SOU 1988:64

Integritetsskyddet i informationssamhället : delbetänkande

SOU 1988:64

Till statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 24 maj 1984 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om användningen av personnummer i samhället.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 19 september 1984 numera hovrättspresidenten Carl Axel Petri till ordförande i kommittén. Samma dag förordnades till ledamöter i kommittén f.d. riks- dagsledamöterna Kerstin Anér och Lilly Bergander, ombudsmannen Hans- Eric Holmqvist samt riksdagsledamöterna Gunnar Hökmark, Kurt Ove Johansson och Olof Johansson. Departementschefen förordnade den 15 februari 1985 universitetslektorn Yngve Sundblad till ledamot i kommittén. Kerstin Anér ersattes den 24 oktober 1985 av riksdagsledamoten Birgit Friggebo. Den 23 maj 1986 ersattes Yngve Sundblad av riksdagsledamoten Bo Hammar och den 1 april 1987 ersattes Olof Johansson av riksdags- ledamoten Bengt Kindbom.

Till experter i kommittén förordnades den 19 september 1984 numera direktören Lars Dahllöf, folkbokföringsdirektören Wolmar Högberg, nu- mera länskronodirektören Torbjörn Nilsson, departementssekreteraren Ag- neta Norén, numera direktören Nils Rydén, numera hovrättsrådet Kent Sundqvist och numera professorn Nils—Eric Svensson, den 29 oktober 1984 avdelningschefen Edmund Rapaport, den 16 november 1984 numera jäm- ställdhetsombudsmannen Gun Neuman, den 28 december 1984 utrednings- sekreteraren Birgitta Frejhagen och arkivrådet Claes Gränström, den 17 juni 1985 departementssekreteraren Birgitta Wittorp samt den 8 september 1986 förbundsjuristen Kerstin Gustafsson. Agneta Norén ersattes den 6 februari 1986 av numera t.f. departementsrådet Håkan Färm. Den 1 mars 1986 ersattes Lars Dahllöf av numera verksjuristen Sten Wahlqvist, den 1 september 1986 ersattes Nils Rydén av byråchefen Ulf G. Berg och den 23 februari 1988 ersattes Gun Neuman av Nils Rydén.

Den 11 oktober 1984 förordnades numera kammarrättsassessorn Christer Abrahamsson och den 28 januari 1985 hovrättsassessorn Anna Mörner till sekreterare i kommittén. Anna Mörner ersattes den 1 juli 1986 av hov- rättsassessorn Ingela Halvorsen. Christer Abrahamsson entledigades den 21 september 1987.

Kommittén har antagit namnet data- och offentlighetskommittén (DOK). Data- och offentlighetskommittén har fått tilläggsdirektiv genom beslut

SOU 1988:64

av regeringen den 13 december 1984 och kommitténs uppdrag har därefter ytterligare utökats bl. a. genom ett regeringsbeslut den 25 april 1985.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 5. Offentlighetsprincipens tillämpning på upptag- ningar för automatisk databehandling. I arbetet med betänkandet har samt- liga ledamöter och experter deltagit.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av ledamöterna Gunnar Hökmark, Birgit Friggebo och Bengt Kindbom samt av experten Nils Ry- dén.

Stockholm i december 1988

Carl Axel Petri

Lilly Bergander Birgit Friggebo Hans-Eric Holmqvist Gunnar Hökmark Kurt Ove Johansson Bengt Kindbom

Bo Hammar /Ingela Halvorsen

SOU 1988:64

Innehållsförteckning

Författningsförslag ........................................... 1. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ 2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen ................. 1 Sammanfattning ........................................ 2 Kommitténs uppdrag och arbete .......................... 2.1 Direktiven ............................................. 2.2 Våra betänkanden m. rn. ................................ 3 Offentlighetsprincipen [ ett historiskt perspektiv ............. 3.1 Inledning .............................................. 3.2 Utvecklingen före 1766 .................................. 3.3 1766 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.4 Den gustavianska tiden .................................. 3.5 1812 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.6 1949 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.7 Litteraturförteckning .................................... 4 Gällande rätt och praktisk tillämpning ..................... 4.1 Inledning .............................................. 4.2 Reglering i tryckfrihetsförordningen ....................... 4.2.1 Vad är att anse som allmän handling ............... 4.2.2 Sättet för utlämnande rn. m. ...................... 4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet ....................... 4.2.4 Anonymitetsskyddet ................ , .............. 4.2.5 Övriga bestämmelser ............................. 4.3 Regleringen i sekretesslagen ............................. 4.3.1 Diarieföring ..................................... 4.3.2 Offentlighetsstrukturen ........................... 4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal ............. 4.3.4 Terminalanslutning ............................... 4.3.5 Registerbeskrivningar ............................. 4.4 Regleringen i datalagen ................................. 4.5 Annan reglering av betydelse för Offentlighetsprincipen .....

4.5.1 Offentlighetsprincipen och dokumentations- skyldigheten .....................................

11

13

17 17 17

19 19 20 20 23 24 28 30

6 Innehållsförteckning

5.1 5.2 5.3 5.4

5.5

7.1 7.2 7.3

7.4

7.5

7.6

7.7

7

SOU 1988:64

4.5.2 Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna

handlingar ...................................... 51 4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt .............. 52 Allmänna överväganden ................................. 55 Bakgrund .............................................. 55 Offentlighetsprincipens syften ............................ 57 Problembeskrivning ..................................... 62 Våra överväganden om Offentlighetsprincipens syften ....... 67 5.4.1 Syftesbegränsning i tryckfrihetsförordningen ......... 73 5.4.2 Syftesprövning ................................... 74 5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen ............... 74 Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven ................. 75 5.5.1 Begränsade bearbetnings- och sökmöjligheter ........ 76 5.5.2 Utökade och mera detaljerade registerförfattningar . . 79 5.5.3 Skärpt tillämpning av sekretesslagen ................ 80 5.5.4 Utökad sekretess på vissa områden ................. 82 5.5.5 Restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihets- förordningen .................................... 82 Handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen .............. 83 Regleringen i tryckfrihetsförordningen ..................... 87 Inledning .............................................. 87 Handlingsbegreppet och de potentiella handlingarna ........ 87 Enskilds datorprogram och datorkapacitet ................. 96 7.3.1 Bakgrund ....................................... 96 7.3.2 Våra överväganden ............................... 97 Databaser och biblioteksregeln ........................... 100 7.4.1 Databaser ....................................... 100 7.4.2 Biblioteksregeln ................................. 102 7.4.3 Våra överväganden ............................... 102 Massuttag ............................................. 105 7.5.1 Bakgrund ....................................... 105 7.5.2 Våra överväganden ............................... 105 Offentlighetsinsynen och registerutdrag enligt 10 & datalagen . 109 7.6.1 Bakgrund ....................................... 109 7.6.2 Våra överväganden ............................... 110 Frågan om en tillämpningsförfattning ..................... 111 7.7.1 Bakgrund ....................................... 111 7.7.2 Data]agstiftningskommitténs förslag 1980 ........... 112 7.7.3 Våra överväganden ............................... 113

SOU 1988:64 ' Innehållsförteckning 7

8 Ändringar i sekretesslagen ................................ 1 15 8.1 Inledning .............................................. 115 8.2 Våra överväganden ..................................... 116 9 Kontorsirtformationssystem och elektronisk post ............. 123 9.1 Bakgrund .............................................. 123 9.2 Kontorsinformationssystem .............................. 123 9.3 Våra överväganden ..................................... 125 10 Kostnadsberäkningar och EG-harmonisering ............... 129 10.1 Kostnadsberäkningar .................................... 129 10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten .................... 130 11 Specialmotivering ....................................... 133 11.1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ 133 11.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen ................. 137 Särskilda yttranden .......................................... 143 Bilaga 1 Tilläggsdirektiv 1984z48 .............................. 147 Bilaga 2 ADB-upptagningars offentlighet, Institutet för Rättsinfor- matik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1988:1 ....... 165 Bilaga 3 Projekt SÄND och god offentlighetsstruktur ............ 399

SOU 1988:64

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3, 11 och 13 55 tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

35

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 & är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i så— dan form att den kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndig- heten enligt lag eller förordning el- ler särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använ- der sig av eller enkelt kan framställa för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregis- ter, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogen- het att göra överföringen. Med per- sonregister förstås register, förteck- ning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

10 Författningsförslag

SOU 1988:64

11%

Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- tats hos myndighet endast för of— fentliggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten, 3. tryckt skrift, ljud- eller bildupp- tagning eller annan handling som in- går i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutan- de för förvaring och vård eller forsk- nings- och studieändamål eller pri- vata brev, skrifter eller upptagning— ar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ur- sprungliga handlingen ej skulle vara

Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- tats hos myndighet endast för of- fentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten, 3. sådan handling som avses i 3 5 och som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt ar- kiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieän- damål eller privata brev, skrifter el- ler upptagningar som eljest ha över- lämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ur- sprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän.

att anse som allmän. 13 &

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 5 första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt. En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 5 och 13 5 första stycket lämna ut en stor mängd upptagningar för automatisk databehandling iform av utskrift en- dast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1988:64 Författningsförslag 11

2. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 9.5 och 115 sekretesslagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap. 9 &

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

Inom ramen för en sådan god of- fentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är all- män handling och föremål för sekre- tess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvå- ras.

Om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruk- tur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: ]. att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möj- ligt är fria från förkortningar och an- nat som kan försvåra för den en- skilde att ta del av handlingen och 2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vil- ken tidpunkt detta skett.

llå

Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig

12 Författningsförslag

SOU 1988:64

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa be- tydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB- 3. vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har till— registret som myndigheten har till- gång till, gång till och på vilket sätt dessa upp-

gifter inhämtas,

4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till— lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

SOU 1988:64

1 Sammanfattning

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi Offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsin- formatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 198821). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. '

Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av Offentlighetsprincipen som rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryck- frihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförord- ningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel.

IRI:s undersökning har entydigt visat att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstift- ningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADB- användningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som be- gränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.

En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upp- tagningar för ADB, främst dä handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna

13

12 Författningsförslag sou 1988:64

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa be- tydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB— 3. vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har till- registret som myndigheten har till- gång till, gång till och på vilket sätt dessa upp-

gifter inhämtas,

4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till- lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

SOU 1988:64

1 Sammanfattning

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi Offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsin- formatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 198821). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. '

Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av Offentlighetsprincipen som rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryck- frihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförord- ningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberöende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel.

IRI:s undersökning har entydigt visat att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstift- ningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADB- användningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som be- gränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.

En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upp- tagningar för ADB, främst då handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna

13

14 Sammanfattning

SOU 1988:64

del. Mycket talar för att en förändring av tryckfrihetsförordningens grund- begrepp eller rent av införandet av en helt ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med, utan snarare skapa nya. Därtill kommer att rättspraxis nu blir alltmer omfattande och alltmer stabil, vilket ger myndigheterna en god grund och ett allt bättre stöd för att kunna hantera de problem som uppkommer. Lagstiftning och rättspraxis bör inte heller på ett område som detta utsättas för ryckighet.

En grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer är den om tillgänglighet kontra fixering. Offentlighetsinsynen innefattar för närvarande de 5. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana sammanställ- ningar av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, under förutsättning att det kan ske med rutinbe- tonade åtgärder. Vi har inte funnit så starka skäl tala för en förändring i detta avseende heller att vi velat föreslå en sådan. Vi anser i stället att det finns goda möjligheter att öka förutsebarheten beträffande” de potentiella handlingarna och att på ett godtagbart sätt begränsa eventuella kvarvarande risker med dem.

I enlighet med detta föreslår vi enbart några mindre ändringar och tillägg i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen.

Vi föreslår att omfattningen av Offentlighetsinsynen preciseras i 2 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen till att avse de handlingar som myndigheten enkelt kan framställa genom datorutrustning och program som myndigheten själv använder sig av. Vi anser att denna ändring står i god överensstämmelse med den hittills vedertagna s. k. likställighetsprincipen, som innebär att de upptagningar som en myndighet kan göra tillgängliga också skall vara tillgängliga för den enskilde i den mån inte sekretess förhindrar ett ut- lämnande. Det blir alltså med vårt förslag inte längre möjligt för den enskilde att med åberopande av Offentlighetsprincipen ställa datorprogram eller datorkapacitet till en myndighets förfogande och begära bearbetningar med hjälp av dessa.

Vi föreslår också ett förtydligande i 2 kap. 11 & tredje punkten tryck— frihetsförordningen så att däri klarare framgår att den s. k. biblioteksregeln omfattar även ADB-upptagningar. Med denna ändring har vi velat göra tydligt vad som gäller, då en myndighet använder sig av externa databaser.

Vi föreslår vidare en ny regel beträffande s. k. massuttag i 2 kap. 13 % tryckfrihetsförordningen. Vi har inte funnit belägg för att de problem som idag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av Offentlighetsprincipen. snarare är anledningen till vårt förslag att massutta- gen skulle kunna medföra problem för integritetsintressen. Många männi- skor anser det vara integritetskränkande att uppgifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning får dock inte utformas så att Offentlighetsprincipens syften träds förnär. Det tillägg vi föreslår innebär att en myndighet bara är skyldig

SOU 1988:64

att lämna ut en stor mängd upptagningar i form av utskrift, om ett sådant uttag ändå sker eller är förberett för myndighetens verksamhet.

Slutligen föreslår vi ett par ändringar i sekretesslagen. Dessa innebär att begreppet ”god offentlighetsstruktur” preciseras och ges en mer konkret innebörd. Därvid har vi funnit att den grund som redan nu finns i 15 kap. 9 & sekretesslagen är utmärkt att bygga vidare på. De ändringar vi föreslår här är av skiftande karaktär och hänför sig både till datasystemen och till dokumentationen kring systemen. Vi föreslår att myndigheterna åläggs att inom ramen för den goda Offentlighetsstrukturen särskilt beakta, att skyd- det för uppgifter som skall åtnjuta sekretess ordnas utan att insynen enligt tryckfrihetsförordningen försvåras. Därutöver föreslår vi att myndigheterna särskilt bör beakta att ADB-upptagningar så långt det är möjligt är fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen. Myndigheterna bör också särskilt beakta att det ibland kan vara nödvändigt med upplysning om när ändringar gjorts i en upptagning. Till sist anser vi att den beskrivning, som skall finnas av de ADB-register som myndigheten för, skall utvisa på vilket sätt myndigheten inhämtar uppgifter till sina register.

Sammanfattning 15

18 Kommitténs uppdrag och arbete SOU 1988:64

misstanke om att en personuppgift är felaktig. Ändringarna innebär också en skyldighet vid dataintrång och annat brott som avses i datalagen för den som har begått brottet att betala skadestånd även för s. k. ideell skada.

Det andra delbetänkandet (SOU 1986:46) lade vi fram sommaren 1986. Det innehåller en kartläggning av myndigheternas försäljning av person- uppgifter från databaserade register och våra överväganden i denna fråga. I betänkandet lade vi fram ett förslag till lag om myndigheternas försäljning av uppgifter om enskilda personer ur personregister. Lagförslaget innebär i korthet att myndigheterna tillåts sälja sådana uppgifter endast med riks- dagens bemyndigande. Ur vissa särskilt angivna personregister skulle dock försäljning få ske generellt. Regeringen och riksdagen har ännu inte tagit ställning till detta förslag. Betänkandet innehåller också ett förslag till utvidgad folkbokföringssekretess så att sådan sekretess gällef även register som omfattar ett urval av befolkningen. I denna del har vårt förslag lett till lagstiftning (prop. 1987/88:41 och SFS 1988:1161).

Det tredje delbetänkandet (Ds Ju 198718) innehåller förslag till reglering av två grundlagsfrågor. Den första gäller ett skydd för den personliga integriteten i samband med ADB-registrering och innebär att en garanti för ett sådant skydd skrivs in i den s. k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen. Denna del av vårt betänkande har lett till lagstiftning (prop. 1987/88:57 och SFS 1988:1439). Den andra grundlagsfrågan gäller en reglering i tryckfrihetsförordningen av rätten att gallra allmänna handlingar. Här har regering och riksdag ännu inte tagit ställning.

Det fjärde delbetänkandet (SOU 1987:31) lade vi fram sommaren 1987. Det innehåller en kartläggning av personregistreringen och användningen av personnummer i samhället och innehåller våra överväganden i dessa frågor. Vi föreslog två alternativa lösningar för att åstadkomma en reglering och begränsning av användningen av personnummer. I betänkandet be- handlade vi mera allmänt en rad frågor med anknytning till datalagstift- ningens och sekretesslagstiftningens utformning och tillämpning. Vi dis- kuterade också vad Offentlighetsprincipens möjligheter till insyn i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden betyder från integritetssynpunkt. Slutligen lade vi fram förslag till vilka områden som var särskilt angelägna att reglera i registerlagar. Vårt fjärde delbetänkande bereds för närvarande i regeringskansliet.

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprinci- pen och informationsteknologin. För att få underlag för vårt arbete med denna fråga initierade vi ett forskningsprojekt vid Institutet för Rättsin- formatik vid Stockholms universitet (IRI). Projektansvarig och författare till den rapport som blev resultatet av projektet är professor Peter Seipel. Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen fungerar i'den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Rap- porten ”ADB-upptagningars offentlighet” (IRI-rapport 1988:1) bifogas i sin helhet som en bilaga till detta betänkande (se bilaga 2). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. i

SOU 1988:64

3 Offentlighetsprincipen i ett historiskt perspektiv

3.1 Inledning

Grundsatsen om offentlighet i förvaltning och rättsskipning har i vårt land erkänts och tillämpats sedan lång tid tillbaka. Den ursprungliga formen är den s. k. förhandlingsoffentligheten, som innebär att allmänheten har rätt att åhöra rättegångsförhandlingar. Denna form av offentlighet kan sägas gå tillbaka till den tid då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Efter hand kom dock detta system att bli ohanterligt och menighetens uppgifter att övertagas av nämndemännen som valda företrädare för den. Förhandlingsoffentligheten kommer numera till uttryck i bl. a. 2 kap. 11 å andra stycket regeringsformen och i 5 kap. 1 & första stycket rättegångs- balken, där det stadgas att förhandling i domstol skall vara offentlig.

I de 5. k. förvaltningsmyndighetemas verksamhet är offentliga förhand- lingar mindre vanliga. Där möjliggörs i stället allmänhetens insyn på andra sätt. I 16 & förvaltningslagen (1986:223) fastslås till exempel partsoffentlig- heten, som innebär att en sökande, klagande eller annan part i ett ärende hos en myndighet har rätt att ta del av i princip allt som tillförts ärendet.

Innan den viktigaste delen av Offentlighetsprincipen nämligen hand- lingsoffentligheten — behandlas skall för fullständighetens skull nämnas, att man till offentlighetsgrundsatsen också brukar räkna yttrandefriheten och meddelarfriheten. Yttrandefriheten regleras i 2 kap. 1 5 första stycket förs- ta punkten regeringsformen, men begränsas av vissa regler om tystnads- plikt. Reglerna om meddelarfriheten återfinns i 1 kap. 1 & tredje stycket tryckfrihetsförordningen.

Alltsedan den första tryckfrihetsförordningen 1766 har rätten att ta del av allmänna handlingar reglerats tillsammans med den egentliga tryckfriheten. Den då nyinförda medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att uppfylla detta syfte krävdes att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av en sådan rätt och dess vidare utveckling samman- hänger därför nära med tryckfriheten.

20 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

3.2 Utvecklingen före 1766

De första boktryckerierna anlades i Sverige under slutet av 1400-talet och början av 1500-talet. Boktryckeriverksamheten präglades till att börja med av ett privilegiesystem avsett att uppmuntra och stödja den. Systemet med- gav också förhandskontroll av vad som trycktes och därmed även censur. Gustav Vasa utfärdade 1539 ett formligt påbud att något pränt ej skulle få lämnas allmogen annat än efter konungens granskning och tillstånd. Under senare delen av 1600-talet blev övervakning och censur närmare reglerade genom särskilda författningar. Någon naturlig tryckfrihet fanns således inte. Det naturliga var tvärtom att en sådan rätt inte existerade. Som en följd av detta kom allmänna handlingars offentlighet självklart att vara beroende av konungens godtycke. Denna ordning blev bestående under större delen av frihetstiden.

Karl XI:s förmyndarregering utfärdade 1668 ett förbud mot att efter- trycka ”Kungl. Maj:ts utgångna stadgar”, vilka betecknades som ”Våra handlingar. som Vi själva låta utgå, och av ingen utan Vår synnerliga bevillning och tillstånd uppläggas och tryckas böra.” Den rådande upp- fattningen tycktes vara att statens handlingar på något sätt föll under ett kungligt privilegium och självrådig publicering av dessa var att betrakta som något oerhört.

Sekretessen ansågs av särskild vikt beträffande statshandlingar även vid tillkomsten av 1720 års regeringsform. I denna (48 &) stadgades att ”inga vid riksdagarne hållne protokoller, anten uti vart och ett stånd, eller uti sekrete utskottet och deputationeme" fick ”till någon utlevereras, utan böra de å sina orter uti gott förvar orubbade ligga.” En viss lättnad i sekretessreglerna infördes 1735, då parter i rättegångssaker tilläts att trycka handlingarna i målet och domstolsutslaget. Tryckningen skulle dock föregås av en form av censur vid vilken det skulle tillses att ej blott ena partens skrifter utan hela rättegångsakten blev tryckt och att allt otidigt, anstötligt och förklenligt blev uteslutet.

3.3 1766 års tryckfrihetsförordning

Vid slutet av frihetstiden började krav på en allmän tryckfrihet att fram- ställas från skilda håll. Perioden präglades av en ständig maktkamp mellan hattar och mössor. Under 1750—talet stod hattpartiet på höjden av sin makt, men började vid decenniets slut att vackla i sin position. Angreppen kom dels från mösspartiet och dels från delar av det egna partiet. Anledningarna till kritiken var många. De inte särskilt framgångsrika krigen mot Ryssland och Pommern skapade missnöje, liksom den omständigheten att rikets finanser var i ett bedrövligt skick. En annan anledning till missnöje var den starka ämbetsmannamakten, som innebar att ämbeten betraktades som innehavarens egendom och att ancennitetsprincipen alltid rådde vid be- fordringar.

SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 21

En avgörande roll för tryckfrihetens genomförande spelade två män ur mösspartiet Anders Nordencrantz och Anders Chydenius. Nordencrantz var mösspartiets främste teoretiker och ideolog. Han sammanfogade och fördjupade mössornas krav i skilda avseenden till ett helgjutet politiskt program, medan Chydenius kom att bli den som skickligt lotsade den nya tryckfriheten genom utskott och riksdag.

Utgångspunkten för dessa båda var att ämbetsmannaväldet var roten till allt ont. Botemedlet mot denna brist i statslivet blev för mössorna en vidgad kontroll från allmänhetens sida över regeringens och ämbetsmännens gö- randen och låtanden. Även riksdagsmännen skulle vara underkastade den- na uppsikt av den allmänna opinionen.

Redan vid 1760-62 års riksdag började sammandrabbningarna mellan partierna. Hattpartiet lyckades dock behålla makten fram till 1765, men vid denna riksdag började ett räfst- och rättareting med den gamla regimens män. Utrikespolitiken, den ekonomiska politiken, näringspolitiken och den sociala politiken reformerades. Det lades fram ett betänkande om orsaker- na till de goda lagarnas elaka verkställighet. Slutligen tog man också itu med författningsfrågan. Nordencrantz lade fram ett tryckfrihetspolitiskt program, där en av grundtankarna var att censur är "en jurisdiktion över och ett förmynderskap för hela samhällens (bestående av millioner männi— skor) förnuft”. Den som disponerade över censuren, disponerade fritt och efter eget behag över samhällets civila frihet. Nordencrantz ansåg att lär- domen tidigare varit monopoliserad för de högre klasserna, som varit fol- kets styresmän. När sedan boktryckarkonsten kom och medförde ett utvid- gat utrymme för förnuftet infördes censuren i dessa klassers intresse. Äm- betsmannaväldets strävan att för sin enskilda fördels skull sätta ”tryckerierna och förnuftets bruk under svåra tvång" betraktade han som ett utslag av den eviga benägenheten hos de härskande intressena att monopolisera vetandet och lärdomen för egen räkning. Nordencrantz ansåg detta vara förklaringen till uppkomsten av censur under enväldet och till att med censuren sammanhängande ”onödiga hemligheter” blivit bestående. Med åtskilliga exempel visade Nordencrantz olägenheter med de ”onödiga hemligheterna”, det stundom löjeväckande i det sätt varpå hemlighets- makeriet hade bedrivits och oförenligheten av den rådande ordningen med de krav, som kunde ställas på ett modernt statsskick. Trots sin principiella inställning var Nordencrantz mycket måttfull då det rörde de konkreta förslag han framlade. Han krävde t. ex. inte censurens avskaffande utan endast att en klar och tydlig lag skulle reglera dess verksamhet. Norden- crantz uttalade sig vidare för rätten att öva kritik mot konungens, rådets och ständernas författningar, som han ville göra offentligt tillgängliga. Han ville även tillåta tryckning av domar och utslag över vilka det jämväl skulle vara envar tillåtet att öva kommentarer i anständiga ordasätt utan att riskera ansvar för domkval. Det var inte heller en främmande tanke för Norden- crantz, att Offentlighetsprincipens uppgift var att skapa kontroll över de offentliga myndigheterna. Särskild betydelse har Nordencrantz krav på offentlighet över allmänna angelägenheter och allmänna handlingar haft.

22 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

Man spårar här klart hans inflytande i den mycket utförliga reglering som 1766 års tryckfrihetsförordning kom att innehålla.

Vid riksdagen 1765—66 upptogs frågan om införande av tryckfrihet och den 2 december 1766 utfärdades en förordning angående skriv- och tryck- frihet. Flera medlemmar i hattpartiet biträdde reformen. Detta kan möj— ligen förklaras av det instabila politiska läget, liksom den omständigheten att förordningen gavs grundlagskaraktär. Genom 1766 års tryckfrihetsför- ordning upphävdes först och främst censuren med undantag för religiösa manuskript. Förordningen skulle äga ”all den fullkomliga trygghet, som en orygglig grundlag medförer". Ingen fick ens tillstyrka någon ändring av den och Kungl. Maj:t förklarade sig inte heller vilja tillåta någon sådan. l principstadgandet förklarades att det skulle vara tillåtet att trycka allt vad som i förordningen inte var uttryckligen förbjudet och de undantag som stadgades var få. I förordningen reglerades vidare frågor om författares anonymitet och ansvaret för tryckt skrift, om åtal för brott mot förord- ningen och om rätten att utfå och trycka allmänna handlingar. Allmänna handlingars offentlighet reglerades utförligt och i 5—12 åå gavs ett flertal exempel på offentliga handlingar, som fritt fick tryckas. Rådets voteringar, utom i hemliga ministeriella ärenden, ämbetsverkens handlingar, riksdags- handlingar och domstols- och rättegångshandlingar gavs full offentlighet. Envar som anmälde sig skulle ha rätt att utfå sådana handlingar. För att möjliggöra tryckning av handlingarna stadgades att det i alla arkiv skulle lämnas fri tillgång till avskrivning av handlingarna på stället eller till deras utbekommande i bevittnad avskrift. Om någon ämbetsman vägrade, att utlämna begärda handlingar skulle straffet bli ämbetets förlust. Det skulle stå var och en fritt att i politiska, ekonomiska och andra ämnen befordra sina tankar till tryck. Ingen skulle förmenas att skriva om rikets allmänna rätt eller medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Denna frihet skulle sträcka sig till alla lagar och författningar, som var fastställda eller som i framtiden skulle antagas. Det skulle vara tillåtet att behandla rikets för- bindelser med andra makter eller fördel och skada av äldre och nyare förbund. I sammanhang därmed medgavs rätt att trycka alla med främman- de makter slutna avhandlingar, dock inte i de delar som borde vara hemliga. Historieskrivningens frihet att utnyttja material stadgades uttryckligen.

Tillkomsten av 1766 års tryckfrihetsförordning är av den största betydelse i den svenska rättsutvecklingen. Oavsett vilket betraktelsesätt man än an- sluter sig till beträffande det frihetstida statsskicket, fyllde den här en viktig funktion genom att den var en garanti för individens frihet och rättssäkerhet och mot den omfattande korruptionen, godtycket i rättsskipning och för- valtning och det kasuella ständeringripandet i dessa verksamhetsgrenar. Den hade också en klart befrämjande inverkan på kulturlivet. Viktigast var dock att den genom uppställandet av grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet införde en ny konstitutionell princip, nämligen principen om den allmänna opinionens deltagande i den konstitutionella kontrollen på grundval av möjligheten till insyn över statsverksamhetens hela område och till kritik av denna i stort som i smått.

SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 23

Trots 1766 års tryckfrihetsförordnings epokbildande betydelse kom den att väcka jämförelsevis ringa uppmärksamhet såväl i sin samtid som senare hos den historiska forskningen. Det finns flera anledningar till detta. För- ordningens betydelse insågs inte av den samtid, som skapade den. Riks- dagen hade vid denna tid för övrigt mer sensationella saker än tryckfrihets- frågan att syssla med. Att förordningen för senare tiders forskning tett sig mindre avgörande har förklarats av det faktum att den endast förblev gällande under en kort tid. Giltigheten bestreds redan 1772, då den i regeringsformen förklarades avskaffad och förkastad jämte andra tidigare grundlagar. Inte heller tillämpades den av de maktägande efter sitt innehåll ens under den närmaste tiden efter sitt antagande. Partiernas intressen kom i mycket att påverka innebörden och handhavandet av den.

Även om allmänna handlingars offentlighet begränsades under Gustav III:s regeringstid och inte ens omnämndes i den av förmyndarregeringen kort efter hans död 1792 utfärdade tryckfrihetsförordningen, är 1766 års tryckfrihetsförordning och dess tillkomst inte enbart av idéhistoriskt och rättshistoriskt intresse. De tankegångar som framfördes där kom att få direkt betydelse för 1809 års regeringsform, där det i dess 86 % stadgades om allmänna handlingars offentlighet, och för 1812 års tryckfrihetsförordning. Den sistnämnda förordningen undergick genomgripande förändringar 1937 och 1941, men gällde ända fram till 1949, då vår nuvarande tryckfrihetsför- ordning trädde i kraft. Även denna har förändrats, men de grundläggande principerna kvarstår dock i stort sett orubbade.

3.4 Den gustavianska tiden

Vid statsvälvningen 1772 avskaffade Gustav III genom sin regeringsform alla såsom grundlag ansedda stadgar, som tillkommit efter 1680. Därmed upphävdes också 1766 års tryckfrihetsförordning. Motsatt uppfattning — alltså att förordningen då alltjämt vore gällande har emellertid också hävdats under åberopande av att 1766 års tryckfrihetförordning inte for- mellt sett omnämnts som grundlag. Stor tveksamhet rådde och frågan behandlades både i Svea hovrätt och av konungen och rådet. Ett faktum var dock, att förhållandena till en början inte ändrades. Censuren återinfördes inte och Offentlighetsprincipen vad beträffar allmänna handlingar bibehölls.

Problemet fick sin lösning, då Gustav III den 26 april 1774 uppträdde i rådet medförande en ny tryckfrihetsförordning, som antogs samma dag. Gustav III förklarade att han vid övervägande av om tryckfriheten var nyttig eller ej hade funnit att den ej vore skadlig i allmänhet utan endast farlig genom missbruk. Genom tryckfriheten fick en konung veta san- ningen, som man ofta nog med framgång annars sökte dölja för honom. Den gav ämbetsmännen möjlighet att mottaga välförtjänt beröm eller att upplysa allmänheten över falska uttydningar över deras göromål. Folket å sin sida hade säkerhet att frambära sin klagan, trösten att beklaga sig, och ofta bleve det därigenom övertygat om ofoget i sina klagomål.

Kungen hade vid genomläsning av 1766 års tryckfrihetsförordning funnit,

24 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

att någon ”essentiell ändring” inte behövdes och angav att den nya för- ordningen endast var ett upplivande och förnyande av den gamla och endast innehöll ändringar föranledda av det nya regeringsskicket. Den nya för- ordningen saknade dock framför allt den grundlagskaraktär, som tillerkänts 1766 års förordning. Det uttalades visserligen även i 1774 års tryckfrihets- förordning att ingen skulle få understå sig att planera några ändringar av densamma, men i själva verket var tryckfriheten helt beroende av konung- ens godtycke. Han kunde efter eget gottfinnande upphäva eller inskränka den utlovade friheten och den gustavianska tiden uppvisar också ett flertal exempel på detta.

Liksom i 1766 års tryckfrihetsförordning stadgades principiell tryckfrihet i den nya förordningen. Denna frihet fick endast inskränkas genom de i förordningen uttryckligen angivna undantagen. Emellertid medförde redan vissa stadganden i själva förordningen ytterligare faktiska inskränkningar i tryckfriheten. Såsom exempel kan nämnas det ansvar som ålades boktryck- are och som kom dessa att utgöra en sorts censur. Snart följdes också tryckfrihetsförordningen av påbud av skilda slag med begränsningar i tryck- friheten. En viss osäkerhet på tryckfrihetens område präglade således 1700- talets sista decennier. Beträffande allmänna handlingar kan konstateras att offentligheten av dessa beskars, framför allt inom konungens egen makt- sfär. Folkets kontroll tillåts inte sträcka sig längre än till ämbetsmännen.

Efter mordet på Gustav III infördes till att börja med censur av alla politiska skrifter. En ny tryckfrihetsförordning tillkom 1792 på initiativ av kammarrevisionspresidenten Gustaf Adolf Reuterholm. Om förordningen har sagts att den är ett exempel på den gustavianska tidens oklara och överlastade lagstil. Förordningen innehöll allmänna uttalanden om en vid- sträckt tryckfrihet till vilka lades inskränkningar, som kunde inrymma snart sagt vad som helst. Offentlighetsprincipen omnämndes inte och det kan knappast antas att de tidigare reglerna om offentlighet alltjämt var gällande. Tryckning och utgivning av allmänna handlingar förbjöds. Därmed hade man återgått till samma tillstånd av sekretess som rätt under frihetstiden.

3.5 1812 års tryckfrihetsförordning

Efter revolutionen i mars 1809 släpptes tryckpressarna åter fria och denna nya frihet togs flitigt i bruk för debatten om statsskicket. Redan innan den konstitutionsgivande riksdagen samlats, hade riksföreståndaren hertig Karl tillsatt en kommitté med uppgift att utarbeta ett förslag till tryckfrihetsför- ordning. Utan att avvakta resultatet av det igångsatta lagstiftningsarbetet intogs i 1809 års regeringsform principiella stadganden om grundlagsfäst tryckfrihet och den vidare innebörden av denna (85—86 åå). På nytt grund- lagsfästes också den vidsträckta offentligheten för allmänna angelägenheter. Denna offentlighet bedömdes vara en huvudförutsättning för bevarandet av ett fritt statsskick. Den avsåg som tidigare både att utgöra grundvalen för medborgerlig politisk opinionsbildning och aktivitet och att i hägnet av allmänhetens kritiska uppmärksamhet mot förvaltningen söka skapa ett

sou 1988:64 Ett historiskt perspektiv 25

från korruption befriat, redbart och laglydigt ämbetsmannastånd. Sedan kommitténs förslag utarbetats och bearbetats i olika omgångar kunde stän- derna godkänna det och den nya tryckfrihetsförordningen stadfästes av konungen i mars 1810. Denna tryckfrihetsförordning är i sina huvuddrag densamma som den 1812 antagna förordningen och trots väsentliga ändring— ar 1937 och 1941 ägde den bestånd ända till 1949, då vi fick vår nuvarande tryckfrihetsförordning.

Sedan 1809 års revolution släppt tryckpressarna fria, återupprepades händelserna från 1766. Den nyvunna tryckfriheten togs i bruk i sådan utsträckning, att man fann sig föranlåten att tala om intolerabla missbruk av det fria ordet. Inom vissa grupper i samhället såg man med ovilja på den nya tryckfriheten och dennas motståndare fick i denna sin uppfattning stöd av den från Frankrike hämtade tronföljarens person, vars önskemål i viss mån blev avgörande för det brådstörtade antagandet av nya inskränkningar i tryckfriheten.

1812 års tryckfrihetsförordning skilde sig inte i så stor utsträckning från 1810 års förordning att det är befogat att tala om en helt ny lagstiftning. Som ett kuriosum kan nämnas att sättet för förordningens tillkomst var olagligt, eftersom man inte iakttog regeringsformens krav på att en väckt fråga om grundlagsändring skulle vila till nästa riksdag. Även materiellt sett innehöll den vissa diskutabla moment från grundlagens synpunkt. De ändringar som vidtogs gällde främst indragningsmakten. Denna innebar en rätt för hov- kanslern (senare justitiestatsministern) att låta inställa ett dagblads eller en periodisk skrifts vidare utgivning, om han fann den vara ”vådlig för allmän säkerhet” eller ”utan skäl och bevis förnärmande personlig rätt" eller ”av en fortfarande smädlig egenskap”. Kungl. Maj:t hade att därefter pröva huruvida den indragna skriftens fortsättning skulle vidare tillåtas. Denna indragningsmakt kom efterhand till flitig användning. Efter 1820 blev den det vapen varmed regeringen försökte tysta den politiska oppositionen. Det var kungen själv som oftast yrkade på indragning av misshagliga pressalster. För honom var opposition liktydigt med konspiration och denna övertygelse tilltog med åren liksom hans frihetsfientlighet. Indragningsmakten mötte dock sin besegrare genom den oppositionella liberala pressen, då Lars Hiertas Aftonblad genom att ständigt utkomma i ny skepnad, visade att den var både verkningslös och löjeväckande. Indragningsmakten avskaffades slutligen vid riksdagen 1844—45. Ett annat betydelsefullt inslag i den nya tryckfrihetsförordningen var jurysystemets tillkomst. Det medborgerliga inflytande som där kom till uttryck uppfattades och verkade också som en garanti mot missbruk av åtalsmedlet för att kväva opinionsyttringar.

Beträffande allmänna handlingars offentlighet byggde såväl 1810 års tryckfrihetsförordning som 1812 års på de principer, som kommit till uttryck redan 1766. [ väsentliga delar var de till och med ordagrant avskrivna ur denna. I det allmänna stadgandet fastslogs vilka handlingar envar ägde rätt att utge i allmänt tryck. Med denna rätt förknippades en rätt att hos myndigheterna utfå alla sådana handlingar i avskrift samt att i alla arkiv fritt få avskriva alla slags handlingar. Praxis kom också så småningom att ut-

26 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

vecklas så att stadgandet ansågs innebära att en myndighet var skyldig att tillhandahålla en handling för avskrivning på stället, även om det ärende till vilket den hörde inte avslutats och handlingen således inte införlivats med myndighetens arkiv.

Undantag från rätten att utfå och trycka handlingar stadgades i fråga om vissa grupper av handlingar. Sålunda fanns inskränkningar i fråga om de högsta statsorganens handlingar, särskilt till skydd för ärenden av utrikespo- litisk, militär och ekonomisk natur. Ministeriella handlingar eller diploma- tiska personers enskilda anteckningar eller berättelser över ministeriella ärenden fick inte utgivas eller utbekommas utan regeringens tillstånd förrän efter 50 år. Ett motsvarande stadgande beträffande militära handlingar infördes 1820. Å andra sidan fanns beträffande riksdagshandlingar en före- skrift om tryckning genom ständernas egen försorg i riksdagsordningen. Utöver de nyss nämnda undantagen fanns också några till skydd för en- skilda personer. Det var enligt dessa bestämmelser inte tillåtet att meddela eller till tryck utlämna utdrag ur kyrkoböcker eller ur andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på enskilda personers lever- ne och seder såvitt det lände dem till skada eller förklenande. Enskilda brev, som ej nödvändigt hörde till något rättegångsmål, och åt publik vård anförtrodda deposita av skrifter och handlingar skulle ej fä utgivas eller utbekommas utan tillstånd från dem breven eller handlingarna tillhörde. De tidigare stadgandena om att allsidigt belysa rättegångsakter och inte trycka anstötligheter bibehölls. Dessa begränsningar i offentligheten kom att bestå länge. Först 1897 infördes ett nytt undantag nämligen för försvarshemlig- heter. Detta kom att följas av ett flertal nya undantag huvudsakligen för att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden från offentlighet vid statliga ingripanden på de sociala och ekonomiska områdena och för att skydda statens intressen vid ekonomiska mellanhavanden med enskilda.

Under årens lopp uppstod behov av att reformera tryckfrihetslagstift- ningen och ett antal förslag utarbetades. År 1912 framlades ett förslag till en helt ny tryckfrihetslag. Enligt förslaget skulle kommunala handlingar samt allmänna inrättningars och stiftelsers handlingar också bli offentliga. Åtskil- liga nya undantag från Offentlighetsprincipen uppställdes också. Förslaget genomfördes inte i sin helhet, men kom att ligga till grund för vissa ändring- ar i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighets- principens allmänna betydelse betonades kraftigt av 1912 års utredning. Bl.a. sades den vara en av hörnstenarna i tryckfrihetsförordningen. Man underströk också att den kraftigt befordrat samhällslivets sundhet och lugna utveckling. Lika litet som varit fallet vid tidigare revisionsförsök kunde det bli tal om att bryta med grundsatsen, utan tvärtom betraktades det som en huvuduppgift att utvidga giltigheten av Offentlighetsprincipen till vissa sam- hällsområden, där den inte med nödig klarhet och bestämdhet var rådande.

Beträffande undantagsreglernas allmänna innebörd sa utredningen föl- jande: ”De är ingalunda ett uttryck för ändrad uppfattning i fråga om Offentlighetsprincipens värde, utan en nödvändig följd av den betydande utveckling det yttre och inre samhällslivet undergått efter tryckfrihetsför-

SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 27

ordningens tillkomst och de alltjämt nya former denna utveckling ikläder sig. Man har mäst beakta att, om principen skulle härvid hänsynslöst tillämpas på förhållanden, vilka från början icke kunnat tagas i beräkning, detta uppenbart skulle dels lända det allmänna till ett men, som icke stode i rimlig proportion till fördelen av oinskränkt offentlighet, dels ock i vissa fall innebära kränkning av berättigade enskilda intressen.” Utredningen fast- slog vidare att undantagsstadgandena föregåtts av en vaksam prövning så att de inte innefattade större intrång i regeln än bjudande nödvändighet krävde och att man vid deras avfattning genom en långt driven specialisering med omsorg försökt förebygga att de i tillämpningen utvidgades utöver det avsedda området.

Inte heller 1927 års utredning (SOU 1927:2) ifrågasatte någon rubbning av Offentlighetsprincipen. De grundsatser som tidigare varit vägledande låg till grund även för detta förslag och man underströk Offentlighetsprincipens roll för kontrollen över råd, kollegier och andra ämbetsverk och den stora betydelsen av att förvaltningens verksamhet i möjligaste mån utfördes i offentlighetens fulla ljus. Utredningen, som verkställdes av professorn Nils Herlitz, konstaterade att Offentlighetsprincipen förverkligades genom två regler, av vilka den ena åsyftar rätten att utfå allmänna handlingar och den andra rätten att i tryck offentliggöra dessa. För en äldre tid har måhända det senare elementet framstått som det viktigaste medan numera det förra i ojämförligt mycket större omfattning tas i anspråk. Förslaget innebär en från både materiell och formell synpunkt genomgripande omdaning av gällande bestämmelser på området.

Inte heller detta förslag kom att leda till någon lagstiftning och år 1933 uppdrogs åt Herlitz jämte två andra sakkunniga att fortsätta utredningen av allmänna handlingars offentlighet. De sakkunniga avgav 1935 (SOU 1935:5) ett förslag till författningsändringar. Även detta förslag byggde på de tidiga- re. Sålunda upptogs föreskrifter om att kommunala handlingar skulle jäm— ställas med statliga. Undantagen från offentlighetsregeln bröts ut och be- handlädes i en särskild sekretesslag och i tryckfrihetsförordningen bibehölls endast de allmänna förutsättningar, som gällde för inskränkningar i offent- lighetsprincipen. En proposition i enlighet med förslaget utarbetades och antogs av riksdagen slutligt 1937. I denna nya tryckfrihetslagstiftning före- togs väsentliga förändringar och tryckfriheten kom genom de nya reglerna att inskränkas i inte oväsentlig mån. Tryckfrihetsprocessen omdanades helt och anpassades till en modern rättegångsordning. Även bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet omgestaltades helt och hållet. Den upp- fattningen växte sig allt starkare, att det måste ske en awägning mellan intresset av en vidsträckt tryckfrihet och andra av samhället skyddade intressen. Den föregående utredningen hade också konstaterat att statens ständigt utvidgade verksamhet och fortskridande ingripande i angelägen- heter, som det inte tidigare tillkommit staten att handha, nödvändiggjorde uppställandet av åtskilliga undantag från den allmänna regeln om offentlig- het. De ursprungliga undantagen rörde väsentligen de högsta statsorganens

28 Ett historiskt perspektiv sou 1988:64

anspråk på diskretion och i någon mån privatlivets helgd. Ändringarna föranleddes också av att större klarhet önskades i flera avseenden.

Undantagen från Offentlighetsprincipen sammanfördes i en lag om in- skränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen 19372249). Åtskilliga ändringar har sedan gjorts i denna lag fram till 1980, då den nu gällande sekretesslagen tillkom. Ändringarna har emellertid inte berört lagens uppbyggnad i stort. Slutligen gjordes Offentlighetsprincipen uttryckligen tillämplig även på kommunala handlingar.

3.6 1949 års tryckfrihetsförordning

Trots de ändringar, som under årens lopp gjordes i tryckfrihetsförord- ningen, växte sig kraven på en omarbetning allt starkare och 1944 tillsattes sakkunniga med uppgift att verkställa utredning om allmän revision av tryckfrihetslagstiftningen. De sakkunnigas betänkande (SOU 1947:60) kom att ligga till grund för vår nya tryckfrihetsförordning. Denna antogs vid riksdagen 1949 och trädde i kraft vid följande årsskifte.

Även om 1949 års tryckfrihetsförordning framträder i väsentligt ändrad utformning, avviker inte innehållet i lika hög grad från den då gällande rätten. De sakkunniga såg som sin uppgift. att söka utreda de olika rätts- reglernas uppkomst och utveckling och med ledning därav klargöra deras principiella innebörd. Deras förslag var ett försök att med hänsyn till det moderna samhällets krav förverkliga de grundsatser, som kommit till ut- tryck i 1766 års tryckfrihetsförordning och som vuxit fram under den fort- satta utvecklingen. I enlighet med vad som angavs i direktiven behandlade inte de sakkunniga frågan om allmänna handlingars offentlighet i vidare mån än vad som föranleddes av tryckfrihetsförordningens omarbetande.

De sakkunniga underströk dock ånyo att Offentlighetsprincipens syfte var, att med allmänna handlingars offentlighet som grund möjliggöra en allmän upplysning om samhällsförhållandcna och en fri kritik av dessa. Allmänheten borde därför äga fri tillgång till allt det Skriftliga material, som _myndigheternas beslut och åtgärder grundar sig på. Inte heller i den följan- de propositionen (prop. 1948z230) vidtogs några ändringar av större be- tydelse och i 2 kap. 1 å i 1949 års tryckfrihetsförordning kom offentlighets- principen att slås fast som en rätt för varje svensk medborgare att äga fri tillgång till allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Vidare stadgades att inskränkningar i denna rätt endast fick göras, då så påkallades av hänsyn till vissa angivna ändamål. Dessa är numera hänsynen till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och intresset att bevara djur- eller växtart. Begräns- ningar av denna rätt skall noga anges i lag, dvs. i första hand i sekretessla- gen.

sou 1988:64 Ett historiskt perspektiv 29

Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna hand- lingars offentlighet reformerades därefter i två omgångar under l970—talet, först 1973—74 och därefter 1976. Efter förslag av offentlighets- och sekre- tesslagstiftningskommittén (SOU 1972:47, Data och integritet, och prop. 1973:33) jämställdes upptagningar för automatisk databehandling med handlingar i traditionell mening. Utgångspunkten för förslaget var att of- fentlighetsprincipen inte fick sättas ur spel och allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inte fick försämras genom en övergång till automatisk databehandling. Sättet för informationens tillhandahållande borde däremot kunna ändras i den mån den nya tekniken gjorde detta nödvändigt eller önskvärt. 1976 års ändringar grundade sig på kommitténs betänkande (SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar). I propositionen (prop. 1975/76:160) konstaterades att de föreslagna ändringarna i sak låg mycket nära vad som redan då gällde. De grundläggande principerna hade sålunda övertagits orubbade. Nyheterna i propositionen sades bestå i att man gjort dels en författningsteknisk omarbetning och dels betydelsefulla ändringar i olika enskildheter. Till de regler, som innebar ändringar i sak, hörde de som gällde ADB—lagrad information. I denna del innebar förslaget en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd för den personliga integriteten.

Under 1980 trädde en ny sekretesslag i kraft. I denna regleras närmare de undantag från huvudprincipen om offentlighet som anges i 2 kap. 2 & tryck- frihetsförordningen (prop. 1979/80:2). Den nya sekretesslagen komplettera- des därefter år 1982 med en rad olika bestämmelser för att förstärka Offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myn- digheternas ADB-upptagningar (SOU l980:31 och prop. 1981/82:37). I sekretesslagen intogs ett åliggande för myndigheterna att särskilt beakta Offentlighetsprincipen, när de använder ADB-teknik, liksom även behovet av dataterminaler som allmänheten själv kan använda. Enligt en annan bestämmelse skall allmänheten ha rätt att själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar, om det inte föreligger hinder på grund av sekretess, risk för förvanskning eller för- störing eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare infördes krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar av sina ADB-register. I tryckfrihetsförordningen infördes också ett krav på skyndsam behandling av enskilds begäran om utlämnande av allmän handling i form av utskrift. Dessutom grundlagsreglerades rätten för den som begår ett utlämnande att få vara anonym.

Utvecklingen i samhället har efter hand lett till att en utvidgning av Offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet blivit allt- mer aktuell. Inte minst beror detta på den begynnande privatiseringen av olika verksamheter, som tidigare omhänderhafts av myndigheter. Som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt har framstått sådana organ, som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Genom ändringar i sekre- tesslagen har bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen därför gjorts tillämpliga på handlingar hos vissa enskilda organ inom den statliga

30 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

sektorn (prop. 1986/87:151). Sålunda skall Offentlighetsprincipen numera gälla vissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ, som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning eller liknande. Enligt huvudregeln skall dock offentlighet gälla endast i denna del av verksamheten. Det kan bli aktuellt med en mot- svarande utveckling också beträffande den kommunala sektorn.

3.7 Litteraturförteckning

Boberg, Gustav III och tryckfriheten, 1951. Brusewitz, Frihetstidens grundlagar, 1916. Eek, 1766 års tryckfrihetsförordning, i Statsvetenskaplig tidskrift 1943. Eek, Om tryckfriheten, 1942. SOU 1927:2 Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet. SOU 1935:5 Förslag till ändrade bestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning.

Prop. 1948z230 Förslag till tryckfrihetsförordning.

SOU 1972:47 Data och integritet. SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar.

Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offenlighet. Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. SOU 1980:31 Offentlighetsprincipen och ADB.

Prop. 1981/82: 37 Offentlighetsprincipen och ADB. Prop. 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

SOU 1988:64

4 Gällande rätt och praktisk tillämpning

4.1 Inledning

Reglerna om allmänna handlingars offentlighet återfinns i 2 kapitlet tryck- frihetsförordningen och i sekretesslagen (1980:100). De grundläggande reg- lerna finns i tryckfrihetsförordningen som är en av våra grundlagar. Sekre- tesslagen innehåller bestämmelser om vilka undantag som gäller från offent- lighetsprincipen, dvs. vilka handlingar som kan vara sekretesskyddade eller som man säger i dagligt tal hemliga. I lagens 15 kapitel finns därutöver bestämmelser om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna uppgifter ur sådana handlingar till allmänheten. I detta kapitel finns också särskilda bestämmelser om ADB-upptagningar.

Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen komplet- teras av föreskrifter i andra författningar som har betydelse för offentlig— hetsprincipens tillämpning. Så har t. ex. regeringen i olika författningar meddelat föreskrifter om bl. a. myndigheternas upplysningsskyldighet gent- emot allmänheten, avgifter för kopior av allmänna handlingar och myndig- heternas arkivverksamhet. I datalagen (1973z289) finns vidare bestämmel- ser om automatisk databehandling av personuppgifter samt om skyldighet för myndigheterna att dokumentera ADB-uppgifter i mål och ärenden som de handlägger.

Enligt Offentlighetsprincipens syfte, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen, har envar rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt tillkommer såväl svenska medborgare som utlänningar. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan begränsas av sekretesshänsyn. I 2 & uppräknas de undantag som får göras från Offentlighetsprincipen. Endast för att skyd- da de där nämnda intressena får allmänna handlingar hållas hemliga. Dessa begränsningar förtydligas sedan genom bestämmelserna i sekretesslagen.

4.2 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

4.2.1 Vad är att anse som allmän handling

I 2 kap. 35 tryckfrihetsförordningen förklaras vad som avses med be- greppet handling. Förutom framställningar i skrift eller bild av traditionellt slag räknas också tekniska upptagningar dit. Dessa upptagningar känne-

32 Gällande rätt

SOU 1988:64

tecknas av att det behövs ett tekniskt hjälpmedel för att kunna läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta dem. Ordet handling betecknar alltså inte bara ett papper med skrift eller bilder, utan också t. ex. en bandinspelning eller en upptagning för automatisk databehandling. Vad som är en handling av traditionellt slag är i allmänhet lätt att avgöra, eftersom handlingen är ett föremål som innehåller en förhållandevis begränsad mängd information. En ADB—upptagning har inte på samma sätt anknytning till ett bestämt före- mål. Ofta finns informationen samlad på ett magnetband, skivminne, dis- kett eller annan liknande informationsbärare. En datasamling, ett doku- ment eller ett register utgör en s. k. datafil. Å ena sidan kan en sådan minnesenhet innehålla en mycket stor mängd uppgifter som delvis saknar samband med varandra. Å andra sidan kan uppgifter behöva hämtas från flera minnesenheter eller datafiler för att ha något informationsvärde. Be- greppet upptagning brukar därför definieras som en sammanställning av uppgifter som har sakligt sammanhang. Det är alltså själva informations- innehållet som betraktas som en handling och inte de tekniska upptag- ningarna i sig. I detta sammanhang saknar det betydelse hur uppgifterna lagrats eller vilka sammanställningar en myndighet själv använder sig av. Det sätt på vilket man definerat vad som är en allmän handling gör att begreppet i ADB-sammanhang kan ha en mycket varierande innebörd. En handling kan bestå av några få uppgifter eller också av ett mycket stort antal uppgifter. Samma uppgifter kan också ingå i flera olika handlingar sam- tidigt. Även datorprogram hos en myndighet kan vara allmän handling.

Insynen enligt tryckfrihetsförordningen omfattar endast handlingar som är allmänna. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och år att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. De närmare bestämmelserna om detta finns i 2 kap. 3å andra stycket, 6 och 7 åå tryckfrihetsförordningen. Om traditionella handlingar är förvarade hos en myndighet och inkomna eller upprättade låter sig i allmänhet fastställas utan större svårigheter. För upptagningar kan dock förhållandena bli mer komplicerade. I 2 kap. 3å andra stycket tryckfrihetsförordningen finns därför en särskild regel om var tekniska upptagningar skall anses vara förvarade. En teknisk upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för överföring i sådan form att den km läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas av myndigheten. Detta innebär att en ADB-upptagning blir att anse som förvarad både hos den myndighet, där t. ex. magnetbandet eller skivminnet rent faktiskt finns och hos den myn- dighet som bara har tillgång till upptagningen via terminal eller annat tekniskt hjälpmedel. En upptagning anses slutligen också förvarad hos en myndighet som själv saknar egen datoranläggning eller terminalarslutning till den datoranläggning där upptagningen finns, men som kan få Ltskrifter av upptagningen från någon annan som för myndighetens räkning har hand om upptagningen. Myndigheten behöver alltså inte själv ha egen direkt tillgång till upptagningen.

En myndighet med ADB-lagrad information kan sägas ha en st01 samling uppgifter bland vilka man kan välja att göra olika sammanställningar, som

SOU 1988:64

var och en består av uppgifter med sakligt sammanhang. Ett och samma ADB-material kan alltså ge upphov till flera olika sammanställningar. I princip finns det lika många handlingar som antalet möjliga konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter. I ADB-sammanhang skiljer man inte mellan grunddokument, utdrag ur dokument och sammanställningar av uppgifter ur flera dokument. I stället är allt som är lagrat på ADB-medium och har något intresse från informationssynpunkt en handling i tryckfrihets- förordningens mening. Det väsentliga är inte hur informationen är ordnad på ADB-medium, utan hur den är tillgänglig. Vad som är intressant är själva åtkomsttekniken och vad som blir resultatet av denna.

En viktig förutsättning för att möjliga sammanställningar av uppgifter skall vara att anse som allmänna handlingar är dock, att det inte krävs mer än rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida för att ta fram dem._Vad menas då med rutinbetonade åtgärder? Först och främst är upptagningar som myndigheten kan göra läsbara med befintliga program att anse som tillgängliga med rutinbetonade åtgärder och alltså förvarade hos myndig- heten. Därtill kommer, att en myndighet kan vara skyldig att göra ett visst arbete för att tillgodose en begäran om uttag enligt Offentlighetsprincipen. Det är oväsentligt om de rutinbetonade åtgärderna är programmerings- arbete eller något annat arbete. En myndighet är skyldig att gå utöver de rutiner som den i vanliga fall använder, om det kan göras med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Detta anses enligt gällande rätt ha som konsekvens att den enskilde kan tillhandahålla ett eget datorprogram för att göra en viss upptagning till- gänglig. Om myndigheten kan använda ett sådant program utan nämnvärda komplikationer eller kostnader, så är man skyldig att göra detta för att sedan tillhandahålla upptagningen enligt Offentlighetsprincipen. I praktiken bör dock inte minst säkerhetsaspekter i regel vara sådana klart nämnvärda komplikationer som lägger hinder i vägen.

Nu aktuella frågor har behandlats i rättspraxis och området för offentlig- hetsprincipens tillämpning har därmed preciserats. I ett rättsfall refererat i regeringsrättens årsbok (RÅ 85 Ab 183) begärdes utlämnande från central- nämnden för fastighetsdata av uppgifter om alla där registrerade personer under 18 år som ägde fastigheter samt av dessa fastigheters registerbeteck- ningar. Mot ett utlämnande invändes att de efterfrågade uppgifterna inte var lagrade på ett sådant sätt, att de var åtkomliga via terminal eller på annat sätt i de rutinmässiga bearbetningar som genomfördes i fastighets- datasystemet. Det fanns med andra ord inget datorprogram för att ta fram uppgifterna. Regeringsrätten fann att de begärda uppgifterna inte var till- gängliga på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling enligt tryck- frihetsförordningen.

Samma synsätt har tillämpats i två nyligen avgjorda mål i regeringsrätten (domar 1988-09-28 i mål 341-1988 och 2008-1988). I det första målet gällde det utlämnande av uppgifter ur en databas hos statistiska centralbyrån (ULF, undersökningen av levnadsförhållanden). Begäran var formulerad på så sätt, att sökanden ville ha svar på tre konkreta, statistiska frågeställning-

Gällande rätt 33

34 Gällande rätt

SOU 1988:64

ar. I det andra fallet gällde begäran att hos riksskatteverket få ta del av uppgift om hur stor andel, räknat i procent, de personer som under 1986 hade inkomster överstigande 500 000 kr faktiskt betalade i skatt.

När det gällde utlämnande av uppgifter från statistiska centralbyrån, hänvisade regeringsrätten till förarbetena till 2 kap. 3å tryckfrihetsför- ordningen. Med ledning av vad som sades där och mot bakgrund av att de i målet begärda uppgifterna skulle kräva, dels en utredningsinsats på om- kring två timmar och dels en specialprogrammering av ett befintligt dator- program samt efterkontroll, så kunde uppgifterna enligt regeringsrätten inte anses vara tillgängliga i tryckfrihetsförordningens mening. En bearbetning av det slag det var fråga om, fick nämligen enligt regeringsrätten anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss samman- ställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet.

Beträffande uppgifterna från riksskatteverket framkom det i målet att verket inte hade uppgifter om vilken skatt olika inkomsttagare faktiskt betalt för inkomståret 1986, utan endast om deras för detta år debiterade skatter. Regeringsrätten prövade därför framställningen med utgångspunkt i att den skulle bygga på de för riksskatteverket tillgängliga uppgifterna om debiterade skatter. Denna uppgift fanns inte omedelbart tillgänglig, utan kunde endast tas fram genom en bearbetning av vissa ADB-registrerade uppgifter med begagnande av ett för ändamålet särskilt framställt program. Eftersom en sådan bearbetning enligt regeringsrättens mening fick anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss samman- ställning av data, som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet, kunde de begärda uppgifterna inte anses vara till- gängliga på ett sådant sätt att de utgorde allmän handling.

Datorprogram kan, som tidigare konstaterats, vara en allmän handling. Däremot är det inte säkert att de upptagningar som blir resultatet av en ”körning" med programmet är att betrakta som allmän handling. I ett regeringsbeslut har så inte ansetts vara fallet (beslut 1983-03-17, finans- departementet dnr 911/83). Finansdepartementet använder i sitt budget- arbete elektroniska modeller för att med ADB—teknik beräkna konsekven- serna av olika budgetalternativ. En begäran att få ta del av de handlingar, som blivit resultatet av bearbetningen, avslogs med motiveringen att det inte var fråga om allmänna handlingar enligt 2 kap. 9å tryckfrihetsför- ordningen (minnesanteckning, utkast eller koncept).

Gällande rätt innefattar således på denna punkt en rätt att få ta del av datorprogram på stället eller i utskrift, men inte utan vidare en rätt att få ta del av resultatet av olika data som bearbetats med hjälp av programmen.

I takt med utvecklingen av s. k. expertsystem och beslutstödssystem och den förväntade ökningen av användningen av sådana system vid olika myndigheter kan intresset i framtiden öka hos allmänheten för att få an- vända en myndighets datorsystem och datorprogram för bearbetning av egna data. Gällande rätt omfattar inte någon möjlighet att med åberopande

SOU 1988:64

av Offentlighetsprincipen få en sådan bearbetning utförd, utan endast en rätt att få ut datorprogrammet i viss form.

I 2 kap. 3 å tryckfrihetsförordningen stadgas också om vissa rättsliga behörighetsinskränkningar. Beträffande upptagningar som är att betrakta som personregister enligt datalagen krävs också som förutsättning för ut- lämnande att myndigheten, där upptagningen är att anse som förvarad, har rättslig befogenhet att göra en överföring av upptagningen till läsbar form. Riksdagen, regeringen eller datainspektionen kan förbjuda en myndighet att överföra en ADB-upptagning till läsbar form. Ett exempel på detta finns i 4 å förordningen (1986:10) om registrering vid allmänna domstolar med ADB. Enligt denna bestämmelse får myndigheten inte använda vissa an- givna uppgifter som sökbegrepp. På detta sätt begränsas även allmänhetens rätt att ta del av upptagningar hos myndigheten.

Två exempel från rättstillämpningen visar hur 2 kap. 3 å tryckfrihetsför- ordningen skall tillämpas. I det ena fallet (regeringens beslut 1984—05-17, justitiedepartementet dnr 2136-83) hade datainspektionen med stöd av da- talagen beslutat begränsande föreskrifter om vilka bearbetningar länsstyrel- sen i Stockholms län fick göra av folkbokföringsregistret i ”sitt arbete enligt 2 kap. 1 och 13 åå tryckfrihetsförordningen”. Motsvarande begränsande föreskrifter gavs inte för länsstyrelsens egen verksamhet. Regeringen un- danröjde datainspektionens föreskrift att endast tillåta vissa s. k. söknyck- lar, då enskilda begärde att få ta del av registret. En sådan föreskrift får nämligen aldrig innebära att allmänhetens tillgång till allmänna handlingar begränsas i förhållande till länsstyrelsens egen tillgång till handlingarna på ett sätt som strider mot tryckfrihetsförordningens bestämmelser.

Det andra exemplet (Rättsfall från kammarrätterna 84 216) rörde en begäran att hos centralnämnden för fastighetsdata få uppgift om en viss namngiVen persons fastighetsinnehav. Centralnämnden avslog begäran, ef- tersom den rutin som behövdes för att ta fram de begärda uppgifterna tillkommit enbart för att kunna framställa utdrag enligt 10 å datalagen på begäran av de registrerade. Kammarrätten, som slutligt avgjorde målet, konstaterade att centralnämnden förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna. Inte heller saknades befogenhet att göra en sådan överföring. De aktuella upptagningarna ansågs därför tillgängliga på ett sådant sätt, att de utgjorde allmän handling. Detta gällde, oavsett om framtagning av uppgifterna med hjälp av det tillgängliga sys- temet innebar en sammanställning eller en bearbetning av den datorlagrade informationen.

Om en myndighet bara har att tekniskt bearbeta eller lagra en ADB- upptagning för en annan myndighets eller en enskilds räkning, anses upp- tagningen inte vara en allmän handling hos den myndighet som bara har tekniska uppgifter i sammanhanget (2 kap. 10 å tryckfrihetsförordningen).

I 2 kap. 6 å tryckfrihetsförordningen behandlas frågan om när en hand- ling skall anses inkommen till en myndighet. Så skall anses ha skett om handlingen anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Beträffande pappershandlingar torde även här problemen vara

Gällande rätt 35

36 Gällande rätt

SOU 1988:64

förhållandevis små. När det däremot gäller ADB—upptagningar har man för att undvika svårigheter infört en särskild regel. En teknisk upptagning skall anses som inkommen till en myndighet, när någon annan gjort den till- gänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Bestämmelsen innebär att en ADB-upptagning som tillförts ett ADB-system av en myndighet, blir att betrakta som inkommen hos andra myndigheter som har tillgång till systemet. På samma sätt förhåller det sig om ett privat dataserviceföretag svarar för driften av systemet och för in upptagningen i detta. Upptagningar som lämnas till en dataservicecentral enbart för teknisk bearbetning eller lagring ärinte att anse som inkomna till myndigheten, då de senare lämnas tillbaka dit. Att en handling är allmän så snart den gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också, att så snart någon behörig tjänsteman kan "ta fram” uppgifterna i fråga på sin terminal, skall handlingen anses inkommen till myndigheten. Om tjänstemannen befinner sig på myndigheten eller t. ex. kan ta fram uppgiften på sin terminal hemma saknar betydelse. Detta synsätt innebär bl. a. att uppgifter i externa databaser blir allmänna handlingar hos myndigheterna antingen, när myndigheten ansluter sig till databasen eller när uppgifterna de facto finns tillgängliga i läsbar form hos myndigheten. Detta torde dock på grund av den s. k. biblioteksregeln som regel inte gälla faktadatabaser. En myn- dighets uppkopplingar till andra myndigheters datanät eller förvaltnings- databaser omfattas dock av kriteriet "inkommen”.

I tryckfrihetsförordningens 2 kap. 7—9 åå finns regler om när en handling skall anses upprättad hos en myndighet. I detta fall har någon särskild regel om tekniska upptagningar inte bedömts nödvändig, när det gäller att be— stämma den rättsliga tidpunkten, när en handling skall anses upprättad hos en myndighet.,Samma regel gäller således både för handlingar i traditionell mening och för ADB-upptagningar. I korthet kan reglerna sägas innebära att en handling som kommer till hos en myndighet blir att anse som allmän, då den fått sin slutliga utformning. En handling är att anse som allmän hos en myndighet, när den expedierats. Om handlingen inte expedieras, anses den upprättad, då det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. Hör handlingen inte till något bestämt ärende, anses den upprättad, när den har justerats eller färdigställts på annat sätt.

För vissa typer av handlingar gäller särskilda regler om när de är upp- rättade. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande anses upprättade i och med att de är färdigställda att användas. Domar och beslut med tillhörande protokoll är upprättade, då domarna eller besluten avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade, när myndigheten har justerat dem eller färdigställt dem på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa nödvändig arbetsro för myndigheterna. Myndigheten kan även skicka handlingen "på delning” för

SOU 1988:64

synpunkter både inom och utom den egna myndigheten, utan att hand- lingen därmed blir att anse som allmän.

Som nämnts tidigare tar ingen av de regler som anger när en handling är att anse som upprättad särskilt sikte på ADB-upptagningar. Här skall dock ges några exempel på vad reglerna kan innebära i olika situationer. ADB- upptagningar som ingår i register som förs fortlöpande och där uppgifter kontinuerligt förs in och ändras får anses upprättade, när registren tas i bruk. Sådana register har i allmänhet en obestämd livslängd. Många stora ADB-system inom den offentliga sektorn är av denna typ och innehåller alltså allmänna handlingar. Ett par exempel är det redan nämnda fastig- hetsdatasystemet samt det centrala bilregistret, som förs av trafiksäkerhets- verket. På detta sätt kan hela systemet bli allmän handling. Ur sådana system kan dessutom skapas ett näst intill oändligt antal allmänna hand- lingar beroende på vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som står myndigheten till buds. Sekretesslagen kan dock självfallet ändå lägga hinder i vägen för ett utlämnande, vilket ofta torde vara fallet med t. ex. skattere- gistren och polis- och kriminalregistren. Ett ADB-register kan också ha en mera begränsad användning och relativt kort livslängd. Om ett sådant register har upprättats för att lösa en till tiden klart avgränsad uppgift eller för handläggningen av ett särskilt ärende hos en myndighet, blir en ADB- upptagning som ingår i registret normalt en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats. Tillhör ADB-upptagningen inte något särskilt ärende, anses den upprättad, när den färdigställts och fått sin slutliga form.

Ibland inrättas ett ADB-register enbart som ett hjälpmedel vid ett visst ärendes föredragning eller beredning. Det kan röra sig om en samman- ställning av material i ärendet eller av intressanta rättsfall. Registret utgör i sådana fall ett osjälvständigt led i ärendets handläggning och betraktas som ett slags minnesanteckning. En ADB-upptagning som ingår i registret och som inte expedieras blir att anse som allmän handling först i det fall, då den omhändertas för arkivering. Detsamma gäller upptagning som utgör utkast e.d. till en myndighets beslut, skrivelse eller liknande handling. Som ex- empel kan här nämnas s. k. råtabeller, som kommer till vid framställning av statistik.

Ett klart exempel på när en handling inte är att anse som upprättad kan hämtas från rättsfallet RÅ 85 Bb 35. En person begärde där hos social- styrelsen att få ta del av en analys rörande ”eventuella risker förknippade med dataskärmsarbete”. Begäran avslogs, eftersom materialet ingick i en sammanställning som hade tagits fram av socialstyrelsen genom samkör- ningar av olika register och genom speciella bearbetningar och eftersom materialet hänförde sig till en undersökning som då ännu inte avslutats.

Ett par rättsfall kan belysa begreppet ”upprättad” handling i motsats till utkast eller arbetsmaterial. I målet RÅ 83 2:57 hade regeringsrätten att ta ställning till, huruvida datorframställda statistiktabeller som ingick i statis- tiska centralbyråns arbetskraftsundersökning för vissa månader, var att anse som allmän handling. Tabellerna hade samma dag som begäran om att få ta del av dem framfördes tillställts arbetsmarknadsstyrelsen och chefen för

Gällande rätt 37

38 Gällande rätt

SOU 1988:64

arbetsmarknadsdepartementet. Till att börja med fastställdes att handling- arna var att hänföra till utkast eller koncept såtillvida, att de skulle kon- trolleras och bearbetas för att vid en senare tidpunkt ingå i en av central- byrån utgiven publikation. I denna egenskap tillhörde tabellerna arbets- materialet i ett ännu inte avslutat ärende och var inte att anse som allmänna handlingar. Emellertid hade tabellerna tillställts andra myndigheter, dock inte som förutsätts i 2 kap. 9 å andra stycket tryckfrihetsförordningen som koncept eller utkast för samråd om den slutliga utformningen. Arbetsmark- nadsstyrelsen hade fått dem som underlag för analyser av arbetsmarknads- läget och arbetsmarknadsministern som ren information. I dessa egen- skaper förelåg tabellerna i definitivt skick, då de lämnade statistiska central- byrån. Eftersom tabellerna då inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras hos myndigheten och inte var underkastade någon särskild form för justering eller expediering, måste handlingarna anses ha blivit upprättade och därmed allmänna senast vid den tidpunkt, då de tillställdes de två utomstående myndigheterna.

Även JO har-behandlat frågan om gränsen mellan upprättade handlingar och utkast (ämbetsberättelsen 1986/87 5. 225). Hos intagningsnämnden i en viss gymnasieregion hade utlämnande begärts av intagningsnämndens listor över antagna elever till vissa gymnasielinjer. I ärendet förelåg viss tveksam- het om vilka listor som egentligen omfattades av begäran. Det kunde dels vara fråga om de intagningsbeslut som nämnden fattat och dels om vissa av Kommun-Data AB uppgjorda intagningslistor. Beträffande intagningsbe- sluten fann JO att dessa var expedierade till berörda elever och därmed upprättade, allmänna handlingar. När det gällde de av Kommun-Data AB upprättade listorna däremot, utgjorde dessa enligt vad som upplysts utkast till intagning och rangordning av de sökande. De var därmed att betrakta som utkast till myndighetsbeslut och icke allmänna handlingar.

12 kap. 11 å tryckfrihetsförordningen räknas slutligen upp några typer av handlingar som aldrig blir att anse som allmänna handlingar. Det från vår synpunkt kanske viktigaste undantaget avser handlingar som ingår i en myndighets bibliotek. Sådana handlingar är inte att anse som allmänna. I ADB-sammanhang kan regeln bli tillämplig på olika typer av databaser. Omfattningen av bestämmelsen kan leda till svårigheter i praktiken. Un- dantaget skall omfatta upptagningar som myndigheten använder på samma sätt som ett bibliotek, t. ex. för att hämta referenser eller faktauppgifter ur eller för att ta reda på praxis. Om upptagningen i stället används i ett visst ärende, blir resultatet att den skall anses som en allmän handling.

I en dom från regeringsrätten har denna s. k. biblioteksregel behandlats (RÅ 1986 not 290). Försvarets forskningsanstalt hade genom avtal anslutit sig till en fransk databas innehållande litteraturreferenser inom energiområ- det. Syftet med anslutningen var att möjliggöra litteratursökning för forsk- ningsändamål. En begäran om utskrift av viss angiven litteratur avslogs med motiveringen att upptagningarna i databasen ut.orde en del av referensma- terialet i myndighetens bibliotek och att någon rätt att få tillgång till dem därför inte kunde grundas på Offentlighetsprincipen. Tilläggas kan att forsk-

SOU 1988:64

ningsanstalten i sitt avtal uttryckligen förbundit sig att inte ta fram uppgifter ur databasen för vidarebefordran till tredje part ens utan betalning. Det är dock mycket tveksamt om denna omständighet skulle kunna tillmätas nå- gon självständig betydelse mot bakgrund av ett uttalande av JO (ämbetsbe- rättelsen 1983/84 5. 225) att medborgarnas grundlagsfästa rätt att ta del av allmänna handlingar självfallet inte får inskränkas genom avtal. Sådana avtal saknar enligt JO rättsverkan i den mån de skulle avse inskränkningar i en myndighets lagliga skyldighet att lämna ut allmänna handlingar.

Det kan ibland uppstå problem med att förstå, vad den enskilde avser med sin begäran att få ta del av allmänna handlingar. Särskilt torde så kunna vara fallet, när den enskilde inte använder samma begrepp som förekommer i tryckfrihetsförordningen och när det är fråga om ADB- upptagningar. I sådana fall torde den enskildes framställan få tolkas ”väl- villigt”. Regeringsrätten har i ett par fall haft att ta ställning till denna fråga.

I ett fall (RÅ 82 2:68 I) begärde en person hos lokala skattemyndigheten i Göteborgs fögderi uppgift om huruvida ett visst namngivet bolag var registrerat som arbetsgivare. Regeringsrätten, som avgjorde målet i ple- num, konstaterade inledningsvis att frågan först var huruvida framställ- ningen skulle behandlas som en begäran enligt 2 kap. 12 å tryckfrihetsför- ordningen att få ta del av en allmän handling. Eftersom den enskildes begäran inte gav något svar på denna fråga, fann regeringsrätten att fram- ställan fick uppfattas som inbegripande en begäran om att få ta del av allmän handling.

I ett samtidigt avgjort mål (RÅ 82 2:68 11) gällde det en begäran om att få ta del av vissa angivna uppgifter ur det av rikspolisstyrelsens säkerhetsav- delning förda ADB-registret varemot s. k. personkontroll sker. Samma resonemang beträffande karaktären av framställan fördes i målet.

Den fastslagna principen utvidgades i ett senare mål (RÅ 82 2:84) till att gälla även mellan myndigheter. I detta mål begärde smittskyddsläkaren i ett landsting hos socialförvaltningen i en kommun att få uppgift om en viss persons namn och adress. Liksom vid en bedömning under enahanda för- hållanden av en enskild persons framställning om att få ut en uppgift från en myndighet, borde en liknande framställning från en myndighet bedömas som en begäran enligt 15 kap. 8 å sekretesslagen att få ta del av allmän handling hos en annan myndighet och inte som en begäran enligt 15 kap. 5 å sekretesslagen om att få ut en uppgift som den senare myndigheten förfogade över.

4.2.2 Sättet för utlämnande m.m.

Enligt Offentlighetsprincipens bestämmelser har enskilda rätt att ta del av allmänna handlingar som också är offentliga. De bestämmelser som närma- re reglerar den enskildes rättigheter och tillvägagångssättet finns i 2 kap. 12—15 åå tryckfrihetsförordningen. Den som vill utnyttja sin rätt, skall vän- da sig till den myndighet, där handlingen eller upptagningen förvaras. Den

Gällande rätt 39

40 Gällande rätt

SOU 1988:64

enskilde har rätt att ta del av handlingen på stället eller i form av en avskrift eller en kopia. Är handlingen sådan att den inte kan läsas eller uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande. Handlingen får också av den enskilde skrivas av, fotograferas eller spelas in.

Beträffande ADB-upptagningar gäller, att den myndighet som förvarar en ADB-upptagning skall göra den tillgänglig på stället i sådan form att den kan läsas. Detta skall, liksom utlämnande av handlingar i övrigt, ske genast eller så snart som möjligt och kostnadsfritt för den enskilde. Myndigheten kan själv välja, om den vill visa upptagningen på en bildskärm eller till- handahålla en utskrift. Vid vissa myndigheter finns också 5. k. presenta- tionsterminaler, där sökanden själv får välja bland och ta del av myndig- hetens offentliga upptagningar. Det är dock inte något krav enligt tryck- frihetsförordningen att det skall finnas presentationsterminaler. Detta avgör myndigheten själv utfrån de bestämmelser som finns i 15 kap. sekretessla- gen.

Gäller det utskrift är det vidare myndigheten själv som bestämmer for- men på utskriften. Den enskilde har inte någon rätt att beställa att upp- gifterna skall vara uppställda på ett visst sätt eller att få uppgifter på ett maskinläsbart medium eller på etiketter, kuvert eller liknande. Offentlig- hetsprincipen ger den enskilde endast rätt till en utskrift på papper. För ADB-upptagningar gäller, att det inte finns någon skyldighet för myndig- heten att lämna ut en kopia av upptagningen. I ett enskilt fall kan dock myndigheten som en serviceåtgärd välja att lämna ut en kopia av upp- tagningen. För utlämnande av kopia av personregister på ADB—medium krävs dock författningsstöd, tillstånd av datainspektionen eller de regist- rerades medgivande. Därutöver krävs att mottagaren har licens enligt data- lagen.

Den som begär att få ta del av en allmän handling måste kunna identifiera handlingen. Det krävs inte av den enskilde att han ska kunna ange diarie- nummer eller handlingens datum, men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram handlingen åt den sökande.

I rättsfallet RÅ 84 2:54 behandlades en näraliggande situation. En person begärde där hos en socialförvaltning att få ta del av någon av de anonyma anmälningar om misstänkt haschmissbruk som inkommit till förvaltningen. Regeringsrätten uttalade att när sökanden inte preciserat sin framställning till att avse viss handling, utan endast angivit handlingstypen, och det finns fler handlingar av samma typ, blir den beslutande befattningshavaren eller myndigheten hänvisad till att välja ut en av de ifrågakommande hand- lingarna för att med avseende på denna företa den prövning i utlämnande- frågan som tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen föreskriver. Vilken handling som därvid utväljs, ligger under befattningshavarens eller myndig- hetens fria val.

SOU 1988:64

4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet

En begäran att få ta del av en allmän handling skall behandlas skyndsamt av myndigheten. Anledning att dröja med utlämnandet kan dock finnas. En tjänsteman som arbetar med handlingen då utlämnandet begärs, behöver inte avbryta sitt arbete och avstå handlingen, men inga onödiga dröjsmål får förekomma.

Offentlighetsprincipen omfattar bara en rätt att ta del av offentliga hand- lingar. Ett utlämnande kan därför behöva föregås av en prövning om den begärda handlingen är hemlig enligt någon bestämmelse i sekretesslagen. Sökanden har självfallet inte heller rätt att få ut mer av en handling än vad som är offentligt. Detta blir oftast aktuellt beträffande ADB-upptagningar, där vissa delar av upptagningen kan vara sekretessbelagda medan andra är offentliga. I två fall föreligger vidare inte någon skyldighet för en myndighet att på stället tillhandahålla en allmän handling som är en ADB-upptagning. Det ena fallet är när "betydande hinder möter”. Så kan vara fallet t. ex. då en myndighets datorkapacitet inte är tillräcklig för att få fram upptagningen i läsbar form. En annan situation är att ett tillhandahållande skulle medföra avsevärda kostnader. Dessa hinder anses dock enligt för närvarande gällan- de rätt kunna undanröjas genom att den sökande ställer datorkraft till förfogande eller bidrar till kostnaderna. Det andra undantaget från skyldig- heten att tillhandahålla en ADB-upptagning på stället föreligger, om sökan- den ”utan beaktansvärd olägenhet” kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Så kan till exempel vara fallet, om den myndighet dit den sökande vänt sig inte utan kostnadskrävande extrakörningar med dator kan få fram upptagningen, medan den redan finns i läsbar form hos en annan myndighet.

Den omständigheten att det kan ta tid att få fram de uppgifter som utgör en allmän handling är inte skäl att avslå en begäran. Situationen behand- lades i rättsfallet RÅ 82 Ab 262. Upprinnelsen var en begäran från Sciento- logkyrkan att hos rikspolisstyrelsen få kopia av samtliga diarier över de ärenden som direkt eller indirekt berörde kyrkan. Regeringsrätten kon- staterade inledningsvis i sin dom att det diarium som berördes var ett allmänt diarium för vilket bestämmelserna i 15 kap. 1 och 2 åå sekretessla- gen gällde. Av dessa lagrum framgår bl. a. att handlingar för vilka sekretess gäller skall registreras, om inte regeringen föreskrivit undantag från denna skyldighet. Något sådant undantag fanns inte för diariet. För att diariet skall kunna hållas tillgängligt för allmänheten äger myndigheten av sekretesskäl utelämna eller särskilja uppgift som rör handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller uppgift som rör handlingens innehåll. Av diariet måste emellertid alltid framgå datum, då allmän handling inkom och det diarie- nummer som åsatts handlingen. Regeringsrätten slog därefter fast att all- män, offentlig handling genast eller så snart som möjligt skall tillhandahållas den som önskar ta del av den. Om handlingen inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden. Denna bestämmelse är ovillkorlig. Den

Gällande rätt 41

42 Gällande rätt SOU 1988:64

omständigheten att en genomgång av ett diarium på grund av dess upp- läggning kan komma att ta lång tid, utgör inte ett godtagbart skäl för att underlåta en sådan genomgång. Regeringsrätten fann därför att begäran skulle bifallas.

Även JO har i ett uttalande (ämbetsberättelsen 1980/81 s. 357) kommit till samma resultat. Den omständigheten att arbetet med att avskilja hand- lingar eller uppgifter som inte får lämnas ut kan kräva en inte obetydlig arbetsinsats och ta lång tid i anspråk, kan påverka tidpunkten och sättet för tillhandahållande av handlingarna. Den får dock aldrig åberopas som stöd för att underlåta ett utlämnande. Som JO också påpekar i sitt uttalande kan ett sådant utskiljande rent av underlättas, om uppgifterna är föremål för automatisk databehandling.

4.2.4 Anonymitetsskyddet

En myndighet får inte avkräva den sökande uppgift om vem han eller hon är eller vad den efterfrågade handlingen skall användas till. Den enskilde är tillförsäkrad ett anonymitetsskydd enligt 2 kap. 14 å tredje stycket tryck- frihetsförordningen. Gäller det en handling som kan åtnjuta skydd enligt någon bestämmelse i sekretesslagen har myndigheten rätt att få veta vem som vill ha handlingen och vad den skall användas till, om dessa uppgifter är nödvändiga för att myndigheten skall kunna göra den erforderliga sekre- tessprövningen. I sådana fall kan den sökande bara behålla sin anonymitet genom att avstå från sin begäran att få ta del av handlingen.

I JO:s ämbetsberättelse (1986/87 s. 233) behandlas detta anonymitets- skydd närmare. JO uttalar där, på förekommen anledning, att tryckfrihets- förordningen ger den som vill ta del av en allmän handling rätten att vara anonym. En myndighets besökskontrollrutiner får därför inte utformas eller tillämpas så att denna rätt till anonymitet naggas i kanten eller sätts ur spel. Rätten till anonymitet skall bevakas ex officio av myndigheterna, som även på ett lämpligt sätt skall informera besökare om vad som gäller. Rätten till anonymitet kan givetvis ge myndigheterna anledning att införa särskilda av hänsyn till säkerheten betingade rutiner för ”omhändertagandet” av be- sökare.

4.2.5 Övriga bestämmelser

Om en myndighet lämnar ut en handling som är föremål för sekretess, kan detta förenas med villkor som inskränker den enskildes rätt att använda den information som finns i handlingen. Sådana förbehåll kan t. ex. förhindra sökanden att publicera innehållet i handlingen eller att använda informatio- nen för andra ändamål än forskning.

Den som har fått avslag på 'sin begäran att ta del av allmän handling har i allmänhet rätt att få sin begäran överprövad av domstol. De närmare bestämmelserna om detta finns i sekretesslagen. Däremot finns det inte någon rätt att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en handling.

Offentlighetsprincipen omfattar enligt sin ordalydelse varje svensk med-

SOU 1988:64

borgare. Frågan om den också gäller myndigheter emellan har i praxis besvarats nekande (regeringens beslut 1985—10—10, justitiedepartementets dnr 945/84, och 1986-02-13, dnr 880/84 och 1450/84). De två sistnämnda ärendena rörde redovisningssystemet för exekutionsväsendet (REX) med ' hjälp av vilket riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna för det s. k. utsökningsregistret. Särskilda datorprogram hade därvid utarbetats för att kunna effektuera beställningar från kommuner, inkassoföretag och andra informationsköpare av kreditupplysningsuppgifter. Regeringen gjorde den bedömningen att, oavsett i vilket syfte datorprogrammen skapats, medgav de att de efterfrågade utdragen kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder och de skulle därför anses vara allmän handling. Detta innebar att enskilda hade rätt att ta del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen, vilket däremot inte kommunerna hade.

Observera dock att justitiekanslern i ett av sina beslut intagit motsatt ståndpunkt (JK:s ämbetsberättelse 1985 A 22).

4.3 Regleringen i sekretesslagen

Såsom nämndes inledningsvis finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet också i sekretesslagen. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser. Därefter följer i kapitlen 2-10 de egentliga sekretessbestäm- melserna. Dessa kapitel motsvarar tryckfrihetsförordningens regler om vil- ka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga. I 11—13 kapitlet regleras sekretessen hos regeringen, domstolarna och sådana myndigheter som har tillsyn över andra myndigheter eller som gör revision hos andra myndigheter. I 14 kapitlet finns bestämmelser som i viss ut- sträckning begränsar den sekretess som annars gäller. Det kapitel som är av intresse i det sammanhang vi har att behandla är kapitel 15, som bär rubriken ”Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m.”. Sekretesslagen avslutas sedan med ett kapitel som regle- rar vilka former av tystnadsplikt som tar över den s. k. meddelarfriheten.

4.3.1 Diarieföring

För att allmänhetens rätt enligt Offentlighetsprincipen inte skall vara utan betydelse är det viktigt, att man kan få veta vilka handlingar som finns hos myndigheterna. En allmän handling som kommer in till en myndighet eller upprättas där skall därför alltid registreras (diarieföras) hos myndigheten enligt 15 kap. 1 å sekretesslagen. Reglerna om registrering av allmänna handlingar gäller också ADB-upptagningar, dock med ett viktigt undantag i 15 kap. 13 å sekretesslagen, som avser det fallet att flera myndigheter är anslutna till ett och samma ADB—register och har'tillgång till registret t. ex. genom terminaler. Om någon av myndigheterna för in en upptagning i registret är denna ofta en allmän handling och skall följaktligen registreras hos den införande myndigheten. Genom att upptagningen genom införin- gen i registret också blir tillgänglig hos andra anslutna myndigheter, kan

Gällande rätt 43

44 Gällande rätt

SOU 1988:64

upptagningen enligt tryckfrihetsförordningen var att anse som en allmän handling som är inkommen också till dessa myndigheter. Rent praktiskt saknar dock dessa myndigheter möjligheter att uppfylla den skyldighet att ' registrera upptagningen som i så fall skulle föreligga enligt huvudregeln.

Undantagsregeln i 15 kap. 13 å sekretesslagen medger därför, att endast den myndighet som tillför ADB-registret upptagningen är skyldig att regist- rera denna som en allmän handling.

I 15 kap. 2 å sekretesslagen uppställs vissa minimikrav på de uppgifter som skall framgå beträffande handling som skall registreras enligt lå. Sålunda skall datum då handlingen inkom eller upprättades framgå liksom diarienummer eller annan beteckning, i förekommande fall från vem hand- lingen inkommit eller till vem den expedierats. Vissa undantag finns av sekretesskäl från denna regel. Detta gäller givetvis även handlingar som är upptagningar för automatisk databehandling.

I 15 kap. 4å sekretesslagen åläggs myndigheterna en upplysningsplikt gentemot allmänheten. På begäran skall myndigheten lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Denna skyldighet gäl- ler utöver skyldigheten att lämna ut själva handlingen. Skyldigheten gäller självfallet inte sekretessbelagda uppgifter och inte heller om hänsyn till ”arbetets behöriga gång” hindrar att uppgifterna lämnas ut. Denna be- stämmelse kompletteras av en regel i 15 kap. 12å sekretesslagen som särskilt avser ADB-upptagningar. Myndigheterna åläggs där, att hjälpa enskilda med de särskilda upplysningar som behövs för att de skall kunna ta del av sådana ADB-upptagningar som är allmänna handlingar. Samma undantag för ”arbetets behöriga gång” görs här. Den särskilda upplysnings- plikten innebär att myndigheten skall lämna upplysningar om hur man rent praktiskt skall gå tillväga för att ta de] av ADB-upptagningar. Myndigheten skall t. ex. inom rimliga gränser ge instruktioner om hur en s. k. presenta- tionsterminal används, om en sådan finns hos myndigheten. Informationen kan vara muntlig eller skriftlig.

4.3.2 Offentlighetsstrukturen

De myndigheter som använder automatisk databehandling i sin verksamhet åläggs enligt 15 kap. 9 å sekretesslagen att ordna denna verksamhet med beaktande av Offentlighetsprincipens krav. En övergång från pappershante- ring till databehandling får inte innebära, att allmänhetens insyn omöj— liggörs eller försämras. Bestämmelsen torde ha störst betydelse, då nya ADB-system skall inrättas, men den gäller även i fråga om ändringar i redan existerande system. När en myndighet planerar att införa automatisk data- behandling i sin verksamhet, är det oftast frågor av teknisk, ekonomisk och administrativ natur som dominerar vid utformningen av systemen. Genom denna bestämmelse åläggs myndigheterna också att ta hänsyn till offentlig- hetsprincipen. Vad myndigheterna särskilt skall beakta i detta sammanhang är arten av de uppgifter de avser att registrera, vilket intresse allmänheten

SOU 1988:64

kan tänkas ha av att ta del av dem, tillämpliga sekretessregler och kostnader m.m. Det som myndigheterna bl. a. måste beakta är, att de i sin ADB- användning skall ha möjlighet att lämna ut allmänna handlingar på de sätt och med den snabbhet som tryckfrihetsförordningen föreskriver. En alltmer vedertagen term för detta är, att myndigheterna skall se till att deras datasystem har en god offentlighetsstruktur. Vidare kan det finnas skäl att överväga om det är möjligt att skilja mellan ADB—upptagningar av olika status från offentlighetssynpunkt, så att upptagningar som är att anse som allmänna handlingar hålls skilda från sådana som inte är att anse som allmänna handlingar och så att man håller isär sekretessbelagda uppgifter från offentliga sådana. "

Tidigare har begreppet presentationsterminal använts. Med presenta- tionsterminal avses en terminal som medger användaren att ta del av den information i form av allmänna och inte sekretessbelagda handlingar som finns lagrad på ADB-medium, men däremot inte gör det möjligt för an- vändaren att ändra eller utplåna upptagningen ifråga. En presentations- terminal