SOU 1988:64

Integritetsskyddet i informationssamhället : delbetänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Inte

gritets-

slwddet

införmazfáom*

samhället 5.

SME

fSLUTBETÄ N K A N D E A V D A T A - O C H O F F E N T L I G H E T S K O M M I T T EN

Statens offentliga utredningar

§§ 1988:64

Justitiedepartementet

Inte i

gritetsskyddet

informationssamhället 5

Offentlighetsprincipens tillämpning på

för automatisk

upptagningar databehandling

slutbetänkande

av och offentlighetskommittén data-

Stockholm 1988

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel: 08/739 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm

»Allmänna Förlaget har utgiviten bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 Stockholm. Best. nr. 38-l2078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8.10-12.00 (externt och internt)

08/763 10 05 12.00-16.00 (endast internt)

ISBN 91-38-10258-7 lSSN 0375-250X Graphic System AB, Göteborg 1988

Till statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Den 24 maj 1984 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om användningen av personnummer i samhället.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 19 september 1984 numera hovrättspresidenten Carl Axel Petri till ordförande i kommittén. Samma dag förordnades till ledamöter i kommittén f.d. riksdagsledamötema Kerstin Anér och Lilly Bergander, ombudsmannen Hans- Eric Holmqvist samt riksdagsledamöterna Gunnar Hökmark, Kurt Ove Johansson och Olof Johansson. Departementschefen förordnade den 15 februari 1985 universitetslektorn Yngve Sundblad till ledamot i kommittén. Kerstin Anér ersattes den 24 oktober 1985 av riksdagsledamoten Birgit Friggebo. Den 23 maj 1986 ersattes Yngve Sundblad av riksdagsledamoten Bo Hammar och den 1 april 1987 ersattes Olof Johansson av riksdagsledamoten Bengt Kindbom.

Till experter i kommittén förordnades den 19 september 1984 numera direktören Lars Dahllöf, folkbokföringsdirektören Wolmar Högberg, numera länskronodirektören Torbjörn Nilsson, departementssekreteraren Agneta Norén, numera direktören Nils Rydén, numera hovrättsrådet Kent Sundqvist och numera professorn Nils-Eric Svensson, den 29 oktober 1984 avdelningschefen Edmund Rapaport, den 16 november 1984 numera jämställdhetsombudsmannen Gun Neuman, den 28 december 1984 utredningssekreteraren Birgitta Frejhagen och arkivrådet Claes Gränström, den 17 juni 1985 departementssekreteraren Birgitta Wittorp samt den 8 september 1986 förbundsjuristen Kerstin Gustafsson. Agneta Norén ersattes den 6 februari 1986 av numera t.f. departementsrådet Håkan Färm. Den 1 mars 1986 ersattes Lars Dahllöf av numera verksjuristen Sten Wahlqvist, den 1 september 1986 ersattes Nils Rydén av byråchefen Ulf G. Berg och den 23 februari 1988 ersattes Gun Neuman av Nils Rydén.

Den 11 oktober 1984 förordnades numera kammarrättsassessorn Christer Abrahamsson och den 28 januari 1985 hovrättsassessorn Anna Mörner till sekreterare i kommittén. Anna Mörner ersattes den 1 juli 1986 av hovrättsassessorn Ingela Halvorsen. Christer Abrahamsson entledigades den 21 september 1987.

Kommittén har antagit namnet data- och offentlighetskommittén (DOK). Data- och offentlighetskommittén har fått tilläggsdirektiv genom beslut

av regeringen den 13 december 1984 och kommitténs uppdrag har därefter iytterligare utökats bl. a. genom ett regeringsbeslut den 25 april 1985.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 5. Offentlighetsprincipens tillämpning på upptagningar för automatisk databehandling. I arbetet med betänkandet har samtliga ledamöter och experter deltagit.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av ledamöterna Gunnar Hökmark, Birgit Friggebo och Bengt Kindbom samt av experten Nils Rydén.

Stockholm i december 1988

Carl Axel Petri

Lilly Bergander Birgit Friggebo

Hans-Eric Holmqvist Gunnar Hökmark

Kurt Ove Johansson Bengt Kindbom

Bo Hammar /Ingela Halvorsen

Innehållsförteckning

Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . .

Förslag till lag om ändring 2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Sammanfattning

2 Kommitténs uppdrag och arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.2 Våra betänkanden m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

3 Offentlighetsprincipen i ett historiskt perspektiv . . . . . . . . . . . . . 19 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2 Utvecklingen före 1766 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.3 1766 års tryckfrihetsförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.4 Den gustavianska tiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.5 1812 års tryckfrihetsförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.6 1949 års tryckfrihetsförordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.7 Litteraturförteckning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

4 Gällande rätt och praktisk tillämpning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.2 Reglering i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.2.1 Vad är att anse som allmän handling . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.2.2 Sättet för utlämnande m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39

4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

4.2.4 Anonymitetsskyddet . . . . . . . . . . . . . ._ . . . . . . . . . . . . . . 42

4.2.5 Övriga bestämmelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4.3 Regleringen i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

4.3.1 Diarieföring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

4.3.2 Offentlighetsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal . . . . . . . . . . . . . 45

4.3.4 Terminalanslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3.5 Registerbeskrivningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 4.4 Regleringen i datalagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Annan reglering av betydelse för offentlighetsprincipen . . . . . 49

4.5.1 Offentlighetsprincipen och dokumentations-

skyldigheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

6¶Innehållsförteckning

4.5.2 Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna

handlingar . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt . . . . . . . . . . . . . . 52

Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.2 Offentlighetsprincipens syften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5.3 Problembeskrivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 5.4 Våra överväganden . . . . . . . 67

om offentlighetsprincipens syften

5.4.1 Syftesbegränsning i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . 73

5.4.2 Syftesprövning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen . . . . . . . . . . . . . . . 74 5.5 Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

5.5.1 Begränsade bearbetnings- och sökmöjligheter . . . . . . . . 76

5.5.2 Utökade och mera detaljerade registerförfattningar . . 79

5.5.3 Skärpt tillämpning av sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . 80

5.5.4 Utökad sekretess på vissa områden . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

5.5.5 Restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som

har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihets-

förordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . 83

Regleringen i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 7.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 7.2 Handlingsbegreppet och de potentiella handlingarna . . . . . . . . 87 7.3 Enskilds datorprogram och datorkapacitet . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

7.3.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9,6

7.3.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 7.4 Databaser och biblioteksregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

7.4.1 Databaser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

7.4.2 Biblioteksregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

7.4.3 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 7.5 Massuttag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

7.5.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

7.5.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 7.6 Offentlighetsinsynen och registerutdrag . 109

enligt 10 § datalagen

7.6.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

7.6.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 -7.7 Frågan om en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

tillämpningsförfattning

7.7.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

7.7.2 Datalagstiftningskommitténs . . . . . . . . . . . 112

förslag 1980

7.7.3 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

8 Ändringar i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 8.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 8.2 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

9 Kontorsinformationssystem och elektronisk post . . . . . . . . . . . . . 123 9.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 9.2 Kontorsinformationssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 9.3 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

10 Kostnadsberäkningar och EG-harmonisering . . . . . . . . . . . . . . . 129 10.1 Kostnadsberäkningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

11 Specialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 11.1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . 133 11.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Bilaga I Tilläggsdirektiv 1984:48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Bilaga 2 ADB-upptagningars offentlighet, Institutet för Rättsinfor-

matik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1988:1 . . . . . . . 165 Bilaga 3 Projekt SÅND och god offentlighetsstruktur . . . . . . . . . . . . 399

Författningsförslag

1. till

Förslag

om i

Lag ändring tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i så- för myndigheten med de tekniska dan form att den kan läsas, avlyss- hjälpmedel som myndigheten använnas eller på annat sätt uppfattas. der sig av eller enkelt kan framställa Detta gäller dock ej upptagning som för överföring i sådan form att den ingår i personregister, om myndig- kan läsas, avlyssnas eller på annat heten enligt lag eller förordning el- sätt uppfattas. Detta gäller dock ej ler särskilt beslut, som grundar sig upptagning som ingår i personregispå lag, saknar befogenhet att göra ter, om myndigheten enligt lag eller överföringen. Med personregister förordning eller särskilt beslut, som förstås register, förteckning eller grundar sig på lag, saknar befogenandra anteckningar som innehålla het att göra överföringen. Med peruppgift som avser enskild person sonregister förstås register, förteckoch som kan hänföras till denne. ning eller andra anteckningar som

innehåller uppgift som avser enskild

och som kan hänföras till

person

denne.

11§ Som allmän handling anses ej S_om allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller till eller handling som har inlämnats upprättats hos myndighet endast för upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för of- tats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som fentliggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten, utges genom myndigheten, 3. tryckt skrift, ljud- eller bildupp- 3. sådan handling som avses i 3 § tagning eller annan handling som in- och som ingår i bibliotek eller som går i bibliotek eller som från enskild från enskild har tillförts allmänt arhar tillförts allmänt arkiv uteslutan- kiv uteslutande och för förvaring de för förvaring och vård eller forsk- vård eller forsknings- och studieännings- och studieändamål eller pri- damål eller privata brev, skrifter elvata brev, skrifter eller upptagning- ler upptagningar som eljest ha överar som eljest ha överlämnats till lämnats till myndighet uteslutande myndighet uteslutande för ändamål för ändamål som nu angivits, som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- 4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den urförvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara sprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän. att anse som allmän. 13 § Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger att skyldighet framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt. En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 § och 13 § första stycket lämna ut en stor mängd upptagningar för automatisk databehandling i form av utskrift endast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet.

Denna lag träder i kraft den

2. till

Förslag om i sekretesslagen Lag ändring (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 9§ och 11§ sekretesslagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

9 §

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

Inom ramen för en sådan god of-

fentlighetsstruktur skall myndigheten

också särskilt beakta att skyddet av

uppgifter i upptagning som är all-

män handling och föremål för sekre-

tess ordnas så att insynen enligt

tryckfrihetsförordningen inte försvå-

ras.

Om det behövs med hänsyn till

kravet på en god offenllighetsstruk-

”

tur skall myndigheten utöver detta

särskilt beakta:

1. att uppgifter i upptagning som är

allmän handling så långt det är möj-

ligt är fria från förkortningar och an-

nat som kan försvåra för den en-

skilde att ta del av handlingen och

2. att det klart framgår när uppgifter

i upptagning som är allmän handling

tillförts upptagningen och, om sådan

uppgift ändrats eller gallrats, vid vil-

ken tidpunkt detta skett.

11§

Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de

eller andra anteckningar hos myndigheten som förs register, förteckningar med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB- 3. vilka typer av uppgifter i ADBregistret som myndigheten har till- registret som myndigheten har tillgång till, gång till och på vilket sätt dessa upp-

gifter inhämtas, 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tilllämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADBregistret och dess användning i myndighetens verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

Sammanfattning

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsinformatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 1988:1). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande.

Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av offentlighetsprincipen som rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförordningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor utsträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel.

IRI:s undersökning har entydigt visat att offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstiftningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADBanvändningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som begränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.

En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upptagningar för ADB, främst då handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

1 Sammanfattning

lRI:s undersökning har entydigt visat att offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstiftningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADBanvändningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som begränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.

del. Mycket talar för att en förändring av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp eller rent av införandet av en helt ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med, utan snarare skapa nya. Därtill kommer att rättspraxis nu blir alltmer omfattande och alltmer stabil, vilket ger myndigheterna en god grund och ett allt bättre stöd för att kunna hantera de problem som uppkommer. och

Lagstiftning rättspraxis bör inte heller på ett område som detta utsättas för ryckighet.

En grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer är den om tillgänglighet kontra fixering. Offentlighetsinsynen innefattar för närvarande de s. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana sammanställningar av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, under förutsättning att det kan ske med rutinbetonade åtgärder. Vi har inte funnit så starka i

skäl tala för en förändring detta avseende heller att vi velat föreslå en sådan. Vi anser i stället att det finns goda möjligheter att öka förutsebarheten beträffande de potentiella handlingarna och att på ett godtagbart sätt begränsa eventuella kvarvarande risker med dem.

I enlighet med detta föreslår vi enbart några mindre ändringar

och tillägg i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen.

Vi föreslår att omfattningen av offentlighetsinsynen preciseras i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen till att avse de handlingar som myndigheten enkelt kan framställa genom datorutrustning och program som myndigheten själv använder sig av. Vi anser att denna ändring står i god överensstämmelse med den hittills vedertagna s. k. likställighetsprincipen, som innebär att de upptagningar som en myndighet kan göra tillgängliga också skall vara tillgängliga för den enskilde i den mån inte sekretess förhindrar ett utlämnande. Det blir alltså med vårt förslag inte längre för den

möjligt enskilde att med åberopande av offentlighetsprincipen

ställa datorprogram eller datorkapacitet till en myndighets förfogande och begära bearbetningar med hjälp av dessa.

Vi föreslår också ett förtydligande i 2 kap. 11 § tredje punkten

tryckfrihetsförordningen så att däri klarare framgår att den s. k. biblioteksregeln omfattar även ÅDB-upptagningar. Med denna ändring har vi velat göra tydligt vad som gäller, då en myndighet använder sig av externa databaser.

Vi föreslår vidare en ny regel beträffande s. k. massuttag

i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. Vi har inte funnit belägg för att de problem som idag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av offentlighetsprincipen. Snarareär anledningen till vårt förslag att massuttagen skulle kunna medföra problem för integritetsintressen. Många människor anser det vara integritetskränkande att uppgifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. Eftersom det förhåller

sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning får dock inte utformas så att offentlighetsprincipens syften träds förnär. Det tillägg vi föreslår innebär att en myndighet

bara är skyldig

att lämna ut en stor mängd upptagningar i form av utskrift, om ett sådant uttag ändå sker eller är förberett för myndighetens verksamhet.

Slutligen föreslår vi ett par ändringar i sekretesslagen. Dessa innebär att begreppet god offentlighetsstruktur” preciseras och ges en mer konkret innebörd. Därvid har vi funnit att den grund som redan nu finns i 15 kap. 9 § sekretesslagen är utmärkt att bygga vidare på. De ändringar vi föreslår här är av skiftande karaktär och hänför sig både till datasystemen och till dokumentationen kring systemen. Vi föreslår att myndigheterna

åläggs att inom ramen för den goda offentlighetsstrukturen särskilt beakta, att skyddet för uppgifter som skall åtnjuta sekretess ordnas utan att insynen enligt tryckfrihetsförordningen försvåras. Därutöver föreslår vi att myndigheterna särskilt bör beakta att ADB-upptagningar är fria från

så långt det är möjligt förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen. Myndigheterna bör också särskilt beakta att det ibland kan vara nödvändigt med upplysning om när ändringar gjorts i en upptagning. Till sist anser vi att den beskrivning, som skall finnas av de ADB-register som myndigheten för, skall utvisa på vilket sätt myndigheten inhämtar uppgifter till sina register.

i 18 Kommitténs uppdrag och arbete

misstanke om att en personuppgift är felaktig. Ändringarna innebär också en skyldighet vid dataintrång och annat brott som avses i datalagen för den som har begått brottet att betala skadestånd även för s. k. ideell skada.

Det andra delbetänkandet (SOU 1986:46) lade vi fram sommaren 1986. Det innehåller en kartläggning av myndigheternas av person-

försäljning uppgifter från databaserade register och våra överväganden

i denna fråga. I betänkandet lade vi fram ett förslag till lag om myndigheternas

försäljning av uppgifter om enskilda personer ur personregister. Lagförslaget innebär i korthet att myndigheterna tillåts sälja sådana uppgifter endast med riksdagens bemyndigande. Ur vissa särskilt angivna personregister skulle dock försäljning få ske generellt. Regeringen och riksdagen har ännu inte tagit ställning till detta förslag. Betänkandet innehåller också ett förslag till utvidgad folkbokföringssekretess så att sådan sekretess gäller även register som omfattar ett urval av befolkningen. I denna del har vårt förslag lett till lagstiftning (prop. 1987/88:41 och SFS 1988:1161).

Det tredje delbetänkandet (Ds Ju 1987:8) innehåller förslag till reglering av två grundlagsfrågor. Den första gäller ett skydd för den personliga integriteten i samband med ADB-registrering och innebär att en garanti för ett sådant skydd skrivs in i den s. k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsforrnen. Denna del av vårt betänkande har lett till lagstiftning (prop. 1987/88:57 och SFS 1988:1439). Den andra grundlagsfrågan gäller en reglering i tryckfrihetsförordningen av rätten att gallra allmänna handlingar. Här har regering och riksdag ännu inte tagit ställning.

Det fjärde delbetänkandet (SOU 1987:31) lade vi fram sommaren 1987. Det innehåller en kartläggning av personregistreringen och användningen av personnummer i samhället och innehåller våra överväganden i dessa frågor. Vi föreslog två alternativa lösningar för att åstadkomma en reglering och begränsning av användningen av personnummer. I betänkandet behandlade vi mera allmänt en rad frågor med anknytning

till datalagstiftningens och sekretesslagstiftningens utformning och tillämpning. Vi diskuterade också vad offentlighetsprincipens möjligheter till insyn i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden betyder från integritetssynpunkt. Slutligen lade vi fram förslag till vilka områden som var särskilt angelägna att reglera i registerlagar. Vårt fjärde delbetänkande bereds för närvarande i regeringskansliet.

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för vårt arbete med denna fråga initierade vi ett forskningsprojekt vid Institutet för Rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI). Projektansvarig och författare till den rapport som blev resultatet av projektet är professor Peter Seipel. Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen fungerar iden praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Rapporten ”ADB-upptagningars offentlighet (IRI-rapport 1988:1) bifogas i sin helhet som en bilaga till detta betänkande (se bilaga 2). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden

i och förslag.

3 i ett historiskt

Offentlighetsprincipen

perspektiv

Inledning

Grundsatsen om offentlighet i förvaltning och rättsskipning har i vårt land erkänts och tillämpats sedan lång tid tillbaka. Den ursprungliga formen är den s. k. förhandlingsoffentligheten, som innebär att allmänheten har rätt att åhöra rättegångsförhandlingar. Denna form av offentlighet kan sägas gå tillbaka till den tid då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Efter hand kom dock detta system att bli ohanterligt och menighetens uppgifter att övertagas av nämndemännen som valda företrädare för den. Förhandlingsoffentligheten kommer numera till uttryck i bl. a. 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och i 5 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken, där det stadgas att förhandling i domstol skall vara offentlig.

I de s. k. förvaltningsmyndigheternas verksamhet är offentliga förhandlingar mindre vanliga. Där möjliggörs i stället allmänhetens insyn på andra sätt. I 16 § förvaltningslagen (1986:223) fastslås till exempel partsoffentligheten, som innebär att en sökande, klagande eller annan part i ett ärende hos en myndighet har rätt att ta del av i princip allt som tillförts ärendet.

Innan - hand-

den viktigaste delen av offentlighetsprincipen nämligen lingsoffentligheten - behandlas skall för fullständighetens skull nämnas, att man till offentlighetsgrundsatsen också brukar räkna yttrandefriheten och meddelarfriheten. Yttrandefriheten regleras i 2 kap. 1 § första stycket första punkten regeringsformen, men begränsas av vissa regler om tystnadsplikt. Reglerna om meddelarfriheten återfinns i 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen.

Alltsedan den första tryckfrihetsförordningen 1766 har rätten att ta del av allmänna handlingar reglerats tillsammans med den egentliga tryckfriheten. Den då nyinförda medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att uppfylla detta syfte krävdes att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av en sådan rätt och dess vidare utveckling sammanhänger därför nära med tryckfriheten.

20 Ett historiskt perspektiv

3.2 före 1766

Utvecklingen

De första boktryckerierna anlades i Sverige under slutet av 1400-talet och början av 1500-talet. Boktryckeriverksamheten präglades till att börja med av ett privilegiesystem avsett att uppmuntra och stödja den. Systemet medgav också förhandskontroll av vad som trycktes och därmed även censur. Gustav Vasa utfärdade 1539 ett formligt påbud att något pränt ej skulle få lämnas allmogen annat än efter konungens granskning och tillstånd. Under senare delen av 1600-talet blev övervakning och censur närmare reglerade genom särskilda författningar. Någon naturlig tryckfrihet fanns således inte. Det naturliga var tvärtom att en sådan rätt inte existerade. Som en följd av detta kom allmänna handlingars offentlighet självklart att vara beroende av konungens godtycke. Denna ordning blev bestående under större delen av frihetstiden.

Karl Xlzs förmyndarregering utfärdade 1668 ett förbud mot att eftertrycka KungL Majzts utgångna stadgar, vilkaøbetecknades som ”Våra handlingar. som Vi själva låta utgå, och av ingen utan Vår synnerliga bevillning och tillstånd uppläggas och tryckas böra.” Den rådande uppfattningen tycktes vara att statens handlingar på något sätt föll under ett kungligt privilegium och självrådig publicering av dessa var att betrakta som något oerhört.

Sekretessen ansågs av särskild vikt beträffande statshandlingar även vid tillkomsten av 1720 års regeringsform. I denna (48 §) stadgades att inga vid riksdagarne hållne protokoller, anten uti van och ett stånd, eller uti sekrete utskottet och deputationerne fick till någon utlevereras, utan böra de å sina orter uti gott förvar orubbade ligga.” En viss lättnad i sekretessreglerna infördes 1735, då parter i råttegångssaker tilläts att trycka handlingarna i målet och domstolsutslaget. Tryckningen skulle dock föregås av en form av censur vid vilken det skulle tillses att ej blott ena partens skrifter utan hela rättegångsakten blev tryckt och att allt otidigt, anstötligt och förklenligt blev uteslutet.

3.3 1766 års

tryckfrihetsförordning

Vid slutet av frihetstiden började krav på en allmän tryckfrihet att framställas från skilda håll. Perioden präglades aven ständig maktkamp mellan hattar och mössor. Under 1750-talet stod hattpartiet på höjden av sin makt, men började vid decenniets slut att vackla i sin position. Angreppen kom dels från mösspartiet och dels från delar av det egna partiet. Anledningarna till kritiken var många. De inte särskilt framgångsrika krigen mot Ryssland och Pommern skapade missnöje, liksom den omständigheten att rikets finanser var i ett bedrövligt skick. En annan anledning till missnöje var den starka ämbetsmannamakten, som innebar att ämbeten betraktades som innehavarens egendom och att ancennitetsprincipen alltid rådde vid befordringar.

Ett historiskt 21

perspektiv

En avgörande roll för tryckfrihetens genomförande spelade två män ur mösspartiet Anders Nordencrantz och Anders Chydenius. Nordencrantz var mösspartiets främste teoretiker och ideolog. Han sammanfogade och fördjupade mössornas krav i skilda avseenden till ett helgjutet politiskt program, medan Chydenius kom att bli den som skickligt lotsade den nya tryckfriheten genom utskott och riksdag.

Utgångspunkten för dessa båda var att ämbetsmannaväldet var roten till allt ont. Botemedlet mot denna brist i statslivet blev för mössorna en vidgad kontroll från allmänhetens sida över regeringens och ämbetsmännens göranden och låtanden. Även riksdagsmännen skulle vara underkastade denna uppsikt av den allmänna opinionen.

Redan vid 1760-62 års riksdag började sammandrabbningarna mellan partierna. Hattpartiet lyckades dock behålla makten fram till 1765, men vid denna riksdag började ett räfst- och rättareting med den gamla regimens män. Utrikespolitiken, den ekonomiska politiken, näringspolitiken och den sociala politiken reformerades. Det lades fram ett betänkande om orsakerna till de goda lagarnas elaka verkställighet. Slutligen tog man också itu med författningsfrågan. Nordencrantz lade fram ett tryckfrihetspolitiskt program, där en av grundtankarna var att censur är en jurisdiktion över och ett förmynderskap för hela samhällens (bestående av millioner människor) förnuft. Den som disponerade över censuren, disponerade fritt och efter eget behag över samhällets civila frihet. Nordencrantz ansåg att lärdomen tidigare varit monopoliserad för de högre klasserna, som varit folkets styresmän. När sedan boktryckarkonsten kom och medförde ett utvidgat utrymme för förnuftet infördes censuren i dessa klassers intresse. Ämbetsmannaväldets strävan att för sin enskilda fördels skull sätta ”tryckerierna och fömuftets bruk under svåra tvång betraktade han som ett utslag av den eviga benägenheten hos de härskande intressena att monopolisera vetandet och lärdomen för egen räkning. Nordencrantz ansåg detta vara förklaringen till uppkomsten av censur under enväldet och till att med censuren sammanhängande onödiga hemligheter blivit bestående. Med åtskilliga exempel visade Nordencrantz olägenheter med de onödiga hemligheterna”, det stundom löjeväckande i det sätt varpå hemlighetsmakeriet hade bedrivits och oförenligheten av den rådande ordningen med de krav, som kunde ställas på ett modernt statsskick. Trots sin principiella inställning var Nordencrantz mycket måttfull då det rörde de konkreta förslag han framlade. Han krävde t. ex. inte censurens avskaffande utan endast att en klar och tydlig lag skulle reglera dess verksamhet. Nordencrantz uttalade sig vidare för rätten att öva kritik mot konungens, rådets och ständernas författningar, som han ville göra offentligt tillgängliga. Han ville även tillåta tryckning av domar och utslag över vilka det jämväl skulle vara envar tillåtet att öva kommentarer i anständiga ordasätt utan att riskera ansvar för domkval. Det var inte heller en främmande tanke för Nordencrantz, att offentlighetsprincipens uppgift var att skapa kontroll över de offentliga myndigheterna. Särskild betydelse har Nordencrantz krav på offentlighet över allmänna angelägenheter handlingar haft.

och allmänna

22 Ett historiskt perspektiv

Man spårar här klart hans inflytande i den mycket utförliga reglering som 1766 års tryckfrihetsförordning kom att innehålla.

Vid riksdagen 1765-66 upptogs frågan om införande av tryckfrihet och den 2 december 1766 utfärdades en förordning angående skriv- och tryckfrihet. Flera medlemmar i hattpartiet biträdde reformen. Detta kan möjligen förklaras av det instabila politiska läget, liksom den omständigheten att förordningen gavs grundlagskaraktär. Genom 1766 års tryckfrihetsförordning upphävdes först och främst censuren med undantag för religiösa manuskript. Förordningen skulle äga all den fullkomliga trygghet, som en orygglig grundlag medförer”. Ingen fick ens tillstyrka någon ändring av den och Kungl. Majzt förklarade sig inte heller vilja tillåta någon sådan. I principstadgandet förklarades att det skulle vara tillåtet att trycka allt vad som i förordningen inte var uttryckligen förbjudet och de undantag som stadgades var få. I förordningen reglerades vidare frågor om författares anonymitet och ansvaret för tryckt skrift, om åtal för brott mot förordningen och om rätten att utfå och trycka allmänna handlingar. Allmänna handlingars offentlighet reglerades utförligt och i 5-12 §§ gavs ett flertal exempel på offentliga handlingar, som fritt fick tryckas. Rådets voteringar, utom i hemliga ministeriella ärenden, ämbetsverkens handlingar, riksdagshandlingar och domstols- och rättegångshandlingar gavs full offentlighet. Envar som anmälde sig skulle ha rätt att utfå sådana handlingar. För att möjliggöra tryckning av handlingarna stadgades att det i alla arkiv skulle lämnas fri- tillgång till avskrivning av handlingarna på stället eller till deras utbekommande i bevittnad avskrift. Om någon ämbetsman vägrade, att utlämna begärda handlingar skulle straffet bli ämbetets förlust. Det skulle stå var och en fritt att i politiska, ekonomiska och andra ämnen befordra sina tankar till tryck. Ingen skulle förmenas att skriva om rikets allmänna rätt eller medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Denna frihet skulle sträcka sig till alla lagar och författningar, som var fastställda eller som i framtiden skulle antagas. Det skulle vara tillåtet att behandla rikets förbindelser medandra makter eller fördel och skada av äldre och nyare förbund. I sammanhang därmed medgavs rätt att trycka alla med främmande makter slutna avhandlingar, dock inte i de delar som borde vara hemliga. Historieskrivningens frihet att utnyttja material stadgades uttryckligen.

Tillkomsten av 1766 års tryckfrihetsförordning är av den största betydelse i den svenska rättsutvecklingen. Oavsett vilket betraktelsesätt man än ansluter sig till beträffande det frihetstida statsskicket, fyllde den här en viktig funktion genom att den var en garanti för individens frihet och rättssäkerhet och mot den omfattande korruptionen, godtycket i rättsskipning och förvaltning och det kasuella ständeringripandet i dessa verksamhetsgrenar. Den hade också en klart befrämjande inverkan på kulturlivet. Viktigast var dock att den genom uppställandet av grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet införde en ny konstitutionell princip, nämligen principen om den allmänna opinionens deltagande i den konstitutionella kontrollen på grundval av möjligheten till insyn över statsverksamhetens hela område och till kritik av denna i stort som i smått.

sou 1988:64 Ett historiskt 23

perspektiv

Trots 1766 års tryckfrihetsförordnings epokbildande betydelse kom den att väcka jämförelsevis ringa uppmärksamhet såväl i sin samtid som senare hos den historiska forskningen. Det finns flera anledningar till detta. Förordningens betydelse insågs inte av den samtid, som skapade den. Riksdagen hade vid denna tid för övrigt mer sensationella saker än tryckfrihetsfrågan att syssla med. Att förordningen för senare tiders forskning tett sig mindre avgörande har förklarats av det faktum att den endast förblev gällande under en kort tid. Giltigheten bestreds redan 1772, då den i regeringsformen förklarades avskaffad och förkastad jämte andra tidigare grundlagar. Inte heller tillämpades den av de maktägande efter sitt innehåll ens under den närmaste tiden efter sitt antagande. Partiemas intressen kom i mycket att påverka innebörden och handhavandet av den.

Även om allmänna handlingars offentlighet begränsades under Gustav IlI:s regeringstid och inte ens omnämndes

i den av förrnyndarregeringen kort efter hans död 1792 utfärdade tryckfrihetsförordningen, är 1766 års tryckfrihetsförordning och dess tillkomst inte enbart av idéhistoriskt och rättshistoriskt intresse. De tankegångar som framfördes där kom att få direkt betydelse för 1809 års regeringsform, där det i dess 86 § stadgades om allmänna handlingars offentlighet,

och för 1812 års tryckfrihetsförordning. Den sistnämnda förordningen undergick genomgripande 1937

förändringar och 1941, men gällde ända fram till 1949, då vår nuvarande tryckfrihetsförordning trädde i kraft. Även denna har förändrats, men de grundläggande principerna kvarstår dock i stort sett orubbade.

3.4¶Den tiden

gustavianska

Vid statsvälvningen 1772 avskaffade Gustav III genom sin regeringsform alla såsom grundlag ansedda stadgar, som tillkommit efter 1680. Därmed upphävdes Motsatt -

också 1766 års tryckfrihetsförordning. uppfattning alltså att förordningen då alltjämt vore gällande - har emellertid också hävdats under åberopande av att 1766 års tryckfrihetförordning inte formellt sett omnämnts som grundlag. Stor tveksamhet rådde

och frågan behandlades både i Svea hovrätt och av konungen och rådet. Ett faktum var dock, att förhållandena till en början inte ändrades. Censuren åter-infördes inte och offentlighetsprincipen vad beträffar allmänna handlingar bibehölls.

Problemet fick sin lösning, då Gustav III den 26 april 1774 uppträdde i rådet medförande en ny tryckfrihetsförordning, som antogs samma dag. Gustav III förklarade att han vid övervägande av om tryckfriheten var nyttig eller ej hade funnit att den ej vore skadlig i allmänhet utan endast farlig genom missbruk. Genom tryckfriheten fick en konung veta sanningen, som man ofta nog med framgång annars sökte dölja för honom. Den gav ämbetsmännen möjlighet att mottaga välförtjänt beröm_ eller att upplysa allmänheten över falska uttydningar över deras göromål. Folket å sin sida hade säkerhet att frambära

sin klagan, trösten att beklaga sig, och ofta bleve det därigenom övertygat om ofoget i sina klagomål.

Kungen hade vid genomläsning av 1766 års tryckfrihetsförordning funnit,

24 Ett historiskt perspektiv

att någon essentiell ändring inte behövdes och angav att den nya förordningen endast var ett upplivande och förnyande av den gamla och endast innehöll ändringar föranledda av det nya regeringsskicket. Den nya förordningen saknade dock framför allt den grundlagskaraktär, som tillerkänts 1766 års förordning. Det uttalades visserligen även i 1774 års tryckfrihetsförordning att ingen skulle få understå sig att planera några ändringar av densamma, men i själva verket var tryckfriheten helt beroende av konungens godtycke. Han kunde efter eget gottfinnande upphäva eller inskränka den utlovade friheten och den gustavianska tiden uppvisar också ett flertal exempel på detta.

Liksom i 1766 års tryckfrihetsförordning stadgades principiell tryckfrihet i den nya förordningen. Denna frihet fick endast inskränkas genom de i förordningen uttryckligen angivna undantagen. Emellertid medförde redan vissa stadganden i själva förordningen ytterligare faktiska inskränkningar i tryckfriheten. Såsom exempel kan nämnas det ansvar som ålades boktryckare och som kom dessa att utgöra en sorts censur. Snart följdes också tryckfrihetsförordningen av påbud av skilda slag med begränsningar i tryckfriheten. En viss osäkerhet på tryckfrihetens område präglade således 1700talets sista decennier. Beträffande allmänna handlingar kan konstateras att offentligheten av dessa beskars, framför allt inom konungens egen maktsfär. Folkets kontroll tilläts inte sträcka sig längre än till ämbetsmännen.

Efter mordet på Gustav III infördes till att börja med censur av alla politiska skrifter. En ny tryckfrihetsförordning tillkom 1792 på initiativ av kammarrevisionspresidenten Gustaf Adolf Reuterholm. Om förordningen har sagts att den är ett exempel på den gustavianska tidens oklara och överlastade lagstil. Förordningen innehöll allmänna uttalanden om en vidsträckt tryckfrihet till vilka lades inskränkningar, som kunde inrymma snart sagt vad som helst. Offentlighetsprincipen omnämndes inte och det kan knappast antas att de tidigare reglerna om offentlighet alltjämt var gällande. Tryckning och utgivning av allmänna handlingar förbjöds. Därmed hade man återgått till samma tillstånd av sekretess som rått under frihetstiden.

3.5 1812 års tryckfrihetsförordning

Efter revolutionen i mars 1809 släpptes tryckpressarna åter fria och denna nya frihet togs flitigt i bruk för debatten om statsskicket. Redan innan den konstitutionsgivande riksdagen samlats, hade riksföreståndaren hertig Karl tillsatt en kommitté med uppgift att utarbeta ett förslag till tryckfrihetsförordning. Utan att awakta resultatet av det igångsatta lagstiftningsarbetet intogs i 1809 års regeringsform principiella stadganden om grundlagsfäst tryckfrihet och den vidare innebörden av denna (85-86 §§). På nytt grundlagsfästes också den vidsträckta offentligheten för allmänna angelägenheter. Denna offentlighet bedömdes vara en huvudförutsättning för bevarandet av ett fritt statsskick. Den avsåg som tidigare både att utgöra grundvalen för medborgerlig politisk opinionsbildning och aktivitet och att i hägnet av allmänhetens kritiska uppmärksamhet mot förvaltningen söka skapa ett

Ett historiskt perspektiv 25

från korruption befriat, redbart och laglydigt ämbetsmannastånd. Sedan kommitténs förslag utarbetats och bearbetats i olika omgångar kunde ständerna godkänna det och den nya tryckfrihetsförordningen stadfästes av konungen i mars 1810. Denna tryckfrihetsförordning är i sina huvuddrag densamma som den 1812 antagna förordningen och trots väsentliga ändringar 1937 och 1941 ägde den bestånd ända till 1949, då vi fick vår nuvarande tryckfrihetsförordning.

Sedan 1809 års revolution släppt tryckpressarna fria, återupprepades händelserna från 1766. Den nyvunna tryckfriheten togs i bruk i sådan utsträckning, att man fann sig föranlåten att tala om intolerabla missbruk av det fria ordet. Inom vissa grupper i samhället såg man med ovilja på den nya tryckfriheten och dennas motståndare fick i denna sin uppfattning stöd av den från Frankrike hämtade tronföljarens person, vars önskemål i viss mån blev avgörande för det brådstörtade antagandet av nya inskränkningar i tryckfriheten.

1812 års tryckfrihetsförordning skilde sig inte i så stor utsträckning från 1810 års förordning att det är befogat att tala om en helt ny lagstiftning. Som ett kuriosum kan nämnas att sättet för förordningens tillkomst var olagligt, eftersom man inte iakttog regeringsformens krav på att en väckt fråga om grundlagsändring skulle vila till nästa riksdag. Även materiellt sett innehöll den vissa diskutabla moment från grundlagens synpunkt. De ändringar som vidtogs gällde främst indragningsmakten. Denna innebar en rätt för hovkanslern (senare justitiestatsministern) att låta inställa ett dagblads eller en periodisk skrifts vidare utgivning, om han fann den vara ”vådlig för allmän säkerhet eller utan skäl och bevis förnärmande personlig rätt eller ”av en fortfarande smädlig egenskap. Kungl. Maj:t hade att därefter pröva huruvida den indragna skriftens fortsättning skulle vidare tillåtas. Denna indragningsmakt kom efterhand till flitig användning. Efter 1820 blev den det vapen varmed regeringen försökte tysta den politiska oppositionen. Det var kungen själv som oftast yrkade på indragning av misshagliga pressalster. För honom var opposition liktydigt med konspiration och denna övertygelse tilltog med åren liksom hans frihetsfientlighet. Indragningsmakten mötte dock sin besegrare genom den oppositionella liberala pressen, då Lars Hiertas Aftonblad genom att ständigt utkomma i ny skepnad, visade att den var både verkningslös och löjeväckande. Indragningsmakten avskaffades slutligen vid riksdagen 1844-45. Ett annat betydelsefullt inslag i den nya tryckfrihetsförordningen var jurysystemets tillkomst. Det medborgerliga inflytande som där kom till uttryck uppfattades och verkade också som en garanti mot missbruk av åtalsmedlet för att kväva opinionsyttringar.

Beträffande allmänna handlingars offentlighet byggde såväl 1810 års tryckfrihetsförordning som 1812 års på de principer, som kommit till uttryck redan 1766. I väsentliga delar var de till och med ordagrant avskrivna ur denna. I det allmänna stadgandet fastslogs vilka handlingar envar ägde rätt att utge i allmänt tryck. Med denna rätt förknippades en rätt att hos myndigheterna utfå alla sådana handlingar i avskrift samt att i alla arkiv fritt få avskriva alla slags handlingar. Praxis kom också så småningom att ut-

26 Ett historiskt perspektiv

vecklas så att stadgandet ansågs innebära att en myndighet var skyldig att tillhandahålla en handling för avskrivning på stället, även om det ärende till vilket den hörde inte avslutats och handlingen således inte införlivats med myndighetens arkiv.

Undantag från rätten att utfå och trycka handlingar stadgades i fråga om vissa grupper av handlingar. Sålunda fanns inskränkningar i fråga om de högsta statsorganens handlingar, särskilt till skydd för ärenden av utrikespolitisk, militär och ekonomisk natur. Ministeriella handlingar eller diplomatiska personers enskilda anteckningar eller berättelser över ministeriella ärenden fick inte utgivas eller utbekommas utan regeringens tillstånd förrän efter 50 år. Ett motsvarande stadgande beträffande militära handlingar infördes 1820. Å andra sidan fanns beträffande riksdagshandlingar en föreskrift om tryckning genom ständernas egen försorg i riksdagsordningen. Utöver de nyss nämnda undantagen fanns också några till skydd för enskilda personer. Det var enligt dessa bestämmelser inte tillåtet att meddela eller till tryck utlämna utdrag ur kyrkoböcker eller ur andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på enskilda personers leverne och seder såvitt det lände dem till skada eller förklenande. Enskilda brev, som ej nödvändigt hörde till något rättegångsmål, och åt publik vård anförtrodda deposita av skrifter och handlingar skulle ej få utgivas eller utbekommas utan tillstånd från dem breven eller handlingarna tillhörde. De tidigare stadgandena om att allsidigt belysa rättegångsakter och inte trycka anstötligheter bibehölls. Dessa begränsningar i offentligheten kom att bestå länge. Först 1897 infördes ett nytt undantag nämligen för försvarshemligheter. Detta kom att följas av ett flertal nya undantag huvudsakligen för att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden från offentlighet vid statliga ingripanden på de sociala och ekonomiska områdena och för att skydda statens intressen vid ekonomiska mellanhavanden med enskilda.

Under årens lopp uppstod behov av att reformera tryckfrihetslagstiftningen och ett antal förslag utarbetades. År 1912 framlades ett förslag till en helt ny tryckfrihetslag. Enligt förslaget skulle kommunala handlingar samt allmänna inrättningars och stiftelsers handlingar också bli offentliga. Åtskilliga nya undantag från offentlighetsprincipen uppställdes också. Förslaget genomfördes inte i sin helhet, men kom att ligga till grund för vissa ändringar i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighetsprincipens allmänna betydelse betonades kraftigt av 1912 års utredning. Bl.a. sades den vara en av hörnstenarna i tryckfrihetsförordningen. Man underströk också att den kraftigt befordrat samhällslivets sundhet och lugna utveckling. Lika litet som varit fallet vid tidigare revisionsförsök kunde det bli tal om att bryta med grundsatsen, utan tvärtom betraktades det som en huvuduppgift att utvidga giltigheten av offentlighetsprincipen till vissa samhällsområden, där den inte med nödig klarhet och bestämdhet var rådande.

Beträffande undantagsreglernas allmänna innebörd sa utredningen följande: ”De är ingalunda ett uttryck för ändrad uppfattning i fråga om offentlighetsprincipens värde, utan en nödvändig följd av den betydande utveckling det yttre och inre samhällslivet undergått efter tryckfrihetsför-

Ett historiskt perspektiv 27

ordningens tillkomst och de alltjämt nya former denna utveckling ikläder sig. Man har måst beakta att, om principen skulle härvid hänsynslöst tillämpas på förhållanden, vilka från början icke kunnat tagas i beräkning, detta uppenbart skulle dels lända det allmänna till ett men, som icke stode i rimlig proportion till fördelen av oinskränkt offentlighet, dels ock i vissa fall innebära kränkning av berättigade enskilda intressen. Utredningen fastslog vidare att undantagsstadgandena föregåtts av en vaksam prövning så att de inte innefattade större intrång i regeln än bjudande nödvändighet krävde och att man vid deras avfattning genom en långt driven specialisering med omsorg försökt förebygga att de i tillämpningen utvidgades utöver det avsedda området.

Inte heller 1927 års utredning (SOU 1927:2) ifrågasatte någon rubbning av offentlighetsprincipen. De grundsatser som tidigare varit vägledande låg till grund även för detta förslag och man underströk offentlighetsprincipens roll för kontrollen över råd, kollegier och andra ämbetsverk och den stora betydelsen av att förvaltningens verksamhet i möjligaste mån utfördes i offentlighetens fulla ljus. Utredningen, som verkställdes av professorn Nils Herlitz, konstaterade att offentlighetsprincipen förverkligades genom två regler, av vilka den ena åsyftar rätten att utfå allmänna handlingar och den andra rätten att i tryck offentliggöra dessa. För en äldre tid har måhända det senare elementet framstått som det viktigaste medan numera det förra i ojämförligt mycket större omfattning tas i anspråk. Förslaget innebär en från både materiell och formell synpunkt genomgripande av

omdaning gällande bestämmelser på området.

Inte heller detta förslag kom att leda till någon lagstiftning och år 1933 uppdrogs åt Herlitz jämte två andra sakkunniga att fortsätta utredningen av allmänna handlingars offentlighet. De sakkunniga avgav 1935 (SOU 1935:5) ett förslag till författningsändringar. Även detta förslag byggde på de tidigare. Sålunda upptogs föreskrifter om att kommunala handlingar skulle jämställas med statliga. Undantagen från offentlighetsregeln bröts ut och behandlades i en särskild sekretesslag och i tryckfrihetsförordningen bibehölls endast de allmänna förutsättningar, som gällde för inskränkningar i offentlighetsprincipen. En proposition i enlighet med förslaget utarbetades och antogs av riksdagen slutligt 1937. I denna nya tryckfrihetslagstiftning företogs väsentliga förändringar och tryckfriheten kom genom de nya reglerna att inskränkas i inte oväsentlig mån. Tryckfrihetsprocessen omdanades helt och anpassades till en modern rättegångsordning. Även bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet omgestaltades helt och hållet. Den uppfattningen växte sig allt starkare, att det måste ske en avvägning mellan intresset av en vidsträckt tryckfrihet och andra av samhället skyddade intressen. Den föregående utredningen hade också konstaterat att statens ständigt utvidgade verksamhet och fortskridande ingripande i angelägenheter, som det inte tidigare tillkommit staten att handha, nödvändiggjorde uppställandet av åtskilliga undantag från den allmänna regeln om offentlighet. De ursprungliga undantagen rörde väsentligen de högsta statsorganens

28 Ett historiskt perspektiv sou 1988:64

anspråk på diskretion och i någon mån privatlivets helgd. Åndringarna föranleddes också av att större klarhet önskades i flera avseenden.

Undantagen från offentlighetsprincipen sammanfördes i en lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen 1937:249). Åtskilliga ändringar har sedan gjorts i denna lag fram till 1980, då den nu gällande sekretesslagen tillkom. Åndringarna har emellertid inte berört lagens uppbyggnad i stort. Slutligen gjordes offentlighetsprincipen uttryckligen tillämplig även på kommunala handlingar.

3.6 1949 års

tryckfrihetsförordning

Trots de ändringar, som under årens lopp gjordes i tryckfrihetsförordningen, växte sig kraven på en omarbetning allt starkare och 1944 tillsattes sakkunniga med uppgift att verkställa utredning om allmän revision av tryckfrihetslagstiftningen. De sakkunnigas betänkande (SOU 1947:60) korn att ligga till grund för vår nya tryckfrihetsförordning. Denna antogs vid riksdagen 1949 och trädde i kraft vid följande ärsskifte.

Även om 1949 års tryckfrihetsförordning framträder i väsentligt ändrad utformning, avviker inte innehållet i lika hög grad från den då gällande rätten. De sakkunniga såg som sin uppgift, att söka utreda de olika rättsreglernas uppkomst och utveckling och med ledning därav klargöra deras principiella innebörd. Deras förslag var ett försök att med hänsyn till det moderna samhällets krav förverkliga de grundsatser, som kommit till uttryck i 1766 års tryckfrihetsförordning och som vuxit fram under den fortsatta utvecklingen. I enlighet med vad som angavs i direktiven behandlade inte de sakkunniga frågan om allmänna handlingars offentlighet i vidare mån än vad som föranleddes av tryckfrihetsförordningens omarbetande.

De sakkunniga underströk dock ånyo att offentlighetsprincipens syfte var, att med allmänna handlingars offentlighet som grund möjliggöra en allmän upplysning om samhällsförhållandena och en fri kritik av dessa. Allmänheten borde därför äga fri tillgång till allt det Skriftliga material, som myndigheternas beslut och åtgärder grundar sig på. Inte heller i den följande propositionen (prop. 1948:230) vidtogs några ändringar av större betydelse och i 2 kap. 1 § i 1949 års tryckfrihetsförordning kom offentlighetsprincipen att slås fast som en rätt för varje svensk medborgare att äga fri tillgång till allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Vidare stadgades att inskränkningar i denna rätt endast fick göras, då så påkallades av hänsyn till vissa angivna ändamål. Dessa är numera hänsynen till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik ieller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmånnas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och intresset att bevara djur- eller växtart. Begräns- ningar av denna rätt skall noga anges i lag, dvs. i första hand i sekretesslagen.

sou 1988:64 Ett historiskt 29

perspektiv

Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet reformerades därefter i två omgångar under 1970-talet, först 1973-74 och därefter 1976. Efter förslag av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (SOU 1972:47, Data och integritet, och prop. 1973:33) jämställdes upptagningar för automatisk databehandling med handlingar i traditionell mening. Utgångspunkten för förslaget var att offentlighetsprincipen inte fick sättas ur spel och allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inte fick försämras genom en övergång till automatisk databehandling. Sättet för informationens tillhandahållande borde däremot kunna ändras i den mån den nya tekniken gjorde detta nödvändigt eller önskvärt. 1976 års ändringar grundade sig på kommitténs betänkande (SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar). I propositionen (prop. 1975/762160) konstaterades att de föreslagna ändringarna i sak låg mycket nära vad som redan då gällde. De grundläggande principerna hade sålunda övertagits orubbade. Nyheterna i propositionen sades bestå i att man gjort dels en författningsteknisk omarbetning och dels betydelsefulla ändringar i olika enskildheter. Till de regler, som innebar ändringar i sak, hörde de som gällde ADB-lagrad information. I denna del innebar förslaget en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd för den personliga integriteten.

Under 1980 trädde en ny sekretesslag i kraft. I denna regleras närmare de undantag från huvudprincipen om offentlighet som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (prop. 1979/80:2). Den nya sekretesslagen kompletterades därefter år 1982 med en rad olika bestämmelser för att förstärka offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myndigheternas ADB-upptagningar (SOU 1980:31 och prop. 1981/82:37). I sekretesslagen intogs ett åliggande för myndigheterna att särskilt beakta offentlighetsprincipen, när de använder ADB-teknik, liksom även behovet av dataterminaler som allmänheten själv kan använda. Enligt en annan bestämmelse skall allmänheten ha rätt att själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar, om det inte föreligger hinder på grund av sekretess, risk för förvanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare infördes krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar av sina ADB-register. I tryckfrihetsförordningen infördes också ett krav på skyndsam behandling av enskilds begäran om utlämnande av allmän handling i form av utskrift. Dessutom grundlagsreglerades rätten för den som begär ett utlämnande att få vara anonym.

Utvecklingen i samhället har efter hand lett till att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet blivit alltmer aktuell. Inte minst beror detta på den begynnande privatiseringen av olika verksamheter, som tidigare omhänderhafts av myndigheter. Som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt har framstått sådana organ, som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Genom ändringar i sekre- _ tesslagen har bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen därför gjorts tillämpliga på handlingar hos vissa enskilda organ inom den statliga

30 Ett historiskt perspektiv

sektorn (prop. 1986/871151). Sålunda skall offentlighetsprincipen numera gälla vissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ, som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Enligt huvudregeln skall dock offentlighet gälla endast i denna del av verksamheten. Det kan bli aktuellt med en motsvarande utveckling också beträffande den kommunala sektorn.

3.7¶Litteraturförteckning

Boberg, Gustav III och tryckfriheten, 1951. Brusewitz, Frihetstidens grundlagar, 1916. Eek, 1766 års tryckfrihetsförordning, i Statsvetenskaplig tidskrift 1943. Eek, Om tryckfriheten, 1942. SOU 1927:2 Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande

allmänna handlingars offentlighet. SOU 1935:5 Förslag till ändrade bestämmelser angående allmänna

handlingars offentlighet. SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning. Prop. 1948:230 Förslag till tryckfrihetsförordning. SOU 1972:47 Data och integritet. SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar. Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna

handlingars offenlighet. Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. SOU 1980:31 Offentlighetsprincipen och ADB. Prop. 1981/82: 37 Offentlighetsprincipen och ADB. Prop. 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

4¶Gällande rätt och

praktisk tillämpning

Inledning

Reglerna om allmänna handlingars offentlighet återfinns i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen (1980:100). De grundläggande reglerna finns i tryckfrihetsförordningen som är en av våra grundlagar. Sekretesslagen innehåller bestämmelser om vilka undantag som gäller från offentlighetsprincipen, dvs. vilka handlingar som kan vara sekretesskyddade eller som man säger i dagligt tal hemliga. I lagens 15 kapitel finns därutöver bestämmelser om skyldighet för myndigheterna allmänna att registrera handlingar och att lämna uppgifter ur sådana handlingar till allmänheten. I detta kapitel finns också särskilda bestämmelser om ADB-upptagningar. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen kompletteras av föreskrifter i andra författningar som har betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning. Så har t. ex. regeringen i olika författningar meddelat föreskrifter om bl. a. myndigheternas upplysningsskyldighet gentemot allmänheten, avgifter för kopior av allmänna handlingar och myndigheternas arkivverksamhet. I datalagen (1973:289) finns vidare bestämmelser om automatisk databehandling av personuppgifter samt om skyldighet för myndigheterna att dokumentera i mål och ärenden som ADB-uppgifter de handlägger. Enligt offentlighetsprincipens syfte, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, har envar rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett” fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt tillkommer såväl svenska medborgare som utlänningar. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan begränsas av sekretesshänsyn. I 2 § uppräknas de undantag som får göras från offentlighetsprincipen. Endast för att skydda de där nämnda intressena får allmänna handlingar hållas hemliga. Dessa begränsningar förtydligas sedan genom bestämmelserna i sekretesslagen.

4.2 i

Regleringen tryckfrihetsförordningen

4.2.1 Vad är att anse som allmän

handling

I 2 kap. 3§ tryckfrihetsförordningen förklaras vad som avses med begreppet handling. Förutom framställningar i skrift eller bild av traditionellt slag räknas också tekniska upptagningar dit. Dessa upptagningar känne-

32 Gällande rätt

tecknas av att det behövs ett tekniskt hjälpmedel för att kunna läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta dem. Ordet handling betecknar alltså inte bara ett papper med skrift eller bilder, utan också t. ex. en bandinspelning eller en upptagning för automatisk databehandling. Vad som är en handling av traditionellt slag är i allmänhet lätt att avgöra, eftersom handlingen är ett föremål som innehåller en förhållandevis begränsad mängd information. En ADB-upptagning har inte på samma sätt anknytning till ett bestämt föremål. Ofta finns informationen samlad på ett magnetband, skivminne, diskett eller annan liknande informationsbärare. En datasamling, ett dokument eller ett register utgör en s. k. datafil. Å ena sidan kan en sådan minnesenhet innehålla en mycket stor mängd uppgifter som delvis saknar samband med varandra. Å andra sidan kan uppgifter behöva hämtas från flera minnesenheter eller datafiler för att ha något informationsvärde. Begreppet upptagning brukar därför definieras som en sammanställning av uppgifter som har sakligt sammanhang. Det är alltså själva informationsinnehållet som betraktas som en handling och inte de tekniska upptagningarna i sig. I detta sammanhang saknar det betydelse hur uppgifterna lagrats eller vilka sammanställningar en myndighet själv använder sig av. Det sätt på vilket man definerat vad som är en allmän handling gör att begreppet i ADB-sammanhang kan ha en mycket varierande innebörd. En handling kan bestå av några få uppgifter eller också av ett mycket start antal uppgifter. Samma uppgifter kan också ingå i flera olika handlingar samtidigt. Även datorprogram hos en myndighet kan vara allmän handling.

Insynen enligt tryckfrihetsförordningen omfattar endast handlingar som är allmänna. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. De närmare bestämmelserna om detta finns i 2 kap. 3§ andra stycket, 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen. Om traditionella handlingar är förvarade, hos en myndighet och inkomna eller upprättade låter sig i allmänhet fastställas utan större svårigheter. För upptagningar kan dock förhållandena bli mer komplicerade. I 2 kap. 3§ andra stycket tryckfrihetsförordningen finns därför en särskild regel om var tekniska upptagningar skall anses vara förvarade. En teknisk upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för överföring i sådan form att den km läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas av myndigheten. Detta innebär att en ADB-upptagning blir att anse som förvarad både hos den myndighet, där t. ex. magnetbandet eller skivminnet rent faktiskt finns och hos (kn myndighet som bara har tillgång till upptagningen via terminal eller annat tekniskt hjälpmedel. En upptagning anses slutligen också förvarad hos en myndighet som själv saknar egen datoranläggning eller terminalarslutning till den datoranläggning där upptagningen finns, men som kan få Ltskrifter av upptagningen från någon annan som för myndighetens räkning har hand om upptagningen. Myndigheten behöver alltså inte själv ha egen direkt tillgång till upptagningen.

En myndighet med ADB-lagrad information kan sägas ha en stor samling uppgifter bland vilka man kan välja att göra olika sammanställningar, som

Gällande rätt 33

var och en består av uppgifter med sakligt sammanhang. Ett och samma ADB-material kan alltså ge upphov till flera olika sammanställningar. I princip finns det lika många handlingar som antalet möjliga konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter. I ADB-sammanhang skiljer man inte mellan grunddokument, utdrag ur dokument och sammanställningar av uppgifter ur flera dokument. I stället är allt som är lagrat på ADB-medium och har något intresse från informationssynpunkt en handling i tryckfrihetsförordningens mening. Det väsentliga är inte hur informationen är ordnad på ADB-medium, utan hur den är tillgänglig. Vad som är intressant är själva åtkomsttekniken och vad som blir resultatet av denna.

En viktig förutsättning för att möjliga sammanställningar av uppgifter skall vara att anse som allmänna handlingar är dock, att det inte krävs mer än rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida för att ta fram dem._Vad menas då med rutinbetonade åtgärder? Först och främst är upptagningar som myndigheten kan göra låsbara med befintliga program att anse som tillgängliga med rutinbetonade åtgärder och alltså förvarade hos myndigheten. Därtill kommer, att en myndighet kan vara skyldig att göra ett visst arbete för att tillgodose en begäran om uttag enligt offentlighetsprincipen. Det är oväsentligt om de rutinbetonade åtgärderna är programmeringsarbete eller något annat arbete. En myndighet är skyldig att gå utöver de rutiner som den i vanliga fall använder, om det kan göras med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Detta anses enligt gällande rätt ha som konsekvens att den enskilde kan tillhandahålla ett eget datorprogram för att göra en viss upptagning tillgänglig. Om myndigheten kan använda ett sådant program utan nämnvärda komplikationer eller kostnader, så är man skyldig att göra detta för att sedan tillhandahålla upptagningen enligt offentlighetsprincipen. I praktiken . bör dock inte minst säkerhetsaspekter i regel vara sådana klart nämnvärda komplikationer som lägger hinder i vägen.

Nu aktuella frågor har behandlats i rättspraxis och området för offentlighetsprincipens tillämpning har därmed preciserats. I ett rättsfall refererat i regeringsrättens årsbok (RÅ 85 Ab 183) begärdes utlämnande från centralnämnden för fastighetsdata av uppgifter om alla där registrerade personer under 18 år som ägde fastigheter samt av dessa fastigheters registerbeteckningar. Mot ett utlämnande invändes att de efterfrågade uppgifterna inte var lagrade på ett sådant sätt, att de var åtkomliga via terminal eller på annat sätt i de rutinmässiga bearbetningar som genomfördes i fastighetsdatasystemet. Det fanns med andra ord inget datorprogram för att ta fram uppgifterna. Regeringsrätten fann att de begärda uppgifterna inte var tillgängliga på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen.

Samma synsätt har tillämpats i två nyligen avgjorda mål i regeringsrätten (domar 1988-09-28 i mål 341-1988 och 2008-1988). I det första målet gällde det utlämnande av uppgifter ur en databas hos statistiska centralbyrån (ULF, undersökningen av levnadsförhållanden). Begäran var formulerad på så sätt, att sökanden ville ha svar på tre konkreta, statistiska frågeställning-

34 Gällande rätt

ar. I det andra fallet gällde begäran att hos riksskatteverket få ta del av uppgift om hur stor andel, räknat i procent, de personer som under 1986 hade inkomster överstigande 500 000 kr faktiskt betalade i skatt.

När det gällde utlämnande av uppgifter från statistiska centralbyrån, hänvisade regeringsrätten till förarbetena till 2 kap. 3§ tryckfrihetsförordningen. Med ledning av vad som sades där och mot bakgrund av att de i målet begärda uppgifterna skulle kräva, dels en utredningsinsats på omkring två timmar och dels en specialprogrammering av ett befintligt datorprogram samt efterkontroll, så kunde uppgifterna enligt regeringsrätten inte anses vara tillgängliga i tryckfrihetsförordningens mening. En bearbetning av det slag det var fråga om, fick nämligen enligt regeringsrätten anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet.

Beträffande uppgifterna från riksskatteverket framkom det i målet att verket inte hade uppgifter om vilken skatt olika inkomsttagare faktiskt betalt för inkomståret 1986, utan endast om deras för detta år debiterade skatter. Regeringsrätten prövade därför framställningen med utgångspunkt i att den skulle bygga på de för riksskatteverket tillgängliga uppgifterna om debiterade skatter. Denna uppgift fanns inte omedelbart tillgänglig, utan kunde endast tas fram genom en bearbetning av vissa ADB-registrerade uppgifter med begagnande av ett för ändamålet särskilt framställt program. Eftersom en sådan bearbetning enligt regeringsrättens mening fick anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data, som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet, kunde de begärda uppgifterna inte anses vara tillgängliga på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling.

Datorprogram kan, som tidigare konstaterats, vara en allmän handling. Däremot är det inte säkert att de upptagningar som blir resultatet av en köming med programmet är att betrakta som allmän handling. I ett regeringsbeslut har så inte ansetts vara fallet (beslut 1983-03-17, finansdepartementet dnr 911/83). Finansdepartementet använder i sitt budgetarbete elektroniska modeller för att med ADB-teknik beräkna konsekvenserna. av olika budgetalternativ. En begäran att få ta del av de handlingar, som blivit resultatet av bearbetningen, avslogs med motiveringen att det inte var fråga om allmänna handlingar enligt 2 kap. 9§ tryckfrihetsförordningen (minnesanteckning, utkast eller koncept).

Gällande rätt innefattar således på denna punkt en rätt att få ta del av datorprogram på stället eller i utskrift, men inte utan vidare en rätt att få ta del av resultatet av olika data som bearbetats med hjälp av programmen.

I takt med utvecklingen av s. k. expertsystem och beslutstödssystem och den förväntade ökningen av användningen av sådana system vid olika myndigheter kan intresset i framtiden öka hos allmänheten för att få använda en myndighets datorsystem och datorprogram för bearbetning av egna data. Gällande rätt omfattar inte någon möjlighet att med åberopande

Gällande rätt 35W

av offentlighetsprincipen få en sådan bearbetning utförd, utan endast en rätt att få ut datorprogrammet i viss form.

I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen stadgas också om vissa rättsliga behörighetsinskränkningar. Beträffande upptagningar som är att betrakta som personregister enligt datalagen krävs också som förutsättning för utlämnande att myndigheten, där upptagningen är att anse som förvarad, har rättslig befogenhet att göra en överföring av upptagningen till läsbar form. Riksdagen, regeringen eller datainspektionen kan förbjuda en myndighet att överföra en ADB-upptagning till läsbar form. Ett exempel på detta finns i 4 § förordningen (1986:10) om registrering vid allmänna domstolar med ADB. Enligt denna bestämmelse får myndigheten inte använda vissa angivna uppgifter som sökbegrepp. På detta sätt begränsas även allmänhetens rätt att ta del av upptagningar hos myndigheten.

Två exempel från rättstillämpningen visar hur 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen skall tillämpas. I det ena fallet (regeringens beslut 1984-05-17, justitiedepartementet dnr 2136-83) hade datainspektionen med stöd av datalagen beslutat begränsande föreskrifter om vilka bearbetningar länsstyrelsen i Stockholms län fick göra av folkbokföringsregistret i sitt

arbete enligt 2 kap. 1 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen”. Motsvarande begränsande föreskrifter gavs inte för länsstyrelsens egen verksamhet. Regeringen undanröjde datainspektionens föreskrift att endast tillåta vissa s. k. söknycklar, då enskilda begärde att få ta del av registret. En sådan föreskrift får nämligen aldrig innebära att allmänhetens tillgång till allmänna handlingar g begränsas i förhållande till länsstyrelsens egen tillgång till handlingarna på ett sätt som strider mot tryckfrihetsförordningens bestämmelser.

Det andra exemplet (Rättsfall från kammarrätterna 84 2:6) rörde en begäran att hos Centralnämnden för fastighetsdata få uppgift om en viss namngiven persons fastighetsinnehav. Centralnämnden avslog begäran, eftersom den rutin som behövdes för att ta fram de begärda uppgifterna tillkommit enbart för att kunna framställa utdrag enligt 10 § datalagen på begäran av de registrerade. Kammarrätten, som slutligt avgjorde målet, konstaterade att Centralnämnden förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna. Inte heller saknades befogenhet atttgöra en sådan överföring. De aktuella upptagningarna ansågs därför tillgängliga på ett sådant sätt, att de utgjorde allmän handling. Detta gällde, oavsett om framtagning av uppgifterna med hjälp av det tillgängliga systemet innebar en sammanställning eller en bearbetning av den datorlagrade informationen.

Om en myndighet bara har att tekniskt bearbeta eller lagra en ADBupptagning för en annan myndighets eller en enskilds räkning, anses upptagningen inte vara en allmän handling hos den myndighet som bara har tekniska uppgifter i sammanhanget (2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen).

I 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen behandlas frågan om när en handling skall anses inkommen till en myndighet. Så skall anses ha skett om handlingen anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Beträffande pappershandlingar torde även här problemen vara

36 Gällande rätt

förhållandevis små. När det däremot gäller ADB-upptagningar har man för att undvika svårigheter infört en särskild regel. En teknisk upptagning skall anses som inkommen till en myndighet, när någon annan gjort den tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Bestämmelsen innebär att en ADB-upptagning som tillförts ett ADB-system av en myndighet, blir att betrakta som inkommen hos andra myndigheter som »har tillgång till systemet. På samma sätt förhåller det sig om ett privat dataserviceföretag svarar för driften av systemet och för in upptagningen i detta. Upptagningar som lämnas till en dataservicecentral enbart för teknisk bearbetning eller lagring är inte att anse som inkomna till myndigheten, då de senare lämnas tillbaka dit. Att en handling är allmän så snart den gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också, att så snart någon behörig tjänsteman kan ta fram” uppgifterna i fråga på sin terminal, skall handlingen anses inkommen till myndigheten. Om tjänstemannen befinner sig på myndigheten eller t. ex. kan ta fram uppgiften på sin terminal hemma saknar betydelse. Detta synsätt innebär bl. a. att uppgifter i externa databaser blir allmänna handlingar hos myndigheterna antingen, när myndigheten ansluter sig till databasen eller när uppgifterna de facto finns tillgängliga i läsbar form hos myndigheten. Detta torde dock på grund av den s. k. biblioteksregeln som regel inte gälla faktadatabaser. En myndighets uppkopplingar till andra myndigheters datanät eller förvaltningsdatabaser omfattas dock av kriteriet inkommen.

I tryckfrihetsförordningens 2 kap. 7-9 §§ finns regler om när en handling skall anses upprättad hos en myndighet. I detta fall har någon särskild regel om tekniska upptagningar inte bedömts nödvändig, när det gäller att bestämma den rättsliga tidpunkten, när en handling skall anses upprättad hos en myndighet._Samma regel gäller således både för handlingar i traditionell mening och för ADB-upptagningar. I korthet kan reglerna sägas innebära att en handling som kommer till hos en myndighet blir att anse som allmän, då den fått sin slutliga utformning. En handling är att anse som allmän hos en myndighet, när den expedierats. Om handlingen inte expedieras, anses den upprättad, då det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. Hör handlingen inte till något bestämt ärende, anses den upprättad, när den har justerats eller färdigställts på annat sätt.

För vissa typer av handlingar gäller särskilda regler om när de är upprättade. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande anses upprättade i och med att de är färdigställda att användas. 4 Domar och beslut med tillhörande protokoll är upprättade, då domarna eller besluten avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade, när myndigheten har justerat dem eller färdigställt dem på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa nödvändig arbetsro för myndigheterna. Myndigheten kan även skicka handlingen ”på delning” för

Gällande rätt 37

synpunkter både inom och utom den egna myndigheten, utan att handlingen därmed blir att anse som allmän.

Som nämnts tidigare tar ingen av de regler som anger när en handling är att anse som upprättad särskilt sikte på ADB-upptagningar. Här skall dock ges några exempel på vad reglerna kan innebära i olika situationer. ADBupptagningar som ingår i register som förs fortlöpande och där uppgifter kontinuerligt förs in och ändras får anses upprättade, när registren tas i bruk. Sådana register har i allmänhet en obestämd livslängd. Många stora ADB-system inom den offentliga sektorn är av denna typ och innehåller alltså allmänna handlingar.

Ett par exempel är det redan nämnda fastighetsdatasystemet samt det centrala bilregistret, som förs av trafiksäkerhetsverket.

På detta sätt kan hela systemet bli allmän handling. Ur sådana system kan dessutom skapas ett näst intill oändligt antal allmänna handlingar beroende på vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som står myndigheten till buds. Sekretesslagen kan dock självfallet ändå lägga hinder i vägen för ett utlämnande, vilket ofta torde vara fallet med t. ex. skatteregistren och polis- och kriminalregistren. Ett ADB-register kan också ha en mera begränsad användning och relativt kort livslängd. Om ett sådant register har upprättats för att lösa en till tiden klart avgränsad uppgift eller för handläggningen av ett särskilt ärende hos en myndighet, blir en ADBupptagning som ingår i registret normalt en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats. Tillhör inte något särskilt

ADB-upptagningen ärende, anses den upprättad, när den färdigställts och fått sin slutliga form.

Ibland inrättas ett ADB-register enbart som ett hjälpmedel vid ett visst ärendes föredragning eller beredning.

Det kan röra sig om en sammanställning av material i ärendet eller av intressanta rättsfall. Registret utgör i sådana fall ett osjalvständigt led i ärendets handläggning och betraktas som ett slags minnesanteckning. En ADB-upptagning som ingår i registret och som inte expedieras blir att anse som allmän handling först i det fall, då den omhändertas för arkivering. Detsamma gäller upptagning som utgör utkast e.d. till en myndighets beslut, skrivelse eller liknande handling. Som exempel kan här nämnas s. k. råtabeller, som kommer till vid framställning av statistik.

Ett klart exempel på när en handling inte är att anse som upprättad kan hämtas från rättsfallet RÅ 85 Bb 35. En person begärde där hos socialstyrelsen att få ta del av en analys rörande eventuella risker förknippade med dataskärmsarbete”. Begäran materialet

avslogs, eftersom ingick i en sammanställning som hade tagits fram av socialstyrelsen genom samkörningar av olika register och eftersom

och genom speciella bearbetningar materialet hänförde sig till en undersökning som då ännu inte avslutats.

Ett par rättsfall kan belysa begreppet upprättad handling i motsats till utkast eller arbetsmaterial. I målet RÅ att ta

83 2:57 hade regeringsrätten ställning till, huruvida datorframställda statistiktabeller som ingick i statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning för vissa månader, var att anse som allmän handling. Tabellerna hade samma dag som begäran om att få ta del av dem framfördes tillställts och chefen för

arbetsmarknadsstyrelsen

38 Gällande rätt

arbetsmarknadsdepartementet. Till att börja med fastställdes att handlingarna var att hänföra till utkast eller koncept såtillvida, att de skulle kontrolleras och bearbetas för att vid en senare tidpunkt ingå i en av centralbyrån utgiven publikation. I denna egenskap tillhörde tabellerna arbetsmaterialet i ett ännu inte avslutat ärende och var inte att anse som allmänna handlingar. Emellertid hade tabellerna tillställts andra myndigheter, dock inte som förutsätts i 2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen som koncept eller utkast för samråd om den slutliga utformningen. Arbetsmarknadsstyrelsen hade fått dem som underlag för analyser av arbetsmarknadsläget och arbetsmarknadsministern som ren information. I dessa egenskaper förelåg tabellerna i definitivt skick, då de lämnade statistiska centralbyrån. Eftersom tabellerna då inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras hos myndigheten och inte var underkastade någon särskild form för justering eller expediering, måste handlingarna anses ha blivit upprättade och därmed allmänna senast vid den tidpunkt, då de tillställdes de två utomstående myndigheterna.

Även JO har-behandlat frågan om gränsen mellan upprättade handlingar och utkast (ämbetsberättelsen 1986/87 s. 225). Hos intagningsnämnden i en viss gymnasieregion hade utlämnande begärts av intagningsnämndens listor över antagna elever till vissa gymnasielinjer. I ärendet förelåg viss tveksamhet om vilka listor som egentligen omfattades av begäran. Det kunde dels vara fråga om de intagningsbeslut som nämnden fattat och dels om vissa av Kommun-Data AB uppgjorda intagningslistor. Beträffande intagningsbesluten fann JO att dessa var expedierade till berörda elever och därmed upprättade, allmänna handlingar. När det gällde de av Kommun-Data AB upprättade listorna däremot, utgjorde dessa enligt vad som upplysts utkast till intagning och rangordning av de sökande. De var därmed att betrakta som utkast till myndighetsbeslut och icke allmänna handlingar.

I 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen räknas slutligen upp några typer av handlingar som aldrig blir att anse som allmänna handlingar. Det från vår synpunkt kanske viktigaste undantaget avser handlingar som ingåri en myndighets bibliotek. Sådana handlingar är inte att anse som allmänna. I ADB-sammanhang kan regeln bli tillämplig på olika typer av databaser. Omfattningen av bestämmelsen kan leda till svårigheter i praktiken. Undantaget skall omfatta upptagningar som myndigheten använder på samma sätt som ett bibliotek, t. ex. för att hämta referenser eller faktauppgifter ur eller för att ta reda på praxis. Om upptagningen i stället används i ett visst ärende, blir resultatet att den skall anses som en allmän handling.

I en dom från regeringsrätten har denna s. k. biblioteksregel behandlats (RÅ 1986 not 290). Försvarets forskningsanstalt hade genom avtal anslutit sig till en fransk databas innehållande litteraturreferenser inom energiområdet. Syftet med anslutningen var att möjliggöra litteratursökning för forskningsändamål. En begäran om utskrift av viss angiven litteratur avslogs med motiveringen att upptagningarna i databasen utorde en del av referensmaterialet i myndighetens bibliotek och att någon rätt att få tillgång till dem därför inte kunde grundas på offentlighetsprincipen. Tilläggas kan att forsk-

Gällande rätt 39

ningsanstalten i sitt avtal uttryckligen förbundit sig att inte ta fram uppgifter ur databasen för vidarebefordran

till tredje part ens utan betalning. Det är dock mycket tveksamt om denna omständighet skulle kunna tillmätas någon självständig betydelse mot bakgrund av ett uttalande av JO (ämbetsberättelsen 1983/84 s. 225) att medborgarnas grundlagsfästa rätt att ta del av allmänna handlingar självfallet inte får inskränkas avtal. Sådana

genom avtal saknar enligt JO rättsverkan i den mån de skulle avse inskränkningar i en myndighets lagliga skyldighet att lämna ut allmänna handlingar.

Det kan ibland uppstå problem med att förstå, vad den enskilde avser med sin begäran att få ta del av allmänna handlingar. Särskilt torde så kunna vara fallet, när den enskilde inte använder

samma begrepp som förekommer i tryckfrihetsförordningen

och när det är fråga om ADBupptagningar. I sådana fall torde den enskildes framställan få tolkas välvilligt. Regeringsrätten har i ett par fall haft att ta ställning till denna fråga.

I ett fall (RÅ 82 2:68 I) begärde en person hos lokala Skattemyndigheten i Göteborgs fögden uppgift om huruvida ett visst namngivet bolag var registrerat som arbetsgivare. Regeringsrätten, som avgjorde målet i plenum, konstaterade inledningsvis att frågan först var huruvida framställningen skulle behandlas som en begäran enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen att få ta del av en allmän Eftersom den enskildes

handling. begäran inte gav något svar på denna fråga, fann regeringsrätten att framställan fick uppfattas som inbegripande en begäran om att få ta del av allmän handling.

I ett samtidigt avgjort mål (RÅ 82 2:68 II) gällde det en begäran om att få ta del av vissa angivna uppgifter ur det av rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning förda ADB-registret varemot s. k. personkontroll sker. Samma resonemang beträffande karaktären av framställan fördes i målet.

Den fastslagna principen utvidgades i ett senare mål (RÅ 82 2:84) till att gälla även mellan myndigheter. I detta mål begärde smittskyddsläkaren i ett landsting hos socialförvaltningen i en kommun att få uppgift om en viss persons namn och adress. Liksom vid en bedömning under enahanda förhållanden

av en enskild persons framställning om att få ut en uppgift från en myndighet, borde en liknande framställning bedömas

från en myndighet som en begäran enligt 15 kap. 8 § sekretesslagen att få ta del av allmän handling hos en annan myndighet och inte som en begäran enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen om att få ut en uppgift som den senare myndigheten förfogade över.

4.2.2 Sättet för utlämnande m.m.

Enligt offentlighetsprincipens bestämmelser har enskilda rätt att ta del av allmänna handlingar som också är offentliga. De bestämmelser som närmare reglerar den enskildes rättigheter och tillvägagångssättet finns i 2 kap. 12-15 §§ tryckfrihetsförordningen. Den som vill utnyttja sin rätt, skall vända sig till den myndighet, där handlingen eller upptagningen förvaras. Den

40 Gällande rätt

enskilde har rätt att ta del av handlingen på stället eller i fomi av en avskrift eller en kopia. Är handlingen sådan att den inte kan läsas eller uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande. Handlingen får också av den enskilde skrivas av, fotograferas eller spelas in.

Beträffande ADB-upptagningar gäller, att den myndighet som förvarar en ADB-upptagning skall göra den tillgänglig på stället i sådan form att den kan läsas. Detta skall, liksom utlämnande av handlingar i övrigt, ske genast eller så snart som möjligt och kostnadsfritt för den enskilde. Myndigheten kan själv välja, om den vill visa upptagningen på en bildskärm eller tillhandahålla en utskrift. Vid vissa myndigheter finns också s. k. presentationsterminaler, där sökanden själv får välja bland och ta del av myndighetens offentliga upptagningar. Det är dock inte något krav enligt tryckfrihetsförordningen att det skall finnas presentationsterminaler. Detta avgör myndigheten själv utfrån de bestämmelser som finns i 15 kap. sekretesslagen.

Gäller det utskrift är det vidare myndigheten själv som bestämmer formen på utskriften. Den enskilde har inte någon rätt att beställa att uppgifterna skall vara uppställda på ett visst sätt eller att få uppgifter på ett maskinläsbart medium eller på etiketter, kuvert eller liknande. Offentlighetsprincipen ger den enskilde endast rätt till en utskrift på papper. För ADB-upptagningar gäller, att det inte finns någon skyldighet för myndigheten att lämna ut en kopia av upptagningen. I ett enskilt fall kan dock myndigheten som en serviceåtgärd välja att lämna ut en kopia av upptagningen. För utlämnande av kopia av personregister på ADB-medium krävs dock författningsstöd, tillstånd av datainspektionen eller de registrerades medgivande. Därutöver krävs att mottagaren har licens enligt datalagen.

Den som begär att få ta del av en allmän handling måste kunna identifiera handlingen. Det krävs inte av den enskilde att han ska kunna ange diarienummer eller handlingens datum, men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram handlingen åt den sökande.

I rättsfallet RÅ 84 2:54 behandlades en näraliggande situation. En person begärde där hos en socialförvaltning att få ta del av någon av de anonyma anmälningar om misstänkt haschmissbruk som inkommit till förvaltningen. Regeringsrätten uttalade att när sökanden inte preciserar sin framställning till att avse viss handling, utan endast angivit handlingstypen, och det finns fler handlingar av samma typ, blir den beslutande befattningshavaren eller

hänvisad till att välja ut en av de ifrågakommande handmyndigheten lingarna för att med avseende på denna företa den prövning i utlämnande-

och sekretesslagen föreskriver. Vilken frågan som tryckfrihetsförordningen handling som därvid utväljs, ligger under befattningshavarens eller myndighetens fria val.

Gällande rätt 41

4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet

En begäran att få ta del av en allmän handling skall behandlas skyndsamt av myndigheten. Anledning att dröja med utlämnandet kan dock finnas. En tjänsteman som arbetar med handlingen

då utlämnandet begärs, behöver inte avbryta sitt arbete och avstå handlingen, men inga onödiga dröjsmål får förekomma.

Offentlighetsprincipen omfattar bara en rätt att ta del av offentliga handlingar. Ett utlämnande kan därför behöva föregås av en prövning om den begärda handlingen är hemlig enligt någon bestämmelse i sekretesslagen. Sökanden har självfallet inte heller rätt att få ut mer av en handling än vad som är offentligt. Detta blir oftast aktuellt beträffande ADB-upptagningar, där vissa delar av upptagningen kan vara sekretessbelagda medan andra är offentliga. I två fall föreligger vidare inte någon skyldighet för en myndighet att på stället tillhandahålla en allmän handling som är en ADB-upptagning. Det ena fallet är när ”betydande hinder möter. Så kan vara fallet t. ex. då en myndighets datorkapacitet inte är tillräcklig för att få fram upptagningen i läsbar form. En annan situation är att ett tillhandahållande skullemedföra avsevärda kostnader. Dessa hinder anses dock enligt för närvarande gällande rätt kunna undanröjas genom att den sökande ställer datorkraft till

eller bidrar till kostnaderna. Det andra undantaget från skyldig-

förfogande

heten att tillhandahålla en ADB-upptagning på stället föreligger, om sökanden ”utan beaktansvärd olägenhet” kan ta del av upptagningen hos en ” närbelägen myndighet. Så kan till exempel vara fallet, om den myndighet dit den sökande vänt sig inte utan kostnadskrävande extrakörningar med dator kan få fram upptagningen, medan den redan finns i läsbar form hos en annan myndighet.

Den omständigheten att det kan ta tid att få fram de uppgifter som utgör en allmän handling är inte skäl att avslå en begäran. Situationen behandlades i rättsfallet RÅ 82 Ab 262. Upprinnelsen var en begäran från Scientologkyrkan att hos rikspolisstyrelsen få kopia av samtliga diariet över de ärenden som direkt eller indirekt berörde kyrkan. Regeringsrätten konstaterade inledningsvis i sin dom att det diarium som berördes var ett allmänt diarium för vilket bestämmelserna i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen gällde. Av dessa lagrum framgår bl. a. att handlingar för vilka sekretess gäller skall registreras, om inte regeringen föreskrivit undantag från denna skyldighet. Något sådant undantag fanns inte för diariet. För att diariet skall kunna hållas tillgängligt för allmänheten äger myndigheten av sekretesskäl utelämna eller särskilja uppgift som rör handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller uppgift som rör handlingens innehåll. Av diariet måste emellertid alltid framgå datum, då allmän handling inkom och det diarienummer som åsatts handlingen. Regeringsrätten slog därefter fast att allmän, offentlig handling genast eller så snart som möjligt skall tillhandahållas den som önskar ta del av den. Om handlingen inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden. Denna bestämmelse är ovillkorlig. Den

42 Gällande rätt

omständigheten att en genomgång av ett diarium på grund av dess uppläggning kan komma att ta lång tid, utgör inte ett godtagbart skäl för att underlåta en sådan genomgång. Regeringsrätten fann därför att begäran skulle bifallas.

Även JO har i ett uttalande (ämbetsberättelsen 1980/81 s. 357) kommit till samma resultat. Den omständigheten att arbetet med att avskilja handlingar eller uppgifter som inte får lämnas ut kan kräva en inte obetydlig arbetsinsats och ta lång tid i anspråk, kan påverka tidpunkten och sättet för tillhandahållande av handlingarna. Den får dock aldrig åberopas som stöd för att underlåta ett utlämnande. Som JO också påpekar i sitt uttalande kan ett sådant utskiljande rent av underlättas, om uppgifterna är föremål för automatisk databehandling.

4.2.4¶Anonymitetsskyddet

En myndighet får inte avkräva den sökande uppgift om vem han eller hon är eller vad den efterfrågade handlingen skall användas till. Den enskilde är tillförsäkrad ett anonymitetsskydd enligt 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. Gäller det en handling som kan åtnjuta skydd enligt någon bestämmelse i sekretesslagen har myndigheten rätt att få veta vem som vill ha handlingen och vad den skall användas till, om dessa uppgifter är nödvändiga för att myndigheten skall kunna göra den erforderliga sekretessprövningen. l sådana fall kan den sökande bara behålla sin anonymitet genom att avstå från sin begäran att få ta del av handlingen.

I J0:s ämbetsberättelse (1986/87 s. 233) behandlas detta anonymitetsskydd närmare. JO uttalar där, på förekommen anledning, att tryckfrihetsförordningen ger den som vill ta del av en allmän handling rätten att vara anonym. En myndighets besökskontrollrutiner får därför inte utformas eller tillämpas så att denna rätt till anonymitet naggas i kanten eller sätts ur spel. Rätten till anonymitet skall bevakas ex officio av myndigheterna, som även på ett lämpligt sätt skall informera besökare om vad som gäller. Rätten till anonymitet kan givetvis ge myndigheterna anledning att införa särskilda av hänsyn till säkerheten betingade rutiner för omhändertagandet av besökare.

4.2.5 Övriga bestämmelser Om en myndighet lämnar ut en handling som är föremål för sekretess, kan detta förenas med villkor som inskränker den enskildes rätt att använda den information som finns i handlingen. Sådana förbehåll kan t. ex. förhindra sökanden att publicera innehållet i handlingen eller att använda informationen för andra ändamål än forskning.

Den som har fått avslag på sin begäran att ta del av allmän handling har i allmänhet rätt att få sin begäran överprövad av domstol. De närmare bestämmelserna om detta finns i sekretesslagen. Däremot finns det inte någon rätt att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en handling.

Offentlighetsprincipen omfattar enligt sin ordalydelse varje svensk med-

Gällande rätt 43

borgare. Frågan om den också gäller myndigheter emellan har i praxis besvarats nekande (regeringens beslut 1985-10-10,

justitiedepartementets dnr 945/84, och 1986-02-13, dnr 880/84 och 1450/84). De två sistnämnda ärendena rörde redovisningssystemet för exekutionsväsendet med

(REX) hjälp av vilket riksskatteverket för det s. k.

och kronofogdemyndigheterna utsökningsregistret. Särskilda datorprogram hade därvid utarbetats för att kunna effektuera beställningar frän kommuner, och andra

inkassoföretag informationsköpare av kreditupplysningsuppgifter. Regeringen gjorde den bedömningen att, oavsett i vilket syfte datorprogrammen skapats, medgav de att de efterfrågade utdragen kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder och de skulle därför anses vara allmän handling. Detta innebar att enskilda hade rätt att ta del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen, vilket däremot inte kommunerna hade.

Observera dock att justitiekanslern

i ett av sina beslut intagit motsatt ståndpunkt (JK:s ämbetsberättelse 1985 A 22).

4.3 i

Regleringen sekretesslagen

Såsom nämndes inledningsvis finns bestämmelser om allmänna

handlingars offentlighet också i sekretesslagen. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser. Därefter följer i kapitlen 2-10 de egentliga. sekretessbestämmelserna.

Dessa kapitel motsvarar tryckfrihetsförordningens regler om vilka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga. l 11-13 kapitlet regleras sekretessen hos regeringen, domstolarna och sådana myndigheter som har tillsyn över andra myndigheter eller som gör revision hos andra myndigheter. I 14 kapitlet finns bestämmelser som i viss utsträckning begränsar den sekretess som annars gäller. Det kapitel som är av intresse i det sammanhang vi har att behandla

är kapitel 15, som bär rubriken ”Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m.. Sekretesslagen

avslutas sedan med ett kapitel som reglerar vilka former av tystnadsplikt som tar över den s. k. meddelarfriheten.

4.3.1¶Diarieföring

För att allmänhetens inte skall vara utan

rätt enligt offentlighetsprincipen betydelse är det viktigt, att man kan få veta vilka handlingar som finns hos myndigheterna. En allmän handling som kommer in till en myndighet eller upprättas där skall därför alltid registreras (diarieföras)

hos myndigheten enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen. Reglerna om registrering av allmänna handlingar gäller också ADB-upptagningar, dock med ett viktigt undantag i 15 kap. 13 § sekretesslagen, som avser det fallet att flera myndigheter är anslutna till ett och samma ADB-register och har tillgång till registret t. ex. genom terminaler. Om någon av myndigheterna för in en upptagning i registret är denna ofta en allmän handling och skall följaktligen registreras hos den införande myndigheten. Genom

att upptagningen genom införingen i registret också blir tillgänglig hos andra anslutna myndigheter, kan

44 Gällande rätt

upptagningen enligt tryckfrihetsförordningen var att anse som en allmän handling som är inkommen också till dessa myndigheter. Rent praktiskt saknar dock dessa myndigheter möjligheter att uppfylla den skyldighet att registrera upptagningen som i så fall skulle föreligga enligt huvudregeln. Undantagsregeln i 15 kap. 13 § sekretesslagen medger därför, att endast den myndighet som tillför ADB-registret upptagningen är skyldig att registrera denna som en allmän handling.

I 15 kap. 2 § sekretesslagen uppställs vissa minimikrav på de uppgifter som skall framgå beträffande handling som skall registreras enligt 1§. Sålunda skall datum då handlingen inkom eller upprättades framgå liksom diarienummer eller annan beteckning, i förekommande fall från vem hand-

inkommit eller till vem den expedierats. Vissa undantag finns av lingen sekretesskäl från denna regel. Detta gäller givetvis även handlingar som är upptagningar för automatisk databehandling.

I 15 kap. 4§ sekretesslagen åläggs myndigheterna en upplysningsplikt gentemot allmänheten. På begäran skall myndigheten lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Denna skyldighet gäl- . ler utöver skyldigheten att lämna ut själva handlingen. Skyldigheten gäller självfallet inte sekretessbelagda uppgifter och inte heller om hänsyn till arbetets behöriga gång hindrar att uppgifterna lämnas ut. Denna bestämmelse kompletteras av en regel i 15 kap. 12§ sekretesslagen som särskilt avser ADB-upptagningar. Myndigheterna åläggs där, att hjälpa enskilda med de särskilda upplysningar som behövs för att de skall kunna ta del av sådana ADB-upptagningar som är allmänna handlingar. Samma undantag för arbetets behöriga gång görs här. Den särskilda upplysningsplikten innebär att myndigheten skall lämna upplysningar om hur man rent praktiskt skall gå tillväga för att ta del av ADB-upptagningar. Myndigheten skall t. ex. inom rimliga gränser ge instruktioner om hur en s. k. presentationsterminal används, om en sådan finns hos myndigheten. Informationen kan vara muntlig eller skriftlig.

4.3.2¶Offentlighetsstrukturen

De myndigheter som använder automatisk databehandling i sin verksamhet åläggs enligt 15 kap. 9 § sekretesslagen att ordna denna verksamhet med beaktande av offentlighetsprincipens krav. En övergång från pappershantering till databehandling får inte innebära, att allmänhetens insyn omöjliggörs eller försämras. Bestämmelsen torde ha störst betydelse, då nya ADB-system skall inrättas, men den gäller även i fråga om ändringar i redan existerande system. När en myndighet planerar att införa automatisk databehandling i sin verksamhet, är det oftast frågor av teknisk, ekonomisk och administrativ natur som dominerar vid utformningen av systemen. Genom denna bestämmelse åläggs myndigheterna också att ta hänsyn till offentlighetsprincipen. Vad myndigheterna särskilt skall beakta i detta sammanhang är arten av de uppgifter de avser att registrera, vilket intresse allmänheten

_ Gällande rätt 45

kan tänkas ha av att ta del av dem, tillämpliga Sekretessregler och kostnader m.m. Det som myndigheterna bl. a. måste beakta är, att de i sin ADBanvändning skall ha möjlighet att lämna ut allmänna handlingar på de sätt och med den snabbhet som tryckfrihetsförordningen föreskriver. En alltmer vedertagen term för detta är, att myndigheterna skall se till att deras datasystem har en god offentlighetsstruktur. Vidare kan det finnas skäl att överväga om det är möjligt att skilja mellan ADB-upptagningar av olika status från offentlighetssynpunkt, så att upptagningar som är att anse som allmänna handlingar hålls skilda från sådana som inte är att anse som allmänna handlingar och så att man håller isär sekretessbelagda uppgifter från offentliga sådana. Tidigare har begreppet presentationsterminal använts. Med presentationsterminal avses en terminal som medger användaren att ta del av den information i form av allmänna som och inte sekretessbelagda handlingar finns lagrad på ADB-medium, men däremot inte gör det möjligt för användaren att ändra eller utplåna upptagningen ifråga. En presentationsterminal kan göra det möjligt för allmänheten att ta del av en myndighets ADB-upptagningar utan att behöva anlita Det myndighetens personal. föreligger inte någon skyldighet för en myndighet att tillhandahålla presentationsterminaler, men om myndigheten själv använder sig av ett ADBsystem som ger myndigheten möjlighet att få uppgifter direkt från systemet genom egna datorterminaler, skall myndigheten överväga behovet av presentationsterminaler.

4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal

Tryckfrihetsförordningen ger alltså inte enskilda någon rätt att själva fritt få använda en myndighets terminaler. Allmänhetens rätt begränsar sig till att få ta del av upptagningar som myndigheten tillhandahåller genom att läsa dem på bildskärm eller att få en utskrift. Sekretesslagen däremot innehåller vissa regler om terminaler (15 kap. 10 §). Om en enskild begär att med hjälp av en terminal hos en myndighet få ta del av en ADB-upptagning är myndigheten i princip skyldig att låta honom göra detta. Några viktiga förutsättningar - förutom att det är fråga om allmänna handlingar - måste dock vara uppfyllda. En enskilds användning får inte medföra att sekretessbelagda handlingar eller uppgifter görs tillgängliga genom terminalen. Vidare får det inte finnas någon risk för att den enskilde förvanskar eller förstör ADB-upptagningarna. Slutligen gäller även här, att det inte finns något hinder med hänsyn till arbetets behöriga gång”. Den som har fått avslag på sin begäran att själv få använda en terminal kan överklaga beslutet på samma sätt som om han fått avslag på en begäran enligt tryckfrihetsförordningen att få ta del av en allmän handling hos myndigheten. Rent praktiskt innebär denna regel för den enskilde att hans begäran om att få använda en terminal skall prövas och tillmötesgås genast, om prövningen utfallit positivt till hans förmån. Den enskilde måste dock acceptera

46 Gällande rätt

att myndigheten kan behöva tid för att pröva om en ADB-upptagning skall anses som en allmän eller om någon sekretessbestämmelse är handling tillämplig. Den enskilde kan också behöva vänta för att andra enskilda eller myndighetens personal använder tillgängliga terminaler. Vipersoner dare kan den enskilde, om han redan fått tillgång till en terminal, få finna sig i att lämna den, om myndigheten behöver den för någon brådskande angelägenhet. I ett uttalande har JO (ämbetsberättelsen 1986/87 s. 233) för sin del inte funnit några hinder mot att begränsa allmänhetens användning av terminal till exempelvis viss del av dagen. Han fann däremot en regel som begränsade det antal uppgifter som fick tas fram som mindre lämplig. har i ett flertal mål behandlat rätten att själv söka vid en Regeringsrätten myndighets terminal (RÅ 80 2:42, RÅ 81 Ab 35, RÅ 80 Bb 241 och RÅ 80 Bb 278). Regeringsrätten har därvid jämfört sökande i en databas med sökande i ett arkiv och konstaterat att offentlighetsprincipen inte innebär någon rätt för utomstående att själv fritt eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta ut dem ur arkivet. Principen bygger i stället på att efterfrågade handlingar skall tillhandahållas av vederbörande tjänsteman som före utlämnandet skall undersöka, om någon handling inte får lämnas ut enligt sekretessbestämmelserna. Detsamma gäller den som önskar få del av datalagrade uppgifter.

Terminalanslutning

I ett flertal sammanhang har rätten att ansluta en terminal till en myndighets ADB-system behandlats. Framställningarna har i samtliga de fall, då en utomstående begärt detta, lämnats utan bifall. I ett fall avslog regeringen en Riksradio AB om att få ansluta en terminal till begäran ,från Sveriges konsumentverkets databaserade ärenderegister (finansdepartementet beslut 1987-04-09). Som skäl angavs att konsumentverket inte utan att åsidosätta datainspektionens tillstånd, kunde bifalla radiobolagets ansökan. JO avslog en begäran från tidningen Arbetet att få ansluta externa datorterminaler till .lOzs datoriserade diarium (beslut 1986-08-28). Arbetet åbeoffentlighetsprincipen till stöd för sin begäran. JO fann att tryckropade frihetsförordningens bestämmelser i och för sig inte lade hinder i vägen för en anslutning. Ansökan avslogs i stället med den motiveringen, att det inte var uteslutet att med en extern terminalanslutning använda diariet/personsätt. Anmälare, myndigheter och anmälda registret på ett ”tillståndsvidrigt fick JO finna sig i att uppgifterna i diariet tillhandahölls tjänstemän enligt t. ex. via en presentationsterrninal, men inte i att uppgifterna med hjälp av ADB-tekniken manipulerades” genom att uppgifterna användes för andra ändamål än dem som registreringstillståndet avsåg. Risk för otillbörliga intrång i den personliga integriteten kunde inte uteslutas, om en utomstående sätt fick möjlighet att bearbeta olika sökalternativ och på detta ställa samman uppgifterna i andra syften än de ursprungligen registrerats för.

Gällande rätt 47

I andra fall har terminalanslutning tillåtits. Regeringen tillät i ett beslut (beslut 1987-02-12, justitiedepartementet dnr_735/86) trafiksäkerhetsverket att via terminal lämna ut uppgifter ur bilregistret till kronofogdemyndigheterna, som behövde uppgifterna i sin exekutiva verksamhet. l beslutsmotiveringen sades att det från integritetssynpunkt var av allmänt intresse, att myndigheternas tillgång till information om enskilda medborgare begränsades till vad som var nödvändigt för att myndigheterna skulle kunna utföra sina uppgifter. Eftersom informationen i detta ärende var av denna karaktär och det saknades risk för otillbörligt integritetsintrång, kunde anslutningen tillåtas. - I ett beslut från regeringen (beslut 1985-10-10, justitiedepartementet dnr 945/84) tilläts terminalanslutning till Iantmäteriverkets I ortsprisregister. beslutet omnämndes särskilt att offentlighetsprincipen inte var tillämplig på de största kunderna, stat och kommun. I ett annat fall har regeringen uppställt villkor för att terminalanslutning skulle få ske (beslut 1985-10-10, justitiedepartementet dnr 1414/84 och 1134/85). Trafiksäkerhetsverket anmälde där att man avsåg att träffa avtal med Svenska Telebild AB om att information ur bilregistret skulle lämnas ut genom Telebilds teledatatjänst till abonnenter hos Telebild. I beslutet konstaterades att frågan var om förfaringssättet med hänsyn till trafiksäkerhetsverkets registeransvar borde förutsätta, att endast den som slutit skriftligt avtal med verket skulle få del av uppgifterna. Regeringen tillät avtalet med föreskrift att trafiksäkerhetsveket skulle underrättas om vem som hade abonnemang hos Telebild och under att innehållet i detta förutsättning abonnemangsavtal kunde godtas av verket.

Registerbeskrivningar

Enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen skall varje myndighet som för ADBregister ha en beskrivning över sina register. Denna beskrivning skall vara tillgänglig för allmänheten. Sekretesskäl får inte hindra detta. Hemliga uppgifter får därför inte tas med i en sådan beskrivning. I normalfallet skall beskrivningen innehålla följande uppgifter: 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till (alltså vilka uppgifter som kan anses förvarade hos myndigheten), 4. hos vilka andra myndigheter för överfö- ADB-registret är tillgängligt ring i läsbar form (och alltså att anse som allmän handling), 5. vilka terminaler eller andra tekniska som enskilda hjälpmedel själva kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tilllämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADBregistret och dess användning i myndighetens verksamhet. Undantag från skyldigheten att upprätta en beskrivning finns för register,

48 Gällande rätt

och om som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten, en beskrivning uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse från offentlig- Så kan t. ex. vara fallet, om registret till övervägande del hetssynpunkt. omfattar uppgifter som allmänheten inte har rätt att ta del av.

4.4 i datalagen Regleringen

som tillkom otillbörligt intrång i Datalagen 1973 har till syfte att motverka personlig integritet. Lagen förutsätter att registrering av personuppgifter skall få förekomma och anger vilka regler som då gäller. Registrering av i ett personregister kräver licens från datainspektionen och personuppgifter i vissa fall därutöver ett tillstånd. upptar datalagen definitioner av de begrepp lag- I inledningsstadgandet texten innehåller. Där förklaras således vad som menas bl. a. med personregister och registeransvarig. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den uppgiften avser. Begreppet personregister innebär alltså, att uppgift om en eller flera identifierbara personer registreras med hjälp av dator. Det går dock inte alltid att med enbart denna definition dra en klar gräns mellan personregister och andra register. För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed avses den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Med att förfoga över ett register avses, att man har befogenhet att överföra registrets innehåll till läsbar form. Man måste också kunna påverka innehållet i registret genom att tillföra eller ändra de uppgifter som ingår i registret. Varje registeransvarig skall enligt 2 § ha en licens utfärdad av datainspektionen. särskilda risker för otill- För vissa register, som bedöms innebära i enskilds personliga integritet, krävs utöver licens även ett börligt intrång särskilt tillstånd från datainspektionen. Detta gäller bl. a. register som skall innehålla känsliga uppgifter, t. ex. uppgifter om sjukdomar, brott och straff, sexualitet, ras, politisk eller religiös uppfattning eller register som skall innehålla värderingar och omdömen. Tillståndsplikt gäller även för register som skall omfatta personer som saknar naturlig anknytning till den registert. ex. genom anställning, medlemsskap eller kundförhållande. ansvarige, Utan datainspektionens tillstånd får register inte heller samköras, om inte sådan samkörning regleras i lag, förordning eller grundar sig på de registrerades medgivande. Från bestämmelserna om licens och tillstånd finns i 2 och 2 a §§ vissa undantag. Personregister som enskild person använder uteslutande för per- Från tillståndskravet har undantagits bl. a. sonligt bruk är undantagna. efter beslut av riksdagen eller regeringen, liksom register som har inrättats och inom socialtjänsten samt vissa register inom hälso- och sjukvården sådana personregister som arkivmyndighet tagit emot för förvaring.

Gällande rätt 49

Av 5 och 6 §§ följer att datainspektionen alltid skall ge en föreskrift om ändamålet med ett register, när tillstånd meddelas, och om det därutöver behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet även meddela föreskrifter för registret. Sådana föreskrifter kan t. ex. avse tillgång till och utlämnande av personuppgifter i registret, vilka bearbetningar som får göras samt bevarande och gallring av personuppgifter. När det gäller föreskrifter om utlämnande av personuppgift får dessa dock inte enligt 6 § tredje stycket påverka rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar hos myndigheterna. Däremot

kan datainspektionen ge sådana föreskrifter som begränsar en myndighets be-

rättsliga fogenhet att till läsbar form överföra en ADB-upptagning som ingår i ett personregister. En sådan föreskrift påverkar då också allmänhetens rätt att ta del av upptagningen hos myndigheten.

Personregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. I 7 § förklaras närmare vad som skall iakttas för att nå upp till vad som brukar kallas god registersed. Den registeransvarige är också skyldig att förteckna de personregister han år ansvarig för (7 a §). Förteckningen skall vara aktuell och hållas tillgänglig för datainspektionen.

I datalagen finns också särskilda bestämmelser om ADB-användningen som är avsedda att garantera, att personuppgifter i personregister är riktiga och fullständiga. Dessa bestämmelser, som återfinns i 8 och 9 §§, behandlar bl. a. rättelse av oriktiga och missvisande uppgifter.

En central bestämmelse är datalagens 10 §. Den ger den enskilde en rätt till insyn i personregister. Där stadgas att den registeransvarige på skriftlig begäran av den enskilde skall underrätta denne om innehållet i registret, såvitt det gäller honom eller henne. Ett sådant utdrag, s. k.10 §-utdrag, har den enskilde rätt att kostnadsfritt få en gång per år.

Innan den registeransvarige lämnar ut personuppgifter ur ett personregister till annan, åligger det den registeransvarige enligt 11 § att undersöka, om det finns anledning anta att uppgifterna skall användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. I så fall får ett utlämnande inte ske. Som exempel kan nämnas utlämnande till någon som saknar licens eller i förekommande fall tillstånd.

l 14 § finns en bestämmelse om dokumentationsskyldighet. Stadgandet avser att möjliggöra att i efterhand fastställa vilka uppgifter i en ADBupptagning som har legat till grund för avgörandet av ett mål eller ärende hos en myndighet. Sådan ADB-upptagning skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form. Undantag gäller endast, om det finns särskilda skäl till det. Denna skyldighet gäller ADB-upptagningar över huvud taget, alltså inte enbart personregister.

Datainspektionen utövar enligt 15-18 §§ tillsyn över att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i registrerads personliga integriet. I denna tillsyn innefattas rätt att få tillträde till de lokaler som har samband med ADB-verksamheten, att få tillgång till den dokumentation som rör databehandlingen och att föranstalta om egna körningar av person-

50 Gällande rätt

I 20-25 §§ finns bestämmelser om straff och skadestånd m.m. Datalagen avslutas därefter med bestämmelser om det statliga person- och adressregistret (SPAR).

4.5 Annan av för

reglering betydelse offentlighetsprincipen

Den mest betydelsefulla regleringen när det gäller offentlighetsprincipen och dess praktiska tillämpning finns givetvis i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen, men även andra författningar kan vara av betydelse för att garantera att allmänhetens insynsrätt inte undergrävs. Den skyldighet som myndigheterna har att diarieföra handlingar och som vi berört tidigare i detta avsnitt (se 4.3.1) är givetvis en viktig beståndsdel. Likaså är det av stor vikt att den information som en myndighet på ett eller annat sätt tillägnar sig, dokumenteras i vad som kan betecknas som en allmän handling, liksom att det i efterhand går att fastställa vilken information en myndighet använt sig av i sin verksamhet, t. ex. ur en ADB-upptagning. Vidare har reglerna om arkivering och gallring betydelse för offentlighetsinsynens omfattning. Genom att avhända sig allmänna handlingar (gallring) eller genom att inte hålla dem i sådan ordning att handlingarna är tillgängliga, skulle annars myndigheterna godtyckligt kunna begränsa allmänhetens möjligheter att ta del av dessa. Slutligen har också frågan om huruvida allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt betydelse i detta sammanhang.

4.5.1¶Offentlighetsprincipen och

dokumentationsskyldigheten

Sedan länge har en skyldighet att dokumentera den information en myndighet tillägnar sig ansetts föreligga, även om regler om detta saknats. Detta är av stor betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning. Om inte det sakliga material, som en myndighet har som underlag i sin verksamhet och grundar sina avgöranden på, finns tillgängligt, försvåras insyn och kontroll i avsevärd utsträckning.

I förvaltningslagen (1986:223) finns därför också numera i 15 § en regel om dokumentationsplikt, inte minst föranledd av det ökande inslaget av muntlighet i förvaltningen. Bestämmelsen innebär att uppgifter, som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende, skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I och med att så sker, kan dessa uppgifter bli allmän handling och föremål för offentlighetsinsyn. Särskilda

Gällande rätt 51

bestämmelser om dokumentation finns också för speciella verksamhetsgrenar. Ett exempel härpå utgör socialtjänstlagen (1980:620, 51 §). Ett betydelsefullt stadgande i detta sammanhang är också 14 § datalagen. Där föreskrivs att om en myndighet för handläggning av mål eller ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föranleder annat. Denna regel är av stor betydelse både för enskilda parter och för offentlighetsinsynen.

4.5.2 och av allmänna

Offentlighetsprincipen gallringen

handlingar

I vårt tredje delbetänkande har vi ingående behandlat förhållandet mellan offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna Ju handlingar (Ds 1987:8). Vi konstaterade där att det krävs att myndigheterna bevarar sina allmänna handlingar, om offentlighetsprincipens syften skall kunna uppfyllas. Eftersom det inte går att ta del av handlingar som inte längre finns kvar, kan gallring rent faktiskt sägas vara en begränsning av offentlighetsinsynen. Å andra sidan kan gallring av allmänna handlingar inte heller helt underlåtas. Allt material har inte sådan betydelse att det kan anses motiverat att bevara det. Därtill kommer kostnadsaspekter. Frågan om offentlighetsinsynen och gallringen mäste i stället lösas genom en awägning, så att allmänna handlingar stor ombevaras i tillräckligt fattning under tillräckligt lång tid för att tillgodose offentlighetsintressena. Garantier måste också finnas för att bevarade handlingar vårdas, förvaras och förtecknas av myndigheterna på ett sådant sätt att de kan fylla sin funktion. I saknas för närvarande bestämmelser

tryckfrihetsförordningen om gall-

ring och arkiwård. Sådana bestämmelser finns i stället för statliga myndigheter i allmänna arkivstadgan (1961:590) och i riksarkivets tillämpningscirkulär (1979:679) till denna samt i förordningen (1953:716) angående utgallring hos vissa statsmyndigheter, i kungörelsen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling samt slutligen i skriv- : materielkungörelsen (1964:504). För kommuner och landsting gäller den ordning för arkiwården som följer av kommunallagen Be- (1977:179). träffande det närmare innehållet i regleringen hänvisas till vårt tredje delbetänkande (s. 51-55) och till arkivutredningens betänkande (SOU 1988:11 s. 43-49). Arkivutredningen har i sitt betänkande (SOU 1988:11) ”Öppenhet och minne” lagt fram förslag till en helt ny arkivlag. Regleringen är avsedd att gälla för både den statliga och kommunala arkiwerksamheten och skall ersätta de nu gällande något splittrade till detta reglerna. I anslutning förslag lade vi fram ett förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen. Ändringsförslaget är avsett att förankra frågan om gallring av allmänna handlingar i grundlag och innebär endast att sådana handlingar får gallras som är

52 Gällande rätt

av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och om gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag, dvs. arkivlagen. Vårt förslag har hittills inte lett till lagstiftning.

4.5.3¶Allmänna handlingar och upphovsrätt

I grundlagen (2 kap. 19 § regeringsformen) tillförsäkras författare, konstnärer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. I tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 § andra stycket) tas vidare in en erinran om att om denna rätt gäller vad som i lag är stadgat. De lagar som hänvisas till i båda fallen är lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild. Mellan detta regelsystem och offentlighetsprincipens rätt för envar att ta del av allmänna handlingar skulle i princip konflikter kunna uppkomma.

Sedan länge har dock lagstiftningen byggt på den tanken att allmänna handlingar, som är upprättade hos en myndighet, inte skall omfattas av upphovsrätt. Utvecklingen har emellertid lett fram till ett ökat behov av upphovsrättsligt skydd för vissa slag av handlingar, särskilt sådana handlingar som en myndighet framställt under förutsättningar som ligger nära privat företagsamhet. I upphovsrättslagen har man försökt göra åtskillnad mellan dessa två typer av handlingar. I 9 § första stycket stadgas således att författningar, beslut av myndighet, av svensk myndighet avgivna yttranden samt officiella översättningar av sådana texter inte omfattas av upphovsrätt. Till denna kategori hör de flesta handlingar hos en myndighet. Över dessa står det den enskilde fritt att förfoga. (Observera dock inskränkningen i paragrafens andra stycke enligt vilken upphovsrätt får göras gällande till kartor, alster av bildkonst, musikaliskt verk och diktverk i den mån sådant verk ingår i allmän handling som inte omfattas av upphovsrätt.)

Om andra hos myndighet upprättade handlingar finns bestämmelser i 24 § upphovsrättslagen. Sådana handlingar får återgivas utan upphovsmannens samtycke, men denne har kvar sin ideella rätt till verket. Från denna huvudregel har dock undantagits officiell karta, teknisk förebild, verk som framställts för undervisning eller utgör resultat av vetenskaplig forskning, alster av bildkonst, musikaliskt verk, diktverk eller verk, varav exemplar i samband med affärsverksamhet genom myndighets försorg tillhandahålles allmänheten. Sådana handlingar får inte återges utan upphovsmannens samtycke.

När det gäller handlingar som inkommit till en myndighet är huvudregeln att dessa omfattas av upphovsrätt. Även från denna regel finns undantag, nämligen för vad som muntligen eller skriftligen anförs inför en myndighet eller i statlig eller kommunal representation eller vid offentlig överläggning om allmänna angelägenheter. Sådana yttranden eller handlingar omfattas inte av upphovsrätt, dock att utlåtanden, såsom bevis åberopade skrifter och dylikt endast får återgivas i samband med redogörelse för mål eller ärende vari de förekommer och i den omfattning som är betingad av

Gällande rätt 53

ändamålet med redogörelsen. Upphovsmannen har också alltid ensamrätt att utge en samling av sina anföranden.

Även om upphovsrätt föreligger, är det tillåtet att framställa enstaka exemplar för enskilt bruk av offentliggjort verk.

Såsom tidigare redogjorts för kan även datorprogram vara att anse som allmän handling. I rättspraxis har datorprogram ansetts omfattas av regleringen i upphovsrättslagen (hovrättens för Västra Sverige dom 1987-11-19, DB 159). För att undanröja varje tveksamhet i detta hänseende har ett förslag lagts fram att datorprogram uttryckligen skall omnämnas i 1 § upphovsrättslagen bland de litterära verk som omfattas av lagen (SOU 1985:51, Upphovsrätt och datorteknik). I förslaget undantas också datorprogram från rätten att framställa exemplar för enskilt bruk. Detta förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.

Framställningen har alltså visat att allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt. Detta förhållande får dock enligt 24 a § i upphovsrättslagen inte medföra någon inskränkning av den rätt offentlighetsprincipen ger. Allmänna handlingar skall alltid utan hinder av upphovsrätt tillhandahållas i den ordning 2 kap. tryckfrihetsförordningen stadgar, dvs. på stället eller i form av avskrift eller kopia. I fråga om ADB-upptagning föreligger dock inte skyldighet, att lämna ut handlingen i annan form än utskrift.

I JO:s ämbetsberättelse 1986/87 (s. 211) finns ett exempel på en allmän handling som ansetts kunna åtnjuta upphovsrätt. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd ger ut en referatsamling av nämndens beslut. Referatsamlingen innehåller bearbetningar av besluten. Mot bakgrund av vad som upplysts om försäljningen och finansieringen av referatsamlingen, gjorde JO den bedömningen, att den omfattades av upphovsrätt. JO påpekade dock samtidigt att det därmed inte förelåg någon inskränkning i nämndens skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att på begäran lämna ut avskrift eller kopia.

I detta sammanhang kan erinras om det uttalande av JO, som tidigare redogjorts för (ämbetsberättelsen 1983/84 s. 225). JO sade där att en myndighet inte genom avtal kan inskränka medborgarnas rättigheter enligt offentlighetsprincipen och att sådana avtal saknar rättsverkan i detta hänseende.

5¶Allmänna

överväganden

Bakgrund

Offentlighetsprincipen i den del som brukar kallas handlingsoffentligheten kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som handlar om allmänna handlingars offentlighet. I 1 § tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt får begränsas endast om det är påkallat till skydd av vissa särskilt uppräknade ändamål.

Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och i våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. De funktioner den fyller är viktiga och dess betydelse har ökat snarare än minskat med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt. Detsamma kommer med stor sannolikhet att gälla även framöver. Detta innebär att principen om allmänna handlingars offentlighet måste kunna fungera också i framtiden, både i ett kortare och ett längre perspektiv. Det kan inte tillåtas att handlingsoffentligheten urholkas genom samhällsutvecklingen. Av denna anledning kan det vara av intresse att försöka få en överblick över vad utvecklingen av informationssamhället och informationsteknologin har medfört och vad den kan leda till. Det är viktigt inte minst för att försöka skapa sig en föreställning om

den

miljö, där offentlighetsprincipen skall tillämpas och fungera i framtiden.

Informationsteknologin har haft omfattande effekter på samhället och därmed även på offentlighetsprincipen.

I begreppet informationsteknologi innefattar vi främst datorer, datorprogram, datasamlingar i datorminnen, telekommunikationer och automatiska tillverkningsförfaranden. Utvecklingen har medfört genomgripande förändringar i samhället och inverkat på dess organisationsformer, verksamhetsformer, arbetsförhållanden, maktförhållanden, informationstillgång, beslutsfattande, kommunikationsformer osv. Ibland är effekterna förutsedda och eftersträvade. Ibland är de överraskande och kanske t.o.m. oönskade.

Under 1940-talet och början av 1950-talet användes datorer huvudsakligen som matematikmaskiner. Nästa användningsområde blev den administrativa databehandlingen. Omfattande matades in i och ut

datamängder ur datorn medan själva bearbetningen var av förhållandevis

av uppgifterna enkelt slag. Efter hand som de tekniska förbättrades, kunde

hjälpmedlen databehandlingen ske snabbare och alltmer flexibelt. Stora mängder av data kunde lagras samtidigt som möjligheterna att snabbt söka fram information

om någon viss detalj blev bättre och bättre. Metoderna att styra och organisera datorernas arbete blev smidigare och effektivare. Användningen av datorer växte följaktligen i omfattning liksom strävandena att datorisera hela verksamheter eller verksamhetssektorer.

Möjligheterna att överföra data över telenätet växte snabbt i betydelse och inom vissa områden blev den elektroniska hanteringen på kort tid oundgänglig. Ett exempel på detta är bankväsendet, där man länge talat om det kontantlösa samhället. I dag har kombinationen av datorer och telekommunikationer skapat datornät med nära nog obegränsade möjligheter och användningsområden. Persondatorer kan kopplas till nät via telefonjacket och ge tillgång till informationstjänster av många slag. Datornäten kan fungera både som ett nytt massmedium och som ett informations- och kommunikationsmedium för en sluten krets. Genom allt tätare inbördes datautväxling och beroenden kan gränserna mellan den privata informationshanteringen och myndigheternas informationshantering komma att suddas ut alltmer. Datomäten är inte heller nationellt begränsade i samma utsträckning som tidigare. Den internationella datatrafiken har sagts tillhöra ett av dagens mest expansiva områden.

Det har talats om att framtidens samhälle eller kanske rent utav vår egen tids kan betecknas som informationssamhället. Man har då tänkt på att information svarar för en allt större del av samhällets produkter och tjänster och att allt fler människor arbetar inom informationssektorn. Allt större intresse ägnas åt att behandla information som en resurs vid sidan av kapital, råvaror och energi. Det kanske mest karaktäristiska hos informationssamhället finns att söka hos informationsteknologin. Datatekniken kan ses som ett revolutionerande hjälpmedel på samma sätt som tryckerikonsten, men tusenfalt kraftfullare och av en vida mer svårgripbar och flexibel art. Båda har dock en inbyggd motsättning mellan en utveckling på gott eller ont, som gör den till mer än en teknisk angelägenhet. Informationsteknologin har blivit en samhällsfråga och därmed i hög grad en politisk angelägenhet. Vi återkommer till detta längre fram i överväganden.

våra

Det är svårt att sia om framtiden på ett område som i så stor utsträckning som informationsteknologin befinner sig i kontinuerlig utveckling. Blickar man bara något decennium tillbaka, finns det gott om exempel på förutsägelser och användningsprognoser som redan i dag är passerade och till och med med god marginal föråldrade. Trots medvetenheten om detta har vi tyckt det vara nödvändigt med en kort redovisning av de utvecklingsprognoser vi ser och som har legat till grund för våra ställningstaganden.

På den tekniska sidan har utvecklingen hitintills gått mot allt mindre datorer med allt större kapacitet. Ingenting tyder på annat än att denna utveckling kommer att fortsätta. Ljusdatorer där transistorernas funktioner övertagits av transfasorer kan i framtiden möjliggöra en enorm höjning av hastigheten vid databehandling och helt nya former av databehandling. Prisutvecklingen på datorutrustningen kommer säkerligen också att bidra till att datorer i framtiden blir ett vanligt och naturligt arbetsredskap i alltfler och alltmer skilda miljöer. Programmeringen av datorer tenderar att

bli allt enklare att utöva för andra än experter. Expertsystem som hjälper till vid både problemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av forskningsområdet artificiell intelligens (AI). Även beträffande metoderna för informationssökning med datorer ger utvecklingen stöd för att förändringar är att vänta. Inom den offentliga sektorn kommer datorer i allt större utsträckning till användning i det dagliga arbetet. Alltfler offentliganställda kommer i kontakt med datorer genom att myndigheternas verksamhet eller vissa delar av den datoriseras och genom att man använder sig av ord- och textbehandling, databaser och elektronisk post. Detta innebär också att alltfler enskilda som vänder sig till en myndighet kommer i kontakt med datorer och databehandling. Stöd för detta påstående kan hämtas bl. a. ur Statskontorets rapport 1988:2 om Användningen av ADB i statsförvaltningen.

Mot denna bakgrund har vi funnit att en fråga är särskilt viktig i detta sammanhang. Den avser betydelsen av att ha en lagstiftning som inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Framför allt gäller detta regleringen i tryckfrihetsförordningen och andra författningar på högre nivå. Som påpekats tidigare och som också understryks ytterligare i IRI-rapporten är de stora och övergripande frågorna i offentlighetslagstiftningen också av rättspolitisk karaktär snarare än av teknisk natur. Av stor betydelse är följaktligen att offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor utsträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel. Detta är en viktig utgångspunkt såväl i våra direktiv som i vårt arbete.

5.2¶Offentlighetsprincipens syften

Den klassiska beskrivningen av offentlighetsprincipens syften är att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Det är dessa möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet som avses, när det i våra direktiv talas om offentlighetsprincipens egentliga syften. Utöver detta har dock offentlighetsprincipens syften kommit att utvidgas til] att också tillförsäkra medborgarna tillgång till myndigheternas rikhaltiga information i de mest skilda angelägenheter.

För att belysa offentlighetsprincipens innebörd i dag skall i det följande några motivuttalanden anföras. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén uttalade i ett betänkande (SOU 1975:22 s. 87) att motiven för offentlighetsprincipen kunde anges på följande sätt:

Genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får

allmänheten möjligheter att kontrollera myndigheternas handläggningsrutiner, ambition och effektivitet. Felaktigt eller olämpligt handlande

kan bli föremål för kritik, som i gynnsamma fall leder till rättelse eller

försvårar ett upprepande. Ovederhäftig och illa underbyggd kritik mot

korrekt arbetande myndigheter får svårare att vinna tilltro hos en all-

_ 58 Allmänna överväganden

mänhet, som genom offentligheten själv har möjlighet att kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. lnsynen förbättrar också informationsläget överhuvudtaget, och den för en demokrati vitala debatten om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd kan föras med ett tillförlitligare underlag än om myndigheternas material inte stod till förfogande.

Synsättet att medborgarna skulle tillförsäkras tillgång till myndigheternas information genom offentlighetsprincipen kom till uttryck också i den efterföljande propositionen. Föredragande statsrådet uttalade där (prop. 1975/76:160 s. 69 ff) att tillgången till objektiv information om förhållandena inom stat och kommun är av betydelse för en levande demokrati. Det sägs vidare där att eftersom de offentliga organens verksamhet är något som angår alla medborgare är det ofrånkomligt att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. En diskussion av offentlighetsprincipens funktion och villkor i en modern demokrati är värdefull för att den kan bidra till bättre hållpunkter och klarare linjer för den nödvändiga avvägningen mellan offentlighet och sekretess. Det föredragande statsrådet fortsätter (s. 70):

Under senare år har de lagstiftande organen vid flera tillfällen tagit fasta på det förhållandet att myndigheter och andra företrädare för samhället med verkan för enskilda ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter, skyldigheter och ingrepp. Termen myndighetsutövning har blivit vedertagen som beteckning på denna del av samhällsorganens handlande. i alla dess former sker korrekt Att myndighetsutövningen och omdömesgillt är ett första rangens intresse både för samhället och de berörda medborgarna. en Handlingsoffentligheten fyller härvidlag viktig kontrollfunktion. Genom den kan begångna fel uppdagas och kanske rättas till. Viktigast är kanske att vetskapen om en offentlig granskning sporrar myndigheterna till noggrannhet och eftertanke i handläggningen. En annan sida av saken är att grundlösa rykten och påståenden om maktmissbruk har svårare att vinna fotfäste hos en allmänhet som har långtgående insyn i myndigheternas beslutsunderlag. Också för den del av den offentliga förvaltningen som inte innebär myndighetsutövning i nyss angiven mening spelar offentlighetsprincipen en vikig roll. Den medger insyn bl. a. i planering, handläggningsrutiner och ekonomiadministration och tjänar som en drivfjäder till effektivitet, sparsamhet och obyråkratisk handläggning. Handlingsoffentlighetens betydelse för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen förstärks genom det i vårt land rådande systemet med fristående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar. I ett sådant system kan man nämligen i regel inte nöja sig med muntliga besked och yttranden. I stället blir det i stor utsträckning nödvändigt att skriftligen dokumentera beslut, yttranden och direktiv, även när dessa inte riktar sig till någon utanför kretsen av myndigheter. Härigenom skapas underlag för offentlig insyn och kontroll. I ett samhälle som vårt där den politiska makten bygger på mandat från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan få en sådan inblick i de offentliga angelägenheterna att underlag skapas för dis-

sou 1988:64 Allmänna överväganden 59

kussion och beslut om lagstiftning eller andra åtgärder som påverkar utvecklingen.

Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållanden inom stat och kommuner. Offentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillståndet inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor. - Rätten att ta del av allmänna handlingar är således en del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla ökar otvivelaktigt allteftersom stat och kommun i växande omfattning påtar sig ansvaret för skilda uppgifter i samhällsgemenskapens intresse.

Datalagstiftningskommittén har i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980:31) också behandlat frågan om offentlighetsprincipens syften. Kommittén konstaterade inledningsvis (s. 23 f) att målet för handlingsoffentligheten kan beskrivas på många olika sätt, men grunddragen är alltid desamma; handlingsoffentligheten syftar till att garantera allmänheten insyn i och kontroll av förvaltningen. Dessa syften är lika aktuella idag som på 1700-talet. I en bilaga till betänkandet har kommittén redogjort för handlingsoffentlighetens syfte och närmare innebörd - för-

redovisade utom de i den tidigare nämnda propositionen syftena sägs följande (bilaga 5 s. 175):

Det är uppenbart att myndigheterna i ett samhälle, där den politiska makten ytterst bygger på medborgarnas mandat, är tvungna att, oberoende av lagregler, sörja för att medborgarna får en vidsträckt information. Den aktiva informationstjänsten torde flerstädes utomlands vara mycket omfattande. -Myndigheterna ordnar presskonferenser och pressvisningar, ställer samman material till artiklar och kommunikéer, inrättar permanenta organ för att tillhandahålla upplysningar och besvara frågor. Även i vårt land har verksamhet av denna typ, särskilt under senare år, fått allt större betydelse.

Frågan om information till medborgarna är dock inte bara en kvantitativ fråga. Det finns risk för att en myndighet, som skall sprida upplysning om sin egen verksamhet, omedvetet väljer att offentliggöra sådana fakta som ställer myndigheten i en fördelaktig dager och att dölja sådana som vittnar om misslyckanden eller om brister i organisation eller arbetsmetoder. Det finns därför, även i ett samhälle med rikt flöde av information, ett behov av upplysning som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Den fria pressen har här en av sina viktigaste uppgifter. Tidningsmännens yrkesetiska krav att bevara sina källors anonymitet medverkar, särskilt om det stöds av lagbestämmelser, till att öka effektiviteten i pressens belysning av missförhållanden. Det är uppenbart, att ett system sådant som vårt, där myndigheternas skriftliga material är tillgängligt för vem som helst, har stora företräden när det gäller att ge objektiv information. En på detta sätt utformad

offentlighet ökar medborgarnas möjligheter att kontrollera hur de allmänna organen fullgör sina uppgifter.

Rätten att ta del av myndigheternas handlingar gör det möjligt för medborgarna att få insyn i myndigheternas handläggning av särskilda ärenden oavsett om de själva är. parter i dessa ärenden eller inte. Myndigheterna arbetar ständigt i vetskap om att allt skriftligt material som rör deras handläggning och beslut fortlöpande blir allmänt tillgängligt och kan granskas av vem som helst. Denna vetskap är ägnad att förebygga felaktigheter och är en sporre till grundlighet och omtanke. Genom att offentligheten på detta sätt stimulerar till korrekt handläggning av tjänsteuppgifter är den en av de viktigaste rättssäkerhetsgarantierna.

Efter att ha understrukit offentlighetsprincipens betydelse vid olika former av myndighetsutövning fortsätter datalagstiftningskommittén:

Förvaltningsmyndigheterna i Sverige är inte, såsom i de flesta andra länder, inordnade som avdelningar i stora ministeriet. Vi har i stället ett system med självständiga centrala ämbetsverk. Verken står fria från det statsdepartement under vilket de lyder och intar ofta i sin tur en överordnad ställning till självständiga lokala förvaltningsorgan. Det karaktäristiska för detta förvaltningssystem är att ärendena handläggs enligt generella regler i lag eller författning hos den myndighet där de är anhängiga. Ansvaret för besluten kan inte formlöst föras över till en myndighet på en annan nivå inom systemet, genom underhandsdirektiv eller dylikt. Härav följer också att besluten i stor utsträckning måste få skriftlig form och att de som regel genom överklagande kan föras under överordnad myndighets prövning. Även direktiv till underordnad myndighet, när sådana förekommer, och yttrande av en myndighet i ett ärende som handläggs av en annan, måste få skriftlig form. Offentligheten spelar härvid en stor roll som garanti för laglighet och ändamålsenlighet.

På samma sätt som offentligheten kan betecknas som en garanti för rättssäkerhet kan den sägas främja effektiviteten i den statliga och kommunala förvaltningen. Utvecklingen bärs fram genom att nya metoder och tänkesätt bryter igenom. Statens och kommunernas planering förutsätter på många områden en offentlig belysning och debatt redan på ett tidigt stadium. Inom den offentliga sektorn är vinsten och lönsamheten svåra att mäta. Vinstintresset är inte så avgörande för verksamhetens bestånd och framgång som inom privata företag. Företagsekonomiska faktorer har inte samma betydelse som drivfjädrar till förnyelse och framsteg. En öppen debatt om hur de allmänna angelägenheterna sköts är därför ett ännu nödvändigare inslag än inom det privata näringslivet för att organisation och verksamhetsformer skall moderniseras och utvecklas. Om publiciteten bygger på tillgång till allmänna handlingar kan den offentliga debatten komma på ett tidigt stadium och påverka planeringsarbetet. Är publiciteten däremot beroende på bedömande från fall till fall från myndigheternas sida kan den kommaför sent.

Offentlighetsprincipen har en varierande betydelse för olika grupper av intresserade och gör sig inte heller gällande med samma styrka i fråga om

allt material hos myndigheterna. Det är inte realistiskt att räkna med att enskilda medborgare som privatpersoner annat än i undantagsfall har möjligheter eller ens intresse av att systematiskt i större omfattning ta del

eller

av innehållet i allmänna handlingar. För den enskilde är sannolikt insynen i de ärenden hos en myndighet, vilka berör honom direkt (den s. k. partsinsynen, som vi inte behandlar) eller indirekt, av avgörande betydelse och av ojämförligt störst intresse. Därutöver kan kanske insynen på något eller några områden som av ett eller annat skäl intresserar den enskilde särskilt vara av betydelse. l stället måste man inse att offentlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion främst genom att den utnyttjas av företrädare för politiska partier, för andra organisationer och inte minst för massmedierna. Handlingar och uppgifter, som erhållits med stöd av offentlighetsprincipen, utgör också ett viktigt grundmaterial för forskare på många olika områden.

När det gäller olika typer av material hos myndigheterna måste det också antas att enskilda medborgares intresse av insyn skiljer sig från det allmänna intresset av att ta del av allmänna handlingar. Myndigheterna har ofta anledning att i sina handlingar redovisa omständigheter som gäller enskilda människors personliga förhållanden. Den enskildes insynsintresse är oftast tillgodosett om han har möjlighet att ta del av handlingarna i sådan utsträckning att han kan övertyga sig om att myndigheten tagit del av allt relevant material i ärendet och att inte något av det redovisats felaktigt eller missvisande. Det allmänna intresset av att ta del av sådana uppgifter som gäller enskilda människors personliga förhållanden är oftast litet eller obefintligt. Vad som i stället är intressant ur allmän synvinkel är myndigheternas befattning med de ärenden som uppgifterna hör till och då särskilt i de fall dessa innebär någon form av myndighetsutövning. Därutöver hänför sig det allmänna intresset också till myndigheternas sätt att organisera sin verksamhet och sitt sätt att bemöta allmänheten. Givetvis är detta resonemang byggt på generaliseringar och det skall inte bortses från att förhållandena kan vara omvända. Enskilda kan mycket. väl intressera sig för uppbyggnaden av och effektiviteten i en myndighets verksamhet liksom företrädare för massmedierna kan vara intresserade av uppgifter om enskilda personer. Typiskt sett finns det nog ändå fog för påståendet att den enskilde medborgaren sannolikt är mer angelägen om att veta att offentlighetsprincipen existerar som en viktig del av vårt samhälle än att själv utnyttja de möjligheter till insyn som den ger.

Även om det sålunda står klart att offentlighetsprincipen utifrån olika aspekter är ett omistligt inslag i vår rättsordning är det också oomtvistligt att den till följd av motstående intressen måste vidkännas åtskilliga begränsningar och undantag. En till sin yttersta gräns driven offentlighet kan i vissa fall komma att motverka sina egna syften. Ställda inför tvånget att behöva prisge känsliga förhållanden åt offentligheten kan myndigheterna t. ex. frestas att underlåta att dokumentera synpunkter och fakta. Därmed försvåras såväl allmänhetens insyn som den kontroll av rättsskipning och förvaltning som de rättsvårdande myndigheterna utövar, inte minst JO och JK. Rent allmänt finns redan i dag visst fog för påståendet att myndig-

heterna av ren omsorg är mer angelägna att skydda sina klienter, ”kunder” eller vad man föredrar att kalla dem än att utsätta dem för offentlig-

i hetens ljus.

De intressen som kan medföra inskränkningar i offentligheten kan vara både allmänna och enskilda. För närvarande gäller de begränsningar som räknas upp i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och som närmare kommer till uttryck i sekretesslagen.

I IRI-rapporten (s. 200) har man delat in handlingsoffentligheten i tre olika slag. Där talas således om ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Ärendeinsynen ger möjligheter till insyn i ett visst bestämt ärende och omfattar endast de handlingar som finns i detta. Sökanden måste kunna identifiera det ärende han eller hon vill ha insyn i och de handlingar sökanden begär att få se måste ha ett klart samband med detta. Verksamhetsinsynen ger en mer omfattande insyn och begränsas av sitt syfte att ge möjligheter till inblick i myndigheternas verksamhet. Den förutsätter inte att de handlingar sökanden begär att få ta del av har anknytning till något visst identifierat ärende. Kunskapsinsynen kan ges olika räckvidd, men innebär i sin mest extrema form att myndigheternas hela informationsinnehav står till allmänhetens fria förfogande och lämnas ut i begärda urval och former. Informationsinnehavet betraktas som en gemensam tillgång som alla har varit med om att bygga upp och därför också bör få tillgodogöra sig. Efter denna sammanfattning av vad som hittills ansetts vara offentlighetsprincipens grundläggande syften redovisar vi i nästa avsnitt de problem, som dessa syften i takt med samhällsutvecklingen anses ha lett till. Därefter redogör vi i avsnitt 5.4 för hur man enligt vår mening bör se på syftena utifrån en sådan problembeskrivning. Våra därpå följande överväganden och förslag utgår från den uppfattning om offenlighetsprincipens syften i dagens och morgondagens samhälle vi sålunda stannat för.

5.3¶Problembeskrivning

Vi tror oss kunna konstatera att det finns en viss kluvenhet i myndigheternas sätt att agera. ena sidan präglas deras agerande av offentlighetsprincipens i myndighetsvärlden väl etablerade krav på insyn. Å andra sidan finns en, inte enbart genom datalagens tillkomst, växande strävan att skydda de personer som omfattas eller berörs av myndighetens verksamhet från insyn i deras personliga förhållanden. IRI:s undersökning bekräftar enligt vår mening att det finns en viss osäkerhet om hur insynskravet i praktiken skall vägas mot kravet på integritetsskydd.

Båda kraven uppfattas säkert som viktiga. Samtidigt visar undersökningen entydigt att offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem. Antalet framställningar från allmänheten med uttryckligt åberopande av är litet och innebär för närvarande inte någon

offentlighetsprincipen

nämnvärd belastning. Å andra sidan betraktar man offentlighetslagstiftningen som en viktig lagstiftning med stor rättspolitisk tyngd och påpekar att offentlighetslagstiftningen potentiellt kan komma att innebära stora

Allmänna

överväganden 63

problem och få långtgående konsekvenser för särskilda ADB-användningar. Myndigheterna tycks dock se dessa problem som begränsade och hanterøbara. När det gäller grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen visar undersökningen att de nuvarande grundbegreppen, som nu börjar bli alltmer vedertagna, Det betonas från fungerar ganska väl i praktiken. flera håll att alltför stora ändringar i grundbegreppen kan få negativa verkningar. En slutsats i IRI-rapporten är att en inte obetydlig del av den osäkerhet som sammanhänger med lagstiftningen snarare beror på bristande erfarenheter och kunskaper hos myndigheterna än på olämpligt valda grundbegrepp i lagstiftningen. Man betonar också den centrala bebetydelse greppet god offentlighetsstruktur har som instrument för att säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet. Även Statskontoret har i sin rapport (1987:54) ADB och Förvaltningsjuridik behandlat frågan om hur offentlighetsprincipen fungerat i praktiken i ADB-miljö. I rapporten konstateras att flera kritiker menar att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har fått en principiellt felaktig utformning, när det gäller offentlighetsprincipen och ADB. De som är kritiska anser att det var fel att föra in offentlighetsregleringen i ADB-miljö i den traditionella regelstrukturen och efterlyser ett nytänkande och en ny begreppsapparat. Kritikerna hävdar att de nya reglerna om offentlighetsprincipen i ADB-miljö inte fungerat i praktiken. Detta hänför man till tvâ omständigheter. För det första anses att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är ologiska och oprecisa och därför inte går att tillämpa i praktiken. Detta beror i sin tur på att den nya tekniken förts in under den traditionella begreppsapparaten. i ADB- Handlingsbegreppets utformning sammanhang har medfört att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system. Detta innebär enligt kritikerna en avvikelse i förhållande till reglerna om registrering (diarieföring) av allmänna handlingar. I förlängningen blir det därför allt svårare att förutse vilka handlingar som kan komma att lämnas ut från en myndighet, vilket kan medföra risker från rättssäkerhetsoch integritetssynpunkter. Problemen skulle kunna avhjälpas genom en noggrann analys av de grundläggande begreppen i tryckfrihetsförordningen och genom ett handlingsbegrepp som är oberoende av tekniken. För det andra hävdar kritikerna att varken allmänheten eller tjänstemännen har tillräckliga kunskaper om offentlighetslagstiftningens regler och om hur de skall tillämpas. Kunskapen om vilken information som finns hos myndigheterna anses också många gånger vara dålig. Innan frågan om en ändring av grundbegreppen tas upp bör man därför enligt mångas mening ägna uppmärksamheten åt att ta reda på mera hur rättstillämpningen fungerat och de problem man där stött på samt systematisera och föra ut de erfarenheter som finns. Först därefter kan man ta ställning till eventuella ändringar vad avser de grundläggande principerna. De kritiker att i som hävdat denna ståndpunkt utesluter inte ändringar

64 Allmänna SOU 1988-.64

överväganden

lagstiftningen kan behövas i framtiden, men låter detta bero tills man skaffat erfarenheter av det nuvarande regelsystemet. Man anvisar två sig ordentliga olika metoder för att skapa skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. ADB-systemens fysiska struktur (hårdvara och programvara) kan utformas så att den begränsar vad myndigheterna kan använda systemen till och därmed också begränsar offentlighetsinsynen. Det är viktigt att detta så tidigt som möjligt i systemutvecklingsarbetet. Behörig-

beakta

hetsinskränkningar kan bestämmas enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. Slutligen understryker de kritiker som återges i Statskontorets rapport vikten av en god offentlighetsstruktur hos myndigheternas ADB-system. I dagspressen debatterades sommaren 1984 bl. a. offentlighetsprincipens för den militära säkerheten. Med anledning av denna debatt betydelse (Fö 1981:02) en begränsad undersökning av företog sårbarhetsberedningen förhållandena vid de sex myndigheter, som pekades ut i massmedia och som hänseenden. Undersökningen resulterade i en påstods ha brister i berörda promemoria, som överlämnades av regeringen till oss i november 1985. Av den utredning som då gjordes, framgår att den kritik som framfördes mot sätt att hantera offentlighetslagstiftningen i datasammanmyndigheternas hang var dåligt underbyggd och att läget sett från militära säkerhetsaspekter inte kunde betecknas som alarmerande. Sårbarhetsberedningen fann för sin del inte några omedelbara och mer ingripande åtgärder påkallade. Vi har i kommitténs arbete funnit att de undersökningar som IRI och Statskontoret gjort väl redovisar inställningen till offentlighetslagstiftningen hos olika myndigheter. Vid den hearing kommittén anordnade i maj 1988 framkom heller inte synpunkter som tyder på att problemen skulle vara andra än de som nu redovisats. Inte heller vårt arbete i övrigt eller våra kontakter med företrädare för myndigheter och allmänhet har lett oss till någon annan uppfattning. Vi anser oss därför kunna utgå från den bild av vi nyss återgivit. I sammanfattning handlar den bilden om två problem frågor: vi har för begränsade erfarenheter för att i dag säkert kunna uttala oss om gällande lagstiftning egentligen fungerar bra eller dåligt och det saknas tillräckliga kunskaper, både hos myndigheterna och hos allmänheten, om vad lagstiftningen - rätt tillämpad - egentligen innebär. Allmänhetens framställningar om information med stöd av offentlighetsprincipen är få, dvs. de fall då en myndighet lämnar ut allmänna handlingar till en enskild, som uttryckligen åberopat offentlighetsprincipen, är få. Oftast sker informationsutlämnandet med stöd av andra bestämmelser från myndighetens sida - kanske utan att man gör klart för sig vilka dessa är. Detta får dock inte tolkas så att offentlighetslagstiftningen på något sätt är skulle vara av mindre betydelse. Tvärtom anser vi att denna lagstiftning av stor rättspolitisk ett kontinuerligt beaktande. Det betydelse och förtjänar viktigaste är att själva principen som sådan existerar och är skyddad i samt att myndigheterna och allmänheten är medvetna om detta. grundlag Enbart den låga frågefrekvensen med uttryckligt åberopande av 2 kap. får aldrig medföra att myndigheterna betraktar tryckfrihetsförordningen offentlighetsprincipen som något de endast behöver ägna en förströdd upp-

F märksamhet. Offentlighetsprincipen måste skyddas och hållas levande om den skall kunna fylla sina syften. I våra direktiv talas dessutom om att den behöver förstärkas för sina egentliga syften.

Skälen till att garantera offentlighetsprincipen är flera än de redan nämnda. Myndigheterna bör t. ex. alltid veta att insyn i deras verksamhet är möjlig. Möjligheter till insyn måste alltid finnas när kontroversiella situationer uppstår och när det av andra skäl finns behov av att komma åt allmänna handlingar. Massmedia och forskningen är här två särskilt viktiga intressenter. Sist men inte minst är den insyn som begärs faktiskt viktig. Enligt vår uppfattning kan den låga frågefrekvensen ses som ett problem endast i den meningen att offentlighetslagstiftningen sällan berör den enskilde tjänstemannen i hans dagliga arbete. Detta kan leda till att regelsystemet blir svårt att tränga igenom när det rent faktiskt aktualiseras. En stor del av problemen kan därför, såsom de båda undersökningarna tyder på, vara en utbildningsfråga.

Härutöver har vi funnit vissa ej önskvärda bieffekter av offentlighetsprincipen i ADB-miljö. Dessa tar vi upp i det följande.

Vilka är då de ytterligare problem som är förknippade med offentlighetsprincipen? Både i våra direktiv och i IRI-rapporten har frågan bearbetats så att man först behandlat den övergripande frågan med offentlighetsprincipens syften och därefter tagit upp vissa speciella frågor eller bieffekter av offentlighetsprincipen. En del av dessa bieffekter har uppfattats som alltför avlägsna i förhållande till offentlighetsprincipens syften och därför inte önskvärda. I IRI-rapporten har man sett offentlighetsinsynen så att den kan bestå av tre olika slag av insyn: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Den nuvarande svenska offentlighetsprincipen har man beskrivit som en verksamhetsinsyn på gränsen till en kunskapsinsyn. Just i denna gränsbelägenhet anser man att problem kan finnas.

Till de frågor som speciellt bör övervägas räknar man såväl i direktiven som i IRI-rapporten frågan om behovet av ändringar i tryckfrihetsförordningens grundbegrepp vad gäller upptagningar för ADB. Som delar av detta frågekomplex har man i direktiven särskilt pekat på frågan om en myndighet skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till förfogande av en enskild. En annan delfråga hänger samman med det ökade utbytet av information via terminal mellan myndigheter och användningen av s. k. elektronisk post. Två andra områden där bieffekter av offentlighetsprincipen diskuterats särskilt är de s. k. kommersiella massuttagen och faktadatabaserna.

Vi kommer i fortsättningen i våra överväganden och förslag att ta upp dessa problem och även behandla vissa frågor med ett nära samband med dessa problem.

Innan vi går vidare med detta vill vi dock peka på det stora behov av utbildning som vi funnit föreligga på detta område.

Såväl IRI-rapporten som Statskontorets rapport understryker på flera ställen behovet av utbildning om offentlighetslagstiftningen och om hur

66 Allmänna

överväganden

reglerna skall kunna omsättas i praktiken. Vi har funnit att detta behov är stort - sannolikt större än man från statsmakternas sida riktigt kunnat göra sig en föreställning om. En starkt bidragande orsak till att anställda i ansvarig ställning hos myndigheterna anser offentlighetsprincipen vara omgärdad av osäkerhet kan enligt vår uppfattning sökas i denna brist på utbildning och information om regelsystemet. Denna osäkerhet har ett naturligt samband med att flertalet endast i myndigheter och tjänstemän undantagsfall ställs inför problem med offentlighetsprincipens tillämpning. Enligt vår uppfattning understryker bristen på erfarenhet genom praktisk tillämpning behovet av en förbättrad utbildning såväl hos den handläggande personalen som hos ansvariga på högre nivå. Därav följer att man även på systemutvecklingsnivån saknar tillräckliga kunskaper på området. I regeringens proposition 1987/88:95 Datapolitik för statsförvaltningen behandlas åtgärder för att främja en god och effektiv användning av informationsteknologin inom statsförvaltningen. I propositionen används informationsteknologi och ADB som i huvudsak synonyma begrepp. Det sägs (s. 4) att utveckling av organisation och arbetsformer samt av kompetens och informationsteknologi är viktiga instrument i den förnyelseprocess som pågår. Kompetensutvecklingen måste vara sådan att de enskilda medarbetarna Också verksledfår möjlighet att delta aktivt i utvecklingsarbetet. ningens roll i ADB-utvecklingen betonas, liksom angelägenheten av att styrelserna inom statsförvaltningen ges möjlighet att diskutera viktiga ADB-frågor och utvecklingen i den egna myndigheten. Samtidigt understryks vikten av att myndigheternas ADB-system anpassas till offentlighetsprincipen och inte tvärtom. När det gäller kompetensutvecklingen preciseras innebörden av denna senare i propositionen (s. 20 ff). Kompetensutvecklingen bör - sägs det särskilt stimuleras för tre personalgrupper, verkschefer och lednämligen ningsgrupper, anställda som kommer att leda eller medverka i utvecklingsarbete och använda ADB-system samt personal vars arbetssituation radikalt förändras som en följd av datoriseringen, t. ex. biträdes- och assistentpersonal. En utgångspunkt bör vara att lärande så långt möjligt skall ingå som en naturlig del i arbetet och att kompetensutvecklande insatser bedrivs i direkt anslutning verksamhet. till myndigheternas Departementschefen understryker vikten av att myndigheterna ser kompetensutveckling i ADBfrågor som en lika viktig och nödvändig investering som investeringar i utrustning och programvara samt av att utbildningsbehoven behandlas som en del i den samlade investeringen i ett nytt eller utökat datorstöd. I myndighetens beslut om en ADB- investering bör förutom och utrustning programvara ingå utbildningsinsatser och andra kompetenshöjande åtgärder som är nödvändiga för att kunna utveckla, driftsätta och använda system. När det gäller statsförvaltningens chefsutbildning bedömer departementschefen det som särskilt viktigt att öka kunskaperna om informationsteknologin hos denna personalkategon. Endast därigenom kan man säkra att verksamhetens krav blir styrande för ADB-stödets utformning. Viktiga

Allmänna 67

överväganden

inslag i utbildningen bör också vara kraven på offentlighet, sekretess, integritet och säkerhet i samband med ADB-användningen.

I propositionen uppdras åt statens institut för personalutveckling att i samråd med Statskontoret genomföra en sådan kompetensutveckling på informationsteknologins område.

I propositionen behandlas också myndigheternas arbete med säkerhet med anledning av kraven på offentlighet och sekretess (s. 31). För att komma till rätta med de svårigheter myndigheterna kan ha när det gäller tillämpningen av tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och datalagen sägs att regeringen ämnar uppdra åt Statskontoret att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en skriftlig vägledning, som skall visa hur myndigheterna med bibehållna krav på offentlighet även ska kunna tillgodose krav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I uppdraget ingår också att överväga om det vid sidan av allmänna råd även behövs föreskrifter för myndigheternas säkerhetsarbete inom dataområdet och, om ett sådant behov anses föreligga, föreslå regeringen de åtgärder som är påkallade.

Regeringen har i juli 1988 givit Statskontoret det aviserade uppdraget, enligt vilket bl. a. vårt arbete särskilt skall beaktas. Statskontorets uppdrag skall enligt regeringens direktiv redovisas i juni 1989.

Vi delar helt den uppfattning som redovisas i propositionen, nämligen att det fordras utbildningsinsatser på olika nivåer inom statsförvaltningen för att sprida kunskaper om offentlighetslagstiftningens innehåll. Som vi redovisat tidigare i detta avsnitt tyder mycket på att regelsystemet som sådant inte är behäftat med lika stora brister som myndigheternas kunskap om detsamma. Vi vill därför understryka att vi anser det viktigt att den kompetensutveckling som omtalas kommer till stånd och fullföljs som ett komplement till andra åtgärder när det gäller offentlighetslagstiftningen.

5.4¶Våra överväganden om offentlighetsprincipens syften

Syftet med offentlighetsprincipen är enligt portalstadgandet i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Inom dessa vida ramar ryms mycket. Av de motivuttalanden som tidigare citerats framgår också att man velat ge offentlighetsprincipen en så vid tillämpning som möjligt. Detta synsätt har upprepats vid ett flertal tillfällen och torde få anses som en av grundförutsättningarna i offentlighetslagstiftningen. När det gällt att närmare precisera offentlighetsprincipens syften har man talat - förutom om de ursprungliga insyns- och kontrollsyftena - om offentlighetsprincipens betydelse för demokratin och det demokratiska styrelseskicket. Ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning innebär onekligen också något väsentligt mer än kontroll och insyn. Offentlighetsprincipen skall även skapa underlag för diskussion och

68 Allmänna

överväganden

beslut om lagstiftning och om alla andra åtgärder som med utgångspunkt i den offentliga sektorn påverkar utvecklingen. Den skall tillgodose även intresset av insyn vid annat än ren myndighetsutövning med anknytning till den demokratiska åsiktsbildningen. Mot bakgrund av vad som nu redovisats, anser vi det befogat att påstå att den offentlighetsinsyn vi har i dag år uppbyggd av de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn. Dessa har sedan byggts på så att vi i dag har en verksamhetsinsyn med inslag av kunskapsinsyn. Möjligen kan man i utvecklingen se en tendens mot ett ökat utrymme för en kunskapsinsyn.

Offentlighetslagstiftningen kan också sägas ha en betydelse utöver den direkta insyn den möjliggör. Många gånger handlar myndigheter, organisationer och enskilda på ett sådant sätt att deras agerande kan sägas ytterst vara ett utflöde av offentlighetsprincipen, säkerligen utan att de själva är medvetna om eller ens reflekterar över att det faktiskt är så. Vi har levt med offentlighetsprincipen så länge, att den har blivit ett naturligt inslag både i

arbete och i omvärldens sätt att bete sig gentemot den myndigheternas offentliga sektorns verksamhet. Det är naturligt för oss att leva i ett öppet samhälle utan att närmare analysera exakt vilka grundstenar och principer som bygger upp det.

Resonemanget kan belysas med några exempel. När finansministern informerar om innehållet i budgetpropositionen, gör han det säkerligen för att han vill sprida kunskap om detta och för att han vet att många är intresserade. Om han emellertid valde att inte informera, skulle samma information ändå vara tillgänglig enligt offentlighetsprincipen, men intresserade skulle då behöva fråga efter den. Eventuellt skulle de också uttryckligen behöva åberopa offentlighetsprincipen som grund för sin begäran. Det förhåller sig på samma sätt med en stor mängd av den information som myndigheterna sprider via massmedia eller genom egna publikationer. Den skulle vara åtkomlig även dessa åtgärder förutan enligt offentlighetsprincipen. På liknande sätt förhåller det sig även i stor utsträckning med information som inte aktivt sprids från myndigheterna men som tillhandahålls på förfrågan. Det är, med vår hävdvunna rätt till insyn enligt offentlighetsprincipen, så självklart att lämna ut begärd information att varken den som begär uppgifterna eller tjänstemannen vid myndigheten närmare funderar över om det är ett offentlighetsuttag eller någon annan åtgärd.

Som ett på senare tid särskilt betonande av partsoffentligheten kan man betrakta den insynsrätt som datalagen ger. Den enskildes intresse av insyn i myndigheternas verksamhet är ofta begränsat till den egna personen eller nära anhöriga, t. ex. barn. Genom den rätt till registerutdrag som 10 § datalagen ger tillgodoses detta behov. Den enskilde skulle annars ha kunnat nå samma resultat genom att åberopa offentlighetsprincipen. Eftersom den begärda informationen avser honom själv skulle. sekretesslagstiftningen endast i undantagsfall lägga några hinder i vägen.

Även om offentlighetsprincipen bör ges en så vid tillämpning som möjligt, torde det samtidigt stå klart att det måste finnas vissa begränsningar så att

offentlighetsprincipen inte kan tänjas hur långt som helst. I våra direktiv har vi ålagts uppgiften att överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprincipen för dess enligt direktiven egentliga syften, nämligen att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Dessa syften skulle alltså prioriteras, medan övriga syften på något sätt skulle få stå tillbaka för detta. De intressen som inte skulle tillgodoses i samma utsträckning som tidigare eller kanske inte alls, skulle t. ex. vara kommersiella intressen. Dessa nämns också oftast såsom de bieffekter som inte är önskvärda eller rent av medför skadeverkningar.

För att komma tillrätta med de problem som onekligen finns och för att begränsa verkningarna av de bieffekter som inte anses önskvärda kan olika lösningar tänkas. Offentlighetsprincipen kan snävas in så att den såsom ursprungligen omfattar endast en ren ärendeinsyn. En sådan lösning tror vi emellertid är orealistisk och långt ifrån önskvärd. En insnävning skulle också kunna ske så att man i större utsträckning än som hittills varit fallet på förhand bestämmer vilka handlingar som får tas ut ur ett ADB-system och därmed prioriterar de handlingar som har särskilt stor betydelse för att uppfylla offentlighetsprincipens egentliga syften på bekostnad av de andra syftena. Därmed skulle man uppnå en neutralisering av bieffektema i högre grad än nu. Vi tror emellertid inte att denna metod är lämplig att använda generellt. Inte minst kan det i praktiken bli ytterst besvärligt att på förhand bestämma vilka handlingar som får förekomma. Det är självfallet viktigt att vi inte nu lägger fram förslag, som löser en del av dagens problem, men som samtidigt skapar nya - kanske ännu mer svårhanterliga - problem i framtiden.

En mer realistisk lösning anser vi det vara att behålla offentlighetsprincipens nuvarande räckvidd. Starka skäl talar också för denna lösning. De undersökningar, som IRI och Statskontoret ort och som redovisats tidigare, talar inte för att offentlighetsprincipen i praktiken visat sig vara förknippad med några svårigheter och risker som inte med de medel som står till buds är möjliga att eliminera eller i vart fall hantera på ett acceptabelt sätt. Vi anser att de svårigheter som faktiskt finns är möjliga att bearbeta på andra sätt än genom en ändring av själva grundrätten att få ta del av allmänna handlingar. Vi återkommer i ett par avsnitt längre fram till de medel vi funnit användbara (avsnitt 7 och 8).

Vi har tidigare talat om att offentlighetsinsynen i dag befinner sig i gränsskiktet mellan verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn och att man kan skönja en utveckling i riktning mot en ren kunskapsinsyn. Vi tror dock inte att tiden ännu är mogen att driva på denna utveckling och utvidga offentlighetsprincipen. Sannolikt kommer det med tiden att gå därhän, men för att denna utveckling skall bli positiv och ett värdefullt tillskott för en levande demokrati, fordras att både myndigheterna och allmänheten lärt sig att leva med och utnyttja de möjligheter som vår nuvarande offentlighetslagstiftning ger och att vi har kommit till rätta med de problem vi anser finns i dag.

Om man enbart ser till uppgiften att stärka offentlighetsprincipen för dess egentliga syften kan vi diskussionsvis tänka oss två principiella lösningar.

Den ena av dem skulle vara att i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen snäva l

l in och precisera syftet med offentlighetsprincipen i jämförelse med vad som gäller idag. I lagtexten skulle då klart och tydligt anges de syften för vilka offentlighetsuttag skulle få ske och dessa skulle begränsas så att man kunde undvika de bieffekter man ville. Den andra metoden skulle vara att utifrån dagens syfte eller ett eventuellt snävare syfte låta myndigheterna pröva att en begäran om offentlighetsuttag är förenlig med de syften offentlighetsprincipen skall tillgodose. Ingen av metoderna är dock sådan att vi vill förorda den. Beträffande båda är det fullt möjligt att konstruera flera situationer som klart visar att såväl en syftesbegränsning som en syftesprövning, förutom att insynsätten blev väsentligt snävare, skulle medföra betydande svårigheter framför allti fråga om de överväganden myndigheter och domstolar skulle tvingas göra. Detta skulle innebära en klar nackdel och nya problem i förhållande till dagens reglering. ›

För att offentlighetsprincipen skall kunna uppfylla sina syften och göra detta på ett objektivt och godtagbart sätt, måste vissa förutsättningar vara uppfyllda. I det reformarbete som skett under 1970- och 1980-talen har en utgångspunkt varit att allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet inte skall vara beroende av den teknik myndigheterna använder för sin informationshantering. ADB-upptagningar har därför så långt det är möjligt jämställts med konventionella handlingar. I våra direktiv sägs att dessa ändringar visat sig vara ändamålsenliga och fungera relativt bra i praktiken. De har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått minst lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdokument. Vi har inte funnit skäl att avvika från denna uppfattning när det gäller att tillgodose offentlighetsprincipens syften.

I IRI-rapporten har man talat om olika nivåer på de mål offentlighetsprincipen skall uppfylla. Målen kan vara stora och övergripande eller underordnade. De senare hänför sig till stadier på vägen eller till situationer som måste förverkligas för att de övergripande målen skall kunna uppnås. De underordnade målen kan i sin tur tänkas vara indelade i olika nivåer alltefter den betydelse de har och i vilken ordning man vill uppnå dem. I detta avsnitt behandlar vi offentlighetsprincipens mål eller

övergripande syften. Vi återkommer till detta också längre fram i våra överväganden, då vi talar om de negativa bieffekter vi anser att man bör begränsa. I det följande vill vi ta upp och kommentera några mål på vägen. I IRIrapporten (s. 195 ff) har man beskrivit dem som ett antal principer”, nämligen likställighetsprincipen, proportionalitetsprincipen, lågprisprincipen, ansvarspxincipen, förhandsprövningsprincipen och praktikabilitetsprincipen.

Likställighetsprincipen, som omfattas av nu gällande rätt, innebär att vad som är tillgängligt för en myndighet i ADB-systemen också skall vara tillgängligt för allmänheten (i den mån inte Sekretessregler lägger hinder i vägen). Detta gäller oavsett om myndigheten faktiskt själv tagit fram den begärda upptagningen eller inte och oberoende av om myndigheten har anledning eller ens intresse av att framdeles ta fram upptagningen ifråga.

Allmänna 71

överväganden

Det avgörande för om upptagningen är en handling eller inte enligt nu gällande rätt är, om den är en sammanställning av uppgifter som myndigheten kan åstadkomma med rutinbetonade åtgärder. I sådant fall skall upptagningen uppfattas som förvarad hos myndigheten och tillgänglig för allmänheten.

Likställighetsprincipen är i sig oberoende av frågan om fixering kontra tillgänglighet. Så länge allmänhetens tillgång till allmänna handlingar inte skiljer sig från myndighetens egen tillgång har det ingen betydelse om dessa handlingar finns fixerade i ADB-systemet en gång för alla eller finns i systemet som s. k. potentiella handlingar. Likställighetsprincipen aktualiserar emellertid andra frågor. En av dem är frågan om vad som kan bedömas vara rutinbetonade åtgärder, dvs. hur stora ansträngningar

och uppoffringar myndigheterna skall vara skyldiga att göra för att uppfylla kraven på insyn. En annan fråga är huruvida den enskilde över huvud taget enligt offentlighetsprincipen skall kunna kräva att en myndighet tillhandahåller ett nytt datorprogram eller utför bearbetningar med hjälp av datorprogram som den enskilde ställer till förfogande. I våra direktiv aktualiseras frågan om likställighetsprincipen skall ges denna tolkning. Nära samband därmed har frågan om myndigheten skall vara skyldig att använda datorkapacitet som den enskilde ställer till förfogande eller bekostar. Vi återkommer till dessa båda frågor i ett senare sammanhang (avsnitt 7.3).

Proportionalitetsprincipen innebär att insynsintresset tilläts att väga olika tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till och under-

insynskyddas

lättas särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsintresset inte tillåts att väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. Som ett exempel kan nämnas en myndighets diariet. Beträffande dessa är det av största vikt att de är öppna för insyn, även om de ärenden de innehåller är sekretesskyddade och även om det innebär att hemlig information kommer att uteslutas ur diarierna. I IRI-rapporten har man skisserat en modell för hur proportionalitetsprincipen skulle kunna tilllämpas för att förstärka offentlighetsprincipens egentliga syften. Genom en trestegs rangordning skulle man kunna ge uttryck åt syftenas olika vikt, först kontrollsyftet, därefter allmän upplysning om samhällsangelägenheter och till sist bisyften som visserligen inte utesluter insyn men som inte heller behöver främjas. Detta skulle kunna innebära en skiktning av offentlighetsprincipen så att den för viss information utsträcktes till en grundlagsskyddad rätt att ifråga om vissa register (ADB- system) få koppla in terminaler och fritt utföra sökningar, medan den för annan information begränsades till på förhand avgränsade informationsuttag genom den ansvariga myndighetens försorg. Beträffande den senare delen måste dock beaktas att myndigheten inte handlar så att en konflikt med likställighetsprincipen

uppstår.

Lågprisprincipenf Offentlighetsprincipen innebär i dag en rätt för den enskilde

att ta del av en upptagning på stället. Detta skall ske utan avgift. Önskar den enskilde få en utskrift

av handlingen - vilket han också enligt offentlighetsprincipen har rätt till - utgår en fastställd avgift. I IRI-rapporten behandlar man lågprisprincipen också från en annan aspekt, som har att

göra med myndigheternas egna satsningar på att förverkliga offentlighetsprincipen. Det sägs att det knappast existerar några klart formulerade krav som innebär att myndigheterna är ålagda att bära extra kostnader för att offentlighetsinsynen skall fungera väl. I praktiken sägs en myndighet i sin utveckling av ADB-system medvetet kunna välja en ”lågprislinje” vid tilllämpningen av 15 kap. 9 § sekretesslagen, även om detta får till konsekvens att insynsmöjlighetema blir dåliga.

Vi anser att lågprisprincipen är en viktig princip att hålla fast vid, för att offentlighetsprincipen inte skall kunna sättas ur spel. Det är väsentligt att den enskilde kan få tillgång till allmänna handlingar genom att kostnadsfritt få ta del av dem på stället eller att till en rimlig kostnad få en utskrift av handlingarna. I linje med detta ligger också stämpelskatteutredningens i juni 1988 framlagda förslag (SOU 1988:33, Släpp kopiorna fria) som innebär bl. a. att ett utnyttjande av den insyn, som en tillgång till enstaka utskrifter innebär, i fortsättningen skall vara gratis. När det gäller myndigheternas ADB-system anser vi inte att myndigheterna genom att välja systemlösningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens krav på offentlighetsinsyn, skall kunna sätta sig över denna lagstiftning. Som en naturlig del i kostnadsberäkningar vid en datorisering eller systemomläggning måste offentlighetsintressena ingå. Kan man inte uppfylla lagens krav på denna punkt, kan man inte heller välja den tänkta lösningen. Det är dock inte alldeles enkelt att läsa ut dessa krav i lagstiftningen så tydligt, att kraven kan konkretiseras i bestämda riktlinjer för systemutvecklingen. Här behövs därför särskilda insatser för att vägleda myndigheterna.

Ansvarsprincipen anknyter nära till lågprisprincipen och innebär att varje myndighet är rättsligen skyldig att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB-system. Ansvarsprincipen är mycket viktig, särskilt mot bakgrund av att IRI-rapporten och statskontorets undersökning båda givit vid handen att det råder stor osäkerhet om vilka krav offentlighetslagstiftningen ställer och skiftande bedömningar om dess tillämpning. I IRI-rapporten sägs följande (s. 198): Ansvarsprincipen är viktig också av det skälet att informationsteknologin för med sig att rättsliga krav på informationshanteringen måste beaktas redan när informationssystemen byggs upp eller undergår större förändringar. Förenklat är det en fråga om en förskjutning från efterhandsbedömningar till förhandsbedömningar. Myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på utformningen av ADB-systemen och känna ett reellt ansvar för att dessa krav iakttas. Det måste finnas personer hos varje myndighet som har till uppgift att se till att kraven iakttas. Här kommer diskussionen om offentlighetsansvar och god offentlighetsstruktur in. Vi delar helt denna uppfattning och vill än en gång understryka det ansvar som åvilar myndigheterna i detta avseende. Det ligger då samtidigt i sakens natur att kraven måste göras så tydliga, att myndigheterna har reella möjligheter att beakta dem.

Förhandsprövningsprincipen aktualiserar frågan om rättsliga förhandsprövningar och i vilken mån sådana är möjliga. Principen kan bäst åskåd-

liggöras med ett exempel. Antag att en myndighet finner att en del av dess informationsbehandling är känslig från sekretessynpunkt och därför vill avskärma denna från offentlighetsinsyn genom att helt undanta vissa register eller delar av register från insyn. Sekretessbedömningar av detta slag innebär en schablonmässig hemligstämpling” som kan få långtgående konsekvenser för ADB-systemens uppbyggnad och för upptagningars tillgänglighet. En sådan lösning skulle kunna innebära att myndigheterna i större utsträckning skulle kunna använda sig av presentationsterminaler och tillåta snabb och stor tillgänglighet i kontorsinformationssystem och beträffande elektronisk post. Samtidigt ger man dock myndigheterna ett starkt ökat inflytande över frågan om vad som skall vara föremål för insyn. Genom att använda sig av sådana överslagsbedömningar kan myndigheten konstatera att endast viss information skall vara allmänt tillgänglig eller endast vissa informationsuttag kunna ske, eftersom man annars inte kan förutse hur upptagningarna kan komma att användas och inte heller kan utesluta att enskilda handläggare kan begå misstag vid skadebedömningar. Frågan är dock om en sådan ordning är förenlig med nu gällande sekretesslag. Svaret är nej, i vart fall om resultatet blir sekretessbeläggning en gång för alla. Vi har inte ansett oss kunna närmare gå in på problemet, men anser det önskvärt med en diskussion om de avvägningar som bör göras för att åstadkomma en större tillgänglighet genom schablonmässiga sekretessbedömningar. Schablonmässiga bedömningar bör vara tänkbara, om de innebär någon form av varningssignal om att sekretessprövning bör göras, om ett utlämnande aktualiseras.

Praktikabilitetsprincipen slutligen innebär att offentlighetsreglema måste vara enkla att tillämpa i praktiken. Reglerna måste vara möjliga att realisera i datorprogram, databasuppbyggnad och terminalnät. Inte minst måste de vara lätta från utbildningssynpunkt. Det är en fördel om de så långt som möjligt är teknikoberoende.

- Mellan alla dessa mål på olika nivåer uppkommer oundvikligen målkonflikter. Samhällsverksamheten kräver både öppenhet och sekretess. Huvudregeln är dock öppenhet och sekretessen undantag från denna huvudregel. Till detta kommer även aspekter om gallring. Samtidigt som samhällsverksamheten också kräver gallring, måste man hålla i minnet att gallringen är ett undantag från huvudregeln om öppenhet. En av våra viktigaste uppgifter måste vara att åstadkomma metoder för rimliga awägningar mellan de olika intressena. Ett önskemål som vi funnit särskilt värt att beakta är det om större förutsebarhet beträffande verkningarna av offentlighetsprincipen. Vi återkommer till detta längre fram.

5.4.1 i

Syftesbegränsning tryckfrihetsförordningen

En möjlighet att förstärka offentlighetsprincipen för vad som i direktiven kallas dess egentliga syften är att genom en ändring i tryckfrihetsförordningen generellt begränsa syftena till dem som anges i tryckfrihetsför-

ordningens lagtext. Ett förslag till en sådan formulering av lagtexten ges i IRI-rapporten (s. 194). Det sägs där att ändringen skulle kunna komma till stånd t. ex. genom en modifierad inledning till 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I inledningsstadgandet skulle rätten att ta del av allmänna handlingar knytas fastare till kravet på att det skulle ske för att främja ett fritt meningsutbyte eller en allsidig upplysning. Denna rätt skulle sedan endast kunna göras gällande till fullföljande av de angivna syftena. Såsom påpekas i IRI-rapporten råder det en obalans mellan den vagt formulerade begränsningen i fråga om godtagna syften och de begränsningar på grund av hänsyn till de specifika sekretessintressen som anges i uppräkningen i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Det förtjänar att påpekas i sammanhanget, att det inte i rapporten förs fram ett förslag till ändring utan endast en hypotetisk text. En sådan syftesbegränsning skulle innebära en vändpunkt i den svenska rättsutvecklingen mot en väsentligt snävare insynsrätt än hittills utan att komma till rätta med de avarter som finns. Man kan inte heller bortse från det faktum att man genom en syftesbegränsning rent faktiskt också kan komma att begränsa former av insyn som egentligen är önskvärda. Vi avvisar tanken på någon sådan form av syftesbegränsning som nu diskuterats.

5.4.2¶Syftesprövning

Varje försök till att på något sätt särskilja de olika intressena för offentlighetsprincipen måste medföra att någon form av Syftesprövning blir nödvändig. I nuläget tillförsäkrar regleringen i tryckfrihetsförordningen den som vill ta del av allmänna handlingar en rätt att vara anonym och att slippa uppge vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om något hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut, dvs. myndigheten måste ha erforderligt underlag för att i förekommande fall kunna göra en bedömning enligt sekretesslagen. Denna rätt att få vara anonym har sedan länge ansetts som ett särskilt viktigt moment i offentlighetslagstiftningen och har så sent som i början av 1980-talet grundlagsfästs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De motiv som anförts för denna rätt är av sådan tyngd att vi inte ansett att det finns skäl att ändra den. Detta gäller även vid en awägning mellan rätten att få vara anonym och intresset att komma till rätta med verkliga eller tänkta skadeverkningar av offentlighetsprincipen. Vi är alltså inte beredda att föreslå några inskränkningar i rätten att vara anonym.

5.4.3¶Offentlighetsprincipen och gallringen

I detta sammanhang vill vi också erinra om våra tidigare redovisade överväganden om offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar (jfr Ds Ju 1987:8, Integritetsskyddet i informationssamhället 3) och det förslag till ny arkivlag som detta anknyter till (SOU 1988:11, Öppenhet och minne). I detta delbetänkande konstaterade vi, att gallring av allmänna handlingar kunde sägas utgöra en faktisk inskränkning i den rätt att ta del

Allmänna 75

överväganden

av dessa som offentlighetsprincipen tillförsäkrar medborgarna. Vi föreslog därför att gallringen skulle ges ett stöd i grundlagen. Detta kunde lämpligast ske genom ett tillägg i tryckfrihetsförordningen av den innebörden att allmänna handlingar får gallras, endast om de är av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag. Den lag som här åsyftas, är det av arkivutredningen framlagda förslaget till arkivlag. I lagförslaget anges målet för samhällets arkivvård vara bl. a. att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. Eftersom ett arkivs struktur och ordning är av avgörande betydelse för att offentlighetsprincipens intentioner skall kunna uppfyllas åläggs myndigheterna att organisera sina arkiv så att detta mål kan uppnås. I detta ligger ett krav på varje myndighet, dels att upprätta en beskrivning av arkivvården och dels att redovisa arkivets innehåll i en förteckning. Även ytterligare krav uppställs. När det gäller gallring av allmänna handlingar sågs att sådan alltid skall utföras under hänsynstagande till medborgarnas rätt att ta del av dessa.

5.5 och

Offentlighetsprincipen skyddsbehoven

Av skäl som närmare redovisas längre fram i våra överväganden (avsnitt 6) har vi konstaterat att vi inte förordar en förändring av handlingsbegreppet. Vi har svårt att se hur en sådan förändring skulle kunna utformas så att den medför både bättre insynsmöjligheter i myndigheternas och ett register förstärkt integritetsskydd. Det finns anledning att befara att åtgärder som befrämjar det ena av dessa önskemål i allmänhet leder till negativa konsekvenser vad beträffar det andra önskemålet. Vi står åter inför behovet av att åstadkomma en lösning som på ett lämpligt sätt tar hänsyn till motstridiga intressen. Möjligheterna att ta fram s. k. potentiella handlingar, dvs. sammanställningar av uppgifter som myndigheterna inte själva använder, har aktualiserat frågan hur långt rätten att få ut uppgifter under av

åberopande

offentlighetsprincipen bör sträcka sig. Enligt direktiven har ADB-tekniken lett till att offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främmande för dess egentliga syfte att ge medborgarna insyn och möjlighet till kontroll av myndigheternas verksamhet. Det konstateras vidare att utlämnandet av uppgifter kan komma i strid med behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter. Vår allmänna bedömning är att en kombination av åtgärder som t. ex. begränsade sök- och bearbetningsmöjligheter i registren, utökade och mera detaljerade registerförfattningar, skärpt tillämpning av sekretesslagen, utökad sekretess på vissa områden samt restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen kan ge ett tillfredsställande integritetsskydd, utan att man därmed gör avkall på insynsrätten enligt offentlighetsprincipen. En bättre offentlighetsstruktur kan åstadkommas genom att den s. k. offentlighetsansvariges funktion mera konsekvent utvecklas till en kvaliñcerad rådgivningsinstans samt en kontrollerande och kravformulerande in-

76 Allmänna

överväganden

stans vid utveckling av ADB-system. Detta bör förbättra allmänhetens

i myndigheternas register och samtidigt underlätta beinsynsmöjligheter dömningen av utlämnandefrågor.

Vi kommenterar närmare var för sig de åtgärder vi nu angivit.

5.5.1 och sökmöjligheter Begränsade bearbetnings-

Behovet av att begränsa spridningen av personuppgifter från olika register har berörts i vårt fjärde delbetänkande (s. 118 ff). En stor del av de resonemang vi förde där äger sin giltighet också beträffande offentlighetsprincipens effekter. Vi anser oss därför ha anledning att återupprepa delar av dem i det följande.

Allmänheten skall kunna ta del av allmänna handlingar i en myndighets ADB-system i samma omfattning som myndigheten själv. Det betyder att alla uttag och sammanställningar av uppgifter som en myndighet normalt själv använder sig av och därmed gör läsbara kan vara en allmän handling.

Den moderna datatekniken medger att en myndighet, allt efter behov, kan göra sammanställningar och uttag utöver vad man regelmässigt använder. Myndigheten kan numera ofta efter hand som behov uppstår enkelt göra de sammanställningar av uppgifter som man vill och därmed uppkommer nya handlingar. Varje sådan handling blir allmän i samma ögonblick som den skapas, dvs. görs läsbar. Det går därför inte att på förhand

vilka allmänna handlingar som finns i ett datasystem byggt på

precisera

modern teknik. Man brukar säga att dessa system numera, förutom de

som myndigheten har skapat och från början utnyttjar, också handlingar innehåller potentiella handlingar som skapas när behov uppstår. Myndigheten är dock alltid skyldig att upplysa om vilka register, förteckningar och andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av ADB och att

beskrivningar av dem. Myndigheten är också skyldig att

tillhandahålla

lämna en enskild de upplysningar han eller hon behöver för att kunna ta del av de upptagningar, som är allmänna och offentliga handlingar. Redan detta medför en inte obetydlig förutsebarhet av vad systemen innehåller.

En myndighet är skyldig att på begäran göra uppgiftssammanställningar och därmed skapa och lämna ut nya allmänna handlingar om det kan ske med s. k. rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer (se prop. 1975/76:160 s. 90). Den nya tekniken gör det allt lättare att med rutinbetonade åtgärder ta fram potentiella handlingar. Det finns de som hävdar att detta medför betydande risker från integritetssynpunkt, när det gäller personregister. I detta sammanhang bör man emellertid komma ihåg att vad som kan komma ifråga för utlämnande är hos myndigheten förvarade och inkomna eller upprättade handlingar, dvs. endast vad som faller under begreppet allmänna handlingar. Man bör också komma ihåg att även utlämnande av potentiella handlingar skall sekretessprövas och att den enskilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper.

. Allmänna 77

överväganden

I privata register kan datainspektionen föreskriva vilka personuppgifter som får göras tillgängliga (6 § punkt 7 datalagen). På detta sätt förhindras t. ex. att Upplysningscentralen AB i sitt kreditupplysningsregister använder andra sökbegrepp än namn eller personnummer. Upplysningscentralen skulle annars kunna ta fram uppgifter som inte bör spridas, t. ex. förteckningar över personer som har vräkts från sin bostad. När det gäller offentliga register, som innehåller allmän handling, krävs att tillåtna söknycklar begränsas på samma sätt för myndigheten som för den enskilde för att man inte skall komma i konflikt med offentlighetsprincipen (2 kap. 3 § andra tryckfrihetsförordningen).

stycket

Den bästa garantin mot oförutsedd spridning av uppgifter från ett register uppnås om myndighetens sökmöjligheter begränsas inte bara genom föreskrift utan också genom tekniska begränsningar i systemet. Många anser emellertid att en omfattande begränsning av sökmöjligheterna skulle omöjliggöra en effektiv datahantering. Sådana slutsatser kan, enligt vår uppfattning, inte dras generellt. Bekvämlighetsskäl måste t. ex. väga lätt i förhållande till integritetsintressen.

Frågan om datainspektionens möjligheter att begränsa allmänhetens rätt att använda samtliga för myndigheten tillgängliga söknycklar i ett myndighetsregister har belysts utförligt i ett regeringsbeslut den 17 maj 1984, 2136-83, som rör det regionala folkbokföringsregistret i Stockholms län. Datainspektionen meddelade i ärendet särskilda föreskrifter som innebar att uppgifter som var tillgängliga för länsstyrelsen inte fick lämnas ut.

Regeringen undanröjde datainspektionens föreskrifter att starkt begränsa allmänhetens möjligheter att utnyttja de söknycklar som länsstyrelsen använder. Enligt regeringsbeslutet stred föreskrifterna mot principen att den enskilde skall ha samma tillgång till allmänna handlingar som myndigheten.

Datainspektionen tog i sitt yttrande över länsstyrelsens besvär upp ett principiellt resonemang angående den offentliga sektorns register och förordade en total genomgång av dessa. Datainspektionen menade att den enskildes möjligheter att iaktta sin rätt till insyn enligt tryckfrihetsförordningen försvåras p. g.a. komplicerade ADB-system, samtidigt som den nya teknikens allt större bearbetningsmöjligheter hotar det integritetsskydd som datalagen avser att garantera.

Enligt 6 § punkt 8 datalagen kan föreskrift lämnas om utlämnande och annan användning av personuppgift. En föreskrift får dock inte inskränka insynsrätten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Sådana föreskrifter gentemot en myndighet strider därför alltid mot offentlighetsprincipen, såvida inte de föreskrivna begränsningarna drabbar myndigheten i samma utsträckning som allmänheten.

När det gäller föreskrifter angående de bearbetningar i ett register som får göras med ADB (6 § punkt 5 datalagen) kan datainspektionen ingripa även i fråga om myndighetsregister. En sådan inskränkning finns numera också i 10 § utsökningsregisterlagen (1986:617). Detta är ett exempel, där . man har använt möjligheten att begränsa bearbetningsmöjligheterna i ett register.

Enligt 10 § utsökningsregisterlagen skall myndighet som är registeransvarig för utsökningsregister särskilt iaktta att uppgifterna i registret får bearbetas endast i enlighet med registrets ändamål. Regeringen får emellertid medge bearbetning även för annat ändamål, om det finns särskilda skäl. Föredragande departementschefen konstaterade i lagstiftningsärendet (prop. 1985/862155 s. 29) att ovannämnda bestämmelse medför att det inte är tillåtet att använda särskilda program för att sammanställa om

uppgifter de registrerades ekonomiska förhålladen i den mån detta inte är direkt motiverat av kronofogdemyndigheternas egen verksamhet.

Några månader innan utsökningsregisterlagen antogs av riksdagen prövade regeringen i ett besvärsärende användningen av utsökningsregistret (tidigare benämnt REX) för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer, vilket hade förbjudits av datainspektionen. Riksskatteverket (RSV) hävdade att utlämnandet av uppgifter från kronofogdemyndigheternas centralregister till bl. a. kommmuner och inkassoföretag skedde med stöd av bestämmelserna om allmänna

handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Datainspektionen kunde därför inte inskränka möjligheten att lämna ut sådana uppgifter som myndigheterna själva har tillgång till. Bakgrunden till datainspektionens föreskrift var att en ny transaktionskod (söknyckel) hade framställts genom en sammanställning av två tidigare använda transaktionskoder. RSV uppgav att den nya söknyckeln hade skapats för kronofogdemyndighetemas egen verksamhet och att den underlättade deras praktiska arbete på fältet. RSV ansåg också att kronofogdama har lagstadgad skyldighet att lämna uppgifter som tas fram med den aktuella söknyckeln till olika myndigheter i samband med ärenden rörande utskänkningstillstånd, offentlig upphandling och tillstånd för yrkesmässig trafik. Datainspektionen hävdade emellertid att RSV hade utarbetat särskilda datorprogram som inte behövdes i myndighetsverksamheten utan hade till syfte att marknadsanpassa kreditupplysningstjänster. Den nya söknyckeln gjorde det möjligt att lämna ut uppgifter på ett sådant sätt att kreditupplysningslagens skyddsregler om underrättelse till den vars kreditvärdighet kontrolleras sätts ur spel.

Regeringen upphävde datainspektionens beslut om att utsökningsregistret inte skulle få användas för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer. Med stöd av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen lämnades följande föreskrift:

RSV och kronofogdemyndighetema får inte till läsbar form överföra andra sammanställningar av uppgifter än vad som behövs för verksamheten inom myndigheternas ansvarsområden, såvida inte datainspektionen har bestämt eller bestämmer annat.”

Innebörden i denna föreskrift förklarades vara både att berörda

myndigheter saknar rättslig befogenhet att göra upptagningar som inte behövs för e. verksamhet inom deras ansvarsområden och att allmänheten inte har någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av upptagningama (regeringsbeslut 1986-02-13, 880-84 och 1450-84).

. Allmänna 79

överväganden

Om man inte anser att det är tillräckligt att begränsa bearbetningsmöjligheterna, kan man också begränsa sökmöjligheterna. En sådan begränsning kan vara antingen teknisk eller författningsreglerad eller föreskriven i ett beslut av datainspektionen. De uppgifter som har tillåtits i registret måste naturligtvis kunna tas fram på något sätt, men de, behöver kanske inte alltid vara direkt sökbara.

I förordningen (1986:104) om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling stadgas i 4 § att uppgifter om saken, sakkod, typkod, yrke, titel eller adress inte får användas som sökbegrepp annat än för vissa ändamål. Däremot får man söka på namn och i vissa fall på personnummer.

Det bästa skyddet åstadkommer man naturligtvis om man kan göra det tekniskt omöjligt att utföra förbjudna bearbetningar eller En

sökningar. teknisk och inte enbart rättslig begränsning av terminalåtkomsten till utsökningsregistret har förordats av departementschefen i proposition 1985/86:115 (s. 25).

Ovanstående exempel visar att begränsade bearbetnings- och sökmöjligheter redan är en realitet i vissa register. skyddsåtgärder av detta slag borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som hittills har varit vanligt. Den teknik som vi nu redogjort för och som använts i författningssammanhang och i datainspektionens tillståndsgivning, kan enligt vår uppfattning också komma till användning i vidare sammanhang. När det är fråga om personregister som får föras utan särskilt tillstånd enligt datalagen, måste myndigheterna särskilt uppmärksamma offentlighetsprincipen och dess effekter i förhållande till integritetsskyddet. Detta bör beaktas redan då myndigheten inrättar personregister, bygger system eller utvecklar program. Ansvaret kan innebära att myndigheten för att minska riskerna för otillbörligt integritetsintrång avstår från att registrera vissa uppgifter eller inför tekniska begränsningar vad gäller möjligheterna att söka eller på annat sätt bearbeta uppgifterna i registret. Ansvaret kan i vissa fall innebära att myndigheten rent av vid en awägning kommer fram till att dessa risker är sådana att man avstår från en datorisering. _

I detta sammanhang vill vi också påpeka att kostnaderna kan bli mindre om man redan från början beaktar även nyss nämnda aspekter, eftersom man därigenom kan undvika en onödig eller av

ombyggnad anpassning systemet senare. En annan framkomlig väg kan vara en ökad användning av allmänna råd och föreskrifter från datainspektionen.

5.5.2 Utökade och mera

detaljerade registerförfattningar

Genom en noggrann reglering i registerförfattningar av personregister med integritetskänsligt innehåll kan man utforma registerverksamheten så att insamling, bearbetningar, utlämnande m.m. sker med rimlig hänsyn till de registrerades integritetsintressen. Om man ser till att den registeransvarige inte ges större möjligheter att använda registret än allmänheten och ordnar

avstegen från denna huvudprincip med hjälp av sekretesslagen kommer man inte i konflikt med bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det är emellertid viktigt att komma ihåg, att datainspektionen också har möjligheter att lämna erforderliga föreskrifter i sin tillstånds- och tillsynsverksamhet.

Vi har i delbetänkande 4 (avsnitt 7) behandlat behovet av registerlagstiftning och konstaterat att i de fall där samhällsintressen kräver att man gör avkall på integritetsintressen, kan det ibland vara olämpligt att låta en myndighet (datainspektionen) ta ansvaret för utformningen av ett register. I sådana fall borde i stället riksdagen eller regeringen besluta om utformningen. Vi står fast vid denna uppfattning. Regeringen och riksdagen har dock ännu inte tagit ställning till våra överväganden och förslag i saken.

5.5.3 av sekretesslagen Skärpt tillämpning

Vi har konstaterat tidigare att myndigheternas ADB-system innehåller potentiella handlingar. Detta innebär att den enskilde kan begära att en myndighet skapar nya allmänna handlingar, som innehåller de uppgifter han eller hon vill ha, oavsett om myndigheten har behov av handlingarna i sin egen verksamhet eller inte. Även beträffande sådana handlingar skall dock självfallet sekretesslagens regler gälla. Ett utlämnande måste alltså föregås av en sekretessprövning. I detta avseende skiljer sig inte de potentiella handlingarna från de konventionella handlingarna. Båda skall kunna åtnjuta samma sekretesskydd. Det har sagts i debatten att det kan vara svårt att vid uttagstillfället sekretesspröva den begärda konstellationen. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att myndigheten vid denna sekretessprövning har rätt att bryta det anonymitetsskydd som tryckfrihetsförordningen annars tillförsäkrar den enskilde.

Den omständigheten att sekretessprövningen avser en potentiell handling får emellertid inte leda till att prövningen underlåts eller görs mindre noggrant. Myndigheterna måste göras medvetna om att sekretesskyddet omfattar även potentiella handlingar och att de vid sin sekretessprövning skall ta hänsyn till samtliga relevanta skyddsintressen i sekretesslagen. Detta innebär att de vid sekretessprövningen skall beakta såväl sina egna verksamhetsområden som andra relevanta områden. Det som i första hand är aktuellt här år den s. k. försvarssekretessen i 2 kap. sekretesslagen. I vissa fall föreligger också en skyldighet att före beslut samråda med överbefälhavaren enligt säkerhetsskyddsförordningen (1981:421). Det är de enskilda myndigheterna själva som bär ansvaret för att sekretesskyddet fungerar i praktiken och de måste vara klart medvetna om att det förhåller sig på detta sätt. I den senaste datapolitiska propositionen (prop. 1987/88:95, avsnitt 3.4) har man tagit fasta på detta och konstaterar att det aktuella regelsystemet kan vara svårt att tillämpa vid det fåtal tillfällen myndigheterna i stort har anledning att befatta sig med det. Som vi tidigare redovisat har detta resulterat i att regeringen givit Statskontoret i uppdrag

att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en vägledning för myndigheterna om den praktiska tillämpningen av offentlighets-

i och sekretesslagstiftningen på ADB-området.

Vi tror att en omsorgsfull och noggrann prövning enligt de regler som sekretesslagen innehåller, är en tillräcklig garanti för att utlämnande av potentiella handlingar inte resulterar i fullbordade missgrepp. Inte minst viktig i detta sammanhang tror vi att den kommande vägledningen blir.

I den diskussion som förs angående offentlighetsprincipens konsekvenser för den enskildes integritet hävdas ibland att sekretesslagens bestämmelser skulle kunna tillämpas strängare än vad som hittills har varit fallet. I detta sammanhang bör man särskilt beakta regleringen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Paragrafens första stycke innehåller den s. k. generalklausulen. Bestämmelsen har tillkommit för att möjliggöra för myndigheter att utväxla information utan hinder av bestämmelserna i sekretesslagen på de områden, där detta är nödvändigt eller önskvärt. En förutsättning för att så skall få ske är dock att det skall vara uppenbart, att intresset av att uppgiften lämnas från en myndighet till en annan skall ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

I ett andra stycke inskränks generalklausulens tillämpning så att den inte är tillämplig i fråga om all slags sekretess. Dessa undantag uppräknas i paragrafen. Enligt andra stycket är det vidare en förutsättning för att generalklausulen skall vara tillämplig att detta inte strider mot sådan specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga som finns i lag eller förordning. Detta innebär att det inte kan komma ifråga att lämna ut uppgifter till en annan myndighet, om det är uppställt vissa villkor för att sådant utlämnande skall få ske och dessa inte är för handen. Generalklausulen kan aldrig vara tillämplig i en sådan situation. Vidare innebär regleringen att om det i en lag eller förordning uttömmande anges i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndigheter, kan ett utlämnande därutöver inte ske med stöd av generalklausulen. Inte heller får ett sådant utlämnande ske om det gäller uppgifter ur ett personregister och det skulle strida mot föreskrift som meddelats med stöd av datalagen. Sådan föreskrift kan meddelas av datainspektionen med stöd av 6 § datalagen.

Eftersom den som berörs av uppgifter som har lämnats ut efter sekretessprövning inte har möjlighet att besvära sig över utlämnandet är det svårt att överblicka vilka möjligheter till en strängare tillämpning som nuvarande lagstiftning ger (delbet. 4 s. 125).

När det gäller t. ex. utlämnande av uppgifter mellan olika värdinrättningar inom hälso- och sjukvården och till det s. k. metropolitprojektet, råder delade meningar om huruvida dettaisker i full överensstämmelse med sekretesslagen (delbet. 1 s. 67 ff, delbet. 4 s. 122 f och 159).

Vi anser att en tydligare reglering av de frågor som har att göra med

mellan eventuellt med utnyttjande av informationsutbyte myndigheter, sammankoppling av datanät, förtjänar ytterligare uppmärksamhet. I de fall där känslig information kan utbytas bör detta regleras i registerförfattning och tillfredsställande garantier skapas mot missbruk av erhållna uppgifter.

82 Allmänna

överväganden

5.5.4 Utökad sekretess vissa områden

på

Om man finner att de konkreta integritetsrisker som allmänhetens rätt till insyn i allmänna handlingar medför begränsar sig till ett relativt litet antal fall, kan man överväga att införa eller utöka sekretess på dessa områden. Att i någon större omfattning tillgripa denna möjlighet be-

inger dock tänkligheter eftersom huvudprincipen om allmänna handlingars offentlighet då kan bli allt för kringskuren.

Ett problem som finns kvar med en lösning av det slag som nyss har nämnts är svårigheten att göra en individuell menprövning enligt sekretesslagen vid massuttag av uppgifter (delbet. 2 s. 52, delbet. 4 s. 79 foch 122 ff).

5.5.5 Restriktioner vad av

gäller användningen uppgifter

som har erhållits med stöd av 2

kap.

tryckfrihetsförordningen

Bestämmelser som, utan att begränsa själva möjligheten att göra offentlighetsuttag, förbjuder användning av de erhållna uppgifterna för vissa angivna ändamål skulle kunna öka integritetsskyddet för den enskilde. I den mån de uttagna uppgifterna används i dataregister ligger det emellertid närmast till hands att använda sig av datalagens regler. Förbudsalternativet lämpar sig kanske allra bäst om man vill förhindra kommersiell användning av registeruppgifter också när denna användning inte medför ett sådant integritetsintrång att datalagen blir tillämplig.

Om man vill gå ännu längre kan man bestämma att uppgifter erhållna med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen endast får användas för ändamål som överensstämmer med offentlighetsprincipens Inte heller

syften. detta alternativ skulle möjliggöra att uppgifter undanhålls. av

Prövningen huruvida uppgifterna har använts på ett otillåtet sätt skulle bara kunna göras i efterhand. När uppgifter begärs utan att offentlighetsprincipen åberopas skulle uttagen falla under servicebestämmelsen i 15 kap. 4 § sekretesslagen (delbet. 2 s. 62 ff). I sådana fall kan myndigheten fråga hur uppgifterna skall användas och ta ställning till om det finns något skyddsintresse som motiverar att uppgifterna inte skall lämnas ut.

En bestämmelse som förbjuder användning av uppgifter som har erhållits genom offentlighetsuttag för ändamål som inte överensstämmer med offentlighetsprincipens syfte kan naturligtvis medföra gränsdragningsproblem. Det kan inte vara lätt att avgöra om användningen i ett enskilt fall strider mot offentlighetsprincipens syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna lösning medför emellertid inte de risker för försämrad insyn som en bestämmelse om att utlämnande endast skall ske, om ändamålet med uttaget står i överensstämmelse

med offentlighetsprincipens syften. För vår del har vi inte funnit anledning att föreslå några nya bestämmelser om användningen av uppgifter som lämnats ut med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

6 i

Handlingsbegreppet tryckfrihetsförordningen

Genom den utveckling som ägt rum i rättspraxis och som har

de reformer

genomförts i tryckfrihetsförordningen under 1970-talet har de grundbegrepp som gällt konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på tekniska upptagningar och ADB-upptagningar. Vid dessa ändringar har det framhållits som angeläget att huvuddragen i offentlighetsprincipen bibehålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar i fråga om möjligheterna

till insyn från allmänheten. Ett övergripande önskemål har varit att allmänhetens

tillgång till information skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna har valt för att registrera denna information. I våra direktiv uttalas att det inte finns skäl att göra några förändringar i tryckfriförordningens grundbegrepp när det gäller de konventionella handlingarna. Däremotuppdras åt oss att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestämmelserna i fråga om upptagningar för ADB.

Det centrala begreppet

i detta sammanhang är begreppet handling. Med handling förstås - förutom konventionella handlingar - även upptagningar för automatisk databehandling. Handlingsbegreppet har här emellertid en helt annan innebörd. I stället för att ha anknytning till något fysiskt föremål (magnetband, skivminne e.d.) är det själva upptagningen i betydelsen konstellation av uppgifter som utgör handlingen. Den närmare innebörden av begreppet upptagning diskuteras i förarbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/761160 s. 89 f). Utgångspunkten där är att begreppet skall avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Väsentligt i sammanhanget är inte mängden uppgifter utan det sakliga sammanhanget. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig och därmed som en handling.

Denna definition av begreppet handling i ADB-sammanhang har lagstiftaren och de tillämpade myndigheterna nu haft att arbeta med i mer än tio år. Det har sagts att definitionen varit svår att förstå och att den har lett till problem i den praktiska tillämpningen. Om man granskar syftet med den valda definitionen närmare, nämligen att handlingsbegreppet skall vara oberoende av de varierande tekniska systemlösningar och registeruppbyggnader som förekommer, blir definitionen trots denna kritik kanske något så när begriplig. Otvivelaktigt är det ändå så att den innebörd som handlingsbegreppet kommit att få när det gäller information på ADB-medium medfört vissa problem. Dessa torde framför allt hänga samman med att ett

existerande regelsystem förts över till ett område som det inte direkt varit utarbetat för och att begreppet upptagning kan ha en mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det avse en enstaka eller ett fåtal uppgifter och ibland en sammanställning av en stor mängd information. En och samma uppgift kan i ett fall utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i ett annat fall ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll. Definitionen är dessutom alltjämt så pass ny att innebörden ännu inte hunnit bli prövad och tydliggjord till stöd för myndigheterna genom den mängd rättsfall, JO-uttalanden m.m. som finns när det gäller konventionella handlingar.

Emellertid är handlingsbegreppet inte helt entydigt när det gäller konventionella handlingar heller. Det förekommer avgränsningsproblem också vid sådana handlingar i form av skrift- och bildframställningar. Hur man skall lösa dessa »hänger samman med tolkningen av begreppet handling enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt juridiskt språkbruk. I IRI-rapporten (s. 64-65) behandlas avgränsningsfrågorna vid konventionella handlingar närmare.

När det gäller avgränsning av ADB-upptagningar konstateras där att avgränsningsfrågorna har betydelse på ett helt annat sätt, vilket lett till att själva grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen kommit att ifrågasättas. I IRI-rapporten (s. 66) sägs i detta sammanhang att sambandet mellan fysisk och logisk enhet lösts upp vid elektronisk databehandling. Den traditionella, tröga informationsbehandlingsmiljön har övergått till en dynamisk och flexibel miljö, präglad av stora datasamlingar med varierande möjligheter till bearbetning och fjärråtkomst från ett stort antal bildskärmsterminaler.

I IRI-rapporten behandlas också frågan om det finns alternativa grundbegrepp (s. 208 ff). Med en hänvisning till genomgången av utländsk rätt konstateras inledningsvis att det är fullt möjligt att konstruera begreppsapparater på olika sätt. Norsk rätt arbetar med ett ”analogt dokumentbegrepp, men även ett sådant är i vissa fall oklart och kräver definitionsregler om texter som behandlas som sammanhängande enheter i textsökningssystem eller andra informationssystem. Begreppet kan möjligen fungera framgångsrikt i ett system som begränsar sig till att ge ärendeinsyn. Detta är som vi tidigare konstaterat inte fallet med den svenska offentlighetsprincipen och svagheterna med en sådan konstruktion för svensk rätts del skulle bli påtagliga, eftersom insynen gäller information och ADB-system av många olika slag.

IRI-rapporten går vidare med att analysera om det inom datatekniken finns någon teknisk grundenhet, som kan fylla kravet på att ge en entydig avgränsning som svarar mot den som en konventionell handling ger. Man besvarar frågan med nej och konstaterar att sökandet efter en sådan ADB-teknisk enhet är lika fåfängt som sökandet efter de vises sten. Detta sägs bero på att alla försök till avgränsning ovanför s. k. bitar (binary digits = ettor och nollor) har ett drag av godtycke eller tillfällighet över sig. Detta beror på många olika faktorer, men framför allt på den teknik som används i den speciella situationen, på generellt sett tillgänglig teknik och på gene-

rella logiska restriktioner i informationsbehandlingen. I rapporten förkastas dock inte tanken helt på att använda sådana tekniskt anknutna termer och begrepp. Detta bör dock inte ske på hög nivå i tryckfrihetsförordningen utan i författningar, instruktioner och arbetsordningar på lägre nivå.

En tredje lösning som prövas i IRI-rapporten är att bygga på begrepp som upplysning, information, meddelande, uppteckning eller liknande. Det konstateras dock att en sådan systematik inte ger några uppenbara fördelar. Det kan tvärtom förefalla onödigt och konstlat. Samtliga begrepp skulle också kräva kompletterande definitioner och distinktioner. Svårigheterna med avgränsningar och förutsebarhet skulle därvid i stort sett vara desamma som med nuvarande begreppsapparat.

På grundval av de i rapporten förda resonemangen har vi också i våra överväganden kommit till den ståndpunkten, att en förändring av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp eller rent av införandet av en ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med. Oavsett vilka begrepp man använder sig av i stället för upptagning, kommer samma problematik att kvarstå från offentlighetssynpunkt. Nya begrepp skulle sannolikt skapa fler problem än de skulle lösa. Lagstiftning och rättspraxis på området bör inte utan mycket goda skäl utsättas för ryckighet i en fråga som denna. Vi tror att det finns goda förutsättningar för att den fortsatta rättsutvecklingen kan göra rättsläget tydligare och därmed minska nu förekommande problem. Vi finner vid en samlad bedömning inte skäl att nu ändra begreppsapparaten.

sig

5,15%;

J *ååâüê

?âlâäüäâstøi .aiwäánm

7 i

Regleringen tryckfrihetsförordningen

Inledning

Utgångspunkten för våra fortsatta överväganden blir således att vi för närvarande inte förordar någon ändring i tryckfrihetsförordningens begreppsapparat. Inte heller vill vi göra några stora förändringar

av tryckfrihetsförordningen i övrigt. Vi har i stället valt att försöka lokalisera de faktiska problemen och föreslå åtgärder för att komma till rätta med dessa. Den kanske viktigaste av dessa frågor gäller begreppet potentiella handlingar. I direktiven nämns ett par andra särskilda fall. Dels ifrågasätts om en myndighet över huvud taget skallivara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till förfogande av enskild. Dels ifrågasätts om inte möjligheterna att få ut information från myndigheterna sträcker

sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. I det senare fallet avses de s. k. massuttagen. Vidare sägs det i direktiven att vi bör utreda om de bestämmelser som för närvarande finns ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Vi tar upp de nu nämnda frågorna i detta kapitel.

7.2 och de

Handlingsbegreppet potentiella

handlingarna

I begreppet allmänna handlingar innefattas såväl handlingar i traditionell mening som upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel. Iden sistnämnda

kategorin ingår givetvis ADB-upptagningar. Med handling förstås alltså i första hand framställning i skrift eller bild. Dessa är sådana att de kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas protokoll,

promemorior, tabeller, blanketter, kartor, ritningar, bilder och fotografier. Handlingsbegreppet när det gäller konventionella handlingar är dock inte alltid så entydigt och stabilt som man ofta förleds_att tro. Således kan även EKGdiagram och röntgenbilder vara allmänna handlingar. Inte heller

spelar underlaget någon roll vid bedömningen av handlingsbegreppet. En tavla, en runsten, ett broderat tygstycke eller en graverad metallplatta

kan mycket väl vara en allmän handling. I realiteten är dock de intressen offentlighetsprincipen skall tillgodose riktade mot den fysiska informationsbäraren,

vanligen ett skrivet dokument. För tillgängligheten av sådana är den fysiska belägenheten avgörande, dvs. var handlingen rent faktiskt förvaras. Detta kriterium saknar dock självständig betydelse, när det gäller ADB-upptagningar. Det avgörande från offentlighetssynpunkt är i stället den på ett medium fixerade informationen och i vad mån upptagningen är tillgänglig för en myndighet för överföring i sådan form att den kan läsas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Vad som rent faktiskt tillhandahålls enligt offentlighetsprincipen blir inte här själva upptagningen utan informationsinnehållet, dvs. de uppgifter som fixerats på det tekniska mediet. Terminologin kan dock inte sägas vara helt klar på detta område. För fullständighetens skull kan slutligen nämnas att mellanformer av handlingar kan finnas. Ett maskinläsbart hålkort är t. ex. att anse som en upptagning, men skulle det även ñnnas vanlig text på hålkortet är det i denna del att betrakta som en handling i traditionell betydelse.

I olikheten mellan traditionella handlingar och ADB-upptagningar ligger en grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer nämligen frågan om tillgänglighet kontra fixering. Föremål för offentlighetsinsyn är för närvarande de s. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, dvs. med rutinbetonade åtgärder. Frågan kan också sägas vara, om vi kan behålla denna definition av begreppet handling som föremål för insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Begreppen potentiella handlingar och rutinbetonade åtgärder” sammanfattar egentligen det mesta av vad senare års diskussioner om offentlighetsprincipen och ADB handlat om. Det finns en uppfattning, som ansluter sig till den s. k. tillgänglighetsprincipen och en som ansluter sig till den s. k. fixeringsprincipen.

Vi redovisar först i korthet vad de båda principerna innebär.

Tillgänglighetsprincipen är den som enligt nu gällande rätt skall tillämpas. Den innebär i korthet att ”varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter” är att betrakta som en handling (prop. 1975/76:160 s. 90) och skall vara tillgänglig för envar enskild i samma utsträckning som för myndigheten själv. En sådan upptagning anses tillgänglig och skall därmed lämnas ut enligt handlingsoffentligheten, om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Detta gäller även om myndigheten själv aldrig haft eller anser sig komma att få anledning att söka efter eller sammanställa informationen i fråga. Att en uppgiftskonstellation tidigare inte har existerat i sammanställd form hindrar alltså inte att den i grundlagens mening kan vara att betrakta som allmän handling. I detta sammanhang brukar man tala om potentiella handlingar. Avgörande för allmänhetens rätt till insyn blir således de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system ger tillgång till. Dessa grundar sig i sin tur på de rättsliga befogenheter att göra upptagningar tillgängliga som myndigheten har. Sådana begränsningar av den rättsliga befogenheten att

göra uppgifter tillgängliga kan i praktiken utgöras av t. ex. författningsbestämmelser eller av datainspektionen beslutade föreskrifter. Man bör dock hålla i minnet att även utlämnandet av potentiella handlingar skall föregås av en sekretessprövning och att den enskilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper.

Fixeringsprincipen kan kort sägas innebära att man gör en nära jämförelse med vad som gäller i en pappersmiljö. Upptagningar som utgör allmänna handlingar anses då ha ett på förhand bestämt (fixerat) innehåll. Detta innehåll kan bestämmas antingen direkt så att den informationsmängd som utgör handlingen bestäms en gång för alla genom det logiska innehåll den får vid registreringen eller indirekt genom att myndigheten på förhand bestämmer vilka av i och för sig tekniskt möjliga terminalbilder samt sök- och sammanställningsmöjligheter som skall användas i myndighetens verksamhet och därmed också vara tillgängliga för allmänheten. Den första av dessa varianter kan med andra ord sägas innebära att handlingen/ upptagningen är exakt de uppgifter, alla de uppgifter och inga andra upp-

än de uppgifter som en gång för alla utgör tankeinnehållet i handgifter lingen med uppgifterna läsbara i den oföränderliga följd i vilken de en gång för alla sammanförts till tankeinnehållet. Den indirekta fixeringen knyter inte lika mycket an till den traditionella pappersmiljön, utan innebär bara att de uppgiftskonstellationer som skall utgöra handlingar måste entydigt definieras eller fixeras på förhand. Fixeringstanken närmar sig det handlingsbegrepp som gäller för konventionella handlingar genom att den försöker ge konkretion åt uppgiftskonstellationen. Vad som tas ut ur systemet skall också en gång ha stoppats in där i den form det tas ut.”

Såsom påpekats i Statskontorets rapport (1987254), ADB och Förvaltningsjuridik, har skillnaden mellan dessa båda principer att göra med att man i ett pappersorienterat system utan ADB av praktiska skäl har svårt att

av uppgifter i olika allmänna handlingar, medan göra sammanställningar man numera i ADB-systemen allt lättare kan göra sådana sammanställningar alltefter behov som inte behöver vara förutsedda från början och därmed efter hand skapa nya allmänna handlingar.

De som kritiserat handlingsbegreppets innebörd i ADB-sammanhang har påpekat att det innebär att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system, eftersom hand-

Detta sägs kunna vara lingarna i princip inte uppstår förrän de efterfrågas. av betydelse från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt. Därutöver kan det vara en rent praktisk ordningsfråga. Det kan skapa problem vid tilllämpningen av reglerna om diarieföring. Kritikerna menar att den enskilde saknar kontroll över de uppgifter som han lämnar till en myndighet och som lagras med hjälp av ADB. I och med att uppgifterna kan ingå i potentiella handlingar, kan den enskilde inte förutse hur de kan komma att sammanställas och användas. Inte heller myndigheterna har enligt samma mening

över hur de lagrade uppgifterna används, hur de bearbetas någon kontroll och sammanställs. En uppgiftslämnande myndighet kan därför inte, enligt

90 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

kritikernas uppfattning, längre garantera att inte de insamlade uppgifterna vidarebefordras och används på ett för uppgiftslämnaren sätt. oacceptabelt Allra minst är detta fallet vid åtkomstmöjligheter via terminalanslutning från utomstående. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att detta problem inte är specifikt för de potentiella handlingarna enligt vår uppfattning. Inte heller när det gäller traditionella handlingar har den enskilde uppgiftslämnaren någon möjlighet att bestämma över sammanställningar eller bearbetningar av sådana uppgifter som åtkommits med stöd av offentlighetsprincipen. När det talas om potentiella handlingar i ett datasystem, får man lätt intryck av att offentlighetslagstiftningen medför obegränsad och i vissa fall helt okontrollerad tillgång till myndigheternas datorbaserade information. Så är inte fallet. En första gräns för vad som är tillgängligt eller inte i ett datasystem sätts av tekniken. Datorutrustningen och programvaran avgör vad som är möjligt att ta fram som potentiella handlingar. Som vi påpekat i avsnitt 5.5 om Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven och i vårt delbetänkande 4 (s. 118) i ett avsnitt som behandlar spridningen av uppgifter från personregister, kan man med tekniska begränsningar skapa ökad förutsebarhet i myndigheternas dataanvändning och därmed ökad förutsebarhet i offentlighetsuttagen. Den enda begränsningen i detta avseende är likställighetsprincipen. Det får inte föreligga några skillnader mellan myndighetens tillgång till allmänna handlingar och den enskildes. Genom att planera och inrätta datasystemen efter myndighetens faktiska behov och avstå från bra att ha-möjligheter kan förutsebarheten ökas i många fall. För att uppnå detta komma till anbör som vi tidigare påpekat, registerförfattningar vändning i ökad utsträckning. Andra förhållanden som ökar förutsebarheten i tillgängligheten av potentiella handlingar är grundreglerna i tryckfrihetsförordningen. l 2 kap. 3 § slås fast att för att en upptagning skall vara tillgänglig för insyn skall den vara förvarad hos en myndighet. är dock inte ensamt Förvaringskriteriet avgörande, utan därutöver fordras att handlingen är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (6 och 7 §§). Först då dessa kriterier är uppfyllda, finns det i datorn allmänna som kan bli handlingar föremål för insyn. Emellertid skall ytterligare förutsättningar vara uppfyllda för att insyn enligtoffentlighetsprincipen skall kunna åberopas. För att uppgifterna skall kunna erhållas med stöd av offentlighetsprincipen fordras nämligen ytterligare att de inte är skyddade av sekretess. I 15 kap. 1 § sekretesslagen stadgas att allmän handling som kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Detta gäller dock inte a) om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, b) om handlingar, för vilka sekretess inte får gälla, hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har inkommit eller upprättats, (15 kap. 1 § sekretesslagen)

i 91

Regleringen tryckfrihetsförordningen

c) om en upptagning för ADB förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, för annan än den myndighet som gör införingen (15 kap. 13 § sekretesslagen).

Bestämmelsen syftar bl. a. till att allmänheten skall få vetskap om vilka handlingar som finns hos myndigheten. I nuläget säger de som är kritiska att både myndigheten och allmänheten saknar kännedom om vilka upptagningar som finns. Vilka potentiella handlingar som finns är ju beroende av hur tekniskt avancerad programvara som den aktuella myndigheten använder och hur skickliga programmerare och tjänstemän det finns hos myndigheten. De kritiker som menat att detta förhållande kan vara en fara från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt har resonerat på följande sätt. Till grund för diarieföringsreglerna ligger bl. a. rättssäkerhetsskäl. Man bör alltid kunna förutse vilken information som kan komma att lämnas ut från en myndighet. Detta är också viktigt från integritetssynpunkt. Regleringen skulle därför behöva ändras så att myndigheterna vid varje tidpunkt kan uppge vilka allmänna handlingar de har. Konsekvensen av en genomförd fixering skulle här kunna bli att endast sådana sammanställningar av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet faktiskt behöver eller använder för sin myndighetsutövning och som den efter särskilt beslut förtecknat (katalogiserat) skulle vara tillgängliga för myndigheten och därmed också för allmänheten. En annan variant är att fastställa vilka handlingar i ADB-sammanhang som står i överensstämmelse med myndighetens arbetsuppgifter och som myndigheten har rättslig befogenhet att göra tillgängliga och förteckna dessa och låta dem - men inga andra - vara allmänna handlingar.

Ett genomförande av fixeringstanken skulle givetvis kunna ske på flera olika sätt och vara mer eller mindre långtgående. En tänkbar möjlighet vore att det för varje myndighetsverksamhet bestämdes vilka upptagningar som faktiskt får finnas tillgängliga för myndigheten. Denna bestämning torde i första hand få ankomma på myndigheten. Myndigheten skulle därvid katalogisera de sökbegrepp och kombinationer av sökbegrepp som fick användas eller på annat sätt fastställa de utdata som fick framställas. Rimligen borde detta ske utan att minska myndigheternas möjligheter att ta tillvara ADB-tekniken för att effektivt bedriva sin verksamhet. En av fördelarna med en fixeringsprincip skulle vara att det vore lätt att otvetydigt besvara frågan om vilka handlingar som finns i en myndighets ADB-system och lätt att ta fram dem t. ex. vid en begäran om offentlighetsuttag. En sådan förfrågan skulle snabbt kunna besvaras av en tjänsteman även utan specialkunskaper på området. (Observera dock att en efterföljande sekretessprövning måste göras.) Myndigheterna kan också en gång för alla framställa informationsmaterial som visar vilka handlingar som är tillgängliga enligt offentlighetsprincipen. Detta är visserligen inte uteslutet med nuvarande system, men det är förknippat med ofullständighet på ett helt annat sätt. Metoden skulle dock säkerligen kräva betydande arbetsinsatser från myndigheternas sida. Den för oss mest avgörande invändningen är dock att tanken i hög grad överlåter till myndigheterna själva att avgöra vidden av

insynsrätten enligt offentlighetsprincipen. Det har också sagts att fixeringstanken skulle kunna innebära ett dråpslag mot den nuvarande insynsrätten. (lRI-rapporten 1983:8 till justitiedepartementet. Offentlighetens begrepp TF, ADB och Allmänna handlingar.)

I detta sammanhang vill vi också fästa uppmärksamheten på att regleringen i tryckfrihetsförordningen inte medför att de potentiella handlingarna är ett fullt så flytande begrepp som det ibland görs gällande. För att en ADB-upptagning skall vara en allmän handling krävs nämligen - förutom att den förvaras hos en myndighet - att den enligt vad som stadgas i 2 kap. 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Detta ytterligare rekvisit ökar enligt vår uppfattning förutsebarheten av vad som kan vara potentiella handlingar i avsevärd utsträckning.

Vi har på tidigare anförda skäl konstaterat att det saknas anledning att ändra det nuvarande handlingsbegreppet. Ytterligare ett skäl är att problemet inte heller skulle vara löst i och med att man lyckades hitta en definition på begreppet handling i ADB-sammanhang som svarade mot den fixering som det traditionella handlingsbegreppet ger eller anses ge. Frågan är behandlad i IRl-rapporten (s. 189 f). Det konstateras där att om man lyckades hitta ett begrepp X som gav en sådan motsvarande fixering skulle man visserligen kunna konstatera vilka och hur många X ett visst givet ADB-system innehåller. En given uppgift skulle också i fysisk bemärkelse bara kunna ingå i ett X. Trots detta skulle en mängd grundläggande problem återstå. I rapporten ges ett flertal exempel på sådana (s. 189 m). Till detta kommer tekniska och administrativa nackdelar med X. Som den viktigaste ser vi den konsekvensen att man måste avstå från en stor del av de möjligheter som ADB-tekniken faktiskt innebär. En sådan lagreglering riskerar dessutom att avskärma sig från verkligheten och kan leda till en stor diskrepans mellan det lagtekniska begreppet X och den informationshantering som faktiskt sker i datorsammanhang. Vi har därför inte funnit det fruktbart att pröva en sådan lösning. Vår slutsats blir alltså densamma som i IRIrapporten: Skäl som dessa pekar i riktning mot att inte läsa diskussionen vid ett tvång att till varje pris få undan de potentiella handlingarna utan att i stället acceptera dessa som en rättslig reflex av de förändrade möjligheterna till informationsbehandling.

Vi menar att man med ett sådant synsätt inte avskärmar sig från möjligheten att ta till vara de möjligheter som ADB-tekniken från offentlighetssynpunkt faktiskt innebär. Detta är också en strävan som präglat lagstiftningsarbetet under hela 1970-talet. v

på området

Fixeringstanken skall dock inte ses som enbart negativ. I de delar den innebär en större förutsebarhet utan att ge avkall på insynsrätten och ADB-hanteringens tekniska möjligheter förtjänar den att beaktas. Vi anser det vara en framkomlig väg att försöka reducera oförutsebarheten och nackdelarna med de potentiella handlingarna och att samtidigt försöka utveckla fördelarna i offentlighetshänseende. I [RI-rapporten har uppgiften uttryckts så att det gäller att bevara en insyn som svarar mot ADB-tekni-

Regleringen i tryckfrihetsförordningen 93

kens möjligheter och praktiska användning och att samtidigt klara säkerhet och förutsebarhet. Man konstaterar att om man lyckas åstadkomma ord-

standarder och en disciplinerad användning så innening, överblickbarhet, bär det inga stora problem att leva med de potentiella handlingarna. Varken IRI:s fältstudier eller Statskontorets undersökning tyder heller på något annat. Även om potentiella handlingar, som nyligen ut-

en promemoria arbetats inom samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och som vi fått del av, ger uttryck för samma uppfattning.

Denna lösning stämmer också väl överens med de förutsättningar direktiven innehåller, nämligen att det är önskvärt att begränsa ingreppen i tryck-

så att huvuddragen i offentlighetsprincipen bibehålls frihetsförordningen oförändrade och att myndigheternas ADB-system skall anpassas till offent-

och inte tvärtom. Vi ansluter oss alltså till tillgänglighetslighetsprincipen principen och kan på de skäl vi anfört inte godta fixeringsprincipen.

Sedan vi dragit denna slutsats återstår det att behandla frågan om hur man skall uppnå tillräcklig förutsebarhet och avgränsning samt hur eventuella kvarvarande risker med de potentiella handlingarna skall kunna hanteras.

i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen är en

Enligt nu gällande reglering

som huvudregel att anse som förvarad hos en myndighet, om upptagning den faktiskt är tillgänglig för överföring till uppfattbar form hos myndigheten. Räckvidden av denna faktiska tillgänglighet sammanhänger med vilka insatser i fråga om datasammanställning, programbeskrivning m.m. som allmänheten med stöd av offentlighetsprincipen anses kunna göra

på att få utförda. Räckvidden har behandlats i olika motivuttalananspråk den. I propositionen 1975/76:160 (s. 90) sägs följande: Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten till-

upptagning, om urvalet eller sammanställningen kan tas fram gegänglig nom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida, men endast då. Krävs däremot en mera kvalificerad, konstruktiv insats i form av t. ex. nyskrivning av datorprogram, kan den upptagning som skulle bli resultatet av bearbetningen inte anses tillgänglig för myndigheten i grundlagens mening. Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som programmering saknar i och för sig betydelse. Det angivna synsättet torde leda till att en myndighet blir skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram endast om ett sådant kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer.

Nyckelorden i detta citat är enligt vår uppfattning rutinbetonade åt-

Denna bestämning utgör huvudkriteriet för att avgöra omfattgärder”. ningen av allmänhetens insyn enligt gällande rätt. Utgångspunkten måste vara att endast upptagningar som är tillgängliga för en myndighet genom rutinbetonade kan anses förvarade hos myndigheten och kan där-

åtgärder

med utgöra allmänna handlingar. Huruvida det därjämte gäller eller bör

begränsande kriterier som tar sikte på innebörden av ”ett gälla ytterligare visst urval eller en viss sammanställning av data återkommer vi till strax här nedan.

tryckfrihetsförordningen

Vad som är en rutinbetonad åtgärd bestäms av hur myndigheterna ordnat sin datoriserade informationshantering och av vid en viss given tidpunkt ADB-teknikens som sådana. sök- och sammanställningsmöjligheter Regeringsrätten har nyligen i två domar haft dessa frågor till bedömning (domar den 28 september 1988 i mål 341-1988 och i mål 2008-1988, jfr avsnitt 4.2.1). I båda fallen konstaterade regeringsrätten att de begärda uppgifterna inte fanns omedelbart tillgängliga för myndigheten och att framtagningen av dem skulle förutsätta användning av ett för ändamålet särskilt framställt program. En bearbetning av detta slag får enligt regetingsrättens mening anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet. Rutinmässigheten kan således enligt gällande rätt uppfattas som grundkriteriet vid bedömningen av vilka ADB-upptagningar som kan anses tillgängliga för en myndighet och därmed kan utgöra allmänna handlingar. I IRI-rapporten tas emellertid också frågan upp, om det därutöver kan finnas ytterligare bestämningar och begränsningar. Resonemanget tar sin utgångspunkt i att offentlighetsprincipen traditionellt har gällt och gäller uppgifter som fixerats/dokumenterats i handlingar och därmed finns tillgängliga (IRIrapporten s. 211). Det bygger också på att avgränsningarna av insynsrätten vid automatisk databehandling måste diskuteras med inriktning på de automatiserade tillvägagångssätten för att ta fram upptagningar. Rapporten skiljer mellan tre slags procedurer för att åstadkomma önska- .de informationsresultat. Den första kallas för ren framsökning, den andra för framsökning i vid mening eller härledning och den tredje för ren bearbetning eller ren programkörning. Ren framsökning innebär typiskt att det är fråga om att hämta fram en eller flera upptagningar ur en lagrad samling av sådana genom angivande av vissa sökvillkor, t. ex. en identitetsbeteckning eller beskrivningar av vissa egenskaper hos de eftersökta upptagningarna. Framsökning i vid mening sker när uppgifter i databaser och register bearbetas för att t. ex. få fram antalsuppgifter, jämförelsevärden eller sammanfattande beskrivningar. Vid ren bearbetning eller ren programkörning är det däremot fråga om att åstadkomma ett visst informationsresultat genom en automatisk procedur utan att någon sökning eller annan sammanställning ur register eller databaser är aktuell. Det kan vara .fråga om t. ex. simulering av händelseförlopp, beräkning av en teknisk effekt, optimering av ett visst förfarande eller dylikt. Tre exempel som illustrerar de olika kategorierna olikhetema: kan ytterligare belysa (a) Framsökning av en datorlagrad s. k. post som innehåller uppgifter om en viss fastighet med fastighetsbeteckningen som sökbegrepp. (b) Framsökning/härledning av uppgifter om genomsnittsstorlek och genomsnittligt taxeringsvärde på de fastigheter som är belägna i ett visst område. (c) Resultatet av körning av ett datorprogram från inmatade som med utgångspunkt parametervärden beräknar optimal storlek på en brukningsdel av en jordbruksfastighet. IRI-rapporten framhåller attgränserna mellan de tre kategorierna inte är

i 95

V Regleringen tryckfrihetsförordningen

skarpa, men finner det inte desto mindre angeläget att diskutera distinktioner av detta slag.

Från dessa utgångspunkter kan frågan ställas vad insynsrätten sådan den beskrivs i propositionen 1975/76:160 kan anses omfatta.

Departementschefens uttalanden ger snarast vid handen att det måste vara fråga om någon form _av åtkomst till eller sammanställning av uppgifter. Vi gör i överensstämmelse härmed bedömningen att grundkonstruktionen av offentlighetsprincipen är sådan att den innebär en rätt att ta del av uppgifter som i någon mening redan existerar. Beträffande konventionella handlingar gäller_ att myndigheterna för att -

inte är skyldiga att göra efterforskningar sammanställa begärda uppgifter ur handlingar

eller med ledning av uppgifter i handlingar framställa nya uppgifter och/eller handlingar. Inte heller är en myndighet enligt offentlighetsprincipen skyldig att ställa personalens kunnande om beräkningar, analyser etc. till allmänhetens förfogande för att svara på bestämda frågor, lösa problem e.d.

Tillämpningen av dessa principer på ADB-upptagningar skulle kunna ge insynen en snäv räckvidd och inskränka den till vad som ovan kallats ren framsökning. För en sådan lösning skulle tala att konventionella handlingar och ADB-upptagningar bör behandlas lika och att offentlighetsprincipen till sin grundkonstruktion innebär en rätt att ta del av uppgifter som dokumenterats i viss form och i visst sammanhang. Denna lösning kan emellertid enligt gällande rätt inte godtas och den vore också enligt vår uppfattning olämplig, eftersom den skulle innebära att de möjligheter att åstadkomma upptagningar som möjliggörs av den moderna informationsteknologin i stor utsträckning blev obeaktade. Det är således enligt vår mening uppenbart att insynsrätten inte bör begränsas till ren framsökning och gällande rätt har också sedan länge passerat denna punkt.

Framsökning enligt det ovan redovisade schemat kan emellertid också tolkas vidsträckt och omfatta möjligheter inte bara att hämta fram förhandsbestämda uppgiftskonstellationer utan också att med teknikens hjälp åstadkomma nya sammanställningar och urval av lagrade uppgifter, fastställa samband mellan upptagningar med ledning av de uppgifter

som ingår i dessa, bestämma antal av upptagningar med vissa egenskaper osv. En sådan tolkning står i god överenstämmelse med likställighetsprincipen och med departementschefens uttalanden i den tidigare citerade propositionen (prop. 1975/76:160, s. 91) att ADB-teknikens möjligheter till en allt flexiblare informationssökning bör ge utrymme för en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial.

Den tveksamma, kvarstående frågan gäller således om gällande rätt innefattar skyldigheter för myndigheterna som går utöver framsökning i vid mening. Annorlunda formulerat -

gäller frågan om myndigheterna givetvis inom det rutinmässigas gränser - är skyldiga att t. ex. köra ett datorprogram utan att det är fråga om att åstadkomma ett visst urval eller en viss sammanställning av uppgifter ur för myndigheten tillgängliga databaser och register eller att köra ett av myndighetens datorprogram för att bearbeta data/ uppgifter som den enskilde själv tillhandahåller. Allmänhetens intresse i

sådan ren programkörning” kan bestå i att få kunskap om funktionssättet hos datorprogram eller de möjligheter som de rymmer.

Liksom [RI-rapporten finner vi det osäkert och även tveksamt om offentlighetsprincipen för närvarande sträcker sig så långt och således går utöver framsökning i vid mening. Frågan synes inte direkt ha uppmärksammats i tidigare lagstiftningssammanhang och i rättspraxis har den bara tangerats (jfr IRI-rapporten s. 184-185). I internationellt perspektiv förefaller inget land ännu ha gått så långt som till att acceptera åtkomst i form av rätt till resultat av rena programkörningar.

Huvudfrågan gäller därför enligt vår mening om det i lagtexten explicit bör uttalas att offentlighetsprincipen avser en rätt till insyn som (utöver den begräsning som ligger i kravet på rutinmässighet) innefattar framsökning i vid mening men inget därutöver. IRI-rapporten lägger fram ett sådant förslag till övervägande. Vi avstår emellertid från en sådan explicit precisering i lagtexten. Skälen är följande.

Tryckfrihetsförordningen innehåller inte någon detaljerad beskrivning av grundbegreppens innebörd. Det finns t. ex. ingen närmare bestämning och definition av begreppet uppgift” i förhållande till begreppet handling”, vilket inte hindrat att rättspraxis kunnat finna lämpliga lösningar, när gränsdragningsfrågor uppstått (jfr IRI-rapporten s. 177-179). Inte minst på ADBområdet förefaller det lämpligast att lämna åt rättspraxis att dra detaljerade gränser och _beakta förändrade tekniska förutsättningar. Vi vill heller inte utesluta att gränsen för insynen kan och bör förskjutas in på området för rena programkörningar och tänker därvid på t. ex. den ökande användningen av s. k. expertsystem och andra former av datorstöd vid beslutsfattande hos myndigheterna, där nya former av insyn kan visa sig nödvändiga. Vi finner också att, åtminstone tills vidare, kriteriet rutinbetonade åtgärder ensamt - med de preciseringar som numera skett genom rättspraxis - är tillräckligt för att ge den förutsebarhet och överblickbarhet som krävs för att göra offentlighetslagstiftningen hanterlig i praktiken.

7.3¶Enskilds och

datorprogram datorkapacitet

7.3.1¶Bakgrund

En ADB-upptagning är att anse som en handling om den är tillgänglig för en myndighet med hjälp av rutinbetonade åtgärder. Varje sammanställning av uppgifter, som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga datorprogram, är alltså att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upprättad hos myndigheten är den därmed också allmän handling och kan vara föremål för offentlighetsinsyn. Såsom påpekats i IRI-rapporten kan detta också ses som ett utslag av likställighetsprincipen: det myndigheten enkelt kan ta fram skall vara tillgängligt också för allmänheten genom offentlighetsinsynen.

I våra direktiv sägs att likställighetsprincipen även i fortsättningen bör

vara en utgångspunkt, när det gäller att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Föredragande statsrådet uttalar där (avsnitt 3.1): För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla sammanställningar som en myndighet själv kan göra, förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelagda. l fortsättningen tas dock upp två frågor som bör övervägas. I förarbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/762160 s. 90) sägs att en myndighet är skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlighetens krav. En begränsande förutsättning är dock att ett sådant program kan upprättas inom myndigheten med rutinbetonade åtgärder. I förarbetena uttalar departementschefen vidare att i överensstämmelse med det betraktelsesätt man valt bör en myndighet vara skyldig att utföra bearbetningar med ett användbart datorprogram som den enskilde själv ställer till förfogande. I direktiven ges vi i uppdrag att överväga dessa frågor mot bakgrund av offentlighetsprincipen. Det ifrågasätts om allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig

. längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med offentlighetsprincipen.

En näraliggande fråga är om den enskilde skall ha möjligheter att åstadkomma att upptagningar lämnas ut som allmänna handlingar genom att själv bekosta körningar eller ställa datorkapacitet till förfogande. Vi anser att denna fråga har ett så nära samband med den föregående att de bör betraktas på samma sätt och i ett sammanhang. Det förefaller främmande att dela upp förutsättningarna för att få tillgång till allmänna handlingar i sådana som hänför sig till myndighetens datorprogramkapacitet och sådana som hänför sig till datorkapaciteten i sig och att behandla dem olika vid bedömningen av frågan om hinder. Bedömningen bör enligt vår uppfattning avse informationsbehandlingssituationen som helhet.

7.3.2¶Våra överväganden

Vi delar helt den uppfattningen att likställighetsprincipen bör vara utgångspunkten för offentlighetsinsyn även i fortsättningen. Vi anser dock att man måste ha en helhetssyn i större utsträckning än tidigare i detta sammanhang. Vi vill nämligen uppfatta den begränsning som ligger i att en upptagning skall vara tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder som ett utslag av likställighetsprincipen. Liksom i IRI-rapporten (s. 217) vill vi utvidga frågan till att avse även den om offentlighetsprincipen skall ges den innebörden, att det som allmänhetenenkelt kan erbjuda sig att hjälpa till med att ta fram skall myndigheten också vara skyldig att tillhandahålla.

På ett flertal ställen har vi betonat vikten av att öka förutsebarheten i datahanteringen och då särskilt när det gäller de potentiella handlingarna. Vi har i olika sammanhang understrukit vikten av att begränsa myndighetemas uppgiftsregistrering och att begränsa sök- och sammanställnings-

tryckfrihetsförordningen

möjligheter på ett rimligt sätt i förhållande till myndighetens och uppgifter verksamhet. Det att betona att vad myndigheten ärviktigt själv kan ”ta fram och bearbeta också är tillgängligt för kontroll och insyn. Tanken vill ta del av att den, som med stöd av offentlighetsprincipen upptagningar för ADB som är allmänna handlingar, skall kunna göra detta med hjälp av egna datorprogram eller genom att erbjuda egen datorkapacitet bygger på de förhållanden som rådde i mitten på l970-talet. Myndigheterna hade då begränsad tillgång till datorkapaciâet och till tekniskt kunnande. I dag är läget ett annat. Myndigheterna får i starkt ökad takt egna datorer och egen ADB-kompetens, som nu inte alls behöver vara lika djupgående som för ett femtontal år sedan. Tanken att en enskild skulle behöva möjligheten att tillhandahålla egen datorkraft eller egna program för att få sin insynsrätt tillgodosedd är numera knappast realistisk. Möjligheten har, såvitt vi vet, heller aldrig utnyttjats i praktiken, men kan teoretiskt föranleda starka invändningar från säkerhets- och sårbarhetsaspekter. För att klargöra rättsläget är vi därför beredda att en gång för alla avskriva de nämnda möjligheterna. Enligt vår mening skulle det i praktiken varken förbättra eller försämra insynsrätten men råda bot på den tvekan om rättsläget, som nu finns på åtskilliga håll. Vi finner det vara en märklig konsekvens att myndigheterna med andra datorprogram än sina egna skulle tvingas att utföra bearbetningar som myndigheten annars själv inte skulle kunna göra och att detta skulle ske under åberopande av offentlighetsprincipen. Vi anser att vad som skall inrymmas i begreppet rutinbetonade åtgärder bör begränsas till myndighetens egna insatser för att ta fram handlingar. I IRI-rapporten har man formulerat regeln så, att en framställning om att få ta del av upptagningar för ADB inte bör tillåtas ta form av ett datorprogram. För tydlighetens skull vill vi tillägga följande. Myndigheten måste anses förfoga över datorkraft och program både i det fallet att myndigheten hos sig har dator och program och i det fallet att myndigheten får datorkraft och program från en servicebyrå, från en sido- eller överordnad myndighet eller på annat liknande sätt. Det avgörande i sammanhanget skall även i fortsättningen vara likställighetsprincipen, dvs. att den enskilde skall ha samma tillgång till upptagningar för ADB, som är att anse som allmänna handlingar och inte föremål för sekretess, som myndigheten själv. Den enskilde kan dock enligt vårt förslag i fortsättningen inte med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen kräva att upptagningama skall göras tillgängliga med datorkraft eller program som han eller hon tillhandahåller. Vi föreslår alltså att det som omfattas skall vara av offentlighetsinsynen handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program; Vårt förslag skall inte tolkas så att myndigheterna alltid skulle vara förhindrade att utföra bearbetningar med utomstående enskildas datorprogram. Sjävfallet kan myndigheten tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram, som ställs till förfogande av enskild, med stöd av servicebestämmelserna i 15 kap. 4 § sekretesslagen

i 99

Regleringen tryckfrihetsförordningen

och 7 § verksförordningen (1987:1100). Vidare kan sådana bearbetningar ske inom ramen för en myndighets uppdragsverksamhet eller betraktas som en försäljning av uppgifter i den mån myndigheten kan ägna sig åt sådan verksamhet. Vi föreställer oss dock att säkerhets- och sårbarhetsaspekter ofta kan lägga hinder i vägen för en sådan ordning.

Inte heller innebär av den enskildes

vårt förslag någon inskränkning möjligheter att själv med hjälp av ADB bearbeta eller låta annan bearbeta de uppgifter som han eller hon erhållit med stöd av offentlighetsprincipen. En förutsättning för detta är dock självfallet att datalagens krav är uppfyllda.

Det kan tilläggas att beträffande nyprogrammering torde kravet på att det endast får vara fråga om rutinbetonade åtgärder utgöra en begränsning som i praktiken ligger mycket nära vad vi föreslagit.

När det gäller bearbetningar med hjälp av enskilds datorprogram måste säkerhetsaspekter beaktas. Detta leder i allmänhet till att sådana bearbetningar inte kan accepteras. Mycket få myndigheter torde i dag vara benägna att utan vidare utföra sådana bearbetningar i sina egna datasystem,

utan att noggrant analysera de risker detta skulle kunna innebära från säkerhets» och sårbarhetssynpunkt. En underlåtenhet i detta avseende skulle kunna innebära att myndigheten riskerar Vi har

att dess register förstörs genom bearbetningen. svårt att tro att det arbete som erfordras innan en sådan begäran skulle kunna bifallas skulle rymmas inom ramen för rutinbetonade åtgärder. Utan att ha några konkreta fall som belägg för vårt påstående, tror vi att de flesta myndigheter redan i dag skulle avböja en sådan begäran om offentlighetsuttag från en enskild. Inte heller kan man underlåta att beakta den omständigheten att en sådan bearbetning skulle kunna ske i strid mot bestämmelserna i datalagen eller mot särskildföreskrift

som datainspektionen meddelat

med stöd av datalagen, utan att myndigheten på ett tillfredsställande sätt skulle kunna förhindra detta.

I detta sammanhang vill vi peka på de vamingsord, som emellanåt återkommer och som handlar om datavirus. Med datavirus ›

menar man vanligen ett datorprogram, som är konstruerat så att det på dolda vägar söker sig in i datorer i avsikt att på något sätt störa dataverksamheten där. Sådana program överförs från en dator till en annan via en förbindelse eller genom att t. ex. en diskett flyttas från den ena datorn till den andra. Dataviruset är oftast omöjligt att upptäcka i den meningen att det ingår i ett annat program, som redan finns i datorn och därför inte kan avslöjas enbart genom att man av datorn begär en tablå över datorprogrammen i systemet. När det ursprungliga programmet körs i datorn, körs också automatiskt virusprogrammet. Det senare innehåller då en uppgift som skall utföras under vissa förutsättningar. I bästa fall kan denna uppgift vara att överbringa en hälsning eller hitta på ett hyss och i värsta fall att förstöra lagrad information eller skapa lösenord med samma behörighet som dataoperatörens.

Även om motmedel mot virus numera finns på marknaden kan arbetet med att spåra och oskadliggöra datavirus bli mycket omfattande och framför allt dyrbart. Bättre är i stället att skydda datorerna mot datavirus. Detta

Regleringen

kan ske bl. a. genom att aldrig föra in ogranskade program och att alltid skrivskydda originaldisketter. Man bör också begränsa möjligheten för smittspridning genom att dela in användare och program i isolerade enheter. Man kan försvåra smittan genom att införa ett strängt kontrollsystem för behörighet och andra säkerhetsåtgärder.

7.4 och

Databaser biblioteksregeln

7.4.1 Databaser Databaser - eller informationsbaser som de också kallas - förekommer i samhället såväl inom den statliga sektorn som den privata. Det förekommer alltmer att information lagras i databaser internt inom myndigheter, företag och organisationer. Statskontoret fick i maj 1986 i uppdrag av regeringen att översiktligt belysa statsförvaltningens tillgång till databaser, deras användning och nytta. Uppdraget har redovisats i fyra rapporter (1987:49 och 50 samt 1988: 10 och 45), varifrån de flesta faktauppgifter i den följande presentationen hämtats.

I rapporterna redovisas cirka 440 databaser och register hos statliga centrala myndigheter, vissa länsstyrelser, organisationer och företag som Statskontoret visste eller antog producerade sådana databaser eller register. På den centrala myndighetssidan sägs materialet väl täcka de statliga myndighetemas registerinnehav, medan länsorgan och universitetssektorn är sparsamt representerade och en redovisning av register inom lokal statlig förvaltning och inom försvarsdepartementets område helt saknas. Av databaser som produceras av företag och organisationer ansågs materialet i stort sett täcka allmänt tillgängliga databaser på den svenska online-marknaden.

De definitioner som finns av begreppet databas är vittomfattande och tämligen vaga, men med databas menar man vanligen information samlad i ett dataregister, som uppfyller vissa krav på uppbyggnad, sökmöjligheter och teknisk tillgänglighet. Ofta är informationen också tillgänglig för flera användare eller grupper av användare. När en databas ställs till externa användares förfogande brukar man tala om att en databastjänst har etablerats.

Ytterligare en variant av en databas är den s. k. optiska skivan som innehåller både sökprogram och databas. Den optiska skivan har mycket stor lagringskapacitet i förhållande till sin storlek. Eftersom data lagras med hjälp av laserteknik är skivan betydligt mindre känslig än t. ex. ett magnetband. Det finns idag i huvudsak tre typer av optiska skivor: videodisk, compact disc (CD-ROM) och write once read many times (WORM) digital optical disc. De har delvis olika användningsområden. För att ta del av den lagrade informationen krävs en skivspelare som ansluts till en dator. Ett intensivt utvecklingsarbete pågår när det gäller den optiska skivan. De stora fördelarna beträffande kort accesstid, enorm lagringskapacitet och låga kostnader gör tekniken intressant. Det kan även nämnas att man genom scanning, dvs. en telefaxliknande process för inläsning av

Regleringen

information kan lagra bilder. På detta sätt kan man lagra textsidor från både papper och mikrofilm.

Den som producerar eller äger databasen brukar kallas databasproducent. Inom den offentliga sektorn kan databasproducenten vara en central, statlig myndighet, en länsförvaltning, en kommun eller ett landsting. Databasproducenten är också den som är ansvarig för tjänsten. Flera databaser kan ägas och distribueras av ett och samma företag. Detta företag kallas då vanligen databasvärd. Databasvärden ansvarar även för administrationen och kan även vara ansvarig för produktionen av databasen. Ofta svarar databasvärden också för själva datordriften.

På den svenska marknaden finns ett trettiotal databasvärdar, t. ex. DA- FA Data AB. En fördel med att ha databaser samlade hos en databasvärd är att de får ett gemensamt sökspråk och en likartad struktur. Omfånget inom ett ämnesområde kan också bli större.

Den sista länken i informationskedjan är konsumenterna eller slutanvändarna. Kommunikationen mellan dessa och databasvärdens dator sker över någon form av nät. Det kan vara televerkets allmänna nät (Datel) eller de nät som byggts upp särskilt för datorkommunikation (Datex och Datapak). Det finns också privata nät, t. ex. Dafanet som DAFA byggt upp för sina kunder. Inom skatteväsendet finns exempel på ett slutet nät för kommunikation mellan myndigheter på olika nivåer. Dessutom diskuteras ett statnät” för samordning av väsentliga delar av datakommunikationen inom statsförvaltningen. Statskontoret har i en förstudie redovisat dessa tankar (rapport 1988:15). Svårighetema för tillfälliga användare att få information från databaserna har lett till att det bildats en grupp av sökexperter, de s. k. mellanhänderna eller intermediärema. Dessa finns vid informations- och dokumentationscentraler, bibliotek och hos informationsmäklare.

Traditionellt brukar man indela databaserna i följande huvudtyper: referensdatabaser, faktadatabaser och fulltextdatabaser. Referensdatabaserna är register som innehåller referenser till litteratur, rapporter och artiklar (bibliografiska uppgifter), till forskningsprojekt m.m. eller som hänvisar till andra informationskällor och experter. Denna typ av databas har länge varit den helt dominerande och utgör fortfarande en stor del av datautbudet. Den snabbast växande gruppen av databaser är dock faktadatabaserna. Dessa utgörs av register som innehåller uppgifter om produkter och substanser, om företag, personer, fastigheter, fordon och andra objekt, definition av termer och begrepp samt olika former av statistik. Till denna grupp hör de flesta av de person- och objektregister som finns i den offentliga förvaltningen. Av den offentliga sektorns faktadatabaser är endast ett fåtal allmänt tillgängliga för sökning utanför databasproducentens egen myndighet. De som är allmänt tillgängliga för sökning har ofta också stöd i lag för försäljning av uppgifter. Som exempel kan nämnas en del register hos statistiska centralbyrån, trafiksäkerhetsverket, Centralnämnden för fastighetsdata och SPAR-registret. Fulltextdatabaserna innehåller fullständiga texter t. ex. lagar och författningar eller tidnings- och tidskriftsartiklar. Ett

exempel är RÄTTSDATA, som tillhandahålls av DAFA. Vissa tidskrifter publiceras t.0.m. direkt i databasform (elektrononisk Därut-

publicering). över tillkommer nya fonner av databaser med grafisk information,

t. ex. på kartor och diagram.

I sin analys av inventeringen av databaser konstaterar att

Statskontoret

databasutbudet i allmänhet karaktäriseras av överetablering, splittring på många och små databaser och en svag och obetydlig efterfrågan. Orsakerna till detta anges vara flera. I de flesta fall utvecklas databaserna för internt bruk inom en myndighet och fungerar helt tillfredsställande för detta ändamål. När de sedan erbjuds externa användare är de inte marknadsanpassade. I fråga om de marknadsorienterade databaserna har det rått en optimism och förväntan om lönsamhet som ännu inte infriats. I samtliga fall kan man dock - enligt Statskontorets rapport - konstatera en snabb tillväxt av antalet databaser, söktimmar och antalet användare.

7.4.2¶Biblioteksregeln

I 2 kap. 11 § punkt 3 tryckfrihetsförordningen stadgas att handlingar som ingår i en myndighets bibliotek inte är allmänna. Det är inte nödvändigt att det rör sig om institutioner, vars huvudsakliga uppgift är att bedriva biblioteksverksamhet, utan även andra myndigheters bibliotek omfattas av regeln. Det väsentliga i sammanhanget enligt uttalanden i förarbetena till lagtexten (prop. 1975/762160 s. 180) är om handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk” är att betrakta som ett bibliotek. I rättspraxis har regeln ansetts tillämplig

också på ADBupptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myndighet har tillgång till och använder i sitt arbete. Sålunda har en litteraturdatabas med bibliografiska referenser inte ansetts utgöras av allmänna handlingar (RÅ 1986 not 290).

Generellt sett kan alltså vissa typer av datasamlingar anses

i ADB-system utgöra bibliotek. De är därmed undantagna från offentlighetsinsyn. Detta gäller såväl referenser till texter som texterna i sig, t. ex. rättsfallsreferat och tidskriftsartiklar.

7.4.3 Våra

överväganden

Vi ansluter oss helt till statskontorets bedömning att antalet databaser kommer att öka liksom användningen av dem. Mot bakgrund av detta är det viktigt att skapa sådana regler kring denna verksamhet att offentlighetsprincipen står fast utan att bieffekter uppkommer.

ickeönskvärda

När det gäller de frågor vi behandlar här, är lagregleringen olika beroende på om databaserna produceras eller av

och förs av myndigheter enskilda organ. En databas som produceras av en myndighet torde i allmänhet innehålla enbart allmänna handlingar. som databasen

De upptagningar innehåller är att anse som förvarade hos en myndighet och uppfyller också kriteriet i 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen hos

på att vara upprättade myndigheten. I den mån en annan myndighet ansluter sig till databasen är

i 103

Regleringen tryckfrihetsförordningen

de däri ingående upptagningarna att betrakta som allmänna handlingar också hos den senare myndigheten. Upptagningarna är tillgängliga för myndigheten i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och därmed är de också att anse som inkomna till myndigheten. Eftersom upptagningarna är att anse som allmänna handlingar hos båda myndigheterna, skall en begäran om att få ta del av dem bifallas, vilken av myndigheterna den än framställs till. En inskränkning i denna skyldighet finns dock i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. Där stadgas att en myndighet i fråga om upptagning som avses i 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen inte har skyldighet att tillhandahålla sådan upptagning på stället, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet.

I de fall då en myndighet betingar sig ersättning av en annan myndighet för att denna skall få tillgång till myndighetensgdatabas via terminal, torde det rimliga vara att den myndighet som producerar eller bär ansvaret för databasen också bör vara den myndighet som får bära kostnaden, då uttag grundade på offentlighetsprincipen görs av information ur databasen. Det förhåller sig ju rimligtvis

så, att uttaget begärs för att granska eller få insyn i den databasproducerande myndighetens verksamhet och inte i verksamheten hos den myndighet, som endast anslutit sig till databasen via en terminal.

Vi kan inte se att det skulle vara en tekniskt svårlöst fråga att skilja mellan användning av den via terminal anslutna myndigheten och användning av utomstående. När avtal om terminalanslutning träffas mellan myndigheter, bör dessa aspekter beaktas redan i själva avtalet. Det kan också vara skäligt i vissa lägen att den databasproducerande myndigheten ”rabatterar användandet av databasen, om detta i stor utsträckning

grundar sig på offentlighetsprincipen.

Enligt vår uppfattning reglerar de nu återgivna bestämmelserna ur tryckfrihetsförordningen uttömmande förhållandena, när det gäller anslutning till databaser myndigheter emellan. Vi har inte funnit några skäl som talar för en ändring i detta hänseende. Myndigheterna bör dock alltid överväga de frågor som är förknippade med en terminalanslutning till en annan myndighets databas och pröva om en sådan uppkoppling kan vara förenad med problem vid tillämpning av offentlighetslagstiftningen. Om så skulle vara fallet, kan den bästa lösningen vara att myndigheten inhämtar information på annat sätt än via en terminalanslutning.

De problem som uppstår och som har betydelse för offentlighetsinsynen är i stället att söka i de fall en myndighet ansluter

sig till en databas producerad av ett annat organ än en myndighet. Anslutning till sådana externt producerade databaser blir allt vanligare.

De problem som kan uppstå är i första hand naturligtvis gränsdragningsproblem. Dessa sägs i IRI-rapporten (s. 80) hänga samman dels med arten av den information som skall anses kunna ingå i ett bibliotek och dels arten av det informationsutnyttjande som associeras med ett bibliotek. Osäkerheten är givetvis inte unik för ADB-upptagningarnas del, men sägs accentueras framför av externa datoriserade

allt genom den ökande användningen

informationssökningssystem. När en myndighet sluter ett nyttjanderättsavtal om tillgång till en extern databas med annan avtalspart än myndighet, innehåller nyttjandelicensen ofta en bestämmelse, där myndigheten förbinder sig att inte ta fram uppgifter eller material för tredje mans räkning. Myndigheterna kan därmed tvingas in i en situation, där de måste välja mellan att åsidosätta offentlighetslagstiftningen eller att begå avtalsbrott och därmed riskera att utestängas från att använda externa databaser. Denna situation finner vi inte tillfredsställande. Vi anser därför att regeln i 2 kap. 11 § punkt 3 tryckfrihetsförordningen behöver förtydligas. Vi föreslår därför en ändring i nuvarande bestämmelser av innebörd att uppgifter i upptagningar för automatisk databehandling, som tillförs myndigheten på ett sådant sätt att de anses ingå i myndighetens bibliotek, inte skall vara att anse som allmänna handlingar.

En utgångpunkt måste vara att den förtydligade regeln inte får hindra insyn i material som används för handläggning av ärenden. Det material och de uppgifter som myndigheten använt som underlag för beslut i enskilda mål eller ärenden måste alltid vara tillgängligt för parter och för insyn enligt offentlighetsprincipen. En bestämmelse med denna skyldighet gäller redan nu enligt 14§ datalagen. Denna reglering anser vi inte påverkas av den ändring vi föreslår. Regeln är i stället helt inriktad på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av offentlighetsprincipen. Den regel vi föreslår inriktar sig på två typer av fall; dels då en myndighet använder sig av databastjänster och liknande, som erbjuds via t. ex. telenätet och som enligt gängse språkbruk används av myndigheten på ett sådantgsätt att de är att betrakta som ett bibliotek; dels då en myndighet skaffat sig tillgång till referensmaterial på t. ex. inköpt CD-ROM medium, alltså det optiska medium som får allt större betydelse för lagring av uppslagsverk och andra massdata. I IRIrapporten (s. 222) konstateras emellertid att problemen med tredje mans relationer i avtal i sådana fall brukar vara mindre akuta.

Trots det förtydligande vi nu föreslagit, kan databaser med blandat innehåll även i fortsättningen ge upphov till tolkningsfrågor. Vi är medvetna om detta, men anser att de flesta av dessa frågor kan lösas genom att myndigheterna ger dessa databaser en god offentlighetsstruktur. Inom ramen för detta arbete ligger uppgiften att skilja mellan vad som är allmänna handlingar och vad som är biblioteksinformation i en sådan databas. I större utsträckning än tidigare borde det också vara självklart att de frågor som är avhängiga av offentlighetsprincipens tillämpning regleras i avtal mellan databasproducenten och myndigheten. I ett sådant avtal kan t. ex. regleras vad som skall vara tillgängligt för myndigheten av den information databasen innehåller.

Massuttag

7.5.1¶Bakgrund

En begäran om att få ta del av allmänna handlingar får inte bli föremål för någon form av prövning av ändamålet och den som gör framställningen har rätt att vara anonym.

Av dessa skäl kan offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar innebära ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna, även när det inte är påkallat av de intressen som primärt uppbär offentlighetsprincipen, nämligen insyns- eller kontrollsyften. Det finns med andra 0rd möjligheter att göra s. k. massuttag. Det har ifrågasätts, om inte denna möjlighet att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt och om det bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose Önskemål om massuttag av t. ex. rent kommersiell natur, särskilt som massuttagen kan medföra betydande kostnader och störa myndigheternas vanliga arbete. Förutom dessa skäl kan massuttagen även medföra risker för integritetskränkningar. I dag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifterom enskilda, utan att den enskilde själv kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter och andra enskilda organ. Mot bakgrund av detta åläggs det oss i direktiven att överväga, om det är befogat att införa någon form av begränsningar i myndigheternas skyldigheter beträffande massuttag.

7.5.2¶Våra överväganden

Frågan om massuttag behandlade vi redan i vårt andra delbetänkande (SOU 1986:46 s. 50-53). Vi ansåg då inte att det fanns några skäl, som talade för en inskränkning av insynsrätten enligt offentlighetsprincipen med förekomsten av massutag som skäl. Vi konstaterade att offentlighetsprincipen varit föremål för utredning och översyn i olika perioder allt sedan 1969. Under detta arbete har man övervägt möjligheterna att begränsa rätten att göra s. k. kommersiella uttag. En sådan begränsning skulle emellertid inskränka det anonymitetsskydd och den rätt att ta del av handlingar utan någon ändamålsprövning, som sedan länge kännetecknar offentlighetsprincipen. Av denna anledning har inte några förslag om inskränkningar lagts fram. Vi delade i vårt andra delbetänkande tidigare kommittéers uppfattningar i denna fråga. Vi står alltjämt fast vid den bedömningen att en inskränkning som skulle leda till införandet av en syftesbegränsning eller till inskränkningar i anonymitetsskyddet inte bör komma i fråga.

Vi förutskickade emellertid i betänkandet att vi skulle återkomma till frågan om massuttagen i samband med att vi behandlade handlingsbegreppet. Eftersom vi nu har funnit att frågan om massuttag kan lösas på annat sätt, tar vi ånyo upp den till behandling.

Från en del håll har önskemål framförts om att närmare definiera vad som avses med begreppet massuttag. Emellertid tvingas vi konstatera att någon entydig definition av massuttag inte existerar. I IRI-rapporten (s. 105 f och

219) redovisas hur man i den finska lagstiftningen löst frågan. Med massutlämnande” avser man ”att ett helt personregister eller en större del av personuppgifterna om de registrerade lämnas ut eller att uppgifterna lämnas ut i en form som lämpar sig för automatisk databehandling eller så att mottagaren genom teknisk anslutning kan använda personregister (18 a § handlingsoffentlighetslagen). I IRI-rapporten konstateras att gränsen enligt denna definition mot små uttag eller t.o.m. enstaka uttag ger anledning till frågetecken. Vi delar denna bedömning. Vi anser inte heller att det skulle vara meningsfullt att i siffror försöka fastslå en gräns för vad som skulle vara att anse som ett massuttag. Vi uttalade tidigare att det inte direkt är det antal uppgifter som begärs ur en ADB-upptagning som är avgörande. Inte heller är den tid en viss sammanställning tar att göra ensamt avgörande. Snarare är frågan avhängig av ADB-systemens uppbyggnad och torde få avgöras från fall till fall med utgångspunkt från myndighetens egen situation och samtliga nu berörda omständigheter.

Massuttag av upptagningar med stöd av offentlighetsprincipen är underkastade _samma regler som gäller för utlämnande av enstaka uppgifter.

Det torde dock redan i dag finnas grund för viss restriktivitet, när det gäller utlämnande av uppgifter i form av massuttag. Enligt 2 kap. 14§ tryckfrihetsförordningen får en myndighet efterforska vem som vill ha ut en handling och varför, om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om det föreligger hinder mot ett utlämnande på grund av sekretess. Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen föreligger sekretess, om den begärda uppgiften är en personuppgift och om det kan antas att den skulle komma att användas i strid med datalagen, t. ex. genom att föras in i ett dataregister som saknar tillstånd eller genom att den registeransvarige enligt föreskrift saknar befogenhet att införa sådan uppgift. En motsvarande bestämmelse för annan verksamhet än det allmännas ñnns för övrigt i 11 § datalagen. Om exempelvis ett marknadsföringsföretag önskar få ut uppgifter om en stor mängd registrerade personer kan det - enligt de bestämmelser vi nu redogjort för - finnas skäl för myndigheten att vägra ett utlämnande. Detta ställningstagande har också regeringsrätten nyligen gjort i en dom (1988-10- 27, mål nr 3879-1988). Frågan gällde utlämnande av cirka 30.000 uppgifter ur datainspektionens licensregister. Handlingarna i målet utvisade att de begärda uppgifterna, om de lämnades ut, skulle komma att lagras i maskinläsbar form på disketter och att man med hjälp av automatiskt arbetande apparatur skulle komma att verkställa utskrifter eller urval av uppgifterna. Även om den apparatur som stod till förfogande inte var att beteckna som en dator enligt gängse definition, fick dock det bruk sökanden kunde väntas göra av uppgifterna anses som automatisk databehandling i sekretesslagens och datalagens mening. Eftersom sökanden inte hade tillstånd att föra personregister motsvarande datainspektionens licensregister, fick det antas att den tilltänkta användningen stod i strid med datalagen. Begäran om utlämnande av uppgifterna lämnades därför utan bifall.

Vi har funnit att en del av de problem som hänger samman med massuttagen kan lösas genom att myndigheterna görs uppmärksamma på att de har

i 107

_ Regleringen tryckfrihetsförordningen

att beakta även denna regel vid sin prövning av frågan om utlämnande av begärda handlingar.

Emellertid är inte alla frågor därmed lösta. En kompletterande regel som tar sikte på massuttag kan behövas med hänsyn till att inte alla framställningar om sådana uttag avser personuppgifter och att integritetssynpunkter kan beaktas också där datainspektionen inte kan gripa in och där avsikten med uttaget inte alls är att lägga upp uppgifterna i ett dataregister eller att bearbeta dem med hjälp av ADB.

Vi har inte funnit belägg för att de problem

som i dag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av offentlighetsprincipen. Det torde knappast heller vara så att det är framställningar om att få ta del av en stor mängd upptagningar på stället enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen som vållar problem. Snarare hänger de problem som finns samman

med att någon begär att få ut en större mängd upptagningar i form av utskrifter enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen eller med den försäljningsverksamhet, som en del myndigheter ägnar sig åt. Som vi påpekade i vårt andra delbetänkande (s. 51) kan dock den situationen uppstå att de som tidigare köpt uppgifter kommer att begära att få ut dessa enligt offentlighetsprincipen, om den försäljningsverksamhet som i dag pågår skulle inskränkas. Möjligen skulle då mängden av offentlighetsuttag Öka så att problem skulle kunna uppstå för myndigheterna. Vi tror dock fortfarande

inte att det skulle vara mängden av uppgifter i varje enskilt uttag som skulle vålla problem.

Den andra grunden för att påstå att massuttagen skulle kunna medföra problem är integritetsintressena. Vi tror att det är på denna punkt man har att söka den egentliga anledningen till kraven på att massuttagen bör inskränkas. Många människor anser det vara integritetskränkande att uppgifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. De vänder sig med andra ord mot att uppgifter om dem lämnas ut och används i direktreklamsammanhang. Det är också oftast för sådana ändamål som massuttag begärs. Påståenden att det förhåller sig på detta vis vinner stöd av två av statistiska centralbyrån gjorda undersökningar om data och integritet (Data och integritet, mars 1985, och Allmänhetens inställning till personnummer, mars 1987). Båda undersökningarna visar en klart negativ inställning till kundregister i kommersiella sammanhang. Även erfarenheter från datainspektionens verksamhet tyder på en negativ inställning till försäljning av uppgifter av personuppgifter för direktreklam.

Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning bör dock inte utformas så att offentlighetsprincipens egentliga syften träds förnär. Vi anser också att en inskränkning av massuttagen ligger väl i linje med det förslag beträffande myndigheternas försäljningsverksamhet som upptog huvuddelen av vårt andra delbetänkande. Vi tror inte att tekniska

förutsättningar på något avgörande sätt behöver inskränka de tänkbara av en sådan

lösningarna begränsning. Enligt vår uppfattning finns det lösningar på de tekniska

problemen, när man väl bestämt sig i huvudfrågan.

I direktiven föreslås tre alternativa metoder för att befria myndigheterna från skyldigheten att tillgodose långtgående framställningar om massuttag. Den första går ut på att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 § sekretesslagen av den innebörden att en myndighet inte behöver tillgodse önskemål om omfattande uttag ur ADB-register, om det skulle hindra arbetets behöriga gång. Beträffande denna metod ber vi att få hänvisa till vårt förslag till ändring i nämnda paragraf i sekretesslagen, vilket förslag vi framlade i vårt andra delbetänkande, och de överväganden vi redovisade i samband därmed (delbetänkande 2, avsnitt 5.2, s. 62-65). Någon annan bedömning än den vi gjorde då, finner vi inte skäl att göra nu. Det kan vara svårt att bedöma effekterna av detta förslag eftersom det ännu inte kommit att tillämpas i praktiken. Vi anser dock att ytterligare begränsningar behövs.

Ett annat alternativ som diskuteras i direktiven är att minska de olägenheter som är förenade med massuttag ur ADB-register genom att utvidga den sekretess som för närvarande gäller. Vi vill dock inte förorda en sådan lösning, eftersom sekretessbedömningar är svåra att göra redan i dagsläget, när det gäller massutlämnande av uppgifter. I stället vill vi använda oss av en metod som innebär att man i tryckfrihetsförordningen inför begränsningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. att skulle - såsom

Möjligheten få ut uppgifter

i direktiven - kunna vara beroende av om det utsågs är fråga om en sammanställning som används i myndighetens egen verksamhet eller ej. Vi ansluter oss till den tanken, men med en något annorlunda formulering. Vi anser att rätten till massuttag bör knytas till myndighetens egna behov. Vi föreslår därför ett tillägg till 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen av innebörd att en myndighet skall vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar ur ADB-register endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är beredda för myndighetens eget behov. Den angivna formuleringen innebär alltså att massuttagen kan begränsas, men att likställighetsprincipen som vi anser bör gälla även i detta fall samtidigt måste beaktas.

En sådan regel skulle innebära att massuttagen generellt särbehandlades, oavsett om de avser personuppgifter eller andra uppgifter, t. ex. uppgifter om företag. Enligt vår bedömning skulle regeln också underlätta sekretessbedömningar vid utlämnandet. Den skulle också innebära att vissa typer av massutlämnanden som nu sker eller anses ske med stöd av offentlighetsprincipen blev att betrakta som serviceåtgärder eller som ren informationsförsäljning. Vi ser det som fördel om gränserna mellan olika former av utlämnanden blir mer preciserade och lättillämpade.

Det kan i och för sig diskuteras vad som menas med ”en stor mängd” upptagningar. Vår föreslagna regel tar emellertid i första hand sikte på vad som görs eller är förberett för en myndighets egen verksamhet. Vad som är att anse som en stor mängd kan med denna utgångspunkt skifta beroende på den enskilda myndighetens särskilda förutsättningar och får i den praktiska.tillämpningen avgöras av myndigheten utifrân detta. Vi har därför

avstått från att i lagtexten närmare försöka precisera uttrycket en stor mängd upptagningar.

7.6 och enligt Offentlighetsinsynen registerutdrag

.10 §

datalagen

7.6.1¶Bakgrund

I ett flertal sammanhang tidigare har vi pekat på möjligheterna att Öka förutsebarheten beträffande de potentiella handlingarna. Vi har också berört behovet av att, tekniskt eller författningsmässigt, begränsa spridningen av personuppgifter från olika register genom att begränsa de bearbetningsoch sökmöjligheter som finns. Vi anser att detta är ett sätt som bör utnyttjas i ökad utsträckning. .

Vi har emellertid funnit att tillvägagångssättet inte kan tillämpas i alla fall och att det som ett resultat därav kan uppkomma en bieffekt av offentlighetsprincipen som kan diskuteras. Den har sin utgångspunkt i 10 § datalagen.

I 10§ datalagen föreskrivs att den registeransvarige är skyldig att på begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgift ej förekommer om honom. Begäran skall tillgodoses så snart det kan ske. Paragrafen har ansetts som en av de mest centrala i datalagen, eftersom den ger den enskilde insynsrätt i personregister som förs med hjälp av ADB såväl inom den offentliga som den enskilda sektorn. Om man vill, kan man säga att stadgandet innebär en slags partiell offentlighet även beträffande privata register. Otvivelaktigt har bestämmelsen en stor betydelse, när det gäller att undanröja de osäkerhetskänslor som kan uppkomma ur oron för intrång i den personliga integriteten.

Den bieffekt i offentlighetssammanhang som stadgandet kan ge upphov till belyses bäst av ett kammarrättsavgörande (RK 1984 2:6). En person begärde i ärendet hos Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) att få ut uppgift om en viss namngiven persons fastighetsinnehav i Stockholms län. CFD avslog begäran eftersom personnummer normalt inte användes som sökbegrepp i nämndens register. Sökning med personnummer som sökbegrepp användes inte i myndighetens egen verksamhet, utan hade tillkommit enbart för att kunna fullgöra skyldigheterna enligt 10 § datalagen. Enligt de rutiner som användes var sökning via terminal inte möjlig, utan det krävdes en särskild s. k. satsvis bearbetning för att uppnå det avsedda resultatet. Kammarrätten ansåg att de aktuella upptagningarna var tillgängliga för CFD på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling och ändrade därför CFD:s avslagsbeslut.

7.6.2 , Våra

överväganden

Vi delar helt den bedömning kammarrätten gjort av läget enligt gällande rätt. Eftersom CFD förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de efterfrågade uppgifterna och inte saknade befogenhet att göra en sådan överföring var uppgifterna att anse som en allmän handling. Enligt likställighetsprincipen finns inte heller möjligheter att förordna att en sådan handling inte skall anses som en allmän handling. Det skulle emellertid med visst fog kunna hävdas att offentlighetsprincipen i sammanhang som detta kommit att få alltför långtgående konsekvenser. Det är inte säkert att det alltid finns något självständigt intresse av att handlingar, som en myndighet aldrig använder sig av eller avser att använda sig av och som i och för sig genom tekniska eller författningsmässiga begränsningar mycket väl skulle kunna undantas från insyn, ändå skall vara att anse som allmänna handlingar enbart som en följd av bestämmelsen i 10 § datalagen. Vi bortser då från att det i det aktuella fallet var fråga om ett register som tillkommit bl. a. för att skapa möjligheter till offentlighet beträffande fastighetsinnehav och inteckningsförhållanden.

I IRI-rapporten (s. 222 f) har skyddet av den personliga integriteten diskuterats. Där redovisas de skyddsregler som redan nu finns, nämligen grundregeln i 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, som ger tillgänglighetskriteriet en särskild innebörd för upptagningar som ingår i personregister enligt datalagen och som öppnar möjligheter att begränsa insynen på ett sätt som inte har någon motsvarighet när det gäller vanliga upptagningar. Utöver grundregeln finns också de kompletterade reglerna i sekretesslagen. Rapporten nämner att tanken förts fram om en generell regel om skydd av persondata. En sådan regel skulle innebära att en myndighet kunde vägra att lämna ut upptagningar ur ett personregister, om utlämnandet skulle kunna leda till otillbörligt intrång i de berörda individernas personliga integritet. Rapporten framhåller att mot denna tanke kan med skärpa invändas att den bryter mot uppbyggnaden av tryckfrihetsförordningen på så vis att den skulle möjliggöra vagt formulerade hinder för insyn. Hindren skulle också ha anknytning endast till ett överordnat skyddssyfte, men inte till noga angivna bestämmelser i särskild lag eller i annan lag, vartill den särskilda lagen hänvisar såsom förutsätts i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Dessutom skulle en regel av den diskuterade innebörden leda till en insynsrätt på myndigheternas villkor i en omfattning som inte kan accepteras.

Den väg som i stället föreslås i IRI-rapporten för att lösa problemet är, att man överväger en möjlighet att i detta speciella fall skydda upptagningar i personregister. Genom ett tillägg till regeln i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen skulle kunna föreskrivas att sådana upptagningar som blir resultatet av tekniska möjligheter eller datorprogram, som en myndighet har skaffat sig enbart för att kunna fullgöra sina skyldigheter att lämna registerutdrag enligt 10 § datalagen, inte är att anse som allmänna handlingar. Vi har övervägt en sådan lösning. Vi har emellertid funnit att övervägande skäl

i 111

Regleringen tryckfrihetsförordningen

talar emot den. Ett skäl är att en bestämmelse med det föreslagna innehållet sannolikt i takt med den tekniska utvecklingen snabbt skulle bli obsolet. Vi tror att efter hand allt färre myndigheter kommer att ha särskilda datorprogram för uttag enligt 10 § datalagen enbart. Med tiden skulle alltså allt färre myndigheter omfattas av bestämmelsen. Detta står i strid mot önskemålet att i tryckfrihetsförordningen skapa en allmängiltig och teknikoberoende reglering. Ytterligare en invändning mot den nu föreslagna lösningen är att den skulle innebära en inskränkning av gällande insynsrätt enligt offentlighetsprincipen. Därmed skulle den också avvika från huvudprincipen att sådana inskränkningar skall regleras uttömmande i sekretesslagen. Vi har inte funnit att den nu aktuella frågan skulle vara av sådan tyngd att den framför andra motiverar en reglering i grundlag. att det krävs Det är självklart starka sakliga skäl för att motivera ingrepp i gällande grundlagsenliga insynsrätt. Ett alternativ vore att ta in en bestämmelse av motsvarande innehåll i sekretesslagen. Även denna lösning har vi vid närmare övervägande förkastat. Också för denna variant gäller att den relativt snabbt skulle bli obsolet på grund av den tekniska utvecklingen - låt vara att det är lättare att ändra en bestämmelse i vanlig lag än i grundlag. Härutöver har vi stannat för den bedömningen att enbart en allmän, vagt formulerad oro från integritetsskyddssynpunkt inte motiverar en sådan lagändring. Sannolikt utgör de redan nu gällande sekretessbestämmelserna ett tillräckligt skydd. I detta sammanhang vill vi påpeka att det datorprogram som myndigheten använder kan vara att anse som en för att ta fram registerutdragen allmän och offentlig handling. Detta stämmer väl överens med offentlighetsprincipens insyns- och kontrollsyften. Det kan mycket väl motiveras att det finns möjligheter att ta del av ett sådant datorprogram enligt offentlighetsprincipen för att kontrollera det sätt på vilket myndigheten uppfyller datalagens krav. I den mån en kopia av det framtagna registerutdraget bevaras på myndigheten är denna också att betrakta som en allmän handling. Huruvida den också är att anse som en offentlig sådan får i vanlig ordning bedömas enligt sekretesslagen.

7.7 om en

Frågan tillämpningsförfattning

Bakgrund

Vi har hittills föreslagit ändringar vad i 2 kap. tryckfrihetsförordningen gäller enskilds rätt att själv tillhandahålla datorkraft och program, vad gäller den s. k. biblioteksregeln och vad gäller s. k. massuttag. Utöver detta har vi bedömt att inte behövs några ändringar i tryck-

det

frihetsförordningen. l IRI-rapporten förs emellertid fram ännu ett förslag, nämligen det om en särskild tillämpningsförfattning. Det sägs att en sådan skulle fylla flera uppgifter. Inte minst viktig sägs den pedagogiska vara. Denna skulle enligt rapporten bestå i att upplysa om den närmare inne-

Regleringen

börden av vissa krav och att påminna om regler och samband mellan regler. Att det finns ett behov av pedagogiska insatser i form av utbildning och information har fältstudien klart visat.

7.7.2 förslag 1980

Datalagstiftningskommitténs

Ett förslag om en särskild tillämpningsförfattning som benämndes lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB fördes fram av datalagstiftningskommittén (DALK) i betänkandet SOU 1980:31 Offentlighetsprincipen och ADB. DALK fann efter överväganden att det inte var nödvändigt eller lämpligt att göra några ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. DALK utgick därvid ifrån att handlingsoffentligheten och 2 kap. tryckfrihetsförordningen skulle ha samma principiella innebörd även i fortsättningen oberoende av ADB-tekniken och andra förändringar i samhället. I stället borde man pröva att genom tillämpningsföreskrifter i form av en lag konkretisera och precisera grundlagen och därmed om möjligt skapa mer uttömmande och mer lätthanterliga förhållningsregler om handlingsoffentligheten och ADB. Detta skulle vara till nytta både för myndigheterna och för allmänheten. Dessa regler kunde då på ett enklare och snabbare sätt än genom grundlagsändring vid behov anpassas till nya erfarenheter, till den tekniska utvecklingen eller till andra nya förhållanden, som med största sannolikhet kom att fortlöpande påverka bestämmelserna.

Avsikten med den nya lag DALK föreslog var att den tydligare skulle

samt de krav som principen stälspegla syftet med handlingsoffentligheten ler på myndigheternas ADB-verksamhet och arbetsrutinerna kring denna verksamhet. Lagen innehöll inledande bestämmelser som angav att lagen, såvitt det gällde ADB-upptagningar (alltså inte pappershandlingar och allmänna handlingar i annan form), innehöll kompletterande regler till 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att myndigheterna vid utformningen av sina ADB-system särskilt måste beakta offentlighetens krav. Därutöver fanns närmare regler om registrering, diarieföring, dokumentation, arkivering och gallring, rätten till anonymitet, service och information, tillhandahållande av uppgifter, avgifter samt besvär. Sammanlagt innehöll lagförslaget 19 paragrafer. .

Det materiella innehållet var i korthet följande: Beträffande registrering och diarieföring hänvisades till sekretesslagen för att betona att dess reglering också gällde ADB-upptagningar. Vidare föreslogs att den dokumentationsskyldighet som föreskrivs i 14 § datalagen flyttades till den föreslagna lagen, där den mer naturligt hörde hemma. Behovet av dokumentation av myndigheternas ADB-system behandlades därefter. Dels föreskrevs att det skulle finnas en förteckning över de ADB-system som var tillgängliga för myndigheten i dess verksamhet och dels en närmare beskrivning av systemen. Dessa förteckningar och beskrivningar borde hos myndigheten hållas lätt tillgängliga för allmänheten och utformas så att allmänheten hade faktiska möjligheter att tillgodogöra sig informationen. Myndigheterna åla-

des vid användningen av ADB och vid planering, uppbyggnad och ändring av större ADB-system att särskilt beakta arkiverings- och gallringsfrågor och att därvid särskilt ta hänsyn till offentlighetens intressen. Anonymitetsskyddet befästes. Eftersom reglerna om service och information delvis hade en annan innebörd när det gällde ADB-upptagningar, föreslogs vissa preciseringar och utvidgningar. I fem paragrafer behandlades tillhandahållandet av ADB-upptagningar. (DALK konstaterade på denna punkt att sådana konkreta bestämmelser inte fick rubba innehållet i handlingsoffentligheten sådant detta bestämts genom 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att man därför måste iaktta viss försiktighet vid försöken att närmare precisera detta innehåll.) Regleringen innebar, i enlighet med gällande rätt, att upptagning som redan fanns i läsbar form inte dessutom måste tillhandahållas på terminal och att myndigheten i annat fall kunde välja formen för tillhandahållandet. Undantag gjordes för betydande hinder i fyra angivna fall och när sökanden utan beaktansvärd olägenhet kunde ta del av upptagningen på närbelägen myndighet. Den enskilde gavs rätt att själv använda terminal hos myndigheten, när detta kunde ske utan risk för förstöring m.m. och utan hinder av sekretessbestämmelse. När det gällde tillhandahållande av utskrift föreslogs en uttrycklig bestämmelse som, enligt redan gällande rätt, medgav rätt för den utlämnande myndigheten att själv bestämma formen på denna. En begäran från enskild om att ta del av ADB-upptagning borde tillmötesgås genom att använda de program som var tillgängliga för myndighetenäven om det innebar anpassning av dessa, så länge det bara rörde sig om en enkel arbetsinsats och kunde ske utan nämnvärda kostnader och komplikationer. Allt tillhandahållande skulle ske genast eller så snart det var möjligt.

7.7.3¶Våra överväganden

Den skiss till innehåll i en tillämpningsförfattning som presenterades i IRI-rapporten (s. 232-233) liknar på många punkter DALK:s förslag.

DALK:s förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Kritiken från dessa gick ut på att förslaget innebar en awikelse från den principiellt enhetliga reglering som finns i tryckfrihetsförordningen och som gäller oavsett vilket medium som används. En särreglering av ADB-medierna skulle medföra nya gränsdragningsproblem, sades det. Vidare riktade sig kritiken mot den valda lagstiftningstekniken. Många av de föreslagna ändringarna var sådana, menade kritikerna, att de krävde reglering i grundlagen, dvs. tryckfrihetsförordningen.

I det fortsatta lagstiftningsarbetet (prop. 1981/82:37) tog man fasta på kritiken. Regeringen och riksdagen awisade tanken på en särskild lag. I stället togs en del av de bestämmelser DALK föreslagit i den särskilda lagen in i 15 kap. sekretesslagen med verkan från år 1982.

Vi delar de synpunkter kritikerna av DALK:s förslag fört fram. Vi anser att det ligger ett värde i sig i att grundlagens reglering så långt det är möjligt

är enhetlig, oavsett om den avser traditionella handlingar eller ADB-upptagningar. Detta är emellertid inte vår avgörande invändning mot en tilllämpningsförfattning. I vårt arbete har vi försökt att utarbeta förslag till en sådan. Därvid har vi dock funnit att den skulle komma att avvika i så väsentlig mån från den lagstiftningsteknik vi i vårt land av tradition använt oss av, att vi beslutat avstå från att fullfölja försöket. Visserligen kan man tillfredsställa de kritiker som angripit DALK för att i tillämpningsförfattningen ta in bestämmelser som borde höra hemma i grundlagen, genom att i tryckfrihetsförordningen ta in en hänvisning till en tillämpningsförfattning i likhet med vad som gäller beträffande sekretesslagen. Vi anser dock att de förtydliganden och preciseringar som kan behövas i fråga om offentlighetsprincipen är av den karaktären att de bör komma till uttryck i själva grundlagstexten.

I fråga om regler som skulle hänvisa till andra författningar tror vi förvisso att sådana skulle vara av värde. Vi delar dock den uppfattning föredragande statsrådet redovisade i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 16), nämligen att man bör undvika en lag som skulle ha som en av sina väsentligaste funktioner att utgöra ett register till andra författningar. Vi har tidigare pekat på det stora behovet av information och utbildning, när det gäller offentlighetslagstiftningen. Vi anser att detta behov får täckas genom andra åtgärder än en tillämpningsförfattning. I detta sammanhang vill vi på nytt hänvisa till det uppdrag som regeringen i proposition 1987/88:95 (s. 31) givit Statskontoret att utforma en vägledning som skall visa hur myndigheterna med bibehållna krav även skall krav

på offentlighet tillgodose på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I enlighet med propositionen har Statskontoret i juli 1988 fått ett särskilt regeringsuppdrag om detta och arbetar för närvarande med frågan, som enligt uppdraget skall redovisas senast i juni 1989.

8 i

Ändringar sekretesslagen

Inledning

I flera sammanhang tidigare i vårt arbete har vi talat om vikten av att de enskilda ADB-systemen har en god offentlighetsstruktur. Vi har valt att arbeta vidare med att försöka precisera detta begrepp och ge det en reell innebörd hellre än att försöka som finns vid till-

angripa de svårigheter, lämpningen av offentlighetsprincipen när det gäller ADB-upptagningar, genom att införa en ny begreppsapparat i tryckfrihetsförordningen.

Offentlighetsprincipens baskrav kan sägas vara att en myndighet skall ordna sina ADB-system så attiupptagningar, som är allmänna handlingar och inte föremål för sekretess, kan tillhandahållas

på stället och i form av utskrift med någorlunda skyndsamhet.

Under 1982 infördes särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling i sekretesslagens 15 kapitel för att förstärka offentlighetsprincipen i dessa sammanhang. I den inledande av de nya bestämmelserna utsades särskilt att myndigheterna skall beakta offentlighetsprincipen, när de använder ADB-tekniken. Visserligen

hade denna skyldighet funnits redan tidigare, men man fann ändå skäl att i sekretesslagen ta in en generell erinran om att så skulle ske. I propositionen (prop. 1981/82:37 s. 23) uttalades nämligen att man på goda grunder kunde anta att myndigheternas ADB-användning i praktiken i många avseenden var dåligt anpassad till Offentlighetsprincipens krav. I sekretesslagens 15 kap. 9 § intogs således en erinran om att myndigheterna vid användningen av ADB skall beakta enskilds rätt att ta del av allmänna handlingar. Avsikten med bestämmelsen är bl. a. att myndigheterna i det konkreta fallet på eget ansvar skall beakta tryckfrihetsförordningens regler, t. ex. vid systemutformning. Myndigheterna skall därvid väga in faktorer som uppgifternas karaktär, vilket intresse allmänheten kan förväntas visa för dem, tillämpliga Sekretessregler och kostnader. Med hänsyn till de mycket skiftande förhållanden som gäller för myndigheternas ADB-användning, ansåg man det inte då möjligt att utöver vissa särskilda regler i fortsättningen av kapitlet- närmare ange vilka krav som borde ställas på systemen. Syftet med bestämmelsen sades vara att den skall ge allmänheten samma möjligheter som myndigheterna att söka efter sådana uppgifter som finns i allmänna och offentliga handlingar.

Bestämmelsen säger inte något om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Som exempel på vad det kunde vara frågan

Ändringar

om nämndes dock följande i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 50). Det kunde vara lämpligt att skilja mellan ADB-upptagningar av olika offentlighetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Vidare kan sådana rutiner för utlämnande av utskrifter av ADB-upptagningar, som är allmänna och icke hemliga handlingar, behöva skapas som är särskilt anpassade till allmänhetens rätt att få del av dessa upptagningar. Hänsynen till offentlighetsprincipen måste dock ofrånkomligen vägas mot andra intressen. Myndigheterna skall göra en rimlig avvägning mellan insynsintresset och tekniska och ekonomiska faktorer. Likaså måste de krav som myndighetens egen verksamhet ställer beaktas så att datahanteringen inte blir orationell ur myndighetens synvinkel.

För de myndigheter som valt ett terminalbaserat system för sin ADBhantering, tillades en andra mening i bestämmelsen av den innebörden att

i sådana fall skall överväga lämpligheten och behovet av s. k. myndigheten presentationsterminaler, dvs. terminaler som medger att den enskilde kan ta del av den information ADB-systemen innehåller, men inte tillåter att han eller hon ändrar eller raderar ut upptagningarna ifråga eller kommer åt sådana uppgifter som inte är föremål för insyn. Även i dessa fall måste myndigheternas egna förhållanden beaktas. Särskilt starkt behov av presentationsterminaler får anses föreligga hos myndigheter som ofta får framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Vidare ansågs det mera angeläget att upptagningar av viss typ, t. ex. diarier, är mer lättillgängliga än andra. En annan faktor av betydelse är i vilken utsträckning det material som finns i en myndighets ADB-system är allmänna handlingar som inte är föremål för sekretess. Om allmänhetens rätt att ta del av ADB-upptagningar är begränsad, måste behovet av presentationsterminaler anses vara mindre än om det offentliga materialet är stort. Som exempel kan nämnas att det knappast kan sägas finnas något behov av att förse ordbehandlingsmaskiner med presentationsterminaler, eftersom sådana hjälpmedel vanligen innehåller utkast och andra upptagningar som inte är allmänna handlingar.

8.2¶Våra överväganden

Den grund som lagts i 15 kap. 9 § sekretesslagen för att beskriva en god offentlighetsstruktur är utmärkt att bygga vidare på enligt vår uppfattning. Vi anser också att tiden för en sådan utbyggnad av kraven kan vara mogen. Den lagstiftning vi bygger vidare på har varit i kraft under ett antal år och vi förutsätter att de mycket grundläggande krav som den uppställer är kända för myndigheterna. Emellertid tror vi att de till stöd för sin verksamhet kan behöva ytterligare ledning för att kunna skapa en god offentlighetsstruktur i sina ADB-system.

I [RI-rapporten (s. 225) sägs att den bästa vägen att stärka offentlighetsprincipen är just att ge liv och vidgat innehåll åt begreppet god offentlighets-

Ändringar

struktur. Detta påstående grundar man på de resultat den utförda fältstudien entydigt vittnar om. Vi delar denna uppfattning. Det har ibland hävdats att begreppet god offentlighetsstruktur inte har något egentligt, självständigt intresse och att det till och med skulle kunna vara missledande. Bakom denna uppfattning döljer sig synsättet att myndigheterna skall ägna sig åt sina egentliga uppgifter och utforma ADB-systemen så att de svarar mot dessa behov. Detta synsätt är naturligtvis riktigt, men myndigheterna måste samtidigt sträva efter att tillfredsställande tillgodose helheten. Man kan också uttrycka det så att en av myndigheternas ”egentliga uppgifter är att arbeta under öppenhet och att ge lagstadgat skydd åt sekretessbelagda uppgifter. Sammanfattningsvis måste myndigheterna ägna grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet den uppmärksamhet som krävs för att de skall bli en levande del i myndigheternas verksamhet.

I IRI-rapporten sägs (s. 226) att detta kräver arbete och att detta arbete måste underlättas och styras. Vi delar också denna bedömning. En del av detta arbete bör sannolikt bestå av utbildningsinsatser. Vi tror dock inte att arbetet i och med detta konstaterande kan avslutas. De nuvarande reglerna i sekretesslagen med det allmänna kravet på en god offentlighetsstruktur behöver, som vi tidigare sagt, byggas ut och förtydligas.

Att i detalj reglera vad en god offentlighetsstruktur skall innebära låter sig förmodligen inte göras en gång för alla. Eftersom ADB-systemen måste byggas upp efter den praktiska verksamhet de skall fungera i, måste de tillåtas att variera även i sin offentlighetsstruktur. Detta behöver inte i sig innebära att denna blir att anse som mindre god i vissa fall. Om ADBsystemen utvecklas med beaktande av de mål man vill uppnå med begreppet ”god offentlighetsstruktur”, tror vi att det mesta är vunnet av vad offentlighetsprincipen skall garantera.

Vad är då målen? Det alldeles dominerande och övergripande målet är självfallet att garantera den grundlagsstadgade insynsrätten. I detta innefattar vi inte bara att nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och informationsinnehav skall säkerställas, utan också att insynen skall begränsas i överensstämmelse med sekretessreglerna och de övriga krav på skydd för känsliga uppgifter som finns. ADB-systemen skall med andra 0rd byggas upp så att uppgifter som enligt lag skall vara hemliga skyddas utan att allmänheten hindras från att ta del av resten av ADB-systemens innehåll. Men det räcker inte med detta. Vi anser att ytterligare mål måste sättas upp. Ett syfte med att utveckla en god offentlighetsstruktur bör vara att överbrygga sådana svårigheter vid tillämpningenav_ offentlighetsprincipen, som är en följd av att datorlagrat material inte är direkt tillgängligt, utan endast går att uppfatta under förutsättning av både tekniska hjälpmedel och tekniskt kunnande. Ett annat syfte bör vara att motverka sådana effekter av datoriseringen som t. ex. att uppgifter i ADB-upptagningar oftare är kodifierade än uppgifter i traditionella handlingar och att utskrifter från ADBmedium därmed har en tendens att bli oläsbara. En annan effekt av datoriseringen är att uppgifter lätt tenderar att bli ”anonyma på så sätt att det inte i samma utsträckning som i traditionella handlingar framgår, när en

uppgift lagts in i systemet och av vem eller om några ändringar gjorts eller om hela eller delar av uppgiften gallrats. Sådana upplysningar kan ha stor betydelse för en enskild persons möjlighet att värdera och bedöma informationen och borde åtminstone i vissa fall vara av värde även för myndigheternas egen hantering av uppgifterna. Slutligen borde ett ytterligare syfte med en god offentlighetsstruktur vara, att man strävar efter att ge enskilda större möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet och tillgång till mer information än tidigare, eftersom datoriseringen i grunden förändrat myndigheternas förutsättningar att samla in, lagra och bearbeta uppgifter.

Enligt vår uppfattning borde inte allmänhetens intressen, när det gäller ADB-systemens konstruktion, skilja sig så mycket från myndigheternas. Vilken myndighet har t. ex. glädje av svåröverblickbara system? Enskilda tjänstemän behöver en bra diarieföring och arkivregler, som inte bara registrator och den arkivansvarige begriper. Även tjänstemännen behöver i sitt sökande efter information kunna avgöra statusen på de uppgifter han eller hon får fram. För att kunna bedöma uppgifternas användbarhet måste han kunna fastställa, om det material han tar del av t. ex. är utkast eller minnesanteckningar. För att kunna tillgodose allmänhetens insynsrätt måste man också kunna fastställa, om en upptagning är en allmän handling eller inte. I båda fallen måste man kunna bedöma om uppgifterna kan vara föremål för sekretess eller inte.

När det gäller att förtydliga kraven på en god offentlighetsstruktur, återkommer vi i diskussionen till tre av de principer som redovisats i avsnitt 5.4, nämligen proportionalitetsprincipen, lågprisprincipen och ansvarsprincipen.

Proportionalitetsprincipen innebär i korthet att insynsintresset tillåts väga olika tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till insyn underlättas, särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsintresset inte tillåts väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. De sammanhang där insynsintressena bör prioriteras är framför allt diarieinformation och information som ger överblick och sökhjälpmedel. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att de beskrivningar över register, förteckningar eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som regleras i 15 kap. 11 § sekretesslagen är en väsentlig del, när det gäller att åstadkomma en god offentlighetsstruktur. För allmänna handlingar som är arkiverade spelar en arkivförteckning en motsvarande roll.

I IRI-rapporten (s. 196 f och 226) har man framfört tanken på att komplettera offentlighetsprincipen med obligatoriska åligganden för myndigheterna att ge enskilda möjligheter att själva söka vid terminal. I vissa från offentlighetssynpunkt särskilt viktiga informationssammanhang skulle det krävas av myndigheterna, att de inrättade sina ADB-register eller ADBsystem så, att förutsättningarna enligt 15 kap. 10 § sekretesslagen för terminalsökning av enskilda uppfylldes. En annan möjlighet vore att beträffande samma typ av information utsträcka offentlighetsprincipen så att den också

i 119

Ändringar sekretesslagen

innebar en rätt att få koppla in terminaler i och fritt få utföra sökningar denna information. Beträffande den sist redovisade möjligheten anser vi inte att den i vart fall för närvarande är en önskvärd Vi utvidgning av offentlighetsprincipen. anser att risken för otillbörliga integritetsintrång är för stor, om en utomstående skulle tillåtas att använda olika sökmöjligheter och sammanställa uppgifterna i andra syften än vad det ursprungliga registerändamålet avser. Även säkerhets- När det och sårbarhetsaspekter talar i samma riktning. gäller förslaget att göra sökning på terminal likställd med andra offentlighetsuttag, anser vi i och för sig att detta en önskvärd utveckling i

vore

riktning mot en ökad insyn. Emellertid tror vi inte att det är en av de viktigaste åtgärderna för att förstärka offentlighetsprincipen för närvarande. Dels torde en reform av antytt slag vara mycket kostnadskrävande och dels har vi inte funnit belägg för att offentlighetsinsynen på dessa viktiga områden i dag skulle fungera bristfälligt. Vi avstår därför från att lägga fram ett förslag om lagändring på denna punkt. Däremot vill vi understryka vikten av att insynen underlättas och att åtgärder vidtas för att uppnå detta i den typ av register vi nu talat om. Vi har tidigare uttalat att myndigheterna inte genom att välja systemlösningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens krav på offentlighetsinsyn, bör tillåtas att sätta denna lagstiftning helt eller delvis ur spel. Lågprisprincipen får inte innebära att man i kostnadsberäkningar vid datorisering eller systemomläggning bortser från offentlighetshänsynen. Vi är dock medvetna om, att det inte är lätt att konkretisera lagstiftningens krav till bestämda riktlinjer för systemutveckling. I detta hänseende behövs särskilda insatser för att vägleda myndigheterna. Ansvarsprincipen innebär att det åligger varje myndighet att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB-system. Mycket förenklat uttryckt kan den sägas innebära en skyldighet för myndigheterna att tänka efter före. Principen kan också sägas innebära att myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på dem vid utformningen av ADB-system och känna ett reellt ansvar för att kraven uppfylls. Det måste finnas ansvariga tjänstemän vid varje myndighet som har detta till sin uppgift. Inte minst det sistnämnda är viktigt för att skapa en god offentlighetsstruktur. Efter dessa principiella ställningstaganden skall vi försöka att omsätta önskemålen om en god offentlighetsstruktur till mer praktiskt tillämpbara krav. _ En god offentlighetsstmktur måste för det första innebära att det är möjligt att i ett ADB-system avgöra olika handlingars rättsliga status. För att ett system skall uppfylla minimikraven måste det vara möjligt att avgöra vad som är inkommet och upprättat till skillnad från utkast, minnesanteckningar 0.d. Beträffande de senare måste det också finnas rutiner för att avgöra om de genom arkivläggning blivit att anse som allmän handling. Personliga handlingar, i den mån sådana förekommer, måste kunna skiljas a från myndighetens handlingar. I vissa typer av systern med stort offentlig-

120 isekretesslagen

Ändringar

hetsintresse är det enligt vår uppfattning synnerligen tveksamt, om man skall tillåta att det förekommer privata handlingar. Olika typer av meddelandehantering måste hållas åtskilda så att det exempelvis går att avgöra vad som enbart kommunicerats inom en myndighet och därmed ännu inte blivit allmän handling. Man bör dock när det gäller denna klassificering av information i ADB-system vara medveten om att den fortlöpande måste ses över och att klassificeringen inte får hindra att frågan om utlämnande prövas enligt sekretesslagen varje gång en sådan fråga kommer upp.

Att också måste innebära en god sekre-

en god offentlighetsstruktur tesstruktur har vi tidigare berört. Omsatt i praktiken kan detta innebära att ADB-systemen utvecklas med olika behörighetsnivåer eller tekniska spärrar så att vissa offentliga uppgifter alltid är tillgängliga, men att det beträffande andra måste tillkomma en sekretessprövning i behörig ordning för att informationen skall kunna lämnas ut. System för behörighetskontroll finns utvecklade på en tekniskt sett avancerad nivå. Åtkomstskyddet kan därför sägas vara tillfredsställande löst i system med sådana funktioner. De brister som finns och som vi har funnit inte är alltför ovanliga, finns i stället på den administrativa sidan. Dessa brister hänför sig till bl. a. sättet att fördela behörigheter och klassificera information, behörighetskontrollerna och ansvarshållandena. Även om dessa brister inte kan sägas ha omedelbar

för offentlighetsinsynen, tror vi att ADB-system med brister i betydelse dessa avseenden också har andra brister i offentlighetsstrukturen.

I kravet på en god offentlighetsstruktur ligger också att allmänna handlingar kan lämnas ut på de sätt och med den skyndsamhet som tryckfrihetsförordningen kräver.

Hur väl offentlighetsintressena än beaktas vid uppbyggnaden av ett system, så blir det slutliga resultatet ändå ytterst avhängigt av de tjänstemän som skall använda systemet och de rutiner de har att arbeta med.

Även om de krav vi nu ställt upp skulle vara uppfyllda anser vi ändå att det återstår en del, innan man kan säga att ett ADB-system har en god offentlighetsstruktur. De åtgärder som återstår att vidta kan enligt vår uppfattning delas upp i sådana som vidtas ”i” ADB-systemen för att motverka negativa följder av en datorisering och sådana som vidtas ”utanför” systemen.

I detta sammanhang kan det förtjänas att påpeka att om allmänheten har terminalåtkomst, t. ex. via en presentationsterminal, skall myndighetens datorrutiner vara lätta att förstå och hantera även för människor utan något

tekniskt kunnande. Åtgärder för att åstadkomma detta torde snaspeciellt

att göra. De åtgärdersom därutöver kan rast ha med systemuppbyggnaden vidtas inom ADB-systemen är sådana, som ökar möjligheterna för en enskild att på ett meningsfullt sätt ta del av informationen. Allmänna handlingar skall gå att läsa och förstå även av personer som inte är särskilt insatta i just det ämnesområde till vilket handlingen kan hänföras. Detta kan vara en fråga om hur man använder koder, förkortningar och fack-

Sådana bör så långt som möjligt undvikas eller förklaras i handuttryck. lingar som år offentliga. Det kan också röra sig om att lämna upplysning om

vissa begrepp, t. ex. inkomst, som definieras olika hos olika myndigheter. Det kan också vara av värde för att kunna bedöma en uppgift att det framgår, när den lagts in i systemet och om och när den ändrats. På denna punkt måste dock alltid en avvägning ske så att ett system inte belastas med alltför många upplysande uppgifter av denna art. Överskådligheten och därmed den centrala informationen får inte gå förlorad. Allmänheten kan också vara betjänt av att få upplysning i systemet om varifrån en uppgift hämtats, hur den används och vart den kan komma att skickas vidare.

För att främja överskådligheten kan man också använda sig av åtgärder utanför datorn. En fullständig och begriplig systemdokumentation kan t. ex. väsentligt öka överskådligheten och underlätta för de tjänstemän, som har att lämna upplysningar om ADB-verksamheten. I 15 kap. 11 § sekretesslagen anges vilka krav, som för närvarande ställs på beskrivningar av ADB-register. De skall ge upplysning om ADB-registrets benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till, hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form och till sist vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten.

Vi anser att detta är en mycket viktig del i en god offentlighetsstruktur. En begriplig dokumentation måste vara viktig även för sakansvariga tjänstemän på en myndighet och inte bara för allmänheten. Självfallet måste dokumentationen för att uppfylla lagens krav löpande hållas aktuell med de ändringar som görs.

Vi anser dock att de krav som idag ställs behöver kompletteras i vissa avseenden för att nå upp till en god offentlighetsstruktur. Avsikten med detta är att de bör kunna ge en bättre överblick över informationsbehandlingen som helhet hos den myndighet det gäller. Vi anser att man -bör konkretisera kraven med en skyldighet att ange på vilket sätt myndigheten hämtar sin information till olika register. Särskilt viktigt är detta om informationen hämtas från andra ADB-register eller andra myndigheter utan de registrerades medverkan. Därutöver anser vi att det kan vara önskvärt att myndigheterna i beskrivningarna överskådligt anger hur informationen utnyttjas i olika beslutssammanhang eller övrig verksamhet som myndigheten bedriver, t. ex. forskning eller statistik. Eftersom detta torde framgå redan av myndighetens verksamhet eller genom de instruktioner eller andra författningar som reglerar verksamheten, har vi inte velat uppställa detta som ett absolut krav utan som en rekommendation för att underlätta

r offentlighetsinsynen.

Hur väl offentlighetsintressena än tillvaratagits vid systemuppbyggnaden så blir resultatet ändå ytterst beroende på de tjänstemän som skall använda systemet. Detta gäller såväl de tjänstemän som har kontakt med allmänheten och de som skall fatta beslut i utlämnandefrågor som de tjänstemän som lägger in uppgifter i ADB-systemen. Datorn kan ju aldrig skapa en bättre ordning och struktur än vi själva. För att åstadkomma en god offentlighetsstruktur i myndigheternas informationsbehandling måste ansvaret lokaliseras och preciseras. Ansvaret får inte stanna enbart vid att vara ett

ansvar för förvaring av registerbeskrivningar, utan måste både i formellt och materiellt hänseende betraktas som en kvalificerad uppgift. Den eller de personer som anförtros detta ansvar måste ha en god utbildning och goda insikter såväl i juridik som i teknik. Ansvaret måste också aktualiseras vid en tidigare tidpunkt än som nu tycks vara fallet. Den eller de ansvariga bör deltaga redan i utvecklingsarbetet med ett nytt datasystem eller vid planeringen av förändringar i befintliga system för att bevaka kraven på en god offentlighetsstruktur.

Vi anser alltså att det hos varje myndighet bör finnas en datasamordningsansvarig eller offentlighetsansvarig med ansvar för dokumentation och överblick över all förekommande ADB-verksamhet hos myndigheten. I detta sammanhang bör även arkivansvaret beaktas. Denna bör

person också lämpligen ha ansvaret för upplysningar om myndighetens ADBsystem enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen. Offentlighetslagstiftningen är en del av det regelsystem en myndighet har att beakta i sin verksamhet. Det bör därför utan närmare preciseringar i lag, ankomma på varje myndighet att utifrån sina förutsättningar närmare precisera det nu angivna ansvaret. Det får överlåtas på de enskilda myndigheterna att leva upp till detta ansvar. Av IRI-rapporten (s. 118-122) framgår också att det finns goda exempel på att så redan sker.

Avslutningsvis vill vi än en gång understryka att det behövs mycket arbete och insikt om frågans betydelse för att åstadkomma en god offentlighetsstruktur. Det går inte att komma ifrån att detta arbete måste innefatta ett antal awägningar och att dessa måste överlåtas till myndigheterna att göra efter eget omdöme. Vi tror dock att en tydligare markering av frågans vikt från lagstiftarens sida är en god början.

sou 1988:64 123

9 och

Kontorsinformationssystem

elektronisk post

9.1¶Bakgrund

I våra direktiv nämns några frågor som vi skall behandla och som har samband med s. k. elektronisk post och med kontorsinformationssystem. Med elektronisk post avser man i första hand meddelanden som utväxlas via dataterminaler inom en myndighet eller mellan olika myndigheter. Användarna utnyttjar befintliga terminaler och persondatorer och kan därigenom kommunicera med varandra via en gemensam dator. Varje användare har sin personliga elektroniska brevlåda”

i den gemensamma datorn. Det finns också möjlighet att utvidga systemet så att användarna kan delta i datorkonferenser genom att systemet får en gemensam brevlåda för flera användare. Detta ger användarna möjligheter att kommunicera med varandra oberoende av tid och rum. Ett exempel är

på detta KOM-systemet (konference and mail) som utvecklades vid FOA och togs i bruk i slutet av 1970-talet. Elektronisk post kan också ingå som en funktion i ett kontorsinformationssystem. Den fråga som aktualiseras i direktiven är - förutom diarieföringsfrågor - den om meddelanden som har avsänts elektroniskt, men som mottagaren ännu inte har tagit del av, bör vara tillgängliga för allmänheten. Även den fråga som väckts när det gäller rättelser i ADB-stödda diarier, har vi funnit ha relevans för våra fortsatta överväganden i detta avsnitt. (Frågan har också tagits upp till behandling i avsnitt 8 i samband med övervägandena om en god offentlighetsstruktur.)

9.2¶Kontorsinforrnationssystem

Under senare år har stora s. k. integrerade kontorsinformationssystem blivit alltmer utbredda inom den offentliga förvaltningen. I samband därmed har ett flertal frågor aktualiserats, bl. a. frågan om konsekvenserna för offentlighetsprincipens tillämpning.

Det finns i dag olika typer av kontorsinformationssystem på marknaden. Gemensamt för dem är att de i regel innehåller funktioner som ordbehandling, elektronisk post (ibland i kombination med ett konferenssystem), s. k. skrivbordsfunktioner (almanacka, dagbok e.d.), kalkyleringsverktyg, arkivhantering samt eventuellt kompletterande registerprogram, databashanterare och s. k. fria textsökningssystem. I avancerade kontorsinformationssystem ñnns också möjligheter till s. k. gemensamma arkiv. Dessa

124 *

Kontorsinformationssystem

består av ett fritextsökningssystem som kopplas samman med myndighetens diarie- och ärendehanteringssystem och numera även arkiveringssystem. De olika funktionerna är integrerade i kontorsinformationssystemet, dvs. de fungerar tillsammans under en gemensam meny med en rad undermenyer. Detta innebär att man från vilken del av systemet som helst kan hämta information, som finns lagrad i en annan funktion och återanvända eller bearbeta den. Som exempel_kan nämnas att man via ordbehandlingsfunktionen kan ta sig till kalkyleringsverktyget och där göra vissa bearbetningar, som man sedan kan lägga in i det dokument man arbetar med i ordbehandlingsfunktionen. Det har visat sig att kontorsinforrnationssystemen används mycket olika av olika kategorier av användare.

Datalagens reglering omfattar endast personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Utanför tillämpningsområdet faller således alla register som förs med hjälp av annan teknik, oavsett vilka uppgifter som finns i registret. Det ursprungligen tämligen lätta problemet med att definiera automatisk databehandling har visat ,sig med tiden bli alltmer svårlöst. Till detta har den tekniska utvecklingen med ordbehandlingsmaskiner med funktioner gränsande till automatisk databehandling och med sådana maskiner kopplade till ADB-system med en eller flera datorer bidragit.

Som en följd av datalagstiftningskommitténs översyn av datalagen under åren 1976-1978 gjordes vissa ändringar beträffande tillståndskravet för personregister. Åndringama trädde i kraft den 1 juli 1979 (prop. 1978/79:109). Personregister som fördes med användning av viss bestämd teknisk utrustning undantogs från kravet på tillstånd. En förutsättning skulle vara att det med hänsyn till utrustningens art och utförandet av den automatiska databehandlingen samt registrets utformning i övrigt framstod som uppenbart att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet inte skulle uppkomma. Som exempel på sådan utrustning som borde kunna komma i fråga nämndes skrivautomater och andra system för framställning av text och dokument (s. k. Ordbehandling), datorutrustning för grafisk produktion, s. k. kontorsdatorer samt vissa datoriserade konferenssystem, s. k. telekonferenssystem. En förutsättning för att undantagsregeln skulle vara tillämplig på utrustning av detta slag angavs dock vara att databehandlingen skedde med hjälp av standardprogram eller andra program, som endast innebar begränsade bearbetningsmöjligheter. Om utrustningen i det enskilda fallet försetts med andra program eller kopplats till annan utrustning som möjliggjorde mera omfattande bearbetning skulle undantagsregeln inte vara tillämplig.

Undantagsbestämmelsen togs bort den 1 juli 1982 (prop. 1981/82:189). Skälet till detta var att det ansågs olyckligt från principiell och praktisk synpunkt att den tekniska utrustningen ställdes i centrum. Avgörande vikt skulle i stället läggas vid ett personregisters omfattning och utnyttjande. Uttalandena i de båda propositionerna torde dock kunna ge en viss vägledning, när det gäller datalagens tillämpningsområde.

Frågan om kontorsinformationssystem är att anse som personregister enligt datalagen kan inte besvaras med ett entydigt ja elller nej. Svaret är

Kontorsinformationssystem

beroende av systemets utformning i det enskilda fallet. Vi anser att saken får bedömas från fall till fall efter datalagens definition av vad som skall anses vara personregister. Användandet av kontorsinformationssystem påverkar offentlighetsprincipen på många sätt. Såväl negativa som positiva effekter uppstår. Många av de problem som sägs uppkomma är dock inte specifika för kontorsinformationssystemen, utan förekommer vid alla former av ADB-hantering. Samma problem torde f.ö. inte heller vara vid ovanliga en undermålig manuell hantering av traditionella handlingar. Till de negativa effekterna hör att det kan uppstå svårigheter med att klassificera olika handlingar, dvs. hur man skall kunna skilja mellan och allmänna handarbetshandlingar lingar samt mellan offentliga och sekretessbelagda handlingar. Även beträffande gallring och bevarande kan problem uppkomma. En annan negativ effekt är att det kan vara svårt för allmänheten att få del av allmänna handlingar, om systemet tillåter att sådana skickas privat till en mottagare eller finns lagrade i privata mappar. l sådana fall kan det vara så att ingen annan än mottagaren har tillgång till handlingen och denna kan därmed bli undandragen från offentlighetsinsyn. Å andra sidan finns också många positiva effekter. Generellt sett ges allmänheten större möjligheter till insyn i ett kontorsinformationssystem genom att det finns möjligheter att samla allt som skickas runt i den elektroniska posten i systemet i en för myndigheten gemensam databas. Sökmöjligheterna och överblickbarheten ökar därmed markant. Själva förfarandet vid ett utlämnande kan förenklas, eftersom en handling kan vara tillgänglig från ett flertal olika platser. Väntetiderna kan också minimeras. En annan positiv effekt kan uppstå, då ärendehanteringssystem integreras i kontorsinformationssystem. Besked kan då omgående lämnas om i vilket handläggningsskede ett visst ärende befinner sig. Som exempel på användare av mer avancerade kontorsinformationssystem kan nämnas riksdagen och domänverket.

9.3¶Våra

överväganden

-I elektroniska postsystem, eller kontorsinformaärendehanteringssystem tionssystem finns stora möjligheter att skapa en god offentlighetsinsyn. Detta kan åstadkommas, dels genom att systemens tekniska förutsättningar medvetet tas till vara och dels genom att goda rutiner skapas för handläggarnas arbete. Systemen måste med andra ord ges en god offentlighetsstruktur. Detta arbete bör enligt vår utföras som uppfattning så tidigt möjligt, så att kraven kan beaktas under konstruktionsstadiet. Vi kan föreställa oss att det vid införandet och användandet av kontorsinformationssystem kan uppstå och uppstår en rad frågor. Såvitt vi erfarit kan dock problemen inordnas under och lösas med hjälp av gällande lagstiftning. De flesta frågorna förefaller både klara och lösbara. Det gäller t. ex. att kunna hålla isär arbetsmaterial så att inte olika och färdiga handlingar, versioner av samma handling samtidigt förekommer i systemet. Man måste

ha klara regler för arkiwård och gallring samt för rättelse i handlingar. Användningen av systemet för privata frågor måste kunna hindras eller i vart fall kontrolleras.

Det är alltså viktigt att man, när man tar ett system i bruk, har tänkt igenom användningen av det även från offentlighetssynpunkt och har klara regler för användningen. Lika viktigt är emellertid att man under ett inledningsskede följer upp och anpassar dessa regler till vad den praktiska användningen motiverar.

När det gäller de två specifika problem som omnämnts i våra direktiv vill vi framföra följande synpunkter. Beträffande meddelanden som sänts med elektronisk post och som mottagaren ännu inte tagit del av, anser vi det ligga nära till hands att göra en jämförelse med traditionella handlingar. Beträffande ett sådant oöppnat brev gäller att allmänhetens rätt till insyn får stå tillbaka -

tills brevet öppnats och någon hos myndigheten mottagaren,

registrator eller annan behörig postöppnare tagit del av dess innehåll. Först därefter är handlingen tillgänglig för offentlighetsinsyn. Vi anser att motsvarande måste gälla också för handlingar som sänds med elektronisk post. Om så inte vore fallet, utan handlingen skulle anses som tillgänglig för myndigheten vid en tidigare tidpunkt, skulle myndigheten därmed avhända sig möjligheterna att göra en bedömning om handlingen är att anse som allmän eller ej och även möjligheterna att avslå en begäran om utlämnande på grund av sekretess. Några sådana grundläggande skillnader mellan ett elektroniskt postsystem och vanlig post finns inte enligt vår uppfattning att de skulle motivera en särreglering i detta avseende.

Med hänsyn till diarieföringsreglerna är det för övrigt att rekommendera, att elektronisk post alltid passerar via en registrator. Ett sådant system möjliggör för myndigheten att uppfylla reglerna i 15 kap. sekretesslagen om diarieföring. Meddelanden som kommer till en myndighet via elektronisk post blir allmän handling där enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen. Likaså blir meddelanden som expedierats från myndigheten med elektronisk post allmänna handlingar. I båda dessa fall skall handlingen enligt huvudregeln diarieföras.

Beträffande frågan om rättelser i ADB-Stödda register gäller även här, som beträffande övriga rättelser i ADB-sammanhang, att det fordras övertänkta och fungerande rutiner för att rättelser skall kunna komma till stånd och i förekommande fall att dokumentation av utförda rättelser görs. Inte heller i detta fall har vi funnit någon särreglering nödvändig.

Det kan inte sägas nog ofta: Vi tror att särskild uppmärksamhet på frågor om offentlighet och sekretess samt utbildning och klara regler för användande är lösningen på de ”problem som finns i samband med användningen av kontorsinformationssystem. Det gäller som vi sagt förut att göra klart vilka krav offentlighets- och sekretesslagstiftningen ställer även på kontorsinformationssystemen, inklusivie system för elektronisk post, och att ta hänsyn till dessa. Vi har gjort_ den bedömningen att några nya särskilda regler inte erfordras för dessa två typer av databehandling. Vi föreslår därför ingen lagändring i detta sammanhang.

Kontorsinformationssystem 127

Vi vill med ett konkret att

exempel visa att det finns goda förutsättningar lösa uppkommande problem. Det exempel vi valt är ett projekt som bedrivs i samarbete mellan DAFA Data AB, Statskonsult statskontoret och

AB, televerket. Ambitionen i arbetet är att konstruera

en rättslig principlösning, som kan förverkligas i olika tekniska system och som uppfyller kraven på en god offentlighetsstruktur. I projektet utreds bl. a. hur offentlighet; sekretess och m. fl. rättsliga hänsyn kan beaktas vid elektronisk

förvaltningsrättsliga

kommunikation av ärendedata inom och mellan och andra

myndigheter organisationer. (Principlösningen bifogas vårt betänkande som bilaga 3.) Enligt vår uppfattning finns goda förutsättningar för att projektarbetet skall leda fram till en väl genomtänkt och för många myndigheter användbar lösning på hur offentlighetsprincipen bör fungera i ett ärendehanteringssystem med inslag såväl av diarieföring som ord- och textbehandling och elektronisk post.

› ;katie ..

sou 1988:64 129

10 och

Kostnadsberäkningar EG-harmonisering

10.1¶Kostnadsberäkningar

I kommittédirektiv (198425) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning ges riktlinjer för utredningsarbetet. Riktlinjerna skall ses mot bakgrund av de åtgärder regeringen då vidtog för att komma till rätta med de stora underskotten i den offentliga sektorns finanser. I direktiven sägs att förslag från kommittéema inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomstema. I de fall förslagen innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar åligger det ifrågavarande kommitté att visa hur dessa skall finansieras, så att förslagen kan genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Vidare sägs att de kostnadsberäkningar, som utgör grunden, skall vara väl genomarbetade och .ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter.

De åtgärder vi har föreslagit i detta betänkande bygger vidare på en tradition och en offentlighetslagstiftning, som vi har haft sedan lång tid tillbaka. Såsom vi redovisat i avsnitt 5 har de grundläggande bestämmelserna om offentlighetsprincipen i ADB-sammanhang utvecklats genom delreformer under 1970- och 1980-talen. Samtidigt har det under denna period tillkommit lagreglering på området genom datalagen och sekretesslagen. Det underlag vi har haft som grund för våra ställningstaganden har visat att åtskilligt arbete återstår, när det gäller offentlighetsprincipens tillämpning i ADB-sammanhang hos myndigheterna i det dagliga arbetet. Vi anser emellertid inte, att det är vår sak att försöka beräkna några kostnader för att myndigheterna skall tillämpa en lagstiftning, som gäller sedan flera år tillbaka i den mån de inte redan gjort detta. De förslag vi lägger fram innebär också snarare en precisering av redan gällande rätt än nya krav.

Det finns ett starkt informations- och utbildningsbehov när det gäller frågorna om offentlighet, sekretess och ADB. Om man skall tillgodose detta behov, vilket vi förordar, uppstår kostnader. Det är emellertid inte vårt arbete som föranleder detta. Det handlar här i stället om behov som finns sedan länge. Vi har därför inte funnit anledning att närmare räkna på kostnader för information och utbildning. Det kan för övrigt, som vi nämnt tidigare, påpekas att Statskontoret sedan i somras på regeringens uppdrag arbetar på området. Det finns därför anledning att anta att i vart fall en del av informations- och utbildningsbehovet kommer att tillgodoses

genom Statskontorets arbete.

130 Kostnadsberäkningar sou 1988:64

Beträffande de förslag vi nu lägger fram till ändringar i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen avser de mindre justeringar och preciseringar av redan gällande grundprinciper. Vi anser inte att deras genomförande kan komma att medföra några större kostnader. Tvärtom anser vi, att våra förslag bidrar till att skapa ett klarare rättsläge och underlättar för myndigheterna att tillämpa offentlighetslagstiftningen i sin helhet. Detta borde i stället kunna bidra till att kostnaderna minskas.

Som ett exempel på att så kan bli fallet kan följande nämnas. Datainspektionen utarbetade under våren 1988 riktlinjer för ADB-säkerhet för personregister. Vid sin beräkning, som tog sikte på att utreda vilka kostnader de nya reglerna skulle komma att medföra, konstaterade riksrevisionsverket att kostnaderna blev höga. Trots detta ansåg riksrevisionsverket att de pengar som lades ut skulle komma tillbaka genom den ökade säkerheten och rekommenderade regeringen att godkänna att datainspektionens riktlinjer publiceras som allmänna råd. De skäl som åberopades var att en investering i integritetsskydd för personregister medför även andra vinster. Risken för avbrott och ekonomiska förluster minskar, liksom också risken för sabotage. Samtidigt ökar också skyddet för andra ADB-lagrade uppgifter än personuppgifter.

Med detta anser vi att vi har uppfyllt de i kommittédirektiven angivna kraven angående kostnadsberäkningar.

10.2¶EG-aspekter i utredningsverksamheten

Regeringen beslutade i juni 1988 att utfärda direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir. 1988:43). Direktiven grundar sig på de riktlinjer riksdagen angivit skall ligga till grund för Sveriges medverkan i ett brett västeuropeiskt samarbete.

Direktiven föreskriver bl. a. att kommittéer och särskilda utredare, som har till uppgift att lämna förslag som berör det västeuropeiska integrationsarbetet, skall undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och att ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns.

När det gäller offentlighetslagstiftningen som sådan har den för Sveriges del länge varit unik. Flera länder har dock på senare tid infört handlingsoffentlighet av liknande slag som vår. Beträffande innehållet i de olika nationella lagarna på området hänvisar vi till IRI-rapporten med jämförelser med utlandet (rapporten avsnitt 3.6 s. 98-108). Bland annat behandlas där lagstiftningen i EG-medlemsländema Danmark, Frankrike och Holland.

Offentlighetslagstiftning är inte ett ämnesområde, som EG hitintills har arbetat med, förutom att man 1981 rekommenderade medlemsländerna att ratificera en Europarådskonvention i ämnet. Ett flertal stater har också gjortdetta. Några gemensamma direktiv, regler eller förslag till direktiv för EG, som berör ämnet finns alltså inte. Flera av medlemsländerna i EG är

sou 1988:64

Kostnadsberäkningar 131

också av den uppfattningen att EG i allmänhet

inte bör reglera förvaltningsprocessuella frågor i de enskilda medlemsländerna. Till sådana frågor räknas ocksâ regler om användningen av ADB inom den offentliga förvaltningen.

De förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen vi lagt fram i detta betänkande är sett i detta perspektiv av så marginell betydelse, att de inte kan inverka på det västeuropeiska integrationsarbetet.

Mot bakgrund av detta och avsaknaden av gemensam ordning på detta område

inom EG anser vi inte att några åtgärder för att åstadkomma en harmonisering är meningsfulla i nuläget.

sou 1988:64 . 133

11¶Specialmotivering,

11.1 till om i

Förslag lag ändring

tryckfrihetsförordningen

kap. tryckfrihetsförordningen

3 § Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

Paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1976, då grundlagsreglema i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ersattes med ett helt nytt kapitel. Ändringama utgjorde en första etapp i den genomgripande översyn som inletts av bestämmelserna om tillgången till allmänna handlingar (prop. 1975/76:160).

Våra förslag bygger vidare på den strävan som präglat lagstiftningsarbetet på området under hela 1970-talet, nämligen att inte avskärma sig från att ta tillvara de möjligheter som ADB-tekniken fak-

från offentlighetssynpunkt tiskt innebär. I enlighet härmed har vi valt att ansluta oss till tillgänglighetsprincipen och därmed behålla möjligheterna till att ta framis. k. potentiella handlingar ur ADB-systemen. En utgångspunkt bör dock även i fortsättningen likställighetsprincipen vara.

Vi anser att den möjlighet, som enligt_ uttalanden i förarbetena till tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/762160 s. 90 f) för närvarande står den enskilde till buds, att ställa egen datorkapacitet till förfogande eller att få bearbetningar utförda med egna datorprogram

inte är förenlig med likställighetsprincipen och därför bör tas bort. Vi anser att även säkerhets-, sårbarhets- och integritetsaspekter numera med skärpa talar för detta.

134 ›

Specialmotivering

Vårt förslag till lagändring innebär därför att det som omfattas av offentlighetsinsynen skall vara de handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller som myndigheten enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program. Den enskilde skall alltså inte längre ha någon möjlighet att utvidga området för offentlighetsinsyn genom att själv bidraga med datorprogram eller datorkapacitet. Oavsett om man ser till offentlighetsprincipens snävare syfte att tillgodose kontroll- och insynsintressen eller till det vidare syftet att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, innebär vårt förslag inga begränsningar i dessa syften.

Ändringen innebär en mera fullständig likställighet mellan myndigheten och den enskilde. Det som myndigheten kan göra tillgängligt, det skall också den enskilde ha insynsrätt i. Därtill kommer att ökad likställighet uppnås också i den meningen att avgörande för vad som är tillgängligt skall bedömas utifrån de förutsättningar som myndigheten har att göra handlingar tillgängliga med rutinbetonade åtgärder. Därmed ökas också i väsentlig utsträckning förutsebarheten, när det gäller de potentiella handlingarna. Utöver detta skapas större garantier för att datalagens regler inte åsidosätts, när det gäller upptagningar som utgör personregister. För att uppnå denna likställighet behövs en regel som avgränsar dessa rutinbetonade åtgärder lika såväl för myndigheten som för den enskilde.

Med den av oss föreslagna regeln skall ADB-upptagning för att anses vara förvarad hos en myndighet vara tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa.

De tekniska hjälpmedel myndigheten använder sig av avser både den datorkraft och de program myndigheten förfogar över. Detta skall gälla oberoende av om myndigheten själv äger eller på annat sätt disponerar över utrustningen och oberoende av om denna rent fysiskt finns i myndighetens lokaler eller någon annanstans. I begreppet skall alltså innefattas även de tekniska hjälpmedel som finns hos en servicebyrå, som myndigheten anlitar, eller hos en sido-, över- eller underordnad myndighet, liksom den utrustning som på annat liknande sätt står till myndighetens förfogande. Den omständigheten att en myndighet vid extrema förhållanden, t. ex. återkommande toppar i användningen av datorkapacitet eller avbrott i den ordinarie försörjningen av datorkraft, anlitar hjälp från annat håll, skall självfallet inte medföra att information enbart på grund av dessa omständigheter undandras från offentlighetsinsyn. Även sådana hjälpmedel som myndigheten enkelt kan framställa skall omfattas. Här torde det på teknikens nuvarande ståndpunkt främst vara fråga om programmeringsarbete i någon form. Med enkelt avses i första hand att den arbetsinsats som behövs för att framställa hjälpmedel skall vara av enkel beskaffenhet, men däri torde även böra innefattas kostnadsaspekter.

Vårt förslag innebär inte någon inskränkning i myndigheternas möjligheter att med stöd av servicebestämmelsema i 15 kap. 4 § sekretesslagen och 7 § verksförordningen (1987:1100) tillhandahålla datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram som ställs till förfogande

Specialmotivering

av enskild. Givetvis är inte förslaget avsett att lägga hinder i vägen för sådana bearbetningar som sker inom ramen för en myndighets uppdragsverksamhet eller äratt Det senare anse som en försäljning av uppgifter. förutsätter emellertid att myndigheten kan ägna sig åt sådan försäljningsverksamhet.

ll § Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten, 3. sådan handling som avses i 3 § och som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän.

Redan i 1949 års tryckfrihetsförordning fanns en undantagsregel motsvarande den nuvarande. I denna (2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen) undantogs således från de allmänna handlingarna, dels det s. k. granskningsexemplaret av tryckt skrift, dels enskilda brev, skrifter som eller upptagningar överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek uteeller eljest till myndighet slutande för förvaring eller vård eller forsknings- och studieändamål. Tryckta skrifter, ljudupptagningar och andra handlingar som ingick i statliga eller kommunala bibliotek var inte uttryckligen undantagna i grundlagstexten, men torde i praxis inte heller ha ansetts vara allmänna handlingar. För att detta klart skulle framgå av lagtexten intogs i 2 kap 11 § tryckfrihetsförordningen en bestämmelse i ämnet i samband med 1976 års lagändringar (prop. 1975/762160). Vårt förslag till ändring i ovanstående paragraf tar sikte på att ytterligare förtydliga lagtexten. I rättspraxis har det ansetts att också ADB-upptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myndighet har tillgång till och använderi sitt arbete, omfattas av denna s. k. biblioteksregel. Genom vårt tillägg kommer detta till uttryck också direkt i lagtexten. Därmed vill vi undanröja om vilka varje tveksamhet slag av allmänna handlingar som biblioteksregeln skall omfatta. Såsom redovisats i våra allmänna överväganden (avsnitt 7.4.3) regleras förhållandena myndigheter till en databas emellan vid terminaluppkoppling av bestämmelserna Den av i 2 kap. 6 och 12 §§ tryckfrihetsförordningen. oss föreslagna ändringen tar alltså uteslutande sikte på de fall, då en myndighet ansluter sig till en databas som produceras av annat organ än myndighet. Det saknar betydelse i detta sammanhang vilken rättslig status

Specialmotivering

denna databasproducent har, så länge det inte är fråga om en myndighet i tryckfrihetsförordningens mening. Det kan likaväl vara en enskild fysisk person, ett bolag, en stiftelse eller någon annan form av sammanslutning.

Undantaget för ADB-upptagningar har betydelse främst i två typer av fall och inriktar sig på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av offentlighetsprincipen. Det ena fallet avser databastjänster och andra liknande informationssökningstjänster som erbjuds via telekommunikationsnät och det andra optiskt lagrad information på skivor.

I förarbetena till denna bestämmelse sägs att det är väsentligt i sammanhanget att handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att de enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 180). Enligt vår uppfattning saknar detta kriterium självständig betydelse, då det är fråga om ADB-upptagningar. Lagringstekniken beträffande dessa är helt annorlunda. I en databas kan det mycket väl förekomma olika typer av handlingar. Så kan t. ex. biblioteksinformation vara blandad med allmänna handlingar.

För att en ADB-upptagning skall omfattas av biblioteksregeln krävs i stället att det är fråga om upptagningar, som används i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker i ett bibliotek, dvs. för att söka faktaunderlag i allmänhet, rättsfallsreferenser eller tidskriftsartiklar o.d. Så snart upptagningar ur databasen används för handläggning av mål eller ärenden på så sätt att uppgifter ur dem hämtas som underlag för beslut i ett enskilt mål eller ärende, blir förhållandet det motsatta. Enligt 14 § datalagen föreligger dessutom en dokumentationsskyldighet i sådana fall, dvs. en skyldighet att bevara en utskrift av uppgifterna i fråga.

l3§ Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.

Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt.

En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 § och 13 §

för automatisk databeförsta stycket lämna ut en stor mängd upptagningar handling i form av utskrift endast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet. Reglerna i tryckfrihetsförordningen om Överlämnande mot avgift av avskrift, utskrift eller kopia av allmän handling har i sakligt hänseende varit väsentligen oförändrade sedan länge. Vid den översyn av 2 kap. tryckfrihetsförordningen som gjordes 1976, fann föredragande statsrådet inte att tillräckligt underlag förelåg för att föreslå särskilda bestämmelser i grundlag

i Specialmotivering

om massuttagen (prop. 1975/762160 s. 188). Denna uppfattning kom att stå fast vid den översyn som gjordes 1982.

När vi nu föreslår en regel som tar sikte på de s. k. massuttagen, vill vi understryka att vi inte därmed avser att någon begränsning av offentlighetsprincipens syften skall följa. Inte heller avser vi nägra begränsningar av anonymitetsskyddet i tryckfrihetsförordningen. Regeln anknyter i stället till myndigheternas egen verksamhet och likställighetsprincipen. När det gäller massuttag, gäller här som en förutsättning för att ett utlämnande skall kunna ske, att uttag motsvarande det begärda redan sker i myndighetens egen verksamhet eller att sådant uttag förberetts för myndighetens verksamhet. Utgångspunkten för bedömningen av offentlighetsuttag blir i dessa fall myndighetens egna behov grundade på verksamheten. Det krävs emellertid inte att ett motsvarande Det är

uttag rndan gjorts av myndigheten. tillräckligt att ADB-systemen är sådana, att uttaget förberetts i dem och att detta skett för myndighetens egen verksamhet.

Det förtjänar att påpekas att den regel vi nu föreslår, endast avser uttag i form av utskrift av upptagning. Rätten att ta del av upptagningen på stället avgiftsfritt kvarstår oförändrad. I samband med massuttag kan det dock förtjänas att påpeka, att denna regel inte är undantagslös. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, om betydande hinder möter. Sådana hinder kan föreligga, om myndigheten

inte har tillgång till erforderlig datorkapacitet eller om tillhandahållandet skulle medföra betydande kostnader. Det senare hindret kan dock sökanden undanröja

genom att själv bidra till kostnaderna. Det andra undantaget föreligger om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Vi anser att vår inskränkning beträffande massuttagen därmed inte är av den arten, att offentlighetsprincipens syften träds förnär. .

Någon entydig definition av massuttag är vi inte beredda att göra. Det är inte heller säkert att en exakt sådan definition skulle vara meningsfull. Vad som är massuttag ur ett visst bestämt ADB-register får i stället avgöras från fall till fall. Frågan är beroende av det enskilda ADB-registrets uppbyggnad och av vad som görs eller är förberett för myndighetens egna behov. Den får avgöras efter en samlad bedömning av antalet uppgifter som begärs utlämnade, den tid den begärda sammanställningen av uppgifter tar i anspråk och myndighetens egen situation. Det säger sig självt att bedömningen av om ett massuttag föreligger kan utfalla olika, om samma antal uppgifter begärs utlämnade ur riksskatteverkets folkbokföringsregister eller ur en kommuns hundskatteregister.

11.2 till om i

Förslag lag ändring sekretesslagen

15 kap. sekretesslagen

9 § Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande stad-

av den i tryckfrihetsförordningen

gade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

Inom ramen för en sådan god offentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är allmän handling och föremål för sekretess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvåras.

Om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: I. att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möjligt är fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen och 2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett.

Paragrafen infördes i sekretesslagen i samband med att en rad olika åtgärder vidtogs 1982 för att förstärka offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB (prop. 1981/82:37). När bestämmelsen infördes, sades att dess första mening inte var avsedd att innebära något nytt krav på myndigheterna, utan endast att framhäva betydelsen av att offentlighetsprincipen beaktas i full utsträckning i ADB-sammanhang. Bestämmelsen kan sägas innehålla en första

uppmaning till myndigheterna att ge sina ADB-system en god offentlighetsstruktur, även om detta uttryck inte förekommer i lagtexten eller i motiveringen till densamma.

I lagtexten sägs ingenting om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Vad som kan vara lämpligt får i stället avgöras från fall till fall. I förarbetena (prop. 1981/82:37 s. 50) ges dock en del exempel på vad lagstiftaren avsett. Där sägs att det kan vara fråga om att skilja ADB-upptagningar av olika offentlighetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Rutiner för utlämnande av avskrifter av ADB-upptagningar som är allmänna och icke sekretesskyddade handlingar kan behöva skapas; rutiner som är särskilt anpassade till allmänhetens rätt att få ta del av upptagningarna. Hänsynen till offentlighetsprincipen måste dock ofrånkomligen vägas mot andra intressen, t. ex. tekniska och ekonomiska faktorer samt rationalitetsaspekter. Syftet med bestämmelsen är att allmänheten skall ges sammma möjligheter som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offentliga handlingar, dock utan att binda myndigheterna vid bestämda tekniska lösningar. I paragrafens andra mening behandlas vad som gäller, om myndigheten väljer ett terminalbaserat system för sin .databehandling.

De tillägg vi nu föreslår till denna paragraf är avsedda att bygga ut och

Specialmotivering

förtydliga vad en god offentlighetsstruktur innebär och vilka krav som kan ställas på ADB-systemen för att de skall kunna sägas ha en god offentlighetsstruktur.

Genom tillägget i andra stycket

har vi velat understryka att en god offentlighetsstruktur inte bara innebär ett krav på att handlingar skall vara tillgängliga för insyn, utan också på ett effektivt och reellt skydd för uppgifter som skall åtnjuta sekretesskydd. Först då båda dessa hänsyn tagits, kan man säga att kravet på en god offentlighetsstruktur uppfyllts.

För att uppfylla detta krav kan myndigheten använda sig av olika behörighetsnivåer eller tekniska spärrar för åtkomst av skyddade uppgifter i ADB-systemen. Sådana system finns utvecklade på en tekniskt sett hög nivå och har visat sig vara en god hjälp vid den praktiska tillämpningen. Sådana åtgärder måste dock alltid åtföljas av åtgärder i myndighetens administrativa verksamhet, så att behörighetsfördelning och behörighetskontroll fungerar och så att klassificeringen av information sker på ett tillfredsställande sätt. Sist men inte minst är det viktigt för en god offentlighetsstruktur, att ansvarsförhållandena är klara och att vederbörande tjänstemän är medvetna om sitt ansvar.

En god offentlighetsstruktur måste också innebära, att det är möjligt för den enskilde att avgöra statusen hos den upptagning han tar del av. Ett minimikrav är att det framgår, om en upptagning är en inkommen eller upprättad handling. I den mån utkast eller minnesanteckningar förekommer eller myndigheten tillåter tjänstemännen att ha ”privata handlingar i systemen, måste en god offentlighetsstruktur innebära att dessa handlingar avskiljs på ett effektivt sätt från vad som omfattas av offentlighetsinsynen. Det kan för övrigt starkt ifrågasättas, om det ens är möjligt för en myndighet med hänsyn till datalagens regler om registeransvar, att tillåta tjänste-. . männen att lägga upp egna register eller att ha sådana ”privata handlingar i myndighetens ADB-system.

l tredje stycket har vi velat peka på vissa speciella frågor, som vi funnit vara förknippade med datoriseringen. I lagtexten ligger ett krav på att en upptagning skall vara läsbar i den meningen, att den enskilde skall ha möjlighet att uppfatta och förstå de uppgifter som upptagningen innehåller. För att detta skall vara möjligt bör upptagningen inte innehålla förkortningar eller annat som kan vara obegripligt för den oinvigde. Med ”annat” avses exempelvis koder eller omotiverade fackuttryck. Detta hinder kan dock givetvis undanröjas genom att det, samtidigt med att den enskilde tar del av upptagningen, tillhandahålls en kodnyckel eller förklaringar till innehållet i upptagningen på annat sätt. Det är dock enligt vår uppfattning mindre lämpligt, att detta sker genom att den enskilde hänvisas till att vid behov fråga en tjänsteman hos myndigheten. Detta skulle lätt kunna leda till att den enskilde uppfattar offentlighetsinsynen som begränsad.

Tredje stycket innehåller också ett krav på att det i vissa fall skall framgå, när uppgifter tillförts en upptagning, ändrats eller gallrats.

Sådana upplysningar kan ha stor betydelse för den enskildes möjligheter att värdera och bedöma den information han önskar ta del av.

140 Specialmotivering sou 1988:64.

Avsikten med tredje stycket är dock inte att sådana uppgifter alltid måste dokumenteras i datafilen. Om så skedde, skulle resultatet i en del fall bli att upptagningar tillfördes så många uppgifter att de i stället framstod som svårlästa. Bestämmelsen skulle då komma att motverka sitt syfte. Det bör dock påpekas att gallringsbeslut alltid måste finnas dokumenterade.

Vi har därför föreslagit, att dessa åtgärder endast skall vidtas, om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur. I annat fall kan uppgiften utelämnas. Det kan också förekomma att uppgifter efter en tid förlorar sin betydelse och därför kan utgå ur upptagningen. Som exempel på uppgifter som kan utelämnas kan nämnas rättelse av felstavning av namn eller adressuppgift. Beträffande sådana uppgifter har vi svårt att tänka oss något fall, där det från offentlighetssynpunkt skulle vara av värde att uppgift om ändringen bevarades. Exempel på uppgifter som efter en tid förlorar sin betydelse kan hämtas från folkbokföringsregistret. Under den registrerades liv inträffar många omständigheter som föranleder införandet av nya uppgifter i detta register, t. ex. flyttning. Efter en tid förlorar sådana uppgifter sitt intresse. Detta gäller i än högre grad en uppgift om när uppgiften tillfördes registret. Vi anser att uppgifter av de slag vi nu redogjort för typiskt sett är sådana, där behovet kan ifrågasättas. I detta sammanhang vill vi dock påpeka att gallring av eller ur allmänna handlingar endast får ske under vissa förutsättningar (jfr avsnitt 4.4.2 och 5.4.3).

ll § Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter inhämtas, 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tilllämpa på uppgifter i ADB-registret, . 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADBregistret och dess användning i myndighetens verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det

behövs för att beskrivningen i. Övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Paragrafen infördes i_ sekretesslagen samtidigt som ändringarna i 9§ (jfr prop. 1981/82:37).

Det tillägg vi nu föreslår avser att i visst avseende komplettera kraven på den dokumentation myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla beträffande ADB-register. En begriplig och fullständig dokumentation är en mycket viktig del av den goda offentlighetsstrukturen. I den kravspecifikation som lagtexten redan innehåller bör tilläggas en skyldighet för myndigheterna, att ange på vilket sätt information till olika register hämtas. Särskilt viktigt är det att upplysning på denna punkt kan erhållas om uppgifterna hämtas från andra ADB-register eller tillförs myndigheten utan de registrerades medverkan.

Ikraftträdande När det gäller de ändringar vi föreslår i tryckfrihetsförordningen, anser vi inte att någon övergångsperiod behövs.

Beträffande de ändringar vi redogjort för i sekretesslagen, föreslår vi att dessa skall tillämpas från ikrafttrådandet, när det gäller ADB-register som inrättas och börjar föras därefter. När det gäller ADB-register som redan är i bruk, anser vi att en längre övergångsperiod behövs. En del av registren är stora och riksomfattande. De ändringar vi föreslår kan för dessa register medföra tekniska förändringar som bör få ta viss tid (jämför vad vi sagt om kostnaderna för våra förslag i avsnitt 10). Många av systemen torde också stå inför en ombyggnad eller renovering” inom en överskådlig framtid. Vi anser därför att den av oss föreslagna övergångsperioden på tre år är rimlig.

sou 1988:64

W143

Särskilda

yttranden

1. Av ledamöterna Gunnar Hökmark, och

Birgit Friggebo

Bengt Kindbom

Vi har i vårt arbete i kommittén inte kunnat lämna förslag om någon precisering av handlingsbegreppet. Det har därmed inte gått att skapa den förutsebarhet vad gäller innehållet i offentliga handlingar som av integritetsoch rättssäkerhetsskäl hade varit av intresse. Det faktum att vi inom kommittén inte nått fram till ett förslag vad gäller handlingsbegreppet understryker behovet av andra åtgärder som vi bl. a. påpekat i kommitténs tidigare förslag. Detta gäller inte minst förslaget om myndigheternas försäljningsverksamhet. Det är från integritetssynpunkt mindre intressant med en begränsning av antalet myndigheter som får sälja personuppgifter om det inte finns någon begränsning eller ens reglering av vilka uppgifter och i vilka sammanställningar som dessa får säljas. Förslagen om registerlagar och en personnummerbegränsning, som kommittén framfört i tidigare betänkande, hade getts ett mer konkret innehåll om handlingsbegreppet kunnat ges klarare och mer preciserad innebörd. Regeringsrättens domar, som kommittén nu hänvisar till i slutbetänkandet, utgör visserligen viktiga begränsningar och preciseringar av hur långt handlingsbegreppet idag kan töjas. De ger emellertid ingen klarhet i frågan om vad det är för typ av handling som en myndighet - i fallet om försäljning - får lov att sälja. Samtidigt finns det anledning att befara att den tekniska och administrativa utvecklingen kommer att förskjuta innebörden av rutinbetonade åtgärder till förfång för den enskildes integritet. Den balansgång mellan offentlighetsprincipen och integritetsskyddet som handlingsbegreppet måste baseras på är svår. Det finns emellertid skäl att betona att offentlighetsprincipens syfte är att ge medborgarna en möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas maktutövning, inte att ge medborgare och myndigheter en ökad möjlighet till insyn i enskildas privatliv. Det finns mot denna bakgrund anledning att hårdare än idag knyta myndigheternas användning av insamlade datauppgifter till ändamålet för myndighetsutövningen. Myndighetens dataregister kan då regleras med registerlagar- något som kommittén ju också föreslagit en ökad användning av - samt med föreskrifter från datainspektionen som binder såväl myndigheten och därmed offentlighetsinsynen till en datahantering vars innehåll begränsas till myndighetsutövningens ändamål. Det skapas då en ökad

144, Särskilda

yttranden

förutsebarhet samtidigt som man inte behöver begränsa offentlighetsin-

till kontroll och insyn i myndigheternas verksamsynen med dess möjlighet het.

Kommittén har i sina tidigare betänkanden berört behovet av begräns-

och registrering av personuppgifter liksom av samkörning av insamling

Kommittén borde i detta slutbetänkande ha ningar och sambearbetningar. lagt förslag med avseende på dessa frågor. Det hade bidragit till en mindre osäkerhet om handlingsbegreppets konsekvenser.

Det borde också ha varit möjligt för kommittén att lämna förslag till hur den enskildes kunnat stärkas genom en besvärsrätt gentemot ut-

ställning lämning av sekretessprövade personuppgifter. Något utredningsarbete i denna del har tyvärr inte förekommit.

Det finns därför anledning att välkomna den begäran om en reformering av datalagen som datainspektgionen lämnat till regeringen. Denna begäran baserar sig på de problem som den omfattande ökningen av tillståndsärenden, och den datatekniska utvecklingen gett vid tillämpningen av datalagen.

Vid en reforrnering av datalagen bör klarare än hittills regleras bl. a.: -

att uppgifter insamlade och registrerade för ett ändamål inte används för andra ändamål, -

att samkömingar och sambearbetningar begränsas,

att påverka uppgifternas hante- - att den enskilde ges ökade möjligheter ring och andras insyn i datasystemen, -

att begreppen särskilda och synnerliga skäl ges en konkret innebörd,

ses över och - att regler om sekretess, rättelse och gallringsfunktioner utformas till stöd för den enskilde, - om den enskilde och inte tekniken

att själva spridningen av uppgifter regleras, samt - att datasystemens säkerhets- och sårbarhetsfrågor ses över.

Förhoppningsvis skall en ansats som tar sikte på att styra dataanvändningen till ändamålet hårdare än idag vara mer framgångsrik när det gäller att skapa en ökad förutsebarhet vad gäller offentliga handlingars innehåll än vad data- och offentlighetskommitténs varit. Därigenom kan offentlighets-

bättre anpassas till den ADB-baserade miljön samtidigt som den principen enskilde får ett bättre integritetsskydd.

2. Av experten Nils Rydén

användning av informationsteknologin har medfört helt Myndigheternas

för enskilda medborgares, företags och nationens integritet. nya risker DOKs förslag innebär inte några avgörande förbättringar av integritetsskyddet.

Min uppfattning nu ansluter till vad jag anförde i särskilt yttrande redan i DOKs delbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 2. Myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m.” (s. 79).

skall reglera förhållandet mellan myndigheter och

Offentlighetsprincipen medborgare. Det torde dock vara allmänt vedertaget att den istället allmer

Särskilda yttranden 145

tagits till intäkt för ett näst intill fritt flöde av information myndigheter emellan och över huvudena på berörda medborgare och företag. Samtidigt är det omvittnat att offentlighetsprincipen redan för sitt egentliga syfte fungerar illa i ADB-miljön men även beträffande traditionella dokument. DOKs förslag innebär inte någon förstärkning av offentlighetsprincipen när det gäller dess egentliga syften, vilket var en huvuduppgift enligt kommitténs direktiv.

Det var på sin tid aningslöst att börja tillämpa begreppet potentiella handlingar och därmed utvidga offentlighetsprincipen, som därmed kommit i än större obalans. Det hade varit desto större anledning att nu rätta till detta misstag.

Potentiella handlingar innebär inte bara att en myndighet kan tvingas gå utöver sin myndighetsfunktion och verksamhetsutövning. De kan också särskilt vid informationsutlämnande myndigheter emellan - leda till betydande risker för integritetsintrång och hot mot rättssäkerheten. Vidare ökar ofömtsebarheten beträffande vilken information som kan behöva sekretesskydd. Bristen på förutsebarhet i detta sammanhang är kanske på sikt det största hotet mot offentligheten med hänsyn till de krav som allteftersom kommer att resas på ökad sekretess. Härigenom får myndigheterna tillgång till allt mer information som inte är tillgänglig enligt handlingsoffentligheten. Redan sekretesslagreformen 1980 ledde till en kraftigt utökad handlingssekretess. Av dessa skäl riskerar offentligheten att med tiden allvarligt urholkas.

DOK kan inte freda sig genom att hänvisa till den rättspraxis som håller på att utvecklas. Jag kan inte dela de överväganden som DOK lagt till grund för sin inställning att grundlagens regler om handlingsoffentlighet fortlöpande skall ändras till sin innebörd enbart till följd av den tekniska utvecklingen. Min uppfattning är - liksom tidigare - att myndighetens verksamhet alltid måste tas till utgångspunkt för omfattningen av det ADBstöd som myndigheten har. Jag menar således att innan myndigheternas ADB-system enligt DOKs förslag om s. k. god offentlighetsstruktur anpassas efter offentlighetsprincipen skall myndigheternas ADB-system anpassas efter vad myndighetsverksamheten kräver. En myndighet skall aldrig (kunna) framställa upptagningar som inte ryms inom ramen för dess verksamhet.

DOK har inte tillräckligt beaktat de synpunkter av betydelse i dessa sammanhang som förts fram till kommittén i Peter Seipels rapport, föga beaktat de risker som påpekats av samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och än mindre tagit hänsyn till allmänhetens enligt bl. a. SCBs upprepade undersökningar alltmer bristande förtroende för myndigheternas hantering av information.

Det förhållandet att DOKs förslag inte förankrar myndigheternas ADBanvändning i deras verksamhet medför också att det fortfarande (på det sätt jag utvecklat i det ovan nämnda yttrandet i delbetänkande 2 om myndigheternas försäljning av personuppgifter) är omöjligt att ta ställning till DOKs förslag om myndigheternas försäljningsverksamhet.

146 Särskilda yttranden

Ambitionen har varit för låg. Det grundläggande utredningsarbetet bris-

ter. Resultatet blir därför som tidigare. DOK fick ärva Datalagstiftnings-

kommitténs olösta problem och DOKs olösta problem får tas om hand av en

ny utredning. Om en sådan har f.ö. redan varslats.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till data- och

offentlighetskommittén

(Ju 1984:06)

Dir 1984:48

Beslut vid regeringssammanträde 1984-12-13.

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet anför. Wickbom,

Sammanfattning

Under av ADB sektorn senare år har användningen inom den offentliga blivit alltmer utbredd. Detta har medfört av vissa problem vid tillämpningen bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Problemen hänger framför allt samman med att

tryckfrihetsförordningens (TFzs) bestämmelser

härom är utformade i första hand med tanke på traditionella pappersdokument. Mot denna bakgrund föreslår jag att dataoch offentlighetskommittén (DOK), son1 utreder användningen också får i av personnummer i samhället, uppdrag att utreda de problem som är förenade med offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. En central uppgift för kommittén bör vara att undersöka hur TF:s bestämmelser om allmänna handlingar har fungerat vid tillämpningen på ADB-upptagningar och att föreslå de ändringar som kan vara befogade. Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprincipen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Vidare bör kommittén överväga om det ñnns skäl att begränsa möjligheterna att få ut uppgifter från myndigheterna för andra ändamål, t.ex. att göra massuttag ur ADB-register för kommersiella syften. Bland andra frågor som kommittén skall ta upp kan nämnas frågan om rättelse av felaktiga uppgifter i ADB-register och om rätten till skadestånd när ett ADB-register innehåller oriktiga uppgifter.

148 I Bilaga

1 Bakgrund 1.1 En kort historik

Principen att alla medborgare har rätt att ta del av myndigheternas handlingar infördes i Sverige redan i mitten av 1700-talet. De grundläggande bestämmelserna om offentlighetsprincipen finns nu i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF. omtryckt 1982:941). 1 2 kap. 1§ TF föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar.

Allmänhetens rätt att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt handlingar. Med detta begrepp har i första hand avsetts pappersdokument men genom 1949 års TF klargjordes att det också omfattade kartor. ritningar och bilder. Hur man skulle betrakta tekniska upptagningar. t.ex. fonogram. framgick däremot inte av grundlagen. Enligt ett JO-beslut från mitten av 1950-talet var fonogram inte att anse som handlingar (JO:s ämbetsberättelse 1955 s. 177). Utvecklingen i praxis innebar emellertid en utvidgning av handlingsbegreppet. [avgöranden av regeringsrätten tolkades begreppet så att det omfattade också ADB- upptagningar (regeringsrättens årsbok 1965 ref. 25. 1969 ref. 11 och 1971 ref. 15).

Efter förslag av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) i betänkandet (SOU 1972:47) Data och integritet infördes år 1973-1974 nya bestämmelseri TF om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB- upptagningar (prop. 1973:33. KU 1973:19 och 1974:2. SFS 1974:66). Samtidigt antogs datalagen (1973:289). Grundlagsändringarna innebar i princip att samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas på ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar. Vissa särregler för ADB-upptagningar infördes dock.

På grundval av ett nytt förslag av OSK i betänkandet (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar fick TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet en helt ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1978 (prop. 1975/762160. KU 1975/76248 och 1976/77: 1. SFS 1976:954). l sak låg de nya reglerna nära vad som gällde tidigare. Vissa ändringar gjordes dock i reglerna om ADBupptagningar, vilket bl.a. innebar ökad insyn i myndigheternas verksamhet. De bestämmelser som infördes då är i allt väsentligt oförändrade i dag.

1 samband med 1976 års ändringar i TF bestämdes att vissa frågor om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information skulle utredas vidare. Detta uppdrag lämnades till datalagstiftningskommittén (DALK), som också hade till uppgift att behandla frågor om skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB.

DALK lade år 1980 fram delbetänkandet (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB. 1 betänkandet utgick kommittén från att handlingsoffentligheten i princip skulle ha samma innebörd som tidigare. Kommittén föreslog inte några ändringar i 2 kap. TF men presenterade ett förslag till lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk databehandling m.m.

I prop. 1981/82:37 om offentlighetsprincipen och ADB föreslogs en rad olika åtgärder för att förstärka offentlighetsprincipen. Till grund för propositionen låg DALK:s förslag. som dock hade omarbetats väsentligt.

Bilaga 1 149

Någon motsvarighet till DALKzs lagförslag lades inte fram. l stället föreslogs nya bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) om allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB. Propositionsförslagen antogs av riksdagen våren 1982 (KU 1981/82121, rskr 163). De nya bestämmelserna i sekretesslagen (SekrL) trädde i kraft den 1 juli 1982 (SFS 1982:183). Samtidigt gjordes ändringar i allmänna verksstadgan (1965:600) och några andra regeringsförfattningar (SFS 1982:272-275).

1.2 Nuvarande ordning

2 kap. TF innehåller bestämmelser dels om vilka slag av handlingar som skall anses som allmänna och därmed i princip vara tillgängliga för allmänheten. dels om hur sådana handlingar skall tillhandahållas den som vill ta del av dem. Vidare finns det i TF grundläggande bestämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten. Närmare bestämmelser härom finnsi sekretesslagen (1980:I00. omtryckt 1982:1106). Sekretesslagen innehåller också andra bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF. bl.a. regler om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna ut uppgifter till allmänheten.

Enligt 2 kap. 3§ TF är en handling allmän. om den förvaras hos en myndighet och om den är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Med handlingar avses dels framställningar i skrift eller bild. dels upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt endast med tekniska hjälpmedel. Handlingsbegreppet omfattar alltså bl.a. ADBupptagningar.

En upptagning anses enligt 3§ andra stycket normalt förvarad hos en myndighet. om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. l de följande paragraferna preciseras när en handling är att anse som inkommen eller upprättad. Bl.a. föreskrivs att en upptagning anses inkommen till en myndighet. när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 3 § andra stycket.

l Zkap. 12-14 §§ finns regler om tillhandahållande av handlingar. En begäran att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen. När en sådan begäran har gjorts. skall myndigheten enligt huvudregeln - under förutsättning att handlingen inte är sekretessbelagd - utan avgift tillhandahålla handlingen på stället så att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Detta skall ske genast eller så snart det är möjligt. l en särskild bestämmelse föreskrivs dock att en myndighet inte är skyldig att tillhandahålla en handling på stället. om det möter betydande hinder.

Vidare har den som så önskar rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en handling. En myndighet är dock inte skyldig att lämna ut ADB-upptagningar i annan form än utskrift.

De nya bestämmelser som infördes år 1982 för att förbättra allmänhetens tillgång till upptagningar för ADB innebär bl.a. att allmänheten har rätt att under vissa förutsättningar själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar (15 kap. 10§ SekrL). Vidare har

150 Bilaga 1

statskontoret fått till särskild uppgift att lämna andra råd och

myndigheter upplysningar vid utformningen av ADB-system så att offentlighetsprincipens krav tillgodoses (SFS 1982272-273).

1.3 Seipels utredning

Under förarbetena till 1982 års lagstiftning om offentlighetsprincipen och ADB framfördes från vissa håll önskemål om en generell översyn av de grundläggande principerna för handlingsoffentlighet. eftersom det hade visat sig att ADB-användningen medförde särskilda problem vid tillämpningen av TF:s begreppsapparat.

Mot bakgrund härav uppdrog regeringen åt Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet att under ledning av professor Peter Seipel utföra en vetenskaplig undersökning rörande tillämpningen av offentlighetsprincipen vid myndigheternas användning av ADB.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1981/8221 att utskottet inte hade något att erinra mot att en förberedande probleminventering utfördes i den form som regeringen beslutat. Med hänsyn till ämnets vikt förutsatte utskottet emellertid att något förslag till lösning inte skulle föreläggas riksdagen förrän frågan också hade blivit penetrerad i en parlamentariskt sammansatt utredning.

Seipel har i september 1983 redovisat resultatet av undersökningen i en rapport med titeln Offentlighetens begrepp - TF, ADB och allmänna handlingar.

En central slutsats i rapporten är att TF:s är

nyckelbegrepp visserligen förknippade med vissa svårigheter men att det inte finns skäl att införa en ny begreppsapparat i TF. l stället bör man inrikta på att

sig anpassa ADB-systemen till offentlighetsprincipen, dvs. att ge dem en god offentlighetsstruktur.

Enligt rapporten föreligger det dock beträffande vissa speciella frågor sådana problem att man bör överväga lagändringar eller andra åtgärder relativt snart. Det gäller framför allt vissa problem som har samband med att ADB-tekniken ger allmänheten större möjligheter att få ut information från myndigheterna än konventionella handlingar. t.ex. genom och

massuttag tillgång till omfattande faktadatabaser.

Seipels rapport har remissbehandlats. Utfallet är blandat. Vissa remissinstanser delar uppfattningen att TFzs grundbegrepp inte behöver ändras, medan andra anser att det behövs som är bättre till de

regler anpassade tekniska medierna än de nuvarande.

2 Allmänna överväganden

Av den redogörelse som jag har lämnat i föregående avsnitt framgår att frågan om offentlighetsprincipen och ADB har stått i blickpunkten ganska länge. Från statsmakternas sida har man under det senaste decenniet vidtagit en rad åtgärder för att se till att offentlighetsprincipen inte urholkas genom den tilltagande användningen av ADB.

Bilaga 1 151

En utgångspunkt har varit att allmänhetens rätt att få insyn i myndigheternas verksamhet inte skall vara beroende av vilket medel myndigheterna använder för sin informationshantering. Reformarbetet har därför inriktats på att så långt som möjligt jämställa ADB-upptagningar med konventionella handlingar.

För detta ändamål har. som jag tidigare redovisat. ändringar både i

gjorts TFzs regler om allmänna handlingars offentlighet och i andra författningar. framför allt sekretesslagen. Enligt min mening har dessa ändringar varit ändamålsenliga. och de har också fungerat relativt bra i praktiken. Ändringarna har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdokument.

Det har emellertid visat sig att användningen av ADB trots allt har medfört en del svårigheter vid tillämpningen

av offentlighetsprincipen. svårigheterna torde till stor del kunna hänföras dels till de grundläggande skillnaderna mellan ADB-upptagningar och konventionella dels

handlingar. till den snabba utveckling som har ägt rum på ADB-området.

Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som ett konkret föremål. När det gäller ADB-upptagningar är insynsrätten däremot inte knuten till något föremål utan till ett visst informationsinnehåll. En annan betydelsefull skillnad mellan ADB-register och konventionella handlingar är att ADB- register ger helt andra möjligheter att söka och ställa samman uppgifter än pappersdokument.

Dessa förhållanden har medfört att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i vissa har fått en annan innebörd när de

avseenden

tillämpas på ADB-upptagningar än vad de annars har. Under åberopande av offentlighetsprincipen kan enskilda från myndigheterna få ut sammanställningar av uppgifter som det tidigare var mer eller mindre omöjligt att ta fram.

Utvecklingen av ADB-tekniken har på sitt sätt inneburit

en förstärkning av offentlighetsprincipen genom att den har gett allmänheten ökade möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet. Men samtidigt har ADB-tekniken lett till att offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främmande för dess egentliga syfte att ge medborgarna

insyn i och möjligheter till kontroll av myndigheternas verksamhet.

Efterhand som användningen av ADB har fått en allt vidare spridning hos myndigheterna har det också i praktiken visat sig att efterfrågan på uppgifter ur myndigheternas register har ökat. inte minst i form av framställningar om massuttag för kommersiella syften.

Mot denna bakgrund att få ut

kan det ifrågasättas hur långt möjligheterna uppgifter under åberopande av offentlighetsprincipen egentligen bör sträcka sig. Härvidlag måste man bl.a. uppmärksamma att utlämnande av uppgifter från myndigheterna kan komma i strid med andra intressen, t.ex.

viktiga behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter.

Också i vissa andra avseenden har ADB-tekniken till

gett upphov svårigheter vid tillämpningen av offentlighetsprincipen. Bl.a. innebär den maskinella hanteringen av information att det är mycket lätt att ändra och ta bort uppgifter som är införda i ett dataregister. vilket

kan leda till problem

152 Bilaga 1

bl.a. när det gäller myndigheternas diarieföring och arkivering av handlingar. som De problem som jag nu har berört har ökat under senare år efterhand ADB-tekniken har kommit till ökad användning inom den offentliga sektorn. Det kan förutses att den tilltagande användningen av ADB i varje fall inte kommer att leda till någon minskning av problemen. Det är därför att man så snart som möjligt utreder de problem angeläget som finns. överväger i vad mån det behövs lagändringar och lägger fram förslag till åtgärder. Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att frågan om offentlighetsprintillämpning på ADB-upptagningar utreds och att uppdraget ges åt cipens data- (DOK). som nyligen har tillsatts för att och offentlighetskommittén utreda av personnummer i samhället. användningen

3 Utredningsuppdraget

En primär uppgift för kommittén bör vara att analysera grundlagsbestämmelserna och ADB. att undersöka hur de har om offentlighetsprincipen och att lägga fram förslag till de ändringar som kan fungerat i praktiken behövas. Kommittén bör också behandla en rad andra frågor, som jag skall ta upp i det följande. Kommittén bör emellertid ha relativt fria händer att gå in även på andra frågor som har anknytning till huvudfrågorna. Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprinmöjligheter till cipen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna kontroll och i myndigheternas verksamhet. En utgångspunkt bör

insyn

härvid vara att allmänheten även i fortsättningen i princip skall ha tillgång till ADB- upptagningar i samma utsträckning som myndighemyndigheternas terna själva. För detta ändamål bör kommittén överväga åtgärder för att underlätta för allmänheten att utnyttja de insynsmöjligheter som offentlighetsprincipen ger. Jag vill särskilt understryka vikten av att myndigheternas ADB-system efter och inte tvärtom. Man bör alltså anpassas offentlighetsprincipen eftersträva att ADB-systemen ges en god offentlighetsstruktur. Som bakgrund till kommitténs arbete vill jag också nämna att riksdagen ett antal motioner med anknytning till kommitténs helt nyligen har behandlat uppdrag. l betänkandet 1984/85:7 har konstitutionsutskottet tagit upp dels frågor om användning av personnummer och samkörning av dataregister o.d., dels frågor om myndigheternas försäljning av ADB-uppgifter. rättelse av felaktiga uppgifter m.m. Utskottet hänvisade vid sin behandling av motionerna dels till DOK:s pågående arbete. dels till de väntade tilläggsdirektiven om offentlighetsprinoch ADB. med utskottets hemställan beslöt riksdagen att cipen I enlighet motionerna skulle anses besvarade med vad utskottet anfört. av motionerna om samkörning av personregister m.m. vill Med anledning om att kommittén enligt sina ursprungliga direktiv skall föreslå jag erinra för att de risker för integritetskränkningar som åtgärder undanröja av ADB kan visa sig medföra. Bl.a. skall kommittén överväga användningen

Bilaga 1 153

om det finns skäl att föreslå ändringar i datalagens och sekretesslagens regler till skydd för den personliga integriteten.

3.1 TFzs grundbegrepp

De grundläggande bestämmelserna om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar finns i 2 kap. TF. Genom de reformer som har genomförts under 70-talet har de grundbegrepp som gäller konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på ADB-upptagningar. Begreppen handling. förvarad. inkommen och upprättad används också om ADBupptagningar.

Som har framhållits vid flera tillfällen i samband med de tidigare grundlagsändringarna är det angeläget att huvuddragen i offentlighetsprincipen behålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar i fråga om möjligheterna till insyn från allmänheten.

Enligt min mening finns det inte skäl att göra några förändringar av TF:s grundbegrepp när det gäller konventionella handlingar. Däremot finns det anledning att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestämmelserna i fråga om upptagningar för ADB.

Vid utformningen av bestämmelserna om offentlighetsprincipen och ADB har man valt att behålla begreppet handling som centralt begrepp även i fråga . om information i ADB-register. Handlingsbegreppet har emellertid. som jag redan har nämnt, här en helt annan innebörd än när det gäller konventionella handlingar.

Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som fysiskt föremål. När det gäller ADB-upptagningar är handlingsbegreppet däremot inte knutet till något fysiskt föremål (magnetband. skivminne e.d.). Här är det i stället själva upptagningen i betydelsen konstellation av uppgifter som utgör handlingen.

Den närmare innebörden av begreppet upptagning. diskuterades i förarbetena till 1976 års ändringar i TF (prop. 1975/76: 160 s. 89 f). Utgångspunkten var att begreppet skulle avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Beträffande frågan när det skulle anses föreligga en eller flera upptagningar konstaterades att ett dataregister kan innehålla en överväldigande stor mängd uppgifter och att det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan ansågs det inte heller rimligt att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning. Resonemangen utmynnade i att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter borde ses som en upptagning för sig.

Den innebörd som handlingsbegreppet har fått när det gäller information på ADB-medium har otvivelaktigt medfört vissa problem. Systemet har varit svårt att förstå och det har lett till problem i den praktiska tillämpningen.

svårigheterna torde framför allt hänga samman med att ett existerande regelsystem på ett i viss mån konstlat sätt har överförts till ett område som det inte har varit avsett för. Vid tillämpningen av offentlighetsprincipen på ADB-upptagningar har man använt regler som i första hand har varit skrivna för konkreta föremål på någonting abstrakt. på informationen som sådan.

154 Bilaga I

En bidragande orsak till svårigheterna är säkerligen att begreppet upptagning och därmed begreppet handling kan ha mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det beteckna ett fåtal uppgifter, i andra fall kan det omfatta en konstellation av uppgifter av stor omfattning. En och samma uppgift kan i det ena ögonblicket utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i nästa ögonblick ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll.

Kommittén bör undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken när det gäller ADB-information och överväga om bestämmelserna även i fortsättningen bör bygga på begreppet upptagning.

För att en handling skall anses som allmän och därmed i princip tillgänglig för allmänheten krävs enligt 2 kap. 3 §TF att den förvaras hos en myndighet och att den är inkommen till eller upprättad hos en myndighet.

I fråga om ADB-upptagningar gäller enligt samma paragraf att en upptagning anses förvarad hos en myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. En upptagning anses som inkommen till en myndighet när den har gjorts tillgänglig för myndigheten av någon annan på det sätt som anges i nyssnämnda paragraf. Någon motsvarande specialbestämmelse om när en upptagning skall anses upprättad finns inte. Här gäller de allmänna reglerna i 2 kap. 7§ TF.

Vid tillämpningen av TFzs bestämmelser, har det förekommit olika åsikter om vad begreppet allmän handling egentligen omfattar när det gäller ADB-upptagningar. Frågan är framför allt om alla konstellationer av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program skall anses förvarade hos myndigheten och därmed i princip utgöra allmänna

eller om endast sådana sammanställningar som myndigheten har handlingar gjort eller gör inom ramen för sin egen verksamhet skall anses förvarade hos myndigheten.

Det får numera anses fastslaget såväl genom uttalanden i förarbetena (prop. 1975/76: 160 s. 89 ff) som genom avgöranden i praxis (t.ex. regeringens beslut den 17 maj 1984, Ju dnr 2136-83) att varje sammanställning av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Den är därmed också en allmän handling, under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Av förarbetena framgår att en myndighet rentav anses vara skyldig att i viss utsträckning tillhandahålla ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlighetens krav, låt vara att detta endast gäller i sådana fall då ett program kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer, dvs. inom ramen för vad man brukar kalla rutinbetonade åtgärder (prop. 1975/761160 s. 90).

I förarbetena uttalar departementschefen vidare att det angivna synsättet får till konsekvens att en myndighet, om en enskild person själv ställer ett användbart program till förfogande, kan vara skyldig att utföra bearbetning med programmet.

För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla sammanställningar som en myndighet

I 155 Bilaga

själv kan göra, förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelagda. Däremot kan det enligt min mening ifrågasättas över om en myndighet huvud taget skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställs till förfogande av en enskild. Kommittén bör överväga dessa frågor. De bör ses mot bakgrund av syftet med offentlighetsprincipen. Allmänheten bör så långt som möjligt ha full insyn i myndigheternas handlingar för att utöva tillsyn och kontroll över hur myndigheterna sköter sin verksamhet. Däremot om kan det ifrågasättas allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med offentlighetsprincipen. Det kan därför diskuteras om det inte i vissa fall kan finnas skäl att begränsa möjligheterna att få tillgång till information från myndigheterna. Det gäller t.ex. i sådana fall då en framställning om uppgifter görs inte i kontrollsyfte utan av rent kommersiella till den skäl. Jag skall återkomma frågan i ett senare avsnitt. En fråga som kommittén bör uppmärksamma är hur bestämmelserna om när en handling skall anses upprättad bör tillämpas på ADB-upptagningar. I fråga om ADB-register som förs fortlöpande tillämpas i princip bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket punkt 1 TF, som innebär att ett sådant register anses upprättat när det tas i bruk. När det gäller andra ADB-upptagningar kan det emellertid ibland vara svårt att avgöra när en handling skall anses upprättad. - Kommittén bör också överväga hur bestämmelserna om när en handling skall anses expedierad bör tillämpas på som ADB-upptagningar görs tillgängliga för en annan myndighet. Att en sådan upptagning blir allmän handling hos den mottagande myndigheten när den blir tillgänglig där följer av 2 kap. 6 § TF. Däremot är det inte alltid säkert att upptagningen samtidigt blir allmän handling hos den myndighet från vilken den kommer. eftersom det inte finns någon motsvarande bestämmelse skall om när en upptagning anses expedierad. l detta sammanhang vill jag också erinra om de problem som kan uppstå när myndigheter använder sig av s.k. elektronisk post. dvs. när meddelanden utväxlas via dataterminaler mellan olika är bl.a. om myndigheter. Frågan meddelanden som har avsänts elektroniskt men som mottagaren ännu inte har tagit del av bör vara tillgängliga för allmänheten. Med nuvarande bestämmelser torde det inte råda tvivel om att något uppgifter som översänds på detta sätt normalt för allmänheblir tillgängliga ten så snart de är tillgängliga hos den mottagande myndigheten. Det finns dock vissa möjligheter att med stöd av 2 kap. 9 § andra stycket TF behandla handlingar som sänds till en annan myndighet som icke allmänna. Förutsättningen är att informationsutbytet kan jämställas med en intern beredning (prop. 1975/76:160 s. 170). Eftersom det kan antas att det i framtiden blir allt vanligare att information via terminal förmedlas mellan olika eller mellan myndigheter en myndighet och något enskilt organ, bl.a. som ett led i beredningen av ärenden, bör kommittén överväga för att om det finns behov av några specialbestämmelser reglera insynsmöjlighetema i de angivna fallen.

156 I Bilaga

vill jag i detta avsnitt peka på en annan bestämmelse som kan

Slutligen medföra vissa problem, nämligen bestämmelsen i 15 kap. 1 § SekrL att en allmän handling skall registreras utan dröjsmål när den har kommit in till

hos en myndighet. l 13 § har införts en särskild bestämmelse eller upprättats om undantag för registreringsskyldigheten i fråga om vissa ADB-upptagningar. Kommittén bör överväga om det kan behövas några ytterligare

i fråga om diarieföring av ADB- upptagningar, bl.a. mot kompletteringar bakgrund av att i princip varje sammanställning av uppgifter på ADBmedium som görs tillgänglig för en myndighet av någon annan blir en allmän handling.

Mot av vad jag nu har anfört bör kommittén utreda hur

bakgrund bestämmelserna om ADB-upptagningar framför allt i 2 kap. TF har fungerat i praktiken. överväga behovet av ändringar och lägga fram förslag till de ändringar som kommittén anser vara befogade.

3.2 Insynsrâtt och service

Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen följer av bestämmelserna i 2 kap. TF. Dessa bestämmelser ger i princip var och en rätt att ta del av allmänna handlingar utan kostnader och utan andra inskränkningar än sådana som följer av gällande sekretessbestämmelser. .

Offentlighetsprincipen ger allmänheten rätt att ta del av en viss handling men innebär inte någon skyldighet för myndigheten att göra ett urval av uppgifter ur en handling eller att ställa samman uppgifter från olika

Den som begär att få ta del av en handling måste i princip kunna handlingar. precisera vilken handling han vill ta del av och får sedan själv göra det urval av uppgifter som han önskar.

l andra författningar finns det emellertid bestämmelser som ger allmänheten möjlighet att få upplysningar från myndigheter även i sådana fall som inte omfattas av offentlighetsprincipen. Enligt 15 kap. 4§ SekrL skall en

lämna uppgifter ur allmänna handlingar i den mån myndighet på begäran hinder inte möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare föreskrivs i 2§ förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet att myndigheter även därutöver i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområde.

Förhållandet mellan insynsrätten enligt TF och möjligheterna att få

andra författningar har medfört vissa problem. I upplysningar enligt

är det ibland oklart om lämnas ut med stöd av praktiken uppgifter offentlighetsprincipen eller med stöd av andra regler.

blir särskilt märkbara när det är fråga om uppgifter i

svårigheterna ADB-register. Eftersom offentlighetsprincipen i fråga om ADB-register ger allmänheten möjlighet att få ut ett urval av uppgifter eller sammanställningar av uppgifter. kan det i vissa fall vara svårt att avgöra var gränsen går mellan

TF och service andra författningar. Detta är en insynsrätt enligt enligt olägenhet både från allmänhetens och myndigheternas synpunkt.

Bilaga l 157

Utredningen bör analysera dessa frågor i syfte att klargöra var gränsen bör gå mellan skyldigheten att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen och möjligheten att lämna upplysningar enligt andra författningar.

Denna gränsdragningsfråga kan vara av betydelse i ett flertal olika fall. Jag skall i det följande ta upp några områden där bl.a. denna fråga kan bli aktuell.

3.2.] Massutmg

Som jag tidigare har nämnt ger offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna även när det inte är påkallat av de skäl som bär upp offentlighetsprincipen. Det kan ifrågasättas om inte möjligheterna att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. Man kan fråga sig om det verkligen bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose önskemål om massuttag av t.ex. rent kommersiell karaktär. Massuttagen kan medföra betydande kostnader för myndigheterna och störa det vanliga arbetets gång.

Kommittén bör ta upp denna fråga och överväga om det är befogat att införa någon form av begränsningar av rätten att göra massuttag.

Vid sina överväganden bör kommittén bl.a. beakta att alltför långtgående möjligheter att få uppgifter från myndigheterna kan leda till att andra intressen blir lidande. Särskilt viktigt är att uppmärksamma integritetsaspekterna. l dag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifter om enskilda utan att den enskilde kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter eller enskilda organ. Detta leder till att det uppstår risk för integritetskränkningar. inte minst när uppgifter i ett register är oriktiga.

Om kommittén skulle finna att det finns skäl att införa begränsningar av rätten att göra massuttag. kan olika metoder övervägas. varvid givetvis de tekniska förutsättningarna för tänkbara lösningar av skilda slag måste uppmärksammas. En utgångspunkt bör vara att möjligheterna att ta del av myndigheternas handlingar för de syften som offentlighetsprincipen skall tillgodose bör behållas ograverade.

En metod att befria myndigheterna från skyldighet att tillgodose långtgående framställningar om massuttag är att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 § SekrL som innebär att en myndighet inte behöver tillgodose önskemål om omfattande uttag ur ADB-register. om det skulle hindra arbetets behöriga gång.

Ett annat alternativ är att införa begränsningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. Möjligheten att få ut uppgifter skulle exempelvis kunna vara olika beroende på om det var fråga om sammanställningar som användes i myndighetens egen verksamhet eller ej.

Ett tredje alternativ för att minska de olägenheter som är förenade med möjligheterna att göra massuttag ur ADB-register är att utvidga den sekretess som gäller f.n. En sådan lösning torde dock förutsätta ändringar i de grundläggande bestämmelser som enligt 2 kap. 2 § TF gäller beträffande möjligheterna att införa begränsningar av offentlighetsprincipen.

158 Bilaga 1

3.2.2 Faktadatabaser m.m.

Allt fler myndigheter, framför allt sådana med forsknings- och infonnationsuppgifter, ansluter sig mot betalning till kommersiella databaser, svenska och utländska. Ibland kan detta vara ett led i myndighetens instruktionsenliga skyldighet att inom en viss samhällssektor ge inforrnationsservice åt allmänheten. Anslutningen till databasen sker då med huvudsyftet att vidareförmedla infonnation för utnyttjande utanför myndigheten.

Men även om anslutningen till databaser sker för användning inom myndighetens egen verksamhet torde uppgifter som därigenom blir tillgängliga för myndigheten nonnalt omfattas av offentlighetsprincipen, vilket innebär att allmänheten också i det fallet får tillgång till uppgifterna.

I båda dessa fall kan offentlighetsprincipen på olika sätt medföra problem. Dels kan enskilda gynnas genom att de gratis får tillgång till uppgifter som myndigheterna inte kan erhålla annat än mot betalning. Dels kan konsekvensen av att uppgifterna blir allmänt tillgängliga bli att databasägaren vägrar att ingå något avtal om att myndigheten skall få ansluta sig till basen.

Även när det gäller faktadatabaser som en myndighet själv har upprättat kan det i vissa fall uppkomma problem genom att omfattande informationsmängder blir tillgängliga för utomstående gratis eller mot en obetydlig avgift.

Redan i dag finns det dock vissa bestämmelser som hindrar enskilda från att få tillgång till eller använda sig av uppgifter i faktadatabaser.Dels finns det i 2 kap. 11 § 3 TF en bestämmelse som föreskriver att bl.a. tryckta skrifter och andra handlingar som ingår i bibliotek inte är allmänna handlingar. Dels innebär det upphovsrättsliga regelsystemet ett skydd mot att material som omfattas av upphovsrätt utnyttjas utan tillstånd av upphovsmannen.

Kommittén bör utreda om de bestämmelser som gäller f.n. ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Om så inte skulle anses vara fallet, bör kommittén överväga vilka åtgärder som behöver vidtas och föreslå lämpliga lösningar. Vad som i första hand torde komma i fråga är att utvidga den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF. Ett annat alternativ är att överväga olika former av avgiftssättning för utnyttjande av faktadatabaser hos myndigheter.

Problem likartade dem som gäller faktadatabaser kan i vissa fall uppkomma när det gäller datorprogram som används av myndigheter. Sådana program utgör normalt allmänna handlingar men kan ofta hållas hemliga med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen. I vissa fall är det emellertid inte möjligt att undvika att datorprogram blir allmänt tillgängliga. vilket kan åsamka myndigheterna problem trots att datorprogram som regel åtnjuter upphovsrättsligt skydd. Kommittén bör utreda denna fråga och föreslå de åtgärder som kan behövas.

Vid sin prövning av frågor om faktadatabaser och datorprogram bör kommittén samråda med upphovsråttsutredningen (Ju 1976:02), som f.n. ser över de upphovsrättsliga bestämmelser som har intresse i ADB- sammanhang.

En Ökad användning av ADB för lagring och spridning av information kan även på annat sätt förändra den praktiska innebörden av offentlighetsprincipen. En stor del av samhällsinformationen och den allmänna faktainfor-

Bilaga 1 159

mationen har hittills spritts i tryckta publikationer, som framför allt via olika bibliotekssystem har blivit tillgängliga för allmänheten. En speciell roll har härvid folkbiblioteken, som av tradition har att tagit på sig uppgiften tillhandahålla tryckt material utan kostnad för den enskilde användaren. l framtiden kommer lagring och av information via spridning tryckta publikationer att minska. Informationen blir enbart då tillgänglig genom datasökning. En sådan försvårar allmänhetens till utveckling tillgång information. Kommittén motiverar särskilda bör pröva om den angivna utvecklingen åtgärder från statens sida för att till garantera medborgarnas tillgång information.

3.2.3 Myndigheternas försäljningsverksamhet

En fråga som har samband med dem som jag har berört i de båda närmast föregående avsnitten är frågan om myndigheternas försäljning av uppgifter till enskilda. Det är oklart hur man från konstitutionell skall se synpunkt på myndigheternas försäljningsverksamhet. Dels är det i vissa fall tveksamt i vad mån myndigheterna har skyldighet att tillgodose önskemål från enskilda om att få ut uppgifter. Dels är det oklart i vad mån myndigheterna har rätt att bedriva i sådana fall då försäljningsverksamhet verksamheten saknar uttryckligt stöd i författning. Vidare föreligger det i många fall tveksamhet om vilken ersättning som myndigheterna har rätt att ta ut för uppgifterna. Frågor om förhållandet mellan offentlighetsprincipen och myndigheternas försäljningsverksamhet har nyligen behandlats i riksrevisionsverkets PM Kartläggning av ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter till följd av viss författningsreglering inom ADB-området. som verket har överlämnat till regeringen i september 1984. Kommittén bör få till uppgift att utreda myndigheternas försäljningsverksamhet såvitt angår uppgifter ur ADB- register. Kommittén böri första hand klarlägga vad som anses gälla i dag beträffande myndigheternas rätt att sälja uppgifter. särskilt mot bakgrund av bestämmelserna om allmänhetens rätt att i princip kostnadsfritt ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen. Vidare bör kommittén ta ställning till vad som bör gälla i framtiden om myndigheternas rätt att sälja uppgifter av detta slag och om principerna för den ersättning som myndigheterna bör få ta ut. Härvid bör kommittén särskilt beakta den konflikt som kan uppstå mellan kravet att skydda myndigheten av faktadatamot icke- önskat utnyttjande baser å ena sidan och att tillförsäkra angelägenheten allmänheten i möjligaste mån fri tillgång till information å andra sidan. Även utanför tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen kan regler för avgiftssättning av informationstjänster behöva utformas så att den enskilde medborgarens informationssökning inte försvåras jämfört med vad som gäller för resursstarka institutioner och företag.

160 Bilaga 1

3.3 Dokumentation och arkivering

3.3.1 Rättelse i ADB-register m.m.

I sitt av riksdagen godkända betänkande KU 1982/83: 12 (s. 13 och 22) har konstitutionsutskottet gjort vissa uttalanden om möjligheterna att göra i myndigheternas diarier. Uttalandena gäller såväl manuella ändringar register som ADB-register. Eftersom ett diarium blir allmän handling redan när det har färdigställts för införande av uppgifter. får en införd uppgift enligt utskottet aldrig raderas bort. Däremot är det inte något som hindrar att man ändrar en redan införd felaktig uppgift. under förutsättning att den felaktiga uppgiften fortfarande är klart avläsbar. Med anledning av riksdagens uttalanden bör kommittén överväga vilka krav som bör ställas på dokumentation när det gäller rättelser i diarier som förs med ADB. En utgångspunkt bör härvid vara att det alltid skall vara att avläsa en uppgift som har rättats. under förutsättning att det är möjligt fråga om en saklig ändring och inte korrigering av stavfel e.d. Detta innebär dock inte att det alltid måste vara möjligt att omedelbart avläsa en tidigare lydelse direkt på en bildskärm. Det bör vara tillräckligt att det i huvuddiariet anges att en ändring har gjorts och att det finns möjlighet att ta fram uppgift om den tidigare lydelsen. Sådana uppgifter bör kunna i en särskild fil i datorn eller fortlöpande antecknas i en särskild sparas t.ex. liggare. Jag vill tillägga att det givetvis inte börkrävas att man skall spara äldre versioner när ett diarium kompletteras med helt nya uppgifter. t.ex. om ytterligare inkomna handlingar. inte heller kan det begäras att myndigheterna i fråga om ADB-förda diarier skall föranstalta om bevis att det inte har gjorts andra ändringar ån de som framgår av diariet. Något sådant krav finns det inte i fråga om manuella diarier. som ju ofta förs med lösbladssystem. Kommittén bör ta upp frågan om ändringar i myndigheternas ADBockså ur ett vidare och överväga vad som generellt bör register perspektiv gälla i fråga om krav på dokumentation av rättelser i sådana register. Härvid bör beaktas att det i fråga om personregister finns en bestämmelse i 8 § datalagen som innebär att en registrerad har rätt att kräva att en oriktig uppgift rättas eller utesluts ur registret. Ett krav på att en felaktig uppgift fortfarande skall vara avläsbar kan komma i strid med denna rättelseskyldighet. Här kan också hänvisas till vissa andra regler om rättelse och utgallring av 5 § förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för uppgifter. Enligt automatisk databehandling skall myndigheterna gallra ut felaktiga uppgifter i ADB-upptagningar när uppgifterna har rättats och inte längre behövs för revision eller tillvaratagande av enskilds rätt. Enligt l9§ förvaltningslagen kan ett beslut rättas. om det till följd av skrivfel eller liknande (1971:290) förbiseende innehåller uppenbar oriktighet. l detta sammanhang vill jag också peka på de problem som kan uppstå för den enskilde när ett fel väl har insmugit Genom att sig i ett ADB-register. vissa uppgifter ibland slussas genom flera myndigheter sprider sig t.ex. felaktigheter i namn- och adressuppgifter lätt. Erfarenheten visar att det kan vara svårt att få en felaktig uppgift i ett ADB-register rättad. Kommittén bör

Bilaga I 161

därför också undersöka om man kan förbättra möjligheterna att vid behov få till stånd rättelser eller kompletteringar och att förebygga spridning av oriktiga uppgifter.

l detta avseende bör kommittén samråda med datainspektionen. som enligt vad som planeras kommer att få i uppdrag att utarbeta rekommendationer till myndigheterna om vilka åtgärder de bör vidta när det uppstår misstanke om fel i ett ADB-register.

3.3.2 Arkireringsfrågor

Syftet med offentlighetsprincipen förutsätter att myndigheterna bevarar handlingar i tillräcklig omfattning för att garantera allmänhetens insyn. Om myndigheterna gallrar alltför hårt bland sina handlingar. kan syftet med den fria insynen äventyras.

Frågan om myndigheternas skyldighet att bevara handlingar regleras varken i TF eller i sekretesslagen utan i författningar på lägre konstitutionell nivå. Bestämmelser om arkivering och gallring hos statliga myndigheter finns i första hand i allmänna arkivstadgan (1961:590) men också i förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter och förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling. Motsvarande bestämmelser för kommunala myndigheter finns i regler som har beslutats med stöd av 2 kap. 27§ kommunallagen (1977:179).

I DALK:s betänkande (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB föreslogs vissa bestämmelser om arkivering och gallring av ADB›upptagningar. Förslagen ledde emellertid inte till lagstiftning. närmast därför att bestämmelserna ansågs obehövliga.

För egen del vill jag understryka vikten av att arkiverings- och gallringsföreskrifterna är utformade på ett sådant sätt att insynsmöjligheterna inte kommer i fara. Kommittén bör undersöka om de bestämmelser som gäller om arkivering och gallring av ADB-upptagningar fyller de krav som kan ställas med denna utgångspunkt. Kommittén bör dock inte

göra någon detaljgranskning av bestämmelserna utan koncentrera sig på att undersöka om principerna är utformade på ett godtagbart sätt.

Vidare bör kommittén uppmärksamma om de ändringar som kommittén i övrigt kan komma att föreslå i fråga om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar för med sig behov av ändringar i reglerna om arkivering och gallring. I det sammanhanget kan det också finnas skäl att överväga frågan huruvida principerna för arkivering och gallring bör ges förankring i de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF eller i vanlig lag.

3.4 Skadeståndsfrågor

l anslutning till behandlingen av frågan om rättelse av felaktiga uppgifter bör kommittén också ta upp en fråga som inte enbart gäller myndigheternas ADB-register utan även enskilda ADB-register, nämligen frågan om utformningen av skadeståndsbestämmelsen i 23§ datalagen. Enligt den bestämmelsen skall en registeransvarig ersätta skada som tillfogas en

162 Bilaga I

registrerad genom att ett personregister innehåller en oriktig uppgift om honom. Skadestånd kan utgå även för ideell skada.

Bestämmelsen har kritiserats från olika utgångspunkter. Vissa kritiker har gjort gällande att möjligheten att få ersättning är otillräcklig genom att skadestånd kan utgå bara om det föreligger en oriktig uppgift men inte om en uppgift är ofullständig eller missvisande. Andra har menat att bestämmelsen är alltför vid genom att den bygger på strikt ansvar.

För min del anser jag att det är av stor vikt att de som tillfogas skada genom innehållet i personregister har möjlighet att få fullgod ersättning för den skada som de lider. Kommittén bör överväga hur bestämmelsen bör vara utformad för att fylla detta syfte och föreslå de ändringar som kan behövas.

3.5 Kontroll och tillsyn m.m.

Peter Seipel ifrågasätter i sin rapport om inte JO bör få till särskild uppgift att vara tillsynsorgan i fråga om offentlighet och ADB.

Med anledning härav vill jag erinra om att flera myndigheter redan i dag har viktiga uppgifter av tillsyns- eller rådgivningskaraktär när det gäller offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. Statskontoret skall bistå andra myndigheter med råd och upplysningar vid uppbyggnaden av ADB-system. Datainspektionen har till uppgift att vara tillstånds- och tillsynsorgan enligt datalagen. en uppgift som är av betydelse även för myndigheter som använder sig av ADB. l JO:s verksamhet ingår det redan i dag att uppmärksamma frågor om offentlighet och sekretess. JO:s ämbetsberättelse innehåller regelmässigt ett särskilt avsnitt om sekretessfrågor.

Redan i dag torde det alltså finnas relativt goda möjligheter att utöva kontroll och tillsyn över myndigheternas tillämpning av offentlighetsprincipen i fråga om ADB-upptagningar. Kommittén bör emellertid vara oförhindrad att behandla hithörande frågor i sitt utredningsarbete. Frågan om JO:s uppgifter på området bör dock inte tas upp av kommittén. l den delen bör kommittén - om dess arbete skulle föranleda det- samråda med 1983 års JO-utredning, som har tillkallats av riksdagen.

I detta sammanhang vill jag också ta upp en fråga som inte i första hand avser tillämpning av offentlighetsprincipen utan snarare skyddet för enskildas integritet. Det gäller frågan om lagreglering av särskilt integritetskänsliga ADB-register, dvs. personregister som innehåller ömtåliga uppgifter om enskilda personer.

För sådana register krävs i dag normalt tillstånd av datainspektionen. Om inrättandet av ett sådant register beslutas av riksdagen eller regeringen. räcker det dock med ett yttrande av datainspektionen. l debatten har då och då rests krav på att register av detta slag borde vara lagreglerade, dvs. att det skulle krävas ett beslut av riksdagen för att en myndighet skulle få föra ett personregister som innehåller särskilt integritetskänsliga uppgifter.

Kommittén bör överväga denna fråga. Till en början bör kommittén undersöka i vad mån det förekommer att register av detta slag inom den offentliga sektorn saknar stöd i lag. Vidare bör kommittén ta ställning till om det är befogat att införa krav på lagstöd för vissa slag av register.

Bilaga I 163

Om kommittén skulle anse att det bör krävas lagstöd för vissa register, bör kommittén ange på vilka områden och beträffande vilka typer av register som ett sådant krav bör gälla. Kommittén bör också överväga i vad mån kravet bör komma till uttryck i författning. Däremot bör kommittén inte lägga fram förslag till regler för vissa speciella områden eller register utan nöja sig med att ange vilka principer som enligt kommitténs mening bör gälla.

3.6 Sårbarhetsfrågor

Under remissbehandlingen av Peter Seipels promemoria har uttalats farhågor för att möjligheterna att göra sammanställningar av uppgifter ur offentliga ADB-register kan leda till skadeverkningar, även om de enskilda uppgifterna var för sig är tämligen harmlösa. Detta skulle kunna innebära risker både för den nationella säkerheten och för svenska företags konkurrenskraft.

Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp sårbarhetsfrågor i den mån de har anknytning till frågor som aktualiseras genom kommitténs arbete i övrigt. Kommittén bör i sådana frågor samråda med sårbarhetsberedningen (Fö 1981:02. SÅRB), som bl.a. har till uppgift att utreda frågor om säkerhet och sårbarhet på dataområdet.

4 Uppläggningen av utredningsarbetet

l kommitténs ursprungliga direktiv anges att kommittén bör bedriva sitt arbete skyndsamt och att arbetet bör slutföras inom två år.

Med de ytterligare uppgifter som kommittén nu får torde det inte bli möjligt att slutföra arbetet inom den angivna tiden. Kommittén bör emellertid inrikta sig på att slutföra arbetet så snart som möjligt.

l den mån kommittén föreslår grundlagsändringar bör kommittén lägga fram förslag senast hösten 1986, så att det finns möjlighet att efter remissbehandling förelägga riksdagen ett förslag i tillräckligt god tid för att det skall kunna behandlas i anslutning till 1988 års val.

Kommittén bör vara oförhindrad att presentera sina förslag successivt genom att lägga fram delbetänkanden.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén i enlighet med vad jag nu har anfört.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Justitiedepartementet)

iii/ugn 2

PETER SEIPEL

ADB-upptagningars

offentlighet

till data- och offentlighets- Rapport

kommittén

Institutet för rättsinformatik Stockholms universitet

ADB-UPPTAGNINGARS OFFENTLIGHET

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. SAMMANFATTNlNG 11

2. BAKGRUND, SYFTEN OCH UPPLÄGGNING 13

2.1¶Tidigare utredningar 13

2.2¶Data- och offentlighetskommitténs 17 uppdrag

2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik 25

2.3.1 Debatten om offentlighet och informations-

teknologi 25 2.3.2 Informationsteknologins särdrag 33 2.3.3 lnfonnationsteknologins utveckling 38

2.4 Myndigheternas och intressena

IT-användning

i denna 41

2.5¶Undersökningens 46 huvudinriktning

2.5.1 Fältundersökning 46 2.5.2 Alternativa lösningar 47 2.5.3 Minsta möjliga ingrepp 48 2.5.4 Nuläge och framtid 49

3. DET NUVARANDE REGELKOMPLEXET 51

3.1 De centrala författningarna 51

3.1.1 Tryckfrihetsförordningen 51 3.1.2 Sekretesslagen

3.2 55

Anknytande författningar

3.2.1 Allmänt 55 3.2.2 Författningar av primärt intresse 56 3.2.3 Författningar av sekundärt intresse 60

3.3¶Begreppsapparaten 61

3.3.1 Allmänt 61 3.3.2 Tryckfrihctsförordningens grundregler och begrepp 62 3.3.3 Sckretesslagcns grundrcglcr och begrepp 83

3.4 Rätten till 90

sökning

3.5 Offentlighet, service, 94

försäljning

- m .

3.6 Några jämförelser med utlandet 98

3.6.1 Allmänt 98 3.6.2 De nordiska länderna 99 3.6.3 Andra länder 106 3.6.4 Några slutsatser 108

4. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN l PRAKTISK

TILLÄMPNING 111

4.1 111

Utgångspunkter

4.2 De nu 112

genomförda undersökningarna

4.2.1 Allmänt 112 4.2.2 Fältundersökningen fas 1 113 4.2.3 Fältundersökningen fas 2 131

4.3¶Jämförelser med några tidigare undersökningar

m.m. 159 4.4 172

Rättspraxis

4.5¶Sammanfattning 187

5. OFFENTUCHETSPRINCIPEN OCH RÄTTSPOLITIKEN 191

5.1 Allmänt 191 5.2 syften 192

Offentlighetsprincipens

5.2.1 Huvudmál och mål på vägen 192 5.2.2 Målkonflikter 199

5.3 av offentlighetsprincipens Revidering

räckvidd? 200 5.4 Internationella 202

hänsynstaganden

6. SLUTSATSER 205

6.1 och 205

Principfrågor detaljfrågor

6.2 206

Grundbegreppen

6.3 och förutsebarhet 215

Avgränsningar

6.4 God 224

offentlighetsstruktur

6.5¶Författningsreglering och rättsutveckling 229

6.6 Exit 234

CITERAD LITTERATUR 235

.11 .

1. Sammanfattning

Rapporten är resultatet av ett vid Institutet för

forskningsprojekt

rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI) initierat av

data- och offentlighetskommittén. Projektansvarig och författare

av denna är Peter I har även medverkat

rapport Seipel. projektet

Marie Carlsson, forskningsassistent vid IRI, och Lena A. Lindgren, under projektet datachef i Sundbybergs kommun.

Arbetet har gått ut på att från teoretiska granska

utgångspunkter

hur 2 kapitlet (TF) och vissa i

tryckfrihetsförordningen regler sekretesslagen (SekrL) m.fl. författningar förhåller

sig till s.k. upptagningar för ADB och att undersöka

hur reglerna tillämpas

och uppfattas i praktiken samt vilka

praktiska problem de gett upphov till. En jämförelse med utländsk, framför allt nordisk rätt också. -

ingår

En central fråga gäller fixering kontra Den rör

tillgänglighet. sammanfattningsvis konsekvenserna av att gällande om regler

allmänna handlingars offentlighet leder till en in-

långtgående syn i myndigheternas ADB-system. Insynsrätten omfattar nämligen sammanställningar av uppgifter lagrade på datormedia,

vilka går att ta fram med rutinbetonade - oberoende av

åtgärder

om sammanställningen existerar på förhand, d.v.s

uppgifterna

har fixerats i just den begärda konstellationen. Här en

föreligger

principiell skillnad i förhållande till konventionella

handlingar.

I om dessa inte kan att en

fråga gäller ju att enskilda begära

myndighet sammanställer en ny att samman-

handling genom

föra uppgifter ur olika redan existerande Hand-

handlingar.

lingsbegreppet är med andra ord i om för

fråga upptagningar

ADB flexibelt och allmänheten kan att få

Öppet; begära tillgång

till handlingar som går att s.k.

framställa, potentiella handlingar.

Konstruktionen har från vissa håll kritiserats. Man har

skarpt

ansett att den leder till en osäkerhet och till risker i

oacceptabel

sekretess- och säkerhetshänseende. Å andra sidan har det hävdats att de är en konsekvens

potentiella handlingarna naturlig

av och att de är nödvän-

informationsteknologins utveckling

diga för skapa tillräcklig insyn och utan i myninsyn godtycke

digheternas ADB-verksamhet.

En andra central att

fråga gäller möjligheterna förstärka offentlighetsprincipen, framför allt i fråga om dess syfte att möjliggöra

kontroll av myndigheterna och att förse samhällsdebatten med relevant och tillförlitlig information. Denna strävan och strävan att avgränsa mot varandra. Konflikten mellan

insynen bryter sig

dem ett tema i studien.

utgör genomgående

_12_

i rapporten från flera olika ut-

Offentlighetsfrågorna granskas de av gällande regler i framför gångspunkter: gäller tolkningen allt 2 kapitlet TF, tillämpningen av reglerna på olika typer av

hos om frågorna hos

ADB-system myndigheterna, kunskaperna

personal, praktiska lösningar av olika tolk-

myndigheternas nings- och tillämpningsproblem, sårbarhetsaspekter, begrepp

som används i motsvarande utländsk lagstiftning, alternativa

olika avgränsningsbehov och avgränsningsbegreppsapparater,

kriterier 0.s.v.

Slutsatsen är att i 2 kapitlet TF (uppgift,

grundbegreppen

handling, förvarad, inkommen m.f1.) ger

upptagning, en godtagbar grund för rättstillämpningen och rättsutveck-

fullt

Men fram flera till ändringar i

lingen. rapporten lägger förslag

2¶TF avsedda att förtydliga, att precisera tolkningar och kapitlet

att i vissa hänseenden ändra gällande rätt. Framför allt betonar rapporten att rätten att få tillgång till s.k. potentiella handlingar inte kan anses innebära någon rätt att få vilka som helst bearbet-

med utförda. Det måste, i förenklad for-

ningar datorprogram vara fråga om framsökning av uppgifter. Hur långt mulering,

rätten att sträcker och bör sträcka sig är

begära framsökning sig

oklart; rapporten diskuterar gränsdragningen och söker precisera alternativen.

Det främsta medlet för att åstadkomma en förstärkning av of-

består enligt rapporten i att skapa en s.k.

fentlighetsprincipen

god hos myndigheternas informationsbe-

offentlighetsstruktur

handling. Detta innebär b1.a. skärpta och preciserade krav i flera hänseenden hur skall inrättas för att tillgodo-

på ADB-systemen

se kraven i 2 kapitlet TF. Det innebär arbete av en omfattning och en nivå som hittills varit snarare än regel. Men

på undantag

rapportens slutsats är att en fritt framväxande datoriserad infor-

helt enkelt inte kan accepteras på sådana

mationsbehandling

områden som kontorsautomation och datornät för

viktiga

myndighetssamverkan.

Arbetet en och de åtgärder som i

på god offentlighetsstruktur

krävs för att hantera problem och risker bör få en platt-

övrigt form i en särskild lag om tillämpningen av 2 kapitlet TF m.fl.

författningar på myndigheternas ADB-system. Rapporten pre-

senterar en skiss till innehåll i en sådan tillämpningsförfattning.

betonar också att en bred strategi är nödvändig för att

Rapporten

behålla och vidareutveckla den på TF grundade insynen. Detta innebär att datoriseringen ibland måste bromsas, att fler regis-

terlagar bör övervägas, att samkörningar och liknande bör ytter-

att tekniska spärrar måste skapas mot okontrol-

ligare begränsas, lerbar informationsspridning m.m.

-13-

2. och

Bakgrund, syften uppläggning

2.1¶Tidigare utredningar

1960 års offentlighetskommitté

Historien om offentlighetslagstiftningen och informationskan skrivas relativt kort, både i och i andra

teknologin Sverige

länder. De betänkanden som lade till den nuvarande

grunden

regleringen i 1949 års TF] hade av skäl att

naturliga ingenting

säga i ämnet. Offentlighetskommittén, tillkallad år 1960, fann däremot anledning att ta upp frågorna. I betänkandet

Offentlig-

het och sekretess (SOU 1966:60) diskuterade kommittén hur den

nya databehandlingstekniken har påverkat och kan komma att

påverka allmänhetens möjligheter till Det

insyn. grundläggande spörsmålet gällde enligt kommittén i vad mån i 2 reglerna kap.

TF om allmänna är and-

handlingars offentlighet tillämpliga på

ra metoder att lagra information än Det vo-

skriftlig handling.

re, konstaterade kommittén, otillfredsställande, om allmänhetens rätt att få del av samlade hos

upplysningar myndigheter-

na skulle bero av vilket medel som för att

begagnas lagra upp-

lysningama (a.a. sid. 113).

På grund av bl.a. bristen på praktiska erfarenheter saknade

emellertid offentlighetskommittén förutsättningar att gå på

djupet. Den legala lösning man var rättfram och enkel:

föreslog

som handlingar skulle anses inte enbart i skrift

framställningar

eller bild utan också som måste för att

upptagning återgivas

kunna läsas eller avlyssnas. för datorer och andra

Magnetband

datorläsbara media kom därmed att täckas av

legaldefinitionen

och handingar. Men vad detta konkret innebar och i vil-

utgöra

ken form och utsträckning allmänheten hade rätt att få ta del av magnetbandets och andra datormediers informationsinneháll förblev oklart både i den och i kommitténs

föreslagna lagtexten

resonemang (jfr a.a. sid. 212).

Utan att egentligen komma med

lösningar tog offentlighets-

kommittén upp kürnfrâgor som saknar fullt tillfreds-

alltjämt

ställande och allmänt accepterade svar. Det

gällde principerna

för bevarande och av data, behovet av

gallring överskådlighet

hos ADB-verksamheten hos enskilda för

myndigheter, avgifter

att få ut utskrifter och synen önskemål om från all-

på insyn

mänheten som inte sammanfaller med

myndigheternas anspråk.

Man möter hos kommittén en kluven till informa-

inställning

tionsteknologins möjligheter som också idag är Å ena

vanlig.

l SOU 1927:2, SOU 1935:5 och SOU 1947:60

_14_

sidan befarade man långtgående från allmänhetens sida,

anspråk

vilka skulle nödga myndigheterna att eftersätta de krav som deras egen verksamhet ställer och kräva dyrbar datortid för att

ta fram efterfrågade handlingar. Å andra sidan ansåg man det

värdefullt för allmänheten att ADB-tekniken gör det möjligt att snabbt få fram upplysningar. Därför borde man vid val av teknisk vid uppläggning av program o.s.v., så långt

utrustning,

som möjligt skapa säkerhet för att informationen kan hållas tillgänglig för allmänheten (a.a. sid. 114-115). Tanken att infor-

mationsteknologin förutsätter planering på förhand och att man

denna kan nå en lämplig avvägning mellan allmänhe-

på väg

tens och myndigheternas intressen finns således tidigt med i diskussionen.

Offentlighetskommitténs betänkande ledde inte till lagstiftning.

I under 1960-talet och början av 1970-talet skedde

rättspraxis

dock en anpassning till den alltmer omfattande datoriseringen av verksamhet. Målen RÅ 1965 ref. 25 och 1969

myndigheternas

ref. 11 rörde båda tillämpningen av 1937 års sekretesslag på mag-

netbandsregister, och i målet RÅ 1971 ref. 15 slogs slutgiltigt fast

att datormedia, upptagningar på elektrisk väg (magnetband) föll under TF:s handlingsbegrepp. Därmed hade rättspraxis nått

fram till den enkla schablonlösning som offentlighetskommit-

tén förordat.

OSK, författningsreglering av ADB-upptagningar

Lagstiftningsarbetet fördes vidare genom offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén, OSK. I betänkandet Data och

integritet (SOU 1972:47) gick kommittén som väntat på linjen att också datorlagrad information bör falla under insynsreglerna i tryckfrihetsförordningen. OSK förordade emellertid till skill-

nad mot offentlighetskommittén en separat reglering av ADB-

upptagningar. Skälen för detta fann OSK i ett antal grundläggande olikheter mellan sådana upptagningar och vanliga handlingar (a.a. sid. 55):

0 för ADB är inte visuellt låsbara

upptagningar

0 där förvaras kan inte vara

platsen upptagningar fysiskt avgörande för tillgängligheten

0 för bör i stället vara vem som

avgörande tillgängligheten

har befogenhet att utnyttja informationen

0 när en blir allmän kan vara svår

tidpunkten upptagning

att fastställa därför att upptagningar kontinuerligt ändras

_15_

0 en kan vara olika media upptagning fysiskt uppdelad på så att delar av den måste hämtas från olika håll för att upptagningen skall bli ett förståeligt helt.

OSK:s förslag gick ut på att i 2 TF ha en med om kapitlet reglerna allmänna handlingar parallell reglering av allmänna upptagningar för automatisk databehandling. Den efterföljande propositionen (1973233), som införde 1974 års ändringar i TF, valde emellertid en mindre vilken innebar genomgripande ändring att reglerna om traditionella med handlingar kompletterades vissa specialregler om tekniska (jfr 1973:33, upptagningar prop. sid. 73-74). Denna reglering uppfattades närmast som provisorisk och genom OSK fördes lagstiftningsarbetet omgående vidare.

Slutbetänkandet från OSK:s sida, om allmänna Lag handlingar (SOU 1975:22), byggde åter på principen att avgränsa insynen i myndigheternas datasamlingar genom myndigheternas faktiska möjligheter och deras rättsliga befogenheter att ta fram upptagningar (jfr a.a. sid. 95-96). I propositionen 1975/762160, som ledde till 1978 års ändringar i TF, kom denna dubbla att avgränsning gälla endast för upptagningar som i ingdr personregister enligt datalagen (1973:289). För upptagningar i allmänhet blev i stället endast den faktiska tillgängligheten en avgörande: upptagning kan således vara en allmän handling i den mån myndigheten med rutinbetonade kan överföra den till läsbar eller elåtgärder form 1975/76:160, sid. 122). Med denna jest uppfattbar (prop. lösning, som är gällande rätt, fullföljdes den som rättsutveckling inletts med offentlighetskommitténs att likställa ADBförslag upptagningar med handlingar. Konsekvensen blev en - åtminstone i teorin - vidsträckt i insyn myndigheternas ADB-register.

DALK, justeringar i sekretesslagen

Det senaste steget i av till anpassningen offentlighetsreglerna den moderna databehandlingstekniken har skett av på grundval ett betänkande av DALK. l datalagstiftningskommittén, jämförelse med de lagändringar som trädde i kraft i 1978 har januari de senaste ändringarna karaktär av och justeringar förtydliganden. DALK fann i rapporten och ADB Offentlighetsprincipen (SOU 1980:31) inte tillräckligt starka skäl att revidera TF:s regler om I stället ville kommittén en sär- ADB-upptagningar. genom skild lag klargöra och i vissa hänseenden komplettera TFzs upptagningsregler. Den särskilda skulle även ha till att lagen uppgift genom hänvisningar skapa överblick över diverse författningar som rör allmänhetens till t.ex. arkivförtillgång upptagningar, fattningar. Tanken att lämna regleringen i TF orörd vid följdes

departementsbehandlingen, men av den särskilda lagen blev

-16.

endast ett antal nya bestämmelser i 15 kapitlet sekretesslagen (1980:100), se prop. 1981/ 82:37.

Inte heller genom de nya bestämmelserna i sekretesslagen och de i TF som trädde i kraft i 1983 har anpass-

ändringar januari

till ADB-tekniken kunnat anses slutförd. Tvärtom fann

ningen

departementschefen anledning att framhålla att den snabba ut-

vecklingen på informationsteknologiområdet gör frågan om offentlighetsprincipens innehåll ständigt aktuell: frågan måste

fortlöpande bevakas och syftet bör därvid vara att bevara och

helst stärka offentlighetsprincipens roll i samhället (prop.

1981 /82:37, sid. 13).

1983 års IRI-rapporter

inriktade i nästa skede arbetet på TF:s

Justitiedepartementet begreppsapparat och på problem vid tillämpningen av offentlighetsprincipen på myndigheternas ADB-system (jfr KU

1981 / 82:21, sid. 5). Ett första steg blev att initiera ett forskningsprojekt vid Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI). I detta projekt granskades TFzs begrepp upptagning, förvarad, inkommen, minnesanteckning m.fl. i detalj i relation till automatiserad databehandling och telekommunikation av data. Dessutom genomfördes en enkätstudie av situationen ute hos ett antal myndigheter. Resultaten publicerades i rapporterna och ADB. En enkät-

Offentlighetsprincipen undersökning, IRI-rapport 1983:7 (Cecilia Magnusson), och Offentlighetens begrepp. TF, ADB och allmänna handlingar, IRI-rjapport 1983:8 (Peter Seipel).

Rapporten om grundbegreppen i TF konstaterade att regleringen

rymmer många problem och oklarheter både i fråga om principer och detaljer och både i fråga om teoretiska och praktiska förhållanden. tog emellertid fasta på att varje alternativ

Rapporten

begreppsapparat skulle vara förenad med likartade grundläg-

gande problem - t.ex. en begreppsapparat som tog sin utgångs-

punkt inte i upptagning utan i information eller upplys-

Därför borde rättsbildningen under den närmaste fram-

ning.

tiden få gå vidare på grundval av TF:s aktuella begreppsapparat

och ansträngningarna primärt inriktas på att anpassa myndigheternas ADB-system till offentlighetslagstiftningens krav i

enlighet med föreskriften i SekrL 15:9:

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar...

IRI-rapporten 1983:8, Offentlighetens begrepp, innehöll vissa

förslag till åtgärder, både sådana som primärt avsåg efterlevna-

_17_

den av och av dessa och offentlighetsreglerna förstärkningen sådana som siktade till att komma till rätta med vissa akuta problem, bl.a. undantag från handlingsbegreppet och möjligheterna till massuttag av data.

En grundtanke ut att gick på informationsteknologin förskjuter tyngdpunkten i den rättsliga regleringen från av normeringen enskilda fall till själva av utformningen databehandlingssystemen. Som nyckelbegrepp lanserades termen god offentlighetsstruktur. Kravet i sekretesslagen 15:9 skulle m.a.o. kunna formuleras som ett krav på god offentlighetsstruktur hos myndigheternas ADB-system.

Remissbehandlingen av 1983:8 kom snarare att IRI-rapporten handla om de allmänna för ett fortsatt principerna utredningsarbete än om detaljer i rätt. Flertalet remissinstanser gällande accepterade tanken att huvuduppgiften bör bestå i att anpassa ADB-systemen till offentlighetslagstiftningen och att grundbegreppen i TF, åtminstone under den närmaste tiden, kan tjäna som grund för rättsbildningen och sökandet efter löspraktiska ningar.. På vissa håll framhöll man riskerna för att offentlighetsprincipen i och med får alltför stor

informationsteknologin

räckvidd med negativa verkningar för bl.a. sekretesskyddet. Annu vanligare var att uppfattningen offentlighetsprincipen bör anknytas närmare till sitt att sörja för effekegentliga syfte tivitet och rättssäkerhet i vad man skulle kunna förvaltningen, kalla Udden vänds här främst mot informakontrollsyftet. tionsuttag i kommersiella En tanke var att syften. genomgående man måste följa av och utvecklingen informationsteknologin räkna med en fortsatt successiv av anpassning offentlighetslagstiftningen. önskemålet beaktades genom tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06) i december 1984.

2.2 Data- och offentlighetskommitténs uppdrag

Offentlighetsprincipens räckvidd

Data- och offentlighetskommittén (DOK), som bl.a. har till uppgift att utreda användningen av personnummer, fick genom tilläggsdirektiv 1984 (dir 1984:48) även i uppdrag att se över offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. l fokus står frågan om för att stärka för åtgärder offentlighetsprincipen dess egentliga syfte att ge till konmedborgarna möjligheter troll och insyn i verksamhet som myndigheternas samtidigt skälen att till för andra ändamål begränsa möjligheterna uttag bör granskas (a.a. sid. 1, 6, 7, 10, 12).

-]8-

och tolkningsfrågor Begreppsfrågor

detta centrala grupperar sig be- Kring rättspolitiska spörsmål och tolkningsfrågorna. Informationsteknologin greppsfrågorna har förändrat för offentlighetsprincipens tillförutsättningarna och medfört att insynsrätten i ADB-sammanhang lämpning avser information som sådan i stället för fysiska databärare (handlingar). Sökmöjligheterna och sammanställningsmöjligheterna har blivit helt andra än direktiven har tidigare. Enligt genom att det existerande regelsystemet på svårigheter uppstått ett i viss mån konstlat sätt överförts till ett område som det inte varit avsett för (a.a. sid. 8). kan således ha Begreppet upptagning varierande innebörd att det kan omfatta både ett mycket genom fåtal och en konstellation av uppgifter av stor omfattuppgifter kan vid olika tillfällen ingå i än den ena, än den ning. Uppgifter andra och därmed i olika handlingar. uppgiftskonstellationen Utlämnandet av kan vidare komma i strid med upptagningar andra intressen, t.ex. skyddet för den enskildes personviktiga och för DOK bör därför dels liga integritet affärshemligheter. undersöka hur av har utfallit tillämpningen handlingsbegreppet i för del, dels överväga om bestämpraktiken ADB-systemens melserna i även i fortsättningen bör tryckfrihetsförordningen Härvid bör gälla: bygga på begreppet upptagning.

0 att i behålls huvuddragen offentlighetsprincipen oförändrade, 0 att så som möjligt är ADB-upptagningar långt jämställda med konventionella handlingar, 0 att i fråga om konventionella grundbegreppen handlingar behålls oförändrade, 0 att allmänheten skall ha tillgång till myndigheternas i samma utsträckning som ADB-upptagningar myndigheterna själva, 0 att ADB-system anpassas till offentmyndigheternas lighetsprincipen och inte tvärtom, 0 att ADB-system får en god offentmyndigheternas lighetsstruktur.

Frågor att överväga

Bland de rörande som ägnas detaljfrågor offentlighetsprincipen särskild i direktiven till DOK kan följande uppmärkamhet nämnas:

a) Vilka skall ha att ta fram uppskyldigheter myndigheterna med av som särskilt tagningar användning datorprogram

_19_

framställs för ändamålet eller som ställs till av

förfogande enskild?

b) Hur bör begrepp som inkommen och expedierad tillämpas på elektronisk post och liknande användningar av datorer och datakommunikationer för meddelandeutväxling och texthantering? Kräver sådan ADB-användning specialbestämmelser om insynsmöjligheterna?

c) Hur bör registrering av ADB-upptagningar vara ordnad? Krävs det några kompletterande, nya regler om diarieföring?

d) Kan gränsen mellan skyldighet att lämna ut upptagningar enligt offentlighetslagstiftningen och serviceåtgärder av myndigheterna enligt andra författningar formuleras klarare än för närvarande? Hur förhåller det sig med myndigheternas försäljningsverksamhet i förhållande till åliggandena of-

enligt fentlighetsprincipen?

e) Bör möjligheterna till uttag av stora datamängder, s.k. massuttag särregleras och begränsas?

f) Kan insynsrätten användas på ett inte önskvärt sätt för att få del av uppgifter i faktadatabaser, som t.ex. bibliografiska och medicinska databaser, med åtföljande kostnader och andra olägenheter för myndigheterna? l-Iur förhåller det sig med motsvarande problem i fråga om myndigheternas

datorprogram?

g) Kan datoriseringen innebära att allmänheten får svårare att få del offentlig information i form av samhällsinformation och

allmän faktainformation? Behövs det några särskilda åtgärder för att garantera tillgången till sådan information?

h) Kan gällande principer för arkivering och gallring anses utformade på ett från offentlighetsprincipens synpunkt godtagbart sätt, d.v.s. så att de tillgodoser allmänhetens intresse av insyn? Hur påverkar förändringar i begreppsapparaten i TF anknytande författningar om arkivering och gallring?

i) Är kontroll- och tillsynsmöjligheterna i fråga om tillämpningen av offentlighetslagstiftningen på myndigheternas ADBsystem tillfredsställande?

j) Ger ADB-systemen upphov till sårbarhetsfrågor som bör beaktas vid översynen av offentlighetsreglerna? Hur är det med t.ex. nationell säkerhet och möjligheter till industrispionage?

_20_

Betänkandet om försäljning av persondata

DOK har när detta skrivs avgivit flera delbetänkanden. Dessa har i vissa delar direkt eller indirekt intresse för diskussionen

om offentlighetsprincipen och ADB-systemen.

l SOU 1986:46, som behandlar myndigheternas försäljning av

personuppgifter, tas frågan upp om offentlighetsprincipens ut-

sträckning och mot försäljning och serviceverk-

gränserna

samhet. DOK tolkar här offentlighetsprincipen så att den i sin

utformning innebär endast ganska snäva möjligheter gällande

för allmänheten att begära utlämnanden. Det måste alltid vara fråga om rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida. Om det begärda uttaget kräver annat och mer kan det inte stödjas på

offentlighetsprincipen. Vidare gäller enligt DOK, att det i princip

inte kan vara fråga om ett när den enskilde

offentlighetsuttag

bestämmer formen och sättet för utlämnandet. Det skulle t.ex.

inte vara möjligt att med stöd av offentlighetsprincipen begära

utlämnande i annan form än utskrift på vanligt papper,

någon

vilket utesluter t.ex. utskrift på adressetiketter, på kuvert eller registrerat på datamedium. Servicebestämmelserna i sekretess-

lagen m.fl. författningar skulle enbart vara tillämpliga på ensta-

ka utlämnanden av ett fåtal uppgifter (se närmare a.a. sid. 24, 32, 64).

Konsekvensen av denna av rätt och betän-

tolkning gällande kandets uppläggning i övrigt blir enligt DOK att offentlighetsprincipens tillämpning inte skulle komma att påverkas av förslaget till reglering av försäljningsverksamheten. Kommittén

betonar emellertid att den begränsning som ligger i rutinbetonade åtgärder mer och mer suddas bort och att det redan nu finns problem med att slå fast hur gränsen skall dras mellan uttag med stöd av offentlighetsprincipen och utlämnande av uppgifter på annan grund. Kommittén hänvisar här till sitt

kommande arbete med grundbegreppen i tryckfrihetsförord-

ningen (a.a. sid. 48-49). Också när det gäller rätten att begära

massuppgifter med stöd av offentlighetslagstiftningen - alltså

inte med anlitande av -

myndigheters försäljningsverksamhet

hänvisar kommittén till den kommande behandlingen av grundbegreppen (a.a. sid. 50, 53).

Sambanden mellan begreppen i TF och regleringen av service-

verksamhet och ren dataförsäljning måste uppenbarligen be-

aktas. I en reservation och i några särskilda yttranden i betänkandet kritiseras DOK:s förslag på bl.a. denna grund. Utan att ha rett ut den centrala om vad som i ADB-sammanhang är

frågan en handling kan man inte reglera försäljningsverksamheten,

hävdar reservanterna (Friggebo, Hökmark, a.a. sid. 74). Och i ett

41-

särskilt yttrande sägs, att först sedan man fått om vilka

vetskap

handlingar som faktiskt finns hos en och därmed

myndighet

kan bli föremål för försäljning så kan

själva försäljningsverk-

samheten och omfattningen av denna bedömas - så

länge

handlingsbegreppet är obestämt vet man faktiskt inte vilka

sammanställningar av uppgifter som kan komma att i försäljas

framtiden (Rydén, a.a. sid. 81).

Remissyttrandena återkommer ofta till denna problematik.

Knappt hälften av remissinstansema (25 av 54) anser att klar-

läggandet av grundbegreppen handling, etc. i upptagning tryckfrihetsförordningen är så avgörande att man innan detta

skett överhuvudtaget inte kan ta ställning till hur

myndighetemas försäljning av uppgifter i ADB-sammanhang bör regleras.

En närmare både av argumenten i

granskning remissyttrandena

och av problematiken som sådan visar emellertid att det

knap-

past finns någon helt enkel eller uppenbar

logisk tågordning. Avgörande för frågan om när en reglering av försäljningsverk-

samheten kan eller bör övervägas tycks i första rummet vara faktorer som (a) angelägenheten av att en reglering snabbt

genomförs, (b) hur den legala lösningen utformas och (c) hur pass stor osäkerhet i lagtillämpningen man under en är be-

period

redd att godta (jfr bl.a. särskilt yttrande av och Nilsson,

Högberg

a.a. sid. 78o79).

Som remissyttrandena över SOU 1986:46 klart visar har man att göra med ett minst sagt svåröverskådligt - rent av

frågekomplex

en frågehärva. Här är några av dess knutar:

0 Vad omfattar myndigheternas åligganden och hur bestäms deras verksamhet och andra I vilken

enligt grundlag författningar?

utsträckning äger de engagera sig i kommersiellt betonad verksamhet?

0 Olika intressen i intressen, kreditlivets

insyn: forskningens

och omsättningens intressen, fackliga intressen, det

politiska

livets intressen, yrkesintressen o.s.v. Samhällsnyttans innebörd i olika

uppgiftslämnarsammanhang.

0 mot in-

Integritetsskyddet. Fysiska personers skydd obehörigt trång i personlig integritet. önskemål om av Företagens skydd företagsdata.

Uppgiftsbördan på företag och i viss mån på enskilda. Myndigheternas rätt att samla in uppgifter.

_22_

0 i verksamhet.

Principer för uttag av avgifter myndigheternas Föreskrivna avgifter, merkostnader, extrakostnader, självkostnader, kostnadstäckning. ..

0 förhållanden. av upp-

Konkurrensrättsliga Monopolisering giftslämnande och uppgiftsförsäljning.

- internationella konventioner som Euro-

Förpliktelser enligt

om skyddet för enskilda vid ADB av perparådskonventionen

Frågor om handelshinder i form av nationella besonuppgifter. stämmelser om informationshantering.

0 Önskemål om s.k. aktiv informationsförmedling från myn-

sida. Utveckling av myndigheternas informationsdigheternas baser i samhällets tjänst.

0 och Föreskrifter om

Offentlighets- sekretesslagstiftningen.

Räckvidden av offentligheten. Behovet av myndighetsservice.

för att tillhandahålla sekretesskydd. Möjligheterna myndigheter informationsservice. Rättspolitiska överväganden.

0 i om

Grundbegreppen lagstiftningen informationshantering hos Samband mellan olika och olika

myndigheterna. begrepp regelgrupper.

0 av av

Utvecklingen informationsteknologin. Utvecklingen

av IT hos hos hos användningarna myndigheterna, företagen,

och hos allmänheten. Inverkan av intresseorganisationerna dessa förhållanden på rättspolitiska och rättstekniska över-

väganden.

I de kritiska remissyttrandena varierar inriktning och tyngd-

För den ena instansen kan önskemålet gälla att punkt åtskilligt. eliminera all försäljningsverksamhet, för den andra att möjliggöra uttag med stöd av offentlighetsprincip och serviceåligganden. betonar att IT-utvecklingen kommer att göra DOK:s

Någon

mellan obsoleta, någon finner gränsdragningar uttagskategorier hela den nuvarande begreppsapparaten i tryckfrihetsförordningen felaktig och byggd på okunnighet om ADB-tekniken.

tar fatt i och och betonar att Någon avgiftsprinciper prissättning dessa kan användas som hållpunkter för att avgöra

knappast

mellan informationsservice och förgränser offentlighetsuttag,

En betonar integritetsskydd, en annan betonar sårbarsäljning. het, en tredje betonar samhällsnytta med någon viss informa-

som DOK bortsett från. Och så vidare. tionsförmedling

Den föga överraskande slutsats man kan dra är att det finns

och nära samband mellan alla de eller knutar många frågor som förtecknats ovan. Detta innebär i sin tur att man inte kan

_23_

räkna med att en avgränsad, teoretisk analys av begreppen i 2

kapitlet TF ger universalnyckeln till hela frågekomplexet. Snarare är de så att de rättpolitiska ställningstagandena till graden

av öppenhet i samhället, innebörden av skyddet av den person-

liga integriteten och myndigheternas datainsamling och dataan-

vändning för olika ändamål kommer i främsta rummet. Och här är signalerna motstridande inte bara i utan

remissyttrandena

också i debatt och diskussion i allmänhet. Det råder följaktligen oklarhet inte bara om tolkningen av enstaka begrepp i lagstiftningen om offentlighet och sekretess utan om själva färdriktningen in i det mångomskrivna informationssamhället.

Gallringsfrågor m.m.

DOK har under senvåren 1987 kommit med ett tredje delbetänkande, Ds Iu 1987:8, om vissa grundlagsfrågor. Den ena av dessa frågor, vilken nu lett till (se prop. 1987/ 88:57), rör en

lagstiftning förstärkning av skyddet av den personliga integriteten genom ett nytt stadgande i 2 kapitlet regeringsformen enligt vilket medborgarna tillförsäkras legalt skydd mot registrering av upp-

gifter om dem med användning av ADB. Den andra

gäller gall-

ring av allmänna handlingar och slår fast att allmänna handlingar får gallras endast om det kan antas att blir av

gallringen

ringa betydelse för medborgarnas rätt att ta del av allmänna

handlingar och gallringen sker med stöd i lag.

Vad som bl.a. har intresse att här notera är att även gallringsregeln aktualiserar en analys och diskussion om offentlighets-

principens syften. Det gäller t.ex. forskningens förhållande till offentlighetsprincipen. I betänkandet behandlas forskningens

intressen som skilda från de intressen som

offentlighetsprin-

cipen skall tillgodose (Ds Ju 1987:8, sid. 57-58). Man kan emellertid välja en annan väg och försöka urskilja olika kategorier av intressen som alla omfattas av men

offentlighetsprincipen

som har olika art och dignitet. Då öppnas möjligheter till en diskussion om en intressehierarki och en motsvarande insynshierarki av innebörd att insynen garderas med olika för

styrka

olika insynsintressen. Behovet av en sådan diskussion antyds i

formuleringen av förslaget till gallringsregel, som bygger på att

man kan konstatera att blir av för

gallringen ringa betydelse

rätten att ta del av allmänna handlingar. En diskussion om den varierande styrkan hos olika förefaller särskilt

insynsintressen

angelägen mot bakgrund av att gallringen i framtiden kan förväntas bli mer omfattande arkivens tendens till tillväxt

p.g.a. och nödvändigheten att också på arkivområdet hålla statens och kommunernas kostnader nere (a.a. sid. 49-50, 59-60). Informationsteknologin bidrar till att göra denna och andra målkonflikter akuta.

_24_

kan man konstatera att diskussionen såväl

Sammanfattningsvis

om för av data ur myndigheternas ADB-

principerna försäljning som om av ADB-upptagningar måste bygga på system gallring en väl helhetssyn på de intressen som offentliggenomtänkt

skall Detta i lika hög

hetsprincipen tillgodose. gäller givetvis

alla om hur grundbegreppen i 2 ka-

grad överväganden själva

pitlet TF bör vara utformade.

Användningen av personnummer

Sommaren 1987 utkom DOK med sitt senaste betänkande, SOU 1987:31, vilket behandlar och användning av

personregistrering

innebär av möjlighe-

personnummer. Förslaget begränsningar

terna att använda i ADB-sammanhang. Två

personnummer alternativ Ett av dem är en särskild lag som förbju-

presenteras. der sådan användning om inte vissa särskilt angivna förutsätt-

är bl.a. att de har medgivit an-

ningar uppfyllda, registrerade

eller att har stöd i lag eller förordning. Det

vändningen registret

andra alternativet innebär en ändring av datalagen (1973:289) så att registreringen av personnummer blir föremål för skärpt kontroll.

Liksom när det gäller betänkandena om försäljning av persondata och om gallring förekommer det i betänkandet om personnummer och principöverväganden som har

resonemang

relevans för offentlighetslagstiftningen. Några av dessa bör särskilt uppmärksammas.

Enligt DOK är det största hotet mot den enskildes personliga integritet den talrika förekomsten av ADB-baserade personregister (SOU 1987:31, sid. 114, jfr 29-30, 94, 95). Det krävs enligt

DOK att i myndighetsregistren prövas mer registerinnehållet

ingående än vad som hittills har skett, att registerinnehållet begränsas och att tillåtna bearbetningar regleras (a.a. sid. 114-117). Dessutom måste tekniska begränsningar av möjligheterna att

utnyttja uppgifter i många sammanhang övervägas (a.a. sid. 118-

119). Dessa överväganden sätter kommittén i direkt samband

med offentlighetslagstiftningen. Konsekvenserna av denna lag-

stiftning måste således beaktas när man tar ställning till person-

existens, innehåll och användning: (D)en tillgång till

registers

som medger måste

registeruppgifter offentlighetsprincipen

beaktas när man beslutar för vilka personregister som kan

sig

tillåtas inom den offentliga sektorn, vad dessa skall innehålla och vilka föreskrifter som behövs. (a.a. sid. 120) DOK:s strategi är bred snarare än snäv, d.v.s. inriktad på någon enstaka åtgärd. Diskussionen gäller således:

- 25 _

° och

personregistrens omfattning utformning

0 av och

regleringen samkörningar sambearbetningar

0 av från

spridningen personuppgifter registren

sekretesslagstiftningen

och tillsyn inom ramen för nuvarande lagregler

tillämpning

behovet av registerlagstiftning

sårbarhet och säkerhet

registerkvaliteten

En central del av strategin går ut på ökad och mer detaljerad reg-

av i särskilda registerlagar (a.a. sid. 14-15,

lering personregister

33). DOK konstaterar här att flera av de viktigaste personregist-

ren på myndighetssidan alltjämt är oreglerade och att några av

dessa inte ens har tillstånd från datainspektionen eftersom de är

undantagna från tillståndsplikt enligt 2 a § datalagen (a.a. sid.

126-127). DOK föreslår att ett antal nya registerlagar utarbetas för bl.a. och kommunala I sam-

socialstyrelsens register register. manhanget uppmärksammar kommittén registerlagarnas kon-

struktion och uttalar sig för specialförfattningar för varje särskilt

vilka i och baserat i

det särskilda fallet behandlar sådant som tillåtet innehåll, sök-

och bearbetningsmöjligheter, kvalitets- och behörighetskontrol-

ler, andra tekniska spärrar m.m. (a.a. sid. 157-160).

2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik

2.3.1¶Debatten om offentlighet och informationsteknologi

Allmänt

Debatten om hur offentlighetslagstiftningen förhåller sig till informationsteknologin avspeglar framför allt osäkerhet. Den

har under senare år förts långt mindre intensivt och frekvent än debatten om mot i integritet;

skyddet obehörigt intrång personlig snarast kan man att frågorna om handlingsoffentligheten säga

har tenderat att behandlas som sekundära i förhållande till

datalagsfrågorna. Någon välutvecklad offentlighetsideologi på ADB-området svarande mot integritetsskyddsideologin

med dess många försvarare och debattörer kan man knappast

urskilja.

-26-

När offentlighetsfrågorna uppmärksammas sker det alltså van-

i samband med integritetsskyddet eller eljest i ett mer om-

ligen

fattande sammanhang. I t.ex. SACO/ SR tidningen nr 7, 1984 behandlas offentlighetsfrågorna i samband med frågor om datautbildning för allmänheten, makten över det egna arbetet, myndigheternas försäljning av data, kommersiella databaser och datorer som ett maktinstrument. som ställs gällde här

Frågorna om offentlighetslagstiftningen ger tillräcklig insyn eller om den insyn i myndigheternas ADB-system.

ger för stor och hotande

Greppet är inte otypiskt: de i offentlighetslagstiftningen inbyggda

intressekonflikterna kommer i - t.ex.

gärna förgrunden jfr

Svenska den 25 juli 1983 Lagar kolliderar i datasam-

Dagbladet

hället.

Journalisterna och insynen i ADB-systemen

De som framför allt uppmärksammat informationsteknologins

konsekvenser för är - knappast

offentlighetslagstiftningen

Överraskande - Det kan bli tekniskt och

journalisterna. praktiskt

svårare att offentlighetsprincipen, hävdas det i en arti-

utnyttja

kel i Nyheter den 22 juni 1983. Journalisterna har otill-

Dagens

räckliga kunskaper om de nya sätten att hantera information. Själva tekniken innebär risker genom bl.a. enkel utradering så att uppgifter kan försvinna utan spår.

I 1983 anordnade journalisthögskolan i Stockholm en väl-

april

besökt debatt om journalistiken i dataåldern, redovi-

offentlig

sad i_Nya Iakttagelser nr 2, 1983 (se även nr. 1, 1983). Bland de frågor som behandlades fanns de ekonomiska förutsättningarna för insyn: hur stora kostnader bör myndigheterna vara skyldiga att bära för att anpassa till en god insyn? Finns

ADB-systemen

det risker för att informationen hos myndigheterna blir en högt

handelsvara som blir svåråtkomlig eller oåtkomlig för

prissatt

andra än de resursstarka? Farhågor framfördes från flera håll för

att informationsteknologin kommer att försämra förutsättning-

arna för arbete. Gråzonen för osäkra sekretessbe-

journalisternas

skulle växa och sekretess för säkerhets skull bli ett

dömningar

allt vanligare fenomen.

Traditionella handläggarkunskaper, som ofta är ett stöd för

i deras kontakter med myndigheterna, hotar att

journalisterna

försvinna och ersättas av ett mer enfaldigt kunnande om hur man en terminal. Myndigheterna kan

trycker på knappar på

utveckla hinder av typen allmänt tillgängliga min-

börja ej

nesanteckningar för att blockera åtkomsten t.ex. till dator-

som används för och beslutsunderlag. Sam-

program analyser

ser man nya möjligheter till bevakning och undersökande

tidigt

_27_

journalistik genom Lex. datoriserade diarier, statistik

och möj-

ligheter att pröva myndighetsdata med egna datorprogram. Lars

Furhof, dåvarande rektor vid högskolan, underströk i flera inlägg vikten av att journalisterna lär sig att arbeta med dessa nya verktyg och även att undvika riskerna för torftig skrivbords-

journalistik vid bildskärmen, där den muntliga intervjun och

besöken på fältet blir undantag och andrarangskällor. I andra inlägg utvecklade man idéer om nya former av journalistik utövad av experter på datoriserade informationssystem och i nya former av lagarbete vid undersökande journalistik. Nya typer av källkritik måste kanske utvecklas som bygger på begrepp som datakvalitet och överblick över ADB-system.

Krav på myndigheterna från journalisternas sida formulerades

från flera håll. Bland annat måste reglerna om bevarande och

gallring vara tillräckligt precisa och tillämpas så att viktiga

uppgifter bevaras utan godtycke. Terminaler för egen sökning måste inrättas för att det skall bli möjligt att

granska myndigheternas

olika datoriserade verksamheter utan övervakande kontroll av tjänstemän.

Iournalistkåren har således gått i främre ledet när det att

gällt ställa krav på insyn och på anpassning av offentlighetslagstiftningen till informationsteknologins möjligheter. Men när

det funnits tillfällen till kritik av den öppenhet som offentlighetslagstiftningen medför har man å andra sidan inte tvekat att rubriker. Ambassader i kö för hette det

göra datakatalog

bl.a. sommaren 1984. Det gällde då möjligheterna för de utländ-

ska militära underrättelseorganen att med hjälp av offentlighetsprincipen skaffa sig ingående upplysningar om det svenska

totalförsvaret. Uppgifterna som vara alltför

ansågs lättillgängliga

gällde sådant som försvarets fastigheter i registren hos centralnämnden för fastighetsdata, anställda hos försvarets forsk-

ningsanstalt i myndighetens personaladministrativa system,

försvarets fordon i register hos försvarets materielverk och vägverkets register över bl.a. broar med uppgifter om tillåten belast-

ning, konstruktion och anordningar för sprängning.

Tidningsuppgifterna föranledde sårbarhetsberedningen att stu-

dera förhållandena ADB och försvars-

(Offentlighetsprincipen,

sekretessen, SÅRB 1984:4). På grundval av en rapport av exper-

terna Lars Lindgren och Torbjörn Nilsson drog beredningen

slutsatsen att läget inte var så alarmerande som man kunnat befara och att därför omedelbara, mer

några ingripande åtgärder inte var påkallade. De gällande sekretessreglerna ansågs vara

tillräckliga för att hindra informationsläckor och likaså konstaterade man att skyddet tryggades genom att i särskild

praxis ordning pröva känsliga i samråd med militära

framställningar

myndigheter. Framför allt kunde Lindgren och Nilsson konsta-

-23.

tera att från utomstående i realiteten varit få

förfrågningarna

eller överväganden har sedermera

inga. Sårbarhetsberedningens

lett till en särskild bestämmelse i 4 § förordningen (1981:421) om

vid enligt vilken civila

säkerhetsskyddet statliga myndigheter,

skall samråda med ÖB och när

myndigheter rikspolisstyrelsen

kan förutses komma att innehålla vilkas ADB-system uppgifter utlämnande kan skada totalförsvaret m.m. Vintern 1987 har

och en journalist vid tidningen problemet tagits upp på nytt

Datavärlden 90 sekunder ha kartlagt Örlogsbasen

uppger sig på

Muskö att ta fram uppgifter om försvarets byggnader på genom ur öppna Därmed har i fall

fastighetsdatasystemets register. varje

frågan aktualiserats om gällande Sekretessregler och restriktio-

ner för fastighetsdatasystemets uppbyggnad och användning

iakttas i praktiken (se Datavärlden nr. 6, 1987).

Vid eller snäv offentlighet?

I litteraturen finner man skrifter till försvar för både en vid och en snäv eller till och med insnävad offentlighet. Journalisten Anders R. Olsson har i debattskriften Spelrum (1985) hävdat att inte ger den insyn som de enligt nuvarande

myndigheterna

regler är skyldiga att ge (a.a. sid. 149, 152-153, 160-161, 175). I Olssons perspektiv handlar det om att att skapa så hållbara garantier för att hindras från att mörklägga och

öppenhet myndigheterna

undanhålla. För detta krävs bl.a. att allmänheten får möjligheter att söka i myndigheternas datamaterial på egen hand och utan

kontroll från myndigheternas sida via s.k. presentationstermi-

naler. Detta förutsätter i sin tur att man på förhand skiljer mellan material och material som möjligen kan vara se-

offentligt (a.a. sid. 149). Myndigheternas skyldigheter att ta kretessbelagt

fram av ur sina kan

sammanställningar uppgifter ADB-system

Olsson inte till vad de kan åstadkomma med

enligt begränsas

omedelbart utan måste utsträckas till

tillgängliga datorprogram

allt som går att åstadkomma med måttlig arbetsinsats (a.a. sid. 166). Därmed ställer sig Olsson även kritisk till tankar att be-

allmänhetens möjligheter till informationsåtkomst ge-

gränsa

nom att inte låta dessa gå utöver de ändamål som bör finnas föreskrivna för varje särskilt register (a.a. sid. 167-168).

Ett helt annat finns hos Nils i Företagsin-

perspektiv Rydén

i datasamhället (1986). Här är myndigheternas da-

tegriteten

en fara för behov av skydd för uppgifter

tahunger företagens

som gäller dem och som har anknytning till bl.a. självständighet, renommé, egenart eller affärsidé (a.a. sid. 19). Offent-

har kommit att ge en alltför vid

lighetsprincipen enligt Rydén

genom att den omfattar alla uppgifter som med rutin-

insyn

betonade åtgärder kan hämtas fram ur ADB-systemen (s.k.

potentiella handlingar) och genom att databehandlingstekniken

_29_

ger tidigare oanade möjligheter att enkelt åstadkomma sådana uppgiftssammanställningar (a.a. sid. 22-26). Därför har det blivit

nödvändigt att ompröva regleringen och åter göra offentlighets-

principen förutsebar och kontrollerbar till sina konsekvenser. Detta bör ske genom att man på förhand reglerar vilka upptagningar som får finnas hos en myndighet och som därmed kan bli allmänt tillgängliga: Varje myndighet som använder ADB borde således vara skyldig att enligt en enumerationsmetod bestämma vilka upptagningar man har genom att katalogisera de sökbegrepp som får användas eller på annat sätt bestämma vilka utdata som kan framställas. (a.a. sid. 40).

Rydéns skrift har uppskattats som ett gott debattinlägg men har

också gett anledning till genmälen. I den informella remissbehanding som skett har framför allt fixeringstanken (enumerationstanken) kritiserats. Man har hävdat att den inte är praktiskt genomförbar och att den skulle innebära ett hinder för effektivitet och utveckling (M Carlsson, Sammanställning av remissvar till Nils Rydéns bok Företagsintegriteten i datasamhället. IRI- PM 1987:13). I Skydd & säkerhet nr. 5, 1987 menar Lars Lindgren

att Rydéns synsätt är för pessimistiskt. Det går enligt Lindgren att klara problemen med ett öppet och flexibelt handlingsbegrepp genom Sekretessregler och genom regler som begränsar myndigheternas uppgiftsinsarnling och deras användning av tillgäng-

liga ADB-system. Också Rydén själv finner det vara av yttersta vikt att begränsa och kontrollera uppgiftsinsamlandet, vilket han menar skulle kunna ske genom en särskild ny lag om före-

tags uppgiftslämnande till myndigheter (a.a. sid. 42-43).

Rydén får stöd för sin kritik av offentlighetsprincipens utformning och räckvidd av professorn i administrativ databehandling vid Umeå universitet, Kristo Ivanov, som i Systemutveckling och rättssäkerhet (1987) hävdar att 1970-talets av

anpassning offentlighetslagstiftningen varit ett krampaktigt och misslyckat

försök att skapa en formell likvärdighet mellan det traditionella lagliga handlingsbegreppet och nya - endast med datorhjälp tillgängliga - media på vilka återfinns information/ uppgifter (a.a. sid. 54). Därmed har vi enligt Ivanov fått enorma och växande problem som skulle gälla brister i skyddet av

uppgifter om både fysiska personer och företag. Enligt Ivanov

förefaller det angeläget söka återgå till ursprungsläget i offent-

lighets- och sekretesslagstiftningen i den meningen att offentlighetsprincipen enbart bör omfatta de uppgifter myndigheterna

sammanställt för eget bruk (a.a. sid. 55).

Mer specialiserade diskussioner om offentlighetslagstiftningen och informationsteknologin har ägt rum i olika sammanhang.

Stiftelsen Rättsfonden inbjöd 1982 till ett seminarium om Of-

fentlighetsprincipen i dataåldern (rapport med samma titel

_30_

av Rättsfonden 1983). Seminariet kom snarare att be-

utgiven

handla i och särskilt osäkra än

detaljer lagstiftningen frågor för offentlighetslagstiftningens utveck- Övergripande principer

Men i konkretiseras ofta vägvalen: det gäller

ling. detaljfrågorna

t.ex. hur kraven ADB-systemen skall utformas för att tryck-

på

regler skall iakttas (jfr a.a. sid. 49-51, 81).

frihetsförordningens

De andra nordiska länderna

I de nordiska länderna har diskussioner och initiativ

övriga

förekommit vilka att kort beröras. Nordiska dataunio-

förtjänar

nen vintern 1983 ett nordiskt rättspolitiskt semina-

arrangerade

rium, där utgjorde ett av många teman

offentlighetsfrågorna

inom datarätten (b1.a. av videotex och andra nya me-

reglering

dier, ADB och internationell datatrafik).

massförvaltning genom

Finska ordnade våren 1987 ett liknande sym-

justitieministeriet

(Hanaholmen, 1 - 3 1987) med deltagare från samt-

posium april

nordiska länder. Diskussionerna om offentlighetslagstift-

liga

både av de olika rättstraditionerna och av ten-

ningen präglades

denser till ökad rättslikhet i fråga om insyn i myndigheternas ADB-system. Danmark, Finland och Norge har således under

senare tillämpningsområdet för tid genom lagstiftning utvidgat

sin till att omfatta också datorlagrad

handlingsoffentlighet

information (se vidare avsnitt 3.6.2).

Debatten förefaller inte ha varit särskilt men i t.ex. Dan-

livlig

mark har röster för att utveckla offentlighetsloven så att

höjts

den också att få masseopplysninger och med-

ger möjligheter

till att samhället blir mer öppet (P Blume, Informa-

verkar

som demokratisk Retsv. Institut B, Stu-

tionsadgang rettighed.

dier nr. 19, 1987). har inneburit att och

Utvecklingen generella

få konturer. Vid seminariet på

gemensamma problem börjat

Hanaholmen uppmärksammade man t.ex. målen för offent- (enbart kontrollsyften eller även vidare

lighetslagstiftningen

och de risker som kan vara förknippade med en vid-

syften?) sträckt i den personliga integriinsynsrätt (massuttag, intrång

teten, åtkomst från många datorterminaler etc.). Också grundi ställdes under diskus-

begreppen offentlighetslagstiftningen

sion, t.ex. dokument, ärende, massuttag.

Ute i världen

Två i intressanta länder utanför

offentlighetssammanhang

Norden är U.S.A. och Kanada. I U.S.A. har 1966 års Freedom of Information Act (FOIA) flera reviderats men under de

gånger

senaste åren har det andra än fortsatt anpassning till

gällt frågor

(se Note: Fair Administration of the

informationsteknologin

_31_

Freedom of Information Act after the Revolution. I:

Computer

Computer/Law journal Vol. 5 (1984) No. 1, 51).

FOIA gäller även datorlagrad information hos

myndigheterna,

vilken täcks av begreppet records. Rent har

agency generellt

det intresse att notera att utlämnanden stödda FOIA i stor

på

utsträckning tycks handla om business information

(omkring

50-60 % av totala antalet FOIA

framställningar årligen enligt

kommer från the business från

community. Ifr förfrågningar

allmänheten som svarar för 20-25 %). Sådan informa-

omkring

tionsåtkomst är inte utan problem och har väckt

invändningar

men förefaller med gällande en

sekretessinskränkningar utgöra

accepterad öppenhet i den amerikanska affärsvärlden.

Opposi-

tionen mot FOIA tycks snarare ha kommit från

myndigheterna,

i synnerhet från och Den

polismyndigheter underrättelseorgan.

stora mängden emellertid utan in-

framställningar tillmötesgås

vändningar (1984 och 1985 närmare 90 %). Också kostnaderna för att tillämpa lagstiftningen - för närvarande 50

omkring

miljoner dollar årligen - förefaller vara en börda.

accepterad

Vad särskilt hos har

gäller ADB-användningen myndigheterna

man betonat önskemålet att förbättra åtkomsten till

myndig-

hetsdata och höja kvaliteten på dessa (House Committee on Government Operations). att

Myndigheterna har uppmanats

make reasonable attempts to allow users of agency in-

public

formation to share the benefits of automation. om data-

Frågan

från sida har -

försäljning myndigheternas uppmärksammats

men närmast som ett hot mot att erhålla infor-

möjligheterna

mation till låg kostnad med stöd av FOIA (se om det ovanstående H C Releya, US FOIA Faces I:

Technology Challenges,

Transnational Data and Communications vol. X (1987),

Report,

nr. 6, 15-17).

Rättsavgörandena om FOlA:s tillämpning på myndigheternas

ADB-system har varit få. Den diskussionen

rättsvetenskapliga

har också varit lam. Fenomenet Man finner

tycks gälla generellt.

t.ex. under uppslagsord som freedom of informa-

computers,

tion och documents and records i Index to

registren Legal

Periodicals och Index to Foreign Legal Periodicals

påfallande

få titlar som behandlar detta ämne - i om man

synnerhet jämför

med ämnen som av

integritetsskydd, immaterialrättsligt skydd

datorprogram m.m. och avtal och av

upphandling ADB-pro-

dukter.

lntrycket bekräftas om man ser på Kanada. Där gäller Access to Information Act av år 1982 (AIA). omfattar även ADB-

Lagen

material. Machine readable record omfattas således av definitionen any record under the control of a government institution (Sec. 3). För att ett record skall vara krävs

tillgängligt

att det existerar eller kan framställas (be med av

produced) hjälp

_32_

hardware and software and technical expertise norcomputer

used the government institution (Sec. 4(3)).

mally by

Den kanadensiska liknar således i sin principiella

regleringen

den svenska. Det har därför särskilt intresse att se

uppbyggnad

vilken diskussion som kan ha förekommit om grundbegreppen

i AIA och utsträckning i myndigheternas ADBinsynsrättens

system.

har om erfarenheterna av den

En rapport nyligen avgivits

kanadensiska AIA och den nära anknytande Privacy Act (Open and Closed. Standing Committee on Justice and Solicitor General; Second Session of the Thirty-third Parliament, 1986-87).

frågor och ger många rekom- Rapporten tar upp ett stort antal mendationer. Bland annat betonar kommittén att AIA är alltför litet känd och föreslår ett brett utbildningsprogram både inom

och i samhället. Också utbildning av dem som

förvaltningen

ansvarar för (Access/ Privacy Coordinators) är

lagtillämpningen

kommittén innehåller emellertid

enligt angelägen. Rapporten

om erfarenheterna av tillämpningen av AIA på dato-

ingenting riserad information; inga synpunkter på grundbegreppen, inga

resonemang, redogörelser för debatter. Jag har

rättspolitiska inga

samtal med en av de ansvariga för rapporten (professor genom David H. erfarit att helt enkelt inte uppfattats

Flaherty) frågorna

som aktuella.

Kanske kan man att diskussionen om

sammanfattningsvis säga och datorsystem ännu offentlighetslagstiftning myndigheternas

överallt befinner i ett skede. I synnerhet förefaller det

sig tidigt

inte som om metoden att utsträcka handlingsbegreppet (record 0.1.) till att omfatta också datorlagrade uppgifter skulle ha gett till omedelbara, omfattande och påtagliga skade-

upphov

med debatter om syften och om

verkningar åtföljande lagarnas

alternativa t.ex. och Releya, Free-

begreppsapparater (jfr Riley

dom of Information Trends in the Information Age, 1983 och

Europarådet, Secrecy and Openness - Individuals, Enterprises

and Public Administrations. Colloquium om europeisk rätt den 21-23 oktober 1987). Detta intryck blir särskilt dominerande om man med de omfattande diskussionerna runt om i

jämför

världen om datorerna och skyddet av den personliga integriteten. Den kanadensiska rapporten ovan diskuterar t.ex. ingående önskvärda nya kontroller av samkörningar, konsekvenser

och effekterna för integritets-

av nya övervakningstekniker av av persondatorer i förvaltningen. Och skyddet spridningen när Europarådets Rådgivande Församling (Parliamentary

om till information i

Assembly) nyligen tagit upp frågan tillgång

så skedde det med till skyddet av

myndigheters register koppling den integriteten och i syfte att klarlägga de principer personliga som bör för intresseavvägningar mellan offentlighet och gälla

_33_

persondataskydd (Parliamentary Assembly, 38. Sess., Recom-

mendation 1037 (1986)).

Informationsteknologins särdrag

De traditionella länder olika

offentlighetsreglerna ger i olika

långtgående insyn och sätter upp sekretesshinder av varierande höjd. Informationsteknologin har å andra sidan vissa egenskaper som slår igenom i och medför förändvarje rättssystem

ringar i i om förutsättningarna för varje diskussion handlings-

offentlighet. Vi skall här ett försök att se vilka göra dessa egenskaper är och hur de kan tänkas

påverka offentlighetsreglerna.

Generellt sett orsakar den automatiserade och

databehandlingen

datakommunikationerna i

många förändringar rättsordningen.

Påverkan låter sig inte beskrivas Det är t.o.m. osäkert i

entydigt.

vilken man bör inrikta att

utsträckning sig på urskilja effekter

av IT det kan vara lika att i stället

på rättsordningen; givande uppmärksamma rättsordningens och inverkan rättspolitikens

pa informationsteknologin (jfr Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataåldern, sid. 17-20). För att inte göra diskussionen mer komplicerad än nödvändigt kan vi nöja oss med att urskilja tre typer av samband:

0 IT som tendensförstärkare

0 IT som

katalysator

0 IT som dimensionsförändrare

Informationsteknologin fungerar som tendensförstärkare t.ex.

genom att bidra till att eller sudda ut mellan

förskjuta gränsen

den och den sektorn. Dataflödena mellan de

offentliga privata

båda har efter hand blivit alltmer omfattande och beroenden av många slag finns nu mellan hos

databehandlingssystemen myndigheterna och hos privata organisationer. IT uppträder

som t.ex. när mot den informations-

katalysator hjälpsamheten

sökande allmänheten ökar sedan terminaler

placerats på regi-

stratorskontoren och handlingar och om

uppgifter handlingar

kan tas fram snabbt och för ännu långa perioder; fem, tio år eller längre tillbaka. Ett lT som

exempel på dimensionsförändrare ger

sårbarhetskonsekvenserna: kan t.ex.

informationsbehandlingen

bli nära i om att kombinera

nog oöverskådlig fråga möjligheter

och jämföra uppgifter och använda den infor-

nykombinerade

mationen för oförutsedda och ändamål.

känsliga

_34_

I och i synnerhet inom rättsinformatiken har

rättsvetenskapen

flera försök sambanden mellan gjorts att mer i detalj penetrera och Det har bl.a. gällt att

juridiken informationsteknologin.

beskriva och avgränsa datarätten eller informationsrätten.

Flera hos informationsteknologin som uppmärkegenskaper

sammats i dessa har direkt betydelse för för-

sammanhang

ståelsen av dess förhållande till (jfr P

offentlighetslagstiftningen

Information Law Revisited. I: journal of Media Law

Seipel,

and Practice 1986).

(a) Automatiserade urval, etc. kan

jämförelser, omvandlingar

utföras med en snabbhet och i en skala som tidigare inte varit

Detta även när uppläggningen hos databehand-

möjlig. gäller

är enkel och den grundläggande informationen

lingen skäligen

svarar mer eller mindre direkt mot den som tidigare registrerats och hanterats med manuella som registerkort och

hjälpmedel

Som ett exempel kan tas ett enkelt katalogiserings-

dagboksblad.

för en med en för sökning direkt

system vanlig persondator

kanske 40 miljoner tecken eller mer (15 -

åtkomlig datavolym på

20.000 fulla - som nu får betraktas som

textsidor) något vardags-

teknik. I större datorer blir givetvis förhållandena än mer dramatiskt förändrade. får här ofta räknas i miljar-

Datavolymerna der tecken (gigabytes).

(b) Små dataatomer kan kombineras och re-kombineras för att

en olika meddelanden och beskrivningar. Man har

skapa mängd

talat om informationens från mediet - en utveckling

frigörande

som också har andra särskilt punkt (i) nedan. Infor-

aspekter, jfr

mationsmönstren blir snarare än stela. Man kan

föränderliga

blir allt mindre låst vid den logik och säga ,att informationen den läsart som den av

fysiska återgivningen (representationen)

informationen kort o.l. tidigare tvingat till. på papper,

telefonkatalogen. Den ger möjlighet att

Tag t.ex. den vanliga söka alfabetiskt på efternamn inom ett visst telefonområde. Däremot kan den inte (i fall inte enkelt) användas för att

varje

t.ex. ta reda på vilka personer som bor på en viss gata eller alla som stavar Carlson med C och enkelt s. Sådana möjpersoner är rutin i t.ex. moderna standardprogram för textbe-

ligheter

att ett sådant - t.ex. Text Data Base

handling. Antag system

TDBS, utvecklat av Paralog och beskrivet i M Löfström,

System,

Text Data (Paralog 1984) - används för att hantera

Processing

och administrationen av kontrakt hos en

kontraktskrivningen

Det blir då att - d.v.s. med i

myndighet. möjligt rutinmässigt

- ta fram alla kontrakt där

programmet inbyggda hjälpmedel

kontraktsumman är större än ett viss belopp, alla kon-

angivet

trakt som med en viss motpart, alla kontrakt

ingåtts namngiven

där det talas om tystnadsplikt, ett kontrakt med en motpart

som, det är osäkert vilket, kan heta Datakompaktor, Data-

-35-

kontraktor eller Dakontraktor etc. Beroende på hur systemet utnyttjats vid registreringen av information kan möjligheterna vara långt fler - t.ex. att få fram uppgifter om hur många kontrakt som ingåtts efter en viss tidpunkt och avser färdigmon-

terad utrustning och där vitesbeloppen vid försening ligger på över 0,5 % av köpeskillingen per dröjsmålsvecka.

Möjligheterna i TDBS och liknande system, vilka kombinerar metoder från s.k. relationsdatabaser och textsökningsssystem, hänger framför allt samman med att uppbyggnaden av datasamlingarna kan ske långt mer flexibelt och enkelt än med

typiska, äldre databehandlingstekniker. Enkelt uttryckt kan man

t.ex. bestämma att en viss uppgift skall kunna användas i beräk-

och ha ett värde inom vissa angivna medan

ningar gränser

andra uppgifter klassas som text där också enskilda tecken i orden är under datorns kontroll och kan pekas ut vid sökning.

mot står tendensen -

inte minst i det praktiska livet - att fixera informationen i förutbestämda mönster, procedurer, scheman, format o.s.v. Ut-

rymmet för tillfälliga lösningar och ad-hoc strategier är följaktligen ofta blygsamt eller inget alls. Detta sammanhänger med

flera förhållanden: äldre databehandlingsteknik med större stelhet och närmare släktskap med traditionell pappersbaserad

databehandling dröjer sig fortfarande kvar på många områden,

endast bråkdelar av tillgänglig, modernare teknik tas faktiskt i bruk beroende att lära nytt, obenä-

på okunnighet, obenägenhet genhet att ändra på invanda tillvägagångssätt etc., möjligheterna

kan medvetet begränsas av kostnadsskäl för att t.ex. förbilliga

utbildning, schablonisera en viss hantering eller följa vissa legala krav etc. Förklaringarna är alltså mångahanda.

När databehandlingen på detta sätt är fixerad ställer det sig

många gånger svårare än vid manuell databehandling att

och att ändra på tillvägagångssätten. Det är inte

improvisera

ovanligt att omläggningar kan förutsätta investeringar av

mångmiljonbelopp.

(d) Mänsklig medverkan i form av kontroller, omdömen, värderingar etc. bortfaller eller ersätts av automatiserade eller datorstödda förfaranden. Förhållandet har särskilt intresse i samband med sekretessbedömningar, där en intressant fråga kommer att gälla de teoretiska och praktiska möjligheterna att automatiskt konstatera och sekretesskänslighet vid

signalera datoriserade informationsuttag och sammanställningar. Något förenklat gäller det tillämpningen av sekretesslagen direkt via

datorprogram.

_35_

(e) Med användning av datorprogram och datorstödda metoder för administration av data kan människan i teknisk mening behärska altemativval och informations-

komplexa logiska

strukturer i helt annan utsträckning än om hon enbart litar till

och den egna överblicken, även om dessa får det egna minnet stöd av konventionella kontorshjälpmedel (kalendrar, block och

diarier etc.). Detta betyder bl.a. att det finns en risk för att penna,

den datoriserade informationsbehandlingen vid någon kom-

plexitetsgräns börjar leva sitt eget liv och att de som utvecklat och de som använder av möjligheterna inte längre fullt ut

sig

förstår sambanden och konsekvenserna. Det

verkningssättet,

kan vidare betyda att tillgång till datoriserade metoder för kontroll kan vara enda möjligheten för en utomstående att komma

samma nivå som den vars databehandling skall kontrolupp på leras - t.ex. datorstödd revision av en verksamhet och kon-

jfr

av datorprogram med egna data för att bedöma

trollkörningar

om programmet korrekta och relevanta resultat.

genererar

(f) Autornationen är ofta irreversibel, vilket innebär att en verksamhet där kommit till använd-

informationsteknologin

ning förändras i så hög grad beträffande organisation, kunnande,

verksamhetsutformning, förväntningar utitillvägagångssätt,

från o.s.v. att det kan vara svårt att ens upprätthålla begränsade, manuella reservförfaranden. Från blir detta i

rättslig synpunkt många situationer till ett tvång att hitta fungerande lösningar

för den datoriserade miljön: vägen tillbaka till en känd och med traditionella medel kontrollerbar miljö är blockerad.

juridiska

förlorar i betydelse jämfört (g) Pappersbaserad databehandling med elektronisk. Inte så att databehandlingen blir papperslös, långt därifrån. Men parallell pappershantering och elektronisk

är inte möjlig - dataflödena är för omfattan-

hantering vanligen

de och för snabba för att detta skall vara realistiskt. Vanoma förändras också: den som huvudsakligen använder ett datornät för att meddelanden med andra personer har sannolikt inte

utbyta

längre någon korrespondenspärm utan litar till det elektroniska arkivet, till lösa anteckningar och utskrifter av enstaka skrivelser - trots att det i och för sig skulle vara möjligt att parallellt ta

fram samtliga skrivelser för arkivering på vanligt sätt i pärmar.

Pappershandlingar får i den nya miljön delvis nya roller, inte minst som tillfällighetsmedium: för att visa utdrag, för att ut-

korrektur, för att påminna, för att dokumentera mellan-

göra etc. Här en av förklaringarna till att pappersåtprodukter ligger

snarast tenderar att öka när man använder datorer.

gången

(h) Kortlivade framställningar av information blir allt vanligare. Det kan vara sammanställningar av uppgifter som bara

för att läsas på bildskärm vid ett enda tillfälle och aldrig

skapas mer. Det kan vara en tillfällig anpassning av ett datorprogram.

_37_

Det kan vara körjournaler som redovisar vad som skett vid databehandlingen under en viss kortare period. Genom de kraftfulla möjligheterna till bearbetning kan också sådana

tillfällighetsalster ha viktig betydelse för en verksamhet.

(i) Betydelsen av ytor och avstånd minskar drastiskt. Det skapas nya inf0rmationsrum, där närheten och tillgängligheten hos data har mycket litet med fysiskt avstånd och utspridning att

göra. Också betydelsen av gränser mellan och organisationer

verksamheter tenderar att suddas ut genom utvecklingen av allt bättre datakommunikationer - lokalt på arbetsplatsen, regionalt, nationellt och internationellt.

(j) Den digitala, datoranpassade hanteringen av information

(alltså en hantering som bygger på att information återges som 1och O-signaler) vare sig det handlar om text, siffror, ljud eller bilder breder ut sig allt mer. Vanliga telefonväxlar och datakom-

munikationsutrustning växer samman, telefonen får digitala röstbrevlådor, televisionsapparaten blir en datamottagare, körklara datorprogram sänds i radio, arkivsystem medger paral-

lell lagring av text, ljud och bild 0.s.v. Denna mediaintegration

åstadkommer många gränsförskjutningar och gränsöverskridanden som har rättslig betydelse. I offentlighetslagstiftningens

perspektiv rör uppgiften inte enbart att reglera datorernas förhållanden utan att skapa ett regelsystem som klarar teknikintegrationen i dess helhet. En aspekt på detta - som redan idag har

hög aktualitet gäller användningen av flera medier tillsammans både parallellt och i led efter led. Ett telefonsamtal resul-

terar i en registrering i ett pappersbaserat diarium och muntliga kommentarer på en minibandspelare. Noteringarna på tonbandet skrivs in via en persondator och lagras i handläggarens

privata mapp i en gemensam lokal dator med uppgifter om

ärende och datum 0.s.v. (jfr P Seipel, Offentlighetens begrepp,

IRI-rapport 1983:8, sid. 15-17, 23-24)

Sammanfattningsvis kommer det i den följande framställning-

en att bli åtskilliga tillfällen att komma tillbaka till de egen-

skaper och särdrag hos informationsteknologin som här kort

redovisats. Frågan är om de har så djupgående betydelse att de motiverar en helt ny syn på offentlighetslagstiftningen - dess

syften, räckvidd och grundbegrepp. För svaret på den frågan har

det också betydelse vad som är att vänta av informationstek-

nologins utveckling i framtiden.

- 33 .

2.3.3¶Informationsteknologins utveckling

Det finns gott om beskrivningar av informationsteknologins

utveckling och datasamhällets frammarsch (se t.ex. biblio-

i Rabalder i människans provins. Fem forskare om

grafin

dataåldern). Vad som slår en är bland annat två motsatta tendenser hos framtidsbedömningarna. Dels finns det decennie-

betraktelser som alltjämt kan läsas med god behållning

gamla

och som och hos

förutsåg utvecklingsmöjligheter potential

tekniken trots att denna, inte minst i praktiskt hänseende, befann ett mer stadium än för närvarande.

sig på långt primitivt

Ett Licklider, Libraries of the Future från

exempel ger ].C.R. 1965, där författaren utvecklar avancerade tankar om dator-

som sätt och vis hör mer hemma i

lagrade kunskapsbaser på

diskussion än i den som förekom då boken skrevs (jfr I

dagens

sid. 410-435). Dels finns det bedömningar som

Sculley, Odyssé, lockar till sina närmast befängda underskattningar

löje genom av det fanns som en gång trodde att en

möjligheterna: experter

stor nation som U.S.A. skulle reda med tre eller fyra mate-

sig

matikmaskiner.

Också för diskussionen om har det

offentlighetsprincipen

intresse att se framtiden för informationsteknologin och dess

på

låt vara endast i form av en försiktig och i högsta

användning,

skiss som enbart skall tjäna syftet att ge en glimt

grad opretentiös

av den miljö där det är fullt tänkbart att offentlighetsprincipen kommer att tillämpas i framtiden.

Databehandlingsanordningarna fortsätter med all sannolikhet att få en allt större och nya tekniska genombrott är att

kapacitet

vänta. Till betalkortstora datorer som utför sam-

exempel tycks

ma som dagens kraftfulla skrivbordsdatorer vara en

tjänster

inom en inte alltför avlägsen framtid. Ljusdatorer där

möjlighet

transistorernas funktioner av transfasorer är nu på

övertagits

men kan i morgon möjliggöra både en enorm

experimentstadiet höjning av hastigheten vid databehandling och nya former av databehandling som skiljer sig från dagens von Neumann

maskiner lika som en telefon från en taltratt.

mycket skiljer sig

En bedömning av mer trivial natur är att priserna på dator-

kommer att utvecklas så att det blir lika naturligt för

utrustning

personal i kontorsrniljö att ha en egen dator som att ha telefon och skrivbord. Gränserna mellan avancerade elektroniska skrivmaskiner och datorer har för redan suddats ut.

övrigt

Metoderna datorer, d.v.s. att förse dem med

att programmera levande har inte förbättrats och effektiviserats i samma

logik,

takt som den hårda delen av tek-

själva datorutrustningen,

niken. skrivs inte normala längre i

Visserligen datorprogram

_39_

Otymplig maskinkod utan i mer eller mindre lättanvänd och

lättläst problemorienterad kod, men programmeringskonsten

är i många stycken ännu primitiv, inte minst om man ser till hur den bedrivs i levande livet. Men också inom detta område får man räkna med att bilden förändras.

En tendens är t.ex. att blir allt enklare att utöva

programmering

för icke experter; hjälpmedlen att förse datorerna med den önskade för en viss kommer snarare att förutsätta

logiken hantering

att man kan komponera en önskelista än att man är expert

på

att formulera kommandon som anger för att lösa

arbetsstegen

ett visst problem. Expertsystem som hjälper till vid både problemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av

forskningsområdet artificiell intelligens (Al). Här börjar man nu

se de första försöken att gå från teori och till

experiment praktisk

verksamhet. Exempel finns i projekt hos Statskontoret (beslutsstöd inom den allmänna försäkringen och socialtjänsten) och domstolsverket (beslutsstöd i brottmålsprocessen).

När det gäller informationssökning med datorer använder man i stor utsträckning ännu l950-talsmetoder. Men också här sker

förändringar och olika forskningsprojekt ger indikationer på

vad som är att vänta. Vid institutionen för vid Stock-

lingvistik

holms universitet pågår t.ex. utveckling av hjälpmedel för dato-

riserad informationssökning som ger möjligheter att be om

liknande texter då man funnit något som verkar intressant (B Brodda). Hur datorprogrammen söker fram dessa liknande texter behöver frågeställaren inte ha den blekaste om. Det

aning

finns redan idag gott om andra exempel på att uppgifter hanteras av datorer utan att användaren ens funderar över om han pro-

grammerar eller inte. Ett exempel är hjälpmedlet l-IyperCardTM med kommandospråket HyperTalkT”, som nyligen lanserats av persondatortillverkaren Apple som en till standardprodukt

Macintoshdatorerna.

Datasamlingarna har idag i många sammanhang nått impo-

nerande volymer, där de får räknas i miljardvis med tecken (gigabytes). Massminnestekniken går fortfarande framåt. Att ha

hela uppslagsverk tillgängliga via en persondators egen min-

är redan nu medier och

nesutrustning möjligt genom optiska

laserteknik. Bland de företag som sysslar med elektronisk publicering diskuterar man sådana ting som expertdosor, handdatorer som rymmer hela bibliotek och ger möjligheter att söka fram önskade data lika lätt som man räknar fram kvadrat-

idag

roten ur 3,43.

Möjligheterna att koncentrera data och databehandlingskapacitet

lokalt skapar viss osäkerhet om hur via

datakommunikationer

fjärrförbindelser kommer att utvecklas och användas. Ar det

_40_

att hålla stora åtkomliga över tele-

nödvändigt datasamlingar

nätet när var och en kan förses med önskad information på datamedia för lokal användning? Vad man någorlunda säkert kan förutse är att kombinationerna av fjärrdata och närdata kommer att se annorlunda ut än idag. I ett annat perspektiv kan man utan tvekan förutse kraftigt ökade anspråk på datakommunikation: det dataflöden inom verksamheter för såda-

gäller

na ändamål som samordning, beslutsstöd, meddelan-

styrning,

deutväxling inom arbetsgrupper och från person till person (telekonferenser, elektronisk post) o.s.v. Datatrafikens internationella karaktär förstärks alltmer, vilket leder till

förmodligen

allt starkare behov av av många verksamheter

standardisering

och även i viss av den lagstiftning som reglerar

utsträckning

databehandling och dataflöden.

av inom både den

Användningarna informationsteknologin

och den sektorn kommer att fortsätta att växa

offentliga privata

inom alla verksamheter. Textbehandling är för-

upptänkliga

redan det största och man

modligen idag användningsområdet

kan att av 1950-talets matematikmaskin har blivit 1980-

säga talets textbehandlingsmaskin. Den manuella databehandlingen

försvinner inte men den integreras alltmer i den auto-

givetvis

matiserade och datorstödda. av medier går vidare:

Integrationen

tal och bilder blir allt i samma sammanhang som

vanligare

siffror och texter, massmediernas och privatmediernas gränser skär över varandra.

Hur blir det med datorerna inom privatsfâren? Kommer vi

än till dataspel och till att erbjuda aktie-

längre tonåringarnas

resor och tillgängliga på hemteven

kurser, billiga väderrapporter

via videotex? Blir det över till att efter-

några konsumentpengar

med hemdatom uppkopplad till tele-

fråga informationstjänster

nätet? Finns det någon som gläds lika mycket åt information om

beslut som åt Sky Channel?

kommunfullmäktiges

Det är svårt att sia om detta, framför allt om takten i utveck-

Klart är att som omger informations-

lingen. mysterierna idag

kommer att alltmer: alla och envar möter

teknologin skingras

i skolan, i vardagen runt

de nya hjälpmedlen på arbetsplatsen,

omkring. På så vis ökar beredskapen att begagna dem när man

behov och bidrar själva till att skapa be-

upplever hjälpmedlen

hov. Det är t.ex. inte uteslutet att alla skolklasser kommer att ha

arbete vid vilka ingår bland

praktiskt presentationsterminaler,

läromedlen i Och datorn kan bli ett lika na-

samhällskunskap. i universitetsundervisningen i historia som i fysik. turligt inslag

Hur bedriver man för arkivforskning om tjugo år?

övrigt

Mycket av detta har att med förhållandet mellan människa

göra

och maskin: hur umgängesmöjligheterna dem emellan utveck-

_41_

las, hur kostnaderna för mänskligt arbete och för datorers arbete utvecklas, hur människan sina Kan-

upplever tankeredskap.

ske växer det fram ett kunskapssamhälle där information och informationsåtkomst för breda kretsar prioriteras och blir möjliga att prioritera på ett helt annat vis än

idag.

2.4 Myndigheternas och intressena i denna

IT-användning

Omfattning och tillväxt

Myndigheternas användning av automatisk databehandling växer stadigt i omfattning. Årliga redogörelser finns i bl.a. stats-

kontorets rapporter om användningen av ADB i statsförvaltningen. I 1987 års rapport (198722) får man bl.a. veta både att det är svårt att särskilja alla ADB-kostnader i

myndigheternas

verksamhet och att totalkostnaderna för budgetåret 1985/86 för ADB hos den civila statsförvaltningen, affärsverken och försva-

ret uppskattades till 2,8 miljarder kronor. Antalet persondatorer

växer snabbt och det stora flertalet baserar numer

myndigheter

sin databehandling på (a.a. sid. 12, 13, 15, 16, 21, 22).

egna datorer

Användningsområden

Intressantare än sådana uppskattningar av volym och tillväxt hos den automatiska databehandlingen är olika sätt att strukturera och klassificera ADB-verksamheten med syfte att hur

belysa

den förhåller till och

sig offentlighets- sekretesslagstiftningen.

Ett första, sammanfattande omdöme blir att möjligheterna att gruppera och dra gränser är många och att inget entydigt och

självklart mönster framträder. IT-användningen är ganska rikt

varierad och ger exempel på många situationer, intressen, tekniska lösningar o.s.v. Man kan kanske bäst beskriva den som en fixeringsbild: den kan vridas och vändas för att visa olika mönster beroende på vad man är intresserad av.

I 1987 års rapport från Statskontoret (a.a. sid. 11) finns följande

kategoriindelning jämte procenttal som anger hur stor del av myndigheterna som har tillämpningar inom respektive användningsområde:

Generella administrativa stödsystem	69 %
Ekonomiadministration	47 %
Statistikproduktion	46 %
Dokument- och ärendehantering	41 %
Personal- och löneadministrarion	37 %

_42_

Beräkningsarbeten 34 %

Materieladministration 25 %

Till denna bör fogas upplysningen att Statskontoret

uppställning

inte redovisar ADB för reglering av processer och förlopp av teknisk natur, vilket får antas innebära att samtliga använd-

ningar i uppställningen ovan har anknytning till administrativ

databehandling.

Från offentlighetssynpunkt får de olika användningsområdena

anses ha olika vikt eller i varje fall olika betydelse i den me-

att i informationen skiftar. Klart in-

ningen insynsintressena

tressanta är de generella administrativa stödsystemen, vilka bl.a. inkluderar elektronisk post, 0rd- och textbehandling och

enklare registerföring, samt dokument- och ärendehantering,

som omfattar och annan Man

diarieföring ârenderegistrering.

kan emellertid inte motsatsvis utgå från att t.ex. materieladministration förråd, inventarier etc.) helt skulle sakna in-

(lager,

tresse från insynssynpunkt. Hur är det t.ex. med antalet gasmas-

ker för civilbefolkningen i beredskapslagren?

Typer av databaser och deras användningar

I Statskontorets om informationsbaser år 1987 (rapport

utredning

1987:10, sid. 4, 25, 26) förekommer flera grupperingar, bl.a. denna, där procenttalen anger hur stor andel respektive typ av databas svarar för i den totala mängden av inventerade baser

(totalt c:a 300 befintliga eller planerade):

Person- och objektregister i den statliga förvaltningen 65 %

databaser (inklusive privata) 20 %

elllmänt tillgängliga Arendehantering 10 %

(författningar, domar etc.) 10 %

gättsinformation

(adresser, projektdata...) 10 % Ovrigt

Av rapporten framgår också att några få myndigheter svarar för ett stort antal register medan de flesta myndigheter endast har ett begränsat antal.

En annan i om informationsbaser re-

uppdelning utredningen

sulterar i en flerfältstabell där baserna indelas i tre -

kategorier (a) myndighetsregister för internt bruk, (b) myndighetsregister

för externt bruk och (c) för externt bruk - och an-

övriga register

vändarna i tre kategorier - (d) myndigheter, (e) företag och organisationer och (f) allmänheten.

Uppdelningen har klart intresse i De tre

offentlighetsperspektiv.

av databaser reser delvis olika när det

kategorierna problem:

_43_

gäller en intern bas kan man t.ex. ställa frågan om den överhuvudtaget har externt intresse och om några satsningar alls

behöver ske på att skapa en god offentlighetsstruktur. Beträf-

fande en databas, som en har till, ser

privat myndighet tillgång

klart annorlunda ut: skall myndigheten överhu-

problemen

vudtaget vara skyldig att ge - gratis - tillgång till det som envar kan skaffa sig rätt att använda genom ett avtal med den privata databasvärden? Beträffande användarkategørierna (e) och (f)

konstaterar statskontorsrapporten att organisationer och företag

svarar för den dominerande användningen av databaser medan allmänhetens är l den mån den förekom-

efterfrågan obetydlig.

mer handlar det mest om professionell efterfrågan eller specia-

på information - den som frågar är forskaren,

listefterfrågan

teknikern, läkaren, läraren etc. (a.a. sid. 30-31, 41, 45, 85-86).

Organisationernas efterfrågan på information kan ha högst olika

vilket bl.a. innebär att rubriken kommersiellt in-

inriktning,

tresse kan stå för en mängd olika önskemål: verksamhetspla-

administration av transporter, prospektering efter na-

nering, företagshälsovård, läkemedelsutveckling o.s.v.

turtillgångar,

Överhuvudtaget finns det anledning att ta fasta på utredningens tes att ordet användning i databassammanhang är ett mycket

sammansatt och svâranalyserat begrepp. Detta innebär också att

en och samma datasamling samtidigt kan tjäna olika syften på

ett komplext sätt: som ett exempel redovisas det centrala bilregistret som används för handläggning och beslutsstöd hos både trafiksäkerhetsverket och andra (uppkopplade) myndig-

heter, för försäljning av uppgifter on-line till försäkringsbolag,

bilförsäljare m.fl. och för att besvara förfrågningar från allmänheten om t.ex. kilometerskatt (a.a. sid. 33-34).

Det finns således en mängd möjligheter att beskriva myndig-

heternas ADB-system. Här kan det vara tillräckligt att ytterligare

utveckla tvâ synvinklar. Den första vill påminna om och

något att offentlighetsprincipen måste kunna fungera i högst klargöra miljöer. Den andra möjligheterna att särskilja disparata tar upp

olika av önskemål om information från omvärlden. Dessa

slag

olika önskemål har olika aktualitet för olika ADB-system och strävan att tillgodose dem kan drivas olika långt och därmed få olika konsekvenser för bl.a. den tekniska anpassningen av systemen.

Disparata miljöer

I Statskontorets om informationsbaser finner vi att

utredning

man mellan interna och externa myndighetsregister. In-

skiljer

delningen kan utvecklas ytterligare, t.ex. så att man skiljer mellan interna register utan externt intresse och interna register

-44-

med externt intresse: ett inventarieregister jämfört med ett

ärendehanteringsregister kan tjäna som exempel. När det gäller

på användning

t.ex. konsumentvägledning eller patent- och varumärkesinformation. Andra är utvecklade för

primärt myndigheternas

men har visat ha externt intresse -

egna behov sig betydande t.ex. LAGRI-projektet inom rättsväsendets informationssystem.

En helt annan indelning kan skilja mellan system med tonvikt

på kunskapsregistrering, på verksamhetsadministration och på

databearbetning. Exempel finner vi i rättsfallsdatabaser, ekono-

miredovisning och hållfasthetsberäkningar. Andra, besläktade

kriterier för gränsdragningar tar sikte på informationsfram-

ställning jämfört med produktframställning (pensionspoäng

jämfört med kartor), på beslutsorienterade systern jämförda med

handlingsorienterade (prejudikatarkiv jämförda med byggnads-

beskrivningar), o.s.v. Här handlar det om kriterier som har med systemens användning och informationsinnehåll att göra. Detta gäller också den uppenbart viktiga distinktionen mellan

system

av sekretesskänslig art och icke sekretesskänsliga system.

Men också andra kriterier kan tas fram. systemens omfattning och art kan beskrivas med som personliga

grupperingar sys-

tem (nämligen den enskilde tjänstemannens redskap) och

mensamma system; lokala , regionala och nationella systern samt tillfälliga och permanenta system. Ett tillfälligt system är t.ex. ett simuleringsprogram med tillhörande data som en forskare utvecklar som ett led i ett pågående arbete och som från forskarens synpunkt förlorar intresse när han ger sig i

kast med nästa arbetsuppgift.

En praktiskt viktig distinktion går mellan äldre och yngre system. Det är framför allt i de yngre systemen och i synnerhet i de system som nu är under utveckling som det finns reella

möjligheter att ta hänsyn till offentlighetslagstiftningens krav. I

framför allt de stora, äldre systemen kan det fordras betydande

för att införa i och för och

investeringar sig angelägna ändringar anpassningar till offentlighetsprincipen.

Mer tekniskt orienterade kriterier är också tänkbara: system med enkel struktur, komplex struktur, fixerad struktur och flexibel struktur är några möjligheter, andra är terminalfattiga och terminalrika system (jfr systemen hos rikspolisstyrelsen, riksförsäkringsverket och trafiksäkerhetsverket med hundratals och tusentals terminaler med t.ex. systemen hos ar-

betarskyddsstyrelsen eller kemikalieinspektionen).

_45_

Denna enkla övning - som lätt kunde byggas ut med fler exem-

och distinktioner - endast till att visa

pel ytterligare syftar mångfalden av ADB-användningarna och spännvidden hos an-

vändningar hos myndigheterna. Detta måste beaktas vid dis-

kussioner om offentlighetsprincipens utformning samtidigt

som det gäller att skilja det typiska från det udda och det frekventa från det sällan förekommande.

Efterfrågan på information

Några av distinktionerna ovan har rört efterfrågan på informa-

tion ur myndigheternas databaser. Det gällde då omfattningen av efterfrågan från organisationer och företag jämfört med all-

mänheten i snävare mening. Man kan urskilja tre intressen. Det första kan kallas privatintresset. En god illustration är professorn i Lund som förlorat sin katt och ville se på kattboken hos fysiologiska institutionen för att försäkra sig om att katten inte

köpts in för experiment från någon ljusskygg kattfångare. Det

andra intresset kan kallas yrkesintresset och är det som möter hos forskare och journalister. Det tredje intresset är organisationsintresset som kan vara av flera slag: ett ombudsintresse, där för enskilda medlemmars del vill ha fram

organisationen uppgifter eller ett egenintresse, där organisationen vill ha

uppgifter som har betydelse för dess verksamhet. Egen-

intresset kan i sin tur vara sakägarorienterat, kunskapsorien-

terat eller kommersiellt orienterat. Dessa olika intressen har olika aktualitet för olika ADB-användningar.

grupperingar är tänkbara. Intresset kan gälla enstaka

Andra

uppgifter och upptagningar eller många uppgifter och upp»

tagningar. I det förra fallet kan situationerna variera på t.ex. följande vis: (a) Den eftersökta informationen kan vara på förhand känd och identifierad. Sökanden känner till

exempelvis

en fastighetsbeteckning som kan användas som sökvillkor. (b) Den önskade informationen kan vara möjlig att finna men sökanden kan vara osäker om hur den skall identifieras. Han tror sig t.ex. veta att fastigheten har en viss ägare, men vet inte vad fastigheten kallas. (c) Slutligen kanske sökanden inte säkert vet om någon information alls existerar; det är möjligt att en fastighet existerar, t.ex. som en avstyckad lott, men sökanden är inte ens säker på detta. På liknande sätt förekommer det när det gäller önskemål om större datamängder att urvalskriterierna kan vara klara för sökanden - t.ex. alla ärenden som handlagts efter ett visst datum. Men de kan också vara diffusa eller till och med okända - ärenden som har att göra med FOA:s engagemang i av svenska eller information som

utvecklingen atomvapen

hälsoriskerna för befolkningen i Malmö av Saabs

klarlägger

etablering av en ny bilfabrik.

.46-

En tar sikte den önskade informa-

anknytande gruppering på

tionens den kan ett visst ärende, en viss verksam-

objekt: gälla het, en viss samhällsfråga o.s.v. Vidare kan insynsintressets

variera: att ett ärende av nyfikenhet, att få inblick i

syften följa

en verksamhet av politiskt intresse, att få underlag för eget handlande, att få stöd för att utveckla en egen verksamhet, att

Det kan handla om att få något framtaget, att få tjäna pengar... leta efter något, att få löpande bevaka något...

Också när det önskemålen om insyn måste man således

gäller

både beakta och försöka vad som är typiskt

mångfalden urskilja

och frekvent. En är att ADB ger helt andra

viktig omständighet

än att tillgodose varierande önskemål, men

möjligheter tidigare

att sådana ofta förutsätter att man på förhand satt sig

möjligheter

in i och till vilka önskemål som bör beaktas och

tagit ställning

att man tekniska och förutsättningar för

skapat organisatoriska

sådan Detta har berörts i det föregående avsnittet där vi

insyn. granskade vissa särdrag hos informationsteknologin.

2.5¶Undersökningens huvudinriktning

2.5.1¶Fältundersökning

Direktiven till DOK uppdrar åt kommittén att undersöka hur

av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken för tillämpningen

del. En sådan studie blir därmed en huvudupp-

ADB-systemens

för Den är angelägen av flera skäl. För

gift också IRI-projektet.

det första behöver debatten tillföras ytterligare fakta om rättstill-

de vägledande prejudikaten från domstolarna är lämpningen: relativt fåtaliga och ger endast en fragmentarisk uppfattning om vilka svårigheter offentlighetslagstiftningen mött i praktiken.

Vidare är det angeläget att få grepp om huvudproblemen. Ar begreppsapparaten i 2 kapitlet TF felkonstruerad logiskt och praktiskt? Eller är det så att den i och för sig kan fungera tillfredsställande men att detta hindras av brist på kunskaper om begrep-

och tolkning? Hur förhåller det sig överhuvudpens innebörd

- kun-

taget med myndigheternas beredskap organisatoriskt, skapsmässigt, ADB-tekniskt - att tillmötesgå förfrågningar från

allmänheten?

Kraven som kommer till uttryck i

på god offentlighetsstruktur

bl.a. 15:9 och 10 måste diskuteras i sina praktiska

sekretesslagen

detaljer. Vad har myndigheterna hittills gjort för att åstadkom-

ma en utformning av sin datoriserade informationsbehandling

som svarar mot sådana krav? Kan man hos enskilda myndig-

-47-

heter finna goda idéer som borde kunna komma till användning också på andra håll?

Det finns gott om andra frågor där praktisk kunskap är

viktig.

Inte minst finns det anledning att konstatera att debatten om offentlighetsprincipen och ADB-systemen ibland haft en tendens att påminna om en spökjakt: det har, som vi sett, talats om enorma problem och allvarliga vilka lättare

missgrepp tycks att se i skymning än i dagsljus. Alltså; dagsljus!

2.5.2 Alternativa lösningar

I diskussionerna om och

offentlighetsprincipen ADB-systemen

har förslag förekommit som går ut på att alternativa lös-

skapa

ningar, vilka inte, som den gällande

lagstiftningen, bygger på grundbegreppet allmän handling. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén t.ex. byggde sitt förslag till reviderad utformning av 2 kapitlet TF på en parallell av konreglering

ventionella allmänna handlingar och allmänna

upptagningar

för automatisk databehandling (SOU 1972:47). Andra konstruktioner som har diskuterats är allmän uppgift och allmänna

data (se utförligare i P Seipel, Offentlighetens IRIbegrepp

rapport 1983:8, sid. 25-28).

Nils Rydén hävdar i sin ovan citerade skrift, att man under alla

omständigheter bör omtolka upptagningsbegreppet så att det får

en praktiskt förutsebar och hos fixerad inne-

varje myndighet

börd (Töretagsintegriteten i datasamhället, sid. 35 ff.). Myndigheterna skulle enligt denna modell att bestämma vilka

åläggas

upptagningar för ADB de behöver för sin verksamhet. Endast dessa upptagningar skulle kunna vara tillgängliga för allmänheten med stöd av offentlighetsprincipen. Man skulle således i

lagstiftningen i viss utsträckning reglera tillgången till ADBupptagningar efter egna grundprinciper.

Rydéns förslag illustrerar själva huvudfrågan, nämligen om offentlighetsprincipen också fortsättningsvis bör bygga på grundbegrepp som låter de tillgängliga söknings- och sammanställningsmöjligheter avgöra vad som är allmänt tillgängligt

eller på grundbegrepp som på förhand och

avgränsar begränsar

vad som kan åtkommas med stöd av

offentlighetsprincipen,

oberoende av vilka de tekniska möjligheterna är att söka fram och sammanställa (ytterligare) Man kan se den första

uppgifter.

strategin som en som och den andra

bygger på sökmöjligheter som en som bygger på sökbegränsningar.

.4g.

Att överväga alternativa begreppsapparater och framför allt be-

som ger åt de olika sök-

greppsapparater uttryck strategiema sökbegränsningar är också det en möjligheter respektive

för denna studie. Den får med utgångspunkt i

uppgift angripas

bl.a. kommittédirektivens fokusering på, å ena sidan, möjlig-

heterna att stärka offentlighetsprincipen för dess egentliga syfte, nämligen att ge möjligheter till kontroll och insyn, och, å

andra sidan, skälen att inskränka möjligheterna till uttag för andra ändamål (jfr ovan 2.2).

2.5.3¶Minsta möjliga ingrepp

i offentlighetsprincipen skall enligt DOK:s direk- Huvuddragen

tiv behållas oförändrade. Vidare bör också grundbegreppen i

om konventionella behållas oförändrade och

fråga handlingar så långt som möjligt vara jämställda med ADB-upptagningarna

dessa (se ovan 2.2). I dessa önskemål ligger den viktiga, allmän-

na att den fortsatta anpassningen av offentlighetslagprincipen

till ADB bör ske med minsta möjliga ingrepp i den

stiftningen befintliga regelstrukturen och begreppsapparaten.

För en sådan inriktning talar inte främst eller endast en försiktig konservatism. Det har i många sammanhang ett värde att juridiska termer tas upp av det allmänna språket och kommer vardagen nära. Detta kan man anse ha skett med allmän hand-

är om inte också ordet vilket an-

ling. Frågan upptagning,

vändes redan av vid mitten av 1960-

offentlighetskommittén

detta sätt är på väg att bli accepterat och invant. Från

talet,_på

rent språklig synpunkt bör det alltså fordras ganska klara och starka skäl för att i grundlagstexten lansera helt nya termer, framför allt termer som har utpräglad teknisk anknytning. Tveksamma ord är t.ex. data, och fil. Däremot bör

post

man kanske inte vara främmande för att använda sådana ter-

mer i författningstexter på lägre nivå, som preciserar den närmare innebörden av grundlagsstadgandena.

Går man utanför de frågor som gäller grundbegrepp och semantiska preferenser i snävare mening blir diskussionen om minsta

en annan. Här är direktiven till DOK heller inte

möjliga ingrepp

lika klara. Å ena sidan bör t.ex. direktiven allmänheten ha

enligt

till i samma ut-

tillgång myndigheternas ADB-upptagningar sträckning som myndigheterna själva. Å andra sidan bör man överväga att begränsa möjligheterna till uttag för andra syften än insyn och kontroll. I varje fall om offentlighetsprincipens

egentliga syften tolkas snävt uppstår en konflikt mellan prin-

om allmänhetens likställdhet med myndigheterna och de

cipen

i Likaledes kan en

praktiken medgivna informationsuttagen.

_49_

insnävning av till att avse

insynsmöjligheterna kontrollsyften

komma i konflikt med den hävdvunna och nu

lagfästa princi-

pen att syftesprövning inte skall förekomma annat än undantagsvis när den har samband med

sekretessprövning.

Också när det gäller att principiellt avgränsa

offentlighetsprinci-

pens räckvidd bör utgångspunkten dock kunna vara att anpassningar skall ske med minsta möjliga ingrepp. Det att loka-

gäller

lisera problem som tar i t.ex. reellt ökad sår-

faktiska sig uttryck

barhet hos myndigheternas eller i krav

ADB-system orimliga

från enskilda informationsåtkomst. Anoch organisationer på gelägenheten av att komma till rätta med dessa får i sin

problem

tur vägas mot angelägenheten av att behålla

offentlighetsprinci-

pen intakt. Det kan också, som kommittédirektiven visar, bli fråga om att väga fördelar med förstärkningar av

offentlighets-

principen i vissa hänseenden mot nackdelar med

försvagningar

i andra hänseenden. Man kan också ha anledning att överväga om inforrnationsåtkomst kan ordnas andra

på vägar än genom offentlighetsprincipen, t.ex. genom betalda informationstjänster från myndigheterna.

2.5.4 Nuläge och framtid

Offentlighetsprincipen skall fungera väl här och nu. Detta bestämmer av denna studie. innehåller

inriktningen Samtidigt

nuet så mycket av omedelbar framtid att det är att

oundvikligt

fundera också kring denna. av

Användningen persondatorer

hos myndigheterna kommer t.ex. att fortsätta att öka, likaså användningen av datanätet för elektronisk medpost och annan delandeförmedling. Därför måste resonemangen också vara framtidsorienterade och beakta i en för-

reglernas tillämpning ändrad databehandlingsmiljö.

Studien får en också det viset att den inte

framtidsorientering på

bara handlar om att vissa brister i

avhjälpa befintliga offentlig-

hetslagstiftningen och komma till rätta med akuta

dagens pro-

blem. Det är också fråga om att hur kan kon-

överväga reglerna

strueras för att åstadkomma för att ge

förbättringar, offentlig-

hetsprincipen en ny livskraft och kanske en ny Man

betydelse.

bör ju inte tappa bort att innebär

informationsteknologin möj-

ligheter och fördelar, vilket någon gång kan försvinna ur synfältet när sårbarheten och ställs i

integritetsskyddet förgrunden.

När man t.ex. studerar hur tillläm-

offentlighetsprincipen idag pas på ADB-systemen ute hos myndigheterna det inte gäller

enbart att få en uppfattning om vilka som förekom-

svårigheter

mer utan också hur ser att ut-

myndigheterna på möjligheterna

-5().

veckla och i vilken man arbetar för att

lagstiftningen riktning

åstadkomma förbättringar.

bör studien också ägna vissa tankar åt kommande steg

Slutligen

av Det har att

i anpassningen offentlighetsprincipen. länge gällt

av har som tentativ - inte

varje revidering reglerna uppfattats

minst var den karaktären hos klart uttalad

provisoriska reglerna

i 1973 års som byggde på OSK:s första betänkande.

proposition

är i Man kan visserligen

Perspektivet alltjämt högsta grad giltigt.

förhand bedöma vilka faktorer som komi viss utsträckning på mer att men är säkert att

påverka utvecklingen; överraskningar

vänta. Därmed står man inför att försöka skapa en god

uppgiften

för om framtida i lagstiftning-

plattform överväganden ingrepp en. Sett från en annan synpunkt talar utvecklingens dynamik

för en viss med i lagen: föränd-

försiktighet långtgående ingrepp

bör ske successivt och med de vilopunkter som moti-

ringarna

veras av erfarenheter och möjligheterna att i varje

tillgängliga

skede förutse konsekvenserna av regleringen.

- 51 .

3. Det nuvarande regelkomplexet

3.1¶De centrala författningarna

3.1.1¶Tryckfrihetsförordningen

Vilka författningar gäller det?

I centrum för intresset befinner sig givetvis 2 kapitlet TF med

dess basregler om allmänna handlingars offentlighet. Vidare får

man till de centrala författningarna föra sekretesslagen (1980: 100), med uppmärksamheten fäst inte minst på 15 kapitlet med bl.a. de särskilda bestämmelserna om upptagningar för automatisk databehandling i 9 - 13 §§. Att vissa regler i 2 kapitlet RF om

grundläggande fri_ och rättigheter också kan räknas hit är givet.

De behandlas dock inte vidare här.

TF:s basregler

Grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen reglerar för ADB-upptagningarnas del

framför allt följande förhållanden:

0 hur skall tolkas i förhållande till datorläs-

begreppet handling

bara uppgifter och andra inte direkt visuellt låsbara uppgifter eller, med ord, som kan läsas, eller

lagens upptagning avlyssnas

på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (TF 2:3),

0 hur grundförutsättningarna för allmänhetens tillgång till

myndigheternas handlingar skall förstås i förhållande till ADBupptagningarna, d.v.s. främst hur begreppen förvarad och inkommen förhåller sig till sådana upptagningar,

0 hur vissa undantagsregler kan bli tillämpliga på ADB-upptag-

ningarna så att dessa inte blir tillgängliga för allmänheten enligt

huvudreglerna,

0 hur, d.v.s. på vilket sätt och i vilken form, ADB-upptagningar kan göras tillgängliga för allmänheten.

Innebörden i stort av TF:s nuvarande reglering är att det traditionella begreppet handling utvidgats så att det också omfattar olika materialiseringar av information, vilka kännetecknas av

att de kräver användning av något slags tekniskt hjälpmedel för

att man skall kunna tillgodogöra sig informationsinnehållet. Dessa s.k. tekniska upptagningar omfattar inte bara datorläsbara registreringar utan också sådana som är tillgängliga via andra tekniska hjälpmedel, t.ex. mikrofilm och tonband. De datorläs-

_52_

bara kallas upptagningar för automatisk data-

upptagningarna

behandling och ingår således i den mer omfattande kategorin

tekniska upptagningar.

i vissa hänseenden samma regler

ADB-upptagningarna följer

som traditionella (pappersdokument 0.1.). Till ex-

handlingar

kan en i datorminne vara att anse som upp-

empel upptagning

rättad när ärendet till vilket den hör har färdigbehandlats, precis som när det är om ett pappersdokument. I många situatio-

fråga ner har man också en parallellitet mellan ADB-upptagningar

och dokument så vis att motsvaras av en ut-

på upptagningen

skrift. Ett enkelt exempel är ett brev som framställs med persondator och som när brevet sänts finns finns lagrat både i

iväg

datorns minne i maskinläsbar form och i en korrespondens-

i utskrift. Sett i inkommandeperspektiv kan det vara fråga

pärm

om ett brev som anländer till myndigheten och som omgående via (t.ex. med en s.k. scanner) även lagras i myn-

optisk läsning

med inkomna skrivelser.

dighetens databas

Särregler för ADB-upptagningar

I flera avseenden för ADB-upptagningar. Dessa

gäller särregler

kan vara - är att en

explicita huvudexemplet regeln upptagning

skall som förvarad hos en när den är till-

uppfattas myndighet

för överföring i sådan form att den kan

gänglig för myndigheten

läsas eller annat sätt uppfattas (TF 2:3, andra stycket). Den fy-

på

inte exklusivt - av-

siska belägenheten, som primärt (men jfr

snitt 6.2, Potentiella konventionella handlingar) är avgörande för dokumentens del, saknar således betydelse för

självständig

ADB-upptagningarnas del. Det kan t.ex. vara fallet att ett magnetband finns hos en men att myndigheten saknar

myndighet,

om bandet (tekniska så att inga möj-

uppgifter specifikationer)

finns att överföra det till läsbar form.

ligheter

I andra fall blir särreglerade på grund av ADB-upptagningarna

förhållanden, alltså som är speciella för

implicita förutsättningar

och som inte direkt framgår av reglerna i

ADB-upptagningama

2 TF. Ett - som har stor - är

kapitlet exempel praktisk betydelse

den närmare innebörden av begreppet förvarad ADB-upptag-

För att fastställa denna innebörd är det nödvändigt att

ning.

dels ha kännedom om förarbeten och rättspraxis, dels ta

lagens

till effekterna av den ADB-tekniska En

hänsyn utvecklingen. således av en meningsfull sammanställning upptagning utgörs

av och sådan sammanställning som kan åstad-

uppgifter varje

kommas med rutinbetonade från en myndighets sida

åtgärder

skall anses en hos myndigheten förvarad upptagning,

utgöra

vilken, om den också är inkommen eller upprättad,

antingen utgör en allmän handling.

_53_

Tekniska möjligheter

Utformningen av förvaringskriteriet innebär i sin tur att den

tekniska utvecklingen successivt förskjuter gränserna för vad som i ADB-sammanhang utgör allmänna handlingar. En konsekvens kan också bli att upptagningar hos en viss användare av ett ADB-system inte utgör allmänna handlingar medan upptag-

hos en annan användare är allmänna eftersom de tek-

ningama niska möjligheterna varierar att på respektive håll göra sam-

och urval. Vidare gäller att en myndighet kan

manställningar

att få tillgång till information genom att vid

styra möjligheterna

konstruktionen av sina ADB-system medvetet avstå från tek-

niska möjligheter att göra vissa sammanställningar av uppgifter,

vilka därmed inte blir åtkomliga med stöd av offentlighets-

principen.

Varierande tolkningssvårigheter

Vissa regler i TF om ADB-upptagningar är - liksom när det gäller konventionella handlingar - relativt klara och entydiga i sin tillämpning, medan andra innebär oklarheter och möjligheter

till diskretionära ställningstaganden. En relativt entydig regel är

t.ex. att ADB-register som förs fortlöpande och har en obestämd

anses redan från sin första tillkomst, d.v.s.

livslängd upprättade när de färdigställts för anteckning eller införing enligt TF 2:7, exempel på en regel som ger- möjligheter till varierande

p. 1. Ett

tolkningar är den centrala regeln att det rutinmässigt åtkomliga

är det som kan anses tillgängligt för myndigheten och därmed förvarat hos denna. Vad som är en särskild upptagning till skillnad från upptagningar eller enstaka uppgifter i en upptag-

flera

anledning till osäkerhet. Det gäller med andra ord ning ger också

gränsdragningen uppåt och nedåt för begreppet upptagning.

En fråga att är om oklarheterna av detta slag är fler och

överväga

när det gäller ADB-upptagningar än andra typer av

allvarligare

en tendens - och detta bör -

handlingar. Det finns understrykas

att vid diskussioner om ADB-upptagningar glömma bort eller

bortse från att också TF:s regler om vanliga handlingar i många

sammanhang är svårtolkade och svårtillämpade (jfr t.ex. Bohlin, Allmänna handlingar 1988, sid. 141 ff.).

3.1.2¶Sekretesslagen

ADB-upptagningarna från sekretesslagens synpunkt

1980 års reglerar både handlingssekretess, alltså försekretesslag

bud mot att lämna ut hemliga allmänna handlingar, och tyst-

i det allmännas verksamhet. Lagen innehåller numer

nadsplikt

ett särskilt avsnitt om upptagningar för automatisk databehandling i 15 kapitlet, 9 - 13 §§.

I om och sekretessförhållanden har

fråga många sekretessregler

intresse. Det inte minst re-

ADB-upptagningama speciellt gäller

om sekretess för i enligt da-

geln personuppgifter personregister

i SekrL 7:16. Andra direkta referenser till ADB-upptag-

talagen

- utöver som nämndes ovan - är ganska

ningar Specialreglerna

få: det är 5:2 om som avser behörighetskon-

säkerhetsåtgärder

troller i ADB-system och 15:7 som (även) gäller överklagande när enskild terminal för sökning i en

har vägrats att använda

Vidare bör i sammanhanget upp-

myndighets ADB-register.

märksammas 15:1 om av allmänna handlingar, som

registrering till speciella tillämpningsproblem för ADB-systeger upphov

mens del. När det gäller datakommunikationer finns det intresse att se SekrL 9:8 om samfärdselsekretessen, vilken gäller

på

även telemeddelanden, och 12:7 om sekretess för personal i

telefonväxlar, vilka i ökande omfattning ombe-

myndigheters

sörjer också datatrafik.,

förhållanden kan emellertid komma i

ADB-registrens speciella

fokus även om sekretessreglerna inte direkt hänför sig till dem. Ett exempel är den snabba och omfattande spridning av upptag-

som kan ske i datornät och som för med sig att regler om

ningar

och sekundär sekretess (frågor om sekretessens eventu-

primär

ella och dess innebörd i olika sammanhang) får sär-

spridning

skilt intresse. Detsamma gäller om sekretessen mellan myndigheter.

i 15 kapitlet Specialreglerna

De i SekrL 15:9-IB har stor praktisk be-

speciella ADB-reglerna för Grundläggande är givetvis 15:9 med tydelse offentligheten.

dess formulerade krav på att ADB-systemen skall

principiellt

ordnas med beaktande av offentlighetsprincipen och det intresse enskilda kan ha att få terminaler m.m. för att ta

själva utnyttja

del av allmänna d.v.s framför allt rätten för enskilda

handlingar,

att och utan kontroll från myndighetens sida få

på egen hand söka i datasamlingar. När det gäller den senare

myndighetens kompletterande regel som gör möjligskyldigheten ger 15:10 en heten att söka via s.k. presentationsterminaler i hög grad bero-

_55_

ende av myndigheternas förberedelser och välvilja. Också de

övriga specialreglerna i 15 kapitlet, vilka handlar om beskriv-

ningar av ADB-system och råd och hjälp till allmänheten,

lägger

ett stort ansvar på de enskilda myndigheterna för att med

insyn stöd av offentlighetsprincipen verkligen kan komma till stånd.

3.2¶Anknytande författningar

3.2.1 Allmänt

Mängden av författningar som på ett eller annat sätt anknyter

till de centrala författningarna, alltså här TF och sekretesslagen, är omfattande. Åtminstone detta om samband av flera

gäller slag

beaktas. Här är det huvudsakligen två av samband som

slag

intresserar oss.

Funktionella samband

För det första finns vad man kan kalla samband.

funktionella

Dessa består i att författningar i sin tillämpning samverkar med

grundförfattningama. Ett exempel som ligger nära till hands är

datalagen (1973:289). TF 2:3, andra stycket ger en specialregel beträffande personregister, som för med sig att allmänhetens

till i sådana kan både

tillgång upptagningar register begränsas genom lag och förordning och genom datainspektionens beslut.

Ett annat av sätt och vis mer -

exempel- på komplicerat slag ger förvaltningslagen (1986:223), som bl.a. i 4 § reglerar myndighe-

ternas skyldighet i allmänhet att lämna upplysningar och råd och vars 10 § ger vissa specialbestämmelser om inkommande

handling. Sambandet mellan dessa senare specialbestämmelser

och reglerna om inkommande i TF förefaller inte helt klart (jfr Bohlin 1988, sid. 112 jftm 77-78, 117). Synkroniseringen av reglerna har under alla omständigheter intresse och man kan bl.a.

notera att 10 § förvaltningslagen inte har någonting att säga om

datornät och elektronisk meddelandeförrnedling (jfr f.ö. även 3

och 4 §§ förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet).

Det funktionella sambandet kan vara av mer indirekt slag än i

exemplet med datalagen. Ett exempel finner man i förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter

från näringsidkare och kommuner. Sambandet innebär här att

företagens möjligheter att överblicka och påverka uppgiftslämnandet och uppgiftsanvändningen hos myndigheterna bör upp-

märksammas vid en diskussion om utformningen av grundbegreppen i TF, deras lämpliga räckvidd och praktiska tolkning.

Begreppssamband

En andra typ av samband skapas genom att andra författningar kan använda samma begrepp som de centrala författningarna eller som är nära besläktade med dessa. Sambanden av

begrepp

detta blir särskilt starka om det samtidigt handlar om för-

slag

som har funktionellt samband med de centrala för-

fattningar exempel på detta fattningarna. Arkivförfattningarna ger ett gott

förhållande. I andra fall förekommer användning av gemensamma utan något (starkare) funktionellt samband. Se

begrepp

t.ex. brottsbalken 9:1, andra stycket, enligt vilken bedrägeribrottet kan bestå i att ändra i så att resultatet av en auto-

upptagning matisk informationsbehandling påverkas.

Även om man som här sig till endast två av sam-

begränsar slag

band blir det om många författningar. En del har klart int-

fråga

resse att ta med i diskussioner av de ADB-relaterade begreppen i

andra har mer perifert intresse. Denna

grundförfattningarna, enkla indelning ligger till grund för den följande genomgången,

som, framför allt när det gäller de perifera sambanden, inte gör

Syftet är att översiktligt och exemplianspråk på fullständighet.

fierande orientera om regelkomplexet som helhet och att försöka sätta in och av offentlig-

begreppsfrågoma anpassningen

till ADB i ett något bredare normativt per-

hetslagstiftningen

De olika av är inte

spektiv. grupperna författningar ömsesidigt

uteslutande: som tas upp under registerlagar har

datalagen

t.ex. också intresse från bestämmelsen i

arkivsynpunkt genom

14 § (se nedan).

3.2.2¶Författningar av primärt intresse

Arkivförfattningar m.fl.

Reglerna om arkiv och gallring har klart intresse för möjligheterna till med stöd av Detta

insyn offentlighetsprincipen.

.kommer bl.a. till i DOK:s att införa en ny regel om

uttryck förslag

för av allmänna i TF 2:2.

förutsättningarna gallring handlingar

De som f.n. har aktualitet är främst allmänna ar-

författningar kivstadgan (1961:590) med tillämpningsföreskrifter i i riksarki-

vets cirkulär (1968:473 med senare ändringar). Dessutom finns andra författningar på området, t.ex. förordningen (1976:1105)

om arkiv hos regeringskansliet.

Både den allmänna regleringen av gallring, förordningen

(1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndig-

-57-

heter, och den för ADB-upptagningar speciella författningen,

förordningen (1974:648) om ur för auto-

utgallring upptagning

matisk databehandling, har kopplingar till TF och sekretesslagen. Den förra författningen innehåller bl.a. föreskrifter om

utgallring av programbeskrivningar och annan jämförlig doku-

mentation för automatisk databehandling. Den senare innehål-

ler detaljregler om olika kategorier av ADB-upptagningar, t.ex.

resultat av samkömingar och liknande bearbetningar. Den innehåller också en hänvisning till datalagen, enligt vilken data-

inspektionen har möjligheter att meddela gallringsföreskrifter (jfr 6 § datalagen). Arkiv- och gallringsbeståmmelser finns för

övrigt spridda i olika författningar, t.ex. i 50 §, 2 mom. taxeringslagen (1956:623) och 30 § kungörelsen (1970:517) om rättsväsen-

dets informationssystem.

Registerlagar

Datalagen (1973:289) är den mest centrala, inte minst genom sin inriktning på automatisk databehandling. De starka sambanden skapas både funktionellt och begreppsmässigt. Man kan bl.a. no-

tera att myndigheternas beskrivningar av sina ADB-register enligt datalagen och enligt sekretesslagen har nära samband med

varandra, inte minst från praktisk synpunkt. Man noterar också 14 § datalagen, som föreskriver att för ADB som

upptagningar myndigheterna använder sig av för handläggning av mål eller

ärenden skall tillföras i målet eller ärendet i läsbar

handlingarna

form om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen kan uppfattas som en säkerhetsventil för de många fall där användningen av datorer och datorrnedia kan befaras leda till oklarheter och försvunnen information. Ytterligare ett exempel på en

registerlag med mot integritetsskydd finner vi i orientering patientjournallagen (1985:562) som gäller journalhandlingar

oberoende av om det handlar om för ADB eller

upptagningar

traditionella kortregister 0.1.

Det finns också med något annan inrikt-

registerförfattningar

ning. Ett är förordningen (1986:104) om registrering vid exempel

allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling. Denna anger vilka uppgifter registren i fråga får innehålla och stadgar förbud för de aktuella domstolarna att använda vissa

uppgifter som sökbegrepp. Den får därmed direkt betydelse för

vad som är och vad som följaktligen kan vara all-

tillgängligt män handling. En likartad reglering finns i skatteregisterlagen

(1980:343) och i -utsökningsregisterlagen (1986:617). Den senare reglerar exekutionsväsendets ADB-system. Den anger för vilka ändamål får användas

utsökningsregistret och ger bestämmelser om registerinnehållet, om terminalåtkomst till uppgifter för

kronofogdemyndigheterna m.m. Därigenom påverkas även

_53_

av allmänhetens insynsmöjligheter enligt TF omfattningen vilket också är avsikten (jfr DOK i SOU 1987:31, sid. 86 - 87). I sammanhanget kan vidare hänvisas till förordningen (1983:167) om av automatisk databehandling inom exeku-

användning tionsväsendet, som bl.a. av i an-

reglerar registrering uppgifter

till indrivning och ger riksskatterverket vissa befogenslutning heter att bestämma om registerinnehållet.

Flera andra exempel på författningar på olika nivåer vilka

och informationsanvändning går att reglerar registerinnehåll finna. Hit hör t.ex. en äldre registerförfattning, vilken styr informationsutväxlingen mellan ett flertal myndigheter, nämligen kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Förfaranderegler 0.1. som rör informationsutväxling förekommer på många andra håll, t.ex. i 46 och 50 § taxeringslagen (1956:623), 66 §, andra (1980:620) och

stycket socialtjänstlagen 54 a § tullagen (se SOU 1987:31, sid. 46 - 47, 84 - 87 samt Sekre-

tesslagen av Corel] mfl., sid. 337 ff.).

I (och även i (1984:151) om punktskatter och

taxeringslagen lagen

har genomförts ändringar för att prisregleringsavgifter) nyligen bl.a. anpassa bättre till ADB-systemen. Det gäller för det

lagen första terminologiska ändringar, som innebär att TF:s begrepp ADB-upptagning används också i taxeringslagen (se 56 §, 1 mom.). Omdiskuterad är den insyn i privata ADB-system som

regeln i 56 5, 2 mom.: Den som verkställer möjliggörs genom

skall att själv använda taxeringsrevision på begäran ges tillfälle terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagning som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel. Denna (som för sina än allmänhe-

möjlighet syften går längre tens motsvarande att använda myndigheters termi-

möjlighet naler SekrL 15:10) ger anledning till frågor om sårbarhet,

enligt j sekretess, interna restriktioner för användningen hos myndigheterna av inhämtat datamaterial, av m.m.

skydd persondata Vissa av dessa problem har uppmärksammats genom lagstiftning, bl.a. en särskild lag (1987:1231) om automatisk databehand-

vid och (1987:1232) med ling taxeringsrevision förordningen

för att meddela föreskrifter om bemyndigande datainspektionen verkställigheten av denna lag. Vi återkommer till dessa frågor nedan i avsnitt 3.3.2, Taxeringsrevision och ADB-räkenskaper.

En om DOK:s förslag till reglering av försäljningen

påminnelse av i SOU 1986:46 kan avsluta översikten under den-

persondata na Den förutsätter, som avsnitt 2.2. be-

punkt. föreslagna lagen handlat, att gränsdragningen mot de på offentlighetsgrundsatsen stödda uttagen är tillfredsställande löst.

- 59 -

Regler om verksamhet och service

Allmänna (1965:600, som att gälla med

verksstadgan upphör

om b1.a. anordningar för att utgången av 1988) ger föreskrifter underlätta för allmänheten att få upplysning om myndigheternas verksamhet och om som skall tillse att

befattningshavare

allmänheten kan få om myndighetens ADB-

upplysningar (8 §, 15 § om registratorskontoret). I förordningen register jfr (1980:900) om myndigheters serviceskyldighet, som b1.a. statliga

föreskriver största när full-

möjliga skyndsamhet myndigheter

sina att informera allmänheten (1 §, andra styck-

gör åligganden

et, 2 å), finns även till åliggandena enligt SekrL

jfr hänvisningar

15:10-12. 7 § (1987:1100) skall en myn-

Enligt verksförordningen

chef b1.a. se till att kontakter utifrån med myndigheten

dighets

underlättas och information.

genom god tillgänglighet

(1986:223) har flera punkter intresse, både

Förvaltningslagen på

funktionellt och Sett från ADB-synpunkt rym-

begreppsmässigt.

mer den både och osäkerhet: genom att

möjligheter möjligheter

och annan ADB-användning i framtiden

meddelandeutväxling

kan tänkas bli i ett sätt som undanröjer tolk-

reglerad detaljer på

också i ovan under

ningsproblem offentlighetssammanhang (jfr

Funktionella samband), osäkerhet att den f.n. tycks i så

genom

inriktad traditionell dokumenthantering. Kan t.ex.

hög grad på

av beslut till myndigöverklagande ske genom ett meddelande heten elektronisk (23 §, jfr 25 § - begreppet skri-

genom post?

Man kan förutse att måste revideras i

velse). förvaltningslagen

takt med att meddelandeutväxling i datanät blir allt vanligare. Därmed kommer att tillsam-

förmodligen förvaltningslagen

med olika till en inte oväsentlig del be-

mans specialregleringar

stämma den infrastruktur, där skall till- _

offentlighetsreglerna Datorisering av tullens lämpas (jfr Tulldatautredningen,

och Förstudie, SOU 1987:40, sid. 104-116).

export- importrutiner.

(1965:703) med instruktion för statskontoret

Enligt förordningen

skall b1.a. svara för råd och upplysningar i sådana

myndigheten

om ADB som avses i SekrL 15:9.

frågor

I denna av bör slutligen expeditionskungögrupp författningar

relsen (1964:614) nämnas, där vissa om expeditioners form

regler får intresse i ADB-sammanhang och där avgiftslistan reglerar

även för utskrifter av upptagningar för ADB.

avgifter

Upphovsrättsskyddet

har intresse från flera synpunkter. För det

Upphovsrättslagen

första skall allmän tillhandahållas föreskrivet sätt

handling på

utan hinder av (24 a §). Vidare är vissa kategorier

upphovsrätt

_60_

av från upphovsrättsskydd eller har ett

handlingar undantagna

svagare upphovsrättsligt skydd (9 §, 24 §). Således är författ-

ningstexter, myndighetsbeslut och av svensk myndighet avgiv-

na inte föremål för och för flertalet av de

yttranden upphovsrätt hos handlingarna gäller som humyndigheterna upprättade att de får utan upphovsmannens samtycke men vudregel återges

med beaktande av s.k. ideella rättigheter (skydd mot förvanskning m.m.). Vissa särskilt kategorier av upprättade

angivna har fullt upphovsrättsligt skydd enligt vanliga regler. handlingar

har intresse både när det gäller material i databaser

Regleringen

I om -

och, inte minst, datorprogram. fråga datorprogrammen

vilkas möjligheter att med stöd av 24 § URL skyddas av upphovsrätt när de är - har

utgör upprättade handlingar begränsade

i sitt betänkande och

upphovsrättsutredningen Upphovsrätt

datorteknik (SOU 1985:51) att de skall inbegripas bland

föreslagit

de av verk som omnämns i 24 § URL och åtnjuter ett

kategorier fullständigt upphovsrättsligt skydd.

Säkerhet

Säkerhetsområdet är viktigt och omfattar ett flertal författningar (se t.ex. översikten i riksrevisionsverket, ADB-säkerhet, rapport dnr 1985:497, RRV 1987, sid. 19). Det kan här räcka att nämna förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga

(med föreskrifter och allmänna råd på lägre nivå

myndigheter

från 0B och RPS) och (1983:953) om i

lagen säkerhetsskydd

I den förra kan man bl.a. uppmärksam-

riksdagen. författningen

ma att skall utformas med beaktande av en-

säkerhetsskyddet

skildas rätt enligt TF att ta del av allmänna handlingar (3 §). Beträffande den senare författningen lyser regler om ADBupptagningar med sin frånvaro även om man får anta att t.ex. 13 § om handhavande så att ingen

av hemliga handlingar

kan ta del av dem gäller också handhavande av ter-

obehörigt minaler i riksdagens interna ADB-system.

3.2.3 Författningar av sekundärt intresse

Denna grupp är både heterogen och svåravgränsad. Där finns författningar av intresse på grund av funktionella samband, men av svagare art än de i Där finns också

primärgruppen.

författningar som har intresse från mer eller mindre renodlad

begreppssynpunkt.

Författningarna om investeringar i statliga ADB-system och sys-

i allmänhet får indirekt betydelse för offentlig-

temutveckling hetslagstiftningen genom den styrning som kan komma i fråga.

451-

Man noterar i sammanhanget bl.a. förordningen (1981:266) om

investeringar i statliga ADB-system och förordningen (1975:567)

om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvalt-

ningen (märk bl.a. riktlinjen att färdiga datorprogram skall an-

vändas där sådana står till förfogande).

Går vi över till de mer renodlat begreppsmässiga sambanden eller kommer en än brokigare skara författningar i

släktskapen

fråga. Här finns brottsbalken, där bedrägeribrottet (BrB 9:1) nu-

mer kan bestå i manipulationer av ADB-upptagningar (jfr

ovan). Där finns även brottet urkundsförfalskning (BrB 14:1) som gett anledning till resonemang om urkundsbegreppet, vilka i är parallella med dem som förs för upptag-

många stycken ningsbegreppets del (se P Furberg, Urkundsförfalskning och da-

torer. I: Svensk juristtidning, 1978, nr. 8, sid. 531). I 21 § data-

dataintrång, vilket består i att olovligen be-

lagen straffbeläggs reda sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling

eller olovligen ändra eller utplåna eller i register föra in sådan

upptagning.

På upphovsrättens område är begreppet upptagning välkänt

sedan länge, se t.ex. 22 a § upphovsrättslagen (1960:729). Liknan-

de användning finner begreppet i t.ex. lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagning och lagen

(1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Be-

grepp som handling, skriftlig handling och dokument

används håll:

på många exempel ger rättegångsbalken, köplagen

(1905:38) och avtalslagen (1915:218).

3.3¶Begreppsapparaten

3.3.1 Allmänt

Diskussionen som följer koncenterar sig främst till tryckfrihets-

förordningen. Detta följer av utredningens huvudsyfte. Men frågan om rättsreglernas anpassning till information som regi-

streras elektroniskt har, som föregående avsnitt indikerar, längre

räckvidd och rör en rad författningar och rättsliga sammanhang.

Inom t.ex. civilrätten gäller det hur regler om originaldokument och signaturer på dokument skall tillämpas på datoriserade förfaranden (se utförligare t.ex. A Lindberg, Elektroniska originaldokument och elektronisk signatur. IRI-rapport 1987:7). Att i denna undersökning gå in i diskussioner om alla frågor av detta

kommer inte i fråga. Men som en inledande, allmän syn-

slag

finns det att att det knappast är

punkt anledning understryka

att utarbeta en särskild begreppsapparat enkom för TF:s

lämpligt

_62_

del, framför allt inte om denna skulle te sig udda och isolerad i förhållande till de förekommer på andra håll.

begrepp

I tryckfrihetsförordningen har begreppet handling genom rättspraxis och genom lagstiftning under 1970-talet utvidgats till

att omfatta även tekniska upptagningar, inklusive upptagningar på datormedia. Utvecklingen har styrts av det övergripande önskemålet, att sättet vilket väljer att regi-

på myndigheterna

strera sin information inte skall inverka på - och framför allt inte - allmänhetens rätt att få tillgång till informa-

begränsa

tionen. till har skett

Anpassningen informationsteknologin

tvâ den första innebär att allmänheten

enligt huvudprinciper:

skall få tillgång till sådana texter, siffror, bilder etc. som myndigheterna kan ta fram utan särskilt betungande arbetsinsats i form av utredning, förberedelser e.d.; den andra innebär att allmänheten och myndigheterna i princip skall vara likställda på så vis att det som är enkelt för myndigheten också skall

tillgängligt

lämnas ut till allmänheten. En konsekvens av dessa båda prin-

har blivit att den effektivisering av informationsbehand-

ciper

som ADB-tekniken inneburit har fått slå - åt-

lingen igenom

minstone i teorin - också i fråga om allmänhetens möjligheter att till information som förutsätter sammanställ-

begära tillgång

ningar och urval. Skälet är helt enkelt att det som med traditionell, manuell hantering krävde betydande arbetsinsatser, nu med automatiserad databehandling i stor utsträckning kan ske snabbt och utan nämnvärda förberedelser. Man kan säga att ADB-tekniken både för vad

förskjutit gränserna myndigheten

själv kan åstadkomma med sitt förråd av information och för vad allmänheten i konsekvens därmed kan anspråk på att

göra få tillgång till.

3.3.2¶Tryckfrihetsförordningens grundregler och begrepp

Några utgångspunkter

En myndighets informationsinnehav är dels materialiserat, dels intellektuellt eller icke-materialisernt (mental kapacitet, kunnande, erfarenhet etc. hos personal). Det materialiserade informationsinnehavet kan bestå av texter och siffror, ljud och bilder. Materialiseringen sker dels på vad man kan kalla direktmedia, dels maskinmedia. Direktmedia typiskt av skriftliga

på utgörs

(dokument, papper) som innehåller visuellt låsbara

handlingar

bokstävensiffror eller andra grafiska symboler (t.ex. ett diagram). Maskinmedia däremot återger information i en form som inte är avsedd att omedelbart uppfattas av människor. Det förutsätts ett maskinellt mellanled av något slag som omvandlar registreringarna till något som kan uppfattas och förstås. Det kan vara

-63-

utskrifter på papper från en dator, texter på en datorbildskärm,

från en uppförstoringar av mikrofilm o.s.v.

ljud högtalare,

Datorn är ett för av information. Den be-

allverktyg hantering

handlar data, varmed förstås representation av information i

viss form. Det som data i datorn representerar kan

någon fysisk

vara inte bara texter och siffror utan också bilder och ljud. Textoch sifferdata dominerar i myndigheternas ADB-verksamhet, inte minst den som består i administrativ databehandling (jfr avsnitt 2.4).

I - där datorer

ADB-system databehandlingsverksamhet spelar

den centrala rollen - kombineras direktmedia och maskinmedia

skiftande sätt och intellektuella och maskinella för-

på många

faranden med varandra. Kommunikationen mellan

samspelar

människa och maskin sker på olika vis, t.ex. via tangentbord och utskrifter Bildskärmar och direktåtkomst till dator-

på papper.

information numer en central roll. Man kan upp-

lagrad spelar

fatta bildskärmen som en hybrid mellan traditionella direktmedia (pappret etc.) och maskinmedia: den ger människan möj-

att direkt information och samtidigt ha

ligheter tillgodogöra sig

kontroll över vilken information som skapas genom urval,

sammanställningar, beräkningar o.s.v.

Genom telekommunikationer sprids myndigheternas informationsinnehav geografiskt. Gränsen mellan vad som ärexternt och vad som är internt tenderar att suddas ut. På samma sätt suddas ut mellan information som myndigheten har

gränsen

omedelbart tillgänglig och information som myndigheten skulle kunna skaffa sig tillgång till. Det faktiska informationsinnehavet och det potentiella informationsinnehavet tenderar med andra 0rd alltmer att sammanfalla när datorer och telekommunika-tioner kommer in i bilden.

Förvarad handling och tillgänglig upptagning

grundbegrepp i andra kapitlet är Tryckfrihetsförordningens

handling. Detta begrepp omfattar både direktmedia och maskinmedia (upptagning som kan uppfattas endast med tekniskt

hjälpmedel, tekniska upptagningar).

Både i om konventionella skriftliga handlingar o.l. och

fråga tekniska uppkommer frågan hur man avgränsar upptagningar

föremålet för insyn. Vad, närmare bestämt, är det man kan begära att få tillgång till? Vad är det m.a.o. som är ti1lgångsenheten? Tag som exempel en låda med katalogkort eller en pärm med att två å tre kort i lådan be-

korrespondens. Antag

skriver ett visst och att vissa brev är en sida andra

objekt långa,

_64_

två, tre eller fler. En handling kan tänkas vara varje enskilt kort eller varje enskilt papper; men man kan också se det så att samhörande kort och de papper som tillsammans utgör ett visst brev

en (enda) handling. Frågan möter således vilka fysiska,

utgör

praktiska och logiska kriterier som avgör vad det är som insynen avser. Det handlar om tre nära sammanhängande förhållanden som rör både medierna som sådana, sätten att hantera dem och deras informationsinnehåll:

0 hanterbarheten som en enhet

0 identifierbarheten som en enhet

0 som en enhet

åtkomligheten

Sedan gammalt har offentlighetsprincipen inneburit en rätt för allmänheten att få tillgång till uppgifter i sådana materialiserade

informationsframställningar som enkelt kan urskiljas, lokalise-

ras och hämtas fram. har således gällt och gäller hand-

Insynen

lingar som förvaras hos myndigheterna. Begreppet förvarad

är det centrala och avgör sedan länge i

handling följaktligen

vilken en informationsinnehav kan

utsträckning myndighets vara tillgängligt för allmänheten. Det är begreppet förøarad handling och dess parallell tillgänglig upptagning som är utgångspunkt för de följande resonemangen. Inledningsvis läggs emellertid tyngdpunkten på handling jftm upptagning me-

dan och är i bakgrunden.

förvarings- tillgänglighetskriterierna

Avgränsningsfrågorna vid konventionella handlingar

När det traditionella framställningar i skrift- eller bild-

gäller

form är det framför allt själva begreppet handling, d.v.s. det fysiska databärande mediet, som tjänar till avgränsning och

medan förvarad spelar en mer

strukturering begreppet

underordnad och osjälvständig roll. Avgränsningen skall ske dels dels nedåt. Dessutom förekommer andra avgräns-

uppåt,

ningsbehov, som är svårare att sammanfatta i en enkel formel. Vid nedåt handlar det om att skilja handling från

avgränsning uppgift i handling och delar av handling. Vid avgränsning

handlar det om att fastställa vad som är en och vad som är

uppa°t flera handlingar. Ett exempel på andra avgränsningsbehov ger

av den information som allmänheten kan

bestämningen mängd

att få söka i: är korrespondenspärmen inte

begära på egen hand

en enda så kan den i fall vara en samling hand-

handling varje

som är för att bläddra i. Den kan med andra 0rd

lingar tillgänglig

en för allmänheten tillgänglig sökenhet.

utgöra

-(,5-

Det förekommer avgränsningssvårigheter vid konventionella handlingar i form av skrift- och Hur man

bildframställningar. löser dem sammanhänger med tolkningen av begreppet handling enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt speciellt juridiskt språkbruk.

Härvid kommer hanterbarheten, identifierbarheten och åtkomligheten enligt schemat ovan i beaktande: (a) Vad som är hanterbart som en fysisk enhet är ofta nog så påtagligt - ett brev, en promemoria, en pärm med diarietalonger, en akt i ett visst ärende, en låda med registerkort. (b) Kravet på identifierbarhet får direkt betydelse för sökanden: denne måste kunna identifiera en önskad handling utan att detta

så noga att den kan återfinnas förutsätter någon särskild utredning eller liknande arbetsinsatser från sida. Att det kan ta tid och kräva arbete att

myndighetens hos myndigheten en klart identifierad handling spelar

lokalisera

däremot ingen roll. (c) Atkomligheten som en enhet har att göra både med vad som kan lämnas ut som en enda handling (tillgångsenheten) och vad som kan vara tillgängligt för att söka i på egen hand (sökenheten). Några exempel på vad som uppfattas som tillgängligt för sökning är ett diarium, ett prejudi-

katregister och dagens post.

Man bör notera att tryckfrihetsförordningen inte innehåller

några explicita regler om rätten till sökning och vad som kan utgöra en tillgänglig sökenhet. Sökmöjligheterna har heller inte

spelat någon särskilt framträdande roll så länge det enbart varit fråga om konventionella handlingar. I varje fall har det framstått som självklart att allmänheten inte har någon rätt att på egen hand få botanisera i arkiv.

myndigheternas

När det den databäraren

gäller pappershandlingar avgör fysiska

vanligen vad som är tillgängligt som en enda handling och sätter samtidigt gränser för vad allmänheten kan begära att få tillgång till. Allmänheten kan således inte göra anspråk på att pappershandlingar hämtas fram med ledning av urvalskriterier som innebär särskilt mycket mer än beteckningar på fysiska enheter (brevet, pärmen, kortet, etc.). Kriterierna kan tänjas så att de t.ex. avser en viss tidsperiod eller en viss typ av handlingar,

men inte särskilt långt. Sökmöjligheterna har helt logiskt för-

blivit en svagt utvecklad del av den traditionella offentlighets-

principen.

Avgränsningsfrågorna vid ADB-upptagningar

I och med ADB-tekniken och datormediernas har de av-

intåg gränsningsfrågor, som för pappershandlingarnas del framstår

som relativt perifera, hamnat i centrum och, som vi sett, lett till

_66_

att i tryckfrihetsförordningen kommit att själva grundbegreppen

sättas i Detta sammanhänger till stor del med att samban-

fråga.

den mellan och enhet, som för pappershandling-

fysisk logisk

arnas del ofta är nära och självklara, har lösts upp vid den elektroniska databehandlingen. Den traditionella, tröga informa-

har i stor skala börjat övergå till en

tionsbehandlingsmiljön

och flexibel av stora med

dynamisk miljö präglad datasamlingar varierande till bearbetning och med fjärråtkomst möjligheter

från hundratals och tusentals bildskärmsterminaler - den nya

tidens direktmedium, det elektroniska pappersarket.

För del möter samma principiella av-

ADB-upptagningarnas

som för Men förhållan-

gränsningsfrågor pappershandlingar.

dena av det enkla sambandet mellan:

kompliceras upplösta,

(a) sättet att och hantera data och (b) den logiska

fysiskt registrera

och hos data. Till detta kommer

ordningen åtkomligheten snabbheten och fjärråtkomsten. Kort sagt får offentlighetsprin-

i en annan och även annorlunda

cipen ADB-sammanhang

räckvidd än den tidigare haft.

I ännu mindre än i begreppet

själva begreppet upptagning ligger

klar nedåt eller uppåt (minsta till-

handling någon avgränsning

enhet, största enhet). I förarbetena till änd-

gängliga tillgängliga

i TF år 1973/74 definierades upptagning som själva

ringarna

informationsinnehållet, d.v.s. den uppgift (min kurs.) som har fixerats på det tekniska mediet (prop. 1973:33, sid. 75). I förarbetena till de senare är definitionen änd-

lagändringarna något

rad och med förstår man nu en konstellation av

upptagning

maskinläsbart: som har samband och som alltså

uppgifter sakligt

logiskt hör samman. Man kan säga att medan handling primärt tar sikte en fysisk enhet (jfr Bohlin 1988, sid. 62), så tar

på

sikte en logisk enhet. Begreppet hand-

upptagning primärt på

(i konventionell förutsätter att den fysiska databä-

ling mening)

raren ordnar informationen ett sätt. Pappersarket, till

på logiskt

innehåller en _tabell X eller annan logiskt sam-

exempel, någon

information. upptagning, däremot, tar

manhängande Begreppet

sikte den hos uppgifterna och för-

primärt på logiska ordningen

utsätter att denna att åstadkomma genom en viss fysisk ord-

går

men tar till hur detta går till. Om vi håller

ning, ingen hänsyn

oss till ovan, så kan tabellen X, som utgör den i ett

exemplet

visst relevanta konstellationen, tänkas bli åter-

sammanhang

sätt och med av olika medel; hur -

given på många hjälp fysiska

och även när - dessa medel verkar har underordnad be-

fysiska

tydelse.

För ADB-teknikens del att meningsfulla datakonstella-

gäller

tioner i vissa fall kan existera förhand. En upptagning kan

på

t.ex. bestå av en s.k. post i ett magnetbandsregister, vilken in-

om ett visst och är lagrad som en

nehåller uppgifter objekt

-67-

enhet med en identifieringsbeteckning som fysiskt särskiljbar

I andra fall finns snäv låsning till hur data söknyckel. ingen

har Tabellen X i exemplet ovan behöver således fysiskt lagrats. inte existera på förhand, lagrad som en särskild uppgiftskonstellation ett medium - den kan skapas på beställning

på fysiskt

av tillgängliga grunduppgifter med t.ex. ett genom bearbetning s.k. för persondator.

kalkylprogram

För del gäller således att objektet för insyn an-

upptagningarnas knyter till (a) de uppgifter som är lagrade och (b) de logiska mönster i vilka dessa uppgifter kan ingå. I om (a) kan man

fråga

notera att inte torde innebära någon rätt

offentlighetsprincipen för allmänheten att att en myndighet utför en viss bear-

begära

med ett för att åstadkomma ett betning tillgängligt datorprogram visst resultat utan att det samtidigt är fråga om att generera en viss ur en befintlig mängd av grundupp-

uppgiftskonstellation

Men gränsen mellan ren programkörning (t.ex. en kongifter. struktionsberäkning) och ren framsökning är flytande. Det kan t.ex. vara om att en datamängd bearbetas

fråga befintlig, obetydlig för att framställa en omvandlad version. Hur sådana gränsfall skall behandlas är osäkert i gällande rätt (se vidare rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4 och den fördjupade diskussionen i avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5).

Innebörden av förvaringskriteriet för ADB-upptagningar

Konsekvensen av det föregående blir att för upptagningarnas del

får självständig betydelse för att bestämma förvaringskriteriet föremålet för insyn på ett annat sätt än vid konventionella handlingar. l detta ligger också att förvaringskriteriet inte kan ta sikte på datamediernas, t.ex. magnetbandets eller diskettens, fysiska utan måste avse åtkomligheten i vidare be-

lokalisering, märkelse. Enligt TF 2:3 är en upptagning att anse som förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för till uppfattbar form. Häri ligger för ADB-

överföring

del, för det första, att det skall vara möjligt att upptagningarnas åstadkomma en utskrift från maskinmedium över till direktmedium - t.ex. ur datorminnet och på Men dessutom

papper. avser tillgängligheten myndighetens möjligheter att söka fram, sammanställa, och andra sätt hantera data

avgränsa, utvälja på med hjälp av tillgängliga datorprogram. Härvidlag skiljer sig

från andra, enklare tekniska upptag- ADB-upptagningama ningar. i

Det är inte den rent teoretiska att åstadkomma ett

möjligheten visst urval eller en viss som avgör. l stället avgrän-

bearbetning sas och därmed insynen av vad myndigheten

tillgängligheten kan åstadkomma med rutinbetonade alltså genom en

åtgärder,

_63_

enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer (jfr prop. 1975/ 762160 sid. 90-91).

Vad som är en rutinmässig insats sammanhänger dels med hur

myndighetens informationshantering vid olika tillfällen är

egen ordnad, dels med ADB-teknikens sök- och sammanställnings-

möjligheter som sådana. Frågan om rutinmässigheten får uppenbarligen avgörande betydelse för avgränsningen av insynen

samtidigt som den rymmer ett inte obetydligt mått av osäkerhet och möjligheter till diskretionära avgöranden. I avsnittet om rättspraxis (4.4) kommer dessa förhållanden att bli ytterligare be-

lysta.

Sammanfattningvis är huvudregeln att myndighetens faktiska

tillgång till ADB-upptagningar bestämmer allmänhetens möj-

ligheter till insyn. Indirekt inverkar myndigheternas arbetsuppgifter och ADB-systemens ändamål och utformning enligt för-

fattningar, instruktioner m.m. eftersom dessa avgör (eller i varje

fall bör avgöra) hur myndigheterna ordnat sina ADB-system och därmed skapat förutsättningar för insyn. Avtal med utomståen-

de kan bli av betydelse - t.ex. när myndigheten själv saknar datorresurser men har avtalat med en extern part om vissa körningar. Däremot kan inte ett avtal, t.ex. ett avtal om tillgång till en extern databas, inskränka myndighetens skyldigheter att ge allmänheten insyn i denna - det är den faktiska informationstillgången som bestämmer.

Särskilda begränsningar för personregister

Huvudregeln att den faktiska tillgången till ADB-upptagningar (och andra tekniska upptagningar) primärt bestämmer insynen av undantagsregeln i TF 2:3 som avser personregis-

genornbryts

ter. Aven om en myndighet faktiskt har tillgång till en upptagning i ett sådant register anses den inte förvarad och därmed inte

som en allmän handling om myndigheten enligt lag eller för-

ordning eller särskilt beslut som grundar på lag saknar befo-

sig

genhet att göra överföringen. I detta fall är således inte den fak-

tiska tillgången utan den rättsliga befogenheter: utslagsgivande.

l-Iuvudprincipen såvitt gäller är att personregister myndighetens egna rättsliga befogenheter att göra ett visst informationsuttag

måste ha Däremot inte -

begränsats. godtas begränsningar ge-

nom t.ex. datainspektionens föreskrifter - som innebär att myndigheten för egen del har befogenheter att göra uttag medan inskränkningarna endast tar sikte på uttag som begärs av allmänheten. Men det är möjligt att med verkan för allmänhetens rätt

till insyn begränsa myndighetens befogenheter till informa-

tionsuttag till vissa syften, t.ex. till syften som överensstämmer

.69-

med myndighetens arbetsuppgifter eller det aktuella registrets ändamål. Att en myndighet för egen del saknar att befogenhet göra ett visst informationsuttag får således rätt enligt gällande genomslag för allmänhetens möjligheter till också när insyn begränsningen av befogenheten är till ett visst kopplad angivet syfte. Men denna princip är inte vare helt klar eller invändsig ningsfri. Antag att en myndighet har befogenhet att göra ett informationsuttag för ett visst Skall detta även angivet syfte. syfte begränsa allmänhetens möjligheter att få tillgång till upptagningar? Måste med andra 0rd sökandens syfte med sin begäran överensstämma med det syfte besom bär upp myndighetens fogenhet att göra ett visst Svaret bör vara informationsuttag? nekande och har visst stöd i (jfr t.ex. med l, 2, 10 §§ rättspraxis utsökningsregisterlagen (1986:617) och SOU 1987:31, sid. 86. Se även rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4).

Faktorer som avgör tillgängligheten

_Man finner således att tillgängligheten till ADB-upptagningar och därmed möjligheten att de kan allmänna utgöra handlingar bestäms av främst fyra förhållanden:

0 de tekniska möjligheterna som sådana att genom en enkel

arbetsinsats åstadkomma vissa urval och sammanställningar,

0 och som en spärrar begränsningar myndighet på eget initiativ lagt in i ADB-systemen för att generellt, både för och sig själv andra förhindra att viss information blir åtkomlig,

0 och avseende spärrar begränsningar registerinnehållet enligt föreskrifter i författning avsedda att generellt förhindra att viss information finns tillgänglig (jfr t.ex. målregisterförordningen (1986:104) som i en särskild räknar bilaga upp vilka uppgifter som får ingå).

0 av en begränsningar myndighets rättsliga befogenhet att utnyttja personregister, vilka grundar sig på lag eller förordning eller på beslut som grundar sig på lag (jfr 4 § målregisterförordningen: som sökbegrepp får inte användas uppgifter om saken, sakkod, typkod, yrke, titel eller adress; sakkod får dock användas som sökbegrepp för att framställa statistik, om enskild person inte avslöjas)

Sammanfattningsvis har den grundläggande skillnaden mellan traditionella framställningar i skrift och bild å ena sidan och ADB-upptagningar å den andra att med förvaringskriteriets göra olika innebörd. l det förra fallet handlar det om förvapassiv ring, d.v.s. typiskt om att pappershandlingar befinner sig på

_70_

och i I det senare fallet handlar det om aktiv för-

hyllor skåp.

d.v.s. sådan information anses förvarad som är åtkomvaring,

med datorn som ett redskap för sökning och sammanställ-

lig ning.

Dubbelmedier

l och med att olika om inkommande gäller för traditio-

regler

nella och kan tvekan uppstå om

handlingar ADB-upptagningar

medier som är både visuellt och maskinellt låsbara, t.ex. en text skriven i för optisk läsning, hålkort med kant-

speciellt typsnitt

text och streckkoder med förklaringar. Gränsen mel-

på papper lan visuell och maskinell läsbarhet är för övrigt inte otvetydig: det finns media som är avsedda för maskinell läsning men som

kan läsa med - t.ex. hålen på en hålremsa. vana personer ögat

Problemen har liten praktisk betydelse. Enligt propositionen

1973:33 bör i ADB-upptagning ligga att informationen

begreppet

är läsbar endast med ADB-teknik (a.a. sid. 75). I oklara fall bör det

emellertid vara att de regler tillämpas som bäst svarar _

naturliga

mot syften både när det gäller inkom-

offentlighetsprincipens

mandet och andra där olika regler kan få aktualitet (a.a.

frågor

sid. 76).

Inkommen

inkommen får för ADB-upptagningarnas del sitt

Begreppet

innehåll genom att kopplas till förvaringskriteriet. En upptag-

anses således inkommen när annan har gjort den

ning någon för myndigheten för överföring till läsbar eller eljest

tillgänglig

form, TF 3:6, första stycket. Märk således att data-

uppfattbar bärarens inte har någon självständig betydelfysiska befintlighet

se: en är inte inkommen därför att ett

upptagning nödvändigtvis

har lämnats in till en -

datamedium myndighet myndigheten

kan helt sakna att överföra mediet till läsbar

ju möjligheter

form. Från ett som innebär att en

huvudregeln gäller undantag

kan lämna ifrån sig både upptagningar och andra slag

myndighet

av för teknisk eller teknisk lagring utan

handlingar bearbetning

att det blir om att anse dem som inkomna då de i ur-

fråga

eller ändrat skick återkommer eller eljest blir till-

sprungligt gängliga för myndigheten (TF 2:6, tredje stycket).

Särskilt om teknisk bearbetning och teknisk lagring

i TF 2:6, bereder i situa-

Undantagsregeln tredje stycket typiska

tioner t.ex. när en lämnar ifrån sig ett

inga problem, myndighet_

som skall datorläsbart. Ar handlingen/ upp-

textunderlag göras

-71-

redan allmän hos den överlämnande myndigheten

tagningen

torde den inte förlora denna egenskap genom att befinna sig på annat håll H rörande allmänna

(jfr Ragnemalm, Några frågor

I: tidskrift 1981, sid. 45-46).

handlingar. Förvaltningsrättslig

Överlämnandet bör heller inte rimligen betraktas som expedie-

ring.

Teknisk eller teknisk när den som

bearbetning lagring föreligger

utför eller inte har något intresse i in-

bearbetningen lagringen

formationen som sådan och myndigheten inte gör materialet

i informationssyfte. Ordet lagring bör tolkas som både

tillgängligt

till maskinläsbar form) och lagring i

registrering (överföring

i kan vara aktiv eller

egentlig mening. Lagring egentlig mening

Den aktiva innebär att den utomstående håller

passiv. lagringen

datamaterial i beredskap för åtkomst från myn-

myndighetens

via teleförbindelser. Den passiva lagringen innebär

digheten ingen användning av data utan kan ha t.ex. säkerhetssyfte.

Tekniska av utomstående kan även företas

åtgärder någon

direkt via datornät. Det kan vara fråga om t.ex. diagnosticering av fel i eller felkontroller av annat slag. Situa-

datorprogram

tionen har intresse och det ligger närmast till

begränsat praktiskt

hands att anse att varken den utomstäendes upptagningur eller

till den senare myndighemyndighetens egna anses inkomma ten i samband med sådana on-line verksamheter. Helt invänd-

är emellertid inte vare denna regeltolkning eller

ningsfri sig

formuleringen av TF 2:6, tredje stycket (jfr prop. 1975/ 762160, sid. 138 och se även nedan om TF 2:10).

Att en upptagning

inge

Att annan en för en myndighet för

gör upptagning tillgänglig

till form kan innebära olika saker. En

överföring uppfattbar

är att ett magnetband överlämnas till en myndighet

möjlighet

med sådana om hur data är ordnade (teckentäthet, an-

uppgifter

tal kanaler o.s.v.) som behövs för att magnetbandets innehåll med från sida skall kunna

rutinmässiga åtgärder myndighetens

skrivas ut, eventuellt efter en enkel konvertering för att passa den som förfogar över. En annan möjlig-

datortyp myndigheten

het är att en Överenskommelse med t.ex.

myndigheten genom

en databasinnehavare får tillåtelse och möjlighet att via

privat

terminaler nå databasen.

I fallet med är det relativt enkelt att konstatera

magnetbandet vad som är inkommet; nämligen på magnetbandet lagrade upp-

helt eller

tagningar som genom ett tillgängligt utskriftsprogram

delvis kan överföras till läsbar form. Detta behöver emellertid

_72_

inte betyda och betyder inte heller att magnetbandet uppfattas

som en enda inkommen

handling.

I fallet med till en extern databas blir situa-

terminaltillgången

tionen i princip densamma men mer Man kan an-

komplicerad.

ta att det normalt inte har någon som helst aktualitet att

praktisk

skriva ut (dumpa) hela databasens innehåll i form av en utskrift. Vad är det då som är inkommet? Har inkom-

begreppet met någon självständig betydelse när det gäller att avgöra vad

allmänheten kan få tillgång till?

Svaret är snarast nekande men måste utvecklas Det kan

något.

till att börja med inte krävas att en viss som kan

upptagning,

hämtas fram ur basen, faktiskt också vid något tillfälle har överförts till myndighetens terminaler. är, här lik-

Avgörande som eljest, de praktiska möjligheterna att genom rutinbetonade

åtgärder hos myndigheten överföra till läsbar

upptagningar

form. Inkommandet får betydelse på det viset att det är

ingivaren som skapar dessa möjligheter för myndigheten. Ingiva-

ren vidtar alltså initialåtgärder, genom vilka det i vilken

avgörs utsträckning upptagningar blir tillgängliga hos myndigheten.

Därmed kommer begreppet inkommen i samband med externa databaser av det slag vi här resonerar om att innebära

ungefär

detsamma som öppnad för sökning och annan

bearbetning (jfr

Bohlin 1988, sid. 119).

I datornät där medverkar och utväxlar meddelanden och

många datamängder av olika slag tillämpas samma Inkomna principer.

är som genom annans blivit

upptagningar initialåtgärd tillgäng-

liga för en myndighet vare de faktiskt hämtats fram sig eller ej. Ett exempel är brev till en viss person samt och kom-

inlägg

mentarer i möten i ett telekonferenssystem.

Gränsen mellan inkommande och

upprättande

Man kan emellertid ge inkommandet en

självständig betydelse

genom att utveckla innebörden av att det som är inkommet är det som myndigheten genom annans kan överföra till

åtgärder

läsbar form. Om således skaffar

myndigheten själv sig möjlig-

heter att på visst sätt bearbeta material som hämtas ur en extern databas bör det inte anses vara fråga om inkomna

upptagningar

utan om (möjligen) sådana. En sådan situation före-

upprättade ligger givetvis när myndigheten hämtar över datamängder från

basen och bearbetar dessa lokalt. Det kan också tänkas att myndigheten har skaffat möjligheter att direkt, i annan

sig tillhörig

dator få bearbeta externa data med egna för att

datorprogram generera specifika sammanställningar och urval.

-73-

Här är det alltså fråga om att en myndighet själv vidtar mer ak-

tiva åtgärder för att få tillgång till ADB-upptagningar. Man kan

t.ex. tänka sig att myndigheten först bara har till ett en-

tillgång

kelt utskriftsprogram men senare tar fram mer avancerade program som medger att data bearbetas för att generera nya sammanställningar och urval. Exemplen visar att det kan vara svårt att avgöra vad som skall anses inkommet och vad som skall anses upprättat. Samma problematik kan för övrigt aktualiseras för de konventionella handlingarnas del. är att till-

Lösningen

lämpa ett differentierat synsätt som innebär att handlingar i olika skeden och i olika hänseenden kan vara att bedöma på olika sätt. I ett skede kan således en vara att ute-

handling uppfatta

slutande som inkommen, i ett senare skede kan den få bedömas

enligt upprättandereglerna (jfr t.ex. RÅ 1963 ref. 46 angående arbete med en debiteringslängd, se även P Seipel, ADB och juri-

dik. En problemöversikt, Ds Fi 1975:3, sid. 221 ff., särskilt sid. 226-229 och 235-237).

När är en inkommen?

upptagning

Också bestämningen av den tidpunkt när en upptagning anses inkommen styrs av kopplingen till tillgängligheten enligt ovan. Avgörande är således när någon annan än myndigheten själv

vidtar sådana åtgärder att blir för myn-

upptagningar tillgängliga digheten. Vad själva åtgärden består i kan som exemplen ovan

visar variera: att lämna in ett magnetband, att förse myndigheten med användarkoder och instruktioner för sökning från terminaler, att anpassa behörighetskontroller i ett databashanteringssystem, att göra ett enstaka meddelande i ett telekonferenssystem åtkomligt o.s.v. Liksom när det gäller vanliga pappers-

är det inte att någon diarieföring e.d.

handlingarol. nödvändigt

har skett. An mindre behöver faktisk eller utskrift

någon läsning

av upptagningarna ha förekommit. En upptagning som kan åtkommas av myndigheten är närmast att likställa med en vanlig handling som ankommit till myndighetens lokaler och ännu inte blivit föremål för några särskilda åtgärder, men som ändå är att betrakta som inkommen. Detta kan naturligtvis skapa osäkerhet. Man kan se behov både av kompletterande detaljföre

skrifter i författningar på lägre nivå och av detaljerade regler om

organisationen av ADB-verksamheten hos de enskilda myndigheterna som minskar denna osäkerhet.

Hemterminaler och reseterminaler

Redan idag förekommer det att befattningshavare vid myndig-

heterna har datorutrustning hemma eller med på t.ex. resor och har att använda för telekommunika-

möjligheter utrustningen

.74-

tioner. Det blir därför efterhand allt vanligare med både ar-

och personliga terminaler och allt svårare

betsplatsterminaler

att skilja mellan dem. När det gäller att avgöra om och när en

har inkommit till en myndighet kan man tveka om

upptagning

det skall roll om upptagningen (först)

spela någon avgörande

blir en terminal. Förutsatt att det går att

tillgänglig på personlig

mellan och enskilda system bör

skilja myndighetssystem

inte terminalemas roll. Parallellen med

lokalisering spela någon

traditionella handlingar är klar: en handling som överlämnas till en kan vara att anse som inkommen till

behörig tjänsteman

även om den mottas någon annanstans än i myn-

myndigheten

lokaler (Bohlin 1988, sid. 112-113). Dessutom spelar

dighetens

i TF 2:4 in: denna anses ett brev eller annat med-

regeln enligt

delande som är ställt till som innehar en

personligen någon

vid en som allmän handling, om hand-

befattning myndighet

lingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myn-

och inte är avsedd för mottagaren endast som inne-

digheten

havare av annan t.ex. som facklig förtroendeman.

ställning,

Internationell datatrafik

I och med att datornäten ger möjligheter till internationell datakommunikation får frågan om den svenska offentlighets-

utländska data växande aktualitet.

principens tillämpning på Här måste regeln vara att det är upptagningarnas tillgänglighet

för en svensk som är I huvudsak innebär

myndighet avgörande.

detta en men man kan också tänka sig

territorialitetsprincip,

situationer där en svensk myndighet, t.ex. en beskickning i utlandet, har till som inte kan nås från ter-

tillgång upptagningar

minaler i Varken informationsinnehållet eller

Sverige. själva

inforrnationens nationella ursprung avgör således huruvida en

skall betraktas som inkommen eller ej. De kompli-

upptagning

kationer som detta kan leda till kan i viss utsträckning han-

idag

teras genom i sekretesslagen. I framtiden är det möjligt att

regler

de måste lösas genom särskild reglering och internationella överenskommelser (jfr f.ö. avsnitt 2.3 om främmande länder och 5.4 om internationella hänsynstaganden).

Upprättad

Detta kriterium har inte som inkommen någon speciell definition för del. Istället gäller samma

ADB-upptagningarnas

som för traditionella handlingar, nämligen att

grundprincip anses ha skett omvissa åtgärder vidtagits, varvid upprättande

art kan få betydelse. Sambandet mellan den myn-

handlingens

dighet som vidtar de åtgärder m.m. som redovisas nedan och

som blir att anse som upprättad är

handlingen/upptagningen

_75_

rättsligt snarare än fysiskt, vilket förklarar att tillgängligheten som sådan inte har någon självständig betydelse.

således huvudreglerna i TF 2:7 och

ADB-upptagningarna följer

anses vara upprättade (a) när de har expedierats eller, när de ej har expedierats, (b1) när det ärende till vilket upptagningen hänför har slutbehandlats hos myndigheten eller (bz), om

sig

upptagningen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats

av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

Expediering

av beslutsmeddelanden av olika slag, t.ex. tillstånd,

Expediering bevis och registerutdrag, regleras i bl.a. förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet och expeditionskun-

(1964:618). I dessa finns vissa regler om

görelsen författningar

form som ger anledning att ställa frågan hur man

expeditioners

bör se på överföringar av meddelanden på elektro-

principiellt

nisk via elektronisk post och liknande. Regler om detta sak-

väg

nas för närvarande men får allt större aktualitet. De hör emel-

hemma i TF utan i nivå.

lertid knappast författningar på lägre

kan man notera en viss osäkerhet rörande kra-

Överhuvudtaget

vet viss form för utsändadet av expeditioner, vilken gäller

på

både konventionella och Till viss del

handlingar upptagningar.

synes detta bero en brist konsekvens i ex-

på på terminologin: pediering kan ske av allehanda handlingar, men med expedi-

tion och utfärda expedition syftar man normalt endast på beslutskrivelser i snävare mening (se vidare rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4 och. Bohlin 1988, sid. 141 ff.).

När upptagningar i en myndighets databas är tillgängliga för utomstående uppkommer frågan om redan själva tillgänglig-

heten, för extern åtkomst är att uppfatta som expediering. Den faktiska möjligheten för utomstående att ta del av upptagningar

- skulle således vara tillräcklig på samma sätt som när det gäller att bedöma vad som skall anses inkommet till en myndighet som har tillgång till en extern databas (jfr ovan). Datainspek-

tionen har följt en sådan tankegång i ett yttrande med anledning

av ett besvärsärende angående FOA:s telekonferenssystem (RÅ 1980 2:42). Några särskilda åtgärder från myndighetens sida skulle således inte krävas tkammarrättens dom i det nämnda må-

(jfr

let). Ett sådant synsätt innebär att expedieringsregeln i TF 2:7,

första punkten i stor utsträckning blir tillämplig på öppna ADB-

system. Man kan också se saken så att upptagningar som blir tillgängliga för utomstående blir att uppfatta som färdigställda och

därmed följer regel bz ovan.

_76_

En ytterligare osäkerhet hos huvudregeln i TF 2:7, första stycket rör ärendebegreppet i fallet b1. Allmänt gäller att det kan vara svårt att i avgöra vad som är ett (visst) ärende - trots

praktiken

att begreppet inte avser myndigheternas rent faktiska handlande. Dessa accentureras genom den som i

svårigheter dynamik ligger

upptagning i kombination med att ADB-systemen kan

begreppet

vara omfattande och användas för att i olika led stödja många

verksamheter och beslutsprocesser.

Fortlöpande register

l TF 2:7, andra finns ett antal specialregler som skall

stycket

tillämpas beträffande vissa typer av handlingar i stället för

i första stycket. Samtliga regler kan få aktualitet

huvudreglerna

för del. Den av reglerna som torde ha

ADB-upptagningamas

störst praktisk betydelse är den första, enligt vilken diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs

skall anses upprättad när handlingen har färdigfortlöpande ställts för anteckning eller införing.

Regeln avser två typer av löpande förteckningar: (a) diarier och i liknande för överblick och sökning vilka ger möj-

hjälpindex

lighet att få tillgång till information om beslut, ärenden, parter, verksamheter o.s.v. och (b) register som innehåller successivt

uppdaterad information om något slag av objekt och syftar till att stödja någon viss verksamhet, t.ex. indrivning av fordringar, miljöskydd, fordonsbesiktning eller något annat.

Registerbegreppet i det aktuella stadgandet är rättsligt snarare än tekniskt. Tyngdpunkten ligger dels på syftet, dels på egenskapen att löpande uppdateras och ha en obestämd livslängd. Begreppet

är således likartat med personregister i datalagen; också detta är snarare än tekniskt och avgränsas av ändamålet, vil-

rättsligt ket betyder att ett enda personregister i datalagens mening kan

bestå av vad som från teknisk synpunkt utgör många register eller filer.

Diarier och liknande kan hänföra sig såväl till verksamheten i stort hos myndigheten som till ett enda ärende (proposition 1975/ 76:160, sid. 143). På liknande vis kan också andra slags

Man kan notera att begreppet handling i den aktuella regeln får syfta på ett register i dess helhet (se även a.a. sid. 143). Lämp-

eller t.o.m. riktigheten av en sådan terminologi kan

ligheten ifrågasättas (jfr a.a. sid. 90)

. .

Personliga brev och interna meddelanden

TF:s undantagsregler, enligt vilka

handlingar inte anses upprättade trots att de i övrigt uppfyller huvudkriterierna, är i vissa

sammanhang värda särskild uppmärksamhet för ADB-syste-

mens del.

Personliga brev och andra meddelanden TF 2:4 kommer

enligt

att bli allt vanligare i datornäten. De reser bl.a.

praktiska frågor

om hur postöppning 0.1. bör ordnas. Datornätens

användning

hos myndigheterna aktualiserar också TF 2:8, vilken

enligt

handlingar varken anses som inkomna eller om som upprättade de överlämnas eller framställs för överlämnande mellan organ inom samma såvida inte

myndighetsorganisation, orga-

nen uppträder som i förhållande till varandra.

självständiga

Uppenbarligen kan det i vissa situationer vara svårt att med stöd av detta kriterium i vilken meddelanden i

avgöra utsträckning

ett konferens- och postsystem allmänna Ter-

utgör handlingar.

men överlämnande av handling siktar främst o.d. på papper men kan utan elektronisk

svårighet tillämpas på tillgänglighet (jfr legaldefinitionen av förvarad för del). upptagningarnas

Minnesanteckningar 0.1.

I TF 2:9, första

stycket regleras minnesanteckningar, nämligen

hjälpmedel och som tillkommit hos en

underlag myndighet

endast för eller av ett ärende.

föredragning beredning Begreppet

omfattar även som kommit till i sådant

ADB-upptagningar hjälpsyfte. Som minnesanteckningar räknas inte uppteckningar

eller i den mån de tillför ett ärende

upptagningar sakuppgifter,

d.v.s. nytt utredningsmaterial som är relevant för ärendets av-

görande. Minnesanteckningarna får heller inte ha expedierats.

Om dessa förutsättningar är blir

uppfyllda minnesanteckningen

allmän handling sedan den är TF 2:7 endast om

upprättad enligt

den tas omhand för Bohlin 1988, sid. 181). Be-

arkivering (jfr

gränsningen gäller dock endast hos den där minnes-

myndighet

anteckningen tillkom - inte hos annan

någon myndighet.

För ADB-upptagningamas del kan i detta

sammanhang följande

noteras. För det första kan om

regeln minnesanteckningar enligt

sin ordalydelse förefalla snävare än den faktiskt är. Den omfattar inte bara i tillkom-

minnesanteckningar egentlig mening, vilka_

mer i t.ex. ett utan också allehanda andra

ordbehandlingssystem,

förberedande inklusive t.ex.

informationsunderlag, tillfälliga

hjälpregister till ett omfattande material i ett visst ärende TF

(jfr 2:7, andra stycket, p. 1 om fortlöpande register, proposition

1975/76:160, sid. 168). Vidare möter åter frågan, vad som i detta fall menas med Räknas redan till

expedieringv. möjligheten

-73-

för externa parter som expediering så måste upptag-

tillgång

från sin tillkomst spärras mot åtkomst utifrån om de

ningar skall att anses upprättade . Liknande spörsmål uppkomundgå

mer också såvitt till att

gäller undantagsregelns inskränkning

endast hos där minnesanteckningen fram-

gälla myndigheten

ställts. Slutligen uppkommer frågan vad som utgör omhänder-

för Krävs det t.ex. att arkiv-

tagande arkivering. upptagningen

i en datafil avsedd för arkivändamål? Och vilken

läggs speciell

räckvidd har i 14 § datalagen att utskrift av

egentligen regeln

som använts för av mål eller ärende

upptagning handläggning

skall tillföras i målet eller ärendet i läsbar form,

handlingarna

om inte särskilda skäl föranleder annat? (jfr I Freese, Kommentar till sid. 148-150).

datalagen,

Mellanprodukter

TF 2:9, andra utkast, koncept och andra s.k. mel-

stycket reglerar

med eller utan samband med visst ärende. Inte

lanprodukter

heller i detta fall får ha skett. Mellanprodukterna

expediering

blir allmän endast om de tas omhand för arkivering.

handling

kan i ADB-sammanhang utgöras både av Mellanprodukterna

utkast och och av allehanda resultat av be-

egentliga koncept

som led på vägen mot ett fär-

arbetningar utgör osjälvständiga

resultat. En sådan mellanbearbetning anses inte kunna

digt

tillföra ett ärende någon sakuppgift, vilket måhända inte är

i alla de situationer där datorer genererar mellanpro-

självklart

dukter. Kanske är det riktigast att se saken så att undantagsregeln

inte är om resulterar i

per definition tillämplig bearbetningen

som kan som att sakuppgifter tillförs ett ärende.

något uppfattas

Det finns också vissa i förhållande till

gränsdragningsfrågor

om minnesanteckningar (jfr prop. 1975/ 762160, sid. 169).

regeln

Liksom om aktualiserar mellan-

regeln minnesanteckningar

om vilka åtgärder som bör uppfattas som

produktsregeln frågan arkivering i ett ADB-system. Slutligen expediering respektive

kan noteras att är avsedd att möjliggöra överläggningar,

regeln

konsultationer och liknande samråd utan att utkast och andra

anses och blir allmänna - varken

mellanprodukter expedierade

hos eller hos den myndighet som

mottagande myndigheter

dem. Bland annat i detta hänseende får regeln

iordningsställt

för och liknande. Här kan emel-

betydelse telekonferenssystem

lertid att svarsmeddelanden blir att

svårigheter uppstå genom

bedöma som inkomna allmänna hos den myndighet

handlingar

som önskade synpunkter på ett utkast (jfr Bohlin 1988, sid. 188).

. 79 _

som tekniskt bearbetar och lagrar

Myndighet

som förvaras hos en myndighet endast som led i

Handlingar

teknisk eller teknisk lagring för annans räkning

bearbetning

anses enligt TF 2:10 inte som allmänna hos den förvarande

För ADB-upptagningarnas del får förvaringen myndigheten.

i enlighet med definitionen i TF 2:3, nämligen så att en

uppfattas

anses förvarad - oberoende av -

upptagning fysisk befintlighet

om den är för överföring till läsbar form. Är upptag-

tillgänglig

inte detta sätt för den bearbetande myn-

ningen på tillgänglig

trots att den fysiskt förvaras hos denna (vilket kan vara

digheten

fallet vid både aktiv och förvaring enligt diskus-

passiv

sionen ovan) utesluter redan TF 2:3 att upptagningen kan utgöra en allmän hos den fysiskt förvarande myndigheten.

handling

Det omvända förhållandet kan givetvis också föreligga. En upp-

är då för en myndighet som ett led i teknisk

tagning tillgänglig

utan att fysiskt befinna sig hos denna (i varje fall in-

bearbetning

te i sin helhet). Ett är att en myndighet Y har uppdragit

exempel

åt en annan myndighet X att via terminalförbindelser inspektera en databas hos Y för felkontroller och andra datakvalitetskontroller. i är då TF 2:10 inte allmänna

Upptagningarna fråga enligt

hos X. Beträffande situationen hos

handlingar myndigheten

myndigheten Y kan hänvisas till diskussionen ovan om TF 2:6,

tredje stycket. Kort och gott innebär denna att inga upptagningar

bör anses vare sig inkomna eller expedierade genom åtgärder som har samband med den tekniska bearbetningen eller lagringen. Men reglerna är varken helt klara eller utan luckor.

Datakommunikation

Innebörden hos termen teknisk bearbetning eller teknisk lag-

kan tolkas snävt eller brett. l det senare fallet omfattar den

ring

också datakommunikation, d.v.s. tjänster som är inriktade på överföring av data och därmed omedelbart sammanhängande

Sådana utförs inte bara av televerket utan

hanteringar. tjänster

också av bl.a. myndigheter som administrerar telekonferens-

system.

Vid datakommunikation aktualiseras inte bara TF 2:10 utan också TF 2:11, l som ger en undantagsregel för brev, tele-

punkt

eller annan sådan som har inlämnats till eller

gram handling

upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande.

Stadgandet är primärt tillkommet för vanlig brev- och telegram-

befordran (jfr prop. 1975/ 76:l60, sid. 172), men torde omfatta även andra former av meddelandekommunkation, inklusive den som sker via datornät. Räckvidden är emellertid inte självklar, varken när det gäller arten av kommunikation eller arten

_30_

av undantagna meddelanden. Hur förhåller det t.ex. med

sig

uppgifter om vilka som är adressater för ett visst meddelande i ett datornät för elektronisk post mellan en grupp

myndigheter?

Bibliotek

Undantagsregeln om handlingar som ingår i bibliotek i TF 2:11,

punkt 3 kommer för ADB-systemens del att få allt större betydelse genom användningen av externa databaser. Regeln gäller inte bara allmänt tillgängliga bibliotek utan också interna bibliotek som myndigheter bygger upp för att stödja sin verksamhet. Vad som skall förstås med ett bibliotek är oklart och uttalandet i 1975/76 års proposition att ett bibliotek är en samling handlingar

som är organiserade på sådant sätt att samlingen enligt vanligt

språkbruk är att betrakta som ett bibliotek är föga hjälpsamt (prop. 1975/76:160, sid. 180). Klart är att vissa typer av datasamlingar i ADB-system bör anses bibliotek - det såväl

utgöra gäller

texter (t.ex. rättsfallsreferat och sammandrag av tidskriftsartiklar) som referenser till texter och sökhjälpmedel av typen nyckel-

ordsregister. I rättspraxis har biblioteksregeln tillämpats på detta

vis (se avsnitt 4.4).

Gränsdragningsfrågorna hänger samman med dels arten av den

information som skall anses kunna ingå i ett bibliotek, dels arten av det informationsnyttjande som associeras med ett bibliotek. I det förra hänseendet råder osäkerhet om hur man bör se på traditionell biblioteksinformation med faktadatabaser,

jämförd t.ex. ett informationssökningssystem som lämnar om uppgifter

meddelade patent. Det kan också finnas interna praxisarkiv 0.1. som är svåra att relatera till biblioteksbegreppet. När det gäller nyttjandet kan detta vara så i besluts-

integrerat myndighetens

fattande m.m. att det av detta skäl vore felaktigt att betrakta en viss datasamling som ett bibliotek - t.ex. en samling med beslutsmallar eller en samling med kommenterade rättsfallsreferenser som har direkt samband med ärenden som brukar behandlas av myndigheten. Osäkerheten är inte unik för

givetvis

ADB-upptagningarnas del men accentueras genom framför allt den ökande användningen av externa och interna datoriserade

informationssökningssystem.

Det generella problem som således aktualiseras av TF 2:11,

punkt 3 gäller bl.a. i vilken utsträckning skall myndigheterna

vara skyldiga att utan till i ex-

avgift ge tillgång upptagningar

terna, kommersiella databaser. En hake är att nyttjandelicenserna i många fall kräver att avstår från att ge tred-

licenstagaren

je man tillgång till databaserna. kan därmed

Myndigheterna

tvingas till avtalsbrott och även från att använda vis-

utestängas

sa databaser.

-g1-

Taxeringsrevision och ADB-räkenskaper

Genom ändringar i (1956:623) har

taxeringslagen skattemyndig-

heterna fått att ADB-baserade rä-

vidgade befogenheter granska

kenskaper (se 3.2.2, Registerlagar). Man har hävdat att

möjlig-

heterna för den som utför revisionen att

tjänsteman på begäran

sjalv få använda terminaler 0.1. för att ta del av teknisk upptagning (a.a. 56 §, 2 mom, 3 stk) leder till att reglerna om allmänna handlingar får en räckvidd långt in i företagens datamaterial:

l och med att Skattemyndigheten, den som

genom tjänsteman

utsetts att verkställa revisionen får att ta del av det

möjlighet

datoriserade materialet hos den granskade blir allt detta allmän handling. Därmed är företagets hela databank underkastad de

offentlighetsregler som gäller för allmänna Från och handlingar.

med det att beslutats rörande ett visst

taxeringsrevision företag

till dess att revisionen avslutats har den som verkställer revisionen fri tillgång till företagets hela datamaterial om inte viss del av länsrätten från revisionen. Härmed blir före-

undantagits

tagets datamaterial allmän handling under hela denna tid. (G Petrén, Den nya lagen gör företagets data till allmänna handlingar. I: 1988, nr. 9, sid. 22).

SAF-tidningen

En konsekvens av detta blir Petrén att

enligt företagen själva

förlorar kontrollen Den som beöver sitt eget datamaterial: stämmer över upptagningarnas bruk blir nu den tjänsteman som förordnats att utföra måste

taxeringsrevisionen. Företaget

alltså varje gång det vill begagna sitt eget datamaterial vända

sig

till skatterevisorn och fråga om han att får ta

medger företaget

del av och bruka sina som blivit allmän

upptagningar, handling.

Företaget förlorar med andra ord under revisionstiden greppet över sitt eget datamaterial. (anf. ställe). Därtill kommer

möj-

att utomstående - enskilda och andra -

ligheterna myndigheter

kan begära att få ta del av som detta vis blivit

upptagningar på

tillgängliga vid revisionen. Aven om absolut sekretess

gäller

enligt Sekrl 9:1 i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller taxering ger detta till oro.

anledning

Det skulle föra för att här diskutera

långt den nya regleringens

alla komplikationer - som förefaller ha blivit in-

ofullständigt

venterade i samband med kommentarer

lagstiftningen. Några

som anknyter till den är emellertid

föregående genomgången på

sin plats. De avser närmast situationen att hos

granskaren före-

taget använder terminal för sitt eller använ-

granskningsarbete

der terminal hos för att on-line utföra

myndigheten gransk-

ningen. De problem som samman med att

hänger möjligheten

-82-

av material för hemtagning till myndigheten

göra kopior

lämnas utanför.

Att allmänt endast är inte

uppmärksamma förvaringskriteriet

för att rätt bedöma konse-

tillräckligt offentlighetsprincipens

kvenser vid av ADB-material. Förvaringskri-

taxeringsrevision

teriets innebörd måste diskuteras mer i och likaså de

detalj

kriterierna inkommen och upprättad.

kompletterande

måste givetvis tolkas enligt TF och inte spe-

Förvaringskriteriet

ciellt för Detta kan få både inskränkande och ut-

taxeringslagen. verkan. Om har tillgång till analysprovidgande myndigheten

och liknande för bearbetningar som inte kan anses skapa gram

i TF:s föreligger inga allmänna handlingar tillgänglighet mening - ovan vid ADB-upptagningar och jfr Avgränsningsfrågorna

diskussionen i avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5. Motsvarande gäller om

alla och bearbetningar som inte har karaktär

sammanställningar av rutinbetonade åtgärder. Sett från företagets synpunkt betyder att databehandlingen kan

detta bl.a. att man genom organisera viss förutsebarhet både om tillgängligheten för skattekon-

skapa

troll och räckvidd. Bland annat kan detta ske

handlingsreglernas

att kontroller och bearbetningar

genom skattemyndigheternas

utförs av delar av datamaterialet i företagets ADB-

på kopior nämligen de delar som utgör räkenskapsmaterial (jfr

system, 1987/ 88:65, sid. 63, 65). verkan kan uppkomma

prop. Utvidgande

i den mån länsrätten beslutat om inskränkningar av befogenhe-

ten att bearbeta andra än i

uppgifter uppgifter personregister

sådana hindrar ju

enligt datalagen: befogenhetsinskränkningar

inte att TF 2:3, andra stycket kan

tillgänglighetskriteriet enligt varaguppfyllt - här är ju den faktiska tillgängligheten avgörande.

För att skall allmänna handlingar är

ADB-upptagningar utgöra

det inte att de kan anses förvarade; de måste också

tillräckligt

vara inkomna eller upprättade. Här kan man konsta-

antingen

tera en viss oklarhet om vad som kan anses inkommet av det

granskade, ADB-baserade räkenskapsmaterialet. Utgångspunk-

ten är att annan skall ha tillgängliga för

gjort ADB-upptagningar

en viss Att skulle anses ha ställt sitt totala

myndighet. företaget

till och att detta i

ADB-system skattemyndighetens förfogande

sin helhet skulle kunna ses som en inkommen handling är

varken eller En första begränsning skär ned dis-

rimligt logiskt.

kussionen till att gälla räkenskapsmaterial (jfr prop. 1987/ 88:65, krävs att det är (annan) som ställer sid. 45). Vidare företaget rutinbetonade för åtkomst till skattemyndighetens för-

åtgärder

Har skattemyndigheten egna program e.d. bör inte de

fogande.

resulterande kunna betraktas som inkomna

upptagningarna

allmänna Man är då i stället över i en diskussion

handlingar.

om vilken i sin tur aktualiserar olika upprättande-

upprättande,

regler och anknytande undantagsregler.

_33_

Resonemangen ovan kan synas egendomliga om man jämför med situationen vid granskning av räkenskaps-

konventionellt

material men följer som en konsekvens

på pappershandlingar, av hur allmänna handlingar konstruerats för ADB-

begreppet

del. Man kan se ett behov av en speciell unupptagningamas

liknande den om teknisk bearbetning i TF 2:10, för dantagsregel, ADB-upptagningar som en myndighet har tillgång till i samband med taxeringsrevision med stöd av 56 § 2 mom. taxerings-

lagen.

3.3.3 Sekretesslagens grundregler och begrepp

Sekretessens föremål

Sekretessen enligt sekretesslagen gäller uppgift - SekrL 1:1, andra (se Sekretesslagen av H Corell mfl. , sid. 44, 45,

stycket 78). Närmare bestämt är sekretessens föremål med

information

ett visst innehåll och anges i lagen genom ordet uppgift i förbindelse med en mer eller mindre långtgående precisering av upp-

art (min Sekretesslagens är giftens kursivering). grundbegrepp med andra ord mer atomärt än tryckfrihetsförordningens. För

del innebär detta att sekretessen avser inte upp- ADB-systemens

i deras helhet utan uppgifter i upptagningar, d.v.s. tagningar information i något visst hänseende om något visst objekt (jfr avsnitt 6.2, På av

Begreppet uppgift). grund upptagningsbegreppets öppna karaktär (meningsfu1l sammanställning av

rutinmässig åtkomlighet) kan det emellertid vara uppgifter, svårt att om sekretess i ett visst fall avser en uppgift

avgöra eller en upptagning (i dess helhet), men detta har från praktisk

större intresse. Viktigare är att sekresynpunkt knappast något

att bygga på begreppet uppgift får bättre föruttesslagen genom

att fungera än om sekretessen primärt avsett upptagsättningar

det är lättare att konstatera att ett ADB-system innehåller ningar: sekretessbelagda uppgifter än att ange alla tänkbara meningsfulla uppgiftskonstellationer (upptagningar) som kan innehålla sådana uppgifter. Det är också, i synnerhet för upptagningarnas del,

att vid spridning av sekretessen utanför det primära naturligare området, den sekundära sekretessen avser uppgifter och inte (enbart) den ursprungliga upptagning där uppgiften ingått (a.a. sid. 48-49).

Uppgiftslämnande

Begreppet uppgift återkommer även i andra sammanhang i se-

framför allt i 15 SekrL 15:4 skall kretesslagen, kapitlet. Enligt

under vissa pa begäran av enskild myndighet förutsättningar

_34_

lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten. Man kan här notera att åliggandet inte avser vilken informationsskyldighet som helst utan att det inriktar sig på uppgifter som finns i allmänna handlingar/ upptagningar. Man har här (a fortiori) ett argument för att skyldigheten att lämna ut

ADB-upptagningar inte avser körningar av datorprogram i all-

mänhet utan inskränker sig till urval och andra bearbetningar av existerande uppgifter (jfr ovan avsnitt 3.3.2, Avgränsningsfrågorna vid ADB-upptagningar och avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5).

Enligt Bohlin avser SekrL 15:4 endast muntligt uppgiftslämnande ur handlingar men däremot inte skriftliga besked (Bohlin 1988, sid. 274). Åtminstone från semantisk synpunkt kan en sådan - som

tolkning ifrågasättas jfr t.ex. 15 § förvaltningslagen

förutsätter att uppgifter kan förmedlas både genom handlingar och på annat sätt. Omfattningen av åliggandet att lämna uppgifter är likaledes oklar. Enligt DOK bör det endast vara fråga om enstaka utlämnanden av ett fåtal uppgifter (SOU 1986:46, sid. 32).

Skyldigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter enligt

SekrL 15:5 är vidsträcktare än skyldigheten att lämna uppgifter till allmänheten: den avser inte bara uppgifter i allmänna hand-

lingar utan uppgifter i allmänhet som en myndighet förfogar över. Hår uppkommer frågan om uttrycket förfogar över kan

anses likabetydande med har tekniska möjligheter att överföra

till läsbar form (jfr förvaringskriteriet för upptagningamas del)

eller om det skall läsas snävare. Mer om

precist gäller frågan den rättsliga förfogandemöjligheten kan få betydelse, t.ex på så

vis att en myndighet inte är skyldig att lämna över uppgifter ur en extern databas till en annan myndighet om den genom avtal

med databasägaren förbundit sig att inte ge tredje man tillgång till uppgifterna.

Registrering, ordnande och sekretessbeläggning

Begreppet handling/upptagning får betydelse i olika sammanhang i sekretesslagen. Det till att börja med reglerna om gäller registrering av handlingar i 15 kapitlet.

Enligt huvudregeln i 15:1 skall en allmän handling som har

kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan

dröjsmål. Beträffande ADB-upptagningar skulle en strikt till-

lämpning av denna regel kunna orsaka stora praktiska problem,

bl.a. eftersom frågan uppkommer, om och hur man skall kunna

registrera uppgiftskonstellationer som med rutinmässiga åtgär-

der skulle kunna sammanställas.

_35_

I vissa situationer vållar regeln inga svårigheter, när

nämligen

man har att göra med väl avgränsade upptagningar vilka blir allmänna vid en konstaterbar tidpunkt. Ett exempel är ett brev som sänds via elektronisk post. I andra situationer

uppkommer

emellertid osäkerhet både om vad som skall registreras och vid vilken tidpunkt detta skall ske.

Flera undantagsregler

Här aktualiseras emellertid flera undantagsregler som passar ADB-systemen väl. I fråga om handlingar för vilka sekretess inte gäller får således enligt SekrL 15:1 registrering underlåtas om handlingarna/ upptagningarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upp-

rättats. Dessutom gäller som generell undantagsregel att registrering inte krävs när det gäller handlingar som uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Vidare äger regeringen, om särskilda skäl föreligger, föreskriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om (sekretessbelagda)

handlingar av visst slag som förekommer i betydande omfatt-

ning hos en viss myndighet (se 5 § sekretessförordningen

(1980:657)). Ett exempel på undantag vid sådana massärenden

är handlingar som angår klarering av varor och transportmedel

hos tullverket. Slutligen gäller enligt SekrL 15:13 att endast den

myndighet som för in en upptagning i ett för flera myndigheter gemensamt ADB-register är registreringsskyldig, inte de andra myndigheter som också har tillgång till upptagningen.

Vad innebär ordnandet enligt SekrL 15:1?

När en myndighet använder av ADB-tekniken för att hålla

sig

sina handlingar ordnade enligt SekrL 15:1 är det de rutinmässiga

sök- och sammanställningsmöjligheterna genom datorprogram

i kombination med hur data organiserats som definierar den

erforderliga ordningen. Denna ordning utgör en del av en god offentlighetsstruktur. Regeln i 15:1 kan m.a.o. uppfattas som ett krav på myndigheterna att ha tillgång till datorprogram som ger

möjlighet att överblicka upptagningar och överföra dem till läsbar form och att inte göra sig av med dessa datorprogram (jfr här med 2 §, p. 10 förordningen (1953:716) om utgallring av

handlingar hos vissa statsmyndigheter och 4 § förordningen

(1974:648) om utgallring ur upptagning för ADB).

Särskilt intresse i detta sammanhang tilldrar sig de s.k. loggningsprogram som håller reda på vad som sker i ADB-system.

kan avse varierande ingående trans-

Loggingen högst ting:

aktioner från externa terminaler, accesser till viss information,

_36_

av en viss fil, vem som använt ett visst dator-

uppdateringar

o.s.v. Hur man skall se på loggning i förhållande till program SekrL 15:1 är inte Klart är att olika typer av loggning har

givet.

olika vikt i och får bedömas därefter.

offentlighetshänseende

Vilka krav som i allmänhet ställs ordnandet är heller inte

på

och mot är flytande. Klart är

givet gränsen egentlig registrering

att ADB-tekniken i är ett utmärkt redskap att genom

sig själv

sina sök- och sammanställningsmöjligheter skaffa överblick över både och handlingar. Datorise-

ADB-upptagningar vanliga

4 rad kommer att en allt viktigare roll och inte-

diarieföring spela

kontorsverksamhet i bredaste bemärkelse greras i datoriserad

informationssökning, arkivering, telekommuordbehandling,

nikationer för elektronisk post, telekonferenser o.s.v. (se vidare kapitel 4). Därför förefaller det viktigt att kraven på registrering och annat ordnande och kan ligga till grund för stan-

preciseras dardisering.

Sekretessbelagda upptagningar

Allmänna handlingar för vilka sekretess gäller skall i princip

med av datum, diarienummer m.m.

registreras angivande

SekrL 15:2. En att underlätta detta kan vara att i ADB-

enligt väg

särskilja upptagningar för vilka sekretess är aktuell systemen och registrera endast dessa. Detta är inte bara tillåtet utan kan även anses värt att eftersträva - SekrL och

jfr 15:2, andra stycket

15:9.

och särskiljandet av sekretessbelagda

Sekretessbedömningen

upptagningar kan emellertid ställa sig svår och nödvändiggöra schablonmässiga bedömningar. Detta sammanhänger inte minst

med att sekretessen hänför sig till enskilda uppgifter som kan

ingå i potentiella handlingar, alltså uppgiftskonstellationer som är möjliga att generera med användning av rutinmässigt tillgängliga sök- och sammanställningsmetoder. Hur hemlig-

stämpling (särskild anteckning) enligt SekrL 15:3 och TF 2:16 praktiskt skall gå till är heller inte givet: tekniken erbjuder många möjligheter från utskrift av en konventionell hemlig-

stämpel på papper till automatiskt avbrytande av en pågående när uppgiftskonstellationer aktualisedatabearbetning känsliga

ras för att möjliggöra manuell bedömning av sekretessförhållandena. Som utgångspunkt torde gälla att tekniska spärrar inte får ha karaktär av och osynliga slutgiltiga hinder mot

generalitet

informationsåtkomst. Frågan är emellertid om inte begreppet särskild anteckning med sin nuvarande innebörd enligt SekrL 15:3 ger en för snäv ram för utvecklingen av lämpliga vamings-

signaler i ADB-systemen.

_37_

i förvarade upptagningar

Ändringar

skall om av berö-

Avslutningsvis frågan registrering ändringar

ras. Utgångspunkten är att det inte är tillåtet att göra ändringar i allmänna utan att det klart framgår att en uppgift har

handlingar

ändrats (jfr KU 1982/ 83:12, sid. 13, 22). De flexibla förvarings- och

upptagningsbegreppen leder till att det många gånger torde vara

oklart vad som är en ändring i en upptagning, ett tillägg till en

eller en ny Ett är ock-

upptagning upptagning. praktiskt problem så att ett strikt upprätthållet krav på registrering av ändringar

och sparande av ändrade uppgifter kan vara tekniskt besvärligt

och framför allt dyrbart att genomföra. svårigheterna gör det angeläget att utveckla klara ändringsregler som bygger på bl.a. 8 §

(rättelser i som t.ex. S §

datalagen personregister), gallringsregler datagallringsförordningen (1974:648) och förvaltningsrättens

bestämmelser om rättelse av förbiseendefel. Behovet omfattar också regler om förbud mot ändringar som i sin tur kan ligga till

grund för tekniska spärrar som skyddar data mot felaktiga och obehöriga ändringar.

Tidpunkter och tidsfrister

I och med att registrering skall ske utan dröjsmål efter det att

en handling har inkommit eller upprättats måste tidpunkten

när detta sker bestämmas. Vidare måste utgångspunkten för

tidsfrister enligt sekretesslagen (längsta giltighetstid för sekretess)

fastställas. Enligt SekrL 1:9 är huvudregeln att dessa tidsfrister räknas från handlingens tillkomst. Här återkommer proble-

met med de potentiella handlingarna, vilket uppstår genom möjligheterna att generera många uppgiftssammanställningar.

Såvitt gäller sekretesstiden minskar emellertid problemets räckvidd genom att tiden, när det är fråga om diarier 0.1. samt

andra fortlöpande register, skall räknas från det uppgiften

fördes in i handlingen . Här är det således uppgiftens tillkomst

snarare än handlingens (registrets) som ger utgångspunkt för

beräkningen.

Tidsbestämningen kan emellertid bli besvärlig både när det gäller uppdateringar av uppgifter och handlingars inkommande. Antag t.ex. att en myndighet får tillgång till upptagningar via

datakommunikation genom att en datasamling av något slag ställs till förfogande av en utomstående för sökning och bearbetning. Teoretiskt är då en för

mängd upptagningar tillgängliga

myndigheten för överföring till läsbar form; de ingår därmed i myndighetens informationsinnehav. Accepterar man att inkommandet inte förutsätter att varje enskild upptagning behöver ha överförts (jfr TF 2:6, första stycket, punkt 2 och före-

_gg_

gående avsnitt) tycks registreringsregeln och regeln om sekre-

tessfristers beräkning bli utan hållpunkt i tiden.

En att komma till rätta med svårigheterna ger SekrL 15:1,

hjälp tredje stycket jämförd med 15:13. Enligt dessa stadganden gäller för ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter att endast den myndighet är registreringsskyldig som för in en upptzzgning, däremot inte de övriga myndigheter som har tillgång till registret. Skulle upptagningen föras in av ett subjekt som

inte är myndighet - t.ex. i ett telekonferenssystem - finns inte någon undantagsregel svarande mot 15:13. Här kan emellertid 14 § datalagen gripa in med sitt krav på dokumentation av upptagningar som används för handläggning av mål eller ärende. I sammanhanget kan för övrigt åter noteras att telekonferenser och andra system för elektronisk förmedling av meddelanden aktualiserar en översyn av regler om postöppning och om re-

roll vid administrationen av de elektroniska

gistratorskontorets

informationsflödena.

Också i upprättandesituationer kan ADB-teknikens flexibilitet orsaka kan man formulera

svårigheter. Sammanfattningsvis

frågan så: hur fastställer man när en viss upptagning skall anses upprättad i de många olika situationer som kan uppstå vid användningen av ett ADB-system? Som vi tidigare sett bör svaret bli att olika kan in och med

upprättanderegler gripa samspela

varandra. Ett visst register - som man kan kalla en grunddata-

- kan således vara att betrakta som ett

mängd fortlöpande register enligt TF 2:7, andra stycket. Det är då upprättat - i sin helhet - när det färdigställts för anteckning eller införing. Om

nu detta register används för att skapa en viss datamängd, t.ex.

ett bearbetat urval, kan upprättandefrågan uppkomma på nytt

för detta särskilda urval. En ny upprättanderegel kan då gripa in, t.ex. regeln att urvalet kan bli att anse som upprättat om det tas

om hand för arkivering enligt TF 2:9, andra stycket.

Dokumentation

Enligt SekrL 15:11 skall myndigheterna hålla tillgänglig för allmänheten beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-registen. Stadgandet anger också vil-

ka minimikrav som ställs på beskrivningarna (jfr prop. 1981 / 82:37, sid. 55). De skall således ange ADB-registrets benäm-

ning och ändamål, vilka typer av uppgifter i registret myndighe-

ten har tillgång till, vilka andra myndigheter som har tillgång till registret, vilka terminaler och andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, vilka bestämmelser om sekretess som vanligen är tillämpliga på upp-

-39-

gifter i registret och vem som hos myndigheten kan lämna när-

mare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndighetens verksamhet.

Skyldigheten att dokumentera ADB-register är central och har nära samband med reglerna om registrering och ordnande av

upptagningar enligt 15:1 m.fl. stadganden (se ovan). En oklar

fråga är om 15:1 ställer krav på dokumentationen utöver dem som omedelbart framgår av 15:11. Sådana krav kan hänföra sig till diarie/ dossiéplaner, sökmöjligheter och sökkommandon,

hjälpindex, principer och tillvägagångssätt vid arkivläggning av upptagningar m.m.

Dokumentationsskyldigheten gäller ADB-register. Detta har

samma vida och ändamålsbestämda innebörd som registerbegreppet i datalagen (jfr ovan). Det är således i många situationer snarast likabetydande med ADB-system. Inte minst mot den bakgrunden har det intresse att ifrågasätta om inte doku-

mentationsskyldigheten skulle kunna Från utvidgas. offentlig-

hetssynpunkt kan det t.ex. ha stort intresse att få veta varifrån en myndighet hämtar sina indata, vilka beslut som erhåller stöd av vilka ADB-register, vilka felkontroller som till vil-

tillämpas, ken verksamhet användningen av sekretessbelagda uppgifter är

begränsad (jfr SekrL 1:4) o.s.v. SekrL 15:12 ger allmänheten en-

dast begränsade möjligheter att erhålla upplysningar av sådant slag eftersom informationsskyldigheten enligt detta stadgande är

snävt kopplad till upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar för automatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten.

Informationsutväxling mellan myndigheterna

Ansamlingen av uppgifter i datorer och möjligheterna att ge-

nom telekommunikationer - internt såväl som externt - ordna

fjärråtkomst till data, samkörningsmöjligheter och strävan att

använda all tillgänglig information för att effektivisera myndighetsverksamhet på olika områden, inte minst på det fiskala området, allt detta samverkar till att fokusera intresset på frågor

som rör informationsutbytet mellan myndigheterna.

Frågorna rör emellertid inte sekretesslagens grundbegrepp i lika hög grad som de principer och detaljregler som avgör vilka skyldigheter och möjligheter myndigheterna har att lämna uppgifter

emellan sig (SekrL 1:5, 14:1-3, 15:5), hur sekretessbedömningar i sådana situationer skall gå till, vad som

utgör självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet, vad som bör författningsregleras och vad som kan beslutas på myndighetsnivå respektive på handläggarnivå mm.

-90-

Man kan notera att när i talar om utläm-

reglerna sekretesslagen

nande av till annan i ADB-

uppgift myndighet, formuleringen

kan vara vilseledande om tolkningen av

sammanhang (jfr

i SekrL 15:4 ovan Uppgiftslämnande) såtillvida att

uppgift

det där ofta handlar om massutvâxling av

mycket rutinmässig

data, i den formen att hela databaser öppnas för an-

antingen

hos annan eller genom att stora data-

vändning myndighet

för och liknande. I detta

mängder görs tillgängliga samkörningar ligger även en risk att sekretessbedömningarna många gånger

kan tendera att bli alltför schablonartade.

3.4 Rätten till sökning

De tekniska förutsättningarna

ADB-tekniken i att

sig själv ger utomordentliga möjligheter

ordna information så att den blir Överblickbar och lättåtkomlig.

kan t.ex. vara fler än vid traditionell data-

Sökingångarna långt

Där man i ett diarium endast kunde

behandling. gammalt

söka t.ex. eller med hjälp av en dossiéplan kan

kronologiskt

man med ett datoriserat diarium söka på t.ex. år, löpnummer, dossiénummer, sökord, för ärenden, av-

registreringsdatum slutsdatum, avdelning, handläggare, projekt/ objekt, prejudikat, dokumentnurnmer, registrerings-/expeditionsdatum, doku-

mentets datum, klassifikation, avsända-

avsändare/mottagare,

rens diarienummer, svarsdatum 0.s.v.

utvecklas Ursprungligen kun-

Sökrnöjligheterna kontinuerligt.

de man av tekniska knappast åstadkomma

på grund svårigheter

några flexibla urval. Det normala sättet att ta fram ADB-upp-

var att söka i enkel ordningsföljd - visa nästa! Numer

tagningar och programmeringstekniken förutsättskapar datalagringsningar för helt andra tillvägagångssätt. Sökning på egenskaps-

värden hos (t.ex. bilnummer och färg på ett fordon) och

objekt

med fritt valda ordkombinationer i löpande texter (t.ex.

sökning

och koldioxid) är numer rutinmässiga möjlig-

miljöförstöring

heter. Mer avancerade tekniker finns också, t.ex. sökning som

vagt formulerade likhets- och släktskapsförhållanden

bygger på

- sök fram ärenden som liknar det nu har sett på! (jfr

jag just

avsnitt 2.3.3).

Allmänt om av information att

gäller identifieringen begärd

kraven kommer att kunna ställas lägre ju bättre och mer flexibla urvals- och de använda ADB-

sammanställningsmöjligheter

Man kan se saken så att of-

systemen rutinmässigt erbjuder.

allt effektivare efterhand som

fentlighetsprincipen fungerar

-9]_

utvecklas. Ett datoriserat diarium av

informationsteknologin

modern typ skall t.ex. rutinmässigt kunna besvara frågor som denna: Vilka är de ärenden rörande beviljade koncessioner som

funnit vara av prejudikatnatur och som avgjorts

myndigheten

under l 1986 till och med mars 1987? Uppenbar-

perioden juli

får en en ändrad innebörd

ligen uttrycket efterfråga handling

efter hand som ADB-tekniken utvecklas och vinner insteg i

verksamhet.

myndigheternas

i traditionellt informationsmaterial

Sökning

är svagt utvecklad såvitt gäller möjlig-

Offentlighetsprincipen

heterna att söka fram konventionella handlingar. Man skulle kunna se det så att det finns en lucka mellan TF 2:3-11 (som definierar vad som en allmän handling) och TF 2:12-13

utgör

(som reglerar rätten att på stället ta del av en framtagen handling och att få en avskrift eller kopia av den). TF 2:14, som reglerar vilken myndighet som skall en begäran att få ta del av

pröva

allmän handling, fyller bara delvis ut denna lucka.

Frågan om sökning hänger vid traditionell dokumenthantering

nära samman med två av allmänhetens möjlig-

begränsningar

heter att med stöd av offentlighetslagstiftningen få del av information. Den första begränsningen innebär att myndigheterna inte är att utreda om vissa handlingar existerar och att

skyldiga

identifiera dem, i varje fall inte om detta förutsätter några mer omfattande arbetsinsatser (jfr t.ex. 10 1978/79, sid. 214 rörande

m.m. avseende en viss läkare under de senaste tio

anmälningar

åren. Se utförligare Bohlin 1988, sid. 246). Den andra begräns-

ningen ligger i att myndigheterna inte är skyldiga att tillmötesgå

en begäran som skulle innebära att en särskild, ny handling måste för att tillhandahålla den önskade informa-

upprättas

tionen RÅ 1978 2:19 rörande en begärd förteckning över

(jfr i utflaggningsärenden under en viss period). fartygsnamn

Sökning i ADB-material

I om som att all-

fråga ADB-upptagningarna gäller grundregel

mänheten inte har rätt att begära annat och mer än myndigheten kan prestera med rutinbetonade åtgärder. Till följd av teknikens kraftfulla, till sökning, ur-

rutinmässiga möjligheter

val och sammanställningar får emellertid som vi sett offentligheten en annan räckvidd än vid traditionella handlingar.

Därtill kommer att det enligt sekretesslagen för ADB-upptag-

del särskilda som alla, direkt eller in-

ningamas gäller regler

direkt tar sikte Man kan att dessa regler bildar

på sökning. säga

ett nytt skikt mellan om myndigheternas service-

reglerna

.92_

äligganden i t.ex. 4 § (1986:223) och tryck-

förvaltningslagen

frihetsförordningens regler.

Enligt SekrL 15:9 är myndigheterna skyldiga att ordna sina ADBsystem med beaktande av insynsrätten enligt TF och speciellt av det intresse som enskilda kan ha att få terminaler

själva begagna

m.m. för att ta del av allmänna Vilka -

handlingar. åligganden

om några - detta i innebär inte att

praktiken går entydigt ange;

det beror i varje enskilt sammanhang av insynsintressets

styrka,

kostnaderna för åstadkomma insyn, tillgänglig teknik o.s.v. (prop. 1981 / 82:37, sid. 50-51).

Enligt SekrL 15:10 skall en myndighet på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal 0.1. som myndigheten förfogar Över för att ta del av ADB-upptagningar. I detta fall är för-

utsättningarna och avvägningarna direkt uttryckta i författ-

ningstexten: myndigheten behöver inte tillhandahålla terminal om sökanden skulle få tillgång till upptagning som inte kan anses som allmän handling hos myndigheten, om hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess, om det finns fara för förvanskning eller förstöring av data eller om det föreligger hinder i form av hänsyn till arbetets behöriga gång.

Enligt SekrL 15:11 skall myndigheterna dokumentera sina ADB-register för att underlätta för allmänheten att få del av allmänna handlingar och även enligt 15:12 lämna sådana särskilda upplysningar som kan behövas för detta syfte. Det är enligt 15:11 förutsatt att det för skall finnas en

varje ADB-register

person som har särskild kännedom om respektive register.

Allmänhetens rätt att söka aktualiserar frågan om vad som utgör sökenhet, d.v.s. den samling av upptagningar som är

tillgänglig för åtkomst. Klara regler saknas och avgränsningarna

sammanhänger med ett flertal förhållanden.

Hur myndigheterna ordnar sina ADB-register för insyn har så-

ledes att göra med hur reglerna i SekrL 15:1 och 15:9 tolkas i varje särskild situation. Vidare finns samband med hur vidsträckt begreppet handling/ tolkas,- kan ett

upptagning register eller i varje fall ett delregister uppfattas som enda handling? (jfr

TF 2:7, andra stycket, punkt 1). Det finns samband med hur man

tillämpar regeln om skyldighet att tillhandahålla en handling i icke sekretessbelagda delar enligt TF 2:12, första stycket, sista punkten, med kraven på precisering av en begäran att fä ta del av en uppsättning handlingar (jfr dagens post, IO 1975, sid.

313) och med regler om arkivering och arkiv (jfr bl.a. RÅ 1980 2:42, enligt vilket en större datasamling får likställas med en

myndighets arkiv och inte kan vara tillgänglig för fri sökning).

-93-

Några särskilda kommentarer förtjänar regeln oin tillhandahållande av i icke sekretessbelagda delar (TF 2:12 och 13).

handlingar

Den kan läsas som ett åliggande för myndigheterna att ordna ADB-systemen så att hemligt och icke hemligt skiljs åt. Detta kan ske olika vis; Lex. så att datorprogram för utskrift kan under-

på delar (jfr RÅ 1976 2:70 angående skyldigtrycka sekretessbelagda

het att utföra extra programmeringsarbete för att från en utskrift utesluta delar). Märk att myndigheten inte kan vägra att

hemliga

framställa en utskrift enbart med allmän hänvisning till

begärd

att sekretessbedömningen ställer sig svår, t.ex. vid massuttag av data, medan däremot detta argument kan användas för att vägra egen sökning vid terminal.

har man när det gäller möjligheterna till sökning att Uppenbart

med en svårbeskriven blandning av obligatorium, pro-

göra

ambitioner och En naturlig fråga

portionalitet, skönsmässighet.

är om begreppet sökenhet borde ägnas större uppmärksamhet

med sikte på att författningsreglera åtminstone de grundläggan-

de kraven och avgränsningskriterierna. Vad man för närvarande har att hålla sig till är framför allt uttalanden i lagförarbeten att det är att allmänheten möjligheter att fritt söka i

viktigt ges

datorbaserade diarier och besläktade datasam-

myndigheternas

lingar (jfr prop. 1981 / 82:37, sid. 25, 26 och KU 1981 / 82:21, sid. 5-6).

En fråga rör omfattningen av myndigheternas anknytande skyldigheter att själva utnyttja sina ADB-system för att under-

lätta en sökande att finna relevant information. En

för myndig-

het kan t.ex. tänkas erbjuda allmänheten att leta igenom omfattande utskrifter av data på papper i stället för att biträda med

i motsvarande material. Både av principen om

datorsökningar

likställdhet mellan myndighet och allmänhet och av styrkan hos bör att måste an-

offentlighetsintresset följa myndigheterna vända det rutinmässiga sätt att finna handlingar/ upptagningar

som är mest effektivt och naturligt att utnyttja. Från den synpunkten är det tveksamt om det kan godtas att, om upptagningar finns i utskrift, en utskriften tillgänglig för

myndighet gör

men att lämna någon assistans i form av ter-

sökning vägrar

i materialet. Å andra sidan bör inte en enskild

minalsökningar

kunna begära att en omfattande pappersutskrift framställs enbart för att bereda vederbörande att söka i informationen i

möjlighet

denna form.

En enskild kan föra talan mot ett beslut att vägra honom att själv söka vid terminal enligt samma regler som gäller om talan mot beslut som innebär avslag på en begäran att få ta del av all-

män handling, SekrL 15:10, andra stycket. Om sökmöjligheterna från presentationsterminalen är begränsade jämfört med de sökmöjligheter som handläggarna själva har tillgång till bör

talerätten vara densamma. l-lär råder emellertid oklarhet. För att

_94_

en sådan talerått skall ha någon mening är det väsent-

givetvis

ligt att begränsningarna klart ges till känna.

Prövningen enligt SekrL 15:10 är begränsad till frågan om ADB-

systemet och kringliggande rutiner är så inrättade att förutsätt-

ningarna för egen terminalsökning är uppfyllda. Den kan där-

emot inte omfatta frågan om myndigheten bort utforma sitt

ADB-system på annat sätt för att tillgodose offentlighetsprinci-

pens krav. Det finns således ingen talerätt som direkt tar sikte på

myndigheternas sätt att inrätta sina informationssystem; i den meningen är SekrL 15:9 lex imperfecta.

3.5¶Offentlighet, service, försäljning

De oklara

gränserna

Allmänheten har rätt att enligt TF 2:12 få ta del av en upptagning på stället såvida inte betydande hinder möter. Möjligheterna att undanröja sådana hinder och därigenom uppnå att en begäran kan tillmötesgås leder över i mot service

gränszonen och informationsförsäljning. Gränserna är knappast klara. Det är

således till att börja med osäkert vad en enskild kan begära med stöd av offentlighetsprincipen i situationer när vederbörande erbjuder sig att undanröja hinder genom att bidra till kostnader eller genom att tillhandahålla datorprogram. Gränsen mellan rätten till och förmånen av service är inte

insyn överhuvudtaget

skarp. På liknande sätt förhåller det sig med mellan ser-

gränsen

vice och kommersiellt inriktad verksamhet som bygger på ut-

nyttjande av myndigheternas datasamlingar.

DOK:s behandling av frågorna

DOK har tagit upp dessa frågor i sitt betänkande SOU 1986:46 om

myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m. Enligt

kommitténs synsätt bör gränserna dras på följande sätt (a.a., sid. 32, 33, se även avsnitt 2.2 ovan):

Uttag som kan ske med stöd av offentlighetsprincipen karaktäriseras av att det är fråga om uppgifter som sammanställs med rutinbetonade åtgärder, att utskriften ordnas på sätt som myndigheten bestämmer och inte enligt sökandens önskemål och att uppgifterna lämnas i form av utskrift inte

på vanligt papper, på

annat medium (adressetiketter, magnetband, terminal hos mottagaren e.d.).

-95-

Uttag som kan betecknas som serviceåtgärder med stöd av servicebestämmelserna i sekretesslagen, allmänna verksstadgan

och serviceförordningen bör som huvudregel kännetecknas av

att det är fråga om enstaka utlämnanden av ett fåtal uppgifter men däremot inte någon ordnad utlämnandeverksamhet. Utlämnande av ett större antal uppgifter bör enligt DOK endast

få ske om det är förenligt med myndighetens övriga uppgifter

och allmänheten. I detta fall kan myndig-

skyldigheter gentemot heten även ta ut viss ersättning, nämligen ersättning för de sär-

kostnader som uppkommer för det aktuella uttaget (t.ex. kostnader för datarnedia, extra datorkörning, direkta lönekostnader för visst programmeringsarbete o.l. - men däremot inte ersätt-

ning för andel i samkostnader enligt en självkostnadsmodell (se

DOK, a.a., sid. 32, 64; jfr t.ex. E Sandström, Avgiftsbeläggning av statliga tjänster, I: Tidskrift för dokumentation 1986 nr 3, sid. 75).

l andra fall är det eller bör det enligt DOK anses vara fråga om

informationsförsäljning och denna bör enligt DOK:s förslag så-

vitt gäller persondata vara underkastad särskilda restriktioner och regleras i särskild ifråga om andra kategorier av data

lag.

krävs enligt DOK stöd i respektive myndighets instruktion eller

i särskild registerförfattning.

Gränsdragningen enligt DOK:s förslag kan ställas under diskus-

sion, även som en tolkning av gällande rätt. DOK konstaterar

att i förhållande till ADB-

själv handlingsbegreppets tolkning

upptagningar får till konsekvens att det inte går att dra en klar gräns mellan s.k. offentlighetsuttag och utlämnande av upp-

gifter på annan grund (sid. 48-49). Men förslaget undanröjer

vissa oklarheter såvitt gäller förhållandet mellan service och

egentlig försäljningsverksamhet bl.a. genom att myndigheternas skyldighet att som en serviceåtgärd lämna uppgift ur allmän handling enligt SekrL 15:4 I förslaget ligger vidare att preciseras.

serviceåtgärden endast får vara en sidoeffekt av myndighetens reguljära verksamhet - inte en särskilt utvecklad verksamhetsgren inriktad på att generera intäkter.

Uppgifter jämförda med Upptagningar

Gränsdragningssvårigheterna har även samband med att be-

uppgift ur allmän handling i SekrL 15:4 har ett oklart greppet förhållande till upptagning. Detsamma gäller för övrigt del av handling i TF 2:12, första stycket, sista punkten (tillhandahållande av icke sekretessbelagda delar). Begär någon att på stället få ta del av en uppgift som förekommer i en mer omfattande uppgiftskonstellation, vilken endast kan tas fram som en enhet (t.ex. en om vem som är till en viss vil-

uppgift ägare fastighet,

_96_

ken framgår av en fastighetspost i ADB-systemet) bör framställ-

ningen behandlas som om den avsåg en allmän med

handling åtföljande konsekvenser för bl.a. kravet på skyndsamhet (jfr

Sekretesslagen av H Corell m.fl., sid. 401. Se även avsnitt 4.4 nedan).

Det kan också tänkas att den begärda uppgiften består av här- Iedd information. Det kan t.ex. handla om att jämföra egen-

hos flera för att konstatera vissa samband -

skapsvärden objekt

t.ex. att alla fastigheter som ägs av ett visst subjekt har förvärvats under de senaste två åren. Här uppkommer tre frågor: (a) är det fråga om utlämnande av allmän handling (= tillgänglig upptagning)?, (b) är det fråga om utlämnande av en uppgift ur allmän handling? och (c) är det fråga om databehandling för att åstadkomma och redovisa ett visst resultat?

Svaret på den första frågan, enligt gällande rätt, är tveksamt: det kan tänkas att myndigheten använder ett ADB-system där ru-

tinmässigheten innebär så god integration mellan olika funk-

tioner att det ligger nära till hands att den begärda in-

uppfatta

formationen som en allmän handling. Annu starkare skäl talar då för att anse att det åtminstone är fråga om en uppgift ur allmän handling och således en från

begärd serviceåtgärd myndig-

hetens sida. Men inte heller alternativ (c) är helt uteslutet. Svaret beror av vilken slags databehandling det är fråga om och hur denna är ordnad. Antag som jämförelse t.ex. att det är fråga om

körningar av ett datorprogram för simulering av spridningen av

radioaktiv kontaminering vid ett kärnkraftshaveri. Sökanden

önskar att en datauppsättning som myndigheten har tillgång till

körs i olika omgångar med något varierande villkor i programmet för att jämföra resultaten. I ett sådant fall bör det enligt gällande rätt inte anses vara fråga om vare sig en begäran om utlämnande av allmän handling eller av en uppgift ur allmän

handling.

Särskilda urval

En annan typ av gränsfall om sökanden begär att få

föreligger

utskrifter av uppgifter om vissa objekt i men inte

ADB-register

alla tillgängliga uppgifter utan endast ett mindre urval. Till att börja med måste urvalet av objekten kunna åstadkommas med rutinmässiga åtgärder för att det skall anses vara fråga om utbekommande av en allmän handling (se vidare rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4). Begränsningen till endast vissa uppgifter om varje objekt kan ses på åtminstone två sätt. Enligt det ena får en sådan framställning betraktas som en begäran vilken faller utanför offentlighetsprincipen och i sin helhet avser en service-

åtgärd. Enligt det andra kan framställningen anses ha stöd av

_97_

offentlighetsprincipen under förutsättning att begränsningen

kan åstadkommas med

rutinmässiga åtgärder. Det senare syn-

sättet ligger mest i linje med gällande rätt. Problemet kom-

pliceras om rutinmässigheten

uppkommer genom att myndigheten har utvecklat urval,

möjligheterna att göra speciella

inte för att fullgöra sina normala utan för att

arbetsuppgifter

kunna bedriva -

speciella informationstjänster avgiftsbelagda

eller icke avgiftsbelagda. I den senare situationen kan det t.ex. handla om att lämna till enskilda 10 §

registerutdrag enligt

datalagen. Huvudregeln i TF för emellertid med att anled-

sig

ningen till att skaffat faktiska att

myndigheten sig möjligheter

göra ett visst uttag inte tillmäts någon betydelse. Om en upptagning är tillgänglig med rutinbetonade så betraktas den

åtgärder

som förvarad och kan därmed vara allmän.

Massuttag

Vad som framför allt har gett att

anledning ifrågasätta regle-

ringen i TF och mellan och

gränsdragningen offentlighetsuttag

andra uttag är massuttagen av data. Dessa involverar ofta kommersiella intressen - både från sida och från

myndigheternas

deras sida som önskar De kan också vara förenade med uttagen. särskilda risker genom svårigheterna att överblicka konsekvenserna i sekretesshänseende av utlämnanden. I 1983 års IRI-ut-

redning om offentlighetens diskussionen om begrepp mynnade

massuttagen ut i ett om som skulle innebära

förslag särreglering

en begränsning av möjligheterna till sådana Ett liknande uttag. förslag har som ovan redovisats lagts fram av DOK (se vidare avsnitten 6.3 och 6.5).

Sökandens egna bidrag för att möjliggöra utlämnande

En myndighet kan anses förvara en också när

ADB-upptagning

myndigheten varken har egen datorkapacitet eller ett eget datorprogram för att överföra till läsbar form. l det ty-

upptagningen

piska fallet har myndigheten då möjligheter att enkelt få den begärda körningen utförd på annat håll och uttaget förutsätter enbart smärre justeringar i ett redan

tillgängligt datorprogram,

vilka kan utföras med enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader. Frågan är emellertid i vilken den en-

utsträckning

skilde i sådana situationer kan få till stånd ett utlämnande

enligt

TF: (a) genom att erbjuda sig att bidra till kostnaderna för körningen och (b) genom att själv ställa ett erforderligt

datorprogram till förfogande.

Enligt propositionerna 1973:33 och 1975/ 761160 skall den enskilde, genom att bidra till kostnaderna, kunna hinder

undanröja

-9g-

mot att TF 2:12 få ta del av ADB-upptagning på stället.

enligt

Konstruktionen har kritiserats av Bohlin som finner det något

att det skulle finnas utrymme för ett avgiftsuttag, då

märkligt

föreskriver avgiftsfrihet om handlingen tillhanda-

stadgandet

hålles stället (Bohlin 1988, sid. 250-251, 252, jfr 83). Bohlin är

på

också kritisk mot konstruktionen att en upptagning kan anses

för en då den (med en enkel arbetsinsats)

tillgänglig myndighet

att ta fram med användning av ett datorprogram som den

går

enskilde själv tillhandahåller (a.a. sid. 91),

Man kan således sätta frågetecken för den betydelse som enligt

rätt kan den enskildes insatser. Nyckelfrågan år

gällande tilläggas

om en striktare av är motiverad. En

tolkning förvaringskriteriet sådan tolkning skulle innebära att en upptagnings tillgänglighet bedömdes uteslutande med utgångspunkt från myndighetens egen situation. Sammanfattningsvis: (a) om det föreligger bety-

dande hinder TF 2:12) i form av brist på tekniska resurser

(jfr

mot att en tillgänglig så bör denna överhuvud-

göra upptagning

taget inte anses förvarad hos myndigheten och (b) om en upp-

endast är tillgänglig med användning av ett dator-

tagning

som tillhandahålls av den enskilde själv så bör inte program heller den upptagningen anses förvarad hos myndigheten (se vidare avsnitten 6.3 och 6.5).

3.6 med utlandet

Några jämförelser

3.6.1 Allmänt

Jämförelsen med utlandet avser inte att Avsikten

gå på djupet.

är främst att ge en allmän uppfattning om hur de aktuella

och i den svenska rättsordning-

grundbegreppen grundreglerna

en ter i internationellt perspektiv. Man kan t.ex. ställa frågan

sig

om den svenska framstår som egenartad i sitt val

lagstiftningen

av Det kan tänkas finnas radikalt annorlunda sätt att

begrepp.

komma till rätta med de svårigheter som ligger i ADB-teknikens

och möjligheterna till fjärråtkomst av data. dynamik

Vilken skall ta sikte på är inte självklart.

lagstiftning jämförelsen

Liksom i är den som i olika länder

Sverige författningsreglering till i myndigheternas verksamhet utspridd ger möjligheter insyn håll - t.ex. i om skydd av persondata, lagar om på många lagar förvaltningsförfarandet, lagar om rättegångsförfarandet, lagar om lagar som reglerar speciella informationsmyndigheter,

särskilda verksamheter o.s.v. I det följande begränsar sig uppmärksamheten till lagar som allmänt garanterar

huvudsakligen

allmänhetens till i doku-

möjligheter insyn myndigheternas ment och register.

3.6.2 De nordiska länderna

lsland

med varierande räckvidd gäller i alla de

Offentlighetslagstiftning

nordiska länderna utom Island. Där gäller emellertid en

övriga

om av information med uppgifter

lag systematisk registrering

om förhållanden um kerfisbundna skråningu á

personliga (lög

er varöa einkamálefni 1981, reviderad 1985).

upplysningum,

Denna omfattar både fysiska och juridiska personer och ger i

lag om i upplysningar som fjärde kapitlet regler registrerades insyn dem. grundbegrepp är systematiskt register (obegäller lagens roende av teknik för inforrnationsbehandlingen) och upplys-

om en mer vidsträckt offentlighet har fram-

ningar. Lagförslag

i år 1973 och 1978.

lagts alltinget

Danmark

Den danska området, lov om

tidigare gällande lagstiftningen på

i av år 1970 (nr 280), har nu ersatts av

offentlighed forvaltningen

en i motsvarande ämne av år 1985 (nr. 572), vilken trätt i

lag

kraft den 1 1987. Lagen ger en rått till ärendeinsyn eller,

januari

närmare bestämt, en i dokument, som har inkommit till

insyn

eller av en förvaltningsmyndighet som led i admini-

upprättats

strativ i förbindelse med dess verksamhet (4 §

sakbehandling

stk 1). Rätten till i ärenden där egna, förhål-

insyn personliga

landen berörs sträcker sig längre än eljest, s.k. egenaooess (4 §

stk 2).

Sökanden måste de dokument eller det ärende (sak) som

ange

hanörtskarblibekantgjordmedlâttenpreciserasismillatt

i . omfatta alla dokument, som rör saken samt införingar

I..

och andra ñörteckningar som rör den aktuella

journaler, register

sakens dokument. Det att med

anges uttryckligen insynsrätten,

diarier och liknande, inte gäller nyss nämnda undantag fi? , anüáxu

eller andra för-teckningar, där det görs

._x Å bruk av elektronisk databehandling”, 5 § stk 2. Dock kan vederbörande minister utfärda om allmän tillgång till upplys-

regler

vger

i 0.1.”. En förvaltningsmyndighet kan också

ningar EDB-register

i vidare utsträckning än den är förpliktad till som en

ge aktinsyn form av frivillig meroffentlighet.

Från finns en rad undantag, bl.a. interna arbets-

insynsrâtten

dokument. Sådana omfattas dock av insynsrätten bl.a. när de

den enda av upplysningar om faktiska

utgör registreringen

_mo_

omständigheter i ett ärende, vilka har betydelse för dess avgörande. Generellt gäller att upplysningar i dokument om faktiska omständigheter, som har väsentlig betydelse för sakförhållandet, skall lämnas ut enligt lagens huvudregler (11 §). Om sekretess gäller för vissa upplysningar skall sökanden ändå ha möjlighet att få insyn i dokumentets övriga innehåll.

Vid första påseendet kan lagen synas ge en mycket begränsad insyn i myndigheternas ADB-register. Dessa i

register regleras stället i stor utsträckning genom lagen om offentliga myndigheters register (lov 1978 nr 294 senast ändrad genom lov 1987 nr 383) och de föreskrifter som har givits på grundval av denna lag. Lagen om offentliga myndigheters register behandlar såväl de registrerades möjligheter till insyn egna upplysningar som möjligheterna i allmänhet att få tillgång till personupplysningar för dels andra privata subjekt, dels andra myndigheter. Regleringen är relativt komplex och bygger bl.a. på de registrerades samtycke och på skyldigheter att lämna upplysningar enligt andra lagar och förordningar.

Offentlighedslovens dokumentbegrepp är relativt vidsträckt och kan därmed leda till insyn i ADB-material som inte direkt framgår av författningstexten. Begreppet omfattar således material som träder i stället för skriftligt material när materialet i fråga framställs som ett led i en administrativ sakbehandling. Det kan vara fråga om teckningar, film och videoupptagningar. Det kan också material. Om en skrivelse således endast

gälla datorlagmt finns lagrad i ett edb-datalager är en myndighet skyldig att göra skrivelsen tillgänglig för sökanden t.ex. genom att texten visas på bildskärm. Det förutsätts inte att meddelelsen en gång har existerat som ett konventionellt dokument. Den kan således enbart ha upprättats eller inkommit i elektronisk form. Har myndigheten râdighet över den elektroniska registreringen skall den göras tillgänglig - varvid lagen om offentliga myndigheters register inte utgör något hinder (se Vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen. Iustitsministeriet 1986, sid. 16-18).

Till detta kommer att skyldigheten enligt 6 § offentlighedsloven att notera upplysningar som har betydelse för avgörandet av ett ärende kan fullgöras genom elektronisk notering i dator. I den mån detta sker skall aktinsyn ges genom att görs

upplysningarna tillgängliga (a.a. sid. 19). I sammanhanget kan man också notera den extraheringsplikt som gäller innehållet i faktiska upplysningar av väsentlig betydelse för ärendet som föreligger enligt 11 §; denna kan även avse t.ex. faktiska upplysningar som tillförts ärendet från register 0.1. (a.a. sid. 26). För särskilda områden av förvaltningsverksamhet kan justitieministern enligt en särskild regel i 6 § stk 2 offentlighedsloven utfärda regler om arki-

-l0l-

m.m. av meddelanden som utfärdas eller mottas med

vering hjälp av elektronisk databehandling.

Redan genom sin inriktning på ärendeinsyn får den danska lag-

stiftningen en mer begränsad räckvid för ADB-systemen än den svenska. Sökanden måste ange de dokument eller det ärende som han önskar insyn i. Det finns ingen skyldighet att biträda med att ge insyn i alla ärenden av ett visst slag eller alla ärenden som har blivit diarieförda under en viss period. Att uppge diarienummer eller liknande är i och för sig inte nödvändigt; det räcker med sådana uppgifter att med hjälp av sina

myndigheten

m.m. har möjlighet att identifiera ärendet. Härvid finns

utrymme för både diskretionära bedömningar och meroffentlighet (a.a. sid. 14-15).

Norge

lov om offentlighet i förvaltningen av år 1970 (nr. lNorge gäller 69). Enligt denna är förvaltningens saksdokumenter offentliga

och envar kan kräva att få kännedom om det offentliga innehållet i dokument i en bestämd sak. Detsamma gäller journal och liknande register, 2 §. Liksom i Danmark finns möjligheter till meroffentlighet. Interna dokument är undantagna från in-

finns undantag dikterade av bl.a. sekretesshänsyn.

syn och likaså

Man har att lagen i viss utsträckning omfattar

tidigare antagit

också datorlagrat material, nämligen i den mån detta träder i stället för traditionella dokument som dessförinnan varit före-

mål för insyn enligt offentlighetsloven (se I Bing, Offentlighets-

loven og EDB. Complex 6/84, sid. 15, 34-35). Bland annat oklarheter i detta hänseende ledde 1982 till ett tillägg till 3 § enligt

vilken regeringen (Kongen) kan ge föreskrifter om användning

av lagens dokumentbegrepp på materiale som er utarbeidet, overført eller lagret ved hjelp av elektronisk databehandling.

Som förberedelse till utformning-av särskilda föreskrifter enligt

3 § offentlighetsloven uppdrog justis- og politidepartementet åt

Institutt for rettsinformatikk vid Oslo universitet att studera

frågorna. Arbetet genomfördes av professor Jon Bing och redo-

visades i ovan nämnda rapport år 1984.

Rapporten beskriver den osäkerhet som sammanhänger med begreppen dokument och upplysning också i traditionell pappersmiljö och som accentueras genom övergången till ADB med dess flexibilitet och till olika av

möjligheter bearbetningar

data. Bing framhåller bl.a. att en revidering av dokumentbegreppet egentligen är en för snäv ram för att diskutera anpass-

ningen till ADB. Han menar att begreppet upplysning (opp-

-102-

lysning) kanske skulle ge bättre förutsättningar för en

enhetlig reglering i olika lagar (förvaltningslagen, personregisterlagen,

läkarlagen m.fl. Se särsk. a.a. sid. 109).

Förslaget mynnar ut i en legaldefinition enligt vilken doku-

ment i ADB-sammanhang definieras på två sätt: (a) som ett

analogt dokumentbegrepp, d.v.s. en naturlig enhet i dator-

systemet, vilken svarar mot ett konventionellt dokument - t.ex. ett brev i ett ordbehandlingssystem och (b) som ett konstruerat

dokumentbegrepp, d.v.s. samtliga upplysningar som en angår

konkret sak, i vilken det krävs insyn, och som därmed kan anses utgöra ett dokument trots att de inte utgör en enhet.

naturlig

På grundval av förslaget har föreskrifter utfärdats en

enligt

kunglig resolution av den 19 december 1986. Föreskrifterna

bygger på rapportens “analoga dokumentbegrepp. Däremot

fann man det oklart vad ett konstruerat

dokumentbegrepp

som bygger på kopplingen till en konkret sak kan tänkas innebära, administrativt och ekonomiskt. l denna del avstod man

följaktligen från att genomföra förslaget. (jfr emellertid nedan och avsnitt 3.6.4, ”Sammanfattning”).

Enligt föreskrifterna skall insynsrätten såvitt gäller ADB-material gälla den naturliga enhet av text eller som

upplysningar på mi.”

utskrift framstår som ett dokument... Med en 1 från systemet dylik naturlig enhet avser man t.ex. den text som behandlas som en

“ri

enhet i ett textbehandlingssystem, eller den enhet som återfinnes med hjälp av ett textsökningssystem eller ett annat informationssystem (del l nr 2).

l föreskrifternas del I nr 3 behandlas journaler, d.v.s. ärende-

mande och utgående skrivelser 0.1. (Bing 1984, sid. 23-24 med

vidare hänvisningar). Insynsrätten föreskrifterna

gäller enligt

sådana journaler också när de förs med ADB. Eftersom ADB-

systemen ofta ger flerfaldiga möjligheter till sökningar i ären-

dematerial och den snäva tolkningen av joumalregeln skulle kunna tänkas helt hindra insyn i sådana med deras olika system hjälpregister ger föreskrifterna en tilläggsregel: Om systemet inte (enbart) innebär av in- och

löpande registrering utgående post skall insynsrätten gälla de upplysningar i systemet som motsva-

rar en vanlig (brev)journal. Man detta som en mo-

uppfattar

difierad version-av principen om tillgång till konstruerade dokument.

Principen att övergång till ADB-lagring av material som tidigare

varit föremål för offentlighet inte hindrar (fortsatt) slås

insyn

fast i del l punkt 4, som också ger en allmän hänvisning till den insynsrätt som kan följa av andra bestämmelser om

-]03-

m.m. Detta innebär således, för det första, att dokument och

som varit offentliga enligt offentlighetsloven upplysningar fortsätter att vara detta även sedan de överförts till eller lagrats med ADB och, för det andra, att om i register

specialregler insyn kan gälla.

Del Il den form i vilken upplysningar kan göras till-

reglerar

Detta kan ske flera sätt - från på bildskänn gängliga. på läsning till on-line till sökandens terminal. Möjligheter finns

överöring också att erhålla utskrifter och kopior av datamedia (jfr 8 §

vilken väg som offentlighetsloven). Myndigheten avgör själv skall och skall också lämna nödvändigt bistånd. Någon

väljas rätt att få söka vid terminal finns inte. I denna del har de-

själv

inte liksom inte heller när det partementet följt Bings förslag, gäller möjligheter att få utnyttja myndigheternas datorprogram och data för 0.1. (Bing, a.a. sid. 125-126).

analyser

Del II för externa både of-

punkt 2 ger en specialregel register,

och som används av en myndighet. Om någon fentliga privata,

i ett sådant kan myndigheten hänvisa vebegår insyn register derbörande till att använda systemet på det sätt som det normalt

även om detta innebär att avgifter måste erläggas. Doerbjuds, kument i sådana externa anses inte befinna hos den

system sig

på samma sätt som dokument i dess ifrågavarande myndigheten egna databaser (Det kongelige justis- og politidepartement, rundskrivelse G-39/ 87, bil. 2, sid. 5).

Finland

lI-inland 1951 om allmänna handlingars offent-

gäller lagen

(83/51), kompletterad av b1.a. förordningen om undantag lighet från handlingars offentlighet (650/ 51). Lagstiftningen ger finska

rätt att ta del av uppgifter ur medborgare (fysiska personer) allmänna d.v.s. som har uppgjorts av

handlingar, handlingar

eller som har insänts eller inlämnats till myndighet myndighet och som bevaras hos myndighet. Handlingar som

ifrågavarande inte är d.v.s. som är under beredning och

offentliga, handlingar

som är avsedda för internt bruk, kan bli tillgängliga handlingar

att lämnar sitt gäller att genom myndigheten samtycke. Slutligen

kan hernlighållas på grundval av lag, förordning handlingar eller eller statsrådets beslut. Det finns dock möjlig-

presidentens het att sådana handlingar tillgängliga med hemliga upp-

göra gifter avlägsnade eller dolda.

har tidigare inte ansetts täcka ADB-upptag- Handlingsbegreppet ningar (se E Andersson, Rättspraxis kring handlingsoffentlig-

l: Tidskr. utg. av Juridiska Föreningen i Finland 1985,

hetslagen.

nr. 2, sid. 123 och med förslag till en personregis-

propositionen

-]O4_

m.m. 1986 rd - RP nr 49, sid. 7). Genom en nyligen genom-

terlag

förd har emellertid lagens räckvidd utsträckts till att

lagändring

gälla också ADB-material.

i handlingsoffentlighetslagen sammanhänger med

Ändringarna

Grunderna för utlämnanden av

den nya personregisterlagen.

ur register bestäms helt och

personuppgifter myndigheternas hållet handlingsoffentlighetslagen och bl.a. detta har

genom

nödvändiggjort att ADB-upptagningarna regleras.

2 § föreskrivs att vad som stadgas om allmänna hand-

Enligt

också skall gälla av myndighet upprättade och utfärdade

lingar

samt till insända eller inlämnade genom perforering

myndighet

eller magnetisering eller på därmed jämförbart sätt framställda

som är avsedda att läsas, avlyssnas eller på annat

upptagningar

sätt med tekniska och som innehas av

uppfattas hjälpmedel myndigheten (teknisk upptagning).

Innebörden av att en upptagning innehas har uppenbarligen

viktig betydelse för offentlighetens räckvidd. Lagmotiven ger här vissa En upprättad teknisk upptagning skall i regel anvisningar.

anses innehavas av den myndighet för vars behov den har framställts. Det behöver inte någon roll var

nödvändigtvis spela den tekniska upptagningen i praktiken finns:

En teknisk /upptagning/ som framställts för en myndighets egna behov kan innehas av myndigheten för det första när

används med dataanlåggningar. För det andra

upptagningen

skall det anses att en innehas av myndigheten när

upptagning

kan få uppgifter i läsbar form ur upptagningen

myndigheten

antingen genom terminalkontakt eller på något annat sätt, t.ex.

skriftligen.

En kan innehas av en myndighet också då själva

upptagning

databanken finns hos myndigheten även om myndigheten inte har egen ADB-apparatur eller ens något avtal om teknisk be-

av data. I sistnämnda fall är det i prak-

handling ifrågavarande

tiken närmast fråga om data som innehas av arkivmyndigheter.

En teknisk upptagning som uppbevaras hos en myndighet

enbart för teknisk behandling eller teknisk registrering för någon annans räkning är inte en sådan teknisk upptagning som innehas av i lagrummets mening (a.a. sid. 57).

myndigheten

Enligt 3 § blir en teknisk upptagning offentlig i enlighet med vad

som om motsvarande handling; den anses dock vara

stadgas färdig tidigast när den med tekniska hjälpmedel är tillgänglig för

myndigheten.

En grundtanke som kommer till uttryck i 3 § är att allmänheten

ochmyndighetema skall stå i likvärdig ställning. Medborgarna

-105-

skall kunna få i begriplig form ur den tekniska upp-

uppgifter tagningen i samma utsträckning som myndigheterna. Men detta innebär också begränsningar: Om t.ex. en myndighets

har är statistikregister byggts upp så att det inte för myndigheten

att direkt få om enskilda har inte möjligt uppgifter personer, heller rätt att få dem. Myndigheterna är inte

medborgarna

att behandla eller omforma uppgifter i tekniska uppskyldiga tagningar, än mindre att göra nya program för att få ut dem (a.a. sid. 58).

7 § skall uppgifter ur tekniska upptagningar lämnas ge- Enligt nom att som behövs för att

myndigheterna upplåter apparatur

informationen eller genom att uppgifterna lämtillgodogöra sig nas skriftligen. Med särskilt tillstånd av myndigheten (fortlö-

eller för ett särskilt fall) skall det även vara möjligt att få pande

av eller att få del av upptagningar genom kopior upptagningar teknisk anslutning av terminal.

av i 18 a §, vilken gäller endast Skyddet personuppgifter regleras

(jfr personregisterlagen som gäller även manuella ADB-register register). I stadgandet ges teknisk upptagning en vidsträckt innebörd och betecknar hela personregister enligt personregis-

18 a § det skydd som kan terlagen. Skyddet enligt kompletterar finnas enligt speciella sekretesstadganden om de registrerade uppgifterna och genom personregisterlagens regler om vilken slags verksamhet med personregister som tillåts.

Skyddet enligt 18 a § tar sikte på massutlämnanden och känsliga stickprov. Dessa begrepp definieras i personregisterlagen. Massutlämnande avser att ett helt personregister eller en större del av personuppgifterna om de registrerade lämnas ut eller att personuppgifter lämnas ut i en form som lämpar sig för automatisk eller genom teknisk

databehandling så att mottagaren anslutning kan använda personregister. Med känsliga stickprov förstås en som på grund av urvalskriterierna och

datamängd användningsändamålet kan medföra att den registrerades integritetsskydd äventyras (2 § p. 8 och 9)

Utlämnanden av uppgifter ur personregister är enligt 18 a § medgivna endast under vissa förutsättningar, bl.a. att samtycke har lämnats av de registrerade eller att datasekretessnämnden har gett tillstånd. Stadgandet hindrar emellertid inte författningsreglerat uppgiftslämnande mellan myndigheter, för vilket gäller ett svåröverskådligt regelverk (prop. 1986 rd - RP nr 49, sid. 60). Man kan notera att om tillåtna massutlämnanden ur

regeln

i vissa hänseenden är snävare än den myndigheternas register som gäller för privata register enligt 19 § personregisterlagen. Enligt detta stadgande får massutlämnande även ske när mottagaren enligt personregisterlagen har rätt att införa uppgifterna

- 106 .

i och utlämnandet och inte även-

personregister användningen

den intressen eller rättigheter

tyrar registrerades integritetsskydd,

eller statens säkerhet.

av till massutlämnanden och

Begränsningama möjligheterna endast men inte anonymiserade

stickprov gäller personuppgifter

data. föreskrift att de register-

I 18 a § ges en kompletterande

skall tillse att det går att få fram anonymiserade upp-

ansvariga

om inte sådana förberedelser kan anses uppenbart onödiga.

gifter

När behovet bedöms skall betydelse från offentlighets-

registrets synpunkt beaktas.

kan man notera att en dokumentationsregel liknande

Slutligen

har införts i 20 § 1982 om för- 14 § i den svenska datalagen lagen

(598/ 82). som kan inverka på ett

valtningsförfarande Uppgifter

ärendes och som erhållits ur personregister enligt

avgörande

skall således antecknas i aktuell handling.

personregisterlagen

Regeln har direkt koppling till handlingsoffentlighetslagens reg-

av i 3 a kapitlet.

lering partsoffentligheten

3.6.3 Andra länder

Handlingsoffentlighet blir vanligare

Flera länder har under senare tid infört av

handlingsoffentlighet liknande som enligt den svenska tryckfrihetsförordningen.

slag

som förebild och rnurbräcka har den arneri-

Speciellt viktig

kanska Freedom of Information Act av år 1966 (reviderad 1974)

men också den svenska lagstiftningen torde ha haft-bety-

varit,

delse som och förebild (jfr Access to Government

inspiration

Records. International and Trends, ed. T Riley, sid.

Perspectives

förhållandet att de flesta år unga - flera av 5-6, 64). Både lagarna dem daterar till av 1980-talet - och att informations-

sig början

också den kommit in i bilden relativt sent medver-

teknologin

kar till att erfarenheterna av tillämpning på datorma-

lagarnas

terial är relativt tunna. Det år också att som rör

påtagligt frågor och de i personregister har persondataskydd registrerades insyn

större intresse än som rör medborgarnas

tilldragit sig långt frågor

till i allmänhet (se a.a. sid. 97-98

tillgång myndighetsinforrnation

och ovan avsnitt 2.3.1, Ute i världen).

Australien, Frankrike, Holland

Bland de länder som låter insynsrätten omfatta ADB-upptag-

finner man Australien, Frankrike, Holland, Kanada och

ningar

U.S.A. (en aktuell översikt finns i Transnational Data and Communications vol X (1987) nr 3, 24; se även a.a. vol D(

Report,

áawi;

-]o7- _-

Freedom of Information Act (1986) nr 1, 21). Den australiensiska

som men definierar av år 1982 har dokument grundbegrepp,

omfattar media från vilka infordetta så vidsträckt att det även

kan i form (See 4). Myndighe-

mation reproduceras uppfattbar

att information tillgänglig

ternas skyldighet göra datorlagrad

att framställa ett skriftligt dokument förutsätta att det är möjligt

av en dator som har reguljärt

användning myndigheten

genom eller sammanställa lagrad informaför att söka fram

tillgänglig

skall inom ramen för rnyn-

tion. Framställningar tillmötesgås för databearbetningar (Sec. 17). I normala kapacitet digheternas

till administrativa dokument den franska om fri tillgång

lagen

no. 78-753 de la liberte dacces au documents av år 1978 (loi av också

administratifs) omfattar uppråkningen insynsobjekten

i datorläsbar form. o.l. som kan föreligga

automatiskt bearbetad informa-

Mer precist gäller insynsrätten

holländska lagen av tion utan (art. 1). Den

personanknytning

inkluderar också den dator-

1978 om förvaltningens öppenhet

läsbart material under termen dokument.

Kanada

har intresse och förefal- Den kanadensiska regleringen speciellt

som frågan om

ler den svenska vara den tydligast reglerar

jämte

den federala Access to Informa-

handlingar. Enligt

potentiella record

tion Act av år 1982 (i kraft 1983) avser insynsrätten any

of a institution. Definitionsunder the control government

även vad man betecknar som

omfattar begreppet mässigt

oberoende av form. Insynsmachine-readable records” fysisk

maskinläsbara records rätten avser inte bara (pre)existerande

kan framställas från redan existerande utan också records som

hardware and software sådana med användning av computer

used the insti-

and technical normally by government

expertise

det då handlar om records som aldrig tidigatution, även om

to Government Records, sid. 66. Se även re framställts (Access

Secretariat, Interim Policy Guide Treasury Board of Canada,

1983, sid. 12-13).

U.S.A.

Freedom of Information Act (5 U.S.C. den amerikanska

Enligt

till records. Det förutsätts

552) skall myndigheterna ge tillgång

ett sätt identifierar (rea-

att sökandens framställning på rimligt

Den information

describes? de begärda upptagningama.

sonably

ett record, vilket innebär som är måste vara agency

tillgänglig

under kontroll, att skall befinna sig myndighetens

upptagningen i exter-

fallet också i om records vilket torde kunna vara fråga

control over its

na databaser (actual possession, day-to-day

403.

production (se Note: Fair Administration of the FOIA after the

Revolution, I: Computer Law Journal , vol 5, 1985,

Computer

nr l, sid. 55-56, 73). Termen agency records förefaller även innebära andra begränsningar av oklar räckvidd. Dessa begräns-

har att göra med bl.a. hur records anses förhålla sig en

ningar myndighets structure, operation, or decision-making func-

tions och vilka myndigheten har att ta ut kom-

befogenheter

mersiella avgifter för begärda records (a.a. sid. 52).

Att records kan omfatta även datorläsbara är fast-

uppgifter

i Det är dock tveksamt om detta gäller också

slaget rättspraxis.

(a.a. sid. 55, 56, 73, 75). Viss tvekan tycks också råda

datorprogram

om kraven på sökanden att precisera sin framställning. Utlämnanden har således kunnat vägras på den att det ansetts

grunden

vara fråga om en vag begäran om data snarare än en preciserad

om records. Klart tycks vara att endast (pre)existerande

begäran

records behöver lämnas ut och myndigheterna behöver således inte framställa nya records (a.a. 55, 73-74). Å andra sidan tycks möjligheter finnas att begära att få tillgång till större datamängder omfattande många records (an entire record system, a.a. sid. 62-63).

har också när det gällt att inne-

Svårigheter uppkommit avgöra

börden av myndigheternas skyldigheter att tillhandahålla icke sekretessbelagda delar av records. Bedömningen utfaller olika beroende på hur de nödvändiga åtgärderna betraktas: som bort-

tagning, som komprimering eller som omformning (omredi-

.gering) av information (a.a. sid. 61-63, 64-68). Osäkerhet råder

också om omfattningen av myndigheternas skyldighet att fram-

ställa för att utföra sökningar efter records. En grund-

program

princip är att myndigheterna skall utföra sökningar som svarar

mot vad myndigheterna är tvungna att åstadkomma i fråga om manuella register (a.a. sid. 74).

3.6.4 Några slutsatser

Osäkerhet

De lagar som utsträcker handlingsoffentligheten till myndigheternas ADB-system tycks undantagslöst omges av osäkerhet.

Rättspraxis förefaller vara tunn - både i U.S.A. där utvecklingen pågått i ett par decennier och i än högre grad i de länder som först under allra senaste tid genomfört regleringar av aktuellt

slag.

- -

Insynens räckvidd

Insynsmöjligheterna i stort skiftar från land till land. Hand-

lingsoffentlighetens allmänna uppbyggnad och räckvidd av-

speglar även i av till ADB-

sig_ givetvis regleringen tillgången

material. Arendeinsyn förblir ärendeinsyn också i

ADB-miljö.

Grundåtgärden för att låta datorlagrad information omfattas av insyn består i att ge allmänheten till sådant som kan

tillgång

sägas träda i stället för traditionella dokument. En sådan

utvidg-

ning framstår som alltmer självklar eftersom eljest, in-

genom formationsteknologins och inte inte minst den datoriserade textbehandlingens utbredning, allt större områden skulle undantas från offentlighet på ett godtyckligt sätt. Räckvidden av insynen kan emellertid variera: man kan jämföra t.ex. den danska offentlighedsloven, som endast avser att ge insyn i ADB-register med karaktär av journaler o.l. för överblick över dokument i ärenden, med den kanadensiska AIA, som uttryckligen utsträcker insynsrätten även till nyskapade records i alla slag

av ADB-system.

Två typer av huvudbegrepp

Huvudbegreppen som används i de olika författningstexterna är

av två slag: begrepp som till traditionell informations-

anknyter

hantering respektive begrepp som har mer direkt samband med ADB. Typiska för den förra kategorin är handling och dokument. Typiska för den senare kategorin är teknisk

upptagning

och fmachine-readable record. De hjälpbegrepp som omger huvudbegreppen ser olika ut på olika håll och visar inte upp någon enhetlig systematik. Skillnaderna förklaras bl.a. av att de av-

man önskar åstadkomma varierar - t.ex.

gränsningar jfr jour-

naler i den norska OL, agency records i den amerikanska FOIA och icke personanknuten information i den franska LADA. Vad man genomgående kan konstatera år en frånvaro av tekniska termer som t.ex. fil och logisk

post.

Skillnaderna i inriktning och huvudbegrepp tycks inte - i varje fall inte främst - bero på sakligt sett divergerande uppfattningar

om hur den juridiska begreppsapparaten bäst bör utformas i förhållande till informationsteknologin. Inte heller förefaller skillnaderna spegla erfarenheter av hur tillämpningen av en viss begreppsapparat har utfallit i Snarare är det

praktiken. fråga om hur handlingsoffentligheten i allmänhet uppfattas och hur

pass starkt man tenderar att hålla fast vid det traditionella do-

kumentbegreppet.

-110-

Sammanfattning

Vad man sammanfattande kan konstatera är att det inte i något

land existerar en laborerar med

författningsregleringsom

som radikalt från de svenska. Det tycks

grundbegrepp skiljer sig

heller inte finnas som helt undvika de

någon reglering lyckas

fundamentala som rör av tillgångsenhet

problem avgränsningar

och sökenhet och som har sitt i den allt större flexibilitet

upphov

och hos som informa-

mångsidighet informationsbehandlingen

till. Problemen kommer upp på

tionsteknologin ger upphov

olika sätt i de olika men har en tendens att alltid

regleringarna,

inställa om man valt att ge tillgång till ADB-

sig överhuvudtaget

Ett bland om räckvidden av

material. exempel många ger frågan

den danska om avseende faktiska

regeln extraheringsplikt

i i 11 § (jfr ovan

upplysningar ADB-register offentlighedsloven

3.6.2).

förebilder för en av i

Några självklara omdaning regleringen

2 TF finner man således inte. Detta både inrikt-

kapitlet gäller

i stort och inklusive använd-

ningen systematikens detaljer,

av som meddelande, skrivelse,

ningen begrepp uppgift,

information och Samma om-

material, upplysningar.

döme av slag som överhuvud-

gäller självfallet regler många

inte i denna översikt - d.v.s. sekretessregler, taget tagits upp

dokumentationsregler m.fl.

överklaganderegler, tillsynsregler,

måste man konstatera att den svenska vid

Samtidigt regleringen

en internationell inte framstår som byggd på felkon-

jämförelse

struerade eller om ADB-teknikens

begrepp missuppfattningar

i förhållande till Den skiljer

innebörd handlingsoffentligheten.

från i flera länder genom att i större utsträckning

sig regleringen

ta fasta ADB-teknikens förhållanden och möjlig-

på speciella

heter. Endast Finland och Kanada ha in på samma

tycks slagit

en som innebär att som hör hemma i

väg, nämligen väg begrepp den traditionella, pappersberoende informationshanteringen

inte som den bästa för utformning av

uppfattas utgångspunkten

om i ADB-material. kan man

regler insyn Sammanfattningsvis

att vad man med ett traditionalistiskt tillvägagångssätt på

säga,

ett vinner i om och avgränsningar förlo-

plan fråga begriplighet

rar man ett annat i om ändamålsenlighet och möj-

på plan fråga

att säkra allmänhetens insyn i ADB-systemen.

ligheter

För att kan man t.ex. notera de oklarheter som

belysa påståendet

samman med amerikanska P0lAzs records

hänger begrepp

såvitt allmänhetens att få tillgång till infor-

gäller möjligheter

mation i icke delar (jfr ovan). Utrymmet för

sekretessbelagda

diskretionär kan här bli besvärande stort - inte minst

prövning

med tanke att man i sådana fall förmodligen ofta befinner sig

på

en zon där av olika skäl kan ha intresse av att

myndigheterna

-111-

är eller endast kan er-

informationen oåtkomlig, svåråtkomlig

Man kan också notera t.ex. att den norska

hållas mot betalning. blir suddigt i offentlighetslovens analoga dokumentbegrepp

i definitionen i föreskriftemas del l nr 2. Det kanterna redan inte bara rena till texter på

omfattar nämligen motsvarigheter

utan också den enhet av upplyspapper (t.ex. brev) naturliga

som återfinnes med hjälp av ett textsökningssystem ningar

Hur denna definition

eller ett annat informationssystem. långt

från och principen

egentligen befinner sig upptagningsbegreppet

rutinbetonade i den svenska

om tillgänglighet genom åtgärder

återstår för norsk att avgöra.

lagstiftningen rättspraxis

4. i praktisk tilllämpning Offentlighetsprincipen

4.1¶Utgångspunkter

av osäkerhet. Osäkerheten rör

Offentlighetsprincipen omges

och enskildheter. Den har kommit till

både huvudprinciper

allmänna debatten, där det t.ex. råder delade me

uttryck i den

av olika som är förknippade med den ningar om de risker slag (se ovan avsnitt 2.3). Den har också

gällande lagstiftningen

t.ex. när

kommit till uttryck i myndigheternas rättstillämpning,

av den enskildes rätt att få söka vid

det själv gäller omfattningen

terminal.

Å andra sidan saknas inte insikter i lagstiftningens praktiska

förhållanden. Flera med olika utgångspunkter

undersökningar

utförts under senare år av bl.a. statskontoret, sårbarhetshar rådet och riksrevisionsverket.

kommittén, brottsförebyggande

har år 1980 och 1983 fältstudier Institutet för rättsinformatik gjort

och Också Statskontorets rådgivnings-

enkätundersökningar.

verksamhet har och erfarenheter. Rättspraxis kring gett inblickar och ADB är inte men skingrar osäkerheten

offentlighet rikhaltig

åtminstone vissa punkter.

på

denna bestämts till att en studie

har gång genomföra Uppgiften

av som tar sikte både på beredskapen

offentlighetslagstiftningen

hos att leva till

och benägenheten i stort myndigheterna upp

och och som rör

krav på insyn på problem frågor lagstiftningens av de mest centrala reglerna. Undersökningens tilllämpningen

också stämmas av mot andra relevanta undersökresultat skall

och mot tillgänglig rättspraxis. ningar

har som för studien.

Några hypoteser tjänat utgångspunkter

framför allt 1983 års arbete med

Dessa hypoteser grundas på

vid IRI, särskilt fältstudien och enkätundersökningen.

frågorna

-ll2-

En är att en inte obetydlig del av den osäkerhet som

hypotes

med snarare beror pa sammanhänger offentlighetslagstiftningen bristande och kunskaper hos myndigheterna än på

erfarenheter

valda i lagstiftningen. En annan hyolämpligt grundbegrepp

är att begreppet god har central bety-

potes offentlighetsstruktur

delse och kan användas som instrument både för att säkerställa

i verksamhet och informanödvändig insyn myndigheternas tionsinnehav och för att begränsa insynen i överensstämmelse med krav sekretess och av uppgifter. lin tredje

på skydd känsliga

på bl.a. sårbarhetsberedningens studier (t.ex. hypotes, grundad SÅRB 1985:6, sekretess), är att de risker som är

Kassaskåpsäker

med i i teoförknippade insynen myndigheternas ADB-system rin kan te omfattande eller till och med katastrofala men att

sig de i praktiken snarare visar sig vara begränsade och hanterbara.

att inte ensidigt inriktas vare Slutligen gäller undersökningen

brister i insynen eller på risker med fär långtgående insyn. sig på

tar med andra ord inte ensidigt sin utgångs- Undersökningen

varken i behovet att förstärka eller punkt offentlighetsprincipen i behovet att snäva in den. Båda dessa utgångspunkter finns med i bilden och uppfattas närmast som komplementära.

4.2 De nu genomförda undersökningarna

4.2.1 Allmänt

Undersökningarna har genomförts i två steg under första halvåret 1987. Det första steget omfattade ett drygt trettiotal myndigheter och inriktades på ett fåtal frågor. I det andra steget begränsades antalet myndigheter men studien fördes mer på djupet hos

enskild myndighet. Varken fas 1 eller fas 2 har avsett att ge varje

statistiskt säkerställd om förhållandena. Det är någon kunskap

om att få indikationer på problem och en någorlunda tillfråga

uppfattning om reglernas tillämpning på fältet. Under förlitlig fas 2 har uppgiften också varit att med myndigheterna diskutera alternativa av offentlighetslagstiftningen och oli-

utformningar ka t.ex. hur sekretessbedömningar och

praktiska lösningar, hemligstämpling kan genomföras i ADB-system. Ursprungligen var avsikten att dessa diskussioner skulle utgöra en särskild,

fas, men det visade både och mest lämpligt att tredje sig möjligt samordna dem med fas Z.

För att bedöma tillförlitligheten hos undersökningen får man bl.a. den med resultaten av andra liknande undersök-

jämföra ningar. Ett exempel på ett förhållande som tenderar att återkomma i så gott som alla av offentlighets-

undersökningar

förhållanden är att från enskilda principens praktiska frågorna

-ll3-

personer (allmänheten i snäv mening) är få, ofta

ytterligt inga

alls. Också från massmedier, forskare,

frågorna intresseorganisa-

tioner 0.1. är regelmässigt få. Till av detta skall

jämförelser slag

vi återkomma i avsnitt 4.3.

4.2.2 fas 1

Fältundersökningen

Syfte

Syftet med fas l var att få en allmän uppfattning om hur offentlighetsreglerna för närvarande i Framför

tillämpas ADB-miljö.

allt gällde det att studera hur lätt eller hur svårt det är för allmänheten att få reda vilken information har

på myndigheterna

tillgång till och använder i sina ADB-system och hur man får del av denna information. En central således

fråga gällde hur myn-

digheterna löst sina TF och sekretess-

primära åligganden enligt

lagen och i vilken de har att

utsträckning beredskap medge insyn

i ADB-register. Fas 1 resulterade också i att ett relativt omfattande material samlades in i form av beskriv-

myndigheternas

ningar av SekrL utbild-

männa av verksamhet och

beskrivningar framtidsplaner.

Uppläggning och genomförande

Undersökningen omfattade 33 myndigheter enligt Tablå 1. Dessa

valdes ut med ledning av framför allt Statskontorets Översikter och rapporter (Användning av ADB i

statsförvaltningen

m.fl.). Valet bestämdes av främst två För det första

hänsyn: gäll-

de det att få att studera som har särskilt

möjligheter myndigheter

sekretesskänslig information, t.ex.

försvarsmyndigheter, sjukhus

och statistikorgan. För det andra borde urvalet omfatta sådana myndigheter som har för allmänheten intressant eller

speciellt

potentiellt intressant information, t.ex. skatta» och

fastighetsin-

formation. Andra kriterier för urvalet innebar att

myndigheter-

nas storlek borde variera och att den

geografiska spridningen borde vara någorlunda god.

Undersökningen genomfördes av en av institutets medarbetare (forskningsassistent Marie Carlsson) på något olika Vid

vägar.

vissa myndigheter skedde besök medan enbart tele-

personliga

fonkontakt förekom i andra fall. Vilken som skett typ av kontakt med respektive redovisas i Tablå 1. I fall har

myndighet några

M.C. haft tillgång till namn

på någon lämplig kontaktperson på

förhand; i andra fall har det som

jämförelse gällt att via myn-

dighetens telefonväxel slussas vidare till lämplig person.

-114-

Tablå 1

STUDERADE MYNDIGHETER l FAS 1

Nummeri undersökningen, kon- lntressanta register

V m m

1 Besök Rikspolisstyrelsen polisiära system,

råttsväsendets

infomiationssystem 2 Telefon Domstolsverket målregisuering, dokument-

och ärendehantering, rätts-

väsendets informationssystem,

fastighetsdatasystemet 3 Telefon Exportkreditnämnden ekonomiadministration,

dokument- och

ärendehantering 4 Besök ÖB/Försvarsstaben operativ ledning,

administration,

dokumenthantering 5 Besök Försvarets forsknings-

anstalt administration,

dokumenthantering,

telekonferens,

teknisk-vetenskapliga

bearbetningar 6 Telefon Riksförsäkrings-

verket administration av den

allmänna försäkringen m.m. 7 Telefon Vägverket administration, väg- och

trafikprojektering 8 Besök Statens pris- och

kartellnñmnd registerhantering, bearbetning

av utredningsdata 9 Telefon Centrala studie-

stödsnåmnden administration av studielån

mm. 10 Telefon Kemikalieinspek-

tionen register över kemiska produkter, ekonomiadministration, litteraturdatabas

11 Telefon Statens strål-

skyddsinstitut administration av persondosntåtning, beredskapssystem för beräkningar

12 Telefon Statens invandrar-

verk dokument-och

ärendehantering

-115-

13 Besök Arbetarskyddsstyrelsen administration, statistik, teknisk-vetenskapliga bearbetningar, litteraturdatabaser 14 Telefon Statens lantmäteriverk teknisk databehandling, fastighetsvärdering 15 Telefon Statens provningsa ns ta l t teknisk databehandling, ekonomiadministration 16 Telefon Statskontoret registerhantering, rapportoch dokumenthantering, administration, systemutveckling 17 Telefon Riksrevisionsverket statistik, utredningar, registerhantering 18 Besök Statistiska centralbyrån statistik, person» och företagsregister m.m. 19 Telefon Regeringskansliet diarieföring, informationssökning (inkl. rättsväsendets informationssystem), telekonferenssystem 20 Besök Riksskatteverket skatteadministration, uppbörd, exekutionsväsende 21 Besök Allmänna reklamationsnämnden och Konsumentverket diarieföring, datorstödd publicering 22 Besök Bankinspektionen avgiftsregister, systemplanering 23 Telefon Centralnämnden för fastighetsdata fastighets- och inskrivningsregister 24 Besök Datainspektionen diarieföring, ärendehantering 25 Telefon Huddinge sjukhus patientregister 26 Telefon Stockholms länsstyrelse folkbokföring, fastighetstaxeringsregister 27 Besök Göteborgs länsstyrelse folkbokföring, fastighetstaxeringsregister 28 Telefon Stockholms kommun administrativa register, elevregister m.fl. 29 Besök Göteborgs kommun diarieföring, ärendehantering ,telekonferens, sökning i externa databaser 30 Telefon Socialstyrelsen sjukdornsregister 31 Telefon Trafik-säkerhetsverket bil- och körkortsregister, yrkestrafikregister 32 Besök Statens naturvårdsverk teknisk-vetenskapliga bearbetningar, statistik, sökningar i databaser

-116- 33 Telefon Generaltullstyrelsen ekonomiadministration,

avgiftsberäkningar, statistik

varuregistrering Mmdighetema i alfabetisk ordning med angivande av ordningsnummer enligt gvan Allmänna reklamationsnämnden och

konsumentverket	21
Arbetarskyddsstyrelsen	13
Bankinspektionen	22
Centrala studiestödsnämnden	9
Centralnämnden för fastighetsdata	23
Datainspektionen	24
Domstolsverket	2

3 Exportkreditnämnden

Försvarets forskningsanstalt 5

Generaltullstyrelsen 33

29 Göteborgs kommun

v 25 Huddinge sjukhus

Invandrarverk, Statens	12
Kemikalieinspektionen	10
Konsumentverket (o. ARN)	21
Lantmäteriverk, Statens	14
Länsstyrelsen, Göteborgs län	27
Länsstyrelsen, Stockholms län	26
Naturvårdsverk, Statens	32
Pris- och kartellnämnd, Statens	8
Regeringskansliet	19
Riksförsäkringsverket	6
Rikspolisstyrelsen	1
Riksrevisionsverket	17
Riksskatteverket	20
Socialstyrelsen	30
Statistiska centralbyrån	18
Statskontoret	16
Stockholms kommun	28
Strålskyddsinstitut, Statens	11
Trafiksäkerhetsverk, Statens	31

-117-

Vägverk, Statens 7

Övcrbefälhavaren/Försvarsstaben 4

Under fas l har dessutom ytterligare ett antal myndigheter m.fl. studerats utan att dessa medtagits bland de trettiotre som redovisas i rapporten. Dessa är Bostadsstyrelsen, Länsbostadsnämnden i Stockhoms län, Storstockholms bostadsförmedling, Statens planverk och Tidningarnas Telegrambyrås nyhetsredaktion.

I telefonväxeln har M.C. sökt den person som har hand om

förteckningar eller beskrivningar över myndigheternas ADB-

register. Efter några turer, som gått mer eller mindre trögt, har detta fört fram till rätt person. Vid tillfällen har M.C. i

några stället frågat efter den offentlighetsansvarige hos myndigheten, vilket vållat förvirring. Termen offentlighetsansvarig

är inte etablerad och än mindre

någon benämning någon speciv ell befattning.

Frågorna till myndigheterna följde ett på förhand uppgjort

schema som redovisas i Tablå 2.

Tablå 2

Frågor till myndigheterna vid fältundersökningen, fas 1

A. OFFENTLIGHETSANSVARIG

Finns det någon utsedd offentlighetsansvarig?

ja nej tveksamt

Vem är det? Sedan hur länge har personen/personema varit offentlighetsansvarig? Vem var offentlighetsansvarig tidigare?

Vilken befattning hos myndigheten har personen?

registrator ADB-chef jurist annan?

Vilken kompetens har personen

tekniker jurist annan?

Har personen fått speciell utbildning som offentlighetsansvarig?

Vilka uppgifter har personen tilldelats i egenskap av offentlighetsansvarig?

rådgivning till allmänheten rådgivning internt inom myndigheten kontakter med andra myndigheter granskning och revision av ADB-system medverkan vid systemutveckling beslut om utlämnande

-118-

Görs någon systematisk erfarenhetsinsamling?

Nej Ia (hur?)

B . REGISTERBESKRIVNINGAR

Finns det beskrivningar över ADB-register enligt 15:11 SekrL?

la Nej l viss utsträckning

Om nej, varför finns det inga beskrivningar?

registren anses inte till någon del vara allmän handling uppenbart ringa betydelse för den enskildes rätt

Hur uppfylls kraven i 15:11?

Helt Delvis Inte alls

Hur omfattande år beskrivningarna?

antal sidor?

Är beskrivningarna lätta att använda och förstå?

Finns det: sammanfattning? register? grafiska beskrivningar? datorátkomst?

Hur aktuella år beskrivningarna?

Hur ofta sker uppdateringar?

varje år oftare mer sällan

Var och hur finns beskrivningarna förvarade?

Hos vem finns beskrivningarna bevarade?

Som framgår av Tablå 2 harfrågorna koncenterats till:

0 funktionen

offentlighetsansvarig

0 av som är

beskrivningarna ADB-register myndigheterna skyldiga att hålla tillgängliga enligt sekretesslagen 15:11

Vad menas med offentlighetsansvarig?

Myndigheterna har vissa âligganden att lämna allmänheten information och hjälpa dem som söker information till rätta. Man kan utgå från att dessa åligganden har stor, i många situationer sannolikt avgörande betydelse för gemene mans möjligheter att ta fram till önskade Enligt sekretess-

sig upptagningar. lagen 15:11 p. 7 skall allmänheten i myndighetens beskrivningar

av ADB-register även kunna få reda på vem som hos myndig-

heten kan lämna närmare upplysningar om respektive register.

är vidare 15:12 samma i viss utsträck-

Myndigheterna enligt lag att på begäran lämna de särskilda upplysningar ning skyldiga

som den enskilde behöver för att kunna ta del av ADB-upptag-

8 § allmänna verksstadgan (1965:600) skall det hos

ningar. Enligt

-119-

myndigheten finnas en eller flera som vid

befattningshavare sidan av sina övriga åligganden har till särskild att läm-

uppgift na allmänheten om

upplysningar myndighetens ADB-register och deras användning, jfr 7 § p. 2 (1987:1100).

verksförordningen

Benämningen offentlighetsansvarig används inte i författningstexterna. Idén om en funktion av detta slag uppkom i debatten om offentlighetsprincipen och utvecklades i remissyttranden över DALK:s betänkande SOU 1980:31 (jfr a.a. sid. 76). En konkretisering skedde i 1981 / 82:37 (sid. 34-36).

propositionen Den viktigaste uppgiften bör i att bistå

enligt propositionen ligga allmänheten, men det kan också att ge

ifrågakomma upplysningar och vägledning inom

den egna myndigheten. I propositionen antyds också att offentlighetsansvaret kan aktualiseras i samband med utbildning av personalen. hos

Omfattningen åliggandena får variera med storleken hos

enligt propositionen myndigheten och den vikt offentlighetsintresset har.

Någon närmare precisering av vilka uppgifter som bör åvila de offentlighetsansvariga finns inte. Ett naturligt för fältstudiens

syfte första fas var därför att försöka få en uppfattning om hur funktionen i praktiken kommit att och att utformas. Be-

uppfattas nämningen offentlighetsansvarig används i fortsättningen trots att dess innebörd således inte är helt klar.

Finns det offentlighetsansvariga utsedda?

En första fråga gällde om myndigheten utsett

överhuvudtaget

någon offentlighetsansvarig. Svaren kan delas in i fyra katego-

rier:

Ia, en bestämd person 11

Ia, flera personer	7
Tveksamt	7
Nej	8

Svaren fördelade på de enskilda myndigheterna

(numeringen

enligt Tablå 1):

Ia, en bestämd person: 4, 5, 6, 13, 16, 18, 20, 23, 29,

31, 32 Ia, flera personer: 1, 7, 14, 17, 25, 28, 30 Tveksamt: 12, 15, 21, 24, 26, 27, 33

Nej: 2, 3, 8, 9, 10, 11,19, 22

Av de 11 myndigheterna i den första vilken omfattar

kategorin,

flera stora myndigheter som ÖB/försvarsstaben, försvarets forskningsanstalt, Statskontoret och statistiska centralbyrån, har alla utsett en bestämd att vara Ofta

person offentlighetsansvarig.

-120-

kallas denna befattningshavare just_offentlighetsansvarig.

I finner man myndigheter där de kategorin ja, flera personer ofta återfinns i en längre eller kortare offentlighetsansvariga av såsom kontaktpersoner e.d. för respekuppräkning register tive Personerna kan vara ganska register eller grupp av register. hos t.ex. 24 hos lantmäteriverket 13 många: vägverket stycken, Vissa större har flera offentlighetsansvastycken. myndigheter av geografisk uppdelning. riga på grund

De tveksamma fallen omfattar olika oklarheter. Hos en slags hänvisar man till en eller informamyndighet presstjänst Hos en annan är förhållandena helt enkelt oklara; tionstjänst. om (eller motsvarande) finns i ingen uppgift offentlighetsansvar skulle ändå möjregisterbeskrivningar e.d., men en viss person kunna anses En av myndigheterna sakligen fullgöra uppgiften. nar men hänvisar till särskilda svårig-

offentlighetsansvarig(a)

heter av I ett fall har en på grund pågående omorganisation. tilldelats som men är person uppgiften offentlighetsansvarig (ännu) inte medveten om detta.

I har mer eller mindre klart informenej-fallen myndigheterna rat om att det inte finns med särskild någon befattningshavare uppgift att ta hand om allmänhetens frågor eller sörja för rådm.m. i Man kan notera att bland givning offentlighetsfrågor. dessa finns flera myndigheter som från offentlighetssynpunkt kan anses sakna intresse, t.ex. domstolsverket, centrala knappast studiestödsnämnden, kemikalieinspektionen och regeringen

(regeringskansliet).

den funktion som här kallas offentlighets- Benämningarna på varierar hos Man talar, utöver om ansvarig myndigheterna. om informationsansvarig, kontaktoffentlighetsansvarig, datakontaktmän, kontaktperson, datasäkerhetsansvarig, man i ADB-samordnare m.m. Beslutet personregisterfrågor, att utse kan ha fattats på ledningsnivå,

offentlighetsansvariga

men det förekommer också att formellt beslut helt saknas. Den för växlar: ibland anges 8 § allmänuppgivna grunden åtgärden na ibland SekrL 15:11, ibland båda. verksstadgan,

Det är vanligt att man blandar samman offentlighetsansvaret med kravet (1973:289) och dataförordningen enligt datalagen (1982:480) att det skall finnas en registeransvarig för perpå Detta är givetvis en felsyn: registeransvaret enligt sonregister. är i första hand ett ansvar för den organisation som datalagen över Vidare skall den kontaktperson förfogar personregister. som skall utses av den ha till enligt datalagen registeransvarige att svara för kontakterna med datainspektionen. uppgift

-l2l-

En tendens förefaller vara att den (de

offentlighetsansvarige offentlighetsansvariga) utsetts i samband med ändringarna i

sekretesslagen år 1982 och att därefter inte har hänt. De

mycket

flesta av de offentlighetsansvariga har således haft denna

uppgift sedan lagändringen.

Befattning och kompetens

De offentlighetsansvariga har olika uppgifter och bakgrund. Fle-

ra (nio stycken) är ADB-chefer eller ADB-säkerhetschefer. Tre är

jurister. I övrigt förekommer befattningshavare administrapå

tiv byrå, lönesektion, bibliotek och registratorskontor. Någon är informationssekreterare. Kompetensen skiftar i motsvarande mån. Teknisk och administrativ är än rent

kompetens vanligare

rättslig. Militär och polisiär kompetens finns också representerad. Förhållandena kan för jämföras med önskemålet

övrigt

i 1981/82:37 att den som skall ge allmän-

uttryckt propositionen

heten upplysningar och vägledning inte bör ha en sådan ställning att han enligt SekrL 15:6 skall fatta beslut i enskilda frågor om utlämnande av allmänna handlingar, d.v.s. vederbörande bör inte enligt arbetsordning eller särskilt beslut svara för vården av de handlingar vilkas utlämnande kommer i fråga. Som vi skall se i nästa punkt är detta önskemål inte alltid uppfyllt.

för de offentlighetsansvariga endast Speciell utbildning tycks

sällan (om ens ha anordnats och 16

någonstans) myndigheter svarar ett klart nej på frågan om detta skett. Några offentlighets-

ansvariga (tre) uppger att de deltagit i Statskontorets seminarier

om offentlighet och ADB-system. Frågorna om offentlighet och ADB-system tas vanligen upp i den allmänna internutbildning-

en; i synnerhet tycks detta ha förekommit i samband med lag-

ändringama 1982. De offentlighetsansvariga är vanligen själv-

lärda och anses (anser sig) behärska och

problemen reglerna

genom den befattning de har. Vissa av dem sysslar själva med utbildning och har sammanställt interna PM och undervis-

ningsmaterial.

Den offentlighetsansvariges uppgifter

Med något enstaka och tveksamt undantag har ingen lämnat någon formell, konkret redovisning av vilka uppgifter som hos

myndigheten anses ingå i funktionen offentlighetsansvar. Till

en del, förmodligen till en stor del, tycks detta sammanhänga med att frågorna från allmänheten är sd få att innebörden av den

offentlighetsansvariges åligganden sällan aktualiseras.

-122-

Påfallande råda om vilka krav på befattnings-

oklarhet tycks

havarna ansvaret egentligen innebär: det tycks kunna uppfattas både som en uppgift i samband med utvecklingen

kvalificerad

av myndighetens informationsbehandling och som en rutin-

betonad blankettadministratiøn. Detta förhållande kan delvis förklara varför man, som föregående punkt redovisat, finner att

kan personer med tämligen skif-

offentlighetsansvaret ligga på

tande och datachef, säkerhetschef, in-

kompetens befattningar:

formationssekreterare, bibliotekarie o.s.v. Man kan säkert

jurist,

ett att innebörden av ansvaret i hög grad kom-

våga antagande

mer att bli beroende av vilken eller vilka personer som hos

utses som och att det finns vissa risker

myndigheten ansvariga

att besluten om inte alltid är fullt genom-

ansvarsfördelning

tänkta.

I allmänhet man att uppgiften består i att ge råd till all-

uppger mänheten (14 och, i vissa fall, även inom myndigheten

stycken)

(7 stycken). Råden till allmänheten uppfattas ofta så att det gäller att slussa den sökande vidare till den person som kan det ak-

tuella registret. Det är inte ovanligt att den offentlighetsansvari-

vid av (10 stycken). Man

ge medverkar utveckling ADB-system

i flera fall att strävan numer är att beakta offentlighetsuppger

krav. Däremot revision och an-

lagstiftningens tycks ingen

av üldre system äga rum.

passning befintliga,

Hos några myndigheter (fyra stycken) uppger man att den of-

även har till att besluta om ut-

fentlighetsansvarige uppgift

lämnande av Hos andra pekar man på

handlingar. myndigheter

för beslut om utlämnande av

speciella delegationsordningar

allmänna och framhåller att sådana beslut ligger

handlingar

klart utanför den uppgifter. Den senare

offentlighetsansvariges

är i med intentioner, jfr fö-

uppfattningen linje lagstiftningens regående punkt.

Samråd och erfarenhetsinsamling, statskontorets rådgivning

förekommer kontakter myndigheterna emellan

Vanligen inga

för att samråda eller erfarenheter om offentlighetslag-

utbyta

på ADB-systemen. I ett fåtal fall har

stiftningens tillämpning

kontakter förekommit med statskontoret eller datainspektionen.

För att få en närmare inblick i förhållandena har institutet även

en mindre, undersökning av Statskontorets

genomfört separat

rådgivning om offentlighetslagstiftningen och ADB-systemen.

Denna visar att har i omfattning sedan

rådgivningen krympt

den inleddes i samband med 1982 års ändringar i sekretesslagen. Den var (minst) en uppgift för en heltidsanställd

ursprungligen

men sköttes då genomfördes som en

jurist, undersökningen

-123-

sidouppgift av en person med andra huvuduppgifter. Frågorna utifrån har blivit färre med initialskedet, då man från jämfört många håll ville få upplysningar om vad den nya lagstiftningen innebar. Numer handlar det endast om kanske 25-50 direkta förfrågningar per år, inklusive frågor från allmänheten, d.v.s. främst massmedia, forskare och intresseorganisationer. Många av dessa frågor är av enklaste t.ex. att förklara varför och slag, på vilket sätt ADB-systemen hos omfattas av ofmyndigheterna fentlighetsprincipen. Ett intryck som frågorna ger är att uppfattningarna om lagstiftningen håll är diffusa och att på många behovet är stort av grundläggande information och utbildning.

Kostnaderna för verksamheten hos Statskontoret har enligt undersökningen mer än halverats med initialskedet jämfört (från över 500.000 kronor/ år till nu 150.000 kronor/ år) omkring och man får anta att huvuddelen av de kvarvarande kostnaderna avser sådant som via Statskontorets generell rådgivning skrifter samt och interna remissyttranden utredningar (se L Sjöström, Statskontorets rådgivning om offentlighetslagstiftningen och ADB-systemen, IRI-PM 1987:20). En reservation bör dock beträffande kostnaderna för sådana insatser i olika göras projekt som har anknytning till utan

offentlighetslagstiftningen

att direkt eller exklusivt vara inriktade denna nedan avpå (jfr snitt 4.3 om b1.a. Informationsbaser). projektet

Statskontorets erfarenhetsinsamling i anslutning till rådgivlikaledes ha i De enskilda ningen tycks avtagit omfattning. myndigheterna i undersökningen svarar också regelmässigt nej på frågan om någon systematisk insamling och dokumentation av erfarenheter sker. Både såvitt hos gäller rådgivningsfunktionen Statskontoret och de undersökta myndigheterna torde förhållandet ha samband med det låga antalet vilket för med att frågor, sig problemen får teoretisk prägel och lag praktisk angelägenhet. Givetvis förekommer det att enstaka

offentlighetsansvariga på

egen hand sparar på uppgifter om m.m. frågor, överklaganden

Utanför kretsen av myndigheter som redovisas i denna studie (jfr Tablå l nederst) har vi funnit något enstaka att exempel på frågor från allmänheten är mer och att därför intresset vanliga för offentlighetsprincipens blir mer praktiska problem påtagligt. Hos Stor-stockholms bostadsförmedling (on-line över register intresseanmälningar, lägenheter och byten, drygt 100 terminaler) uppgav man således både att är och att de kräver frågorna många kontinuerlig uppföljning och anpassning - i skulle detta princip kräva en heltids arbetsinsats.

-124-

av ADB-system, allmänt Beskrivningar

En av vid den senaste revisionen av om

nyheterna lagreglerna

och ADB innebar att är skyldiga att

offentlighet myndigheterna

hålla av sina ADB-register. Undan-

tillgängliga beskrivningar

bl.a. om beskrivningen endast skulle

tag från skyldigheten gäller

vara av för enskildas rätt att ta del av allmänna

ringa betydelse hos myndigheten. handlingar

Det aktuella stadgandet i sekretesslagen 15:11 anger också vilka skall innehålla, bl.a. vilka

uppgifter registerbeskrivningarna

terminaler som enskilda kan få utnyttja hos myndigheten

själva

och vilka sekretessbestämmelser det vanligen kan bli fråga om att Man kan utgå från att dessa beskriv-

tillämpa på registret.

har central för allmänhetens möjligheter att få

ningar betydelse

till information. Om av detta

tillgång datorlagrad beskrivningar

saknas eller är kan lätt förvandlas

slag bristfälliga insynsrätten

till en tom formalitet. bör enligt propositionen

Utgångspunkten

1981/ 82:37 vara att skall finnas. Endast om

registerbeskrivningar

det står klart att fördelarna med beskrivningen

någorlunda från offentlighetssynpunkt skulle vara obetydliga, bör en myn-

kunna betrakta som befriad från skyldigheten att ha en

dighet sig Kraven på registerbeskrivningarna anges i proposibeskrivning.

tionen vara en minimistandard (a.a. sid. 54-55).

Finns det beskrivningar?

Det antalet har registerbeskrivningar: övervägande myndigheter

Ia 23 Nej 9

Oklart 1

Av de nio myndigheter som helt saknar beskrivningar (3, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 22, 26) uppger att deras register inte inne-

några

håller handlingar eller att det inte finns något

några offentliga

allmänt intresse av i eftersom det mesta eller allt

insyn registren

i dessa är menar att allmän-

sekretessbelagt. Ett par myndigheter

heten får i verksamheten genom de publika-

tillräcklig insyn tioner 0.1. som myndigheten ger ut (kemikalieinspektionen,

SPK). I fall är det om mindre myndigheter där dato-

några fråga

riseringen nyligen inletts (kan innebära år 1985) och där problemen och kraven kända samtidigt som alla krafär nya och dåligt ter åt att få att fungera och

ägnas ADB-systemen överhuvudtaget

att utbilda i ex-

personalen användningen (bankinspektionen,

statens invandrarverk). I förbigående kan

portkreditnämnden,

man notera att det här kan tänkas handla om situationer där en riskerar att från början byggas in i nya

dålig offentlighetsstruktur

-125-

ADB-system. Slutligenfinns ett fall (statens strålskyddsinstimt) där själva databehandlingsmiljön förklarar svårigheterna att

hålla registerbeskrivningar: det handlar då om tekniska bearbet-

ningar pd persondatorer där arbetsuppgifterna ofta växlar. Här

möter ett fall där lagtextens term ADB-register passar mindre väl och visar sin huvudförankring i den administrativa data-

behandlingen (personregister, fordonsregister etc.).

i Det osäkra fallet avser en myndighet där man under en viss befattningshavares semester inte kunde ge besked om huruvida

registerbeskrivningar fanns eller inte.

Beskrivningarnas innehåll, tillgänglighet och kvalitet

De flesta beskrivningarna uppfyller minimikraven i SekrL 15:1 1, d.v.s. de ger upplysningar om samtliga sju förhållanden

som anges i stadgandet. Fyra eller förmodligen några fler - be-

roende på hur pass sträng bedömning man tillämpar och även

hur man har om den faktiska situationen -

på. pass god kunskap

har brister. Det kan handla både om att saknas som

penbart borde ha funnits med och att särskilda uppgifter saknas om de register som finns med. Sådana brister blir särskilt påfallande när dokumentationen består av beskrivningar som egentligen har tillkommit för andra syften (t.ex. till data-

ansökningar

inspektionen eller enkätsvar). Statskontorets blankett för regis-

förefaller inte användas i så stor

terbeskrivning utsträckning

som man skulle kunna tro - vi har funnit den hos åtta

av myndighetema. Men de flesta har valt likartade uppställningar och

att sammanföra förteckningar över personregister enligt 7a § datalagen och beskrivningar enligt sekretesslagen i ett dokument

på samma sätt som i Statskontorets blankett.

Beskrivningarna består regelmässigt av registeröversikter korn-

binerade med bilagor som kortfattat lämnar grundläggande upplysningar om varje särskilt register. Informationen är oftast knapphändig och förutsätter att den som är intresserad av att begära uppgifter tar kontakt med en tjänsteman som kan lämna mer detaljerad information. På sin översiktliga nivå är beskrivningarna relativt lätta att förstå. Undantag förekommer och hos

någon myndighet hävdade man att beskrivningarna inte var

avsedda att läsas av allmänheten utan att intresserade borde vända sig direkt till en handläggare för att få råd och upplysningar.

I normalfallet torde beskrivningarna fungera de trappstegsvis:

två första trappstegen är de som krävs enligt sekretesslagen 15:11. De avser (l) att ge en översikt över alla befintliga register med

o.l. och (2) att lämna vissa upp-

namnuppgifter grundläggande

-126-

gifter om varje enskilt register. Dessa beskrivningar ger en överblick som kanske i vissa fall, men säkert inte alltid, räcker för att

få en uppfattning om vilka upptagningar som är tillgängliga för

allmänheten. För det mesta krävs kompletterande information

som både kan bestå i mer detaljerade uppgifter om register-

innehåll och datastruktur och i av vilka bearbet-

beskrivningar

och som är När myndigheterna har

ningar sökningar möjliga.

, har de också regelmässigt sådana mer

presentationsterminaler detaljerade beskrivningar och särskilda sökhandledningar för

allmänheten.

Man kan också i konstatera att information av

sammanhanget och myndighetspresentationer typen verksamhetsbeskrivningar

är - ofta - för

väsentliga förmodligen nödvändiga komplement den som vill förstå en myndighets informationsbehandling. Det finns exempel på att myndigheterna börjat uppmärksamma

detta förhållande och ta till det vid utformningen av sin

hänsyn

information till allmänheten.

Aktualiteten hos förefaller ofta dålig. Några

beskrivningarna

åtminstone åtta, uppger att de årligen reviderar

myndigheter,

Detta kan ske t.ex. genom att särskilda kon-

beskrivningarna. på myndigheten får göra justeringar och komplettaktpersoner

att de när ändringar inträffar.

teringar. Några uppger justerar Men flera myndigheter har knappast ändrat beskrivningarna

sedan de först och är osäkra om de längre återger

upprättades

den aktuella situationen.

finns vanligen i en pärm eller mapp. Finns det

Beskrivningarna en (enda) offentlighetsansvarig förvaras pärmarna vanligen hos denne. är också att beskrivningarna finns på registra- Vanligt

torskontoret. Hos några större myndigheter finns särskilda be-

som redovisar de register som är tillgängliga på skrivningar

lokal nivå, t.ex. hos de lokala försäkringskassorna inom social-

En statistiska centralbyrån, har

försäkringen. myndighet, lagrat

sina registerbeskrivningar i dator med möjlighet till direkt åtkomst från terminaler.

Kontakten med myndigheterna

Myndigheterna förefaller ofta ha en ldg beredskap att ta emot

från allmänheten och slussa dem längs rätta vägar. Ett

frågor belysande exempel ger följande utdrag ur undersökarens an-

i direkt kontakten med myndigheten M:

teckningar anslutning

7/ 5 hos 341mm: jag frågar efter om det ñnns någon som kan ha en förteckning över de ADB-register som används inom M. Växeln svarar med ??? Vilka register? Till slut kopplas jag till _imgzmgtigns gxdglninggn

1 (H-gren).

-l27.-

H-gren tror att det antingen kan vara K Lzson eller L L:gren...Jag väljer L Lzgren.

L Lzgren svarar. Jag presenterar mig (med namn bara) och undrar om det finns några förteckningar eller beskrivningar över de ADB-register som M använder. L Lzgren frågar vem jag är och varför jag frågar. Jag säger som det är (DOK-undersökning m.m.) L Lzgren svarar att han inte tror att det finns några sådana förteckningar. Han menar att det finns systemdokumentation men inte vad han vet några andra. M har ingen egen presentationsterrninal och planerar inte heller vad han vet någon. L Lzgren sitter med i en ADB-grupp inom M. Han säger sen att han kanske inte är rätt person utan hänvisar till K Lzson. Jag söker K Lzson. Efter fjärde försöket når jag honom via hans sekreterare som hämtar honom. Jag presenterar mig (med namn enbart) och undrar om det finns någon förteckning över... Han svarar kort ja, det finns hos L Hzbcrg.

Jag söker Efter tredje försöket får jag besked om att han har semester till den 1/6.

Jag ger mig inte utan söker någon i närheten av honom. Jag hamnar hos B Lzgrg. Hon vet inget och hänvisar till L Lzgren. Jag berättar då att jag tidigare har talat med honom och att jag via K L:son blivit hänvisad till L Hzberg. B L:berg försöker koppla mig till L Lzgren men får inget svar. Jag ber henne då koppla mig till K Lzson. B L:berg försöker igen, men då försvinner samtalet (jag ledsnar och går och fikar).

Efter fikat ringer B L:berg upp mig. (Hon måste ha sökt mig den långa vägen för jag tror inte jag presenterade mig som att jag arbetade på universitetet...). B L:berg talar om att hon försökt nå K L:son och att samtalet hade försvunnit. K Lason hade dock bekräftat att det är L Hzberg som har förteckningama. Hon har även undersökt Hzbergs rum och hittat en

Vi försöker gemensamt bläddra i pärmen för att se om det är den som är intressant. Det står att den skall bestå av register enligt datalagen. Jag frågar om det är blanketter och hur de ser ut. Vi kommer fram till att det är statskontorets blanketter för förteckning enligt datalagen och sekretesslagen. Hon undrar vad jag vill ha. Hon skall kopiera och skicka förteckningen till mig så länge, så får Jag eventuellt återkomma senare till L Hzberg. Jag frågar om det inte finns någon annan som kan ha förteckningen eller veta något om den. Eventuellt tror B L:berg att C M:rin kan veta något, men hon är ny... Efter den 1 juni söker jag L H:berg och får så småningom tala med honom.

Det är att motigheter av detta slag kan verka effektivt

givet

ivem att få tag i information. Inte minst

dämpande på offentlig

detta när den som frågar är osäker om vad som finns att

gäller tillgå och vilka rättigheter offentlighetslagstiftningen ger.

Problemet tjänar också att påminna om att begreppet god

inte bara omfattar registerfrågor i snäv

offentlighetsstruktur utan myndigheternas hela informationshantering med mening

till och sekretessen - från och med

anknytning offentligheten

det att en enskild kontaktar någon person hos myndigheten och

hela den vidare slussningen till kontaktpersoner, registerbe-

skrivningar och terminaler.

-128-

Få frågor från allmänheten

indikerar, i likhet med flera andra, att frågorna

Undersökningen

från allmänheten (inklusive är få. En be-

press och massmedia)

kommentar till vårt önskemål att få se på förteckningar

lysande

över var denna: Det här är tredje gången vi får ta

ADB-register

fram Den första var vid IRI:s undersökning

förteckningarna.

1983 och den andra när Statskontoret gjorde sin undersökning om informationsbaser 1987.

Vilka slutsatser man skall dra av den låga frågefrekvensen är inte Det emellertid närmast till hands att anse att

givet. ligger

måste väl och utan hänsyn till

offentlighetsprincipen garderas

det av flera skäl, bl.a. att (a) den insyn som

låga utnyttjandet

faktiskt är viktig, (b) myndigheterna bör veta »att insyn är

begärs

möjlig och (c) det skall finnas möjligheter till insyn när kontroversiella situationer och behov av att komma åt handlingar

Av detta följer i sin tur att man inte kan låta den låga

uppstår. frågefrekvensen leda till att offentlighetsprincipen ägnas endast

förströdd av Resultatet kan bli

uppmärksamhet myndigheterna. att en i myndigheternas dålig offentlighetsstruktur permanentas informationsbehandling.

Olika sätt att uppfatta offentlighetsansvaret

visar på olika sätt att uppfatta offentlighets- Undersökningen

ansvaret. Det kan ses som ett okvalificerat en

redogöraransvar,

allmänheten för varje register, som

kontaktperson gentemot

kan ta fram Men offentlig-

på begäran registerbeskrivningarna.

hetsansvaret kan också som mer kvalificerat: ett

uppfattas något

välinformerat stöd åt allmänheten, en rådgivningsinstans inom

en kontrollerande och kravformulerande instans

myndigheten,

vid av och vid realiseringen av en god

utveckling ADB-system

hos myndighetens informationsbehand-

offentlighetsstruktur

ling i stort.

Det visar att förhållandena hos varierar. Vis-

sig myndigheterna sa har uppfattat offentlighetsansvaret som ett huvudansvar,

som Bland dessa finns även flera stora

lagts på en enda person.

med många register och decentraliserad organisamyndigheter

tion - ett är försvarets forskningsanstalt.

typexempel

Det finns för att ett klart formulerat och centralt placerat

belägg

innebär fördelar. De myndigheter som lagt

offentlighetsansvar

offentlighetsansvaret på en enda person är i flera fall sådana där

är välbevakade och där man uppenbar-

offentlighetsfrågorna om att arbeta på en god offentlighetsstrukligen vinnlägger sig

tur: överbefälhavaren, försvarets forskningsanstalt, statistiska

-129-

centralbyrån och riksskatteverket är några exempel. Att dessa myndigheter inte valt att ha flera personer som offentlighetsansvariga är i värt att notera.

sig självt

Ser man på förhållandena hos med offent-

myndigheter många

lighetsansvariga är det inte med oklara förhållanden

ovanligt på

så vis att man tenderar att blanda samman

registeransvar enligt

datalagen eller andra med

ansvarskategorier offentlighetsansva-

ret.

Med en starkt betonad reservation för osäkerheten i de slutsatser som undersökningen ger grund för kan man i materialet se ett samband mellan avsaknad av och avsak-

registerbeskrivningar

nad av funktionen En är

offentlighetsansvarig. berättigad fråga

om inrättandet av funktionen som skall få

offentlighetsansvarig

vara beroende av huruvida eller

registerbeskrivningar upprättas

ej. När man tar bör förhållanden tas med i

ställning följande

bilden:

0 Allmänheten kan behöva information, råd och

upplysningar

trots att myndigheten i ett visst skede bedömt att

inga registerbeskrivningar behöver upprättas.

0 behöver Myndigheten någon som har till särskild att

uppgift

bevaka att beskrivningar i den mån

upprättas sekretesslagen

15:11 kräver det.

0 behöver som har till särskild

Myndigheten någon uppgift att bevaka offentlighetsfrågorna.

En ökad vikt för

offentlighetsansvaret?

Synpunkterna ovan ger anledning att ställa om frågan offentlig-

hetsansvaret bör uppfattas enbart som ett

kontaktpersonan-

svar på det sätt som tenderar att

gällande författningar göra

(märk främst SekrL 15:11). Risken med denna konstruktion är som undersökningen för - att hos

ger belägg många myndig-

heter funktionen aldrig utvecklas i önskvärd I stället

riktning.

för att en person bär huvudansvaret för offentlighetsstrukturen hos som helhet kommer man an-

informationsbehandlingen

tingen att helt sakna en sådan ansvarsfunktion eller också får man ett i praktiken tomt informatörsansvar som kan vara utspritt på många händer och utan samordning.

Det är vidare inte säkert att den person som kan lämna

detalj-

upplysningar om ett visst register också är den som är mest lämpad att vara i mer ambitiös

offentlighetsansvarig mening.

Framför allt förhåller det sig antagligen ofta så att den som kan

-130-

mest om ett enskilt ofta är den som i första hand har att register ta till om utlämnande - och denna uppgift bör ställning frågor intentioner inte ligga på den offentlighetsanenligt lagstiftarens svarige.

Eftersom hos många myndigheter endast offentlighetsreglerna sällan aktualiseras från allmänheten måste man genom frågor andra se till att de bevakas hos myndigpå vägar kontinuerligt heterna och att huvudansvaret viss befattplaceras på någon I detta blir funktionen som kontaktperningshavare. perspektiv son för särskilda av underordnad och sekundär natur. i register Funktionen som bevakare av utvecklare offentlighetsintressena, och kommer däremot i förgrunden. Detta

kravformulerare

även med att rättstillämpningen i ADB-samsammanhänger handlar om och måste handla om manhang i stor utsträckning och Insynsfrågorna i ett telekonförhandsplanering beredskap. till exempel, hanteras inte bäst genom att lösas ferenssystem, successivt, efterhand som de aktualiseras när systemet är färdigutformat och i drift. Ett spörsmål som följde med till praktisk andra fas vilken roll den fältundersökningens gällde följaktligen och kan tänkas spela vid utveckoffentlighetsansvarige spelar av Detta är i själva verket lingen myndigheternas ADB-system. en kan mycket väl uppfattas nyckelfrdga. Offentlighetsansvaret som en för att från torn bokstav till hävstång lyfta lagreglerna god praktisk tillämpning.

Registerbeskrivningar

I stort sett förefaller ha följt lagens krav på att myndigheterna Tveksamma fall förekommer, upprätta registerbeskrivningar. där bedömning av behovet av beskrivningar myndigheternas inte är Intentionen hos är att invändningsfritt. lagstiftningen ju skall finnas om de inte enligt en objektiv bedömbeskrivningar kan anses Vissa myndigheter förefaller felakning obehövliga. tolka kravet så att skall först om tigt beskrivningar upprättas man kan ett behov. I kan man ifrågasätta bepåvisa synnerhet slut att inte registerbeskrivningar därför att all inforupprätta mation i som Luckor av detta registren uppfattas sekretessbelagd. bör endast förekomma i sällsynta undantagsfall, där redan slag information om existensen av ett register är sekretesssjälva beträffande diarier RÅ 82 Ab 262). Märk att t.ex. känslig (jfr försvarsstaben informerar om existensen av det kvalificerat hemliga registret LEO, vilket enligt registerbeskrivningen lagrar data om försvarsmaktens stridskrafter för bearbetning och produktion av för ÖB och MB operativa ledning. beslutsunderlag

En annan brist har att med sammanblandningen av olika göra av Det är t.ex. mindre lämpligt typer beskrivningar. regelmässigt

-131-

att använda ansökningshandlingar till datainspektionen som registerbeskrivningar enligt SekrL 15:11 och detsamma gäller i än högre grad systembeskrivningar som har tagits fram för internt bruk. Lagens krav på minimiinnehåll i

beskrivningarna kombinerat med syftet att allmänheten måste

informera styra

utformningen.

Statskontorets blanketter har varit och ha

nyttiga tycks fungerat som mallar också när myndigheterna valt att utforma

egna formulär för registerbeskrivningar.

Det finns sammanfattningsvis möjligheter att utveckla

registerbeskrivningarna vidare. De kan göras mer informativa och lätttillgängliga både i fråga om översiktlighet och detaljer. Sannolikt behövs också bättre garantier för att verk-

registerbeskrivningar ligen upprättas och att de hålls a jour.

4.2.3 Fältundersökningen fas 2

Undersökningens omfattning och inriktning

Fas 2 omfattar färre myndigheter men fler frågor. Den har lagts upp dels som besök och djupintervjuer hos sju myndigheter (eller mer precist; sex statliga myndigheter och en kommun), dels som en specialstudie av kontorsinformationssystem i offentlig miljö, främst hos riksdagen och justitiedepartementet men också hos en kommun som ligger långt framme i ADButvecklingen (Sundbyberg). Resultaten av specialstudien redovisas här främst i samband med diskussionen av implementeringsfrågorna, d.v.s. frågorna om hur man praktiskt går tillväga vid tillämpningen av olika regler i och sekretess-

offentlighets-

lagstiftningen på ADB-systemen och vid realiseringen av en god offentlighetsstruktur.

De myndigheterna är sådana som vi av något varierande

sju skäl bestämt oss för att gå vidare med under fas 1 och där vi även fått kontakt med lämpliga personer för fortsatta diskussioner. Det har, kort uttryckt, gällt att välja myndigheter, där förutsättningarna bedömts goda för fruktbara diskussioner om offentlighetsprincipens tillämpning i ADB-miljö. Däremot har det inte gällt att (endast) ta med myndigheter där man kan vänta sig att få del av erfarenheter som är allmängiltiga och för alla

myndigheter typiska.

intervjupersonerna är vanligen jurister eller ADB-specialister (av något slag). I vissa fall är det fråga om en person med totalansvar för offentlighetsfrågorna. I andra fall har

myndigheten

-132-

ställt med en grupp av personer med ansvar för olika om-

upp råden som alla berörs av våra - t.ex. ADB-chef, säkerhets-

frågor

ekonomiansvarig och jurist. Graden av kunnande om

ansvarig, offentlighetsfrågoma varierar, bl.a. beroende på yrkeskompeten-

sen och vad vederbörande sysslar med. I samtliga fall handlar det, såvitt vi kunnat bedöma, om personer som har långt bättre

insikter i problematiken än man genomsnittligt finner på myn-

Under besöken hos har vi i vissa fall

digheten. myndigheterna

även haft att få tillgång till ADB-systemen och där-

möjligheter

med kunnat skaffa oss en bättre uppfattning om allmänhetens

möjligheter att få insyn.

Syftet med fas 2 var att få en säkrare och mer detaljrik uppfatt-

om hur offentlighetslagstiftningen uppfattas och praktiskt ning tillämpas. Frågorna har således gällt både övergripande principer

och Inte minst gällde det att få bättre grepp om hur de

detaljer.

nuvarande i lagstiftningen (förvarad upptag-

grundbegreppen , uppgift, sekretessbelagd handling etc.) fungerar i ning praktiken.

De vi besökt är dessa:

sju myndigheter

Arbetarskyddsstyrelsen Försvarets forskningsanstalt

Försvarsstaben

Rikspolisstyrelsen

Riksskatteverket

Statistiska centralbyrån

Stockholms kommun

besök har förberetts med en genomgång av tillgängliga

Varje

uppgifter om den aktuella myndighetens verksamhet och ADBrutiner. Här har bl.a. det under fas l insamlade materialet kom-

mit till användning.

Liksom i fas 1 har vi använt oss av ett frågeschema som strikt

ställe för att få jämförbarhet. Schemat är betydligt

följts på varje utförligare än i fas 1. Det har tillställts intervjupersonerna_ på

förhand och av dessa har utöver försett oss

några intervjusvaren

med skrivna svar och fram intern dokumentation av olika

tagit

(t.ex. har varit relativt

slag systembeskrivningar), Intervjuerna

tidskrävande och ofta lett in i utförliga diskussioner om problemen.

- 133 -

Frågorna

Fyra kategorier av frågor förekom i frågeschemat:

Övergripande frågor

Implementeringsfrågor

Begreppsfrågor

Exempel och erfarenheter

I detalj ser frågeschemat ut på föjande vis:

I. frågor

Övergripande

A. Är offentligheten och ett stort

ADB-systemen problem?

Har förhållandet mellan TF och fått

myndighetens ADB-system stor uppmärksamhet? Bara internt hos myndigheten?

Agnas frågorna betydande eller bara liten uppmärksamhet hos myndigheten? Frekvensen av framställningar om utlämnanden ur ADB-system och överklaganden?

B. Idéer om god offentlighetsstruktur?

Myndigheterna skall ordna sina ADB-system med beaktande av offentlighetsprincipens krav. Vad innebär detta konkret? Hur har man på myndigheten försökt att vad kraven kan

klargöra innebära? Finns det någon skriven plan för utveckling av en god offentlighetsstruktur hos myndighetens olika ADB-system? Ar det några hänseenden där man idag anser att det finns svagheter som borde avhjälpas?

Hur skaffar sig myndigheten idéer om offentlighetsstrukturen? Följer man löpande upp frågan? Har den behandlats på verksledningsnivå och vad blev resultatet?

Hur ser man på de baskrav som offentlighetsprincipen kan anses innebära för ADB-systemens del? Existerar de? Går de att formulera? Har man försökt formulera dem?

C. Allvarligaste hot och svårigheter

Ser man på myndigheten stora hot i den nuvarande of-

några fentlighets- och sekretesslagstiftningen? Innebär den för stor öppenhet och insyn? l-lindrar den en förnuftig utveckling och användning av ADB-system i myndighetens verksamhet?

Blir sekretessen för omfattande de risker för och

genom insyn sammanställningar som ADB-tekniken för med sig?

_]34.

D. Största möjligheter för framtiden

Kan ADB-tekniken innebära bättre möjligheter för allmänheten att information om myndigheternas verksam-

tillgodogöra sig

het? Har man på myndigheten diskuterat sådana möjligheter och försökt göra något av dem?

E. Sökmöjligheternas ökade betydelse

Stora allt oftare med möjligheter till

datasamlingar ligger lagrade

direkt åtkomst från terminaler. utvecklas

Sökmöjligheterna

efterhand och blir effektivare och enklare att använda.

samtidigt

Redan är allmänheten tillförsäkrad vissa att ta

idag möjligheter

del av information genom sök-

myndigheternas datorlagrade

ning från terminal.

Hur stor betydelse har dessa möjligheter för offentlighetsprinci-

på myndighetens område? Vad innebär de

pens tilllämpning

Vad kommer de att innebära i framtiden? Ser man dem

idag? som något positivt eller som något negativt?

F. §näv eller vid offentlighet

skall både främja demokratin genom en

Offentlighetsprincipen

och kontrollen av myndigheterna genom

allsidig upplysning i deras verksamhet. Många vill uppfatta kontrollsyftena insyn

som de har t.ex. verkat för att all-

primära. Datainspektionen

mänheten inte bör få större i än

insyn myndigheternas system

normala och instruktionsenliga använd-

myndighetens egen, ning möjliggör.

Bör allmänheten vara likställd med myndigheten på det sättet att endast sådan kan krävas som rimmar med myndig-

insyn

hetens av Bör med andra ord

egen användning ADB-systemen?

insynen fixeras till de ändamål för vilka myndigheten själv

använder systemen?

Ser nackdelar med en vidare d.v.s. en

myndigheten några insyn, som inte är bunden av myndighetens ADB-användning insyn

annat sätt än att endast det rutinmässigt åtkomliga utgör all-

på

männa -

handlingar?

G. lnsmshierarkier

Är lika angelägen för alla

insyn enligt offentlighetslagstiftningen

och hos Vilka register

slags register ADB-system myndigheten?

allt som allmänheten är intresserad av och system är det framför eller borde vara intresserad av? Ger myndigheten idag olika

-l35-

möjligheter till insyn när det gäller snabbhet, effektivitet, lätt-

förståelighet o.s.v.? Kostar tillämpningen av offentlighetsprin-

cipen olika mycket för olika register och ADB-system?

H. Samband med andra

regler

I-Iar myndigheten haft anledning att förhållan-

uppmärksamma

det mellan reglerna i TF och sekretesslagen å ena sidan och å andra sidan andra - t.ex. i i i

regler datalagen, arkivförfattningar, författningar om säkerhetsskydd eller något annat? Vilka för-

hållanden är det som Vilka har

uppmärksammats? problem man urskiljt?

Implementeringsfrdgor

A. Tillämpningsnroblem i allmänhet

I vilka hänseenden har man främst

uppmärksammat svårigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen på ADB-systemen? Utbildning? Organisation? Rådgivning? Framställningar från allmänheten? Utformning av ADBsystemen? Något annat...?

B. Praktisk implementering

Har man stött på svårigheter vid den tekniska av

realiseringen kraven i offentlighets- och sekretesslagstiftningen? Hur går man

t.ex. tillväga för att skilja mellan enskilda och allmänna handlingar i ADB-systemen? Har man alls detta be-

uppmärksammat

hov? Hur förfar man med t.ex. elektronisk finns det klara post-

principer för registrering av för

för__expediering? upptagningar?

arkivering? Ar de tekniska lösningarna lättfunna? Ar de dyrbara?

C. Olika typer av ADB-system

Hos många myndigheter finns flera ADB-system - både sett från teknisk synpunkt och från Har

ändamålssynpunkt. offentlighetsoch sekretesslagstiftningen olika innemrd for de olika ADB-sys-

temen? Hur är det med system i stora datorer jämfört med system i små datorer och Hur är det med olika till-

persondatorer?

lämpningar i samma datornät? Hur är det med interna system jämfört med externa system som myndigheten medverkar i eller använder sig av?

. 136 -

D. Intern sekretess

Sekretessen enligt sekretesslagen gäller utåt: tystnadsplikt och förbud mot utlämnande av allmänna Hur är det

handlingar. med den inre sekretessen? Hur många personer har tillgång till olika kategorier av sekretessbelagt material? Hur är behörighetskontroller och utformade för olika använd-

loggningsrutiner

av ADB? Existerar det överhuvudtaget någon intern ningar sekretess?

E. Sekretessbedömningar

Hur sker sekretessbedömningar? Strategiskt för hela system?

för Fil för fil? På förhand - eller Tillämpning tillämpning? endast i efterhand vid begärda utlämnanden? Hur kopplas sekretessbedömningar till registrering av upptagningar enligt kraven i 15 kapitlet sekretesslagen? Vem har överblick över sekretessbehoven och sekretesskraven? Finns det uttömmande

av vilka sekretessbestämmelser som är beskrivningar

i myndighetens verksamhet? tillämpliga

F. Tekniska lösningar

Har lagstiftningen om offentlighet- och sekretess krävt utveckling av särskilda tekniska lösningar? Ser man behov av sådan utveckling? Hur är det t.ex. med hemligstämpling av ADB-

Hur ser dessa ut i Hur ofta förekomupptagningar? praktiken? mer de? Hur är det med expediering och arkivering vid datoriserad kommunikation av texter? Hur är det med kryptering för att skydda information? Vilken teknikutveckling önskar man

Vad har man svårt att klara på egen hand? sig?

3. Begreppsfrdgør

A. De lagtekniska lösningarna

Hur ser man hos i

idag myndigheten på begreppsapparaten __

andra kapitel och i sekretesslagen? Ar tryckfrihetsförordningens det lämpligt att som grundbegrepp ha handling och i ADB-

låta detta som kan läsas, avsammanhang betyda upptagning lyssnas på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp-

eller

medel. Är det att i sin tur låta betyda det-

lämpligt upptagning samma som meningsfull sammanställning av data och

varje att anse att en allmän handling föreligger när en upptagning kan tas fram med rutinmässiga åtgärder från myndighetens sida?

Kräver ADB-tekniken en helt på grundbegreppen? Krävs

ny syn det andra än och Har

grundbegrepp handling upptagning?

-137-

man hos myndigheten haft att fundera över alanledning några ternativ? Vad skulle det innebära om man formulerade lagtexten så att den handlade om allmänhetens rätt till information?

Är: de gällande reglerna för allmänt hållna och svåra att klara i praktisk tillämpning? Skulle man behöva mer detaljerade regler som klarade ut offentligheten i ADB-systemen? En särskild lag under TF om offentlighet och ADB-system?

Ställer ADB-systemen till med några särskilda svårigheter när det och Hur är det gäller sekretesslagens systematik tillämpning? t.ex. med kontrollen av att otillåtna utlämnanden sker? inga Hur är det med möjligheten att komma åt och uppgifter delge dessa till massmedia under skydd av meddelarfriheten? Hur är det med att förutse om utlämnade kan möjligheterna uppgifter vålla skada genom att samköras med andra uppgifter?

B. med Svårigheter begrepp

I-Iar några av begreppen i TF eller till sekretesslagen gett upphov särskilda svårigheter i tillämpningen hos Hur är myndigheten? det t.ex. med upptagning, och hinder? register betydande Vad uppfattar man hos som myndigheten rutinmässiga åtgärder för att ta fram Hur upptagningar? avgör man om upptagningar är upprättade eller inkomna? Vilka är att betrakta register som 2 7 § TF, vilket innebär att handfortlöpande enligt kap. lingen anses upprättad när den färdigställts för elanteckning ler införing.

Hur påverkar och datakommunikationen be- ADB-systemen dömningen av när som i organ uppträder självständiga förhållande till varandra enligt TF 2:8?

Vad är minnesanteckningar och vad är utkast eller i koncept samband med register och ADB-system?

Vad är betydande hinder för att tillhandahålla en ADB-upptagning på stället? Förekommer sådana hinder?

I vilken utsträckning förekommer det att av ADBregistrering upptagningar kan underlåtas därför att handlingarna i ADBsystemet hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller Jfr SekrL 15:1. upprättats? Finns det några handlingar i som inte behöver ADB-systemen registreras därför att de bara har ringa betydelse för myndighetens verksamhet? Vem detta? Hur dokumenteras avgör reglerna för denna bedömning?

-138-

Vad är en uppgift i en upptagning? Vad är ett ADB-regis-

ter?

C. Luckor i lagen

Finns det några luckor i regleringen i TF och sekretesslagen? Finns det som borde definierats eller förtydliganden

begrepp

som borde ske? Finns det frågor som lämnats utan reglering?

D. Mmdighetsgränser

Påverkar och datakommunikationen förhållan-

ADB-systemen

dena mellan myndigheten och dess omgivning såvitt gäller of-

och sekretess? Samverkar myndigheten med utom-

fentlighet

stående via datornät? Finns det dataanvändning och datakommunikation som särskilt berörs av offentlighets- och sekretess-

lagstiftningen?

4. Exempel och erfarenheter

A. Dokumgnterade exempel

Finns det särskilt intressanta dokumenterade exempel på

några

de och som upp ovan? Utredningar? Pro-

problem frågor tagits

memorior?

B. Beslut och överklaganden

Finns det särskilt intressanta rättsärenden som gällt

några tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen på ADB-systemen hos myndigheten?

Svarens representativitet och tillförlitlighet

svar återger i första hand deras personliga

Intervjupersonemas och inte myndighetens officiella ställningstagan-

uppfattningar

den. Andå får man uppfatta svaren som i viss mån representa-

tiva för myndigheten. Denna representativitet uppkommer på

flera sätt:

(a) För det första har alla personerna en erfarenhetsbakgrund som hänför till Även när de uttryck-

sig respektive myndighet. att uttala generellt och principiellt får ligen gör anspråk på sig

denna och referensram betydelse. Detta

erfarenhetsbakgrund

innebär bl.a. att i vissa fall snarare redogör

intervjupersonerna

-139-

för diskussioner som har förts inom myndigheten än redovisar

en egen uppfattning.

(b) För det andra har personerna ofta deltagit i beslut om offent-

lighetsprincipens tillämpning hos myndigheten. Det kan gälla myndighetens principiella inställning, det kan gälla utformning

av enskilda ADB-system eller enskilda utlämnandeärenden.

(c) I vissa fall återger personerna direkt myndighetens ställningstaganden, t.ex. att vissa uppgifter betraktas som sekretess-

belagda.

Man kan således i viss, men i undersökningen inte närmare

preciserad utsträckning uppfatta synpunkterna från intervjupersonerna som representativa för respektive myndighet.

Däremot kan man inte anse dem likvärdiga med synpunkter som varje myndighet kan förväntas officiellt stå bakom. Inte heller ger de någon fullständig bild av situationen och upp-

fattningarna hos varje myndighet.

Med tanke på undersökningens syfte är denna begränsade

repre-

sentativitet fullt tillräcklig. Undersökningen går ju inte ut på att

klarlägga hur varje myndighet officiellt förhåller sig till offentlighetsprincipen. Syftet är, som tidigare redovisats, att få en upp-

fattning om problem och möjliga lösningar. Det skulle till och

med kunna störa detta syfte att eftersträva svar som varje inter-

vjuad vet myndighetens officiella ståndpunkt. Tvekan att utgör

svara skulle bli större - vilket bl.a. indikeras av de många tillfällen då intervjupersonerna betonat att ett svar får uppfattas som

en personlig synpunkt eller värdering.

Tillförlitligheten hos svaren har bedömts i svarsled för svarsled och i förhållande till undersökningens syfte. När t.ex. en person

svarar att ett viss register hos myndigheten är sekretessbelagt är

den intressanta aspekten in_te_ huruvida svaret är juridiskt korrekt. Det intressanta är dels om svaret återger hur man på myndigheten faktiskt uppfattar situationen, dels vad svaret innebär för diskussionen om offentlighetsprincipen. Visar det t.ex. att det

är svårt att korrekta sekretessbedömningar? Tyder det på att göra

det finns en tendens att sekretessbelägga helheter hellre än att

eftersträva nyanserade bedömningar av olika kategorier av uppgifter? Genomgående har det varit fråga om att bedöma tillför_-

litligheten hos svaren i enskilda frågeled och inte resultatet av en intervju som helhet: personerna har ofta högst varierande förutsättningar att ge svar på enskilda frågeled. En kan t.ex.

jurist

ha svårt att komma med annat än gissningar om en teknisk

detaljfråga.

-140-

Svaren på de Övergripande frågorna

Allmänt gäller att alla detaljfrågor under respektive rubrik inte har fått svar hos varje myndighet. Vissa frågor kan helt sakna aktualitet. I många fall har man ännu inte

ägnat frågor någon

uppmärksamhet och har därför inga svar eller synpunkter att komma med.

Är offentligheten och ADB-svstemen ett stort problem?

Svaret är genomgående nej. Det måste emellertid nyanseras åt-

skilligt.

Det finns anledning att göra en åtskillnad mellan vad offentlig-

och vad den

hetslagstiftningen betyder arbetsmässigt betyder principiellt. Å ena sidan upplever man den inte som någon nämnvärd belastning i fråga om antalet framställningar från all-

mänheten, å andra sidan betraktar man den som en viktig lag-

stiftning med stor rättspolitisk tyngd.

I några fall anser man att offentlighetslagstiftningen potentiellt

kan komma att innebära stora problem. När frågorna dyker upp kan de få stor vikt och lösningarna långtgående konsekvenser

för särskilda ADB-användningar.

på offentlighetslagstiftningen kan skifta för olika verk- Synen

samhetsområden hos en och samma En

myndighet. skiljelinje

kan t.ex. gå mellan å ena sidan själva huvudverksamheten och å andra sidan administrationen av denna. Ett exempel ger forsk-

hos FOA och myndighetens administrativa rutiner av

ningen typen diarieföring, personaladministration och ekonomiredovisning. Teoretiskt sett skulle offentlighetslagstiftningen för forskningens del kunna innebära betydande problem genom

svårigheterna att få överblick, att avgöra hur reglerna skall tillämpas (vad är allmänna handlingar etc?) och att tillämpa

sekretessregler. Men i praktiken aktualiseras krav på insyn i

forskarnas förehavanden med sina datorer sällan eller aldrig.

Ofta gör man en jämförelse med registerutdragen enligt 10 § da-

talagen: hos t.ex. SCB kan det förekomma 20.000 registerutdrag enligt datalagen under en månad och årskostnaderna för sådana utdrag uppgår till över 2 miljoner kronor. När det gäller offentligheten handlar det hos SCB liksom hos de övriga myndigheterna däremot bara om enstaka framställningar. Man kan se saken så att ett behov

insynsrätten enligt datalagen tillgodoser som eljest skulle ha spelat en roll inom offentlighetslagviktig stiftningen.

-141-

Den kontinuerliga uppmärksamheten på offentlighetsfrågorna varierar. Vi har inte någonstans stött större

på något projekt med särskilt uppgift att se över

offentlighetslagstiftningens konsekvenser för ADB-systemen hos en viss Däre-

myndighet. mot finns offentlighetsfrågorna helt med i

naturligt vanligen arbetet som utförs av styr- och 0.1. för ADB-

samrådsgrupper området (jfr nedan).

Ingen nämner som ett stort problem hur man skall ge allmänheten bättre insyn. I vissa fall man i stället rakt ut att pro-

säger blemet snarast handlar om att lösa sekretess- och säkerhetshågorna i ADB-systemen.

Huvudintrycket är att offentlighetslagstiftningen inte

upplevs som något stort problem, inte ens hos de som

myndigheter kan antas ha särskild att

anledning uppmärksamma lagstiftningen. När myndigheterna ser så dessa

problem tycks uppfattas som begränsade och hanterbara.

Hur man skall förklara förhållandet

är inte givet. Klart är att den ringa efterfrågan på information med åberopande av offentlighetslagstiftningen är en väsentlig orsak. Är denna efter-

ringa frågan i sig ett problem?

Idéer om god offentlighetsstruktur

har vi funnit väldokumenterade eller ens sär- Ingenstans några skilt väl genomtänkta idéer om god offentlighetsstruktur. Det förekommer varken principplaner eller detaljplaner för hur offentlighetslagstiftningen i stort bör påverka ADB-systemen. Ofta blir offentlighetsintresset tillgodosett ett

på slumpmässigt och tillfälligt sätt. Det kan t.ex. råka vara så att ett visst ADBsystem utvecklas under ledning av en person med särskilda kunskaper om offentlighetslagstiftningens krav. En typisk skillnad tycks också föreligga mellan äldre och nyare ADB-system. De förra har blivit som de har blivit: det är först

när nya system införs som man får möjlighet att beakta offentlighetslagstiftningen. En synpunkt i samma riktning går ut att modern ADB-

på teknik i sig själv ger systemen en god offentlighetsstruktur

(genom bra sökmöjligheter, dataskyddsmöjligheter etc.).

Vi har inte funnit att man närmare undersökt

några exempel på allmänhetens behov av information och låtit dessa behov styra resonemangen om ADB-systemens utformning. Men samtidigt kan det förekomma att man har särskilda för att

vidtagit åtgärder göra efterfrågad information särskilt lättåtkomlig.

-142-

Hos en av myndigheterna betonar man svårigheterna och anser det svårt att fastställa vilka offentlighetslagstiftningens krav egentligen är. Hos en annan finner man det hela mycket enkelt: det bara att hur skall tillämpas på

gäller avgöra sekretesslagen

olika Det förekommer att den goda offentlighets-

dataregister. strukturen generellt uppfattas snarast som en fråga om god

sekretesstruktur.

I-Ios en av myndigheterna, som har överblick över förhållandena hos andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde, nämner man att det förekommer högst varierande offentlighetskulturer olika håll, vilket får betydelse också för lag-

på stiftningens tillämpning på ADB-systemen.

Hos av finns ett maskineri som skulle

några myndigheterna

kunna användas för att mer medvetet och målinriktat utveckla

offentlighetsstrukturen. Det är fråga om styr- och samordnings-

för ADB-området som helhet eller särskilt för sekretess grupper och säkerhet.

är nog en viss torftighet. Man har inte systema-

Huvudintrycket

tiskt och i helheter tänkt igenom och än mindre dokumenterat hur ADB-systemen bör vara utformade för att ge allmänheten

goda möjligheter till insyn samtidigt som sekretessen skyddas.

Man kan se ett behov av bättre vägledning och mer detaljerade föreskrifter.

Allvarligaste hot och svårigheter

varierar från förhållanden till detaljer. En

Exemplen principiella

ser den allvarligaste risken i möjligheten att tappa

myndighet

allmänhetens förtroende av brister i sekretessen och

på grund

brister i skyddet av data. En annan nämner först och främst behovet av skydd för en viss kategori av data, nämligen adressuppgifter som kan användas för att spåra upp och misshandla människor. Inom försvaret är dataskyddet det dominerande intresset: dataläckage genom elektronisk tappning, brister i

i datorernas operativsystem o.l. Med i

behörighetskontroller

bilden finns också möjligheterna att ur olika öppna register sammanställa information som är känslig med hänsyn till rikets säkerhet. Sådana risker nämns inte bara hos försvarsmyndighe-

tema utan också hos en civil myndighet (Arbetarskyddsstyrelsen

- information om försvarets arbetsställen).

I ett par fall man riskerna för att rädslan för

pekar samtidigt på

teoretiska hot leder till en alltför strikt sekretess. Någon framhåller att det finns hot men däremot få prak-

gott om teoretiska tiska erfarenheter av realiserade hot.

-143-

Ett exempel på att sjä_1va till ADB medfört

övergången nya eller

förhöjda risker för åtkomst till känslig information med stöd av

offentlighetslagstiftningen är vapenregistret hos RPS. Men detta

exempel visar samtidigt hur risken kan hanteras att man

genom

inför en ny sekretessregel.

Det har intresse att notera att ingen i detta sammanhang nämner flexibiliteten hos ADB-tekniken kombinerad med de nuvarande

reglerna om ADB-upptagningars (de tillgänglighet potentiella

handlingarna) som ett allvarligt hot. I varje fall tycks detta hot ännu inte ha materialiserats (jfr vidare nedan).

Största möjligheter för framtiden

Resonemangen om möjligheter mindre utvecklade än tycks

resonemangen om hot hos myndigheterna. Det förekommer att man först och främst pekar på ekonomiska hinder mot att realisera några som helst att man ser sådana förbätt-

förbättringar,

ringar som en högst teoretisk och att man visar kluven

fråga sig

inför möjligheterna - det skulle kunna bli lättare för allmänheten att t.ex. få information om kommunala beslut men då skulle man också riskera fler än för närvarande.

överklaganden

Bland de magra funderingarna om möjligheter för framtiden kan följande nämnas: för

ADB-systemen skapar förutsättningar

en effektiv av vad som hos myn-

händelsebevakning försigår

digheterna. ADB-tekniken leder indirekt till förbättringar genom att som helhet blir effektivare och

myndighetsverksamheten smidigare. Myndigheternas goodwill kan öka genom att infor-

mation om deras verksamhet blir mer

spridd.

sgkmöjlighgternas ökande betydelse

Denna frågegrupp hänger nära samman med den föregående

och svaren ger samma, rätt vaga intryck. Man ser håll

på några

anledningar till oro över att information blir alltför lätt att komma åt. På andra håll år man mer benägen att ta fasta på de

positi-

va effekterna, framför allt att diarieinformationen kan förbättras och bli mer lättillgänglig. Det blir lättare att söka fram ärenden och att få överblick över myndigheternas verksamhet. Men kostnaderna kan oroa och en osäkerhet finns om hur långt

möjligheterna bör utnyttjas. Vad vill politikerna? egentligen

-144-

Snäv eller vid offentlighet?

har här bl.a. att göra med gränsdragningen mel-

Synpunkterna

lan och uttag i samband med uppdragsverk-

offentlighetsuttag

samhet. För en viss myndighet kan det vara en känslig fråga hur

dras. Det kan vara att hänföra uttag till om-

gränsen angeläget

rådet utanför för att säkerställa intäkter,

offentlighetsprincipen

t.ex. av programmering som förutsätts för att ta fram

betalning

vissa Intäkterna kan vara bety-

uppgifter. genom dataförsäljning

dande - SCB: 80 kronor situation

jfr miljoner per år. I en annan kan det att få ett visst uttag betraktat som offentlighetsuttag

gälla

eftersom inte tillåts att engarera i renodlad för-

myndigheten sig säljningsverksamhet.

Med enstaka ser man negativt på tanken att ge-

något undantag

nerellt offentlighetsprincipen uteslutande till kontroll-

begränsa

syften eller att snävt binda den vid hur myndigheten utnyttjar data. Samtidigt vill man på några håll betona att en vid insyn förutsätter att man kan lösa Den vida insynen

säkerhetsfrågorna.

kan kräva en översyn av sekretess- och säkerhetskraven. Det förekommer också en till oarter i offent-

negativ inställning

Till dessa räknar man kommer-

lighetsprincipens användning.

siellt orienterade inte minst sådana som innebär

användningar,

att man vill information som själv får be-

utnyttja myndigheten

tala för att få tillgång till - främst externa databaser.

Det finns på att man för att hindra att allmänheten får

exempel

till viss information medvetet lagt in tekniska begräns-

tillgång

av att ta fram denna.

ningar myndighetens egna möjligheter man att den av offentligheten HosSCB pekar på insnävning

som från ansetts önskvärd har kunnat

.myndighetens synpunkt

åstadkommas genom vidgad statistiksekretess.

Insynshierarkier

Tanken att behoven av i och att

gradera insyn ADB-systemen

koncentrera ansträngningarna på de delar som är mest angeläg-

De kostnader som läggs ned på att förbere-

na_förefaller naturlig.

da bör få variera. Två av myndigheterna har emellertid

insyn

ännu inte varit inne på sådana tankegångar, men vid diskussion visar det att man också hos dem har vissa föreställningar om

sig

vilka som är mest att hålla lätt tillgängliga för

insyn.

system som uppfattas som utan intresse för allmän-

Exempel på heten är system för tekniska bearbetningar, fastighetsunderhåll och av Exempel på system som uppfatövervakning byggnader.

-145-

tas som intressanta är

diarieföringssystem, personaladministra-

tiva system och

telekonferenssystem.

Det är vanligt att en enkel i (helt) och

göra tvådelning öppna (helt) sekretessbelagda register/ system. En sådan får indelning

givetvis stor betydelse för hur man ordnar

praktiskt möjlighe-

terna till insyn. Den kan bl.a. komma till det viset att

uttryck på

man håller ett särskilt, manuellt diarium över hand-

hemliga

lingar medan det vanliga diariet är ADB-baserat och ger allmänheten att söka vid terminal.

möjligheter själv

En typ av hierarkisk indelning anser man på ett håll i

ligga

skillnaden mellan de administrativa och för systemen systemen

utredningsverksamhet, forskning 0.1. Det skulle detta enligt

synsätt framför allt vara de förstnämnda, de administrativa

systemen som har intresse från allmänhetens Man

synpunkt.

nämner vidare skillnaden mellan

tunga, permanenta register

och kortvariga, som en distinktion.

projektorienterade möjlig

Skillnaderna mellan äldre och inverkar också nyare system på hierarkin: de äldre har de facto sämre till och

möjligheter insyn

kostnaderna för att modifiera dem blir Det kan t.ex. handla

höga.

om att ordna direktåtkomst till data som

lagras på magnetband,

vilket skulle förutsätta en total och till annat

dyrbar omläggning

minnesmedium. Hos en menar man att den faktiska

myndighet efterfrågan bör bestämma synen på insynshierarkin.

Skillnaderna i är ett faktum. De redan i

insynsmöjligheter ligger den uppdelning på helt helt öppna respektive sekretessbelagda

vanlig

äldre och nyare system. De kommer i de bl.a. till öppna systemen uttryck i att man ordnat särskilda terrninalbilder för allmän-

heten och särskilda sökmöjligheter för presentationsterminaler. Man kan att det finns en tendens till strikt en

säga tvådelning:

grupp av system som man räknar med att allmänheten får/ be-

höver/ vill ha tillgång till och en annan som förbehålls grupp myndigheten själv. Denna tendens innebär både fördelar och nackdelar: om insynsmöjligheterna är utformade kan

olämpligt

myndigheten i sina ha in en fel-

ADB-system permanent byggt

aktig rättstillämpning.

Samband med andra

regler

Överblicken över de större är flera håll

regelsammanhangen på

bristfällig och man kan möta ren om sambanden

okunnighet

mellan och

offentlighetsreglerna omgivande regler.

De omgivande som oftast i diskussio-

regler uppmärksammas

nen är dels dels Problemen man

arkivförfattningarna, datalagen.

-146-

nämner är sådana som uppkommit i den egna verk-

givetvis

t.ex. om det är att behålla datamedia hos samheten, möjligt betrakta dem som övermyndigheten själv och ändå formellt lämnade till Med något undantag tycks

arkivmyndigheterna.

intresset för som helhet inte särskilt starkt. Hos

regelkomplexet

den som betonar helheten anser man det att

myndighet viktigt

om sekretess, säker-

regler offentlighet, persondata, arkivering,

m.m. väl tillsammans i den praktiska verk-

hetsskydd fungerar

samheten. Så förhåller det emellertid sig, enligt sagesmannen, inte kontroll och detaljföreskrifter saknas.

idag: överblick, tydliga

Vill man vidare med och av ADB-

gå rationalisering utveckling

måste emellertid, menar han, dessa lösas och systemen problem synen på dem förändras så att de ägnas mer systematisk upp-

märksamhet.

Svaren på implementeringsfrågorna

i allmänhet

Tillämpningsproblem

Det är svårt att om det finns något visst tillämpningspro-

avgöra

blem som de Bland i un-

överskuggar övriga. myndigheterna

finns att man överhuvudtaget inte

dersökningen exempel på

som ansetts värda syste-

upplever några tillämpningsproblem

matisk uppmärksamhet - det har räckt med kafferastdiskus-

sioner. En menar att datalagens tillämpningspromyndighet

blem helt ställer i

offentlighetslagstiftningens skuggan.

Om det är område som skulle kunna framhållas

något generellt

som och även är det att ordna effektiv

angeläget problematiskt

En menar att det tycks lättare att lära ut

utbildning. intervjuad

- om

ADB-tekniken än offentlighetslagstifningen kunskapen

denna anser han de flesta håll medioker. Hos en annan

på

menar man att det lätt slentrian i utbildningen

myndighet går

och att det varit med då och då som skakar

nyttigt lagändringar

om. Vi har också stött fenomenet att handläggarna önskar sig

på

via terminaler och lathundar för att en-

entydiga upplysningar

kelt kunna hantera medan man på ansvarigt

offentlighetsfrågor

håll för att sådan hjälp kan leda till överförenk-

hyser farhågor lingar och felaktig rättstillämpning.

Vid sidan av nämner man hos flera myndigheter

utbildningen

som ett allmänt att ge ADB-systemen en ut-

problem uppgiften

som stämmer överens med lagstiftningen. En myn-

formning

framhåller att man hunnit när det gäller säker-

dighet längre

heten i snävare (behörighetskontroller, datakvalitets-

mening kontroller) än i om offentlighetsstrukturen i egentlig fråga En annan pekar på bristen på helhetssyn mening. myndighet

-147-

och tillräckliga kunskaper om offentlighetslagstiftningens krav hos alla dem som arbetar med ADB-systemen.

Organisatoriskt anser man sig på flera ha att

håll god beredskap arbeta med offentlighetslagstifmingens olika frågor. Det finns t.ex. på ett håll ett särskilt organ, ADB-delegerade, där ADBkunskap, säkerhetskunskap och förenas.

juridisk kunskap

I förekommer kommentarer om av vil-

övrigt spridda problem ka en del har mer generellt intresse, andra ett mer Ett

begränsat. exempel på den förra kategorin ger klassificeringen av

begärda massuttag, där tvekan kan förekomma om de skall anses hänförliga till uttag enligt offentlighetsprincipen eller ej. Till den senare kategorin kan man kanske hänföra att

problemet skydda en viss kategori av uppgifter mot att lämnas ut utan

skadeprövning.

Vad man sammanfattningsvis kan är att visst till-

säga inget lämpningsproblem egentligen framträder som allt

överskuggande, generellt och allvarligt. Myndigheterna lägger tyngdpunkten på olika vis och tycks ha något skiftande praktiska erfarenheter.

Praktisk implementering

Här blir den allmänna bilden att arbete flera håll, att

pågår på man utveckla vissa men att det

börjat lösningar på problem, ännu råder åtskillig osäkerhet. Diskussionerna vid

myndighetsbesöken ger en god påminnelse om att tillämpningen av offentlighetslagstiftningen på ADB-systemen ännu befinner i

sig ett tidigt skede - inte minst med hänsyn till att ADB-teknikens

utveckling snabbt gjort många tidigare tillvägagångssätt mer eller mindre obsoleta.

Ett typiskt exempel ger systemen för elektronisk

post som nu börjar införas på olika håll, ofta som ett led i kon-

integrerade torsinformationssystem. Hos en myndighet har man ännu inte tagit upp någon diskussion om konsekvenserna i offentlighetshänseende, hos en annan har man utfärdat vissa om dia-

regler rieföringen av meddelanden, hos en tredje har man gått något längre och även reglerat arkivläggningen och av

användningen en särskild arkivdatabas som sköts av

registratorsexpeditionen.

Specialstudien av kontorsinformationssystem (Lena A _

Lindgren, Marie Carlsson, Kontorsinformationssystem i

offentlig miljö. IRI-PM 1988:1) pekar på flera sammanhang där osäkerhet

uppkommer. Till dessa hör bl.a. förhållandet mellan privata

mappar (tjänstemännens privata register/ filer) och gemensamma data (som t.ex. arkivdatabasen ovan). Skall t.ex. data fritt få ko-

-148-

från den gemensamma databasen till de privata mapparna

pieras

och vice versa? Hur förhåller man sig till möjligheten (risken) att olika versioner av viss information (ett manuskript, ett beslut o.s.v.) i olika håll i systemet? Hur kan

börjar figurera på_

bäst integreras i kontorsinforma-

årendehanteringsfunktioner

Vilken information bör de t.ex. innehålla för att

tionssystemen?

både administrativt, säkerhetsmässigt och från offent-

fungera

Bör det vara obligatoriskt att ärendehante-

lighetssynpunkt?

alltid redovisar på vilket stadium av handlägg-

ringssystemet

ett ärende befinner sig och exakt i vilka mappar in-

ningen

formation om ärendet finns att tillgå? Hur sörjer man för att utskrifter verkligen tas fram i de många situationer

på papper där detta är föreskrivet? Vad skall betraktas som i

expediering

samband blir för andra via

med att data i systemet tillgängliga telenätet? Och så vidare. Frågorna kan mångfaldigas.

Det att om frågorna inte ägnas någon uppmärksäger sig självt samhet så blir kaotiska kontorsinformationssystem. I följden takt med att myndighetens informationshantering läggs om till

den elektroniska kommer i sådant fall både offentlig-

miljön hetslagstiftningen och andra rättsregler att mer eller mindre

sättas ur spel eller få en helt oberäknelig tillämpning. Bland de studerade är man mer eller mindre uppmärk-

myndigheterna

sam dessa risker och på flera håll arbetar man med frågorna.

på De gäller givetvis inte enbart kontorsinformationssystemen

men tenderar att just i dessa bli särskilt synbara.

Hos en framhåller man att utbudet av tekniska lös-

myndighet

och hjälpmedel numer är stort och att det snarast är fråga

ningar

om att de tillvägagångssätten och att utforma

välja lämpligaste (t.ex. registratorsexpeditionens uppgifter) i

databehandlingen

överensstämmelse med bl.a. offentlighetslagstiftningen. Denna strävan bör ses mot av att i kontors-

bakgrund investeringarna informationssystem och anknytande meddelandehanterings-

system kan vara betydande; enbart ett system för extern meddelandeutväxling är hos den aktuella myndigheten kostnadsberäknat till 32 miljoner kronor. Att undvika att behöva gå tillbaka och rätta till i måste vara i

misstag systemkonstruktionen

hög grad angeläget.

Frågan är då vad ansträngningarna konkret innebär. Vi skall

detta med hämtade från undersökningen.

belysa några exempel

En vanlig strävan är att grovindela ADB-systemen så att olika

delar (filer m.m.) för hanteringar som har olika karaktär

skapas

och i offentlighetshänseende. Det kan t.ex. handla om

uppgifter

att ha för de enskilda handläggarna som för-

arbetsmappar

utsätts bli använda för arbetsmaterial, tillfällighetsmeddelanden 0.1. I den mån upptagningar i sådana mappar byter status och blir

-149-

allmänna handlingar överförs de till en gemensam databas, där de registreras och i princip blir oåtkomliga för vidare

ändringar.

Den ovan berörda arkivdatabasen som administreras av registratorsexpeditionen visar hur det konkret kan till.

gå

På liknande sätt kan sekretessbelagda och icke-sekretessbelagda

upptagningar hållas åtskilda. Sådana åtgärder kan i sin tur vara kopplade till särskilda terminalbilder, sökkoder 0.1. som allmänheten får tillgång till. Dessa terminalbilder kallas hos en myn-

dighet för offentlighetsversioner av myndighetens

upptagningar. Speciella transaktioner skapar dessa versioner och för

sökningen används ett särskilt behörighetskort, ett offentlig-

hetskort som finns tillgängligt även för allmänheten. Den allmänt tillgängliga informationen behöver inte fysiskt utgöra en särskild databas men det finns att

exempel på myndigheter

överväger att skapa dubblerade databaser för att kunna

allmänheten tillgång till upptagningar utan säkerhetsproblem.

Strukturering av detta slag kan drivas olika långt. På en myn-

dighet önskar t.ex. handläggarna själva få känslighetsmarke-

ringar o.l. på sina terminalbilder. Arbetsinsatsen för att definiera och klassificera kan behöva bli omfattande. Den kan .förutsätta att innebörden av både tekniska begrepp och rättsliga begrepp klarläggs i förhållande till den aktuella (t.ex.

databehandlingen termer som meddelandehantering respektive utkast). Arbe-

tet måste också klargöra samverkan och mellan olika

gränssnitt

medverkande i datomäten. Här kommer man in om

på frågor meddelandeschabloner, diarieföring, gallring, ärenderegistrering

o.s.v. En meddelandeschablon kan t.ex. skilja mellan

expedi-

tionstjänstdel, textdel och adressdel. Det kan vidare vara fråga om att standardiserat kunna beskriva hos med-

egenskaper

delanden i termer av datum, saknummer, löpnummer, referent och art av meddelande (ex. handbrev, remissvar, föreskrift, sekretessgrad). Sådan information kan i sin tur användas för att automatiskt styra diarieföring, arkive-

tillgänglighet, ring och gallring.

Avancerat arbete av detta slag på offentlighetsstrukturen hos kontorsinformationssystem och andra ADB-system förefaller

ännu vara i sin begynnelse och ha hunnit olika långt på olika

håll (jfr ovan Idéer om god offentlighetsstruktur). Erfarenhe-

terna är i motsvarande mån begränsade och osäkra. Med medvetenhet finns på de flesta håll om behovet av insatser av det slag som exemplifierats ovan. Framför allt tycks man att

inse

ansträngningar krävs för att kunna ta modernare ADB-teknik med mångfunktionssystem, lokala o.l. i bruk.

persondatorer

Kanske kan man tala om tendenser till en förändrad attityd. Hos

en myndighet sker t.ex. frisläppandet av tekniska möjligheter

-]50.

till sökningar i löpande text samtidigt med att tjänsteföreskrifter

utfärdas och särskild utbildning ordnas för personalen.

Olika tymr av ADB-system

Man förefaller inte benägen att vilja ge offentlighetsprincipen

olika innebörd för olika typer av ADB-system, i varje fall inte

och teoretiskt. I finner man emellertid att

principiellt praktiken

särskilda svårigheter orsakas av system med ett stort och växande antal terminaler och av spridningen av persondatorer för olika lokala tillämpningar. Också särskilda applikationer kan inne-

bära speciella svårigheter för offentlighetslagstiftningen; hos FOA nämner man forskningsverksamhetens datoranvändning

och jämför den med den mer överblickbara och kontrollerbara

administrativa användningen (jfr ovan Är offentligheten och ADB-systemen ett stort problem?).

till persondatorerna är något kluven. Man kan se

Inställningen dem som personliga arbetsredskap jämförbara med antecknings-

block och bokhylla. Men samtidigt kan oro förekomma inför svårigheterna att få överblick över användningen av persondatorer och att hålla reda på hur upptagningar hanteras i dessa.

Det finns exempel på att myndigheter förbjudit persondatorer

för vissa - t.ex. att av ur) per-

användningar lagra kopior (utdrag

sonregister. Kluvenheten är förklarlig med hänsyn till att persondatorerna bli i individuella

börjar högsta grad arbetsredskap

samtidigt som deras prestanda snabbt ökar: redan dagens persondatorer har en databehandlingskapacitet som motsvarar eller till med överträffar den man fann hos stordatorer (main-

och

frames) på 1970-talet. På 90-talet blir mellan personda-

gränsen

torer och fullfjädrade minidatorer allt svårare att dra (jfr t.ex. A Peled, The Next Computer Revolution. I: Scientific American, vol. 257 (1987) nr. 4, sid. 35). Därtill kommer att den lokala bearbetningen allt oftare kombineras med olika användningar av datakommunikation och datornät.

Intern sekretess

Den interna sekretessen, d.v.s. restriktioner och spärrar som avser obehörig åtkomst eller användning av information inom myndigheten, säkerställs först och främst genom behörighets-

kontrollsystem (BKS). Moderna ADB-system ger här betydande

vilka också ofta har i bruk. Rent praktiskt kan

möjligheter, tagits

detta t.ex. innebära att skiftande behörigheter (att läsa, att åtgärda, att kopiera, etc.) kopplas till olika skärmbilder eller till olika led i databehandlingen. Det kan också t.ex. handla om spärrar mot att

ta ut sammanställningar av känsligt slag, t.ex. om en viss typ av

ärenden.

-151-

BKS bygger bLa. på de sekretessbestämmelser som för olika

gäller

uppgifter och verksamheter. De kan i detta avseende betraktas som en form av som

rättstillämpning, nämligen datorprogram ger uttryck åt myndighetens uppfattning om hur sekretessreg-

lema skall tillämpas - i det här fallet i första hand mellan olika

verksamheter (verksamhetsgrenar) inom myndigheten, jfr

SekrL 1:4 och 1:3 (se av H Corell m.fl. sid. 81-86,

Sekretesslagen

88 om de tolkningsproblem som till).

reglerna ger upphov

Ansvaret för fördelning av olika vis -

behörigheter placeras på

inom t.ex Stockholms kommun vem

avgör varje förvaltning

som skall få arbeta med vilken information.

Systemen kan hos vissa vara

myndigheter mycket komplexa.

Det handlar i ett fall om att

reglera kombinationsmöjligheter

mellan ett 50-tal datorprogram och ett 70-tal datastrukturer. Hos en myndighet laborerar man med över 70

behörighetsklasser.

Loggning av verksamheter som ger att kontrollera

möjligheter

t.ex. vilket behörighetskort som har använts för vissa transaktioner förekommer flera håll.

på

Det är givetvis svårt att skaffa en korrekt sig bild av hur pass effektiv den interna sekretessen är. Vad man kan konstatera är vissa blottor. För det första kan det förekomma att

behörigheter

missbrukas och att information tas ut för icke

legitima syften.

Sådana datauttag har förekommit inom och i fall

polisen några

lett till fällande domar (t.ex. Borås B550/ 78). Att utfor-

tingsrätt,

ma datorsystemen så att de genom automatiserade kontroller, loggning 0.1. säkerställer att de som har åtkomst endast

behörig

använder informationen för är inte utan

legitima yrkessyften

problem. Det förutsätter av beställare,

registrering operatör, ärendebeteckning etc. och kan bli så närgånget att problem upp-

kommer genom i den arbets-

intrång personliga integriteten på platsen. Frågan är om inte skyddet mot obehörig användning av

information som kan ta fram i stor utsträck-

någon behörigen ning måste skapas på andra vägar.

Särskilda risker kan i s.k. med

ligga gruppbehörigheter jämfört

individuella behörigheter. Hos en myndighet har man sett problem i detta och är på väg att övergå från den förra typen till den senare. I-los förekommer både

någon myndighet gruppbehörig-

heter och individuella Innebörden

behörigheter. av en grupp-

behörighet kan givetvis variera: hos en kan det t.ex.

myndighet

vara fråga om att ett femtiotal en viss enhet har en personer på viss behörighet. Hos en annan kan all ha en viss

personal grundbehörighet som ger tillgång till alla basuppgifter i myn-

dighetens verksamhet.

-152-

Sekretessbedömningar

Eftersom i de flesta fall är omfattande och bear-

datamängderna

relationsdatabastekniker m.m.

betningsmöjligheterna genom

kraftfulla och flexibla skulle man kunna anta att sekretessbe-

blir och intrikata. Några akuta problem

dömningarna besvärliga

som bedöms som i olösbara har vi emellertid inte stött

praktiken på.

Tendensen tycks emellertid vara att sekretessbedömningarna sker relativt nivå: för för varje fil

på hög varje datortillämpning,

, i datorn, för en viss o.s.v. Kombinationer av så-

undersökning

dana förekommer också av ett visst da-

bedömningar (körning

mot en viss datafil, t.ex.). Däremot förefaller det vara torprogram mer sällan som man ned på lägre nivåer och t.ex. bedömer

går

hos enskilda dataelement och kombina-

sekretesskänsligheten

tioner av dataelement. Men det förekommer också sådana be-

vilka t.ex. kan resultera i att enskilda uppgifter ren-

dömningar,

sas bort från en terminalbild som är tillgänglig för allmänheten.

Resonemangen med intervjupersonerna ger vissa antydningar

om att man vanligen behärskar de för verksamheten typiska

men har svårare att överblicka och sätta sig in i

sekretessreglerna

de - d.v.s. sekretessregler som kan aktualiseras för vissa

otypiska

av men som inte omedelbart till

typer begärda uttag, anknyter

t.ex. försvarssekretessen hos en viss civil

myndigheten själv, myndighet.

En effekt av det förhärskande (?) bedömningssättet skulle möj-

kunna vara att sekretessen tenderar att bli alltför omfat-

ligen

tande. En av framhåller också detta. Man.

myndigheterna själv

kan förhållandet följande resonemang: Ett visst

belysa genom

(= en koordinerad data som för ett

ändamål - alltså ett alla

speciellt logiskt registerbegrepplmed

dess (dataelement) kan betraktas som

ingående grunduppgifter

Det kan emellertid tänkas att registret i fråga kan ge

hemligt.

information av flera slag, där olika kombinationer av grund-

bör bedömas olika sätt i sekretesshänseende. Att

uppgifter på

t.ex. försvarssekretessen kan åberopas för att skydda vissa upp-

innebär ju inte att alla andra

giftskonstellationer.(upptagningar)

skall bedömas samma sätt. I många fall uppkommer emel-

på

lertid inga problem genom att sekretessbestämmelserna gäller

för ett visst eller för alla uppgifter i

generellt specificerat register

en viss verksamhet. Detta är t.ex. fallet för informationssystemet om arbetsskador hos arbetarskyddsstyrelsen, i vilket vissa upp-

i och för kan betecknas som

giftskonstellationer sig knappast

- t.ex. en som ger information om ska-

känsliga upptagning

defrekvens i ett visst geografiskt område under morgontimmarna efter en En annan fråga - som vi tidigare varit

helgdag.

-153-

inne på och skall återkomma till - är om en sådan upptagning

överhuvudtaget kan anses förvarad hos myndigheten.

Sekretessbedömningarna kan även avse annat än och i

dessa ingående uppgifter. De kan gälla t.ex. resultatet av kör-

med vissa data eller de kan ett visst

ningar gälla datorprogram.

sekretessbedömningarna av ADB-systemen sker naturligt nog

vanligen på förhand, alltså när systemen byggs upp. Tidigare praxis med bedömnirgar i efterhand anser man på ett håll ha inneburit stora risker. Ansvaret för sekretessbedömningarna vilar typiskt på den i vars verksamhet ett visst system skall användas. Hos en myndighet framhåller man att detta kan innebära svårigheter när det gäller system som inte har någon

- finner vi i

naturlig huvudansvarig exempel ordbehandlings-

system och elektronisk post.

Det finns exempel på att vissa datoranvändningar inte är medgivna för känslig information. Det kan vara fråga om ett förbud mot att kommunicera viss typ av information i datornät utan att klartecken i särskild ordning först har Skälet till sådana

givits.

restriktioner är bristande tilltro till säkerheten hos datorsystemen i förhållande till känslighetsgraden hos den hanterade

informationen (svagheter hos behörighetskontrollsystern, möj-

ligheter till avlyssning av telekommunikationer och röjande signaler från terminaler m.m).

Genom att sekretessbedömningarna vanligen sker på förhand

och resulterar i skyddsåtgärder i form av rensade terrninalbilder,

begränsad intern åtkomlighet, särskilt tillrättalagda sökprogram,

särskilda databaser för allmänheten o.l. uppkommer frågan hur

ADB-systemets uppläggning (struktur) i stort blir synbar för all-

mänheten. Hur vet med andra ord den allmänhet som begär vissa upptagningar att det utöver vad som kan tas fram via t.ex. allmänhetens terminal också finns annat som myndigheten bedömt som sektessbelagt och därför annat håll?

placerat på

Svaret måste sökas i registerbeskrivningarna enligt SekrL 15:11, terminalhandböcker, särskilda upplysningar via skärmbilder,

muntliga upplysningar av handläggarna och liknande. Någon tillförlitlig uppfattning om hur god vägledning sådana upplys-

ningar förmedlar har inte denna studie gett. Ett försiktigt påstående - som grundar sig på våra egna svårigheter att orientera oss i de tillgängliga ADB-systemen (och resultaten av fas 1) - får bli att det finns risker för att ADB-upptagningar som borde vara allmänt tillgängliga inte ens blir kända till sin existens. Motsvarande lär nog gälla även om konventionella handlingar.

454-

Tekniska lösningar

Resonemangen om tekniska lösningar handlar på de flesta håll

till övervägande del om behörighetskontrollsystem. Tillgängliga

metoder anses i stort sett tillfredsställande, men det förekommer både att man skräddarsytt BKS för att passa de specifika egna kraven (t.ex. genom s.k. och att man ser behov av

menystyrning) ytterligare teknikutveckling. Flera av myndigheterna anlitar

externa konsulter för att klara utvecklingen på säkerhetssidan.

BKS som Vi har inte funnit någ-

fungerar sekretessmarkeringar.

ra exempel på särskilda åtgärder därutöver för att skapa datoriserade hemligstämplar svarande mot dem som förekommer

på pappershandlingar. På något håll hade man dock ägnat upp-

märksamhet åt sådana möjligheter som att markera känslig information med starkare upplyst text och genom blinkande ljus

som varningssignal.

Andra tekniska lösningar av säkerhetsproblem förekommer

givetvis också. Några exempel är körningar på avskiljd datorutdatabaser, fiberoptik som omöjliggör elekrustning, separerade

tronisk avlyssning, sluten distribution av försändelser (den som begärt ett uttag av adresser för ett utskick får aldrig själv se dessa utan distributionen sker genom myndighetens försorg), auto-

matiserad överföring av sekretessspärrar mellan register, anonymisering och kryptering o.s.v.

verkar förhållandevis väl

Sammanfattningsvis myndigheterna

rustade när det gäller att tekniskt skydda datasekretessen. I varje fall får man konstatera att medvetenheten om problemen finns

på alla håll och att kunskaperna om tillgängliga skyddsåtgärder

förefaller någorlunda adekvata.

Däremot kan man konstatera osäkerhet, luckor och brister när det gäller teknikutvecklingen för att klara sådant som datorise-

rad expediering och annan :ärendehantering för att få god över-

ensstämmelse med kraven i TF och andra håll, t.ex. arkiv-

på författningar. Två av myndigheterna framhåller själva detta:

har nu varit under bevakning några

ADB-säkerhetsområdet

årtionden, medvetenheten har höjts, metoder har standardiserats och blivit tillgängliga. Däremot råder det ännu utbredd osäkerhet om hur man Lex. organiserar ett system för elektronisk post och annan meddelandehantering.

- 155 -

Svaren på begreppsfrågorna

De lagtekniska lösningarna

Här handlar det om TF:s och SekrL:s grundläggande begrepp, framför allt och av detta

begreppet upptagning tolkningen enligt gällande rätt (jfr frågeschemat ovan).

Endast hos en myndighet ser man klara problem. TF:s begrepps-

här som oklar och svårtolkad. Den skulle be-

apparat uppfattas

höva av fingerade fall som visade

klarläggas genom redovisning innebörden i praktiska detaljer. Men svårigheterna gäller inte

TF:s termer som sådana: det centrala är inte vad man kallar företeelserna - information eller

upptagning, uppgift, något

annat - utan hur man och hur

avgränsar tillgängligheten avgör

pass vidsträckt denna skall vara. I det rutinmässigt tillgängliga kan ligga ett styrmedel. Detta bör tolkas så att allmänheten endast får tillgång till sådant som överensstämmer med myndig-

hetens uppläggning av sin databehandling.

I-Ios de övriga myndigheterna tar man i första hand fasta på att

de nuvarande grundbegreppen i praktiken tycks fungera ganska

väl. I de faktiskt existerande, administrativa ADB-systemen blir

det, menar någon, ganska uppenbart vad en allmänt tillgänglig

omfattar. På flera håll betonar man att det kan få

upptagning att byta begreppsapparat eller att lägga in negativa verkningar nya betydelser i grundbegreppen. Man finner sammanfattningsvis att begreppsapparaten ger en ganska lämplig ram för att lösa problem. svårigheterna, framhåller någon, liguppkommande ger inte i grundbegreppen utan i de sök- och sammanställnings-

möjligheter som ADB-tekniken de facto fört med sig.

Några framhåller riskerna med att använda för snäva begrepp och begrepp som är knutna till ett visst stadium av teknikut-

vecklingen. Några avvisar tanken på mer detaljerade föreskrifter

och menar att tolkningsfrågorna är hanterbara utan sådana.

Detta utesluter inte att också de som i stort sett godtar den nu-

varande begreppsapparaten har vissa invändningar ochser

svårigheter. På ett par håll nämner man att den semantiska

hos kan sättas i fråga och pekar på möj-

lämpligheten begreppen

att använda en mer tekniskt orienterad begreppsapparat

ligheten

- t.ex. sammanställning av data i stället för upptagning. andra sidan att också termen handling seman-

pekar någon på

tiskt sett har sina och kanske inte är särskilt lämplig

svagheter

för att beteckna sådana informationsbärare som röntgenbilder och kartor.

--156-

Slutligen kan man notera synpunkten att den centrala

svårig-

heten är att få grepp om hur reglerna tillämpas på fältet, i enskilda verksamheter, hos förvaltningar o.s.v. Det kan bl.a. finnas risker för divergerande tolkningar inom en och samma

myn-

dighet med åtföljande konsekvenser för ADB-systemens kon-

struktion i olika delar av verksamhet. Som ett

myndighetens exempel på en tolkningsvariant kan nämnas att man på ett håll

hävdade att med en upptagning bör förstås ett helt register medan informationen om varje registerobjekt får anses utgöra

en uppgift i upptagning.

Man kan notera en viss skillnad i förhållningssättet hos de ansvariga beroende på om de har juridisk utbildning eller ej. Iuristerna förefaller ha mindre svårigheter med

begreppsappara-

ten. Regelnivån och tolkningsproblemen anses inte svårare än

i andra sammanhang. Man kan ifrågasätta om denna uppfattning beror på god förtrogenhet med lagtolkning eller på dålig förtrogenhet med ADB-tillämpningar, vilken leder till att de

inte ser problemen. På motsvarande vis kan man ställa frågan

om teknikernas svårigheter med rättsreglerna beror på att

deras erfarenheter av lagtolkning är bristfälliga eller att deras

på

insikter i ADB-tekniska förhållanden att de ser

gör problemen.

svårigheterna med sekretesslagen associeras inte primärt med dess grundbegrepp (uppgift, ADB-register m.f1.). Diskus-

sionerna kom här i stället att röra sådant som sekretessfrågor vid användning av externa databaser, datorloggning av utlämnanden och tendensen till skärpta sekretessbedömningar sam-

manhängande med datoranvändning.

Svårigheter med begrepp

Diskussionen under denna punkt fullföljer direkt den närmast föregående; frågorna kan närmast betraktas som en

komplette-

ring och kontroll av svaren under föregående punkt. Det samlade intrycket är att det inte saknas

exempel på tolkningssvårig-

heter, men att dessa inte ger anledning att ifrågasätta den i stort sett allmänna acceptans av TFzs grundbegrepp som kommer till

uttryck i_ svaren under föregående punkt.

Hos två av myndigheterna kan man inte peka på några särskilda svårigheter när det En av dem menar att

gäller tolkningsdetaljer. svårigheterna främst gällt datalagen och försäljning av person-

uppgifter, bl.a. adresser. Man ser en förklaring till förhållandet i att ytterligt sällan aktualiseras

offentlighetslagstiftningen genom

framställningar från allmänheten. Hos den andra

myndigheten

framhåller man att svaret inte utesluter att det råder osäkerhet i olika hänseenden - t.ex. om hur om av

reglerna registrering

upptagningar faktiskt tillämpas på fältet. Man ser ett behov av

-157-

mallar och tolkningsföreskrifter som kan bidra till att undanröja sådan osäkerhet.

En av myndigheterna tar i stället främst fasta på svårigheterna att lagens termer på praktiska situationer och riskerna

tillämpa för varierande tolkningar (jfr ovan). Intervjupersonen ser ett

behov av offentlighetsföreskrifter likaväl som man nu har gallringsföreskrifter. Det måste bli möjligt att få förutsebarhet och att styra informationsuttagen från allmänhetens sida.

En skiljelinje tycks, som tidigare berörts, kunna gå mellan ADBsystem i administrerande verksamhet och ADB-system som

verksamhetsstöd (statistik, planering, forskning, beräkningar,

etc.). Begrepp som inkommen och upprättad skulle vara svårtolkade framför allt när det gäller den senare kategorin. Blir t.ex. allmänna när en är klar?

forskningsfiler forskningsrapport

Också databehandlingens art får betydelse. svårigheterna med

som inkommen och upprättad accentueras i dator-

begrepp

nät, där t.ex. en sökfråga automatiskt kan matchas mot en rad databaser för att ur dessa hämta fram ett svar utan att den söker vet eller behöver veta vilka baser som omfattats av sökningen. Ett annat exempel ger ADB-system som utnyttjas av många verksamheter eller verksamhetsled och där kan

upptagningar

status i i olika skeden eller ha olika .

byta offentlighetshänseende

status på olika håll.

När det gäller rutinmässigheten hos ett begärt informations-

finns olika På ett håll hävdar man att det inte

uttag synpunkter.

bör finnas något utrymme för fria rutinmässiga uttag, d.v.s.

som visserligen går att åstadkomma utan särskilda anuttag strängningar men som inte överensstämmer med myndighetens eget sätt att utnyttja ADB-systemen. Det krävs styrning och fixering (jfr avsnitt 2.3.1). Hos en annan av myndigheterna, där

har varit aktuell, ser man saken så att nyprogrammering

frågan

sätter en klar för vad som kan betraktas som rutinmässigt.

gräns

Betydande hinder tolkas med olika erfarenheter som bak-

- t.ex. som brist stora extrakostnader och

grund på personal, begränsningar i möjligheterna att bearbeta magnetbandslagrade

Hos en har datorprogram i källkod begärts utläm-

myndighet

nade, varvid det handlade om drygt 1.000 sidor utskrift. Sökanden återtog sin begäran när det visade sig att utskriften skulle kosta 4 kronor programavsnitt kan emellertid

per sida. Kortare

tänka att lämna ut gratis. Man motsätter sig att

myndigheten sig

för körningar hos annan utan att denne programmen utnyttjas

betalar licensavgifter.

-158-

Skyldigheten att registrera upptagningar enligt SekrL 15:1 omges

av osäkerhet. På några håll (RPS, SCB) undviks problemet genom från registreringsskyldigheten i sekretessförord-

undantag

SekrL 15:1, andra stycket). svårigheterna kan också te

ningen (jfr

olika i administrativ verksamhet jämförd med ämnesorien-

sig

terad verksamhet (jfr ovan). Man kan notera svårigheter på en del håll att vilka upptagningar som skall anses ha endast

avgöra

ringa betydelse för myndighetens verksamhet och därför inte behöver Någon pekar på behovet av klarare regler i

registreras.

detta hänseende.

Slutligen kan noteras att de som kommenterar avgränsningen nedåt av upptagningsbegreppet, d.v.s. gränsen mellan upptag-

och uppgift, genomgående menar det från praktisk synning

inte några problem: en i och för sig oklar fram-

punkt uppstår

behandlas som om det var fråga om en begäran att få ta

ställning

del av en fÖrvarad upptagning, alltså ett utlämnande med stöd

av offentlighetsprincipen.

Luckor i lagen

Kommentarerna är här splittrade och inte entydiga. Hos var och en av myndigheterna har man sin käpphäst. Svaren ger således

för en samlad bedömning av lagstiftganska dålig vägledning

Kanske kan man våga påståendet att just bristen på ge

ningen. mensamma synpunkter tyder på att inga allvarliga, systematiska

brister och luckor har gett sig till känna. Här är ett urval av syn-

punkter:

Preciserade regler behövs för att komma till rätta med

praktiska tolkningsproblem.

Myndigheterna bör ges rätt att överklaga beslut om utlämnanden.

externa databaser som en har tillgång

Inga myndighet

till bör anses innehålla allmänna handlingar hos den

myndigheten.

Mer omfattande sekretessregler.

Sekretessen bör alltid följa upptagningar i ADB-sys-

tem när de flyttas mellan olika myndigheter och verksamheter.

Reglering av möjligheter till kommersiella uttag.

-159-

Myndighetsgränser

Problemen - i den mån de existerar - förefaller ännu inte i någon större utsträckning ha konkretiserats och aktualiserats. Man påpekar allmänt att den ökade datatrafiken kan komma att accentuera vissa svårigheter som funnits redan tidigare. Effekten kan bli att allmänheten får större möjligheter att komma åt

som anses ha passerat myndighetsgränser och

upptagningar

därmed blivit allmänna handlingar. En synpunkt av annat slag

ut att den växande datatrafiken ställer allt större krav på

går på

att standardiserar och samordnar t.ex. systemen

myndigheterna

för elektronisk post och liknande meddelandehantering.

Svaren på frågorna om exempel och erfarenheter

Dokumenterage exempel

I genomgången ovan har dokumentation från myndigheterna

av t.ex. behörighetskontrollssystem, registerbeskrivningar och

terminalhandledningar utnyttjats. Det är fråga om ett varierande, för att inte säga brokigt material som samlats in i samband med Sammanfattningsvis får man emel-

intervjuerna.

lertid konstatera att systematisk, översiktlig dokumenation av

tolkningsproblem, erfarenheter och policies är undantag snarare än regel.

Beslut och överklaganden

Exempelsamlingen har med några enstaka undantag (obehörig användning av polisregister) inte omfattat några nyheter jäm-

fört med allmänt kända m.m. (jfr nedan avsnitt

domstolsutslag

4.4).

4.3¶Jämförelser med några tidigare undersökningar m.m.

Allmänt

Ett flertal undersökningar av myndigheternas ADB-system har utförts i olika sammanhang och för olika syften. Synpunkter

finns också att hämta från remissyttranden m.m. En del av detta material har intresse att jämföra med fältstudien i denna undersökning, både för att söka bekräftelser och för att fördjupa vissa

Bland annat har Statskontoret och riksrevisions-

synpunkter.

verket under senare tid ett par undersökningar som

genomfört

har omedelbar relevans i sammanhanget.

- 160 -

Det obetydliga utnyttjandet av offentlighetsprincipen

1983 års fältundersökning vid Institutet för rättsinformatik (C Magnusson, IRI-rapport 1983:7) visade en låg benägenhet hos

allmänheten att utnyttja offentlighetsprincipen för att få tillgång

till i myndigheternas ADB-system. Utskrifter be-

upptagningar

gärdes t.ex. hos 46 % av de studerade myndigheterna endast vid enstaka tillfällen under året och hos 30 % aldrig. Framställ-

att få del av upptagningar via terminal förekom hos 56 94

ningar

av endast vid enstaka tillfällen och hos 34 %

myndigheterna av dem aldrig. De myndigheter som räknade med dagliga framställningar av detta slag utgjorde endast 6 %.

Som vi sett i det föregående ger den nu genomförda undersök-

för att förhållandena alls har ändrats:

ningen belägg knappast

med om ur enligt

jämfört framställningar utdrag personregister

och kommersiellt eller servicebaserat tillhandahållan-

datalagen

de av ADB-information förefaller svara för

offentlighetsuttagen

en mycket blygsam andel. En annan sak är att man i vissa situationer, där massuttag är aktuella, kan ha svårt att avgöra huru-

vida ett begärt uttag skall tillmötesgås enligt offentlighetsprin-

eller faller utanför denna. en undersökning av RRV

cipen Enligt

år 1984 hade ungefär hälften av de svarande myndigheterna (undersökningen omfattade totalt 37) under de senaste tre åren

fått förfrågningar om uttag ur register med stöd av offentlighets-

principen. l hälften av dessa fall var det fråga om s.k. massuttag och berörda för utlämnandet

samtliga myndigheter tog betalt

(RRV, Kartläggning av ekonomiska konsekvenser för statliga

till av viss inom ADB-

myndigheter följd författningsreglering

området. Dnr 1984:771, sid. 11-12).

I fältstudiens första fas kontaktade vi även Te-

Tidnlngarnas legrambyrå för att få en uppfattning om journalisternas pro-

fessionella bevakning av databaser och ADB-system hos myn-

digheterna: den visade sig också vara av mycket blygsam om-

fattning.

En bredare av användning av data-

undersökning journalisters

baser, både hos myndigheter och av rent kommersiellt slag, finns redovisade i tre uppsatser från journalisthögskolan våren 1987 (Kalle Hallenberg, Peter Lundgren, Databaser och fotarbete. En undersökning om databasers användbarhet och pålitlighet. Thomas borta men ändå nära. En studie av

I-Iaegerström, Långt

tio sätt att använda databaser som yrkesverktyg.

journalisters

Hannus, Elisabet En studie i

Kajsa Hallhagen, Bengt Södergren, datoriseringen av den kommunala förvaltningen i Solna).

bekräftar att få journalister använder

Undersökningarna mycket

databaser och har tillräckliga kunskaper för att kunna dra nytta

-161-

av dem. En av uppsatserna (Hallenberg, Lundgren) citerar en

finsk doktorsavhandling om jounalisters informationsanskaff-

ning, enligt vilken databaser har betydelsen 0,08 på en skala 0-3 för svenska och finska informationsinhämtande

journlisters

(Mariam Ginman, En modell för journalisters informationsan-

skaffning. Tamperen Yliopisto. Tampere 1983).

I Statskontorets undersökning av informationsbaser, som för vårt arbete varit i en (Informations-

tillgänglig remissutgåva

baser 2. Inventering, analys, förslag. Statskontoret 1987:50) finns

likaledes uppgifter som belyser den låga användningen av den

elektroniskt tillgängliga informationen. Man har där särskilt

ägnat sig åt att studera handikaporganisationer, fackliga organi-

sationer och natur- och miljörörelsen. Det allmänna, otvetydiga

intrycket är att myndigheternas databaser ännu en spelar mycket

blygsam roll som informationskällor jämfört med t.ex. personkontakter, klipparkiv m.m.

Brister i tillämpningen, utbildningsbehov

I 1983 års fältundersökning vid Institutet för rättsinformatik visade sig standarden i offentlighetshänseende ojämn hos de studerade myndigheterna (se Magnusson, a.a., sid. 4, 5, 7-8, 12). Bland annat förekom ADB-system där det var tekniskt

omöjligt

att hålla isär offentligt och material.

sekretessbelagt Intrycket

bekräftas av bl.a. av Hannus, Sö-

undersökningen Hallhagen, _dergren (ovan) av journalisters användning av ADB-systemen

hos kommuner . Bland annat betonar författarna hur starkt beroende allmänheten är av den goda viljan hos handläggarna och av att rätt handläggare finns tillgänglig (se a.a. sid. 9, 13, 14- 15).

Belägg för brister är inte svåra att finna i andra

undersökningar.

Det kan här vara tillräckligt att hänvisa dels till

arkivutredning-

ens (U 1985:07, dir. 1985:17) studier av förhållandena hos olika myndigheter, dels till riksrevisionsverkets år 1987 offentliggjorda av ADB-säkerheten hos ett

undersökning antal myndigheter

(RRV 1987-06-10, dnr 1985:497, ADB-säkerhet. Granskning av de civila myndigheternas ADB-säkerhetsarbete). RRV konstaterar

bl.a. att regelverket- i vårt perspektiv det regelsystem som

översiktligt redovisats i avsnitt 3.1 - 3.2 (jfr a.a. sid. 19 not 1, jfr 22 och bilaga 3) - förefaller vara svårt att överblicka och tolka. Inte minst gäller detta de reglersom innefattar allmänt formulerade krav (jfr t.ex. SekrL 15:9).

De myndigheter som har till uppgift att påverka och ställa krav

Ufunktionsmyndigheter, bl.a. statskontoret) har enligt RRV

svårt att biträda med konkreta råd och synpunkter i erforderlig

-162-

vilket i sin tur hänger samman med att de saknar omfattning,

med som har erforderliga kvalifikationer tillräckligt personal (a.a. sid. 21-23). I arkivutredningens djupstudier finns bl.a. ex-

att helt saknar dokumentation och att empel på ADB-register

överhuvudtaget inte tagits upp i samarkiveringsproblemen band med systemutveckling (källa: från utredningen erhållna

arbetspapper).

Att bristen del av till

på utbildning ger en viktig förklaringen förhållandena finns många belägg för. Statskontorets seminarier år 1982 visade behoven - inte minst av utbildning som

tydligt på tar sikte på enklare frågor (t.ex. i vad mån offentlighetsprincipen överhuvudtaget är tillämplig på en myndighets ADB-system) och praktiska tillämpning. I 1983 års IRI-undersök-

på reglernas

blev detta bland annat med avseende på ning ytterligare klarlagt,

som har till särskild uppgift att övervaka offentligde personer

hos » endast hos en femtedel av hetsfrågorna myndigheterna

fått särskild utbildmyndigheterna hade dessa personer någon

Också den nyss citerade RRV-studien om ADB-säkerhet ning. visar att och information är otillräckliga - den kun-

utbildning

som finns hos enskilda tjänstemän är ofta snäv och tillskap

(a.a. sid. 11-12, jfr 35-37 och bilaga 3 sid. 9). lämpningsspecifik Slutligen kan i sammanhanget nämnas Statskontorets nyligen

om förhållandet mellan förvaltningsjuridik publicerade rapport och ADB, där iisina slutsatser förordar intensifi-

myndigheten erad utbildning i olika former; både basutbildning, specialistut-

och i samband med införande eller bildning utbildning omlägg-

av (Statskontoret, 1987:54, ADB och förvaltning ADB-system ningsjuridik).

Begrepp, tolkningsfrågor och gränsdragningar

Vissa synpunkter på grundbegreppen i TF och se-

principiella kretesslagen finns att hämta i statskontorets undersökningar. Det framför allt rapporten ADB och förvaltningsjuridik.

gäller

av de i personerna hävdar Några undersökningen intervjuade att fått en principiellt felaktig utformning

offentlighetsprincipen

ADB-området: det krävs, menar de, nytänkande och en ny på

(a.a. sid. 21). På vissa håll önskar man en återbegreppsapparat

till samma som gäller för pappersarkiv. Grundgång principer tanken är att skall fixeras. Detta kan ske genom att

insynen

knyts antingen till ett logiskt informationsinnehåll, insynen vilket fastställs då en registreras, eller till beslut av

upptagning varje myndighet om de sök- och sammanställningsmöjligheter som använder (får använda) i sin verksamhet (sid.

myndigheten 21-22). Den kritiken går ut på att rättssäkerheten

längst gående

-163-

kräver att en vid varje tidpunkt kan vilka

myndighet uppge

handlingar som förvaras hos den (sid. 24).

Den centrala i den kritiken förefaller vara

punkten principiella

att förutsebarheten när det gäller möjligheterna till insyn i ADB-

är för liten. Hotet ligger i de s.k. potentiella handlingsystemen arna som är okända till sitt informationsinnehåll tills de produceras och lämnas ut (SAF och Sveriges industriförbund, remissyttrande över DOK:s betänkande SOU 1987:31 om personnummer, sid. 10).

Det förekommer i Statskontorets utredning även mer begränsad kritik. Denna riktar in sig på enskilda problem som uppstår i

rättstillämpningen på grund av reglernas utformning. Här är det

fråga om att rätta till svagheter men inte att omstöpa hela begreppsapparaten (ADB och förvaltningsjuridik sid. 22).

har belysts och beskrivits i olika sam-

Tolkningssvdrigheterna

De rör både principer och detaljer. Vid Statskontorets

manhang. seminarier om offentlighetsprincipen och ADB-systemen 1982

diskuterade man bl.a. vilka baskrav TF 2:12 och 13 och SekrL 15:9 konkret ställer på myndigheterna. Vilken beredskap måste finnas att från allmänhetens sida?

tillmötesgå framställningar Vilken vikt bör offentlighetsprincipen i praktiken tillmätas för

olika av information? Hur skall ADB-säkerheten utformas

typer

med samtidigt beaktande av de grundlagsstadgade möjligheterna

till Och så vidare. Den om informations-

insyn? viktiga frågan

mellan myndigheterna, framför allt sådan som sker

utväxling

och i form av av data mellan ADB-

rutinmässigt massöverföring

har studerats av bl.a. Brottsförebyggande rådet. I denna system,

uppmärksammas bl.a. den osäkerhet som tycks

undersökning

råda på fältet om förutsättningarna för sådan informationsutväxling - t.ex. i vilken utsträckning SekrL 14:3 får åberopas till

stöd för massöverföring och på vilken nivå inom myndigheten

beslut i sådana fall bör fattas (BRÅ PM 1980:4, Informati0ns-

utbyte mellan myndigheter. En lägesrapport).

Den regeltolkning som har att göra med gränserna mellan offentlighet, service och kammersiell verksamhet är påtagligt snårig och till dels kontroversiell. DOK har tagit upp dessa

i sitt delbetänkande om myndigheternas försäljning av spörsmål

personuppgifter, SOU 1986:46 (sid. 32-34, 46-47, 48-49. Se ovan avsnitt 3.5). Remissyttrandena över betänkandet uttrycker önskemål om klara gränser, men visar samtidigt att dessa är be-

att En remissinstans påpekar t.ex. att den

svärliga tillgodose.

tekniska för in allt fler utlämnanden under det

utvecklingen

och att därför, om man godtar DOK:s metod för

rutinmässiga

gränsdragning, det avgörande kriteriet för vad som kan anses

-]64-

falla under offentlighetsprincipen förefaller bli huruvida ett utlämnande sker på vanligt papper eller ej.

Flera remissorgan tar upp svårigheterna att styra och kategorisera uttag med hjälp av avgiftsprinciper och taxesättning. Dessa svårigheter sammanhänger med att begrepp som självkost-

nad, merkostnad och extra kostnad inte är entydiga utan tvärtom kan ges varierande tolkningar. Problemet har även uppmärksammats av Statskontorets utredningar om ADB och förvaltningsjuridik och om informationsbaser. I den förra upp-

märksammas behovet av grundläggande rättspolitiska klarläg-

ganden av vilka verksamheter myndigheterna skall få ägna sig åt på skalan från ren, traditionell till ser-

myndighetsutövning

viceverksamhet och efterfrågeinriktad verksamhet (ADB och förvaItningsjuridik, sid. 14-15, jfr även 26-27 beträffande för-

hållandet mellan avgifter enligt expeditionskungörelsen och avgifter för expeditioner i uppdragsverksamhet. Se om detta

1984:771, sid. 10-12, 18). l statskontorets undersökning av informationsbaser belyser man olika möjliga modeller för taxesätt-

ning och diskuterar komponenter i självkostnadsresonemang (utvecklingskostnader, driftkostnader, personella insatser,

värdet hos informationen i baserna m.m.). Resonemangen mynnar ut i en rekommendation om översyn av avgiftsprinciperna för uttag ur databaser med sikte på en mer differentierad struktur än den som f.n. tillämpas (Statskontoret, rapport 1987:50, Informationsbaser 2. analys, förslag,

Inventering, i

avsnitt 11).

Det är knappast nödvändigt att här ta fram ytterligare exempel

på erfarenheter och uttalanden om tolkningssvårigheter på olika nivåer. Det kan räcka med ett avslutande påpekande att, som en av journalistundersökningarna ovan tar upp, det finns risker att felaktiga tolkningar får särskild räckvidd genom att byggas in i ADB-systemen. Det kan t.ex. bli fallet att material i alltför stor

utsträckning hålls oåtkomligt som arbetsdata i personliga

mappar i datorsystemet därför att systemet har byggts upp på

felaktiga rättsliga premisser om t.ex. innebörden av reglerna om upprättande.

lmplementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur

Tolknings- och gränsdragningsfrågorna leder direkt vidare till

erfarenheterna av att tekniskt realisera regleringen i TF och sek-

retesslagen.

Svårigheten - eller i praktiken till och med omöjligheten - att

förändra äldre finns belagd på flera håll. Ett exem-

ADB-system

_165_

pel ger rikspolisstyrelsens undersökning behörighetskon-

trollsystem för terminalåtkomst till ADB-register (RPS rapport 1984:2), som visar att man först i samband med byte av ADBsystem kunde överväga att införa ett nytt och effektivare behörighetskontrollsystem. Motsvarande konstaterande, men i ett annat sammanhang, där det snarast handlar om att ge bred åtkomst, finner vi i Statskontorets utredning om informationsbaser (a.a. avsnitt 6).

Fältstudiens fas 2 ger vid handen att just behörighetskontrollsystemen tycks vara en ganska väl utvecklad företeelse, åtminstone tekniskt sett. Men samtidigt som man konstaterar detta bör en i riksrevisionsverkets undersökning av ADB-sä-

synpunkt kerhet noteras. Den går ut på att åtkomstskyddet vanligen är

tekniskt tillfredsställande löst, men att det ofta brister på den administrativa sidan. Det handlar då om bl.a. sättet att fördela

och klassificera information, dokumentationen av

behörigheter

ansvarsförhållanden m.m. (a.a. sid. 13-

behörighetskontrollerna,

16; se vidare nedan).

Tekniskt sett handlar implementeringsfrågorna om mycket mer än En fråga - och en synnerligen behörighetskontrollsystem.

sådan - är hur man praktiskt ordnat möjligheterna att ta

viktig

ut utskrifter av upptagningar när detta krävs enligt 14 § data-

lagen. Undermåliga tekniska lösningar kan i detta sammanhang

lätt leda till att utskriftskravet försummas (jfr Statskontoret, ADB och förvaltningsjuridik, sid. 18, 19).

Frågan hur alla sådana detaljer skall urskiljas och samordnas leder över till Fältstudiens

begreppet god offentlighetsstruktur.

ganska magert resultat såvitt gäller planering och fas 2 gav ett erfarenheter hos de studerade myndigheterna. Finns det mer att hämta på annat håll?

Statskontorets utredning om informationsbaser tar inte direkt upp begreppet men ger ändå flera synpunkter av intresse. Dessa har att göra med att möjligheterna till insyn med stöd av offent-

i person- och objektregister, i ärendehante-

lighetsprincipen

mfl. här placeras in i det vidare sammanhang där

ringsregister

i allmänhet och bästa utnyttjande av

informationsförsörjning

dataresurser övervägs. Konkret innebär detta att

förvaltningens

bildar en basnivä i en hie-

insynen enligt offentlighetsprincipen

rarki, där information om angelägenheter är till-

samhälleliga

i olika former och på olika villkor. Med utredningens

gänglig kan således ärendehanteringsdelen i myndigheternas synsätt kontorsinforrnationssystem bilda ett grundsteg som skapar möj-

ligheter att nå information i person- och objektregister, infor-

mation med inriktning på analys och statistik, register över págående projekt etc.

-]66.

Utredningen om informationsbaser kommer också med mer _ konkreta synpunkter på de krav som bör ställas i olika hänseenden: systern bör t.ex. inte konstrueras så att information som

bör vara tillgänglig låses in i helt sekretessbelagda På register.

områden där det är angeläget med god åtkomst till information bör således ADB-systemen rensas från sekretessbelagda upptag-

ningar och förses med erforderliga, effektiva skyddsmekanismer

för kvarvarande känslig information. Datoriserade diarier och

även ärendehanteringssystem som helhet anses ha nyckelroller

för att skapa överblick och åtkomlighet. I samband med datornät

uppmärksammas behovet av standardisering av t.ex. kommu-

nikationsvägar och datastrukturer.

Liknande tankegångar finns i Statskontorets utredning om ADB

och förvaltningsjuridik som samtidigt konstaterar att intervju-

personerna, även när de är positiva till begreppet, har svårt att

precisera innebörden hos en god offentlighetsstruktur. I rappor-

ten kommenteras vissa grundläggande idéer, bl.a. att det finns

möjligheter till god överblick över informationshanteringen i

ADB-systemen, att denna är utformad med inriktning på myndighetens egentliga verksamhet och dennas informationsbehov, att gränserna mellan olika handlingstyper är entydiga och korrekta m.m. Man rekommenderar också att det hos myndigheterna finns en datasamordningsansvarig som svarar för t.ex. kvaliteten hos dokumentationen av och också

ADB-systemen

för upplysningar till allmänheten enligt SekrL 15:11 och för

biträde vid felrättning enligt 8 § datalagen.

Vissa av intervjupersonerna i den förvaltningsjuridiska studien är kritiska till begreppet god offentlighetsstruktur. De ser inte arbetet på offentlighetsstrukturen som någon självständig uppgift utan vill i stället betona att myndigheternas ADB-system

primärt skall utformas så att de är ändamålsenliga och svarar

mot behoven i respektive myndighets verksamhet. Offentlig-

hetsstrukturen blir med detta synsätt en underordnad eller till och med ovidkommande fråga.

Hur långt har då utvecklingen hunnit om man ser till den tek-

niska implementeringen av existerande tankegångar om god offentlighetsstruktur? Svaret finns redan antytt i den tidigare

genomgången i detta och föregående avsnitt men bör utvecklas

något.

Den moderna ADB-tekniken har stor flexibilitet och

potential.

Detta betyder att den ger goda möjligheter också att med

laborera

olika möjligheter att skapa en god offentlighetsstruktur. Onskar

man t.ex. föra in spärrar och begränsningar som snävar in den databehandling som rutinmässigt går att utföra till endast en del

-167-

av de principiellt tillgängliga finns det möjligheterna vanligen

många vägar att gå - t.ex. genom av de

menystyrning tillgängliga

bearbetningarna eller blockeringar av vissa typer av informa-

tionsuttag. Motsvarande gäller givetvis om att möjligheterna

utforma ADB-systemen så att de ger för ord-

förutsättningar god

ning och reda i i överensstämmelse

informationshanteringen

med krav på utskrifter av åtskillnad mellan all-

upptagningar,

männa handlingar och icke allmänna

handlingar, arkivläggning

etc. Fältstudiens fas 2 visade trots allt flera att myn-

exempel på digheterna har börjat uppmärksamma

och utnyttja dessa möjligheter. Liknande illustrationer finner man i t.ex. en av

jour-

na1istrapportema ovan, som redogör för hur ett kommunalt

kontorsinformationssystem utformas med personliga voly-

mer för handläggarnas arbetsmaterial, en särskild fil för offentligt material som sköts av en

registrator, uppsamlingsvolym

för internt initierade ärenden och som mellanstation för meddelanden vid intern befordran mellan arbetsstationer. Ett annat exempel som dokumenterats i samband med fältstudiens första fas gäller anvisningar för datoriserad

ordbehandling. Dessa anger

hur unika beteckningar skall utformas (deför varje dokument finierat som en samling text som hör hur dokument

ihop),

skall överföras från arbetsfiler till och därvid förses

lagringsfiler

med ytterligare identifierande och beskrivande information så att innehållsförteckningar enkelt och automatiskt kan framställas för är

varje upphovsman/handläggare. Anvisningarna

avsedda att fungera också i med lösa disketter som

PC-miljö lagringsmedier (Statens naturvårdsverk. FoU-avdelningen, Om ordbehand1ing, 1987-02-24). Liknande exempel på lösningar av

olika problem - datoriserade diarier (t.ex. DIRE, datoriserat diarium för kontakter med kli-

datainspektionen), förvaltningens

enter via datormedia (se t.ex. Datornytt 1987 nr. 12 om bostadsstyrelsen), integrerad informationsadministration i kommunal verksamhet (se Computerworld Focus, Stat och kommun

på

1987, nr. 1, 10 om kommun) -

djupet, Göteborgs går som sagt att

finna på flera håll.

De spridda ansträngningarna reser om det finns frågan någon generell metodutveckling och någon utprövad samling av er-

farenheter att lita till. Svaret är att och

projekten utvärdering-

arna trots allt ännu är glesa och att fart

metodutvecklingen tagit

först under allra senaste tid. Detta med

sammanhänger givetvis

den snabba som får så gott som all metod-

teknikutvecklingen

utveckling med administrativ orientering att verka

långsam.

Det sammanhänger också med att området kanske inte hört till de högst prioriterade med andra t.ex. renodlad data-

jämfört -jfr säkerhet, systemeringsmetoder och basdatorupphandlingar.

Det tycks alltså inte finnas mer än ett fåtal försök med

fullskaliga

avancerad kontorsautomation i där

offentlig förvaltning, frågor

_163_

om informationsservice, säkerhet, effektiv ärendebe-

insyn,

arkivering m.m. systematiskt har studerats och utvär-

handling,

derats bl.a. P N On-line elektronisk arkivering. I:

(jfr Bilby,

Nordisk Datanytt 1987, nr. 4, 28). En intressant belysning av vart

är på väg ger en aktuell rapport från statskontoret

utvecklingen

om datorstödd ärendehantering och en studie av generellt teknikstöd för som i samband med detta arbete har

ärendehantering

fram av Statskontoret och Svenska institutet för systern-

tagits

(Statskontoret 1988:12, Ärendevägar och handlägg-

utveckling

och Generellt teknikstöd för ärendehantering

ningsverktyg

av m.fl. SISU 1987-09-17).

Inge Dahlberg

Grundtanken är här att utveckla ett datoriserat hjälpmedel för

som har både och möjligheter till

ärendehantering generalitet

situations- och användaranpassning. Den diskuterade uppbyggnaden innebär att en ärendemonitor utnyttjas vid hantering av ärenden. Monitorn är via ett programmerbart snitt kopplad till ett antal verktygslådor som var och en innehåller olika upp-

av redskap. Där finns en låda med generella verk-

sättningar

t.ex. för dokumenthantering, elektronisk post och arkiv-

tyg,

funktion. Där finns en med specia1verktyg, t.ex. larmfunktioner och Där finns en med verktyg som an-

rapportfunktioner.

vändaren själv har skapat för unika uppgifter i verksamheten och en med verktyg för att definiera och registrera, där funk-

tioner som “ny och dokumentförlaga ingår. När ärendetyp ärenden kompletteras en ärendetypsunik mapp med registreras

ärendeunik information så att en särskild skapas.

ärendemapp

är tänkt att innehålla sidor av olika typ; kärn-

Ärendemappen

sidor (t.ex. ID-sida), (t.ex. bevakningssida) och arbets-

hjälpsidor

sidor (t.ex. kalkylsida och textsida).

Bland förutsättningarna för arbetet kan man notera dels att ett av målen är bättre dels att av gällande

insyn, inga ändringar

för år förutsatta. Detta innebär

rättsregler ärendehanteringen

bl.a. att det under konstruktionsarbetet gäller att utforma systemet med god tydlighet och skarpa gränser mellan tillåtna och otillåtna arbets- och funktionssätt så att t.ex. frågor om vad som är inkomna och får klara svar. Först på

upprättade handlingar detta sätt anses systemet få en god offentlighetsstruktur. I detalj-

kraven återspeglas denna strävan i t.ex. krav som

på systemet

att visa hur behörighetssystemet är uppbyggt, möjligheter hantering av status i offentlighetshänseende, åtskillnad av

elektronisk av ärenden och av

post och överföring markering

som icke med texten kvar för Man kan

handling giltig visning.

också notera önskemål om att konstruera systemet så att det

arbetet sker i överensstämmelse med krav på rätts-

praktiska

säkerhet. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att elektroniska meddelanden adresserade till en viss handläggare snarast möjligt blir lästa av denne.

-169-

Det beskrivna arbetet och andra av liknande befinner

slag sig

ännu i ett inledningsskede. Blickar man tillbaka kan man se det skede som inleddes 1982 i samband med att specialreglerna om ADB-system infördes i 15 kapitlet SekrL som ett första i ansteg

strängningarna att systematiskt anpassa till of- ADB-systemen

fentlighetslagstiftningen: det tog formen framför allt av semina-

rier, informationsbroschyrer och rådgivning. I-Ios de enskilda

myndigheterna ordnade man utbildning, satte upp presentationsterminaler, började ta fram beskrivningar av

ADB-syste-

men m.m. Det arbete med elektronisk

ärendehanteringssystem,

arkivering m.m. som nu har upp, framför allt hos stats-

tagits

kontoret, kan ses som ett andra steg. Detta steg är mer inriktat på

metodutveckling, på operativa men generellt tillämpliga detalj-

lösningar, på systematiskt bedriven försöksverksamhet och

uppföljning. Implementeringen av offerttlighetslagstiftningen

gär med andra 0rd över i sin andra och mer ambitiösa fas.

Sårbarheten

Här intresserar oss främst den sårbarhet som har att med

göra dataskyddet, d.v.s. skyddet mot obehörig åtkomst av data (jfr

annan sårbarhet, t.ex. skydd mot avbrott och

katastrofplanering).

Den obehöriga åtkomsten får tas i vid och diskussionen

mening

kommer då att omfatta inte bara kriminella såsom

handlingar dataintrång enligt 21 § datalagen utan också utlämnanden enligt offentlighetslagstiftningen som medför risker för känsliga sammanställningar av öppen information och informationssprid-

ning inom som informa-

myndigheterna gör sekretesskänslig tion alltför lättåtkomlig.

Ett särskilt problem utgör datorprogrammen hos myndighe-

terna, både de egenutvecklade och de som anskaffats utifrån. I RRV:s studie från 1984 tas problematiken upp och RRV konstaterar att sekretessen förmodligen är svagare än önskvärt - både

för att skydda de programutvecklande intressen myndigheternas

och utomstående programleverantörers (dnr 1984:771 anf. ovan, sid. 12-15). Rapporten konstaterar generellt att

ADB-upptagningamas offentlighet påverkar möjligheten att ha en affärsmässig grundval för statlig avgiftsbelagd verksamhet.

I tidigare avsnitt har studier området

sårbarhetsberedningens på

berörts. De har gällt framför allt försvarssekretessen och

skyddet

av företagsdata som och bearbetas i ADB-

lagras myndigheternas

system i samband med kontroll, och statistik. Studier-

planering

na visar på risker men fastslår att det är svårt att kon-

samtidigt

statera inträffade läckage och missbruk. I fråga om försvarssekretessen finner man situationen vara under kontroll och

möjlig

-170-

att hantera med tillgängliga medel såsom Sekretessregler och

upplysning. I fråga om företagsdata visar SÅRB:s

effektivare

studier den uppenbara oro som företagen hyser för att känslig

information om verksamheten blir i okontrollerbar

tillgänglig omfattning. Bland annat finns uppfattningen att myndigheterna

inte förmår göra korrekta i samband med

skadebedömningar

begärda utlämnanden eller vid statistiska sammanställningar. Från företagens sida har man också pekat på brister i lagstiftningen - t.ex. att uppgifter som är skyddade enligt SekrL 8:6 inte

såsom uppgifter med skydd enligt 9:4 är undantagna från generalklausulen om informationsutväxling mellan_ myndigheter i

SekrL 14:3 (se SÅRB:s rapporter 1984:4 Offentlighetsprincipen, ADB och försvarssekretessen, 1985:6 Kassaskåpssäker sekretess och ADB och SOU 1986:12).

Företagens uppgiftslämnardelegation (FUD) har uttalat sig om

riskerna och i olika En central linje

problemen sammanhang. förefaller vara ett krav på att ordentliga sårbarhetsanalyser ge-

nornförs innan olika uppgiftskrav ställs på företagen. Dessa analyser - som med FUD:s medverkan förekommit i några

sammanhang - skall kartlägga riskerna för känsliga sammanställningar, särskilt känsliga bearbetningar m.m. FUD:s läckage, krav på åtgärder riktar sig i övrigt inte direkt mot offentlighets-

utan tar snarare sikte ett förbättrat rättsskydd i

lagstiftningen på

allmänhet och sekretesskydd i synnerhet. I det förra hänseendet har man bl.a. att saknar rättsliga medel att

påtalat företagen

motsätta statistiska och av resul-

sig bearbetningar publicering

taten av dessa, vilka man hävdar innebär risk för att företagens identitet röjs. I det senare hänseendet har man bl.a. yrkat att SekrL 8:6, förstastycket, punkt 1 revideras så att vissa särskilt

känsliga slag av uppgifter, t.ex. uppgifter om tillverknings-

processer, kunder, produkter och ekonomi, blir sekretessbelagda

utan skadeprövning (jfr SekrL 9:5, första stycket med presumtion

för sekretess, s.k. omvänt skaderekvisit). FUD vill också ha yt-

terligare reglering i lag av vilka uppgifter myndigheterna skall få

samla in och kartläggning av vilka företagsuppgifter som av sårbarhetsskäl överhuvudtaget inte bör få datorbearbetas (se FUD dnr M 114/86, Datorer, sårbarhet, säkerhet; En slutrapport från SÅRB (sou 1986:12) och dnr ö 26/85, Fråga om sekretesskyddet för uppgifter lämnade för tillsyns- och kontrolländamål).

I Statskontorets förvaltningsjuridiska studie instämmer de flesta

intervjupersonerna i farhågorna för sekretessuttunning genom

omfattande databaser och utbredd åtkomst till dessa via termi-

naler hos myndigheterna. Bland de uppmärksammade riskerna finns t.ex. svårigheten att göra korrekta skadebedömningar och möjligheterna att felaktiga skadebedömningar byggs in i syste-

mens behörighetskontroller m.m. Utredarna drar liksom SÅRB och FUD slutsatsen att man bör överväga att i vissa fall avstå

-171-

från att datorisera hanteringen av särskilt känsliga uppgifter (Statskontoret 1987:54, ADB och förvaltningsjuridik, sid. 31- 32).

RRV:s granskning av ADB-säkerheten hos de civila statsmyn-

refererad i detta avsnitt visar på svagheter

digheterna tidigare

hos alla de få av dem har en samlad

granskade myndigheterna:

bild av sårbarheten. Till sårbarheten hänförs då också skyddet av

sekretess enligt sekretesslagen, t.ex. sekretessbelagda företagsdata

i ADB-system för central uppbörd. RRV

generaltullstyrelsens

finner att sårbarheten är oacceptabelt hög

sammanfattningsvis

och förordar i likhet med t.ex. FUD att sårbarhetsanalyserna intensifieras. Framför allt konstaterar RRV brister i det administrativa -

skyddet sekretessklassificering, ansvarsfördelning,

dokumentation etc. (RRV dnr 1985:497, ADB-säkerhet, sid. 13- 16, 27, 28-29). RRV:s ut i krav på klara rikt-

genomgång mynnar

för ADB-säkerhetsarbetet hos myndigheterna - inklusive

linjer

arbetet med att skapa rättssäkerhet. Det är bl.a. fråga om att ge

om innebörden av allmänna krav i lagstiftningen

anvisningar

och att säkerhetsnivåer som bör upprätthällas i olika

precisera

Statskontoret bör i samråd med riksarkivet över-

sammanhang.

behovet av normer för teknisk och logisk dokumentation

väga

för och ADB-rutiner för att uppfylla de krav på in-

ADB-system

syn som ställs i TF. Avslutningvis menar RRV att om dessa och andra inte leder till en acceptabel säkerhets-

föreslagna åtgärder

nivå, Statskontoret bör överväga att hos regeringen hemställa om bindande för ADB-säkerhetsarbete

riktlinjer myndigheternas

(a.a. sid. 29-30, 35-37).

Skyddet av den personliga integriteten

och erfarenhetsmaterialet som avser skydd

Undersökningarna

av den är omfattande. Senast har data-

personliga integriteten

och offentlighetskommittén i sitt delbetänkande om personnummer (SOU 1987:31) gett en översikt över utvecklingen (a.a. sid. 23 ff.). Allmänhetens till integritetsfrågorna har

inställning

undersökts vid olika tillfällen av bl.a. SCB.

Vad man sammanfattningsvis kan konstatera är att offentlig-

kan ses som ett skäl till att Sverige som

hetsprincipen viktigt

första land fick en på nationell nivå (jfr SOU

persondatalag

1972:47, Data och sid. 61-62). Men det är knappast de

integritet,

risker för integritetsintrång som direkt samman-

otillbörliga

med tillgången till allmänna handlingar som under

hänger

senare år har dominerat diskussionen. Istället kan man peka på

andra frågor som fått större uppmärksamhet, bl.a. personregiforskningens användstreringens omfattning, samkörningar, av kommersiell användning av persondata, ning persondata,

-172-

myndigheternas försäljning av persondata

och personregister på

arbetsplatserna. Offentlighetsprincipen finns med i bilden men

tillhör bakgrunden snarare än Men bilden kan

förgrunden.

ibland skifta - som t.ex. då

nyligen lämpligheten av att ge insyn enligt TF i bibliotekens läntagarregister har ifrågasätts.

Rättspraxis

Allmänt

Rättspraxis avseende ADB-upptagningars tillgänglighet enligt

2 kapitlet TF och kan betraktas både snävt och

sekretesslagen

brett. Med ett snävt synsätt är det endast fråga om rättsavgöranden som utgör klara prejudikat, d.v.s. främst regeringsrättens avgöranden, och som direkt handlar om

reglernas tillämpning

på ADB-systemen. Med ett breddat kommer beslut och

synsätt

ställningstaganden från flera håll - främst regeringen, JO, IK - in i bilden och intresset inte bara som direkt avser

gäller praxis

ADB-upptagningar utan också sådan som mer indirekt berör dessa. I det följande är det närmast fråga om ett snävt synsätt men detta kompletteras med i flera

utvikningar sammanhang.

Ett allmänt, inledande konstaterande är att ännu är

rättspraxis

ganska tunn och besvarar endast en del av de

tolkningsfrågor

m.m. som berörts i avsnitt Till detta kan tidigare av rapporten. vidare läggas att reglerna i 2 kapitlet TF sett är svårtol-

generellt

kade och ger upphov till osäkerhet inte bara i ADB-sammanhang. Denna osäkerhet gäller också förhållanden;

grundläggande

t.ex. tidpunkten då en skall anses vilka be-

handling upprättad,

slut som är hos domstol, vad som skall räknas som

överklagbara

betydande hinder o.s.v. (se t.ex. H Ragnemalm,

Några frågor

rörande allmänna I: tidskrift

handlingar. Förvaltningsrättslig

1981, sid. 31. A Bohlin, Besluts överklagbarhet enligt TF 2:15. I: Förvaltningsrättslig tidskrift 1985, sid. 258). Det är att den

givet

osäkerhet och de svårigheter som således sam-

generellt hänger

man med reglerna om allmänna sna-

handlingars offentlighet

rast med förstärkt verkan för

gör sig gällande ADB-upptagning-

arnas del.

Tillgänglighet som grundkriterium

Att ADB-upptagningar i utgör handlingar tryckfrihetsförordningens mening slogs i rättspraxis fast redan innan lagtexten

ändrades år 1973/74: se RÅ 1965 ref. 25, RÅ 1969 ref. 11 och, framför allt, RÅ 1971 ref 15, som alla utlämnande av

gällde uppgifter lagrade på magnetband. I senare har rättsavgöranden

-173-

den grundläggande principfrågan kommit att gälla kriterierna

för att en upptagning skall anses vara tillgänglig för en myndighet för överföring till uppfattbar form. är att en

Utgångspunkten upptagning som med rutinbetonade åtgärder är tillgänglig på

detta sätt också är att betrakta som förvarad hos myndigheten och därmed kan allmän handling.

utgöra

I ett regeringsrättsavgörande år 1974 (RÅ 1974 ref. 8) slog domstolen fast att, eftersom TF inte föreskriver för

någon skyldighet

myndigheterna att ställa sin arbetskapacitet till allmänhetens

förfogande, så behöver en myndighet endast tillmötesgå en framställning att få ut ADB-upptagningar om sökandens anvis-

ningar för urvalet är så formulerade att de inte är ägnade att orsaka myndigheten något nämnvärt arbete utöver det, som med nödvändighet är förenat med verkställande av själva utskriften. Eftersom i det aktuella fallet täckande program fanns för att ta fram de begärda uppgifterna ansågs sökandens krav

arbetsinsats hålla sig inom vad som kan påfordras med stöd

på

av TF.

Ett senare avdömt fall, RÅ 1976 ref. 122, gällde en begäran hos SCB om uttag av uppgifter (upptagningar) om enskilda personer ur ett register som normalt inte användes för informationsuttag av detta slag. Syftet med det begärda uttaget var klart kommersiellt men regeringsrätten konstaterade, i överensstämmelse med gällande rätt, att någon prövning av det ändamål för vilket utlämnande inte kan förekomma annat än vid

begärs tillämpning av Sekretessregler som förutsätter sådan prövning. Varje personanknuten upptagning i registret befanns vara tillgänglig för myndigheten med något av de standardprogram som stod till

dennas med för ändamålet framställda

förfogande kompletterat

s.k styrkort. Regeringsrätten fann att upptagningarna därmed

måste anses tillgängliga på ett sådant sätt att sökanden med stöd

av offentlighetsgrundsatsen kunde göra anspråk på att få del av

dem.

Domstolen konstaterade vidare att det manuella arbete som

är underkasta i om av

centralbyrån skyldig sig fråga anpassning standardprogram i inte skiljer sig från det manuella

princip

arbete en myndighet måste utföra för lokalisering och framsortering av allmänna handlingar som begärs utlämnade. Domstolen avstod från att gå in på frågan vilket mått av arbete en

av bestämmelserna i tryckfrihetsförordmyndighet på grund är skyldig att ned på framtagande av begärda uppningen lägga

i fall då användbara program inte redan utarbetade.

gifter finns

uttalade vidare att sökanden inte kunde göra

Regeringsrätten

m.m. för att åstadkomma

anspråk på programmeringsinsatser

att alla uppgifter om en viss person skrevs ut på en och samma lista i stället för på olika listor för varje bearbetat register (fil),

-174-

vilket var den tillgängliga metoden. Sådan individuell anpassning kunde ifrågakomma endast som extra service.

Avslutningsvis konstaterade domstolen att det programmeringsarbete som krävdes för att från utskrifterna av

upptagning-

- arna utesluta hemliga delar i inte från det ar-

princip skiljer sig

bete varje myndighet med partiellt hemlig information måste underkasta sig då allmän handling begärs utlämnad. Också detta arbete faller således inom skyldigheterna enligt

offentlighetsgrundsatsen.

Rättsavgörandet kan jämföras med t.ex. RÅ 1982 Ab 379, där det ansågs åligga landsarkivet i Lund att TF 2:13 ta fram (van-

enligt

liga) handlingar trots att detta förefaller ha krävt ett relativt omfattande arbete: Landsarkivet att det har inte gjort gällande skulle vara omöjligt att (min kurs.) de F

identifiera handlingar

önskar taga del av. Inte heller gäller sekretess för de

ifrågavaran-

de handlingama. F äger därför erhålla avskrift eller av

kopia

dem. Avgörandets räckvidd får dock anses oklar.

I ett mål, vilket även belyser den särskilda vikten av att diarier hålls tillgängliga, har regeringsrätten fast att den omstän-

slagit

digheten att ett registers (i målet ett diarium) kan

uppläggning

medföra att det kan ta tid att söka fram

lång begärda handlingar

inte utgör ett godtagbart skäl för att underlåta att företa den nöd-

vändiga genomgången (RÅ 1982 Ab 262). Fallet kan jämföras

med RÅ 1977 Ab 310 där det fast att allmänhetens

slogs tillgång

till inte

upptagningar nödvändigtvis begränsas av hur en myn-

dighet av praktiska skäl valt att lagra data i skilda

Arbetsinsatsen för att avskilja sekretessbelagt material har varit aktuell i målet RÅ 1979 Ab 6, där konstaterade att

regeringsrätten

arbetet med avskiljande av sekretessbelagt material väl kan

på-

verka tidpunkten och sättet för tillhandahållandet, men däremot inte kan åberopas till stöd för en att utlämna hand-

vägran

lingar (jfr JO 1980/81, sid. 357). I samma mål uttalade regeringsrätten även att sökanden inte kan kräva en mera omfattande efterforskning av myndigheten för att fastställa huruvida viss eller vissa handlingar i arkiverat material motsvarar en av sökanden lämnad allmänt hållen beskrivning (jfr RÅ 1982 Ab 379 ovan). Slutligen kan i målet noteras att inte

regeringsrätten

följde kammarrättens linje att betrakta yrkandet att få ta del av icke sekretessbelagda delar av önskade handlingar som en begäran att myndigheten framställer en särskild

handling.

Frågan om rig/programmering - som avstod från regeringsrätten

att gå in på 1986 års avgörande (ovan) - har varit aktuell i par

-175-

andra fall. Ett av dem (RÅ 1981 Ab 455 se även nedan) en

gällde

situation där myndigheten inte förfogade över använd-

något

bart standardprogram för att ta fram en

begärd förteckning.

Eftersom kostnaden för det nya som erfordrades

datorprogram

(omkring 2.000 kronor) framstod som nämnvärd för-

ansågs

teckningen inte som allmän handling i TFzs mening. Det andra

avgörandet avsåg en begäran om u pgifter rörande vissa personer i fastighetsregistret hos CFD ( 1985 Ab 183). Myndigheten

vägrade att tillhandahålla de önskade uppgifterna under hänvisning till att dessa inte var lagrade på sådant sätt att de var åtkomliga vid terminal eller på annat sätt i de rutinmässiga bear-

betningar som genomförs i fastighetsdatasystemet. Myndighe-

ten förklarade beredd att på begäran mot viss ut-

sig ersättning föra speciell programmering. Regeringsrätten fann i likhet med kammarrätten att de begärda uppgifterna inte var tillgängliga på

sådant sätt att de utgjorde allmän även regeringen

handling (jfr

Iu 24/3 1983, där ett visst uttag ur ett datoriserat diarium inte ansågs rutinmässigt utförbart; refererat i S Wernstedt, Offentlighets- och sekretesspraxis efter 1980, sid. 11). diskus-

Någon

sion om hållbarheten hos CFDzs invändning om brist rutin-

på mässig åtkomlighet togs inte upp.

Ett kammarrättsavgörande rörande tillgängligheten av per-

sonanknutna uppgifter i CFD:s har intresse (RK 1984 2:6).

Det av personnummer som

gällde användningen sökbegrepp.

Sådan sökning var normalt inte aktuell eller förberedd i myndighetens egen verksamhet. Men för att praktiskt kunna fullgöra

skyldigheten att ge registrerade besked enligt 10 § datalagen

hade

en rutin fram

tagits som i ett steg möjliggjorde sökning på

personnummer. CFD hävdade därför att de uppgifter som efterfrågades om en persons totala fastighetsinnehav inte var ome-

delbart tillgängliga i fastighetsdatasystemet, varken för CFD eller

för anslutna myndigheter. Sökning via terminal var inte möjlig. Det krävdes en särskild s.k. satsvis bearbetning och denna

möj-

lighet hade tillskapats uteslutande för att tillgodose kraven i 10 §

datalagen.

Datainspektionen framhöll i yttrande bl.a. att TF inte kan anses ge enskilda någon rätt att få skapad åt sig efter egen önskan an-

nan handling än de handlingar som inkommit till myndigheten

eller som (med och

myndigheten författningsstöd) upprättat

som är allmän handling... Endast om CFD såsom avgiftsfri

myn-

dighetsservice med stöd av 15 kap. 4 § sekretesslagen redan tidi-

gare skapat och på ADB-medium en exakt

expedierat handling

sådan som den klaganden nu begärt, eller Cl-D tidigare på textskärm eller annat ADB-medium lämnat en un-

likalydande

derrättelse med stöd av 10 § datalagen finns enligt datainspektionens bedömning en sådan allmän i

handling personregistret.

I annat fall är

enligt datainspektionens bedömning klagandens

-176-

begäran inte utövande av rätt enligt 2 kap tryckfrihetsförordningen utan en anhållan om avgiftsfri myndighetsservice.

Kammarrätten konstaterade att CFD förfogade över ett system

som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna och att

CFD heller inte saknade befogenhet att göra en sådan överföring. I och med detta ansåg kammarrätten att de i målet aktuella upp-_

tagningarna utgjorde allmän handling. Omständigheten att möjligheten att ta fram uppgifterna tillskapats för att tillgodose

de.krav som ställs i 10 § datalagen kunde inte medföra ett annat betraktelsesätt och kunde inte åberopas som grund för att vägra ett utlämnande.

Två beslut av har också intresse i detta sammanhang.

regeringen

Det första av dem (1984-05-17, dnr 2136-83, refererat i Datainspektionens årsbok 1986/87 som 84:5) slog fast att datainspektionen inte äger föreskriva att endast vissa angivna söknycklar får användas i samband med utlämnande av allmänna hand-

lingar utan att motsvarande begränsning gäller för myndighetens egen användning av registret. Regeringen fann vidare att

inte heller allmänhetens möjligheter att få del av uppgifter ur allmänna handlingar enligt SekrL 15:4 eller att själv söka vid terminal enligt 15:10 kunde ytterligare begränsas genom föreskrifter av DI. I sistnämnda hänseende förefaller ha

regeringen gjort en vidsträckt tolkning av 6 §, tredje stycket datalagen, enligt

vilken föreskrift rörande utlämnande av personuppgift inte får

inskränka myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförord-

ningen. Det andra regeringsbeslutet (1986-02-13, 880-84/ 1450-84,

Datainspektionens årsbok 1986/ 87, 86:2) går i samma riktning

men lägger till ytterligare dimensioner.

Det aktuella fallet gällde utlämnande av uppgifter ur utsök-

ningsregistret till bl.a. kommuner och inkassoföretag. RSV

hävdade att detta måste ses som ett utlämnande i enlighet med bestämmelserna i 2 kapitlet TF och att DI således inte kunde meddela inskränkande föreskrifter utan att samtidigt i motsvarande mån begränsa verkets egen rätt att förfoga över registret.

Enligt DI däremot handlade det om kreditupplysningsverk-

samhet utan stöd i reglerna om tillgång till allmänna handlingar. De särskilda program som utarbetats för att kunna effektuera beställningar från bl.a. kommuner och inkassoföretag be-

hövdes inte för myndighetsverksamheten utan hade enligt DI

endast tillkommit i syfte att marknadsanpassa verksamheten

(kreditupplysningstjänsten). ]K ansåg i sin tur att det saknades

lagligt stöd för att inte lämna ut uppgifterna eftersom de aktuella utdragen ur utsökningsregistret kunde tas fram genom en rutinbetonad transaktionskod.

_177_

Regeringen konstaterade att de aktuella kunde

registerutdragen

tas fram med befintliga datorprogram. Oavsett i vilket

syfte

dessa program har skapats medger de nu att utdragen kan tas fram med enbart rutinbetonade åtgärder. Utdragen utgör därmed allmänna handlingar vilket innebär att enskilda... har att ta

»rätt

del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen. Men samtidigt konstaterade regeringen att de aktuella var

uppgifterna känsliga i integritetsskyddshänseende och att uppgiftslämnandet

inte stod i överensstämmelse med ända-

utsökningsregistrets

mål. Därför fann att med stöd av TF 2:3 en föreskrift

regeringen

borde meddelas som förhindrade utlämnandet. Enligt denna föreskrift fick inte RSV och till läsbar

kronofogdemyndigheterna

form överföra andra sammanställningar av än som

uppgifter

behövs för verksamheten inom myndigheternas ansvarsområden, såvida inte datainspektionen har bestämt eller bestämmer annat. Därmed skulle syftet uppnås att allmänheten saknade rätt enligt TF att ta del av sammanställningar av utan

uppgifter

verksamhetsanknytning - såvida inte DI genom föreskrifter till-

skapade sådana möjligheter. Enligt denna konstruktion kan

således DI i positiv mening förfoga över offentlighetsprincipen.

Utsökningsregistret regleras numer i särskild lag och förordning (utsökningsregisterlag (1986:617) och utsökningsregisterförord-

ning (1986:678)). Lagen föreskriver bl.a. att registeransvarig myndighet särskilt skall iaktta att upgifterna i får bearbetas

registret

endast i enlighet med registrets ändamål och ändamålen

specifi-

ceras i en uttömmande

uppräkning.

Upptagningar och uppgifter

I många situationer kan det vara osäkert om en

framställning

skall anses avse en allmän handling eller endast uppgifter i en allmän handling. Problemet uppkommer både beträffande konventionella handlingar och upptagningar, men är för ADBsystemens del sannolikt mer frekvent.

I RÅ 1981 2:45 (I 8: II) fann att en

avgörandet regeringsrätten begäran om upplysningar angående mervärdeskatteregistrering för vissa namngivna företag inte innefattade någon begäran att

få tal del av en allmän På motsvarande sätt bedömdes

handling.

en förfrågan om uppgifter om bl.a. utbetald till en

socialhjälp

viss person inte som en begäran att få avskrift eller kopia av

socialregistret utan som en begäran att få ut uppgifter om per-

sonen. Det ansågs således i båda fallen vara fråga om att få del av uppgifter ur allmän annat

handling på sätt än genom att ta del

av handlingen.

-178-

l det ovan berörda rättsavgörandet RÅ 1981 Ab 455 förefaller en

att få ut en förteckning, vilken inte kunde åstadkommas begäran med ha betraktats som en framställning om

standardprogram, att få ut SekrL 15:4. Men samtidigt tolkades kla-

uppgifter enligt

så att den omfattade en att få ta gandens framställning begäran del av de beslut som innehöll de efterfrågade uppgifterna och som fanns i form av i dator. Dessa be-

åtkomliga upptagningar slut allmänna handlingar som myndigheten var skyl-

utgjorde dig att tillhandahålla.

En liknande fick ett pleniavgörande 1982 avseende två

utgång olika mål (RÅ 1982 2:68, I s: n). Det i det första målet en

gällde

hos en lokal skattemyndighet att få uppgift om ett visst begäran

var som arbetsgivare. Regeringsrättens majoföretag registrerat ritet fann att då sökanden inte själv angivit något som kunde

till för bedömningen av arten av hans framtjäna vägledning

så fick den uppfattas som inbegripande en begäran att få ställning ta del av allmän I således att H

handling: framställningen ligger

att från det för lokala tillgängliga källbegär Skattemyndigheten

som i det med hjälp av automatisk dataskatteregistret, ingår

förda centrala skatteregistret, i läsbar form utfå uppbehandling

om Mölndals Swede Games utvisande hutagning Aktiebolag ruvida är som i registret. En

bolaget registrerat arbetsgivare

minoritet fann att det inte kunde stå i överensstämskiljaktig melse med att generellt presumera att en begäran om upp-

lagen

ur en allmän handling avser en begäran att få ta del av själva gift

skulle tillämpningsområdet för 15 kap handlingen; Härigenom 7 § komma att utvidgas på ett sätt som inte varit

sekretesslagen avsett av Det måste därför, enligt minoritetens

lagstiftaren.

framgå av omständigheterna att den som begärt uppfattning,

i verket vill ta del av den handling som inneuppgiften själva håller uppgiften i fråga.

Det andra av de båda målen avsåg en begäran att få ta del av

om antalet vid vissa tidpunkter i ett hos uppgift registerade SAPO fört konstaterade att ADB-

kunde bearbetas som möjliggjorde ett registret med program

framtagande av uppgift om antalet registrerade perfortlöpande soner: Man kan att det i vid varje särskild tid-

säga registret

finns en utvisande nämnda antal punkt tillgängligt upptagning

nedan Resultat av Ur re-

personer. (jfr programkörningar!)

hade år fram datalistor utvisande bl.a. antalet gistret varje tagits

vid en viss tidpunkt, vilka fanns arkiveregistrerade personer rade. fann att begäran var att

Domstolens majoritet klagandens

som en att få ta del av en allmän handuppfatta framställning

innehållande de Detta gällde också ling efterfrågade uppgifterna. till den del om antalet i olika

begäran avsåg uppgift tjänster

vilken inte kunde framtas ur registret. Minoriskyddsklasser, teten var delvis i om och ansåg att

skiljaktig fråga motiveringen

-179-

denna borde ange att det av får anses omständigheterna framgå att T med sin framställning har avsett att få del av som handling innefattar de önskade uppgifterna. Majoritetens uppfattning innebär däremot att en framställning, om inte omständigheterna tyder på annat, skall presumeras innefatta en att få ta begäran del av allmän handling.

I målet RÅ 1982 2:33 begärde sökanden hos riksbanken vissa uppgifter avseende meddelade tillstånd till direkta investeringar i utlandet under år 1981 för fem Utlämnannamngivna företag. de av de handlingar där uppgifterna fanns inte kunna ske ansågs på grund av sekretess. De aktuella besluten hade även överförts till ett ADB-system. Ett av (Petrén) utvecklade sin regeringsråden mening bl.a. beträffande dessa För ADB-upptagningar. framtagning ur datorn av de uppgifter som omfattas av Hzs utläm- Inga ningsbegäran finns utarbetade vilka tillförts program datasystemet. Därmed får beträffande som avses varje tillståndsärende med Inga Hzs framställning anses en särskild föreligga upptagning. Då varje sådan med av upptagning begagnande datasystemet redan tillförda program kan utan framtagas ytterligare bearbetning, får upptagningen anses och är därmed upprättad enligt 2 kap 3 § allmän tryckfrihetsförordningen handling.

Resonemang enligt liknande principer finner man i senare regeringsrättsavgöranden. I målet RÅ 1983 Ab 124 framavsåg ställningen uppgift om ett visst företag fanns i ett registrerat arbetsgivarregister hos lokala Skattemyndigheten. Regeringsrätten konstaterade att det inte fanns särskilt något arbetsgivarregister och tolkade talan som avseende en om framställning att få ut den begärda uppgiften från av de båda där något register uppgifter av detta slag förekom. I framställningen ligger en begäran att från något av registren, som förs med av autohjälp matisk i läsbar form få ut en om

databehandling, upptagning

Handelsbolaget... utvisande huruvida bolaget är som registrerat arbetsgivare i av 2 registret. Upptagning angivet slag utgör enligt kap 3 § tryckfrihetsförordningen en hos lokala skattemyndigheten förvarad handling.

Expediering

I datornät där och till databaser meddelandeutväxling tillgång förekommer har det visat sig osäkert vilka som skall åtgärder uppfattas som expediering. Denna osäkerhet sannolikt hänger samman med en viss allmän oklarhet hos termen expediering. JO har i några sammanhang uttalat att expediering, varigenom en blir bör som en mera handling allmän, uppfattas formbunden åtgärd eller ett forrnbundet översändande av viss handling (JO 1970 sid. 304; IO 1982/83 sid. 232). En mer neutral defi-

-180-

nition innebär att en anses expedierad, då en utskrift

handling

avsedd för utomstående har färdigställts och antingen

någon

avsänts från eller hålls tillgänglig för avhämtning

myndigheten (Se H Några frågor rörande allmänna handlingar Ragnemalm,

anf. ovan, sid. 39 med Man kan vidare notera att

hänvisningar).

termen används både beträffande vilka

expediering handlingar

skall (och där expedieringen har samband med bl.a.

expedieras

och beträffande andra handlingar såsom

rättskraftsreglerna) av sakuppgifter, minnesanteckningar, interna uppteckningar

utredningar m.m. I samband med regeln i TF 2:9, andra stycket om utkast m.m. termen också till hand-

anknyter expediering art och till med att handlingen görs tillgänglig för lingens syftet

utomstående. Att också kan utgöra utkast

ADB-upptagningar

och mellanled har vi tidigare konstaterat (jfr t.ex.

osjälvständiga

IO 1986/87 sid. 225).

I målet RÅ 1983 2:57 blev vissa av de hithörande frågorna be-

Det här statistiska tabeller som uppfattades som ut-

lysta. gällde

kast och som i obearbetat skick tillhandahållits utomstående. I och med att materialet tillställts adressaterna inte för samråd om

utformning utan för analyser och för ren information

slutlig

tabellerna i dessa funktioner föreligga i definitivt skick

ansågs

när de lämnade myndigheten. I och med att de i nu angivna funktioner inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras och heller inte var underkastade någon särskild form för eller måste handlingarna anses

justering expediering,

ha blivit upprättade och därmed också allmänna handlingar... senast vid den då exemplar därav lämnade (myndig-

tidpunkt

heten) för att tillställas (de ut0mstående). I detta skick var ta-

bellerna tillgängliga för klaganden.

Av följer (a) att expediering kan avse både en

rättsavgörandet

forrnbunden och en icke formbunden (b) att det finns ett

åtgärd,

samband mellan och bedömningen av

åtgärden expediering

informationsmaterialets mer eller mindre definitiva skick och (c) att ett visst informationsmaterial kan vara att bedöma i olika funktioner: i en funktion kan det t.ex. tillhöra ett ännu inte avslutat ärende, i en annan kan det däremot anses inte tillhöra

särskilt ärende. Det att med sådana ut-

något säger sig självt

av effekterna i offentlighets-

gångspunkter bedömningarna

hänseende av i datornät i många

upptagningars tillgänglighet

situationer måste bli osäkra och (jfr med t.ex. RÅ

komplicerade

1985 Bb 35, där ett statistikmaterial, som utomstående fått

ingen

del av, till ett ännu inte avslutat ärende och

ansågs hänförligt därför ej utgjorde en allmän handling).

-181-

Fortlöpande register

Enligt TF 2:7, andra stycket, punkt 1 är förteckningar som förs fortlöpande att anse som upprättade när handlingen har färdig-

ställts för anteckning eller införing. lett IO-ärende (JO 1983/84,

sid. 231) har förutsättningarna för tillämpning av denna registerregel blivit belysta. Enligt JO är det anteckningamas natur

som avgör och inte hur de formellt har betecknats eller uppfat-

tats hos myndigheten. Hanteringen och tillgängligheten får betydelse vid bedömningen. Vissa anteckningar, som ursprungli-

gen närmast kan vara att betrakta som minnesanteckningar, kan således genom att föras i ordnad form och sparas för längre tid än de behövs för en aktuell åtgärd bli att likställa med införingar

i ett fortlöpande register. Anteckningar som sker löpande och är

tillgängliga för en hel personalkrets bör ses på liknande sätt.

Synpunkterna avsåg i detta fall manuella anteckningar men har

direkt intresse och relevans också för en diskussion om vad som

bör anses utgöra fortlöpande register i datorsammanhang, t.ex. i telekonferenser och ärendehanteringssystem.

Biblioteksregeln

Enligt TF 2:11 punkt 3 utgör inte handling som in år i bibliotek allmän handling (jfr ovan avsnitt 3.3.2). I målet 1986 not. 290 fann regeringsrätten att en litteraturdatabas med bibliografiska referenser (Questel Energi Database) kunde anses utgöra en del av myndighetens bibliotek och således inte innehöll allmänna

handlingar. Myndighetens syfte med att skaffa tillgång till basen var att möjliggöra litteratursökningar i forskningssyfte och enligt avtalet med databasägaren hade myndigheten förbundit sig

att inte ta fram material för vidarebefordran till tredje man.

Rätten att söka

Innan de nu gällande reglerna om presentationsterminaler in-

fördes i SekrL 15:9 och 10 förekom flera rättsavgöranden om enskilds rätt att söka vid terminal - eller snarare: om frånvaron av en sådan rätt. Enligt RÅ 1979 2:34 fick sökanden inte själv manövrera dataterminalen för att ta fram begärda upptagningar. Samma bedömning gjordes i målen RÅ 1980 Bb 241, 1980 Bb 278 och 1981 Ab 85. Särskilt intresse har målet RÅ 1980 2:42 som gällde ett telekonferenssystem använt av FOA och andra myndigheter. Regeringsrätten fann här att tillhandahållandet av upptagningar från en databas kan likställas med tillhandahållande av handlingar från ett arkiv och konstaterade att offentlighetsprincipen inte ger enskilda rätt att i ett arkiv eftersöka inte närmare preciserade handlingar och ta dem ur arkivet. Den

-182-

som önskar få del av datalagrade uppgifter måste ange vilka upptagningar önskan avser och endast dessa upptagningar skall, sedan innehållet granskats, tillhandahållas. Vissa upptagningar kan inte en gång för alla spärras som hemliga, utan sekretessprövning måste ske varje gång tillhandahållande begärs.

JO har senare gjort vissa uttalanden om terminalsökning (JO 1986/87 sid. 233). Innebörden är att sökandens rätt till anonymitet skall beaktas ex officio och att en bör anses ha

myndighet

rätt att begränsa den tid en terminal hålls för allmän-

tillgänglig

hetens sökningar. Däremot är JO tveksam till som

begränsningar

direkt tar sikte på det antal uppgifter som får tas fram.

Rätten att ansluta terminaler

I målet RÅ 1985 Bb 162 hade Sveriges Riksradio Aktiebolag ansökt om att få ansluta en terminal till konsumentverkets datoriserade diarium. Regeringsrätten konstaterade att konsumentverkets beslut inte innebar avslag på en begäran att få ta del av handlingar eller förbehåll i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Talan mot beslutet skulle i stället föras hos

regeringen, då det avsåg en administrativ fråga. Regeringen (finansdepartementet 1987-04-09) avslog begäran med hänvisning till begränsningarna enligt datainspektionens tillstånds-

beslut.

Samma utgång fick enligt ett IO-beslut en av

begäran tidningen

Arbetet att få ansluta terminal till 10:5 diarium. JO anmärkte att det har sagts att redan regeln att handling skall tillhandahållas på stället hindrade en Emellertid fann IO att

uppkoppling.

uttrycket på stället bör ha en annan innebörd när det

gäller

datorbaserad information än när det gäller sådan

pappersbunden

och att det inte bör kunna åberopas som enda skäl för att avslå en begäran om Skälet till i

terminaluppkoppling. avslaget låg

stället i möjligheterna och riskerna att genom direkt terminalåtkomst kunna manipulera att använda

systemet genom uppgifterna för andra ändamål än dem som registertillståndet avser: risken för i de

otillbörligt intrång registrerades personliga integ-

ritet kunde därför inte uteslutas (beslut 1986-08-28, dnr C 6-1985).

Regeringen har i några fall medgivit terminalanslutningar till myndighetsregister för både andra myndigheter och enskilda.

Datainspektionen har då i vissa fall haft en annan syn på registerändamålet och riskerna för otillbörligt intrång i den person-

liga integriteten (se bl.a. Datainspektionens årsbok 1986/ 87, 85:4

avseende lantmäteriverkets Jfr a.a. 87:1 avseende

ortsprisregister.

trafiksäkerhetsverkets bilregister).

-183-

Gäller offentlighetsprincipen mellan myndigheter?

I det strax här ovan refererade regeringsbeslutet om terminal-

tillgång till lantmäteriverkets ortsprisregister (Datainspektio-

nens årsbok 1986/87, 85-4) uttalade regeringen att TF:s bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller endast enskilda personer och följaktligen inte staten och kommunerna. IK har intagit en annan ståndpunkt (IK 1985 A. 22) och särskilt framhållit att lagförarbetena förutsätter att

offentlighetsprinci-

pen kan utnyttjas av företrädare för och att

organisationer syftet

med en förfrågan i princip inte får efterforskas. I den

juridiska

doktrinen hävdar Petrén och att rätten för envar att

Ragnemalm

få tillgång till allmänna handlingar i lika mån till-

självfallet

kommer såväl en enskild person som en kommunal- eller statsanställd, vilken i och för sin tjänst Önskar tillgång till allmän handling. SekrL 1:3, första stycket slår enligt dessa experter fast

principen att befattningshavare hos en har offentlig myndighet

samma tillgång till allmän som förvaras hos annan

handling,

myndighet, som vilken som helst enskild (Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, sid. 389). Den osäkerhet som kan finnas tycks framför allt gälla om en framställning alltid måste ske i namn av en fysisk person. Utrymmet för osäkerhet minskar

också genom de särskilda reglerna i sekretesslagen om uppgifts-

lämnande myndigheter emellan.

Datorprogram

Datorprogram kan liksom vilken annan information som helst

utgöra allmänna handlingar. Detta gäller både beskrivningar av

program i form av låsbara utskrifter av koder och i form av flö-

desplaner, handböcker och liknande. I ett kammarrättsavgöran-

de (1987-12-04, dnr 6553-1987) hade klaganden begärt att få ett datorprogram utlämnat i form av disketter samt kopior av den handbok som bifogas disketterna vid av dessa.

försäljning Myn-

digheten tillmötesgick begäran endast såtillvida att den var beredd att lämna ut en utskrift av programmet. Handboken betraktade myndigheten överhuvudtaget inte som allmän handling eftersom den helt (är) framställd av Förlagsgruppen för Teknisk Utbildning i AB. Kammarrätten fann

Norrköping ingen skyldighet föreligga att lämna ut upptagningen (datorpro-

grammet) i annan form än utskrift. Beträffande handboken konstaterade domstolen att denna fanns hos myndigheten och

utgjorde allmän handling och att följaktligen ingen inskränkning förelåg i skyldigheten att på begäran lämna ut den i avskrift eller kopia.

-]84-

Ett regeringsrättsavgörande, RÅ 1985 Ab 140, gällde datorpro-

för av företags använt av all-

gram analys resultaträkningar männa pensionsfondens fjärde fondstyrelse. Fonden sekretess-

belade programmet med hänvisning till sin affärsförbindelse

med ett företag som svarade för vidareutvecklingen av analys-

programmet. För bolaget liksom för andra programvaruproducenter är det vitalt att programkonstruktion och programprodukt behandlas med sekretess... Ett offentliggörande av fondens

analysprogram skulle ödelägga bolagets affärsmöjligheter och fonden dess möjligheter att få kontinuerlig och samtidigt betaga kostnadsfri tillgång till vidareutveckling av bl.a. analysprogram-

met... Skulle sådana programvaror anses vara offentliga hand-

som inte kan räknas som för vilka sekretess kan

lingar, uppgifter

gälla, skulle detta innebära att fonden betogs möjligheten att använda de hjälpmedel som fondens konkurrenter på aktie- och kapitalmarknaden använder. Kammarrätten lämnade besvären utan bifall och konstaterade att konkurrenter till allmänna pensionsfonden skulle bli gynnade på fondens bekostnad (SekrL 6:1 och 2) och att en av dess affärsförbindelser skulle lida skada

om analysprogrammet lämnades ut (SekrL 8:10). Regeringsrätten gjorde ingen ändring men ett av regeringsråden var skiljaktig.

Denne anförde att eftersom programmet ändå var tillgängligt för konkurrenter till - medverkade mot

styrelsen styrelsen själv

vederlag till att programmet spreds till konkurrenterna - kunde ett utlämnande inte antas gynna någon som driver likartad verksamhet på styrelsens bekostnad. Någon sekretess enligt SekrL 6:1 kunde därför inte föreligga. Inte heller var SekrL 6:2

eftersom utlämnadet av programmet inte innebar

tillämplig

utlämnande av någon uppgift rörande överlåtelse av egendom, tjänst eller annan nyttighet utan ett utlämnande av själva objektet för avtalet med bolaget, vilket inte omfattas av sekretess enligt det aktuella stadgandet. Inte heller var SekrL 8:10 till-

lämplig: När programmet befinner sig hos fondstyrelsen utgör

det inte någon uppgift om affärs- eller driftförhållande för enskild, även om rätt att exploatera programmet eller att använda det förvärvats av en eller flera enskilda genom särskilda avtal.

Resultat av programkörningar

I ett fall en enskild att få ta del av dels de

begärde handlingar

som från en viss tidpunkt blivit resultatet av hos

användningen finansdepartementet av datormodeller för beräkning av konse-

kvenserna av olika budgetalternativ, dels själva de program som använts vid körningama. Regeringen (fi 1983-03-17, dnr 911/83)

avslog framställningen med hänvisning till att handlingar av angivet slag enligt TF 2:9 inte utgör allmänna handlingar. Enligt

vad som uppgivits i litteraturen skulle departementet ha ansett

att det var fråga om minnesanteckningar enligt paragrafens

-185-

första (se S Wernstedt, Offentlighets och sekretesspraxis stycke

efter 1980, sid. 24 och A. Olsson, Spelrum, sid. 160 ff).

att få till resultat av körningar av dator-

Möjligheterna tillgång

aktualiserades också i ett fall där TV:s Studio S avsåg att program

ett program om hur läkare och försäkringskassor behandlar

göra

invandrare. Man begärde hos RFV med stöd av tryckfrihetsför-

att få del av relevant statistik, bl.a. hur vanligt det är

ordningen

att invandrare krävs från första sjukdagen jämfört

på läkarintyg med svenskar. avslog framställningen och hän- Myndigheten

visade till att datorbearbetningar av detta slag utfördes som en betald service och inte som en tillämpning av offentlighets-

I detta fall genomfördes körningen och fakturerades

principen.

till 43.000 kronor. Ärendet anmäldes till IK som gav RFV rätt (IK dnr 3100-79-21 och 857-80-21. Se Olsson, a.a. sid. 164-166).

En liknande situation i ett fall där sökanden hos SCB

föreligger

har att med stöd av få tillgång till

begärt offentlighetsprincipen

en allmän - av sökanden uttryckligen betecknad som

handling

en s.k. - med ett viss specifierat innehåll,

potentiell handling

bl.a. om hur stor andel av alla kvinnor över

nämligen uppgifter

50 år som har angett att de lider av någon långvarig sjukdom eller annan SCB och hänvisade till att de

svaghet. avslog begäran

kunde tillhandahållas inom ramen för

begärda uppgifterna

SCB:s uppdragsverksamhet. Som skäl för beslutet

avgiftsbelagda

anförde SCB att (d)e uppgifter som 0 önskar erhålla (inte finns)

finns

tillgängliga genom någon tidigare bearbetning. Uppgifterna

inte heller ADB-medium i den form som O begär. Det

lagrade på

är sålunda om att genom transformering ta fram helt nya

fråga som inte ingår i den ursprungliga handlingen. Den uppgifter

som erfordras härför är en statistisk bearbetning som process

görs med hjälp av olika program, efter erforderlig specificering

av viss teknisk förberedelse samt granskning av

bearbetningen,

resultaten för undvikande av eventuella fel och kontroll att resultaten inte det att enskild individ

gör möjligt avslöja någon

indirekt Av detta fann SCB följa att de

genom slutsatsdragning.

inte kan allmän handling i TF:s

begärda uppgifterna utgöra

måste i stället uppfattas som en önskan om

mening. Begäran

besvärande av ett antal statistiska frågeställningar. Kammarrätten ändrade inte SCB:s beslut (dom 1988-01-14)

Avgörandet kan jämföras med RÅ 1982 2:68, II (se ovan Upp-

och vilket ett register som kunde

tagningar uppgifter), avsåg

bearbetas för att ta fram uppgifter om

med program fortlöpande antalet Regeringsrätten uppfattade då siregistrerade personer.

tuationen så att det i vid särskild tidpunkt fanns

registret varje

en utvisande antalet personer.

tillgängligt upptagning

-186-

Sättet för utlämnande

Tidigare har berörts den som visar att rätt

praxis enligt gällande

offentlighetsprincipen inte innefattar någon rätt att få ansluta terminal till myndigheternas En besläktad

ADB-system. fråga

gäller rätten att fortlöpande få del av visst material (stående beställning). Inte heller någon sådan rätt vilket fram-

föreligger,

går av RÅ 1982 Ab 118 som en att inför

gällde begäran varje

sammanträde med en kommunal nämnd få översänt till nämnden inkomna allmänna som förvarades hos

handlingar

nämnden och hörde till de ärenden som skulle behandlas vid sammanträdet. I ett senare fall, RÅ 1983 Bb 74, förefaller regeringsrätten ha gjort en åtskillnad mellan en om fort-

begäran

löpande åtkomst av uppgifter om vissa i ett datoriserat

patienter

angivna tidpunkter sådan uppgift.

En situation som kan tänkas bli vid utlämnande av da-

vanlig

torlagrade upptagningar är att sökanden av sekretesskäl endast får ta del av informationen på datorterminal men däremot

väg-

ras en utskrift. Fallet har varit i målet RÅ

uppe till bedömning

1982 2:50 som visserligen gällde konventionella men

handlingar

är relevant också i

datorsammanhang. Regeringsrättens majo-

ritet fann att beslutet att inte tillhandahålla av de utläm-

kopior

nade allmänna var att som ett sådant

handlingarna uppfatta

förbehåll enligt SekrL 14:9 som TF 2:15 och SekrL 15:7 får

enligt

överklagas hos kammarrätt. Två av var

regeringsråden skilj-

aktiga i fråga om Den ene beslutet som en

motiveringen: såg

inskränkning av rätten enligt TF 2:13 att mot fastställd få

avgift

avskrift eller kopia av handling. Den andre fann att

fråga upp-

kom om besvärsrätt men att en

överhuvudtaget förelåg, ansåg analogivis tilllärnpning av de uttryckliga besvärsbestämmel-

serna var motiverad. Kontentan blir under alla

omständigheter

att möjligheter till överklagande TF 2:15 så snart

enligt föreligger

en myndighet vägrar att lämna ut en allmän

handling på något

av de båda sätt som anges i TF 2:12 och 13 (jfr Bohlin, Besluts

överklagbarhet enligt TF 2:15. I: tidskrift Förvaltningsrättslig

1985, sid. 269-272).

I andra situationer ställer enklare. Det då

sig bedömningen gäller myndigheternas rätt att själva avgöra på vad slags material och i

vilken form utskrifter av för ADB skall

upptagningar göras.

Detta är inte en fråga för överklagande TF 2:15 (se RÅ 1977

enligt

Bb 320, vilket gällde en begäran om utskrift av adressetiketter). Någon besvärsrätt torde överhuvudtaget inte i detta

föreligga

fall (jfr a.a. sid. 277).

- 187 -

4.5¶Sammanfattning

Allmänt

De föregående avsnitten behandlar ett stort antal Denna

frågor. sammanfattning begränsar sig till några få av övergripande slag.

Ytterligare detaljer återkommer vi till i framför allt 6.

kapitel

l-Iypoteserna i avsnitt 4.1

I avsnitt 4.1 formulerades vilka som ut-

några hypoteser tjänade gångspunkter för fältundersökningama. En första hypotes var att

en inte obetydlig del av den osäkerhet som med

sammanhänger

offentlighetslagstiftningen snarare beror på bristande erfarenhe-

ter och kunskaper hos myndigheterna än valda på olämpligt

i Både

grundbegrepp lagstiftningen. fältundersökningarna,

framför allt fas 2, och andra som berörts i av-

undersökningar

snitt 4.3 ger flera belägg för hållbarhet. Framför allt

hypotesens

bör man ta fasta på att betydelsen av fortsatt, förbättrad och fördjupad utbildning är ett återkommande tema i under-

många sökningar.

En andra hypotes var att har

begreppet god offentlighetsstruktur

central betydelse och kan användas som instrument både för att

säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och

för att i överensstämmelse med krav sekre-

begränsa insynen på

tess och skydd av känsliga uppgifter. Grundtanken med

begrep-

pet är att ADB-systemen måste byggas upp i överenstämmelse med lagstiftningens krav - i stort såväl som i detaljer. Här visar

genomgången i avsnitten 4.2 - 4.3 å ena sidan att den goda of-

fentlighetsstrukturen än så snarare

länge är vag teori än väl

genomtänkt praxis, å andra sidan att begreppet- även om in-

vändningar förekommer - är på väg att accepteras som ett riktmärke och ett fruktbart

koncept.

En tredje hypotes var att de risker som är med in-

förknippade

synen i myndigheternas i teorin kan te omfat-

ADB-system sig

tande eller till och med katastrofala men att de i är

praktiken

begränsade och hanterbara. l-Iär ger undersökningarna snarast anledning att föra mer nyanserade De visar t.ex. att

resonemang. det i vissa fall faktiskt ansetts motiverat

att avstå från att utnyttja ADB eller en viss form av ADB därför att informationshante-

ringen uppfattats som särskilt känslig. Ett konkret exempel är att adressuppgifter i vissa fall ansetts vara så sekretesskänsliga att

hanteringen av dem lagts utanför de vanliga ADB-rutinerna för att både säkerställa och korrekt

möjliggöra sekretessbedömning.

-188-

Till saken hör också att de risker som är förknippade med insynen enligt TF knappast kan diskuteras isolerat. Detta innebär, för det första, att sekretessproblemen inte kan lösas enbart genom att undanta (vissa) från sådan insyn och, för

upptagningar

det andra, att de risker som sammanhänger med denna insyn bara är en del i en total och mer omfattande riskbild. Den totala riskbilden innefattar t.ex. också informationsläckage genom

dålig intern behörighetskontroll, möjligheter till industrispionage, möjligheter till integritetshotande samkörningar av per-

sondata o.s.v.

En lagstiftning i kollaps?

Från vissa håll har man kritiserat utformningen av TF

skarpt och betecknat den gällande regleringen och rättstillämpningen som i grunden felaktiga. Det har talats om ett krampaktigt och

misslyckat försök att skapa en formell likvärdighet mellan det

traditionella handlingsbegreppet och uppgifter lagrade på nya

datormedier. Man har krävt nytänkande och angripit framför

allt konceptet potentiella upptagningar (jfr avsnitt 2.3.1).

Kritiken gäller kanske mindre TF:s grundbegrepp som sådana än de konsekvenser dessa kan få i praktisk tillämpning. De skulle således leda till att det blir omöjligt att fastställa vilka upptag-

som är allmänna handlingar hos en viss myndighet, att

ningar

det blir omöjligt att företa sekretessbedömningar och sekretess-

och att allmänhetens blir alltför omfattande

prövningar insyn och oberäknelig. De anknytande frågorna blir två: (1) Hur pass

stora är dessa risker och i (2) Kan man -

olägenheter praktiken?

om de existerar - komma till rätta med dem utan att radikalt

förändra själva grundbegreppen i TF?

Ett tentativt svar på de båda frågorna, som grundar sig på genomgången i de föregående avsnitten, är att det alldeles givet existerar risker och olägenheter. Dessa är i flera sammanhang både påtagliga och beaktansvärda. Men vad som möter oss är

inte bilden av en lagstiftning som i sin praktiska tillämpning har kollapsat på grund av logiskt och tekniskt omöjliga grundbe-

grepp. Tvärtom kan man se flera fördelar hos dessa: De är relativt få och enkla, de börjar få viss hävd och bli inarbetade, de har en inneboende flexibilitet både med avseende på ADB-teknikens nuvarande möjligheter och dess framtida utveckling, de ter sig inte vid en internationell jämförelse radikalt annorlunda och

udda. Från den synpunkten det snarast anledning att fråga

finns

vad man skulle vinna på att införa nya begrepp.

- 189 -

De potentiella handlingarna i fokus

En upptagning behöver inte existera på förhand som en perma-

nent fixerad sammanställning av uppgifter för att vara tillgäng-

som en allmän handling. Detta är den centrala innebörden av

lig potentiell handling. Låt oss - utan att gå in på tekbegreppet

- anta att man kunde finna ett X

nisk-logiska detaljer begrepp

som gav en fixering svarande mot den som det traditionella handlingsbegreppet ger - eller snarare; vanligen anses ge. Ett sådant begrepp skulle göra det möjligt att konstatera vilka och hur

många X ett givet ADB-system innehåller. En given uppgift

skulle i fysisk bemärkelse alltid ingå i endast ett X - inte kunna fysiskt uppträda i tio, tjugo, hundra eller fler. Skulle därmed alla de problem som har tagits upp i avsnitten 4.2 - 4.4 vara lösta?

Svaret måste bli nekande: det skulle ändå återstå en mängd problem, många av fundamentalt slag. Hur förhåller det sig t.ex.

med sammanställningar av många X? I vilken utsträckning

skall de vara tillgängliga? Skall de uppfattas som en ny X? Hur

skall man se på reglerna om minnesanteckningar och utkast,

som kan övergå från status av icke allmänna till status av all-

männa genom bl.a. expediering. Måste något ytterligare krite-

rium uppfyllas som har samband med själva begreppet X? Hur

skall man se på uppgifter i X och på tolkningen av oprecise-

rade framställningar, av vilka det inte klart framgår om de avser

i X eller ett eller flera X? Hur måste en

uppgifter pass precis

framställan om att få tillgång till vissa X vara för att behöva

tillmötesgås? Vad skall gälla om avskiljande av sekretessbelagda

delar av X? Hur förhåller det sig med kraven på god offentlighetsstruktur - blir de genom X automatiskt uppfyllda?

Därtill kommer frågor av annat slag. De gäller de tekniska och administrativa nackdelarna med X. -

Själva begreppskärnan

att en viss uppgift fysiskt ingår endast i ett enda X -förefaller

våld ADB-teknikens Man kan skönja lås-

göra på möjligheter.

av mer eller mindre egendomligt slag i förhållande till de

ningar

möjligheter som förknippas med relationsdatabaser, inforrna-

tionssökning, expertsystem, användarprogrammerade system av

typ HyperCardT” o.s.v. Kort och gott tyder redan en förströdd betraktelse på en stor och växande diskrepans mellan begreppet

X och den informationshantering som faktiskt utspelar sig i datorsammanhang. I denna är det i många sammanhang funda-

mentalt att uppgifterna/databyggstenarna inte är så att in-

säga stängda i en gång för alla slutna informationssammanhang utan

att de låter och placeras in i skiftande konstella-

sig utnyttjas

tioner och kombinationer.

-190-

Skäl som dessa pekar i riktning mot att inte låsa diskussionen vid ett tvång att till varje pris få undan de hand-

potentiella

lingarna utan att i stället acceptera dessa som en reflex av

rättslig

de förändrade möjligheterna till

informationsbehandling. Upp-

giften blir då att reducera nackdelarna med de hand-

potentiella

lingarna till en acceptabel nivå och att samtidigt i största

möjliga utsträckning utveckla fördelarna i offentlighetshänseende. Er-

farenheterna hittills tyder på att denna väg är framkomlig.

Samband mellan grundbegrepp och god offentlighetsstruktur

Enkelt uttryckt är uppgiften att bevara en som svarar mot

insyn

ADB-teknikens möjligheter och praktiska och att

användning

samtidigt klara säkerhet och förutsebarhet. Här finns samband och dynamik som vår och andra undersök-

fältundersökning ningar har belyst.

Tillspetsat kan man att om hos

säga ADB-systemen myndighe-

terna - stora databaser, elektronisk post, ordbehandling, persondatortillämpningar o.s.v. - får utvecklas fritt så är det stor risk att inte ens ett fixerat handlingsbegrepp som det hypotetiska X räcker för att rädda offentlighetsprincipen. Omvänt- man

lyckas

åstadkomma ordning, överblickbarhet, standarder och en disci-

plinerad användning så innebär det inga större problem att leva med de potentiella handlingarna.

ADB-tekniken ger upphov till men tillhandahåller

svårigheter samtidigt själv nya verktyg att handskas med dessa svårigheter.

Från fältstudierna kan man i minnas

sammanhanget synpunk-

ten att den tekniska i innebär att ADB-

utvecklingen sig själv systemen får en god offentlighetsstruktur. är snarare Sanningen

att de innebär möjligheter till men att

god offentlighetsstruktur

dessa möjligheter måste tillvaratas genom insiktsfullt arbete. Och sådant arbete har som vi sett inletts flera håll.

på

Det är i detta sammanhang man bör sätta in i

grundbegreppen

TF. För att förtydliga: det gäller i mindre att fastställa om

grad

begreppen i statisk mening, en för alla är med

gång förknippade

vissa risker i förhållande till I stäl-

myndigheterna ADB-system. let gäller det grundbegreppens lämplighet som bas arbetet för

med att realisera en och hur detta ar-

god offentlighetsstruktur bete bör styras och praktiskt utföras. Begreppet god offentlighets-

struktur kan här, för att leda diskussionen vidare till 5,

kapitel

summariskt definieras som i överenstämmelse med

insyn

politiskt accepterade mål under bevarande av och

sekretesskydd

rättssäkerhet.

-l9l-

5. Offentlighetsprincipen och rättspolitiken

5.1 Allmänt

är en term med innebörd. Den handlar -

Rättspolitik svårfångad

formulerat i fickformat - liksom politik i allmänhet om fördelning av värden i samhället och om själva ordningen för fördelningen av värden. De värden som är aktuella är både materiella och immateriella, förrnögenhetsvärden och ideella värden. Den rättspolitik som gäller informationssektorn rör sådant som garantier för att viss information blir till, möjligheter för olika intressenter att få tillgång till information och tillåtligheten av olika av information. Det som ger an-

användningar

ledning att tala om rättspolitik som en särskild gren av politiken är vissa specialintressen. Dessa rör sådant som rättsliga styrmedel, rättssäkerhet, ramregler i förhållande till detaljregler, pre-

sumtionsregler, tolkningsföreträde i strikt och juridisk mening

liknande.

Rättspolitiken handlar inte minst om de yttersta målen för olika

rättsliga regleringar. Sådana mål har i teoretiska framställningar

kallats ultimärmål. De är vanligen övergripande och har stor semantisk spännvidd - t.ex. jämlikhet, fred och

allsidig

upplysning. Andra mål är underordnade och hänför sig till stadier på vägen eller situationer som måste förverkligas för att ultimärmålen skall kunna nås. De underordnade målen kan i sin tur tänkas bli indelade i primärmål, sekundärmål etc. alltefter sin betydelse eller efter ordningen i vilken de kan eller bör

uppnås.

Rättspolitiska ställningstaganden till offentlighetslagstiftningens

mål på olika nivåer är inte bara angelägna: de är nödvändiga för att ge riktmärken åt diskussioner om juridiska tolkningsfrågor

och tekniska implementeringsfrågor i detaljer. Som genom-

gången i föregående avsnitt visat finns det nu så mycket erfa-

renhet samlad på olika håll av de gällande reglernas tillämpning på myndigheternas ADB-system att det bör finnas underlag för sådana ställningstaganden.

De renodlat tekniska frågorna utgör heller inte någon ogenomtränglig mystik. Tvärtom är de lättare att bilda sig en uppfattning om än t.ex. inom kärnkraftsområdet, genteknikområdet eller miljöområdet, där konflikter mellan olika teknikexperters omdömen ofta förekommer och osäkerheten är större. På ADBområdet är olikheterna mellan olika specialisters bedömningar mer beskedliga och har snarast tenderat att gälla filosofiska och etiska spörsmål - där som

ADB-experterna vanligen uppträder

entusiastiska amatörer och inte bör tas för någonting annat. Detta är viktigt att framhålla eftersom ADB-användningens

-192-

korta historia ger gott om exempel på att frågor med räckvidd långt utanför tekniken tenderat att glida över till eller stanna inom teknikexperternas ansvarsområde när de i stället borde ha hanterats av andra personer och från andra

utgångspunkter. Systemvetenskapen, kunskapstekniken, datalogin... ingen

av dem kan vare sig lyfta av politiskt ansvar eller ge några slut-

giltiga svar på frågor om informationsteknologins användning i

samhället. En självklarhet. Som tål att formuleras.

Syftet med reflektionema i detta kapitel är blygsamt. Det inskränker sig till ett försök att ge en möjlig struktur åt en rätts-

politisk diskussion om offentlighetsprincipens syften och verkningar. Dessutom redovisar det några ställningstaganden av för-

fattaren ligger till grund för diskussionen om slutsatser i

s0_r_n

kapitel 6. Aven om dessa ställningstaganden knappast är särskilt kontroversiella jämfört med gängse uppfattningar om gällande

rätt bör de ändå klart deklareras.

5.2¶Offentlighetsprincipens syften

5.2.1 Huvudmål och mål på vägen

Huvudmålen

Standardbeskrivningen av offentlighetsprincipens syften inne-

bär att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret (se t.ex. Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, sid. 388). Huvudvikten har sedan

insynsrätten först garanterades i 1766 års tryckfrihetsförordning

legat på att säkra kontrollen över förvaltningen genom insyn i myndigheternas verksamhet och åtgärder. Historiskt sett förefaller detta ha varit det dominerande motivet till att införa 1766 års förordning angående skriv- och och det tenderar

tryckfrihet

alltjämt att uppfattas som det centrala syftet (Jfr t.ex. Åhlén , Ord mot ordningen, sid. 87 ff., Bohlin 1988, sid. 61).

Samtidigt finns redan i utgångsläget en glidning mot vidare syften. Det handlar då om att överhuvudtaget säkra tillgång till god och fullständig information om samhällsangelägenheter,

vilken kan tjäna som grund för den allmänna och för

debatten

medborgarnas förkovran i en livskraftig demokrati. Denna syn

på offentlighetsprincipen möter vi i propositionen 1975/76:160,

där det sägs: Tillgången till allmänna en

handlingar medger

objektiv information om förhållandena inom stat och kommu-

ner. Offentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati

sträcker emellertid än till att kasta över tillståndet

sig längre ljus inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar

innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter.

-193-

Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas

och organisationernas ställningstaganden i skilda samhälls-

frågor (a.a. sid. 71).

Så långt torde det råda enighet om målen. Men det är tveksamt hur långt det vida syftet låter sig tänjas. Skall det omfatta också åtkomst till information som har ett kommersiellt värde och där det främsta intresset med att få tillgång till informationen består i att tillgodogöra sig detta värde? Problemet blir akut genom att

prövningen av begärda utlärnnanden enligt TF i princip inte får

avse de för vilka ett utlämnande får

syften begärs. Därigenom

insynen enligt TF effekter som i varje fall kan beskrivas som bi-

till de direkt eftersträvade effekterna. I direktiven till

effekter

DOK uppmärksammas detta genom att kommittén skall överväga såväl för att stärka när det

åtgärder offentlighetsprincipen gäller dess egentliga syfte som skälen att begränsa möjlighe-

terna till uttag för andra syften, t.ex. massuttag ur ADB-register för kommersiella syften.

De spörsmål med rättspolitisk orientering som måldiskussionen

ger upphov till kan beskrivas så:

Har bieffekterna så stora skadeverkningar att det är

motiverat att generellt begränsa insynen med stöd av TF? Bör inte begränsningsåtgärdema inriktas på de skadeverkningar som blivit särskilt uppmärk-

sammade och diskuterade, nämligen (a) kommersiellt motiverade massuttag av upptagningar och (b) önskemål om tillgång till myndigheters datorprogram på grund av kommersiella intressen?

Måste man för att bevara insyn för de egentliga syftena betala ett pris i form av insyn som inte i och för är önskvärd? Kan åtgärder för att kom-

sig

ma till rätta med bieffekterna få skadeverkningar

för de egentliga syftena?

Finns det en risk att man under falsk täckmantel

av omsorg om de egentliga syftena begränsar offentligheten så att insynen i myndigheternas

verksamhet minskar?

Skall man införa en syftesprövning? Finns det i så fall någon risk att denna kringås genom att sökande uppger syften? Vilka risker för god-

legitima tycke medför en syftesprövning?

-l94-

Diskussionen om bieffekter och skadeverkningar försvåras av att målet att främja demokratin är mindre och pre-

begränsat

cist än målet att kontrollera förvaltningen. Det kan ju anses

i av demokratin att ge till

ligga främjandet medborgarna tillgång faktasamlingar hos myndigheterna för alla Antag möjliga syften.

t.ex. att ett bokförlag önskar ge ut en skrift om universitetsstudier. Denna skall bl.a. innehålla redovisningar av fakta ur ut-

bildningsmyndigheternas register, t.ex. antagnings- och utbild-

ningsstatistik. Främjar detta demokratin? Bör det vara diskvalificerande att förlaget planerar att ta ut ett fullt kommersiellt pris? Bör bedömningen utfalla annorlunda om det är en ideell

förening som gör framställningen?

Det är möjligt att konstruera många situationer av detta

slag som alla visar att syftesbestämningen och syftesavgränsningen

vållar svårigheter. Något förenklat är det en klar fördel med dagens reglering att myndigheterna och domstolarna varken får

eller behöver gå in på sådana överväganden: offentlighetsprin-

cipen får så att säga fullt genomslag så snart det handlar om

allmänna och icke sekretessbelagda handlingar. Utrymmet för

en diskretionär prövning av allmännyttan med ett begärt uttag har krympts till ett acceptabelt minimum. Man kan jämföra med t.ex. den brittiska Official Secrets Act av 1939 som lämnar

vidöppna möjligheter av detta slag med åtföljande risker för

politisk styrning av informationsåtkomsten (Se för en illustration C Pointing, The Right to Know. The Inside of the

Story Belgrano Affair).

Klart är att en hos

generell syftesbegränsning offentlighetsprin-

cipen skulle innebära en vändpunkt för den svenska rättsutvecklingen. Den skulle kräva en grundlagsändring. En sådan skulle kunna komma till stånd in-

t.ex. genom en modifierad

ledning till 2 kapitlet TF där de båda första stadgandena finge följande lydelse:

l § Såvitt krävs för främjande av ett fritt me-

ningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje

svensk medborgare ha rätt att taga del av allmän-

na handlingar.

2 § Rätten att taga del av allmänna handlingar

kan endast göras gällande till fullföljande av de

syften som anges i 1 §. Den får i övrigt begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till...

Man bör särskilt notera att det i denna hypotetiska text finns en obalans mellan den vagt formulerade begränsningen i fråga om

och de av till

godtagna syften begränsningar på grund hänsyn

specifika sekretessintressen som anges i uppräkningen i TF 2:2

-195-

och som skall angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller... i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.

Mål på vägen

Dessa mål kan beskrivas i termer av ett antal principer:

(a) Likställighetsprincipen

Enligt gällande rätt är varje sammanställning av uppgifter som

en myndighet kan åstadkomma genom rutinbetonade åtgärder

att uppfatta som en hos myndigheten förvarad handling som

också kan vara tillgänglig för allmänheten. inne-

Likställigheten bär att vad som är tillgängligt för myndigheten i ADB-systemen

också bör vara tillgängligt för allmänheten: det krävs inte att

myndigheten själv tidigare faktiskt har tagit fram just den begärda upptagningen eller att den begärda upptagningen är en

sådan som myndigheten själv har intresse och anledning att ta fram.

Frågan om likställighetsprincipens räckvidd gäller, för det första,

tolkningen av vad som är rutinbetonade åtgärder eller, med andra ord, hur pass stora ansträngningar och uppoffringar allmänheten bör kunna kräva av myndigheterna. I rättspraxis har denna fråga blivit belyst i några olika situationer. Men en viss osäkerhet kvarstår. Den rör t.ex. frågan om större insatser kan krävas när det gäller att ordna ett uttag med hjälp av ett tillgäng-

ligt (standard)program än när inget (standard)program över-

huvudtaget finns tillgängligt utan viss (enklare) nyprogrammering måste ske.

Större principiell betydelse har frågan om en enskild kan kräva (a) att myndigheten använder datorkapacitet som ställs till förfogande eller bekostas av den enskilde för att tillhandahålla en begärd upptagning och (b) att en upptagning skall tas fram med ett datorprogram som den enskilde själv tillhandahåller. Båda frågorna förefaller enligt gällande rätt åtminstone i viss utsträckning kunna besvaras jakande. I båda hänseendena kan

man ifrågasätta om inte likställighetsprincipen drivs för långt

eller till och med missuppfattas och kommer i konflikt med vad som gäller för konventionella handlingar.

l direktiven till DOK aktualiseras en inskränkning eller omtolk-

ning av likställighetsprincipen genom att departementschefen

finner att det kan ifrågasättas om en myndighet över huvud taget skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram som ställs till förfogande av enskild. På samma grund

-196-

borde man kunna ifrågasätta om skall ha

myndighet någon skyldighet att utlämna upptagningar när den enskilde erbjuder sig att ordna datamaskinkapacitet som myndigheten inte själv förfogar över.

Slutligen aktualiserar likställighetsprincipen frågan om omfattningen av myndigheternas skyldigheter att ta fram upptagningar

som överhuvudtaget inte existerar i termer av uppgifter som låter sig sarnmanställas. Det är med andra 0rd fråga om myndigheternas skyldigheter att utföra bearbetningar med sina datorprogram för att åstadkomma vissa resultat. I sådana fall får den enskildes framställning typiskt formen av ett önskemål om programkörningar med vissa av den enskilde angivna data eller

under vissa begärda förutsättningar. Likställigheten blir aktuell

därför att man kan hävda dels att det är fråga om en upptagning

som genom datorbearbetning är tillgänglig för myndigheten för

överföring till läsbar form, dels att detta kan ske med rutinbeto-

nade åtgärder.

Huvudmålen ger här inte någon entydig vägledning. Också ett snävt uppfattat kontrollsyfte kan ju t.ex. tala för att allmänheten bör ha möjligheter att få del av upptagningar som visar hur datorprogram och ADB-system verkar också när det inte är fråga

om egentlig framsökning av befintliga uppgifter. Tillgång till

sådan information kan också vara angelägen i debatten om sam-

hälleliga angelägenheter. Den blir allt viktigare att uppmärk-

samma i takt med att beslutsfattande och verk-

myndigheternas

samhet i övrigt stöds av datorer eller helt automatiseras.

(b) Proportionalitetsprincipen

Denna princip kommer till uttryck i olika sammanhang i de gäl-

lande rättsnormerna. Den innebär att möjligheterna till insyn tillåts bero av insynsintressets vikt i det enskilda fallet eller dess vikt för en viss kategori av fall. Handlar det om insyn som är central så skyddas och främjas insynen mer än om det handlar om insyn som är perifer. Som ett tydligt exempel kan tas diarier som i största möjliga utsträckning skall hållas öppna även om detta förutsätter att hemlig information utesluts.

Man kan tänka sig en konsekvent tillämpning av proportionalitetsprincipen som ett sätt att ge uttryck åt huvudmålens olika vikt. Det skulle t.ex. kunna handla om en trestegs rangordning: först kontrollsyftet, dämäst allmän upplysning om samhällsan-

gelägenheter och slutligen bisyften som visserligen inte ute-

sluter insyn men som heller inte behöver främjas.

-197-

Man kan också överväga att driva proportionalitetsprincipen

än för närvarande. Detta skulle kunna innebära

betydligt längre

en av offentlighetsprincipen så att den för viss infor-

skiktning

mation utsträcktes till en grundlagsskyddad rätt att i fråga om vissa få koppla in terminaler och fritt

utföra sökningar medan den för annan information begränsades till förhand informationsuttag genom den ansva-

på avgränsade riga myndighetens försorg.

Den som begär ett behöver idag inte betala för att få

utlämnande

ut en stället. Onskar sökanden få med sig en kopia

handling på

av en handling ta ut en fastställd

framtagen äger myndigheten avgift.

En helt annan har att göra med myn-

aspekt på lågprisprincipen på att förverkliga offentlighetsprindigheternas egna satsningar

Den innebär att myndigheterna inte är ålagda att bära

cipen.

extra kostnader för att skall fungera väl. I

offentlighetsinsynen

fall existerar det klart formulerade krav av

varje knappast några

detta och i kan en myndighet i sin utveckling av

slag praktiken medvetet välja en lågprislinje vid tillämpningen ADB-system

av SekrL 15:9 även om detta får till konsekvens att insynsmöj-

ligheterna blir dåliga.

uppfattad på dessa båda sätt kan givetvis ifrå-

Lågprisprincipen

Man skulle t.ex. kunna tänka sig en viss nyordning in-

gasättas.

nebärande att myndighet är skyldig att sörja för en viss

varje

i reglerad t.ex. i en särskild till-

minimiinsyn ADB-systemen

- även om detta skulle innebära vissa

lämpningsförfattning

extra kostnader vid och systemanpassning.

systemutveckling

skulle allt av denna minimiinsyn kunna

Samtidigt utnyttjande

vara även om det innebure tillgång till utskrifter. Å andra

gratis,

sidan skulle kunna överges i sammanhang som

lågprislinjen

nära gränsar till service och kommersiella informationstjänster. Om t.ex. ett begärt uttag av data vanligen tillhandahålls och bör tillhandahållas inom ramen för uppdragsverksamhet så skulle den enskilde alltid få med att erlägga de avgifter som där

nöjas

Eller; om det är fråga om massuttag som inte har något

gäller.

samband med och behovet av

myndighetens egen verksamhet kontroll och insyn i denna, så skulle särskilda avgifter tillämpas vilka täcker kostnaderna inte bara för själva körningen utan

också för personalinsatser i övrigt, avbräck i programanpassning,

den ordinarie verksamheten 0.1.

-198-

(d) Ansvarsprincipen

Ansvarsprincipen kan tolkas som en grundsats att varje myndighet är att se till att

rättsligen skyldig offentlighetsreglerna

iakttas vid uppbyggnaden, och driften av ADB-

utvecklingen

systemen. Vad det gäller är önskvärdheten och att

möjligheterna både precisera och förstärka åliggandena enligt gällande rätt.

Ansvarsprincipen förefaller viktig att driva eftersom undersökningar på fältet ger vid handen att det råder både okunnighet och osäkerhet om vilka krav ställer.

offentlighetslagstiftningen

Jämför med t.ex. den arbetsrättsliga där

lagstiftningen, myndig-

heterna är välinformerade även om har

detaljer, personaladmi-

nistrativa funktioner, är medvetna om sitt ansvar i olika hänseenden och också närgånget bevakas av dem som har intresse av att de legala kraven iakttas.

Ansvarsprincipen är viktig också av det skälet att informationsteknologin för med sig att rättsliga krav på informationshan-

teringen måste beaktas redan när informationssystemen byggs

upp eller undergår större förändringar. Förenklat är det fråga om en förskjutning från till förhandsbe-

efterhandsbedömningar

dömningar. Myndigheterna måste veta vilka krav som ställs

på

utformningen av ADB-systemen och känna ett reellt ansvar för att dessa krav iakttas. Det måste finnas personer hos varje myndighet som har till uppgift att se till att kraven iakttas. Här kommer diskussionen om offentlighetsansvar och

god offentlighets-

struktur in.

(e)

Förhandsprövningsprincipen

I och med att tyngdpunkten förskjuts mot förhandsbedömningar uppkommer också frågan om rättsliga An-

förhandsprövningar.

tag att en myndighet finner att en del av dess informationsbehandling är sekretesskänslig och därför önskar avskärma denna från insyn genom att helt undanta vissa från

(logiska) register

insyn. Vi kan anta att det handlar om en

överslagsbedömning,

där myndigheten konstaterar att endast vissa

informationsuttag

bör kunna medges medan andra inte bör få ske

överhuvudtaget

eftersom man inte kan förutse hur kan komma att

upptagningar

utnyttjas och heller inte kan utesluta att enskilda

handläggare kan begå misstag vid

skadebedömningar.

Sekretessbedömningar av detta slag innebär en schablonmässig

hemligstämpling som kan få konsekvenser för

långtgående ADB-systemens uppbyggnad och upptagningars tillgänglighet.

Frågan är hur väl de passar in i gällande rätt. Man skulle kunna uppfatta dem som en mellan absolut av

hybrid registersekretess

det slag som för t.ex. allmänt SekrL

gäller kriminalregister enligt

_199_

7:17 och sådan sekretessprövning med stöd av skaderekvisit som gäller t.ex. patientregister enligt SekrL 7:1 och som med presumtion för sekretess ändå förutsätter bedömning av enskilt

varje

begärt utlämnande. Kanske behövs det en i

nykonstruktion sekretesslagen som ger vidgade möjligheter till definitiv sekretessbeläggning på grund av generella risker för skadeverkningar

i samband med framför allt massutlämnanden, massåtkomst och massutväxling av data (jfr ovan avsnitt 4.3, Sårbarheten).

Förhandsprövningsprincipen skulle också kunna innebära

möj-

ligheter för allmänheten att få rättsligt prövat hur en myndighet valt att ordna sin informationsbehandling. Jämför med datalagens område, där allmänheten kan vända till

sig datainspektio-

nen med klagomål och inspektionen i sin tur genom föreskrifter och förbud kan mot missförhållanden i

ingripa ADB-systemen.

(f) Praktikabilitetsprincipen

Offentlighetsreglema måste vara enkla att tillämpa i praktiken,

lätta att utbilda om och lätta att realisera i data-

datorprogram,

basuppbyggnad, terminalnät o.s.v. De måste också i så stor utsträckning som möjligt vara oberoende av den tekniska utvecklingen, d.v.s. lämna utrymme för anpassning och inte kräva

översyn och nya begrepp vid varje nytt tekniskt gathörn.

En konsekvens kan bli att nivå måste

begreppsapparaten på hög

utformas mindre sofistikerat än som i och för sig vore möjligt och från teoretisk synpunkt kanske önskvärt. Det kan således vara nödvändigt att behålla en relativt grov i

begreppsapparat

tryckfrihetsförordningen och lita till att kan ske i

preciseringar författningar på lägre nivå och i rättspraxis. Här aktualiseras åter

tanken om en särskild tillämpningsförfattning; en om till-

lag lämpningen av 2 kapitlet TF på myndigheternas ADB-system.

5.2.2 Målkonflikter

Offentlighetslagstiftningen rymmer flera oundvikliga målkon-

flikter. För det första behöver samhället både offentlighet och sekretess. Behovet av data om kemiska produkter för debatter om miljöskyddet står t.ex. mot behov av för

företagens skydd produktinformation. Möjligheten att få veta vilka som är an-

ställda hos en viss statlig myndighet och vilken kompetens dessa personer har kan komma i konflikt både med den enskildes önskemål om skydd mot insyn i sina förhållanden och med

myndighetens behov att värja sig mot huvudjägare från den

privata industrin.

_zm_

Att en enskild önskar viss i en verksamhet är

insyn myndighets

inte detsamma som att myndigheten är intresserad av att ge sådan Snarare det ofta konflikter mellan önske-

insyn. uppstår

mål om och önskemål om insynsbegränsning. Det ligger i

insyn

natur att ge upphov till sådana konflik-

offentlighetsprincipens

ter.

Från flera är det en fördel om den grundlagsfästa

synpunkter

insynsrätten är förutsebar till sina verkningar. Sekretessbedöm-

underlättas, datainhämtande från olika håll till myn-

ningama

digheternas databaser kan ske under kända förutsättningar,

gränsen mellan offentlighetsuttag och avgiftsbelagd verksamhet

är klar. Men från andra är det en fördel med en

synpunkter

maximal insyn, en insyn som ger allmänheten rätt att själv söka

i myndigheternas datasamlingar, en insyn som kan vara överraskande, och avslöjande. Fixering och tillgänginträngande

lighet står mot varandra.

Uppräkningen av sådana konflikter kunde göras längre. Det

centrala påpekandet får här bli att offentlighetslagstiftningen

hittills har utformats snarare genom balansering av motstäende intressen än genom val som utesluter endera av dem. Sekre-

tesslagen ger exempel efter exempel. Mycket talar för att denna

bör inte bara vid sekretessbedömningar utan

strategi tillämpas

också i andra sammanhang, t.ex. när det gäller fixering kontra

tillgänglighet och lågpristillgång kontra marknadspristillgång.

5.3¶Revidering av offentlighetsprincipens räckvidd?

Ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn

Man kan urskilja tre olika slag av handlingsoffentlighet: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Den första kategorin ger endast möjligheter till insyn i handlingar hänförliga

till ett bestämt ärende. Sökanden måste kunna identifiera ärendet i och de måste ha ett klart sam-

fråga begärda handlingarna

band med detta. Principen kan tolkas olika snävt: vad som är ett ärende kan t.ex. uppfattas på olika vis och sambandet mellan handling och ärende kan vara av mer eller mindre formell art. Den andra kategorin ger en mer omfattande insyn och förutsät-

ter inte att begärda handlingar har anknytning till något visst av

sökanden identifierat ärende. Den begränsas av sitt syfte att ge

möjligheter till inblick i myndigheternas verksamhet. Begränsningen kan t.ex. i praktiken utformas som en ändamålspröv-

inriktad på att utlämnandet måste vara nödvändigt för att

ning ge möjlighet att bedöma rättsenligheten och lämpligheten av

Den innebär i sin mest

myndighetens åtgärder. tredje kategorin

extrema form att myndigheternas hela informationsinnehav

-201-

skall stå till allmänhetens fria förfogande och lämnas ut i begärda urval och former. Inforrnationsinnehavet betraktas som en gemensam tillgång som alla varit med om att bygga upp och därför också bör få tillgodogöra sig.

Karaktäristik av offentlighetsprincipen

Den nuvarande svenska offentlighetsprincipen skulle man kunna beskriva som en gränsen mot kun-

verksamhetsinsyn på skapsinsyn. Någon kanske skulle säga; en kunskapsinsyn på gränsen mot verksamhetsinsyn. I just denna gränsbelägenhet

ligger problem. Det är dessa som karaktäriserats som icke önskvärda bieffekter av insynen, framför allt möjligheterna till kommersiella användningar av material som erhållits med stöd av

TF. En accepterad grundtanke är att möjligheter skall finnas ju

till insyn som ger kunskaper av värde för studier, forskning och debatt om samhällsförhållanden. Men att ge fördelaktiga villkor för lansering av kommersiella betraktas

kunskapsprodukter vanligen inte som något självständigt syfte.

En insnävad

offentlighetsprincip?

Att omvandla den svenska offentlighetsprincipen till en ärendeinsyn enligt t.ex. norsk och dansk modell skulle naturligtvis lösa en rad problem som behandlats i de föregående avsnitten. Men är detta överhuvudtaget tänkbart? Skulle det inte innebära

en panikartad reträtt till positioner som tidigare aldrig övervägts trots de konflikter och tolkningssvårigheter som offentlighets-

principen onekligen innebår och inneburit också i fråga om konventionella handlingar?

Vad man med rättspolitisk realism snarare kan överväga är en

förflyttning i gränszonen mellan verksamhetsinsyn och kun-

skapsinsyn. Den skulle t.ex. kunna innebära att fixeringstanken fick ett något större genomslag än för närvarande. Syftet skulle kunna vara att i linje med direktiven till DOK göra offentlig-

hetsprincipen effektivare för sitt egentliga syfte, men samtidigt

neutralisera bieffekterna i större utsträckning än för närvarande.

En bibehållen offentlighetsprincip?

Skäl som talar för att låta offentlighetsprincipen behålla sin nuvarande räckvidd är dels att denna i praktiken hittills inte visat

sig förknippad med några oöverkomliga svårigheter och risker,

dels att de svårigheter och risker som faktiskt finns bör vara möjliga att hantera på andra vägar än genom en ändring av

-202-

själva grundrätten att få ta del av allmänna Data-

handlingar. lagen och speciella registerlagar, föreskrifter i samband med utlämnande av sekretessbelagda handlingar, utbildning, sårbar-

hetsanalyser och tekniska skyddsåtgärder m.m. kommer då in i blickfältet.

En utvidgad offentlighetsprincip?

En sådan innebär en förflyttning mot en vidgad kunskapsinsyn.

Den innebär aktiva ansträngningar att dra nytta av de möjligheter informationsteknologin ger att effektivisera utomståendes

användning av myndigheternas informationstillgångar. Kon-

kret och praktiskt kan detta innebära t.ex. att offentlighetsgrundsatsen utvidgas till en rätt att själv söka vid terminal, att koppla

externa terminaler till myndigheternas ADB-system, att begära

utlämnande i form av maskinläsbara data 0.1. Det skulle också kunna innebära att vissa verksamheter som hittills förknippats

med s.k. aktiv informationsförmedling fördes över till offentlighetslagstiftningens område och kom att utgöra uttryckliga, grundlagsfästa för myndigheterna. Ett exempel är förpliktelser obligatoriska, datoriserade bevakningsrutiner som ger allmän-

heten möjligheter att t.ex. löpande följa förekomsten av särskilt viktiga ärenden och beslut.

Egna överväganden

Utgångspunkten bör vara en bibehållen offentlighetsprincip.

Men diskussionsvis bör önskvärdheten och möjligheten att åstadkomma ökad förutsebarhet tas upp, även om detta innebär

resonemang om viss insnävning. En utvidgad offentlighets-

princip finner f.n. inte aktuell: vi har ännu inte - varken

jag

myndigheter eller allmänhet -lärt oss att leva med och utnyttja

de möjligheter som den nuvarande offentlighetsprincipen ger.

Låt oss alltså först se hur långt den bär.

5.4 Internationella hänsynstaganden

Offentlighetslagstiftningens natur är sådan att internationella

överväganden hittills inte kommit i förgrunden. I fråga om

2 kapitlet TF och SekrL kan det till att börja med i hög grad anses gälla att de speglar svenska erfarenheter och värderingar (jfr Pe-

trén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, sid. 41). Vidare kan

man konstatera att Sverige genom sin internationellt sett långt-

gående handlingsoffentlighet väl lever upp till åtaganden i in-

ternationella konventioner m.m. om skydd av informations-

frihet och till denna anknytande grundläggande rättigheter. Här

-203-

finns det särskilt att rekom-

anledning peka på Europarådets

mendation R (80) 2 om utövande av

offentliga myndigheters

diskretionär makt och R (81) 19 om till information hos

tillgång

Omdömet utesluter naturligtvis inte att

offentliga myndigheter.

man kan diskutera enskilda aspekter, t.ex. hur pass väl Sverige uppfyller åliggandet enligt den senare rekommendationen (artikel II) att tillse att effektiva och medel ställs till förfo-

lämpliga

gande för att säkerställa åtkomsten till information (Effective and means shall be provided to ensure access to

appropriate

information). Man kan jämföra med diskussionen om god

i de avsnitten av rapporten, inte

offentlighetsstruktur tidigare

minst om situationen ute på fältet.

På - som främst representerar intressen i

persondataområdet

konflikt med öppenheten - har Sverige också gjort åtaganden,

bl.a. enligt Europarådets konvention av år 1981 om skydd för

enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. På

senaste tid har engagerat sig i Europarådets arbete med

Sverige

att utarbeta för intresseavvägningar mellan person-

principer dataskydd och handlingsoffentlighet. Arbetet bedrivs f.n. inom

en särskild arbetsgrupp för dataskydd och informationsfrihet med sikte på att åstadkomma ett juridiskt dokument som anger

kriterier och principer (Parliamentary Assembly, Restyrande

commendation 1037 (1986) on Data Protection and Freedom of Information).

Också inom EG är det framför allt som till-

persondataskyddet dragit sig uppmärksamhet medan frågor om informationsfrihet

befunnit mer i bakgrunden. EG kommissionen har emeller-

sig

tid initierat en studie som blev tillgänglig 1983 och som rekom-

menderade ökad uppmärksamhet på frågorna. Rapporten peka-

de bl.a. att stora skillnader i till åtkomst av of-

på möjligheterna

i olika länder kan ge anledning till oro från

fentliga handlingar

affärsvärldens (T)here is an increasing amount of

synpunkt:

information flow from the private to the public sector (ranging from statistics to test data). When they reach the public

product

sector they become a possible target for information requests. The mechanisrns by which such requests are handled, the way in which interests in disclosure and interests in secrecy will be balanced will be of to the business community (as a po-

importance

tential threat but also as a strategy), to the public sector which relies heavily on such information laws and to the general public (f.e. consumer etc)... One should be reminded...

organisations,

that where access is not restricted to nationals, such problems have to be viewed on an international scale, in particular in an era when more and more are interna-

enterprises operating

and have to answer the information needs

tionally consequently

of various which are in different degrees.

governments open

konstaterar att det inte är att uttala sig om

Rapporten möjligt

-204-

problemens vikt eftersom de år utredda och att situationen

föga

sannolikt är olika inom olika affärsområden (Data and

Security

Confidentiality. A Ioint Research between ADI,

Programme

GMD and NCC sponsored by the Commission for the

European

Communities and National Governments, GMD 1983, sid. 143- 144, jfr även sid. 104-111).

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det finns skäl

goda

att vara uppmärksam den internationella och

på utvecklingen på offentlighetslagstiftningens internationella samband. Men diskussionen om tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens

förhållande till betraktas

ADB-systemen får nog ännu så länge

som en i huvudsak intern, svensk Om en växan-

angelägenhet.

de internationell datatrafik eller tendenser inom

rättslig regle-

ring i olika länder och i internationella kan ändra

organisationer

på detta förhållande återstår att se (exempel på de diskussioner som förs ger: R Beca, Codifying Information Access. I: Transnational Data and Communication vol. IX (1986) nr 1 och T

Report,

M Rankin, Business Secrets Across International Borders: One Aspect of the Transborder Data Flow Debate. l: Canadian Business Law Journal, vol. 10 (1985).

- 205 -

6. Slutsatser

6.1¶Principfrågor och detaljfrågor

En stor spännvidd

I kapitlen 4 - 5 har en lång rad frågor tagits upp. De har berört

gällande rätt och möjliga tolkningar av denna, de har redogjort

för praktiska erfarenheter och rättspraxis, de har redovisat ända-

målssynpunkter och rättspolitiska överväganden. Genomgång-

en ut i ett antal slutsatser i avsnitt 4.5 och avsnitt 5.3.

mynnade

Dessa slutsatser ger grundvalen för detta kapitel, där uppgiften är

att ytterligare bygga ut dem och komplettera dem i några viktiga

hänseenden.

En svårighet ligger i att frågorna som skall besvaras eller åtrninstone belysas har en stor spänvidd mellan det principiella och

det detaljerade. På det principiella planet är det bl.a. fråga om

offentlighetsprincipens syften och behovet att ompröva dessa. På detaljplanet kan som ett exempel bland många nämnas utformningen av föreskrifter om dokumentation av ADB-system. l mellanskiktet finner man bl.a. frågan om en myndighet bör vara skyldig att tillhandahålla en upptagning som endast kan tas fram med ett av den enskilde tillhandahållet datorprogram. I denna

utredning ligger tyngdpunkten på de principiella problemen snarare än på detaljproblemen. Syftet med såväl de föregående

som är således framför allt att ge ett

kapitlen slutsatskapitlet underlag för överväganden om offentlighetsprincipens utform-

i stort, framför allt såvitt gäller lagens grundbegrepp. Dess-

ning

utom kommer diskussionen in på vissa övergripande frågor i den omgivande lagstiftningen. Däremot år det inte aktuellt att ge

synpunkter på alla tänkbara detaljer i författningsregleringen. Uppgiften att utforma dessa detaljer följer som ett logiskt nästa

steg sedan man tagit ställning till hållbarheten hos rapportens

slutsatser och vägt in rättspolitiska hänsyn.

Utredningens centrala fråga; de potentiella handlingarna

Den principfråga som tvärs genom hela utredningen finns med i

resonemangen, antingen i förgrunden eller i bakgrunden, har att

göra med fixering kontra tillgänglighet, eller som motsatsparet

också formulerats: sökbegränsningar kontra sökmöjligheter.

Annorlunda kan man formulera huvudfrågan så: kan

uttryckt

vi behålla de s.k. potentiella handlingarna som föremål för in-

syn enligt tryckfrihetsförordningen?

Svaret på denna fråga har redan givits i avsnitt 4.5 under rubriken De handlingarna i fokus och innebär ett ja

potentiella

-206-

med vissa reservationer. Detta svar har kommit fram en genom rad överväganden om innebörden av gällande rätt, er-

praktiska

farenheter och möjligheter att komma till rätta med de poten-

tiella handlingarnas sidor. negativa

Närmare bestämt är det önskvärt att

begränsa föreslagna åtgärder

till minsta möjliga ingrepp i Detta föl-

tryckfrihetsförordningen.

jer redan av centrala uttalanden i direktiven till DOK om att

huvuddragen i offentlighetsprincipen bör behållas oförändrade,

att i om konventionella lika-

grundbegreppen fråga handlingar

ledes bör behållas oförändrade och att ADB-

myndigheternas

system skall anpassas till offentlighetsprincipen och inte tvärtom (se avsnitt 2.2). Det följer också av de rättspolitiska bedömningar som diskuterats och i 5, särskilt avsnitt

preciserats kapitel

5.3. Det återstår att här närmare behandla hur man kan

uppnå

tillräcklig förutsebarhet och och hur kvarvarande

avgränsning

risker med de kan hanteras. Vi skall

potentiella handlingarna

också något närmare gå in vilka alternativ man skulle kunna

på

tänka sig till TF:s nuvarande grundbegrepp förvarad, d.v.s.

tillgänglig upptagning.

6.2¶Grundbegreppen

Två grundscheman

Tryckfrihetsförordningens grundkonstruktion är att allmänhe-

ten kan begära att få tillgång till uppgifter som förekommer i hos

myndigheterna förvarade handlingar. Schemat kan beskrivas

så:

Schema A

jurrcirr j--j MYNDIGHET I

HANnuNcä-köRvARAiü-I

INKOMMEN/UPFRÄTTAD

Samma grundschema skall för men får

gälla ADB-upptagningar,

då en annan I om är det

utformning. fråga ADB-upptagningarna

inte uppgifternas till en viss databärare som

fysiska anknytning

avgör. Det gör i stället möjligheten att genom en automatiserad procedur ta fram en konstellation av Det motsvaran-

uppgifter.

de schemat får därför följande utseende:

-207-

Schema B

UPPGIPT

l l-l PRoczDuRl-Lnuøxmcuc I--l MYNDlGl-lElTl

I detta senare schema har således den statiska

fysiska, handling-

en ersatts med ett led, en som utförs i da-

dynamiskt procedur

torn. Härav följer i sin tur att förvaringskriteriet får en annan

innebörd och blir lika med ett dynamiskt tillgänglighetskriteri-

um. Vilka blir då konsekvenserna?

Brist på avgränsningar?

Någon total brist på avgränsningar och förutsebarhet innebär inte schema B. Tillgängligheten måste innebära rutinbetonade åtgärder, d.v.s. förenklat att proceduren redan är utformad och klar för användning. Kravet sådan skär i

på rutinmässighet

praktiken bort en rad teoretiska möjligheter att ta fram

uppgifts-

konstellationer. Men givetvis kvarstår ändå en flexibilitet och en öppenhet som innebär en skillnad jämfört med schemat för de konventionella handlingarnas del.

Potentiella konventionella

handlingar?

Samtidigt med detta konstaterande bör man emellertid vara

uppmärksam på att också konventionella handlingar

ger anledning till osäkerhet. För det första finns de

tolkningssvårigheter

m.m. som hänger samman med om och in-

regler upprättande

kommande. Dessa kan vi lämna därhän. Intressantare i sammanhanget är att det kan vara svårt att avgöra vad som fysiskt utgör en enda handling och även vad som en att

utgör begäran

få ta del av en och inte enbart vissa bl.a.

handling uppgifter (jfr

avsnitten 3.3.2, Avgränsningsfrågorna vid konventionella

handlingar och 4.4, Upptagningar och uppgifter). Dynamik

och osäkerhet uppkommer också för de konventionella handlingarnas del genom att (a) handlingar skall tillhandahållas i icke sekretessbelagda delar utan att det anses vara om

fråga

framställande av någon ny handling, (b) handlingar i vissa funktioner kan anses vara allmänna men däremot inte i andra (jfr avsnitt 4.4, Expediering), (c) som befinner

handlingar sig

hos privata organ kan anses allmänna att de tillhör en genom myndighet och därmed anses för denna (RÅ 1984

tillgängliga

2:49. Se vidare Bohlin 1988, sid. 77-78, 93-94, 117), (d) motsvarande får anses gälla om handlingar som befinner annat håll

sig på

_208_

för teknisk bearbetning eller lagring. Man skulle i sammanhanget också kunna peka på att synpunkter på ett utkast (TF 2:9, andra stycket) som återkommer till den myndighet som författat utkastet kan tänkas utgöra en fristående eller ingå i

handling

- t.ex. kommentarer till utkastet. I

utkasthandlingen jfr bilagda

det förra fallet inträder den rimligen oönskade effekten att syn-

blir att betrakta som en inkommen allmän handling.

punkterna

I det senare fallet når man överenstämmelse med lagstiftningens intentioner men tänjer handlingsbegreppet. Sammanfatt-

är således fenomenet potentiell handling relevant

ningsvis

också i om konventionella om än inte i sam-

fråga handlingar, ma utsträckning som vid ADB-upptagningar.

Finns det alternativa grundbegrepp?

Bland annat av utländsk rätt gav vid handen att

genomgången

man i och för sig kan konstruera begreppsapparater på olika sätt. Man kan emellertid till att börja med på både praktiska och logiska grunder avvisa tanken att konstruera ett handlingsbegrepp som förutsätter att det generellt och i efterhand går att konstatera tankeinnehållet med uppgifterna låsbara i den oföränderliga följd i vilken de en gång för alla sammanförts till tankeinnehål-

let eller något dylikt (jfr P Seipel, Offentlighetens begrepp,

IRI-rapport 1983:8, sid. 67). Tankeinnehåll har en besvärande tendens att påminna om rökslingor och uppgifter sammanförs inte en gång för alla till vissa tankeinnehåll, allra minst i ADB-

sammanhang.

Ett analogt dokumentbegrepp?

En närliggande möjlighet är att laborera med någon typ av ana-

logt dokumentbegrepp ungefär som i den norska offentlighets-

loven (avsnitt 3.6.2). Detta kan tänkas framgångsrikt framför allt

om offentlighetsreglerna enbart ger ärendeinsyn. Men som det norska exemplet visar är också ett analogt dokumentbegrepp

suddigt i kanterna: man hamnar i definitionsregler om texter

som behandlas som sammanhängande enheter av textsöknings-

system eller andra informationssystem. Och därmed står ADBteknikens för att generera potentiella text-

möjligheter öppna

enheter (jfr 3.6.4, Sammanfattning). Därtill kommer för svensk rätts del att det inte kan bli fråga om att inskränka hand-

lingsoffentligheten till enbart en ärendeoffentlighet. svagheter-

na hos en konstruktion som bygger på ett analogt dokument-

blir därmed än mer påtagliga eftersom kan

begrepp insynen gälla information och ADB-system av många olika slag (jfr

avsnitt 2.4).

-209-

Ett tekniskt grundbegrepp?

Finns det då ingen teknisk grundenhet, någon till datortekniken knuten enhet som ger en entydig avgränsning svarande mot den som en konventionell handling ger? Vi har sett att inte heller de konventionella handlingarna avgräns-

ger så entydiga

ningar som man skulle kunna tro. I än högre grad gäller detta om datorläsbara av information. Atomen i

representationer

sammanhanget är (som numera är allom bekant) ettor och nollor, s.k. bitar (b_inary digits). Och på nivåerna ovanför har alla

avgränsningar ett drag av godtycke eller tillfällighet, framför allt

i form av beroenden av den teknik som används i den

speciella

situationen, av generellt sett teknik, av lo-

tillgänglig generella

giska restriktioner i informationsbehandlingen (t.ex. att auto-

matisk databehandling regelmässigt bygger på sekventiella och inte på parallella logiska förlopp), av restrikspeciella logiska tioner i informationsbehandlingen (t.ex. att databehandlingen

ordnats så att vissa uppgifter om ett enbart låter be-

objekt sig

handlas som numerisk information), av egenskaper hos appli-

kationen (datortillämpningen) o.s.v.

Sökandet efter en ADB-teknisk enhet som

naturligt korrespon-

derar med en konventionell handling är således lika fåfängt som sökandet efter de vises sten, guldframställaren och universalmedicinen i alkemin. Man kan komma i närheten - t.ex. genom att betrakta en databärare med data som en direkt

därpå lagrade motsvarighet till en handling. Men denna lösning har omöjlig-

hetens drag över sig, bl.a. eftersom enstaka medier kan lagra hundratals miljoner tecken (en s.k. CD-ROM skiva till en persondator 600 miljoner tecken eller mer) och de logiska ordningama för lagrade data i stor utsträckning bestäms genom

anknytande datorprogram.

Att den ADB-tekniska universalmedicinen måste uppges

bety-

der emellertid inte att tekniskt anknutna termer och begrepp inte skall användas för att åstadkomma klarhet och avgränsningar. Men detta bör inte ske på hög nivå i TF utan i författ-

ningar, instruktioner och arbetsordningar på lägre nivå. Där kan

det mycket väl talas om spärrade dataelement, allmänhetens fält i skärrnbilder, sekretessbelagda relationer mellan data o.s.v.

Allmänna uppgifter?

Hur är det då med som information,

begrepp upplysning,

meddelande, uppteckning eller liknande? Att bygga systematiken på någon av dessa termer ger inga uppenbara fördelar;

-210-

det förefaller tvärtom onödigt och konstlat. Samtliga dessa be-

skulle kräva definitioner och distink-

grepp kompletterande

tioner. med avgränsningar och förutsebarhet

svårigheterna

skulle därvid i stort sett vara desamma som med nuvarande

Det finns egentligen bara en allvarlig pre-

begreppsapparat.

tendent i en sådan skara av nämlingen uppgift, en

begrepp,

term som används i ett stort antal författningar i olika sam-

manhang.

Termen uppgift är bl.a. sekretesslagens grundbegrepp (se

avsnitt 3.3.3). Skulle man inte kunna använda detta också i 2

TF och där tala om rätten för envar att få ta del av

kapitlet

allmänna Ett första konstaterande blir att en sådan

uppgifter?

kan genomföras endast för

terminologiförändring knappast del. Den påverkar i grunden systemati- ADB-upptagningarnas

ken i TF också såvitt andra typer av upptagningar och,

gäller

framför allt, de konventionella handlingarna. Därmed skulle åtgärden åtminstone komma i strid med principen om minsta

som redovisades ovan. Detta innebär mer än

möjliga ingrepp

formaliteter och visar också på svagheter hos konstruktionen

allmän uppgift.

Hur man Lex. med inkommande och upprät-

gör begreppen

tande? Går de överhuvudtaget att behålla? Kan man laborera

med uppgifter? Har upprättandet någon funktion upprättade som måste upprätthållas också om man bygger regleringen på

termen allmän uppgift?

är mer atomärt än Skall allmänheten ha

Uppgift handling.

rätt att få del av så inställer omgående frågorna: i

uppgifter sig

vilken i vilka former? Och här kommer man till

utsträckning?

kärnan: är i själva verket redan centralt i

begreppet uppgift

2 TF och till att i

kapitlet begreppet handling tjänar precisera

vilken och i vilka former allmänheten kan få

utsträckning

till Från den kan man säga att

tillgång uppgifter. synpunkten

allmän åtminstone indirekt redan utgör en etablerad

uppgift

konstruktion i TF.

Logiken hos nuvarande begrepp i TF

Låt oss vända och granska logiken och kon-

på frågeställningen

sekvensen hos TF:s nuvarande Vi kan från

grundbegrepp. utgå

det tidigare diskuterade;

-211-

Schema B

| UPPGIPT |-{ PROCEDUR HTIUJGÄNGIJG [-1 MYNDIGHH]

Med utgångspunkt i detta schema och i TFzs terminologi kan vi

koncentrera oss på tre grundbegrepp, nämligen:

UPPGIFT föRVARAD WPIAGNING

l l-i l-|R1:GIsIeR|

Begreppet uppgift

Låt oss först granska begreppet uppgift. Det används inte direkt

i författningstexten utom i några få speciella sammanhang,

nämligen uppgift som avser enskild person 2:3, andra

och sakuppgift i TF 2:9, första stycket. Andå tas det van-

stycket ligen för givet att insynsrätten avser uppgifter som fixerats/ do-

kumenterats i handlingar och därmed finns tillgängliga (jfr t.ex. prop. 1975/76:160, sid. 89-91; Bohlin 1988, sid. 13, 61-62, 63). Man kan konstruera enstaka exempel på handlingar där det är tvek-

samt vilken roll begreppet uppgift egentligen spelar - t.ex. en

tonbandinspelning av ett musikstycke eller en målad tavla. Men som grundkonstruktion bör man acceptera att allmänhetens insyn avser uppgifter i allmänna handlingar, inklusive upptag-

ningar.

Begreppet uppgift har ingen självklar definition och synonymt

används termer som information, datauppgift och upplysningar (se t.ex. anf. ställen). Man skulle kunna överväga definitionen enkelt meddelande rörande visst objekt eller ämne. Exempel på sådana enkla meddelanden är DOK betyder Data-

och offentlighetskommittén, Seipel bor i Mariefred, Ande-

len svarande utgör 10 %, Stockholm är större än Göteborg och MOVE ZERO TO SUMMA. Definitionen kan jämföras

med den gängse tolkningen av sekretesslagens term uppgift

som information med ett visst innehåll (avsnitt 3.3.3, Sekretessens föremål). Andra liknande definitioner är också tänkbara. För var och en av dem gäller att de bör uppfattas snarare som ungefärliga och vägledande än som exakta och uteslutande. De måste t.ex. också innefatta byggstenarna i datorprogram (enkelt = instruktioner) eftersom även datorprogram omfattas

av den på TF grundade insynen.

-212-

Nedåt skall uppgift avgränsas mot data, d.v.s. representation av information i någon viss fysisk form, t.ex. tecken som A,

B, § och Den gränsdragningen har knappast något större

intresse. Uppåt skall gränsen vårt schema dras mot för-

enligt

varad upptagning som i sin tur skall avgränsas nedåt mot

uppgift. Den gränsdragningen är viktig för tillämpningen av

TF. Den behöver emellertid inte vålla större

några svårigheter,

framför allt inte eftersom rättspraxis intagit ståndpunkten att en oklar begäran att få ta del av viss information in dubio skall tolkas som en begäran att få ta del av en eller flera allmänna handlingar, d.v.s i vårt fall förvarade Denna

upptagningar. princip torde få särskilt genomslag när det gäller ADB-upptagningar

eftersom det i många situationer kan vara ganska godtyckligt huruvida en uppgiftskonstellation betecknas som lösa upp-

gifter eller som en upptagning.

Begreppet förvarad upptagning

Här bör tolkningen ske med utgångspunkt från schema B ovan. Detta föranleder oss att se närmare på den procedur som utgör

grunden för tillgängligheten. Märk att resonemangen som följer gäller ADB-upptagningar. I fråga om andra tekniska upptagningar, t.ex. tonband, har tillgänglighetskriteriet, som om avgör

förvaring är för handen, som regel en enklare innebörd och funktion. Det är nämligen då närmast fråga om att använda någon viss apparatur, där en teknisk snarare än en

logisk procedur skapar tillgängligheten. För ADB-upptagningarnas del däremot

har det tekniska (datorn, kablarna, skrivaren...) mind-

redskapet

re intresse än den tillgängliga logiska proceduren för att hämta fram konstellationer av uppgifter.

Schematiskt kan man urskilja två slags procedurer i samband med automatisk databehandling. Den ena kan kallas framsäkning och den andra bearbetning (se P Seipel, Introduktion till rättsinformatiken, 2 uppl., 1986, sid. 58, jfr 50. Distinktionen är inte min egen idé utan är hämtad från informationsbehandlingsteorin). I typiska fall går det att klart skilja de båda typerna av procedurer åt. Vid framsökning handlar det således

typiskt

om att med angivande av mer eller mindre komplexa sökvillkor hämta fram uppgifter/ upptagningar ur ett dataförråd. Ett

exempel: ta fram alla upptagningar som har ärendebeteckning K.702 eller ta fram alla upptagningar som gäller avverkningar

av fjällnära skog. Vid handlar det om att

bearbetning typiskt

utföra vissa operationer på data för att framställa nya data och datakombinationer. Ett exempel: multiplicera antalet månader med antalet frånvarodagar per månad eller räkna fram procentandelen invandrare i populationen X.

-213-

Indelningen kan förfinas i ytterligare ett steg genom att skilja

mellan tre kategorier: (a) ren framsökning, (b) framsökning i vid

- och (c) ren Ren

mening härledning bearbetning. framsökning

avser de fall då man med ledning av egenskapsvärden och kombinationer av egenskapsvärden väljer ut och hämtar fram

såsom konstellationer av personuppgifter

objektbeskrivningar

0.1., textenheter, bilder etc. Vid härledning utförs operationer på

en datorlagrad samling av upptagningar för att t.ex. fastställa

samband mellan upptagningar, bestämma antal av upptagningar, definiera egenskaper hos grupper av upptagningar o.l. Förenklat kan man beskriva skillnaden mellan ren framsökning och härledning så, att medan den förra kan resultera i nya upp-

så kan den senare (även) resultera i nya uppgifter. Vid

tagningar

ren bearbetning är det typiskt fråga om att beräkna storheter, styra förlopp, simulera händelser etc.

Också inom denna tredelning är gränserna oskarpa och katego-

riema (a), (b) och (c) har ingen i logisk-informationsteoretisk

mening exakt defintion. Inte desto mindre är det fruktbart eller till och med att söka utgångspunkter i distinktioner

nödvändigt

av detta slag. Man kan se det så att arten av den procedur som kan tillgänglighet i TFzs mening måste ställas under dis-

skapa

kussion även om gränsdragningarna är svåra.

Det enligt schema B som TF tar sikte på är pri-

slags procedurer märt framsökningsprocedurer. När departementschefen i pro-

1975/76:160 talar om urval,

positionen sammanställning,

resultat av annan bearbetning har han främst åtkomst till

existerande uppgifter för ögonen. I varje fall sägs ingenting som

ger stöd för antagandet att allmänheten skulle ha rätt att begära vilken som helst körning av datorprogram för att få del av resultatet (a.a. sid. 90). Osäkerheten gäller främst det vi ovan kallat

härledning jämfört med ren framsökning. För en begränstill ren framsökning talar (a) grundkonstruktionen av ofning

som en rätt att ta del av uppgifter vilka

fentlighetsprincipen

fixerats/ dokumenterats i viss form och (b) en rimlig princip om

av konventionella handlingar och ADB-upptaglikabehandling

I det senare hänseendet finns att minnas att

ningar. anledning inte TF är skyldiga utföra efterforskningar myndigheterna enligt

för att prestera viss information (uppgifter), i synnerhet inte sådan information som inte ens finns direkt tillgänglig och extraherbar i allmänna handlingar (jfr SekrL 15:4). För en tolk-

som innebär en rätt även till härledning talar likställig-

ning

hetsprincipen och allmänna uttalanden om att ADB-teknikens

möjligheter till en allt flexiblare informationssökning bör ge

utrymme för en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial (a.a. sid. 91).

- 214 -

i förhållande till

Upptagning register

Om man uppfattar den procedur som gör upptagningar primärt tillgängliga enligt TF som en framsökningsprocedur kan man

också lättare skapa klarhet när det gäller att avgränsa upptag-

schema B, nämligen i förhållande till regis-

ning uppåt enligt ter. Här är i författningstexter och rättsavgöranden terminlogin

inte alltid klar. Termen upptagning får således ibland syfta på hela Man kan och lämpligheten i

detta. Inte minst sådan tvekan genom att registerbegrep-

uppstår i tidigare sammanhang, är logiskt och ända-

pet, som vi berört mâlsanknutet och kan avse mycket omfattande och komplexa

informationsvolymer. Termen register kan således i många

snarast vara likabetydande med termer som da-

sammanhang

tabas, databassystem och ADB-system. Att beteckna en sådan som en förvarad vilken allmän-

datavolym upptagning,

heten har rätt att få ta del av på stället eller i utskrift är lika tvivelaktigt som att beteckna ett fysiskt massminne med hundratals

miljoner tecken lagrade som en enda upptagning.

Man kan komma till rätta med detta genom att med anknytning till kriteriet rutinbetonade åtgärder definiera en förvarad (till-

gänglig) upptagning som en sammanhängande konstellation av

uppgifter, d.v.s. en samling av enkla meddelanden om ett visst objekt eller ämne, som normalt, d.v.s med rutinbetonade åtgärder kan sökas av en viss myndighet. Vidgar vi explicit

fram

och in i osäkerhetszonen blir det, med tillämp-

tolkningen går

ning av terminologin ovan, fråga om en konstellation som kan sökas, inklusive härledas fram av en en viss myndighet.

Därmed har vi med användning av TF:s existerande grundbegrepp på ett logiskt försvarbart sätt och med en för praktiska

syften någorlunda god noggrannhet angivit vad som kan utgöra tillgångsenheten i ADB-sammanhang. Men några exakta defini-

tioner är det inte fråga om och gränsdragningama kan ibland vara besvärliga och i vissa fall t.o.m. godtyckliga. Detta beror inte uteslutande eller ens huvudsakligen på svagheter i TF:s begreppsapparat. Ytterst sammanhänger det med komplicerade samband och icke-samband mellan verkligheten, uppfatt-

ningar om verkligheten, beskrivningar av verkligheten etc., i

vilka vi inte här kan fördjupa oss (N Goodman ger i Ways of

Worldmaking 1985 en god trampolin för den som vågar

språnget över de djupa vattnen).

Vikten av en klar terminologi

Man kan diskutera både i vad mån resonemangen ovan innebär en korrekt tolkning av gällande rätt och deras logiska bärkraft.

-215-

Men klart är att en någorlunda konsekvent och genomtänkt begreppsapparat är väsentlig. Det är inte bara fråga om att ge stöd och stadga åt rättspraxis. Minst lika viktigt är att ge användbara

utgångspunkter för rättspolitiska ställningstaganden och för implementeringen av rättsreglerna i myndigheternas ADB-system eller, med andra 0rd, uppgiften att skapa en god offentlighets-

struktur.

6.3 Avgränsningar och förutsebarhet

Resonemangen i föregående avsnitt har sitt upphov i önskemål

om förutsebarhet och ordning. I den mån fixeringstanken har sådana syften måste den anses både legitim och angelägen.

Grundbegreppen som de tolkats ovan bidrar till önskvärd av-

gränsning. Sammanfattningsvis är nyckelorden i resonemangen

så långt: uppgift, framsökning, rutinbetonad. Detta är den bas på vilken den nu följande diskussionen om ytterligare av-

gränsningskriterier grundar sig. Låt oss emellertid först se något

närmare på dessa tre nyckelord.

Uppgift

Att insynen i ADB-sammanhang tar sikte på uppgifter som ingår

eller kan ingå i på visst sätt färdigställda eller förberedda konstellationer stämmer väl med offentlighetsprincipens traditionella inriktning. Termen uppgift behöver inte ges någon helt entydig definition och det är en fördel att kan använ-

begreppet

das i skiftande situationer som avser inte bara t.ex. datorlagrade texter och siffror utan också bilder och ljud på datormedia.

Framsökning

Att framhäva detta begrepp är Tre skäl kan särskilt

väsentligt.

uppmärksammas. För det första formuleras genom fokusering-

en på framsökning explicit en tolkning av gällande rätt som inte

förefaller ha i diskussionerna om

uppmärksammats tillräckligt potentiella handlingar m.m. För det andra fokusering

ger denna

en startpunkt för en rättspolitisk diskussion om insynens räck-

vidd och önskade begränsningar: vill vi ha en offentlighetsprincip som avser endast ren framsökning eller bör den utsträckas till att ge allmänheten möjligheter att begära godtyckliga

körningar av myndigheternas bara de faller inom datorprogram det rutinmässigas ram? För det tredje innebär betoningen av att

rätten till insyn i avser en rätt att få sådana

ADB-upptagningar

-216-

framsökta en tydligare formulerad plattform för

upptagningar utvecklingen av rättspraxis än resonemangen i propositionen

1975/ 762160.

förhållanden bör kommenteras. Det gäller till

Ytterligare några att med Som antyddes i föregående börja gränsdragningarna.

avsnitt är de olika av procedurer inte skarpt skilda åt: det

typerna kan i vissa vara svårt att avgöra hur en viss procedur som

lägen

enskildhet bör betecknas och i en viss databehandling ingår re-

av flera så att karaktäristiken av data-

gelmässigt procedurer slag behandingen snarast gäller vad som huvudsakligen känneteck-

nar den. Tag till den för att finna liknande

exempel procedur

texter som berördes i avsnitt 2.3.3. Denna kan innebära statistisk

av textenheter för att räkna fram likhetsmått och

bearbetning

närhetsmått, vilka ligger till grund för urvalet av de texter som presenteras som svar.

Vidare inte den precisering av tillgängligheten som undanröjer

i kriteriet framför allt inte i

ligger framsökning, framsökning vid mening, de potentiella handlingarna som fenomen. Möjlig-

heterna till urval och sammanställningar inom ramen för vad som kan betecknas som framsökning är betydande och framsökningen behöver inte inskränka sig till enbart sådana konstellationer av uppgifter som existerar på förhand. Ett enkelt exempel ger söksystemet IMDOC, som bl.a. används för Rättsdatasystemet. Där ger kommandot finn plus en följd av tecken som svar en lista med just de textavsnitt där teckenföljden förekommer.

Nackdelar och svagheter bör naturligtvis också uppmärksam-

mas. Ett strikt kriterium ren framsökning tar bort

tillämpat

av den flexibilitet och dynamik som ligger i en regel att

mycket

allmänheten har rätt att kräva vilken som helst databehandling

inom det rutinmässigas ram. Insynens räckvidd blir onekligen

mindre. Osäkerhet kan också uppkomma om vilka begräns-

ningar framsökningskriteriet egentligen innebär, bl.a. eftersom

de här införda inte är skarpa (jfr ovan). An-

gränsdragningarna

använder sig av ett kalkylprogram för tag t.ex. att en myndighet

ekonomiredovisningen och att en mängd uppgifter och sam-

band har registrerats i tabellceller. Skall man anse att det är fråga om en TF om en enskild begär att fâ

enligt tillgänglig upptagning

ta del av den kostnaden under första kvartalet för

uppskattade

resor utomlands? Hur förhåller sig detta fall till fal-

personalens

let att en enskild begår att ur statistikregister få veta hur stor andel av registrerade kvinnor över 50 år som uppgivit att de lider av någon långvarig sjukdom? Hur förhåller det sig till ett önskemål att få veta hur många objekt som finns i ett visst register? avsnitt 4.4 om Resultat av programkör-

(jfr rättspraxis, ningar)

-217-

Rutinbetonade åtgärder

För att kunna vara en allmän handling skall en ADB-upptagning vara tillgänglig för en myndighet med rutinbetonade åtgärder. Här kan vi återvända till de frågor som behandlades i avsnitt 5.2.1 under rubriken Likställighetsprincipen. Man kan

nämligen uppfatta också den begränsning som ligger i att en upptagning skall vara tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder som ett utslag av likställighetsprincipen: det myndigheten en-

kelt kan ta fram skall också vara tillgängligt för allmänheten. Men frågan är om man skall ge principen innebörden att det som allmänheten enkelt kan erbjuda sig att hjälpa till med att ta fram, det skall myndigheten också vara skyldig att tillhandahålla.

Mer precist gäller frågan framför allt en myndighets skyldigheter

att använda sig av datorprogram som tillhandahålls av den enskilde för att ta fram upptagningar. Enligt 1975/76 års proposition bör detta vara fallet, men ställningstagandet kan ifrågasättas från rent principella synpunkter. talar för att klart

Mycket begränsa det rutinmässiga till myndighetens egna insatser för att

ta fram Man skulle också kunna formulera

upptagningar. regeln

så att en framställning om att få ta del av för ADB

upptagningar

inte bör tillåtas ta form av ett datorprogram.

En angränsande problematik gäller den enskildes att möjligheter

genom att bekosta körningar eller själv ställa datorkapacitet till förfogande åstadkomma att upptagningar skall lämnas ut. Bedömningen bör här utfalla på samma sätt: myndighetens egen situation bär vara avgörande för vad som som rutin-

uppfattas

betonade åtgärder. Det leder som vi sett bl.a. till inkon-

tidigare

sekvens och osäkerhet att t.ex. uppfatta bristen på datorresurser som ett betydande hinder för utlämnande på stället enligt TF 2:12, men ge den enskilde möjligheter att undanröja detta genom att erlägga en avgift för ett utlämnande som enligt för-

fattningstexten skall vara avgiftsfritt. Logiskt är det också svårt att acceptera att rutinmässig åtkomlighet anses föreligga samtidigt som åtkomligheten möter betydande hinder. Att dela upp åtkomstförutsättningama i och maprogramförutsättningar

skinförutsättningar och behandla dem olika i egenskap av hinder verkar heller inte hållbart: bör avse informa-

bedömningen tionsbehandlingssituationen som helhet.

Vad bör gälla om myndigheternas skyldighet enligt TF att fram-

ställa nya datorprogram? Som vi sett utesluter inte rätt

gällande

en sådan skyldighet och detta förefaller inte minst med

riktigt

tanke på att vad som uppfattas som programmering kan vara

-218-

oklart och En viss osäkerhet kraven

godtyckligt. gäller möjligen

arbetsinsats för att framställa vad som kan betecknas som ett

på

program jämfört med kraven på arbetsinsats för att anpassa nytt och använda ett redan Bakom denna osäker-

befintligt program.

het skulle att myndigheterna inte anses skyldiga

möjligen ligga att anställa efterforskningar efter handlingar (jfr nyskriva pro-

medan de däremot inte kan även omfattande ar-

gram) vägra

betsinsatser för att ta fram identifierade handlingar (jfr använd-

av existerande datorprogram). Att försöka en distinktion av

ning detta slag mellan nyprogrammering och programanpassning

förefaller inte välbetänkt. Såvitt förhållandet mellan såda-

gäller

na insatser å ena sidan och användning av oförändrade program å andra sidan skulle den kunna accepteras. Allmän-

möjligen

heten skulle med andra ord kunna kräva en större arbetsinsats av då det är om att använda ett befintligt

myndigheten fråga

än då det är fråga om att t.ex. anpassa ett befintligt proprogram

Sådana åtskillnader torde dock, om de överhuvudtaget gram. skall ha intresse.

göras, begränsat praktiskt

Ytterligare avgränsningsbehov

Så har diskussionen med direkt an-

långt gällt avgränsningar

till TF:s grundbegrepp förvarad, d.v.s. tillgänglig upp-

knytning

Vi skall nu vidare och granska andra kriterier och

tagning. gå

situationer, framför allt sådana som har i

uppmärksammats

direktiven till DOK.

Tillgångsformen

i vilken form och med vilken lay-out ADB-

Myndigheten avgör

skall tillhandahållas på stället eller lämnas ut i ut-

upptagningar

skrift. För att åstadkomma klara mot service och infor-

gränser

har DOK hävdat att utlämnanden med stöd

mationsförsäljning

av TF karaktäriseras av att det endast kan vara fråga om utskrifter papper, inte på t.ex. adressetiketter (se närmare

på vanligt

SOU 1986:46, sid. 31-32). Att åstadkomma en klar gränsdragning av detta är emellertid svårt. Har myndigheten skaffat sig

slag

att skriva ut t.ex. adresser behöver detta

rutinmässig möjlighet

inte ske adressetiketter - det kan ock-

nödvändigtvis på speciella

så ske t.ex. direkt på kuvert eller på vanligt papper

rutinmässigt

som av sökanden kan användas som en förlaga (master) vid

av de etiketterna i kopiator. Det kan ock-

framställning egentliga

så betraktas som fullt rutinmässigt att hos en myndighet skriva ut adressetiketter. Vill man behålla strukturen hos gällande rätt förefaller det svårt att komma längre än till huvudprin-

mycket

att den enskilde inte kan viss form för utläm-

cipen påfordra

nandet, i inte adressetiketter och liknande. Alterna-

synnerhet

-219-

tivet är att överväga av offentlighets-

uttryckliga begränsningar

räckvidd såvitt gäller formen för utlämnande, t.ex. så

principens

att det i TF 2:13 slås fast att en myndighet inte är skyldig att lämna ut för automatisk databehandling i annan

upptagning

form än utskrift på vanligt Men som exemplet ovan

papper.

visar är det inte ens säkert att en sådan begränsning skulle ge den eftersträvade effekten. För att avgränsa offentlighetsuttag från service och informationsförsäljning förefaller andra kriterier mer användbara.

massuttag av data

Tillgångsmängden;

I t.ex. den finska lagen om handlingsoffentlighet fann vi att massutlämnanden av data Frågan har också aktua-

särregleras.

liserats för svensk rätts del. Skälen till detta är flera: (a) massutlämnanden av data anses känsliga med hänsyn till risker för

missbruk, speciellt med avseende på skyddet av den personliga integriteten, (b) sekretessbedömningar kan vara svåra att göra

när det massutlämnanden, (c) massutlämnanden av data

gäller

är ofta förknippade med kommersiell användning som har

svagt samband med offentlighetsprincipens huvudsyften, (d)

särskilt massutlämnanden aktualiserar gränserna mellan of-

fentlighetsutlämnanden, service och ren informationsförsäljning från myndigheterna.

defintion av massuttag existerar inte. Den finska

Någon entydig

lagstiftningen definerar massutlämnanden så att ett helt per-

eller en större del av personuppgifterna om de regi-

sonregister

strerade lämnas ut eller att lämnas ut i en form

personuppgifter

som för automatisk databehandling eller så att mot-

lämpar sig teknisk anslutning kan använda personregister

tagaren genom (18 a § Gränsen enligt denna defi-

handlingsoffentlighetslagen).

nition mot små uttag eller t.o.m. enstaka uttag ger anledning till frågetecken. Vi kan här nöja oss med att konstatera svårigheterna att finna en definition och samtidigt visa på möjlig-

entydig

heten att använda rent kvantitativa kriterier såsom en betydande del av befolkningen (jfr SekrL 7:15) eller kombinationer av kvantitativa och kvalitativa kriterier, t.ex. i

upptagningar

sådan mängd att de ger möjligheter till sökningar och samman-

av svårkontrollerad art.

ställningar

Massuttag av upptagningar med stöd av offentlighetsprincipen är f.n. möjliga enligt samma huvudprinciper som gäller för ut-

lämnanden av enstaka Att begära att få ta del av

upptagningar.

en stor på stället enligt TF 2:12 torde emel-

mängd upptagningar

lertid i många situationer möta betydande hinder av permanent natur. Som illustration kan vi t.ex. anta att någon på stället öns-

kar få ta del av samtliga offentliga upptagningar i fastighetsre-

j -220-

gistret. Gränsfall kan naturligtvis tänkas och likaså fall där det

i sakens natur att en sådan begäran måste tillmötesgås.

ligger

Den långt vanligare situationen torde vara att någon begär att få ut en större i form av utskrifter TF

mängd upptagningar enligt

2:13. I detta fall kan inte myndigheten avslå framställningen un-

der hänvisning till betydande hinder. Svårigheter att åstadkom-

ma utskriften kan dock få motivera visst uppskov med utläm-

nandet. En viktig spärr kan såvitt gäller persondata föreligga genom reglerna i SekrL 7:15 och 16 (folkbokföringssekretess 0.1.

för personuppgifter i som avses i

respektive skydd personregister datalagen).

Frågan är om det erfordras ytterligare, särskilda begränsningar

såvitt gäller massutlämnanden. Denna möjlighet berördes i 1983

års IRI-utredning (P Seipel, Offentlighetens begrepp, IRl-rap-

port 1983:8, sid. 69-70). Man kan således överväga att ge kriteriet rutinmässighet en särskild innebörd. En tentativ formulering av en med sådan inriktning - vilken skulle kunna införas

regel

som en ny paragraf efter TF 2:12 och 13 - skulle kunna lyda:

En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 och

13 §§ ur ADB-register lämna ut en stor mängd upptagningar

endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är förberedda för myndighetens eget behov.

En sådan regel skulle åstadkomma att massuttag generellt särbehandlades oavsett om de avser personuppgifter eller andra

uppgifter, t.ex. uppgifter relaterade till företag. Regeln skulle

sannolikt underlätta sekretessbedömningar. Den skulle också innebära att vissa typer av massutlämnanden som f.n. sker eller anses ske med stöd av offentlighetsprincipen blev att betrakta

som serviceåtgärder eller som ren informationsförsäljning.

Särskilt om gränser mot service och informationsförsäljning

En eventuell särreglering av massuttag av data skulle bidra till att precisera gränsen mot utlämnanden som inte har stöd i TF.

Ytterligare preciseringar och gränsdragningar skulle i huvudsak

kunna följa DOK:s modell i SOU 1986:46. Detta innebär att serviceåliggandet i SekrL 15:4 i första hand - eller varför inte uteslutande - klart begränsas till att avse endast utlämnanden på

begäran av enskild av enstaka uppgifter, muntligen eller (möj-

ligen också) skriftligen och utan avgift (jfr a.a. sid. 10, 32, 63).

Utlämnanden av ett större antal uppgifter som en form av service kan, som DOK föreslagit, begränsas och styras genom grundläggande restriktioner som går ut på att åtgärden skall vara

-221-

med övriga uppgifter och skyldigheter förenlig myndighetens

och för ersättning som går längre än till att täcka

aldrig ge grund

särkostnaderna för det aktuella uttaget (a.a. sid. 32, 64-65). l övrigt bör som DOK föreslår de som för avgiftsbelagd

regler gäller

verksamhet av olika hos s.k. reglerande myndigheter till-

slag också när utdrag begärs med stöd av offentlighetsprinlämpas

(a.a. sid. 34). Avgifterna för registerutdrag som en myn-

cipen

skall tillhandahålla enligt lag eller annan författning skall

dighet m.a.o. tillämpas även då utdrag begärs med stöd av offentlig-

Riskerna för att detta skulle erodera offenlighets-

hetsprincipen.

får nog betraktas som små. Om de i särskilda fall är be-

principen

aktansvärda bör man - som Statskontoret är inne på i sin utred-

om inforrnationsbaser (se ovan avsnitt 4.3) - kunna över-

ning

att differentiera avgifterna så att den på TF stödda insynen

väga

inte äventyras.

Externa databaser

TF 2:11 p. 3 anses handlingar som ingår i bibliotek inte

Enligt

som allmänna. Regeln har i doktrinen ansetts tillämplig på

i externa databaser av typen referensdata-

ADB-upptagningar

baser och detta synsätt har fått bekräftelse i rättspraxis (se avsnitt

4.4). är om behöver ytterligare förtydligas och Frågan regeln

kanske ut. En möjlig väg finns illustrerad i föreskrifterna

byggas till den norska offentlighetsloven som stipulerar att om någon

i ett som drivs av någon annan än det

begär insyn ADB-register

som den enskilde vänder sig till så skall vederbörande organ hänvisas till att använda det sätt som det ordinärt är

systemet på

marknaden (se avsnitt 3.6.2). En eventuell regel av

tillgängligt på

detta bör inriktas på att begränsa åtkomligheten av rent

slag kommersiella databastjzinster via myndigheterna och offentlig-

Den kan formuleras tydligare än det

hetsprincipen. därvidlag

norska Framför allt bör inte få hindra insyn i

exemplet. regeln

material som utnyttjas för handläggning av ärenden:

Som allmän handling anses upptagningar för automatisk

till vilka en mot ersättning har skaf-

databehandling myndighet

fat avtal med någon som utbjuder informa-

sig tillgång genom tionssökningstjänster via telenätet. Som allmänna handlingar

kan dock betraktas utskrifter av sådana upptagningar, vilka en

har framställt enligt 14 § datalagen (1973:289).

myndighet

som synes endast databastjänster 0.1. via telenätet.

Regeln gäller

Har däremot myndigheten skaffat sig tillgång till referensmaterial t.ex. CD-ROM medium, alltså det optiska medium

på inköpt

som får allt större för lagring av uppslagsverk och and-

betydelse

ra massdata, får den duga. l detta fall

vanliga biblioteksregeln

X -222 -

torde också problemet med tredjemansrestriktioner i avtal vara mindre akut än vid vanliga databaslicenser.

Datorprogram

Datorprogram i maskinläsbar form betraktas och bör betraktas som vilka följer de för dessa. Att

upptagningar vanliga reglerna myndigheterna kan ha kommersiella eller andra intressen i att hindra insyn i sina datorprogram kan föranleda

knappast något annat synsätt. De problem som uppkommer härigenom bör lösas inte genom något generellt eller speciellt undantag från upptagningsbegreppet utan genom preciserade Sekretessregler och en utvidgning av upphovsrättsskyddet för myndigheters datorprogram (jfr avsnitt 4.4, Datorprogram särskilt om RÅ 1985 Ab 140 och regeringsrådet I-Iellners skiljaktiga mening samt avsnitt 3.2.2, Upphovsrättsskyddet).

Skyddet av den personliga integriteten

Den personliga integriteten skyddas f.n. genom en rad

regler med varierande räckvidd. Grundregeln finns i TF 2:3, andra stycket som ger tillgänglighetskriteriet en särskild innebörd för upptagningar som ingår i och

personregister enligt datalagen som öppnar möjligheter att begränsa insynen som inte har

för Därtill kommer någon motsvarighet vanliga upptagningar. de många Sekretessregler som tar sikte att

på skydda uppgifter om enskildas personliga och även ekonomiska förhållanden.

I diskussionerna om offentlighetsprincipen har emellertid frågan väckts om inte en generell regel om skydd av persondata borde införas. En sådan regel skulle gå ut på att en myndighet kan vägra att utlämna upptagningar ur personregister om myndigheten finner att utlämnandet skulle leda till otillbörligt intrång i de berörda individernas personliga integritet.

Mot en sådan tanke kan framför allt invändas att den mot

bryter TF:s uppbyggnad på så vis att den skulle hinder för

möjliggöra insyn som är vagt formulerade med anknytning endast till ett överordnat skyddssyfte (jfr TF 2:2 skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden) men inte noga angivna i bestämmelser i en särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar såsom TF 2:2 förutsätter.

Det finns dock en mer speciell möjlighet att

skydda upptagningar i som bör Den tar sikte att för-

personregister övervägas. på hindra att tekniska möjligheter att ta fram som rör

upptagningar enskilda personer, vilka en myndighet har skaffat sig endast för

-223-

att kunna fullgöra sin skyldighet att lämna

registerutdrag enligt

10 § datalagen, inte bör föranleda att sådana anses

upptagningar tillgängliga för myndigheten enligt TF 2:3, andra stycket. Regeln

skulle kunna utformas som ett särskilt undantag i det angivna

stadgandet:

...saknar befogenhet att göra Överföringen. Ej heller anses upp-

tagning som ingår i personregister förvarad hos om myndighet upptagningen är tillgänglig för myndigheten endast för att denna skall kunna fullgöra sin skyldighet enligt l0 § datalagen

(1973:289) att på begäran av enskild underrätta denne om inne-

hållet i personuppgift . Med personregister förstås...

Översyn av sekretesslagen; möjligheter till syftesprövning

Det får anses angeläget att kontinuerligt se över behoven och

möjligheterna att revidera sekretesslagen i syfte att åstadkomma

ett adekvat skydd inte bara för personinformation utan också för andra kategorier av information av känsligt slag. Härvid bör man särskilt överväga vilka särskilda risker masshanteringen

och massutväxlingen av data i ADB-sammanhang orsakar. Det

kan t.ex. finnas anledning att fler sekretessbestämmel-

överväga

ser som bygger på schablonartade riskbedömningar för vissa uppgiftssamlingar och verksamheter och svarar mot den typ av absolut registersekretess som man finner i t.ex. SekrL 9:4, punkt

l (statistiksekretessen). Möjligheten att överväga nykonstruk-

tioner i sekretesslagen har också berörts ovan (avsnitt 5.2.1, Förhandsprövningsprincipen). Skälet är att individuell skadeprövning kan ställa sig svår vid automatiserade förfaranden.

Man kan också fråga sig i vilken utsträckning uppgifter om per-

sonnummer överhuvudtaget bör få förekomma vid massutlämnanden (jfr DOK i SOU 1987:31, särskilt sid. 82 och SekrL 7:15

om folkbokföringssekretess m.m.).

Vidare bör uppmärksammas att vissa möjligheter till syftes-

prövning existerar genom att TF 2:14, andra stycket och SekrL 14:9 ger en myndighet rätt att sökandens i sam-

överväga syften

band med prövning av om hinder mot utlämnande föreligger och att genom särskilda förbehåll inskränka rätten att vidare-

befordra eller utnyttja uppgifter i syfte att undanröja hinder mot att utlämna sekretessbelagda uppgifter till enskild (jfr även

SekrL 14:10). Dessa möjligheter bör ha särskilt intresse i ADB-

sammanhang där samkörningar och sambearbetningar av uppgifter utgör en risk inte bara när det gäller persondata.

Frågan är om möjligheterna till syftesprövning bör byggas ut.

Detta skulle t.ex. kunna innebära att uppgifter som erhållits med stöd av TF endast finge användas för preciserade syften som står

-224-

i med TFzs huvudändamål eller att vissa syften och

samklang

därmed användningar generellt uteslöts, t.ex.

sammanhängande

för direktreklam. Men sådana av gällan-

användning ändringar

de rätt kan knappast genomföras uteslutande för ADB-upptag-

del med tanke deras räckvidd. De in-

ningarnas på principiella

nebär också betydande risker för godtycke som är svåra att bortse från. talar alltså för att avstå från en sådan utbyggd syf-

Mycket

tesprövning (jfr f.ö. avsnitt 5.2.1 och 5.3 ovan).

andra avgränsningar och skydd Sårbarhetsprövning,

skydda den personliga integriteten som Den breda strategi för att DOK förordar i sitt betänkande om personnummer är generellt användbar för att förutsebarhet och komma till rätta med

skapa

de risker som kan med en vidsträckt insyn i

sammanhänga

TF (se SOU 1987:31, sid. 114 ff och avsnitt 2.2

ADB-system enligt

ovan). I strategin ingår flera av de åtgärder som behandlats ovan, framför allt av regleringen i sekretess-

kontinuerlig översyn lagen. Därtill kommer föreskrifter om registerinnehåll, registerändamål och registeranvändningar m.m. i särskilda registerav samkörningar och sambearbetningar och lagar, begränsning särskilda begränsningar av möjligheterna till spridning av uppgifter ur register genom t.ex. tekniska spärrar.

Framför allt finns det anledning att framhålla att uppbyggnaden och av måste av seriösa sär-

utvecklingen ADB-system åtföljas barhetsanalyser, där också verkningarna av offentlighets- och sekretesslagstiftningen kartläggs och vägs in. En av grundprinci-

skall vara att ADB-verksamheten anpassas till lagstiftperna ju ningens krav. Finner man t.ex. att en viss registeruppbyggnad skulle leda till besvärande vida insynsmöjligheter för en rnyn-

och, i konsekvens med likställighetsprincipen, även

dighet själv

för allmänheten så kan det finnas skäl att i vissa fall helt avstå från eller att medvetet och systematiskt beskära de

datorisering

tekniska att åstadkomma sammanställningar och

möjligheterna

urval.

6.4¶God offentlighetsstruktur

Det föregående avsnittet har koncentrerat sig på avgränsningar

av och behovet av förutsebarhet för att hantera de

insynen på

risker som med ADB-system öppna för allmän

sammanhänger

I DOK:s emellertid också att hur

insyn. uppdrag ligger överväga offentlighetsprincipen kan förstärkas.

- 225 -

Vikten av begreppet god offentlighetsstruktur

Det har ibland hävdats att

begreppet god offentlighetsstruktur

inte har något egentligt intresse och att det till och med kan vara missledande. Bakom detta synsätt finns uppfattningen att myndigheterna skall ägna sig åt sina och inrikta

egentliga uppgifter

sig på att utforma ADB-systemen så att de svarar mot dessa uppgifter. Insynen enligt TF får komma i andra hand och av

följa

hur man för verksamheten inrättad sin

informationsbehandling

(jfr avsnitt 4.3,

Implementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur). synsättet är naturligtvis från vissa utgångspunkter riktigt

men är ändå inte hållbart.

Ett grundinvändning mot tanken att avfärda

offentlighetsstruk-

turen hänger samman med att denna mer korrekt bör betecknas som en offentlighets- och sekretesstruktur. Det är

nämligen fråga

både om att gardera och att hindra att leder till

insynen insynen

att sekretesskänslig information lämnas ut. Kort arbesagt skall tet med offentlighetsstrukturen till en del som ett ele-

uppfattas

ment i sårbarhetsanalyser. Men det vore fel att enbart

uppfatta offentlighetsstrukturen som en fråga om sekretesskydd. Detta är

viktigt att framhålla eftersom fältstudien indikerade en tendens till sådan Minst lika är att

slagsida. viktigt offentlighetsstruktu-

ren omfattar ändamål sida, som har att göra med dess positiva faktiska garantier för och med och överblick-

insyn, god ordning barhet hos myndigheternas informationsbehandling i allmän-

het.

Sammanfattningsvis medför de svenska grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet att myndigheterna måste dess krav ägna

och konsekvenser ordentlig uppmärksamhet. Den tiden bör nu vara förbi när ADB-systemen fick bli som de blev i

offentlighets-

hänseende på grund av okunnighet, ointresse och bristande vilja. Att legitimera sådan att hävda att

praxis genom myndig-

heterna skall hålla endast till sina kan

sig egentliga uppgifter

inte anses försvarbart eller ens hållbart. En av

logiskt myndig-

heternas egentliga uppgifter är att arbeta under

ju öppenhet och att samtidigt ge lagstadgat skydd åt sekretessbelagd informa-

tion. Så förhåller det

sig.

Att förstärka

offentlighetsprincipen

Den bästa vägen att förstärka

offentlighetsprincipen är att ge liv

och vidgat innehåll åt Fält-

begreppet god offentlighetsstruktur.

studien bär entydigt vittne om detta. Det inte att enbart

hjälper

laborera med i 2 TF eller att i olika

grundbegreppen kapitlet sammanhang betona offentlighetslagstiftningens vikt och värde.

-226-

Arbete är vad som krävs och detta arbete måste både underlättas och styras.

De nuvarande i SekrL 15:1 och 9 - 12 ger en grund, men

reglerna

denna måste kravet att grund byggas ut. Så ger t.ex. det allmänna skall ordnas med beaktande av den i TF stadgade

ADB-system

rätten att ta del av allmänna handlingar för dålig vägledning. Redan dess i bidrar till att skymma dess

placering sekretesslagen

innebörd.

innebörd

Begreppets

Att i beskriva och diskutera vad en god offentlighets-

detalj

struktur står för ligger utanför ramen för denna undersökning. Det är en där både och detaljer

omfattande uppgift principer

aktualiseras och som delvis bör lösas i praktiska sammanhang

som t.ex. av ärendehanteringssystem. Men några utveckling synpunkter är på sin plats.

kan inriktas krav och på verksamheter. När

Synpunkterna på

det krav har vi redan noterat att i SekrL är så

gäller grundregeln

allmänt formulerad att dess praktiska värde som styrmedel måste Fältstudien visade t.ex. att myndigheterna har

ifrågasättas.

oklara om vilka krav som egentligen gäl-

mycket uppfattningar ler och vanligen få egna idéer om hur en god offentlighetsstruk-

tur kan utformas. Det är alltså att kraven preciseras.

angeläget

är om de inte också måste skärpas. Här kommer diskus-

Frågan

sionen in i rättspolitiska banor och rör bl.a. tre av de principer som diskuterades i avsnitt 5.2.1, nämligen proportionalitetsoch Det kan

principen, lågprisprincipen ansvarsprincipen.

räcka att hänvisa tillbaka till den diskussionen.

Kraven bör diskuteras och utformas i termer av minimikrav och De förra har att göra med bl.a. prioriterade om-

tilläggskrav.

råden för framför allt diarieinformation och likartad in-

insyn,

formation som och Det kan här

ger överblick sökhjälpmedel. också bli om att komplettera offentlighetsprincipen med fråga obligatoriska åligganden för myndigheterna att ge enskilda möj-

att söka vid terminal. Det skulle med andra ord i

ligheter själva

vissa, från särskilt viktiga informations-

offentlighetssynpunkt

kunna krävas av att de inrättar de

sammanhang myndigheterna aktuella eller ADB-systemen så att förutsättning- ADB-registren

arna SekrL 15:10 för av enskilda är

enligt terminalsökningar uppfyllda.

En tentativ blick minimikrav, vilka dock måste

högst på möjliga

ut med ger vid handen att det

byggas ytterligare preciseringar,

skall vara att vad som är inkommet respektive

möjligt avgöra

-227-

att personliga handlingar (i den mån de förekommer)

upprättat, skall skiljas från myndighetens handlingar, att olika typer av meddelandehantering skiljs åt (jfr expediering med intern

kommunikation), att upptagningars status av minnesanteck-

utkast 0.1. skall framgå, att rutinerna för skriftlig doku-

ning,

mentering är enkla och effektiva, att uppgifter för vilka sekretess

gäller eller kan gälla behandlas så att sekretessbeläggning av upptagningar och nödvändiga tekniska spärrar kan komma till

stånd, att allmänna handlingar i form av upptagningar kan lämnas ut på det sätt och med den skyndsamhet som lagen kräver o.s.v. Krav av detta slag går suddigt över i andra typer av krav och måste samordnas med dessa - jfr t.ex. krav att dator-

genererade beslutshandlingar o.l. innehåller fornödvändiga

mella uppgifter (beslutsfattare, etc. Ifr Stats-

besvärshänvisning

kontoret, ADB och förvaltningsjuridik, 1987:54, bilaga 4).

Kraven på beskrivningar av bör ut för att

ADB-register byggas

göra det lättare att få överblick över informationsbehandlingen som helhet. Beskrivningarna kan t.ex. också överskådligt ange hur information i olika och vari-

utnyttjas beslutssammanhang

från olika register hämtar sin information. Att det är enbart ADB-register som skall beskrivas är inte givet. Snarare bör man att låta ta sikte

överväga beskrivningskravet på myndig-

heternas ADB-system. Fältstudien visade för övrigt att det förekommer brister redan med dagens kravlista i SekrL 15:11 som

utgångspunkt. Självklart måste t.ex. kraven på löpande upp-

datering vara så entydiga och att de efterlevs.

skärpta verkligen

Vänder vi uppmärksamheten mot de verksamheter som har med offentlighetsstrukturen att göra kan vi till att börja med

notera utbildningens utomordentligt viktiga betydelse. Studiet

av framför allt kapitel 3 i denna rapport ger förmodligen läsaren

en god uppfattning om hur många komplikationer de ytligt sett

enkla reglerna i 2 kapitlet TF rymmer. Att överföra dessa regler

till en god offentlighetsstruktur och en god hantering av uppkommande insynsfrågor vid ADB-hanteringen är inte en upp-

gift som löser sig av sig själv. Tvärtom kräver den både överblick över de aktuella rättsreglerna och insikter i regleringens detaljer som nu förefaller brista på många håll.

Sdrbarhetsanalyserna har flera gånger nämnts. Sammanfatt-

ningsvis får principen att ADB-systemen skall anpassas till

offentlighetslagstifningen den centrala konsekvensen att effekterna av insynen måste finnas med bland övervägandena vid sårbarhetsanalyser. Ett scenario som tar sin utgångspunkt i att en enskild i onda avsikter till

begär tillgång ADB-upptagningar

bör t.ex. i många situationer vara ett nära nog led i

självklart

analysen (den s.k. SBA-metoden för sårbarhetsanalyser är väl dokumenterad, se t.ex. R Wrede, Riskanalys, I: ]uristen och

-228-

datasäkerheten. Nordisk årsbok i rättsinformatik 1985, sid. 15). Som DOK framhållit i sitt betänkande om personnummer bör

även principöverväganden om registerinnehåll och datorisering

beakta konsekvenserna i offentlighetshänseende (SOU 1987:31, sid. 114-115).

Offentlighetsansvarets innebörd och vikt har belysts i både fas 1 och fas 2 av fältundersökningen (se 4.2.2, En ökad vikt för of-

fentlighetsansvaret?). I arbetet på en god offentlighetsstruktur hos myndigheternas informationsbehandling måste ansvaret

lokaliseras och preciseras. En lämplig väg förefaller vara att lägga

ansvaret för offentlighets- och sekretessfrågorna som ett delan-

svar på datasamordnare, ungefär enligt den modell som statskontoret diskuterar i ADB och förvaltningsjuridik (se ovan

avsnitt 4.3, lrnplementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur).

Huvudsaken är att ansvaret både formellt och materiellt förändras från enbart ett ansvar för förvaring av

registerbeskrivningar

(som det i sämsta fall utgör idag) till en kvalificerad uppgift vilken kräver god utbildning och goda insikter i såväl juridik som teknik.

När det gäller tillsyn och kontroll bör man i första hand lita till existerande medel, alltså möjligheter att överklaga beslut att ej lämna ut allmänna handlingar, 10:5 kontroll m.m. Förstärkningar bör emellertid ske av rådgivnings- och (inte minst) rapporteringsverksamheten hos statskontoret (jfr avsnitt 4.2.2, Samråd och statskontorets

erfarenhetsinsamling, rådgivning).

I 1983 års IRI-rapport om TF:s grundbegrepp diskuterades också

möjligheten att skapa något rättsligt institut för granskning av hur myndigheterna inrättat sin informationsbehandling; syftet skulle vara att skapa möjligheter att pröva lagenligheten hos informationsbehandlingssystemen och få rättelser genomförda. Som jämförelse kan tas datainspektionens befogenheter att meddela föreskrifter enligt datalagen om de registeransvarigas ADB-användning. Sådana åtgärder bör emellertid skjutas på

framtiden och då kanske diskuteras i ett vidare förvaltnings-

rättsligt sammanhang. Tillsvidare torde det vara tillräckligt att

följa utvecklingen och se vad som kan åstadkommas med redan tillgängliga kontrollmedel kombinerade med bl.a. utökad regis-

terlagstiftning.

Slutligen några ord som rör rapporteringen om tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen. I vissa andra länder har myndigheterna återkommande rapporteringsskyldighet av

detta slag. I U.S.A. kan man därför t.ex. redogöra för hur mycket

ett utlämnande enligt FOIA genomsnittligt kostar myndigheter-

na och hur antalet frågor fördelar sig på olika insynsområden. Jämför man med situationen i Sverige och den löpande uppmärksamhet som offentlighetslagstiftningen här får, eller sna-

-229-

rare inte får, kan man fråga sig om inte tofflorna från 1766 blivit litet väl ingångna och bekväma. Samma föranleds av de

fråga

kanadensiska satsningama på utbildning av funktionärer och allmänhet för att åstadkomma att AIA blir mer känd och utnyttjad (jfr avsnitt 3.6.3). Också fältstudien att om

ger anledning fråga

inte den svenska offentlighetsprincipen behöver en

uppryck-

ning. Arbetet med att åstadkomma en

god offentlighetsstruktur

kan mycket väl ses i detta

perspektiv.

6.5 och

Författningsreglering rättsutveckling

Hierarkisk reglering

Reglerna i TF om till allmänna bör inte

tillgång handlingar

tyngas med detaljer. Om man inte riktar in en total re-

sig på

vision av 2 TF bör nu endast för-

kapitlet ADB-upptagningama anleda överväganden om justeringar av vissa På stadganden.

nivån under TF talar för att en särskild

mycket tillämpningsförfattning bör tillskapas, ungefär den modell som dataenligt

lagstiftningskommittén aktualiserade i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980:31). Runt

ikring byggs författningskomplexet upp av sekretesslagen, datalagen, särskilda registerförfattningar, om arkivförfattningar, författningar säkerhetsskydd, upphovsrättsförfattningar 0.s.v. (jfr avsnitt 3.2).

i TF?

Ändringar

Flera möjliga och i TF har diskuterats

preciseringar ändringar

ovan. Vissa av dem - bl.a. den som avser

framsökningskriteriet

- skulle i stället kunna införas i en särskild

tillämpningsför-

fattning. Detta förutsätter dock att man kan se dem som

preci-

seringar och inte som ändringar i TF. Som DALK:s

författningsförslag visade kan denna gränsdragning vålla problem: kom-

mittén föreslog t.ex en regel som innebar att om en enskild begärde att få ta del upptagningar för ADB i vidare mån än

upptagningen är tillgänglig för myndigheten så skulle denna

vara skyldig att endast om det kan

tillmötesgå begäran ske ge-

nom enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller svårigheter. En sådan regel blandar samman

offentlighetsuttag

och serviceuttag och skapar oklarhet om innebörden av TF:s

begrepp tillgänglig.

Till att börja med kan man att

överväga precisera omfattningen

av allmänhetens rätt att få ta del av

ADB-upptagningar genom

att ange att det måste vara fråga om Detta kan

framsökning.

ske genom ett tillägg till TF 2:3, andra stycket:

.230-

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om är tillgänglig för för

upptagningen myndigheten överföring i sådan form att den kan läsas, eller

avlyssnas på annat sätt uppfattas. Upptagning för ADB anses tillgänglig för myndighet om genom framsökning eller mot-

upptagningen svarande förfarande kan överföras i sådan som nu sagts.

form

Upptagning som ingdr i personregister anses dock ej tillgänglig för myndighet om denna enligt lag eller eller särskilt

förordning beslut, som grundar på lag, saknar befogenhet

sig att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra som innehålla som avser enskild

anteckningar uppgift

erson och som kan hänföras till denne

Formuleringen genom framsökning eller motsvarande förfarande är här avsedd att markera att det är fråga om vad vi tidigare kallat framsökning i vid mening (härledning). Som tolkning av gällande rätt är formuleringen inte Den pre-

självklar. senteras här närmast i avsikt att ge en utgångspunkt för en nödvändig rättspolitisk diskussion om offentlighetsprincipens räckvidd: alternativen som de presenterats ovan (62, Begreppet förvarad 6.3, heter: (a) ren fram-

upptagning, Framsökning) sökning, (b) framsökning i vid mening och (c) ren

bearbetning.

En justering av grundregeln i TF 2:3, andra aktualiseras

stycket också såvitt gäller registerutdrag enligt 10 § Texten

datalagen. som diskuterades ovan lyder:

...saknar befogenhet att

göra överföringen. Ej heller anses upptagni-ng som ingdr i förvarad hos om

personregister myndighet upptagningen är tillgänglig för myndigheten endast för att denna skall kunna fullgöra sin 10 §

skyldighet enligt datalagen (1973:289) att pd begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgift . Med förstås...

personregister

Regler som innebär att en upptagning inte anses tillgänglig om den endast kan tas fram med ett datorprogram som den enskilde tillhandahåller och som utesluter möjligheten för den enskilde att sjalv ställa datorkapacitet till förfogande kan ses som ändringar av gällande rått som kräver i TF. Helt uteslutet

reglering att föra in dem i en tillämpningsförfattning är det emellertid inte: motivuttalanden i har trots allt

grundlagssammanhang inte samma status som Detsamma

själva grundlagstexten. gäller om en regel som förhindrar att av hinder

prövningen betydande enligt TF 2:12 blandas samman med frågan om

ADB-upptagningar överhuvudtaget skall anses tillgängliga för en myndighet. Det gäller som ovan har framgått möjligheterna för den enskilde att genom att betala kostnader för framtagning av upp-

-231-

tagningar åstadkomma att dessa anses förvarade hos en myndighet.

En särreglering av massuttag skulle som tidigare berörts kunna införas i en ny regel i TF som ansluter till nuvarande 2:12 och 2:13. Ett textutkast presenterades också ovan:

En är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 och

myndighet

13 §§ ur ADB-register lämna ut en stor mängd upptagningar

endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är förberedda för myndighetens eget behov.

Till detta kan läggas att man, om möjligheten till massuttag på detta sätt inskränks, samtidigt bör överväga om särskilda, syftesanknutna undantag är motiverade. Bör t.ex. massuttag för forsk-

ningssyften alltid vara möjliga med stöd av offentlighetsprinci-

pen?

Ett eventuellt tillägg till biblioteksregeln har också presenterats ovan:

Som allmän handling anses ej upptagningar för automatisk

databehandling till vilka en myndighet mot ersättning har skaf-

fat sig tillgång genom avtal med någon som utbjuder informa-

tionssökningstjänster via telenätet. Som allmänna handlingar

kan dock betraktas utskrifter av sådana upptagningar, vilka en myndighet har framställt enligt 14 § datalagen (1973:289).

Regeln skulle kunna ingå som en ny punkt i TF 2:11.

Bland övriga oklarheter och tolkningsfrågor som diskuterats för TFzs del kan särskilt nämnas: (a) reglerna om teknisk lagring och teknisk (b) om allmänna handlingar i för-

bearbetning, reglerna

hållande till som avser ADB-baserade räken-

taxeringsrevision

skaper, reglerna meddelandeutväxling

utkast enligt TF 2:9, andra stycket och (d) regeln om vissa meddelanden i samband med telekommunikation i TF 2:11, 1.

punkt

Med undantag av punkten (b) förefaller behovet av en revide-

ring här mindre angeläget och möjligheten att ta in förtydligande föreskrifter i en tillämpningsförfattning kan också övervägas.

En särskild tillämpningsförfattning?

En sådan bör Den skulle fylla flera uppgifter. Inte

övervägas.

minst viktig är den pedagogiska som består i att upplysa om den närmare innebörden av vissa krav och att påminna om regler och samband mellan Att här finns ett behov har fält-

regler.

studien klart visat. Den bekräftar den bedömning som DALK på

-232 -

sin tid avsnitt 2.1, DALK, i sekretess-

gjorde (jfr justeringar 1agen).

Att den av DALK föreslagna lagen om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB inte berodde dels att de

genomfördes på sakliga nyheterna i förslaget inte ha sådan att de ansågs tyngd

motiverade en helt ny lag, dels att metoden att eller

precisera

tolka grundlag i en särskild lag ur vissa befanns mindre

aspekter

lämplig (prop. 1981 / 82:37, sid. 14-16). Dessa överväganden bör emellertid omprövas mot bakgrund av (a) att i 2

möjligheten

kapitlet TF hänvisa till den särskilda och formellt sam-

lagen

ordna denna med (b) vikten av att inte belasta TF

grundlagen,

med detaljregler och som snabbt kan bli föråldrade och (c)

regler

det i praktiken för ADB-systemens del klart visade behovet av att skapa en samlad av och an-

reglering offentlighetsfrågorna knytande frågor.

Författningen bör täcka ett relativt brett av och

spektrum frågor

skulle lämpligen kunna rubriceras: om av

lag tillämpningen

andra kapitlet m.fl.

tryckfrihetsförordningen författningar på myndigheternas ADB-system. Den bör gälla för alla subjekt som omfattas av TF:s begrepp myndighet.

Till lagen kan föras (a) eventuellt vissa av de som disku-

regler

terats under föregående rubrik och som alltså intimt

hänger

samman med 2 kapitlet TF, (b) som ut ur 15

regler bryts kapitlet sekretesslagen, (c) 14 § datalagen, (d) andra regler beroende på lagens omfattning och inriktning. I många fall bör i den reglerna

särskilda kunna till hänvis-

lagen innehållsmåssigt begränsas

ningar till andra författningar eller kunna hämtas över från dessa.

När det gäller ämnen som behandlas i kan

lagen vägledning

hämtas i DALKzs förslag i SOU 1980:31. En reviderad, tentativ version presenteras här i form av en skiss till innehåll:

Inledande bestämmelser

Lagens syfte

Förhållande till andra författningar Definitioner

Grundprinciper för myndigheternas informationsbehandling Författningsenlighet

Qrdning

Overblickbarhet Datasarnordnarens uppgifter

Baskrav

på ADB-systemen Systemutveckling, systemunderhåll, systemdrift

-233 -

Allmänhetens insyn

Skyddet av hemliga uppgifter

Behörighetskontroller

Ändringar

Särskiljande av olika kategorier av information

Användningen av datakommunikation

Närmare om registrering och dokumentation Grundkrav

Speciella regler

Närmare om arkiv och

gallring

Grundkrav

Speciella regler

Närmare om tillhandahållande av TF

upptagningar enligt Anonymitet, sökandens syfte

Tillhandahållande på stället Tillhandahållande av utskrift m.m. Tidsfrister

Avgifter

Besvär

Service och information

Grundläggande åligganden

Olika former av service

Avgifter

Informationsförsäljning

Författningsstöd

Gränser mot TF-uttag och service

Informationsutväxling mellan myndigheter

Former

Författningsstöd

Rådgivning till myndigheterna

Statskontoret Andra instanser

Avsikten med innehållsskissen sträcker inte än till att

sig längre

ge konturer åt en idé om en att

lämplig väg skapa god offentlig-

hetsstruktur, öka medvetenheten om lagstiftningens krav och göra dessa överblickbara och någorlunda I

lättillgängliga. fråga

om detaljer i regleringen kan det räcka med att erinra om

några

av de oklarheter som diskuterats och där en i rapporten tillämpningsförfattning skulle kunna lägga grund för och

tolkningar Standardisering, nämligen hemligstämpling av ADB-upptag-

_234_

ningar, elektronisk och krav dokumentation

postÖppning på

enligt SekrL 15:1 och 15:9.

En grund för rättsutvecklingen

När det i får man räkna med att

gäller rättsutvecklingen övrigt

den nu relativt tunna av rörande

samlingen rättsavgöranden ADB-systemens förhållanden på offentlighetsområdet efterhand

växer och ger svar på allt fler frågor. Det arbetet med

praktiska

ärendehanteringssystem och kontorsautomation i allmänhet kommer också att ge allt bättre åt

stadga offentlighetsreglerna.

Uppgiften för lagstiftaren bör i detta skede vara att se till att

grunden för en sådan utveckling är så god som möjligt. Däremot

låter det knappast göra att i ett all osäkerhet

sig slag undanröja

som sammanhänger med Och det bästa skulle bli

insynsreglerna.

det godas fiende om man i ängslan inför denna osäkerhet valde att nu radikalt skärma av i

insynen ADB-systemen.

6.6 Exit

En utgång är en Så år ur denna tänkt.

ingång. utgången rapport Den är en ingång till uppgiften att trygga insynen enligt TF i myndigheternas ADB-system. Den har handlat mycket om risker

och Men detta bör inte få

avgränsningar. skymma grundtanken:

Öppenhet som stannar på räcker inte, i all

pappret synnerhet inte för ADB-systemens del.

-235-

CITERAD LITTERATUR

tatens fentli a utr dnin ar Ds-ra orter Offentlighet och sekretess SOU 1966:60 Data och integritet 1972:47 Lag om allmänna handlingar 1975:22

ADB och juridik. En problemöversikt. Rapport till datasamordnings-

kommittén av Peter Seipel	DsFi 1975:3
Offentlighetsprincipen och ADB	SOU 1980:31
Upphovsrätt och datorteknik		1985:51
Datorer, sårbarhet, säkerhet		1986:12

Integritetsskyddet i informationssamhället 2. Myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m. 1986:46

Integritetsskyddet i informationssamhället 3. Grundlagsfrågor Dslu 1987:8

Integritetsskyddet i informationssamhället 4. Personregistrering och användning av personnummer SOU 1987:31

Datorisering av tullens och

exportimportrutiner 1987:40

Ovrig litteratur

Access to Government Records. International and

Perspectives Trends. Ed. Tom Riley. Lund: Studentlitteratur 1986

Andersson, Edward Rättspraxis kring handlingsoffentlig-

hetslagen. I: Tidskr. utgiven av Juri-

diska föreningen i Finland 1985, nr. 2

-236-

Beca, R Codifying Information Access: I: Transnational Data and Communications Report, vol. IX (1986) nr. 1

Bing, Jon Offentlighetsloven og EDB. Complex 6/84. Oslo: Universitetsforlaget 1984

Blume, Peter Informationsadgang som demokratisk rettighed. Studier nr 19. Köpenhamn: Retsvit. Institut B 1987

Bohlin, Alf Besluts TF

överklagbarhet enligt 2:15. I: Förvaltningsrättslig tidskrift

1985, 258

- - Allmänna Stockholm:

handlingar. Juristförlaget 1988

Brottsförebyggande rådet PM 1980:4, Informationsutbyte mellan myndigheter. En lägesrapport

Carlsson, Marie Sammanställning av remissvar till

Nils Rydéns bok Företagsintegriteten

i datasamhållet. IRI-PM 1987:13

Carlsson, Marie, Lindgren, Kontorsinformationssystem i offent-

Lena lig miljö. IRI-PM 1988:1

Datainspektionen Årsbok 1986/87

Data Security and Confidentiality. A Joint Research Programme

between ADI, GMD and NCC sponsored by the Commission for the European Communities and National Governments. Bonn: GMD 1983

and -

Europarådet Secrecy Openness Individuals,

Enterprises and Public Administra-

tions. Proceedings of Colloquium 21

- 23 oktober 1987

Fair Administration of the Freedom of Information Act after the Computer Revolution (note). I: Computer/ Law Journal, vol. 5 (1984) nr. 1, 51

Freedom of Information Trends in the Information Age. Edzs Tom Riley och Harold C Releya. London: F Cass 1983

-237-

Freese, Jan Kommentar till

datalagen.

Stockholm: LiberFörlag 1983

Furberg, Per Urkundsförfalskning och datorer. I:

Svensk Iuristtidning 1978, nr. 8, 531

Goodman, Nelson of Indiana-

Ways Worldmaking.

polis: I-Iackett 1985

Hallenberg, Kalle och Databaser och fotarbete. En under- Lundgren, Peter sökning om databasers användbarhet och pålitlighet. Stockholm:

Iournalisthögskolan 1987

Hallhagen, Kajsa, Han- På ämbetsmännens villkor. En stu-

nus, Bengt, Södergren, die i datoriseringen av den kommu-

Elisabet nala i Solna. Stock-

förvaltningen holm: Iournalisthögskolan 1987

Haegerström, Thomas Långt borta men ändå nära. En studie av tio journalisters sätt att använda databaser som yrkesverktyg. Stockholm: Iournalisthögskolan 1987

Ivanov, Kristo och rättssäkerhet.

Systemutveckling

Stockholm: SAF:s förlag 1986

Iustitsministeriet Vejledning om lov om offentlighed i förvaltningen. 1986 Köpenhamn

Licklider, I C R Libraries of the Future. Boston: MIT Press 1965

Lindberg, Agne Elektroniska originaldokument och elektronisk signatur. IRI-rapport

1987:7

Löfström, Mats Text Data Information

Processing.

Resource Management with the TDBSTM Software. Stockholm:

Paralog 1984

Magnusson, Cecilia Offentlighetsprincipens tillämpning på myndigheternas dataregister. En fältstudie och enkätundersökning. IRI-rapport 1983:7

-238-

i dataåldern. Seminarium den 23-24 april

Offentlighetsprincipen

1982 i Saltsjöbaden, anordnat av Rättsfonden. Stockholm: Rättsfonden 1983

Olsson, Anders Spelrum. Om data och makt i

Sverige. Stockholm: Askelin &

Hägglund 1985

Open and Closed. Standing Committee on Justice and Solicitor General. Canada, 2nd Sess. of the 33. Parliament, 1986-87

Peled, Abraham The Next Revolution. I:

Computer

Scientific American, vol. 257 (1987)

nr. 4, 35

Petrén, Gustaf, Ragne- Sveriges grundlagar. Stockholm

malm, Hans LiberFörlag 1980

Petrén, Gustaf Den nya lagen gör företagets data

till allmänna I: SAF-

handlingar.

tidningen 1988, nr. 9, 22

Pointing,_ Clive The Right to Know. The Inside

Story of the Belgrano Affair. London:

Sphere Books 1985

Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataáldern. Red. Ingemar Lind och Peter Seipel. Universitetet i Linköping: Tema 1987

Ragnemalm, Hans Några frågor rörande allmänna handlingar. l: Förvaltningsrättslig

tidsskrift 1981, sid. 45

Rankin, Murray T Business Secrets Across Interna-

tional Borders: One Aspect of the

Transborder Data Flow Debate.

I: Canadian Business Law Journal,

vol. 10 (1985)

Releya, Harold C US FOIA Faces Technology

Challenges. I: Transnational Data

and Communications Report, vol. X

(1987) nr. 6, 15

Rikspolisstyrelsen 1984:2, Behörighetssystem för termi-

nalâtkomst till ADB-register

-239-

Riksrevisionsverket 1984:771, av ekonomis-

Kartläggning

ka konsekvenser för statliga myndig-

heter till följd av viss författnings-

inom ADB-området.

reglering

- - ADB-säkerhet.

1985:497, Granskning

av de civila myndigheternas ADBsäkerhetsarbete

Nils i datasamhället.

Rydén, Företagsintegriteten

Stockholm: SAF:s förlag 1986

Sandström, Elisabeth Avgiftsbeläggning av statliga tjänster I: Tidskrift för dokumentation 1986, nr 3, 75

Sculley, John Odyssé. Stockholm: Norstedts 1987

Seipel, Peter ADB och juridik. En problemöversikt. Rapport till datasamordnings-

kommittén. Ds Fi 1975:3

- -

Offentlighetens begrepp. TF, ADB

och allmänna handlingar. IRIrapport 1983:8

- - Information Law Revisited. j I: Iournal of Media Law and Practice 1986

- - Introduktion till rättsinformatiken. 2 uppl. Stockholm: Norstedts 1986

Sekretesslagen. Av Hans Corell m.fl. 2 uppl. Stockholm: Norstedts 1985

Sjöström, Lisa Statskontorets rådgivning om offent-

lighetslagstiftningen och ADB-

systemen. IRI-PM 1987:20

Statskontoret 1987:2, Användningen av ADB i

statsförvaltningen 1987

- - Informationsbaser. En 1987:10, lägesrapport

- - Informationsbaser 2. Inven- 1987:50,

tering, analys, förslag

-240-

Statskontoret 1987:54, ADB och

förvaltningsjuri-

dik

1988:12, Ärendevägar och handlägg-

ningsverktyg

Svenska institutet för Generellt teknikstöd för ärendehan-

systemutveckling tering. Av Dahlberg mfl. 1987 Inge

Sårbarhetsberedningen 1984:4, Offentlighetsprincipen, ADB

och försvarssekretessen.

1985:6, Kassaskåpssäker sekretess

Wernstedt, Stig Offentlighets- och sekretesspraxis

efter 1980. Stockholm: Skeab 1985

Wrede, Rabbe Riskanalys. I: Juristen och datasäkerheten. Nordisk årsbok i rättsinformatik 1985. Stockholm: Norstedts 1985

Åhlén, Bengt Ord mot ordningen. Stockholm: Ordfront 1987

PROJEKTET SÄND PROMEMORIA 1 Hans Sundström 1988-10-21 5

iii/ngt: DAFA Data AB För projektet SÄND Projektet SÄND och god offentlighetsstruktur Innehåll Sida Sammanfattning och rekommendation 0 Bakgrund 1 Inledning 2 Grundläggande avgöranden 3 Logisk uppdelning i olika databaser 10 4 Offentlig postlåda 16 5 Beslutsfattande via masker 18 6 Mellanprodukter 25 7 Postöppning och personliga brev 25 8 säkerhet 27 9 Överlämnandetidpunkt 28 10 Delning av datakraft 28 11 Det fortsatta arbetet 30

Sammanfattning och rekommendation

Projektet SÄND (Elektroniska ärendevägar i förvaltningen) drivs i samverkan mellan DAFA Data AB, statskonsult AB, statskontoret och Televerket samt med medel bl a från det s k IT4-programmet. I projektet utreds förutsättningar för ett gott stöd åt offentlighet, sekretess m fl rättsliga hänsyn vid elektronisk kommunikation av ärendedata inom och mellan myndigheter och andra organisationer.

Ambitionen är att konstruera en rättslig principlösning som kan förverkligas i skilda tekniska system, och som uppfyller kraven på god offentlighetsstruktur. Detta kan tolkas bl a som likställighet mellan allmänhet och myndighet vad gäller insyn i offentliga handlingar, säkerhet och användarvänlighet etc.

Den principlösning som föreslås här, utgår från en klar definition av en myndighets elektroniska område, varmed avses gränsdragningen mellan intern och extern användning av ADB för ärendehandläggning och annan informationsbehandling. vid passage över denna gräns eller vid särskilt beslut av handläggare eller registrator, finns klara kriterier för hur en handling kan ändra status och vilka uppgifter som i så fall behöver tillföras. En viktig roll fylls här av vad man kan kalla “elektronisk registratur. En sådan bär funktionen att vara legitim mottagare av upprättade och inkomna handlingar samt att vara central elektronisk brevlåda och datalogg - d v s registrerar och bevarar uppgifter om gjorda transaktioner i systemet.

Förslaget leder till uppdelning av myndighetens ärendedatalager på deldatabaser, betingat av tekniska krav och enkelhet vid gallring m fl operationer på data. Arbetet i systemet stöds vidare av masker, d v s informerande och styrande menyer som föranleder handläggaren att fatta olika slags beslut kring handlingarnas formella status. Maskerna kan vid behov kompletteras med kunskapsteknik. De pakallar och bär olika aktörers elektroniska signatur. Informationen i maskerna styr också i vilken utsträckning och på vilket medium (papper, optisk lagring etc) som handlingar och rättelser i dessa fixeras för framtiden.

Med en rättslig karta över myndighetens ADB-system och datakommunikation upprättad enligt principlösningen i detta förslag, återstår att för varje särskilt ärendeslag avgöra vilka banor ärendedata tar, var och i vilka medier materialet lagras, när och hur det byter rättslig status, när och hur det överförs till annan myndighet etc.

Ett sådant konstruktionsarbete på rättsliga ärendevägar bör hädanefter vara ett givet inslag i varje systemutveckling som innefattar informationshantering vid en eller flera samverkande myndigheter.

0 Bakgrund

Antalet datoriserade arbetsplatser i den offentliga förvaltningen ökar kraftigt. Redan har mer än var fjärde handläggare i statliga myndigheter och verk en terminal eller en persondator på sitt skrivbord. Inom 2-3 år väntas den andelen ha stigit till varannan handläggare. I den kommunala förvaltningen är tendensen samma. samtidigt ökar inom de närmaste åren möjligheterna för dessa datoriserade arbetsplatser att träda i förbindelse med varandra. Ett gemensamt kommunikationsnät (STATNÄT) och en allmänt accepterad standard för utbyte av meddelanden genom näten (CCITTS standard X.400) ser ut att drastiskt förenkla överföringen av text och andra data mellan olika terminaler och olika datorsystem.

Det kan med stor säkerhet förutses, att ärenden i ökad omfattning kommer att handläggas genom systemen, d v s med elektronisk överföring av handlingar och meddelanden mellan handläggare som hanterar samma ärenden, men som mycket väl kan tillhöra olika myndigheter. Detta sker redan idag för avgränsade ärendeslag. Det nya är att överföringen blir mer allmänt tillämpningsbar, och att antalet möjliga medverkande ökar så kraftigt. Det är inte otänkbart, att ett relativt plötsligt genombrott för elektronisk ärendehantering kan komma inom ett par år.

Inför detta - som bär stora löften för för-

perspektiv valtningen om en förbättring av både den yttre effektiviteten (t ex kortare handläggningstid) och den inre effektiviteten (t ex högre produktivitet) - är det givet, att frågor maste ställas om konsekvenserna för offentlighet, integritet, sekretess m m. En väg att skapa en fruktbar diskussion kring dessa frågor är att framlägga ett förslag till hur tekniken kan användas positivt för att utifrån givna lagregler och klart redovisade värdepremisser stödja handläggare m fl användare av systemen att hantera ärendena på ett ur rättslig synvinkel bra sätt -

d v s med god offentlighetsstruktur.

Åtagandet att framlägga ett sådant förslag är inte ringa, och resultatet kommer alltid att i sina detaljer vara öppet för kritik och förbättringar. Ändå har det ansetts vara viktigt, att någon med juridisk kunskap och kännedom om datatekniken samlar sig till ett sådant förslag. Saken brådskar, som framgår av tidperspektivet 2-3 år till ett möjligt genombrott för elektronisk ärendehantering.

Hans Sundström, DAFA Data AB, har åtagit sig denna uppgift och föreslår här en principlösning samt presenterar bilder som visar väsentliga konstruktionsval. Angreppssättet har varit att utgå från begreppet god offentlighetsstruktur. Detta innebär att från vissa styrande hänsyn (bl a allmänhetens likställighet med myndigheten vad gäller insyn i allmänna offentliga handlingar)

härleda en önskvärd och samtidigt genomförbar uppläggning av den elektroniska ärendehanteringen.

Den yttre anledningen till arbetet har varit det s k projektet SÄND, ett samarbete mellan DAFA Data AB, Statskonsult AB, statskontoret och Televerket med medel från bl a det s k IT4-programmet. Projektet SÄND innehåller som jämbördiga komponenter en teknisk lösning (en kombination av standardprogram och nyutvecklad programvara), en s k handläggningssocial lösning (beaktande av arbetsstil, brådska m fl mjuka inslag i ärendehanteringen) och en rättslig lösning (vars vägledande del utgörs av föreliggande promemoria).

Förslaget utgår mer eller mindre uttalat från en rad grundläggande begrepp med rättslig relevans inom området elektronisk ärendehantering. Här görs ett försök till begreppsbeskrivning av dessa elementa. Avsikten är bl a att introducera läsaren i det synsätt som ligger under promemorian. Författaren betraktar en tänkt ärendehantering, oberoende av innehållet i ärendedata och därmed delvis abstrakt, men med detaljrikedom och konkretion vad gäller de operationer som görs på dessa data. Läsaren kan lämpligen tänka in hanteringen av ett verkligt ärendeslag i framställningen: utfärdandet av byggnadslov, handläggningen av ett mål i en domstol eller vad det nu kan vara. Men det skall givetvis också gå att tillämpa förslaget på hanteringen av alla inkommande och upprättade handlingar i en myndighet med blandad verksamhet, utan renodling av ett enda ärendeslag.

vidare gäller att författaren betraktar ärendehanteringen som i sin helhet inlagd i ett ADB-system. Visserligen är denna precisering egentligen onödig. Vilken som helst annan teknik (röksignaler, hålkort e d) skulle, genomförd med konsekvens, aktualisera samma frågor. Men språkbruket blir mer konkret och texten förhoppningsvis enklare att följa med den renodling av det datatekniska som görs här. Samma konkretisering till datatekniska symboler gäller för bildmaterialet.

Den elektroniska ärendehanteringens rättsliga elementa ges alltså här förslagsvisa begreppsbeskrivningar.

myndighet l självständig myndighet

2 myndighetsdel som uppträder själv-

ständigt i förhållande till andra

“myndigheter och till myndighets-

delar inom samma myndighet

registratur funktion inom myndighet, som utgör

sluss inåt för inkommande och sluss

utåt för upprättade handlingar

Med begreppet sluss avses att handlingar passerar genom, och kan sökas i registraturen. Vid passagen fixeras handlingarna i aktuell version för senare referens, samt registreras och bevaras. Registraturen behöver inte vara bemannad, och dess befogenheter kan delegeras till handläggare m fl.

elektroniskt område bearbetnings- och lagringskapacitet som myndighet använder för intern ärendehantering, d v s utan att handlingar passerar registraturen

Det elektroniska området kan fysiskt sträcka sig utanför myndighetens fysiska verksamhetsområde.

statusändring beslut av befattningshavare inom en myndighet att en handling har, eller byter, någon av egenskaperna allmän offentlig handling, icke allmän och allmän hemlig handling

En statusändring kan vara planerad och inprogrammerad i ett ADB-system (“maskinell statusändring“).

ärende arbetsuppgift

Användningen av ordet ärende om en arbetsuppgift innebär att dess administrativa aspekter fokuseras, d v s att ärendehandläggningen utmynnar i ett beslut.

offentlighet tillgänglighet hos en myndighet för insyn utifrån

Med offentlighet avses speciellt en lagstadgad tillgänglighet för insyn.

sekretess spärr mot oönskad offentlighet

I lag stadgas på vilka grunder sekretess kan gälla.

handling sammanställning av samhörande uppgifter i olika kombinationer

Handling kan vara aktuell (fysiskt existerande) eller blott potentiell.

Förslaget framläggs härmed för diskussion. Avsikten är att det skall vara en av flera grundvalar för det fortsatta systemutvecklingsarbetet i projektet SÄND. Närmast i tur står stöd åt ärendehandläggningen för arbetsmarknadsutbildning vid en arbetsförmedling.

l Inledning

God offentlighetsstruktur skulle kunna beskrivas såsom det uttrycks i 15 kapitlet 9 S sekretesslagen (1980:100) där det stadgas att myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Därutöver skall myndighet enligt 15 kapitlet 1 5 sekretesslagen (SekrL) hålla sina handlingar ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. Dessutom är det av vikt att utlämnandet av allmän offentlig handling sker utan onödig tidspillan, jfr 2 kapitlet 12 s tryckfrihetsförordningen (TF).

I ett informationssystem som samverkar och är uppbyggt kring elektronisk post. enligt principen att ett ärende kan vandra mellan handläggare och organisationer, framträder offentlighetsstrukturen och dess vägval som ett av informationssystemets viktigaste syften och mål. Detta innebär att systemkonstruktionen måste vara av den beskaffenheten att den baseras på gällande rätt och förverkligar tryckfrihetsförordningens intentioner som den har framlagts i förarbeten och i ett antal utredningar.

Förutom tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen skall regler i datalagen. förvaltningslagen samt även i vissa anknytande författningar beaktas. systemkonstruktionen bör också ha den egenskapen att den uppfyller de krav som statsförvaltningen ställer på exempelvis datorbaserad diarieföring. vidare är det av stor vikt att konstruktionen är av den typen att myndigheten och handläggarna får ett informationssystem som är enkelt att använda och klargör, i alla möjliga situationer, vad som bör göras och vad som är tillåtet eller otillåtet.

Ett annat viktigt krav är likställighet mellan myndighet och allmänhet. Utifrån tryckfrihetsförordningen och begreppet god offentlighetsstruktur innebär det att intressenterna får ett mycket gott informationssystem. Detta innefattar då det ömsesidiga intresset av att systemet har en mycket hög slutanvändarvänlighet. Slutligen ligger det också i offentlighetsprincipen att handlingarna inte bara är väl ordnade, utan också att sökbarheten i systemet och i handlingarna är av hög kvalitet.

Detta innebär att de äldre handlingar som finns arkiverade är fritextsökbara. Fritextsökning betyder att samtliga ord i handlingen är sökbara och att sökning är möjlig i såväl fasta fält (datum, ärendegrupp, handläggare, enhet etc) som i löpande text (t ex enskilda ord i en rubrik).

En grov beskrivning av en systemkonstruktion som avses svara mot ambitionen god offentlighetsstruktur ger de tolv bilder som ingar i denna promemoria.

2 Grundläggande avgöranden

I andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen ges regler för myndighetsintern kommunikation, när en handling är upprättad eller inkommen.

I den traditionella av ärenden - beslut,

behandlingen sammanträden, telefonsamtal med efterföljande tjänste-

mellan etc anteckningar, skriftutväxling handläggare finns klara gränser och en förvaltningsrättslig tradition när en handling ändrar status under beredningen, eller vilken status handlingen just då har. Dessa regler kan vara kodifierade i lag såsom i tryckfrihetsförordningen eller sekretesslagen, men de kan även följa av myndighetens instruktion eller av delegerad föreskriftsrätt.

Det kan också vara på det sättet att myndigheten av hävd handlägger ärenden av olika ärendetyper på ett speciellt sätt. Detta kan ske enligt gällande rätt, men det är kanske inte exakt beskrivet hur ärendena handläggs i alla situationer. Med manuella rutiner finns det en öppning för friare tolkning eller kanske mer korrekt, ett mellanskikt innan handlingen förändrar sin status. Med användningen av ett elektroniskt ärende- och postsystem maste gränserna vara klara för när handlingen ändrar status. Något utrymme för ett mellanskikt finns inte längre. Därför måste systemet, nästan övertydligt, understödja de olika handläggningssituationer som kan förekomma under en beredning av ett ärende.

I TF 2:8 5 behandlas myndighetsintern kommunikation. Enligt TF 2:6 5 anses handlingar inte som inkomna eller som upprättade när de överlämnas eller framställs inom samma myndighetsorganisation som mottar handlingarna. Kravet är att myndighetsorganen inte uppträder självständigt i förhallande till varandra. I förarbetena har det angivits att informationsutbytet skall kunna jämställas med en intern beredning. Denna regel får betydelse vid konstruktionen av ett elektroniskt ärende- och postsystem som riktar sig till den civila statsförvaltningen.

Det gäller att klart kunna visa var gränsen gär mellan organisationerna, även om man använder sig av samma datakommunikationsnät. I en traditionell hantering torde det

vara klart vad man menar med intern beredning. I vissa fall kan det vara så att den interna beredningen sker i myndighetens lokaler som är fysiskt klart avgränsade från andra organisationer. Med bruk av elektroniska ärendeoch postsystem är det inte längre lika självklart.

Ett datakommunikationsnät kan vara både nationellt och internationellt. Exempelvis i det fallet att man via en uppringd terminal kan kommunicera med ett antal ärendeoch postsystem bör systemkonstruktionen vara av den beskaffenheten att den kan identifiera och klart urskilja en intern användare från en extern.

I systemet uppträder därför alltid myndigheter och organisationer i klartext. När det hävdas att det är fråga om intern beredning inom en myndighet skall systemet klart kunna påvisa att detta är fallet. Detta görs med hjälp av elektroniska registraturer. En sådan har funktionen att vara officiell elektronisk mottagare. brevlåda och datalogg. Se Bild 1.

Den elektroniska registraturen har som sin viktigaste uppgift att vara legitim mottagare i datakommunikationsnätet. Tillkomsten av en sådan elektronisk registratur avlastar den ordinarie registratorspersonalen en hel del rutinarbete, och innebär delegering av vissa beslut till handläggare och andra aktörer. Se vidare nedan. Registratorspersonalens uppgift övergår därmed från en mer bokförande roll till en mer dirigerande och övervakande. Exempelvis är det naturligt, att huvudregistrator vid en myndighet blir systemansvarig för de programvaror och databaser som beskrivs här.

Hed den elektroniska registraturen öppnas möjligheten att överlämna handlingar mellan organisationer. Detta innebär att myndigheten själv styr den datatekniska definitionen av sin organisations elektroniska område. Det som ligger inom en specifik elektronisk registraturs område tillhör denna. Det kan därför inte vara tillåtet för organisationer att dela en elektronisk registratur mellan sig. Detta innebär att fördelarna med ett datakommunikationsnät kan komma till nytta. Det har ingen betydelse varifrån kommunikation upprättas eller var handlingen läses eller upprättas. Detta kan ske inom myndighetens lokaler eller från någon annan plats. Det viktiga är att det sker inom myndighetens elektroniska område, vilket den elektroniska registraturen ansvarar för. Alla handlingar går igenom eller stannar vid den elektroniska registraturen.

Därigenom får handläggaren en funktion att på ett korrekt sätt upprätta en handling och sända denna till en annan organisation. Vidare får handläggaren en funktion för att korrekt kunna mottaga en aktivt inkommen handling via datakommunikationsnätet.

Hzrzdläggnings- i . xcnmnaáer Pxsçnmtjonstenrunalcr

hiyndighe! l

Elektronisk registratur

Presentations-

:âxââaâânlngs-

Häll

?_ u...]

SÄND BILD 1

Det som sker inom det elektroniska området kan därför presumeras vara intern beredning enligt TF 2:8 och 2:9 SS, då någon inkorrekt möjlighet att passera gränsen för detta område med ett ärende inte finns. se Bild 2.

Eftersom den elektroniska registraturen är den funktion som styr systemet och elektroniskt företräder myndigheten i datakommunikationsnätet finns funktioner för att stänga denna. Detta kan bli aktuellt vid tidfrister och liknande situationer. Registraturen kan vara öppen på normal kontorstid eller längre. Systemet ger då svar när den mottar en handling för upprättande eller när det är möjligt att sända en handling till den aktuella myndigheten. Huvudregistrator eller den av myndigheten utsedda offentlighetsansvarige svarar för den elektroniska registraturen samt myndighetens elektroniska område. Buvudregistrator eller offentlighetsansvarig svarar för behörighet till systemet och kan ingripa vid missbruk. Möjlighet finns att utestänga oönskade användare från systemet.

3 Logisk uppdelning i olika databaser

I ärende- och postsystemet finns det ett lager av allmänna handlingar. Detta lager av ärendedata kan beskrivas som ett antal logiska databaser. Framför det allmänna datalagret finns filter för frågor mot de allmänna handlingarna. I systemet finns fyra offentliga databaser eller deldatabaser. Dessutom finns det en sekretessdatabas som kan vara funktionellt uppdelad på samma sätt som de offentliga databaserna i fyra deldatabaser. se Bild 3.

Skälet till att funktionellt uppdela systemet i ett antal databaser är flera. Den grova uppdelningen i offentliga databaser och sekretessdatabaser beror på, att i begreppet god offentlighetsstruktur ligger inte bara det offentliga rekvisitet utan också att systemet klarar av att hantera sekretessbestämmelserna i god överensstämmelse med sekretesslagen. Därför är de offentliga databaserna klart avskilda från sekretessdelen. Däremot kan handlingar byta status och gå från allmän offentlighet till sekretess och vice versa.

De offentliga databaserna är Dagens och veckans allmänna handlingar, Databas enligt SekrL 15:1 S, Äldre allmänna handlingar och inledningsvis en Diarieföringsdatabas.

Anledning till denna uppdelning är att de databaser som ingår i de allmänna handlingarnas datalager har olika funktioner och olika tekniska krav samt att olika gallringsregler kan komma att tillämpas på de olika databaserna. Den centrala databasen för upprättande av en handling är “Dagens och veckans allmänna handlingar. Där

1 F__... s Pnrscntationsterrxünalc: | “= | 1 L .JE [C J] LL tt ...JJ

. rr- -.

_álj “t

j n,

Handiäggningstcnxünalcr I l a

_____J Offentliga databaser ; E4

1 1 _. _ S krL 4 . MYNDIGHET 2

lgzwDB 4_

âcslotctess D

\ Elcktmnisk registratur / / \ Datakommunikationsnät \ / \ f Elektronisk registratur

/ \ Offentliga databaser

- - SckrL MYNDIGHET l

lsjeBkzretcss-15_lå DB

Ett internt arbetssçnzinañumpågår. Arendct är dllgänglig! endastför deltagarna. mlmbendning TF 28.229 §§

Prcsentarionstcntünalcr l . j Handläggningstaminalcr s ÃND BILD 2

Prtsentalionstcnninxcr 4 v

[T5] [F71

*C71 Skrivare -2 ETITET: -

J ä?

Handiäggningstcrrrzánaicr

Offentliga databaser I I “YNDlG HET 2 v

lsjälcrexess-

\ X Elektronisk regisxratur /

/ \ Datakommunikationsnät \ / Elektronisk regisuatur

\ l

j \ Offentliga databaser

SekrL RIYNDIGHET l Sekretess- , 15.1§ DB DB

Handläggningslcrminalcr

.L: 7% Tâ [ Siiuivaxe.

ha*

.Lbá

äs

( ( T

Presentadonsmnümlal _ g_ SÃM) mo:

läggs handlingar som inkommer till myndigheten eller som upprättas. Beroende på myndighetens storlek kan denna databas tömmas, handlingarna läggs över till Äldre allmänna handlingar, vid behov dagligen, eller annars veckovis. “Dagens och veckans allmänna handlingar är en traditionell hierarkisk databas där ord i handlingarna inte är sökbara vare sig för myndigheten eller allmänheten.

Vad som finns i databaserna ger systemet en-kort information om. Det framgår vilken myndighet som har upprättat handlingen, varifrån den är inkommen, om den elektroniska handlingen har öppnats, vilken status i övrigt handlingen har, datum för upprättande och ankomst, vilken rubrik eller ärendemening handlingen har, handläggare och vilken sändande handläggare det är samt diarienummer och en kommentar från myndigheten. Begäran om tillgång till en allmän handling görs från den offentliga postlådan. En signal ges till huvudregistratorn om att en handling önskas. Huvudregistratorn eller behörig myndighetsperson har då att ta omedelbar ställning till om handlingen får lämnas ut. En handling som har öppnats och konstaterats vara allmän offentlig handling lämnas då ut med maskinell automatik efter begäran. se Bild 4.

Därigenom kan allmänhet och handläggare på ett likställt sätt gå in och begära fram handlingen i klartext. Detta kan även göras utifrån av andra organisationer eller övervakande institut såsom JO och JK. vidare kan myndigheten på ett effektivt sätt nå ut med information om sin verksamhet, eftersom journalister på ett enkelt sätt kan följa myndighetens arbete och förmedla information om detta arbete till allmänheten.

Eftersom sökbarheten i texterna inte med nuvarande teknik är möjlig att fullt ut tillfredsställa, går handlingar över med samma status till “Äldre allmänna handlingar. Detta görs så ofta som det är nödvändigt. Databasen ”Äldre allmänna handlingar använder sig av modern sökoch lagringsteknik.

Sökbarheten i databasen “Äldre allmänna handlingar är mycket god, vilket innebär att fritextsökning är möjlig. I denna databas kan samtliga ord och uppgiftstyper sökas. Detta kan ske såväl i fasta fält (datum, ärendegrupp. handläggare, enhet etc), som i fritext, exempelvis på enskilda ord i handlingen. Kombinationen av sökvillkor sker med booleska operatorer.

I systemet finns också mallar för att man skall kunna åstadkomma ett stort antal sammanställningar. Detta kan göras av icke ADB-utbildad person. Dessa mallar kan vara fördefinierade av myndigheten och därmed godkända. En förfrågan eller begäran om en ny mall görs till huvudregistratorn som då har att ta ställning till om den tillskapade mallen får lämnas ut eller om delar av

ExExrPr-:L PÃ OFFENTLIG POSTLÃDA

GAND -------- m-OFFENTLIGA DATABASEH -------- »aa-os-os 0845.0 N

MYNDIGHET1 UPPRÃTTADE OCH lNKOMNA HANDLINGAR

UPPRÄTTAD AV: MYNDIGHET 1 sTATUs: ALLMÄN OFFENTUG DATUM FÖR uPpRÄrrANoszssosos HANDLlNG HUBRIK/ÃRENDEMENING: Inköp av basdator DNR; 123-88 HANDLÃGGARE: Sven Eriksson Kommentar: Frågor besvaras av handläggaren tel 08/738 6578

INKOMMIT FRÅN; MYNDIGHET 2 sTATUs: EJ ÖPPNAD DATUM FÖR ANxoMsTzesosos ALLMÄN HANDLlNG RUB RtK/ÄRENDEMENING: Projekt styrning DNR: HANDLÃGGARE: Anders Karlsson SÃNDANDE HANDLÅGGAHE: Kun Olsson Kommentar:

UPPRÄTTAD AV: MYNDlGHET 1 STATUS: HEMLIG HANDUNG DATUM FÖR uPPnÄTTANoszsaosos DNR: rzs-as/s RUBRtK/ÃRENDEMENING: Arbetsförmedling SekrL 7:10 § HANDLÃGGARE: Anders Eriksson Kommentar: utlämnande av handlingen prövas efter begäran

L J

SÃND BILD 4

sammanställningen kan lämnas ut. som lagringsmedium använder databasen optisk teknik. Detta innebär att kostnaden är lag, och att avställning och gallring därför kan ske mer sällan. Databasen “Äldre allmänna handlingar är på samma sätt som “Dagens och veckans allmänna handlingar tillgänglig för läsning av handläggare, allmänhet och externa intressenter.

För dessa två databaser gäller att de hanterar handlingar vars status är att de antingen är upprättade inom. eller aktivt inkomna till myndigheten. Det är m a 0 handlingar som har central betydelse för myndigheten. De ligger i fulltext och finns tillgängliga i pappersutskrift i enlighet med de krav som ställs från Riksarkivet m fl intressenter.

Vidare finns ett behov av att kunna skicka handlingar av lägre dignitet, d v s offentliga allmänna handlingar av låg status. Exempel är kallelser till ett sammanträde. För detta ändamål finns databasen “Databas enligt SekrL 15:1 S. Denna databas fungerar som en mellanform för den typ av dokument som i dag inte diarieförs. Databasen har samma offentlighet som de tidigare och dess innehåll presenteras på samma sätt, den offentliga postlådan. se Bild 4.

Ett dokument kan också flyttas från “Databas enligt SekrL 15:1 s” till de övriga offentliga databaserna eller till sekretessdatabaserna. Fran de offentliga databaserna eller från sekretessdatabasen kan dock inte handlingar ga över till Databas enligt SekrL 15:1 5”. Denna databas är ju endast att se som en mellanform för handlingar vars status är lag. Någon överföring till “Äldre allmänna handlingar görs inte. Databasen är också möjlig att gallra med kortare varsel.

I och med att “Databas enligt SekrL 15:1 s” innehåller tillfällighetsdokument av lagstatus, kan databasen tömmas dagligen eller veckovis. Ingenting sparas vid dessa tömningar. Detta innebär att handläggare redan vid sitt val av databas fattar beslut om vilka gallringsrutiner som skall komma att tillämpas.

Under en övergängsperiod finns också en ”Diarieföringsdatabas. Denna databas fyller sitt behov för handlingar från allmänhet och organisationer som inte har möjlighet att använda det elektroniska systemet. Databasen kan dock ersättas av OCR-teknik eller scanners. Detta innebär att brev som anländer till myndigheten omgående läses in och lagras i databasen “Dagens och veckans allmänna handlingar samt uppträder i systemet på samma sätt som en handling som har kommit in via datakommunikationsnätet och den elektroniska registraturen. Diarieföringsdatabasen har samma offentlighet och tillgänglighet som de andra offentliga databaserna.

I systemet finns vidare sekretessdatabasen som är sluten. Efter det att handlingen har prövats av myndigheten läggs handlingen där. Sekretessdelen är skild från den offentliga delen. Databasen är endast tillgänglig för behöriga personer. se Bild 5.

Ärenden kan dock vandra, efter prövning i det enskilda ärendet, till de offentliga databaserna (dock inte till Databas enligt SekrL 15:1 5) och vice versa. När en handling läggs i sekretessystemet framträder på den offentliga postladan vilken myndighet som har upprättat handlingen, datum och diarienummer samt vilket område det handlar om, vilket lagrum som har tillämpats, aktuell handläggare samt att utlämning av handlingen prövas efter framställning av enskild eller myndighet. se Bild 4.

4 Offentlig postlåda

Den offentliga postladan finns i tva varianter. I huvudpostlådan läggs handlingar från “Dagens och veckans allmänna handlingar. Där läggs också dokument från Databas enligt SekrL 15:1 S”. I denna postlåda presenteras också vilka handlingar som har inkommit från andra organisationer, men utan att ännu ha öppnats av den mottagande myndigheten. I det fallet att en handling har nått den elektroniska registraturen, men ännu inte öppnats av behörig befattningshavare är handlingen inte tillgänglig för myndigheten.

En sådan handling ingår inte i den mottagande myndighetens informationsmaterial, utan väntar på att behandlas. Vilka handlingar som har skickats till mottagande myndighet, varifrån handlingen har skickats, datum, rubrik eller ärendemening, sändande handläggare, mottagande handläggare och statuskoden “Ej öppnad allmän handling” läggs ut i den offentliga postlådan. Handlingen eller inkomsttexten är inte möjlig att förändra, utan ligger kvar tills handlingen öppnas och ingår i myndighetens informationsmaterial.

Efter öppnandet går handlingen över till någon av de offentliga databaserna och blir omedelbart tillgänglig för myndigheten, handläggarna och allmänhet, eller går till sekretessdatabasen. Utan att handlingen är öppnad är den inte möjlig att na, utan information ges endast om dess existens. Efter det att statuskoden Allmän offentlig handling har givits, kan handlingen läsas av handläggare, allmänhet eller extern intressent. Möjlighet finns dock alltid att begära ett utlämnande av en icke öppnad allmän handling. Denna begäran signaleras hos huvudregistratorn, som omedelbart har att ta ställning till om handlingen kan utlämnas. Först efter det att detta ställningstagande har gjorts, upphör systemet att påminna om denna begäran.

R-esenntionstcminaler H

: | 5:1:m” . I 5601- .. .. BIYNDIGHET Z 15:1§ DB _ i ›

*DB

\ / \ Elektronisk regszmur

/ \

Datakommunikationsnät \ / Elektronisk regisxnrur

/V/

J \ Offentliga databaser

_ SckrL MYNDIGHET 1

lSDeBlcetess15:” DB

Handlingen bränns m i sekretessDB. Iden offentliga postlådan Handlingen presenterasdamm, dnr, lagrum, skrivs ut å myndighetensnamn. handläggaze sekmess vann samt beteckningenhemlig handling. 0% il Shivar:

Myndigheten beslutarom att sekretess gäller enligt SekrL. Behörig befattningshavarefylleri aktuella fält 1 rrtaskcn och ger elekmonisksignatur. Därefter går handlingen över till sekretessDB. i l ; Handläggningstcmünal

Presentationstenninala _

SÃND mms

Vid statuskoden Hemlig handling fär handlingen läsas endast av behörig person hos myndigheten. Efter en framställan prövas sekretessen.

I den andra offentliga postlådan kan sökning och sammanställningar göras av myndighetens äldre informationsmaterial. Där görs presentation av ärendena på samma sätt som i huvudpostlådan. Dock presenteras informationen efter det att en sökning eller sammanställning har genomförts. I sökfasen ges operatören stöd via menyer och funktionstangenter. Dessutom finns det alltid möjlighet att kalla fram hjälpbilder, som på enkelt och klart sätt förklarar vad man kan göra och hur man gar vidare. Huvudregeln är att allt myndighetsutövande och tänkbart gar över till denna postlåda.

5 Beslutsfattande via masker

I en traditionell hantering av ärenden ligger mycket av beslutsfattandet kring ärendets status hos handläggaren. En utgångspunkt har varit att detta också skall vara fallet i det datorbaserade ärende- och postsystemet. Handläggaren har dagligen att fatta beslut om handlingar skall vara allmänna offentliga handlingar eller icke allmänna handlingar. samt - om handlingen kan anses vara förvarad hos myndigheten - att den enligt särskilda bestämmelser antingen är inkommen till myndigheten eller har upprättats hos den.

Handläggaren kan även i blandad miljö av traditionella kontorsrutiner och ADB-stöd komma att ställas inför fragan i vilket forum handlingen ligger under offentlighet.

En bärande tanke i ärende- och postsystemet är därför att alla handlingar läggs in i systemet. Därmed följer alla handlingar regeln som ges i TF 2:3 s. I denna paragrafs första mening framgår, att en ADB-upptagning är att anse som en handling. En ADB-upptagning anses normalt förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på nagot annat sätt.

I ärende- och postsystemet är detta redan givet. systemet har svarat ja på frågan, att det är en handling och att den är tillgänglig för myndigheten och därmed följer - om

och fått allmän status handlingen har prövats offentlig att den också är tillgänglig för allmänheten. Detta ligger i grundkonstruktionen.

Handläggaren har för ärenden som skall upprättas att följa TF 2:7 S. Handlingar som är inkomna har passerat den elektroniska registraturen och därmed blivit korrekt diarieförda och registrerade. Handläggaren har för upprättad handling att ta hänsyn till ett antal kriterier. Handläggaren fattar beslut om ärendet är slutbehandlat, justerat, färdigställt m m. se Bild 6.

Presemationsxcrminalcr I . . . l ; In l-“Jil v 952m IT17;

*ll"* ;ful

Handläggningszemünaler

. _ S krl.e MXNDIGHET 2

lsjcáaetess mm DB

/ \ Elektronisk registratur / / \

Datakommunikationsnät

\ / Elektronisk registratur

J \ Offentliga dazabaser

X 5 kr: less_ SelcrL - ME\DIGHET-A l DeB 15:” DB

En handling som upprättasbrännsin i DB.

Upprättad allmän offentlig handling är tillgänglig för hela TF 2:7 Handläggarenpå terminal l myndigheten och kan nå.:direkt. . . beslutaran handlingen skall - vxapresenxanonsxemmalerav “Rami”-.. _ upprättas.Han tar fram _ maskenoch ger elekuonxsk 3221:53?” skrivs m_ l l signatur. Dnr och data -pø L:) påförs.

__ _ i r-I , á I! u i ll

Ptesemationstcmñnalcrl j g i Handläggningstemünaler SAND “u”

Huvudregeln om när en handling har upprättats i TF 2:7 5 kan tillämpas korrekt med hjälp av ett stort antal fördefinierade masker. Genom dessa masker fattar handläggaren sina beslut. Dessa masker är uppbyggda på ett sådant sätt att det inte är möjligt att upprätta en handling eller att direkt sända en handling till en annan organisation utan att ha fyllt i maskernas obligatoriska fält på ett korrekt sätt.

Maskerna är uppbyggda kring gällande rätt och baseras på offentlighetsprincipen och dess intentioner. Systemet tillhandahåller masker för ett antal olika situationer. Systemet är också konstruerat så att systemansvarig lätt kan skapa nya masker. Exempel är en mask för när handlingen anses upprättad och en annan när den har expedierats, masker för när en handling som hänförs till visst ärende (som inte skall expedieras) anses upprättad samt andra masker för när ärendet har slutbehandlats. rättelse gjorts. remiss skickats. Det finns också masker för olika ärendetyper. se Bild 7.

Handläggaren fattar på så sätt beslut om vilken status handlingen har. Handläggaren kan även fatta beslut om vilken databas handlingen skall ligga i och vilken organisation som handlingen skall skickas till. Handläggarens beslut träder omedelbart i kraft och genomförs efter det att korrekta data har blivit ifyllda. se Bild 8.

Centralt för systemet är att maskerna har en korrekt juridisk utformning. Därför bör tillskapandet och godkännandet av dessa masker ligga på en hög nivå inom myndigheten och genomföras av juridisk expertis. Det är också viktigt att en stödfunktion upprättas av exempelvis statskontoret.

För att stödja handläggaren i beslutssituationen finns hjälpfunktioner. Enligt systemkonstruktionen finns därför möjlighet att utveckla myndighetsspecifika hjälpsystem eller beslutsstöd för myndighetens handläggare eller till stöd för registratorspersonal. Rutinerna för rättning av en redan upprättad handling hör även till det som kan ges stöd av ett hjälpsystem. se Bild 9.

Dessa system kan fungera generellt inom eller för myndigheten, eller vara utvecklade för en specifik ärendetyp. I och med att besluten delegeras till handläggningsnivå, krävs det någon form av auktorisation av besluten. Myndigheten har möjlighet att definiera vilka handläggare som har beslutanderätt för en viss sorts mask.

Systemkonstruktionen ger utrymme för den möjligheten, att en handling som i myndighet l ges status av SekrL 15:1 S (snabbare gallring), i myndighet 2 kan hänföras till den ordinarie databasen för dagens och veckans allmänna handlingar. Se Bild 10.

EXEMPEL PÃ MASK

(SÃND ----------- -- MYNDIGHET1 --u-m--u--ae-oeoe 0545.09 W RUEHIK/ÃRENDEMENING = Utveckling av DIABAS

HANDLINGENS STATUS: ALLMÄN OFFENTLIG HANDLING = Ja ALLMÄN OFFENTLIG HANDLING

SEKFIL 15:1 = ICKE ALLMÄN HANDLING = BESLUT OIV SEKFIETESS =› SÃNDANDE MYNDIGHET= Myndighet 1 HANDLÃGGARE =› Sven Eriksson ELEKTRONISK SIGNATUR =› ANKOMSTDATUM .› 880606 HANDLINGEN SKALL SÃNDAS TlLL= Myndighet 2 MOTTAGANDE HANDLÃGGARE =› Jan Carlsson BEGÄR SVAFI= Ja UPPFÖLJNING» Ja UPPFÖLJNINGSDATUM . 880610 BEHÅLL KOPIA=› Ja

S) stemmeddelnnden

Innan en handling kan uppränaseller sändas måst: vissa fält vara ifyllda Med systcmmeddclanden uppmanas handläggaren an fyua i d: obligatoriska fälten. exempel 1: Ange elektronisk signatur Exempel 2: Ange om handlingen år allmämallrnän SekrL l5:1§, icke allmän handling eller att myndigheten har bslutat om sekt-etui

SÃND BILD 7

ñesentationsienrinaler F | Inkommen allmän offentli . i

u h I!

l l handling a: tillgän-*lig for ° Eela - E” émdlmå »l , - , som inkommer . m) nügheten och kan nås direkt ._ « . . Vi resentanonsterrrunaler av

“ilj-lsâáiânden.

Myndighe! 2 har beslutat att handlingen är allmän och offentlig. Mun anger status i masken. Dm och dai: påförs.

inkommen handling signaleras hos aktuell handläggare. I

› _ SekrL MYNDIGHET 2

[Sjeakxeiess 15” DB

En inkommen handling bränns in i DB. _Myndighet 2 öppnar den J hmämgm Elektronisk registratur / tlmmmmdc

Datakommunikationsnät

/ Elektronisk regisrantr

Offentliga databaser \

1 u SelcrL r u MX NDICHET l . 1521M38 t.

DB.

En upprämd handling bränns in i DB.

Upprättad allmän offentlig handling är tillgänglig for hela myndigheten och kan nås direkt via presentationstenninale: av sökanden.

TF 2z7§ Handläggaren på terminal l beslutar att handlingen skall upprättas. Handlingen skall sändas till myndighet 2. Han tar fram masken. fyller i aktuella filt samt ger elektronisk signatur. Dnrcch data pllfors.

Presenunonstemiinalu _ .

Handläggningstenninaler SÄND BILD 8

Haadlaggningsxenrjnaler Presenuticrsterminaler lnkcrr Il *i ø”“ig ff d . i

handllnzcâri):iiligâgâigcgørlåelaso m omm t_ Enåâmshng

my-:zdighetenoch kan nåsdirekt via prescntasionstenmnalerav sknvs ut. . sökanden.

hlyndighet 2 har beslutatatt handlingen ä: allmän och offentlig. Man angerstatus i masken.Dnr och data pâfdrs. Inkommen hanciling signalerashos aktuell handläggare.

Sekretess- IHYNDXGHET 2 DB

1 inkommen handling brännsin i DB. J Myndighet 2 öppnar den hmdhnge Elekzonisk registratur / çikommandc

7 \

Datakommunikationsnät / \ Elektronisk registratur

Offentliga databaser \

I 1 Sekrl.. .NHNDIGHET l l5:l§ DB

En rätud handling bränns in i D .B

U prärtadoch rånadallmän oåenuighandling är tillgänglig för hela myndighetenoch kan nås direkt via presentationsterminaler av sökanden. Myndigheten beslutar att en handling skall rättas.Handlingen skall sändas till myndighet 2. Masken för iixtning tas fram. Den tidigare handlingen hämtasfrån DB. Rättelsenoch den tidigare handlingen sändsefter det an myndigheten har givit elektronisk signatur. Samma Dm används.

13 -i Presentauonstenmnalerlm

Handläggningstenmnalcr SÄND BILD 9

Had3-*§§-=i§5l°"n3nñ1 En handling som placeras i Dagens o mxnmdonslcmnmcn_ vetkans allmänna handlingar DB skrivs ut.

En allmän offentlig EI* handling är tillgänglig för hela myndigheten Handläggaren mottar en och kan nas djmk; vi; 1 handling via SCKIL l5:l§ DB prcsematjonstcmünajcy Han beslutar an handlingen av sökanden. skall placeras i Dagens 0 veckans allmänna handlingar DB. an anger status xmasken. Dnr och dara paförs.

I I I

5 k_ _ SekrL ?VIYÅDIGHET 2 Dif l5:1§DB

Handlingen bränns in i Dagens o veckans allmänna handlingar DB.

\ Elektronisk registratur l \ /

7 \ Datakommunikationsnät

\ Elektronisk registratur \ / / \ Offentliga databaser

1 ? :_ Sekrexess- SelcrL r , . M3 NDIGHET l DB lszlê DB .

lSekrL 15:1 § DB tillämpas snabbare gallringsnrxiner. DB kan tömmas varje dag eller vecka.

En handläggaren hos m---ndighet l E Sad 15:1 § DB skickar en kallelse rörande eu möte hêndlmâ ä “llsânêhâ till en handläggare hos uiyndighei Han tar upp masken och anger °° “vil” a . mk? må4§h°°? m det är m handling som presenxanonstermna “la *V 5Ö*=d°- er skall sändas via SelcrL l5:l§ DB.

Presemationstenninaler 1 l Handläggningsxemiinal

SAND BILD 10

Också den situationen att tva eller flera skall fatta beslut kan styras från maskerna. Delegation är också möjlig. Exempelvis kan sekretessbehörighet ges till högre chef. Detta styrs med hjälp av elektronisk signatur.

Slutligen kan hanteringen av en viss ärendetyp planeras och läggas in i systemet (d v s styras automatiskt eller med operatörsingripanden) i form av en mer eller mindre fast ärendegång. Se Bild ll.

En handling kan inte upprättas. skickas till annan myndighet eller ges ankomststatus utan att elektronisk signatur har givits. Efter det att korrekt signatur har givits, hämtas data från ett bibliotek. Där läggs ut namn på handläggaren. titel och myndighet.

6 Mellanprodukter

I ärende- och postsystemet finns också funktioner för att arbeta med textbehandling. Textbehandlingssystemet stöder handläggaren vid upprättandet av en handling. Systemet stöder också framställning av utkast. koncept och andra mellanprodukter enligt TF 2:9 s. Inom myndighetens elektroniska område kan dessa mellanprodukter flöda fritt som arbetsutkast i myndighetens interna informationshantering.

En mellanprodukt kan alltid föras över till ärendedatalagret. Detta görs med hjälp av masken för arkivering av mellanprodukter. Hellanprodukten kopplas till huvudhandlingen och erhåller samma status. En mellanprodukt kan dock aldrig gå över från en myndighet till en annan utan att först omhändertas för arkivering.

Ärende- och postsystemet kan inte särskilja en mellanprodukt från en allmän handling, utan uppfattar handlingen som inkommen hos den mottagande myndigheten och upprättad från den sändande myndigheten. Det enda undantaget från denna huvudregel är funktionen icke allmän handling.

7 Postöppning och personliga brev

Enligt förvaltningslagens 10 s (1986:223) anses en handling som inkommen till en myndighet den dag då handlingen, eller avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen. anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa.

Om möjligheterna i ett elektroniskt postsystem fullt ut skall utnyttjas, skall postöppningen ske kontinuerligt i systemet. Ärenden skickas hela tiden mellan olika elektroniska registraturer. När en handling öppnats och dess status fastställts går den med maskinell automatik direkt vidare. Detta sker hela tiden. Med denna lösning ges

Hañdüâênlnälcmnalt Hesemarionstrnninalsr z I?? En handling lnkcrrtrnen allmän offentlig n“j§vk_.__-. |. l i l I som inkommer handling är tillgänglig för hela | skrivs ut. l myndigheten och kan nås t u V . r-*--l-1 direkt via presentaáons- I

temiinaler av sökanden. . ; g

Inkommen handling signalerashos aktuell handläggare.

SekrL 15:l§ DB

En inkommen handling brännsin i DB.

Elektronisk registratur /

7¶Datakommunikationsnät

/ \ Elektronisk registratur

Offentliga databaser

su l “s _ SekrL nä” l5:l§ DB MYNDIGHET 1

En upprättadhandling btinns in i DB.

Upprättad allmän offentlig handlin är tillgänglig för hela myndig eten txh kan nåsdirekt via presentationstemtinalerav sökanden. Myndighet l och myndighet 2 har beslutat att dessaärenderyper som upprätta alltid :ü allmänna och offentliga. sluivs ut. Handlingen skall sändastill myndighet 2. Masken för dessaärendetyper tas fram. Handlingen sändsefter det att handläggarenhar givit elektronisk signatur. Dnr och datapáförs.

Presentationstcmiinala t.: n

Handläggningstemtinaler SÄM) BILD n

allmänhet och handläggare i det närmaste omedelbar tillgång till allmänna offentliga handlingar. offentligheten är m a o omedelbar.

I TF 2:4 5 behandlas personliga brev och andra meddelanden som är ställda till någon personligen. Enligt denna regel anses ett brev som är ställt personligen till någon som innehar en befattning vid en myndighet, som inkommen och allmän om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren i annan ställning.

I systemet är det inte möjligt att skicka privata brev. Däremot kan en icke allmän handling gå över från en myndighet till en annan. Handlingen presenteras då inte i den offentliga postlådan och passerar inte de elektroniska registraturerna.

Dock har det ingen betydelse var terminalen är placerad eller om den sändande personen har angivit att handlingen är icke allmän. Den mottagande personen kan föra över en icke allmän handling till de offentliga databaserna eller till sekretessdelen. Huvudregeln ges i TF 2:6 s att handlingen är inkommen, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda.

8 säkerhet

En av de viktigaste funktionerna i ett totalintegrerat system, som är baserat på att alla handlingar och handläggningen av dessa sker inom systemet, är säkerheten. Säkerheten kan delas upp i en mängd funktioner såsom fysisk säkerhet. funktionssäkerhet, informationssäkerhet, datakvalitetssäkerhet och katastrofplanering m m.

I datasäkerheten ligger också att systemet garanterar att informationsmaterialet, handlingarna, bara kan ändras enligt fastställda syften.

Detta innebär att huvudregeln alltid är att handlingar som är inkomna eller upprättade inte får ändras. Vid felskrivningar och rättelser ger systemet information om vad som har förändrats via loggning.

Systemet tillhandahåller masker för dessa situationer. Därmed uppfylls kravet att det alltid är möjligt att läsa handlingens ursprungliga text. För att ge ett vidare skydd skriver också systemet alltid ut en handling som inkommer eller upprättas. Dessa utskrifter kan tillföras de övriga handlingarna och därigenom kan datalagens (1973:289) krav på att en handling i vissa fall skall finnas i läsbar form uppfyllas (jfr datalagen 14 S). Funktionssäkerheten måste vara omfattande. Därför tas regelbundna säkerhetskopior och alternativa processorer finns.

9 Överlämnandetidpunkt

En annan fraga är förfoganderätten till informationen, den blivande handlingen.

Huvudregeln är att allt som sker före upprättandet av handlingen är intern beredning. Denna presumtion innebär att allt som skickas inom myndigheten för synpunkter, arbetsseminarier m m är tillgängligt endast för deltagarna. Därmed ges arbetsro inom myndigheten för handläggarna under beredningen. Jfr TF 2:8 S.

Tidpunkten när handlingen ändrar status och förfoganderätten“ till informationen övergår från handläggaren till systemet är när handläggaren har tagit fram den aktuella upprättandemasken och fyllt i de obligatoriska fälten, givit elektronisk signatur och tryckt på SÄND-tangenten. Därefter ingar handlingen i myndighetens informationslager. Detta innebär att korrigering av texten endast kan ske via rättelsemasker och att dessa korrigeringar loggas av systemet. Handlingens ursprung är alltid möjligt att läsa.

Någon möjlighet att ta tillbaka handlingen efter denna tidpunkt finns inte. Förfoganderätten till informationen har övergått från handläggare till system. Det är därmed huvudregistrator som har systemansvar och utövar förfoganderätten till handlingen. Förfoganderätten till en inkommen allmän handling tillkommer alltid systemet även om destinationen är till en specifik handläggare. En icke allmän handling tillhör den handläggare handlingen är ställd till.

Systemet ger dock alltid möjlighet att ta ut en arbetskopia. När en arbetskopia tillhandahålls är den avkodifierad och texten Arbetskopia“ framträder. Det framgår ocksa vilken originalhandling som finns. Texten kan redigeras om, och med hjälp av upprättandemask kan en ny handling skapas. se Bild 12.

10 Delning av datakraft

Placeringen av datorn är ur offentlighetssynpunkt betydelselös. Detta följer av TF 2:3 S och förvaringskriteriet. En ADB-upptagning anses normalt förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

Förvaringskriteriet har angivits på sa sätt, att upptagningen anses finnas hos den myndighet som kan ta del av handlingen via sin egen dator eller från exempelvis en terminal. var datorn är placerad har ingen betydelse. I lagtexten saknar den fysiska befintligheten betydelse för ADB-upptagningar. I stället gäller den speciella till-

Prescmazjonsxen-rxinaler,f , \ .. l

Handläggningsxemmnaler

I X S b.m* _ SCKIL l hlYNDlGHET 2 ,§3 l5:l§DB

/ \ Elektronisk regisnxur / / \

Datakommunikationsnät

\ / Elektronisk registratur

e \

Offentliga databaser

Da enso

Sckmess- 5=?”- vecgkans

MYNDIGHET 1 , DB handlingar

Handläggarenbeställeren handling från en av de offenzliga daxabasema. Han fylleri beställningsmaskenoch angeratt han vill ha från förfogande till handlingen. En kopia av handlingen erhålles från systemet.

j n Handläggningsterminal

PICSCIIXZÖODSKCYTTÅBÃJCYH i

SÄND BILD 12

gänglighetsregeln. Detta innebär att datakommunikationsnäten kan administreras av någon central funktion, där de olika elektroniska registraturerna är definierade. Systemförvaltning av linjenätet kan då ske centralt. Statistik och varifrån handlingar skickas och inkommer kan följas från denna funktion.

Myndigheten kan lokalt använda sin egen dator där systemet är implementerat enligt standard. Mindre myndigheter kan dela på datakraften. Andra regler som också har betydelse för ärende- och postsystem är TF 2:6 S tredje stycket och 2:10 s. Av dessa följer att en åtgärd, som någon vidtar endast som led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling som en myndighet har tillhandahållit för ändamålet, inte skall anses leda till att handlingen är inkommen eller allmän hos den myndigheten. Enligt förarbetena skall man se saken så att upptagningen aldrig har befunnit sig utanför den andra myndigheten. Betydelse har även TF 2:11 S, enligt vilken brev (elektroniska brev), telegram eller annan sådan handling som endast skall befordras ej skall anses som allmän handling.

Det är således möjligt, att flera myndigheter som deltar i hanteringen av samma ärendeslag (som utredande, beslutande och verkställande instans, eller för samråd, remiss, yttrande, registerutdrag etc) centraliserar lagringen av ärendedata till - eller till en

en av myndigheterna fristående entreprenör. En förutsättning är dock, att varje myndighets elektroniska registratur och elektroniska område, se avsnittet 2 Grundläggande avgöranden, hålls klart avgränsade från de övrigas. Det är också, av datasäkerhetsskäl, viktigt att varje arbetsplats har en egen lokal bearbetnings- och lagringskapacitet.

ll Det fortsatta arbetet

Ambitionen med denna promemoria är att beskriva de rättsliga grundelement som ett offentligt ärende- och posthanteringssystem skall innehålla. Utgångspunkten är att dessa rättsliga grundelement är neutrala i förhållande till organisation och ärendetyp. De är allmängiltiga och skall kunna implementeras i myndigheternas ärende- och posthanteringssystem. De kan sägas vara rättsliga baskrav. Promemorian behandlar inte organisation eller datas innehåll, struktur och integritetskänslighet. Här ges alltså en konkret beskrivning av första fasen i ett uppbyggnadsskede, som försöker uppnå en god offentlighetsstruktur.

Det fortsatta arbetet är naturligt. Där framträder organisation, ärendedata och ärendetyp. Detta innebär att rättsregler, statliga krav och intentioner som styr myndigheten förverkligas i den lokala tillämpningen. Detta arbete med att konkret beskriva organisation och ärendedata skall ske under införande av modern datateknik. Här

skall rättsordningens krav styra arbetet med systemkonstruktionen.

Denna andra fas innebär att informationens sårbarhet, integritetskänslighet, framträder. Regler om personregister 1 datalagen måste arbetas in i systemet. Dessutom maste krav och föreskrifter från

datainspektionen och riksarkivet tillvaratas. Därutöver måste

myndighetsspecifika instruktioner arbetas fram. slutligen måste informationssystenet vara konstruerat på det sättet att förändringar av gällande rätt omedelbart går att arbeta in i systemet. Ett centralt

offentlighetsrättsligt informationssystem fdr inte vara statiskt. Möjlighet måste finnas att förändra systemet i takt med de krav som kan komma att ställas. Först när allt detta är

genomfört har ärende- och posthanteringssystemet fått en god offentlighetsstruktur.

Statens 1988

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Översyn av utlanningslagsstiftningen. A. Mål och resultat - nya principer för det statliga Kortare väntan.A. stödet till föreningslivet. C. Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott? A Föräldrar som förmyndare, m.m. Ju.

Tidig och samordnad rehabilitering - samverkans- ?PPF Kunskapsöverföring genom företagsutveckling.

UD. metoder och rehabiliteringsinriktad ersättning Utgått. m.m. S. Provning och kontroll i internationell samverkan. I. Statens roll vid finansiering av export. UD. Frihet från ansvar. Ju. Folk- och bostadsräkningar i framtiden. C. En ny skyddslag. Fö. Kontroll av kemiska produkter och varor. ME. Sverigeinformation och kultursamarbete. UD. Vissa internationella skattefrågor. Fi. Rätt adress. Fi. Tillfällig handel. Fi. Spøsøw Öppenhet och minne. U. Kommunalt stöd till de politiska partierna. C.

Civil personal i försvaret. Fö. Refonnerat presstöd. U. Handel med optioner och terminer. Fi. Arbetsmarknadsstriden III. A. Översyn av bostadsrättslagen. Bo. Arbetsmarknadsstriden IV. A. Medborgarkommissionens rapport om svensk Ut med musiken. U.

›-n›-n›-nI-I›-a MPPP?

vapenexport. SB. Att följa medieutvecklingen. U. r-a 9* SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisa- Domarbanan - Utbildning och meritvärdering. Ju. tion. Ju. Om semester. A. Reklamskatten. Fi. Hushållens skuldsättning. Fi. r-dn-n .°° Rapport av den parlamentariska kommissionen Export av farliga varor. Fi. med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. Pensionssystemets stabilitet. S. U-lands- och bistándsinfonnation. UD. Utrikesförvaltrtingens inrikming och organisation. Liv-n 93-7 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på UD.

Lntnmtnmtnuxutu. 9°.°\$-^:“P°!°:.°.

skolområdet. U. u: 29 Riksgäldskontoret - frán riksdagens verk till rege- 3 Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. ringens myndighet. Fi. Fi Tänk ekonomiskt - betala skatten i tid. Fi. N) P Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. Miljömärkning av produkter. Fi. Fi 00x8P2. Storstadstraftk l - tillfälligt förbud mot biltrafik

F) 9 SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering vid särskilt svåra luftföroreningar. K. av miljöriktig teknik. UD. Kommission och dylikt. Ju. Lotteri i radio och TV. U. go .: Integritetsskyddet i informationssamhället 5. Ju.

Förnyelse och utveckling. C. Frikommunförsöket. C. Lönegarantin och förmånsrättsordningen - om

N)I\7NJIQ 9999

lönegarantins betydelse för det ökade antalet företagskonkurser. A. Videovâld ll - förslag till åtgärder. U. Förnyelse av kreditmarknaden. Fi. Arbetsdomstolen. A. Z.°)°9° Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetän-

wwmn

kande 4. Ju. Läge för vindkraft. Bo. Släpp kopioma fria. Fi. Dalälven - en miljösatsning. ME. Offentlig lönestatistik. Behov och produktions-

wwww99W?)

fonner. Fi. Effektiv statlig lokalförsörjning. Fi. ut» H9 Statens ansvar för spridning och visning av värdefull ñlm. U. L.: 9° Ägandc och inflytande i svenskt näringsliv. l.

Statens 1988

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Släpp kopioma fria. [33] Medborgarkommissionens rapport om svensk vapen- Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsformer. export. [15] [35] Effektiv statlig lokalförsörjning. [36] Vissa internationella skattefrågor. [45]

Justitiedepartementet

Tillfällig handel. [46] Utgått. [5] Hushållens skuldsättning. [55] Frihet från ansvar. [7] Export av farliga varor. [56] SÄPO-Säkerhetspolisen inriktning och organisation. Riksgåldskontoret - från riksdagens verk till regeringens [16] myndighet. [59] Rapport av den parlamentariska kommissionen med Tänk ekonomiskt - betala skatten i tid. [60] anledning av mordet på Olof Palme. [18] Miljömärkning av produkter. [61] Översyn av upphovsrånslagstiftningen. Delbetånkande 4. [31] Föräldrar som förmyndare, m.m. [40] Utbildningsdepartementet Domarbanan - Utbildning och meritvärdering. [53] öppenhet och minne. [1 l] Kommission och dylikt. [63] En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolomlntegritetsskyddet i informationssamhållet 5. [64] rådet. [20] lotteri i radio och TV. [24] Utrikesdepartementet Videovåld II- förslag till åtgärder. [28] Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. [4] Statens ansvar för spridning och visning av värdefull Sverigeinformation och kultursamarbete. [9] film. [37] U-lands- och biståndsinformation. [19] Reformerat presstöd. [48] SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av Ut med musiken. [51] miljöriktig teknik. [23] Att följa medieutvecklingen. [52] Statens roll vid finansiering av export. [42] Utrikesförvaltningens inriktning och organisation. [58]

Arbetsmarknadsdepartementet

Översyn av utlänningslagstifmingen. [1]

Försvarsdepartementet

Kortare väntan. [2] En ny skyddslag. [8] Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott?[3] Civil personal i försvaret. [12] lxsnegarantin och förmånsråttsordningen - om lönegarantins betydelse för det ökade antalet företagskon-

Socialdepartementet kurser. [27]

Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkansme- Arbetsdomstolen. [30] toder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. [41] Arbetsmarknadsstriden Ill. [49] Pensionssystemels stabilitet. [57] Arbetsmarknadsstriden IV. [50] Om semester. [54]

Kommunikationsdepartementet

Storstadstrafik 1 - tillfälligt förbud mot biltrafik vid Bostadsdepartementet särskilt svåra luftföroreningar. [62] Översyn av bostadsråttslagen m.m. [14] Läge för vindkraft. [32]

Finansdepartementet ,_ u... - .-›

l Ran adress. [10] f , , g lv = i

?Tiiiidustridepartementet

Handel med optioner och terminer. [_13] N *J vning och kontroll i internationell samverkan. [6] Reldamskatten. [17] ; Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. [38]

Ny Iaxeringslag - Reformerad skitttepttxyzesstbdviljgügl]

Ny taxeringslag - Reformerad sk -Dêi2.r vi Förnyelse av kreditmarknaden. [29] Civildepartementet Släpp kopioma fria. [33] Förnyelse och utveckling. [25]

Statens 1988

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Frikommunförsökel. [26] Mål och resultat › nya principer för statens stöd till föreningslivet. [39] Folk- och bostadsräkningar i framtiden. [43] Kommunalt stöd Lill de politiska partierna. [47]

Miljö- och Energidepartementet

Dalälven - en miljösatsning. [34] Kontroll av kemiska produkter och varor. [44]

KUNGL. BIBL.

1939 -02- o 7

_.›..5r_y..».«u«

ALLMÄNNA FÖRLAGET

ISBN 91-38-10255-2

ISSN 0375-250X