SOU 1988:64

Integritetsskyddet i informationssamhället : delbetänkande

SOU 1988:64

Till statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 24 maj 1984 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om användningen av personnummer i samhället.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 19 september 1984 numera hovrättspresidenten Carl Axel Petri till ordförande i kommittén. Samma dag förordnades till ledamöter i kommittén f.d. riks- dagsledamöterna Kerstin Anér och Lilly Bergander, ombudsmannen Hans- Eric Holmqvist samt riksdagsledamöterna Gunnar Hökmark, Kurt Ove Johansson och Olof Johansson. Departementschefen förordnade den 15 februari 1985 universitetslektorn Yngve Sundblad till ledamot i kommittén. Kerstin Anér ersattes den 24 oktober 1985 av riksdagsledamoten Birgit Friggebo. Den 23 maj 1986 ersattes Yngve Sundblad av riksdagsledamoten Bo Hammar och den 1 april 1987 ersattes Olof Johansson av riksdags- ledamoten Bengt Kindbom.

Till experter i kommittén förordnades den 19 september 1984 numera direktören Lars Dahllöf, folkbokföringsdirektören Wolmar Högberg, nu- mera länskronodirektören Torbjörn Nilsson, departementssekreteraren Ag- neta Norén, numera direktören Nils Rydén, numera hovrättsrådet Kent Sundqvist och numera professorn Nils—Eric Svensson, den 29 oktober 1984 avdelningschefen Edmund Rapaport, den 16 november 1984 numera jäm- ställdhetsombudsmannen Gun Neuman, den 28 december 1984 utrednings- sekreteraren Birgitta Frejhagen och arkivrådet Claes Gränström, den 17 juni 1985 departementssekreteraren Birgitta Wittorp samt den 8 september 1986 förbundsjuristen Kerstin Gustafsson. Agneta Norén ersattes den 6 februari 1986 av numera t.f. departementsrådet Håkan Färm. Den 1 mars 1986 ersattes Lars Dahllöf av numera verksjuristen Sten Wahlqvist, den 1 september 1986 ersattes Nils Rydén av byråchefen Ulf G. Berg och den 23 februari 1988 ersattes Gun Neuman av Nils Rydén.

Den 11 oktober 1984 förordnades numera kammarrättsassessorn Christer Abrahamsson och den 28 januari 1985 hovrättsassessorn Anna Mörner till sekreterare i kommittén. Anna Mörner ersattes den 1 juli 1986 av hov- rättsassessorn Ingela Halvorsen. Christer Abrahamsson entledigades den 21 september 1987.

Kommittén har antagit namnet data- och offentlighetskommittén (DOK). Data- och offentlighetskommittén har fått tilläggsdirektiv genom beslut

SOU 1988:64

av regeringen den 13 december 1984 och kommitténs uppdrag har därefter ytterligare utökats bl. a. genom ett regeringsbeslut den 25 april 1985.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 5. Offentlighetsprincipens tillämpning på upptag- ningar för automatisk databehandling. I arbetet med betänkandet har samt- liga ledamöter och experter deltagit.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av ledamöterna Gunnar Hökmark, Birgit Friggebo och Bengt Kindbom samt av experten Nils Ry- dén.

Stockholm i december 1988

Carl Axel Petri

Lilly Bergander Birgit Friggebo Hans-Eric Holmqvist Gunnar Hökmark Kurt Ove Johansson Bengt Kindbom

Bo Hammar /Ingela Halvorsen

SOU 1988:64

Innehållsförteckning

Författningsförslag ........................................... 1. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ 2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen ................. 1 Sammanfattning ........................................ 2 Kommitténs uppdrag och arbete .......................... 2.1 Direktiven ............................................. 2.2 Våra betänkanden m. rn. ................................ 3 Offentlighetsprincipen [ ett historiskt perspektiv ............. 3.1 Inledning .............................................. 3.2 Utvecklingen före 1766 .................................. 3.3 1766 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.4 Den gustavianska tiden .................................. 3.5 1812 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.6 1949 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.7 Litteraturförteckning .................................... 4 Gällande rätt och praktisk tillämpning ..................... 4.1 Inledning .............................................. 4.2 Reglering i tryckfrihetsförordningen ....................... 4.2.1 Vad är att anse som allmän handling ............... 4.2.2 Sättet för utlämnande rn. m. ...................... 4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet ....................... 4.2.4 Anonymitetsskyddet ................ , .............. 4.2.5 Övriga bestämmelser ............................. 4.3 Regleringen i sekretesslagen ............................. 4.3.1 Diarieföring ..................................... 4.3.2 Offentlighetsstrukturen ........................... 4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal ............. 4.3.4 Terminalanslutning ............................... 4.3.5 Registerbeskrivningar ............................. 4.4 Regleringen i datalagen ................................. 4.5 Annan reglering av betydelse för Offentlighetsprincipen .....

4.5.1 Offentlighetsprincipen och dokumentations- skyldigheten .....................................

11

13

17 17 17

19 19 20 20 23 24 28 30

6 Innehållsförteckning

5.1 5.2 5.3 5.4

5.5

7.1 7.2 7.3

7.4

7.5

7.6

7.7

7

SOU 1988:64

4.5.2 Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna

handlingar ...................................... 51 4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt .............. 52 Allmänna överväganden ................................. 55 Bakgrund .............................................. 55 Offentlighetsprincipens syften ............................ 57 Problembeskrivning ..................................... 62 Våra överväganden om Offentlighetsprincipens syften ....... 67 5.4.1 Syftesbegränsning i tryckfrihetsförordningen ......... 73 5.4.2 Syftesprövning ................................... 74 5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen ............... 74 Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven ................. 75 5.5.1 Begränsade bearbetnings- och sökmöjligheter ........ 76 5.5.2 Utökade och mera detaljerade registerförfattningar . . 79 5.5.3 Skärpt tillämpning av sekretesslagen ................ 80 5.5.4 Utökad sekretess på vissa områden ................. 82 5.5.5 Restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihets- förordningen .................................... 82 Handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen .............. 83 Regleringen i tryckfrihetsförordningen ..................... 87 Inledning .............................................. 87 Handlingsbegreppet och de potentiella handlingarna ........ 87 Enskilds datorprogram och datorkapacitet ................. 96 7.3.1 Bakgrund ....................................... 96 7.3.2 Våra överväganden ............................... 97 Databaser och biblioteksregeln ........................... 100 7.4.1 Databaser ....................................... 100 7.4.2 Biblioteksregeln ................................. 102 7.4.3 Våra överväganden ............................... 102 Massuttag ............................................. 105 7.5.1 Bakgrund ....................................... 105 7.5.2 Våra överväganden ............................... 105 Offentlighetsinsynen och registerutdrag enligt 10 & datalagen . 109 7.6.1 Bakgrund ....................................... 109 7.6.2 Våra överväganden ............................... 110 Frågan om en tillämpningsförfattning ..................... 111 7.7.1 Bakgrund ....................................... 111 7.7.2 Data]agstiftningskommitténs förslag 1980 ........... 112 7.7.3 Våra överväganden ............................... 113

SOU 1988:64 ' Innehållsförteckning 7

8 Ändringar i sekretesslagen ................................ 1 15 8.1 Inledning .............................................. 115 8.2 Våra överväganden ..................................... 116 9 Kontorsirtformationssystem och elektronisk post ............. 123 9.1 Bakgrund .............................................. 123 9.2 Kontorsinformationssystem .............................. 123 9.3 Våra överväganden ..................................... 125 10 Kostnadsberäkningar och EG-harmonisering ............... 129 10.1 Kostnadsberäkningar .................................... 129 10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten .................... 130 11 Specialmotivering ....................................... 133 11.1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ 133 11.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen ................. 137 Särskilda yttranden .......................................... 143 Bilaga 1 Tilläggsdirektiv 1984z48 .............................. 147 Bilaga 2 ADB-upptagningars offentlighet, Institutet för Rättsinfor- matik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1988:1 ....... 165 Bilaga 3 Projekt SÄND och god offentlighetsstruktur ............ 399

SOU 1988:64

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3, 11 och 13 55 tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

35

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 & är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i så— dan form att den kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndig- heten enligt lag eller förordning el- ler särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använ- der sig av eller enkelt kan framställa för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregis- ter, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogen- het att göra överföringen. Med per- sonregister förstås register, förteck- ning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

10 Författningsförslag

SOU 1988:64

11%

Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- tats hos myndighet endast för of— fentliggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten, 3. tryckt skrift, ljud- eller bildupp- tagning eller annan handling som in- går i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutan- de för förvaring och vård eller forsk- nings- och studieändamål eller pri- vata brev, skrifter eller upptagning— ar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ur- sprungliga handlingen ej skulle vara

Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- tats hos myndighet endast för of- fentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten, 3. sådan handling som avses i 3 5 och som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt ar- kiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieän- damål eller privata brev, skrifter el- ler upptagningar som eljest ha över- lämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ur- sprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän.

att anse som allmän. 13 &

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 5 första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt. En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 5 och 13 5 första stycket lämna ut en stor mängd upptagningar för automatisk databehandling iform av utskrift en- dast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1988:64 Författningsförslag 11

2. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 9.5 och 115 sekretesslagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap. 9 &

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

Inom ramen för en sådan god of- fentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är all- män handling och föremål för sekre- tess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvå- ras.

Om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruk- tur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: ]. att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möj- ligt är fria från förkortningar och an- nat som kan försvåra för den en- skilde att ta del av handlingen och 2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vil- ken tidpunkt detta skett.

llå

Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig

12 Författningsförslag

SOU 1988:64

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa be- tydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB- 3. vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har till— registret som myndigheten har till- gång till, gång till och på vilket sätt dessa upp-

gifter inhämtas,

4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till— lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

SOU 1988:64

1 Sammanfattning

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi Offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsin- formatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 198821). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. '

Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av Offentlighetsprincipen som rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryck- frihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförord- ningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel.

IRI:s undersökning har entydigt visat att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstift- ningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADB- användningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som be- gränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.

En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upp- tagningar för ADB, främst dä handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna

13

12 Författningsförslag sou 1988:64

att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa be- tydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB— 3. vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har till- registret som myndigheten har till- gång till, gång till och på vilket sätt dessa upp-

gifter inhämtas,

4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till- lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.

Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den

SOU 1988:64

1 Sammanfattning

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi Offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsin- formatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 198821). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. '

Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av Offentlighetsprincipen som rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryck- frihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförord- ningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberöende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel.

IRI:s undersökning har entydigt visat att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstift- ningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADB- användningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som be- gränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.

En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upp- tagningar för ADB, främst då handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna

13

14 Sammanfattning

SOU 1988:64

del. Mycket talar för att en förändring av tryckfrihetsförordningens grund- begrepp eller rent av införandet av en helt ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med, utan snarare skapa nya. Därtill kommer att rättspraxis nu blir alltmer omfattande och alltmer stabil, vilket ger myndigheterna en god grund och ett allt bättre stöd för att kunna hantera de problem som uppkommer. Lagstiftning och rättspraxis bör inte heller på ett område som detta utsättas för ryckighet.

En grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer är den om tillgänglighet kontra fixering. Offentlighetsinsynen innefattar för närvarande de 5. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana sammanställ- ningar av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, under förutsättning att det kan ske med rutinbe- tonade åtgärder. Vi har inte funnit så starka skäl tala för en förändring i detta avseende heller att vi velat föreslå en sådan. Vi anser i stället att det finns goda möjligheter att öka förutsebarheten beträffande” de potentiella handlingarna och att på ett godtagbart sätt begränsa eventuella kvarvarande risker med dem.

I enlighet med detta föreslår vi enbart några mindre ändringar och tillägg i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen.

Vi föreslår att omfattningen av Offentlighetsinsynen preciseras i 2 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen till att avse de handlingar som myndigheten enkelt kan framställa genom datorutrustning och program som myndigheten själv använder sig av. Vi anser att denna ändring står i god överensstämmelse med den hittills vedertagna s. k. likställighetsprincipen, som innebär att de upptagningar som en myndighet kan göra tillgängliga också skall vara tillgängliga för den enskilde i den mån inte sekretess förhindrar ett ut- lämnande. Det blir alltså med vårt förslag inte längre möjligt för den enskilde att med åberopande av Offentlighetsprincipen ställa datorprogram eller datorkapacitet till en myndighets förfogande och begära bearbetningar med hjälp av dessa.

Vi föreslår också ett förtydligande i 2 kap. 11 & tredje punkten tryck— frihetsförordningen så att däri klarare framgår att den s. k. biblioteksregeln omfattar även ADB-upptagningar. Med denna ändring har vi velat göra tydligt vad som gäller, då en myndighet använder sig av externa databaser.

Vi föreslår vidare en ny regel beträffande s. k. massuttag i 2 kap. 13 % tryckfrihetsförordningen. Vi har inte funnit belägg för att de problem som idag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av Offentlighetsprincipen. snarare är anledningen till vårt förslag att massutta- gen skulle kunna medföra problem för integritetsintressen. Många männi- skor anser det vara integritetskränkande att uppgifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning får dock inte utformas så att Offentlighetsprincipens syften träds förnär. Det tillägg vi föreslår innebär att en myndighet bara är skyldig

SOU 1988:64

att lämna ut en stor mängd upptagningar i form av utskrift, om ett sådant uttag ändå sker eller är förberett för myndighetens verksamhet.

Slutligen föreslår vi ett par ändringar i sekretesslagen. Dessa innebär att begreppet ”god offentlighetsstruktur” preciseras och ges en mer konkret innebörd. Därvid har vi funnit att den grund som redan nu finns i 15 kap. 9 & sekretesslagen är utmärkt att bygga vidare på. De ändringar vi föreslår här är av skiftande karaktär och hänför sig både till datasystemen och till dokumentationen kring systemen. Vi föreslår att myndigheterna åläggs att inom ramen för den goda Offentlighetsstrukturen särskilt beakta, att skyd- det för uppgifter som skall åtnjuta sekretess ordnas utan att insynen enligt tryckfrihetsförordningen försvåras. Därutöver föreslår vi att myndigheterna särskilt bör beakta att ADB-upptagningar så långt det är möjligt är fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen. Myndigheterna bör också särskilt beakta att det ibland kan vara nödvändigt med upplysning om när ändringar gjorts i en upptagning. Till sist anser vi att den beskrivning, som skall finnas av de ADB-register som myndigheten för, skall utvisa på vilket sätt myndigheten inhämtar uppgifter till sina register.

Sammanfattning 15

18 Kommitténs uppdrag och arbete SOU 1988:64

misstanke om att en personuppgift är felaktig. Ändringarna innebär också en skyldighet vid dataintrång och annat brott som avses i datalagen för den som har begått brottet att betala skadestånd även för s. k. ideell skada.

Det andra delbetänkandet (SOU 1986:46) lade vi fram sommaren 1986. Det innehåller en kartläggning av myndigheternas försäljning av person- uppgifter från databaserade register och våra överväganden i denna fråga. I betänkandet lade vi fram ett förslag till lag om myndigheternas försäljning av uppgifter om enskilda personer ur personregister. Lagförslaget innebär i korthet att myndigheterna tillåts sälja sådana uppgifter endast med riks- dagens bemyndigande. Ur vissa särskilt angivna personregister skulle dock försäljning få ske generellt. Regeringen och riksdagen har ännu inte tagit ställning till detta förslag. Betänkandet innehåller också ett förslag till utvidgad folkbokföringssekretess så att sådan sekretess gällef även register som omfattar ett urval av befolkningen. I denna del har vårt förslag lett till lagstiftning (prop. 1987/88:41 och SFS 1988:1161).

Det tredje delbetänkandet (Ds Ju 198718) innehåller förslag till reglering av två grundlagsfrågor. Den första gäller ett skydd för den personliga integriteten i samband med ADB-registrering och innebär att en garanti för ett sådant skydd skrivs in i den s. k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen. Denna del av vårt betänkande har lett till lagstiftning (prop. 1987/88:57 och SFS 1988:1439). Den andra grundlagsfrågan gäller en reglering i tryckfrihetsförordningen av rätten att gallra allmänna handlingar. Här har regering och riksdag ännu inte tagit ställning.

Det fjärde delbetänkandet (SOU 1987:31) lade vi fram sommaren 1987. Det innehåller en kartläggning av personregistreringen och användningen av personnummer i samhället och innehåller våra överväganden i dessa frågor. Vi föreslog två alternativa lösningar för att åstadkomma en reglering och begränsning av användningen av personnummer. I betänkandet be- handlade vi mera allmänt en rad frågor med anknytning till datalagstift- ningens och sekretesslagstiftningens utformning och tillämpning. Vi dis- kuterade också vad Offentlighetsprincipens möjligheter till insyn i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden betyder från integritetssynpunkt. Slutligen lade vi fram förslag till vilka områden som var särskilt angelägna att reglera i registerlagar. Vårt fjärde delbetänkande bereds för närvarande i regeringskansliet.

I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprinci- pen och informationsteknologin. För att få underlag för vårt arbete med denna fråga initierade vi ett forskningsprojekt vid Institutet för Rättsin- formatik vid Stockholms universitet (IRI). Projektansvarig och författare till den rapport som blev resultatet av projektet är professor Peter Seipel. Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen fungerar i'den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Rap- porten ”ADB-upptagningars offentlighet” (IRI-rapport 1988:1) bifogas i sin helhet som en bilaga till detta betänkande (se bilaga 2). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. i

SOU 1988:64

3 Offentlighetsprincipen i ett historiskt perspektiv

3.1 Inledning

Grundsatsen om offentlighet i förvaltning och rättsskipning har i vårt land erkänts och tillämpats sedan lång tid tillbaka. Den ursprungliga formen är den s. k. förhandlingsoffentligheten, som innebär att allmänheten har rätt att åhöra rättegångsförhandlingar. Denna form av offentlighet kan sägas gå tillbaka till den tid då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Efter hand kom dock detta system att bli ohanterligt och menighetens uppgifter att övertagas av nämndemännen som valda företrädare för den. Förhandlingsoffentligheten kommer numera till uttryck i bl. a. 2 kap. 11 å andra stycket regeringsformen och i 5 kap. 1 & första stycket rättegångs- balken, där det stadgas att förhandling i domstol skall vara offentlig.

I de 5. k. förvaltningsmyndighetemas verksamhet är offentliga förhand- lingar mindre vanliga. Där möjliggörs i stället allmänhetens insyn på andra sätt. I 16 & förvaltningslagen (1986:223) fastslås till exempel partsoffentlig- heten, som innebär att en sökande, klagande eller annan part i ett ärende hos en myndighet har rätt att ta del av i princip allt som tillförts ärendet.

Innan den viktigaste delen av Offentlighetsprincipen nämligen hand- lingsoffentligheten — behandlas skall för fullständighetens skull nämnas, att man till offentlighetsgrundsatsen också brukar räkna yttrandefriheten och meddelarfriheten. Yttrandefriheten regleras i 2 kap. 1 5 första stycket förs- ta punkten regeringsformen, men begränsas av vissa regler om tystnads- plikt. Reglerna om meddelarfriheten återfinns i 1 kap. 1 & tredje stycket tryckfrihetsförordningen.

Alltsedan den första tryckfrihetsförordningen 1766 har rätten att ta del av allmänna handlingar reglerats tillsammans med den egentliga tryckfriheten. Den då nyinförda medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att uppfylla detta syfte krävdes att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av en sådan rätt och dess vidare utveckling samman- hänger därför nära med tryckfriheten.

20 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

3.2 Utvecklingen före 1766

De första boktryckerierna anlades i Sverige under slutet av 1400-talet och början av 1500-talet. Boktryckeriverksamheten präglades till att börja med av ett privilegiesystem avsett att uppmuntra och stödja den. Systemet med- gav också förhandskontroll av vad som trycktes och därmed även censur. Gustav Vasa utfärdade 1539 ett formligt påbud att något pränt ej skulle få lämnas allmogen annat än efter konungens granskning och tillstånd. Under senare delen av 1600-talet blev övervakning och censur närmare reglerade genom särskilda författningar. Någon naturlig tryckfrihet fanns således inte. Det naturliga var tvärtom att en sådan rätt inte existerade. Som en följd av detta kom allmänna handlingars offentlighet självklart att vara beroende av konungens godtycke. Denna ordning blev bestående under större delen av frihetstiden.

Karl XI:s förmyndarregering utfärdade 1668 ett förbud mot att efter- trycka ”Kungl. Maj:ts utgångna stadgar”, vilka betecknades som ”Våra handlingar. som Vi själva låta utgå, och av ingen utan Vår synnerliga bevillning och tillstånd uppläggas och tryckas böra.” Den rådande upp- fattningen tycktes vara att statens handlingar på något sätt föll under ett kungligt privilegium och självrådig publicering av dessa var att betrakta som något oerhört.

Sekretessen ansågs av särskild vikt beträffande statshandlingar även vid tillkomsten av 1720 års regeringsform. I denna (48 &) stadgades att ”inga vid riksdagarne hållne protokoller, anten uti vart och ett stånd, eller uti sekrete utskottet och deputationeme" fick ”till någon utlevereras, utan böra de å sina orter uti gott förvar orubbade ligga.” En viss lättnad i sekretessreglerna infördes 1735, då parter i rättegångssaker tilläts att trycka handlingarna i målet och domstolsutslaget. Tryckningen skulle dock föregås av en form av censur vid vilken det skulle tillses att ej blott ena partens skrifter utan hela rättegångsakten blev tryckt och att allt otidigt, anstötligt och förklenligt blev uteslutet.

3.3 1766 års tryckfrihetsförordning

Vid slutet av frihetstiden började krav på en allmän tryckfrihet att fram- ställas från skilda håll. Perioden präglades av en ständig maktkamp mellan hattar och mössor. Under 1750—talet stod hattpartiet på höjden av sin makt, men började vid decenniets slut att vackla i sin position. Angreppen kom dels från mösspartiet och dels från delar av det egna partiet. Anledningarna till kritiken var många. De inte särskilt framgångsrika krigen mot Ryssland och Pommern skapade missnöje, liksom den omständigheten att rikets finanser var i ett bedrövligt skick. En annan anledning till missnöje var den starka ämbetsmannamakten, som innebar att ämbeten betraktades som innehavarens egendom och att ancennitetsprincipen alltid rådde vid be- fordringar.

SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 21

En avgörande roll för tryckfrihetens genomförande spelade två män ur mösspartiet Anders Nordencrantz och Anders Chydenius. Nordencrantz var mösspartiets främste teoretiker och ideolog. Han sammanfogade och fördjupade mössornas krav i skilda avseenden till ett helgjutet politiskt program, medan Chydenius kom att bli den som skickligt lotsade den nya tryckfriheten genom utskott och riksdag.

Utgångspunkten för dessa båda var att ämbetsmannaväldet var roten till allt ont. Botemedlet mot denna brist i statslivet blev för mössorna en vidgad kontroll från allmänhetens sida över regeringens och ämbetsmännens gö- randen och låtanden. Även riksdagsmännen skulle vara underkastade den- na uppsikt av den allmänna opinionen.

Redan vid 1760-62 års riksdag började sammandrabbningarna mellan partierna. Hattpartiet lyckades dock behålla makten fram till 1765, men vid denna riksdag började ett räfst- och rättareting med den gamla regimens män. Utrikespolitiken, den ekonomiska politiken, näringspolitiken och den sociala politiken reformerades. Det lades fram ett betänkande om orsaker- na till de goda lagarnas elaka verkställighet. Slutligen tog man också itu med författningsfrågan. Nordencrantz lade fram ett tryckfrihetspolitiskt program, där en av grundtankarna var att censur är "en jurisdiktion över och ett förmynderskap för hela samhällens (bestående av millioner männi— skor) förnuft”. Den som disponerade över censuren, disponerade fritt och efter eget behag över samhällets civila frihet. Nordencrantz ansåg att lär- domen tidigare varit monopoliserad för de högre klasserna, som varit fol- kets styresmän. När sedan boktryckarkonsten kom och medförde ett utvid- gat utrymme för förnuftet infördes censuren i dessa klassers intresse. Äm- betsmannaväldets strävan att för sin enskilda fördels skull sätta ”tryckerierna och förnuftets bruk under svåra tvång" betraktade han som ett utslag av den eviga benägenheten hos de härskande intressena att monopolisera vetandet och lärdomen för egen räkning. Nordencrantz ansåg detta vara förklaringen till uppkomsten av censur under enväldet och till att med censuren sammanhängande ”onödiga hemligheter” blivit bestående. Med åtskilliga exempel visade Nordencrantz olägenheter med de ”onödiga hemligheterna”, det stundom löjeväckande i det sätt varpå hemlighets- makeriet hade bedrivits och oförenligheten av den rådande ordningen med de krav, som kunde ställas på ett modernt statsskick. Trots sin principiella inställning var Nordencrantz mycket måttfull då det rörde de konkreta förslag han framlade. Han krävde t. ex. inte censurens avskaffande utan endast att en klar och tydlig lag skulle reglera dess verksamhet. Norden- crantz uttalade sig vidare för rätten att öva kritik mot konungens, rådets och ständernas författningar, som han ville göra offentligt tillgängliga. Han ville även tillåta tryckning av domar och utslag över vilka det jämväl skulle vara envar tillåtet att öva kommentarer i anständiga ordasätt utan att riskera ansvar för domkval. Det var inte heller en främmande tanke för Norden- crantz, att Offentlighetsprincipens uppgift var att skapa kontroll över de offentliga myndigheterna. Särskild betydelse har Nordencrantz krav på offentlighet över allmänna angelägenheter och allmänna handlingar haft.

22 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

Man spårar här klart hans inflytande i den mycket utförliga reglering som 1766 års tryckfrihetsförordning kom att innehålla.

Vid riksdagen 1765—66 upptogs frågan om införande av tryckfrihet och den 2 december 1766 utfärdades en förordning angående skriv- och tryck- frihet. Flera medlemmar i hattpartiet biträdde reformen. Detta kan möj— ligen förklaras av det instabila politiska läget, liksom den omständigheten att förordningen gavs grundlagskaraktär. Genom 1766 års tryckfrihetsför- ordning upphävdes först och främst censuren med undantag för religiösa manuskript. Förordningen skulle äga ”all den fullkomliga trygghet, som en orygglig grundlag medförer". Ingen fick ens tillstyrka någon ändring av den och Kungl. Maj:t förklarade sig inte heller vilja tillåta någon sådan. l principstadgandet förklarades att det skulle vara tillåtet att trycka allt vad som i förordningen inte var uttryckligen förbjudet och de undantag som stadgades var få. I förordningen reglerades vidare frågor om författares anonymitet och ansvaret för tryckt skrift, om åtal för brott mot förord- ningen och om rätten att utfå och trycka allmänna handlingar. Allmänna handlingars offentlighet reglerades utförligt och i 5—12 åå gavs ett flertal exempel på offentliga handlingar, som fritt fick tryckas. Rådets voteringar, utom i hemliga ministeriella ärenden, ämbetsverkens handlingar, riksdags- handlingar och domstols- och rättegångshandlingar gavs full offentlighet. Envar som anmälde sig skulle ha rätt att utfå sådana handlingar. För att möjliggöra tryckning av handlingarna stadgades att det i alla arkiv skulle lämnas fri tillgång till avskrivning av handlingarna på stället eller till deras utbekommande i bevittnad avskrift. Om någon ämbetsman vägrade, att utlämna begärda handlingar skulle straffet bli ämbetets förlust. Det skulle stå var och en fritt att i politiska, ekonomiska och andra ämnen befordra sina tankar till tryck. Ingen skulle förmenas att skriva om rikets allmänna rätt eller medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Denna frihet skulle sträcka sig till alla lagar och författningar, som var fastställda eller som i framtiden skulle antagas. Det skulle vara tillåtet att behandla rikets för- bindelser med andra makter eller fördel och skada av äldre och nyare förbund. I sammanhang därmed medgavs rätt att trycka alla med främman- de makter slutna avhandlingar, dock inte i de delar som borde vara hemliga. Historieskrivningens frihet att utnyttja material stadgades uttryckligen.

Tillkomsten av 1766 års tryckfrihetsförordning är av den största betydelse i den svenska rättsutvecklingen. Oavsett vilket betraktelsesätt man än an- sluter sig till beträffande det frihetstida statsskicket, fyllde den här en viktig funktion genom att den var en garanti för individens frihet och rättssäkerhet och mot den omfattande korruptionen, godtycket i rättsskipning och för- valtning och det kasuella ständeringripandet i dessa verksamhetsgrenar. Den hade också en klart befrämjande inverkan på kulturlivet. Viktigast var dock att den genom uppställandet av grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet införde en ny konstitutionell princip, nämligen principen om den allmänna opinionens deltagande i den konstitutionella kontrollen på grundval av möjligheten till insyn över statsverksamhetens hela område och till kritik av denna i stort som i smått.

SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 23

Trots 1766 års tryckfrihetsförordnings epokbildande betydelse kom den att väcka jämförelsevis ringa uppmärksamhet såväl i sin samtid som senare hos den historiska forskningen. Det finns flera anledningar till detta. För- ordningens betydelse insågs inte av den samtid, som skapade den. Riks- dagen hade vid denna tid för övrigt mer sensationella saker än tryckfrihets- frågan att syssla med. Att förordningen för senare tiders forskning tett sig mindre avgörande har förklarats av det faktum att den endast förblev gällande under en kort tid. Giltigheten bestreds redan 1772, då den i regeringsformen förklarades avskaffad och förkastad jämte andra tidigare grundlagar. Inte heller tillämpades den av de maktägande efter sitt innehåll ens under den närmaste tiden efter sitt antagande. Partiernas intressen kom i mycket att påverka innebörden och handhavandet av den.

Även om allmänna handlingars offentlighet begränsades under Gustav III:s regeringstid och inte ens omnämndes i den av förmyndarregeringen kort efter hans död 1792 utfärdade tryckfrihetsförordningen, är 1766 års tryckfrihetsförordning och dess tillkomst inte enbart av idéhistoriskt och rättshistoriskt intresse. De tankegångar som framfördes där kom att få direkt betydelse för 1809 års regeringsform, där det i dess 86 % stadgades om allmänna handlingars offentlighet, och för 1812 års tryckfrihetsförordning. Den sistnämnda förordningen undergick genomgripande förändringar 1937 och 1941, men gällde ända fram till 1949, då vår nuvarande tryckfrihetsför- ordning trädde i kraft. Även denna har förändrats, men de grundläggande principerna kvarstår dock i stort sett orubbade.

3.4 Den gustavianska tiden

Vid statsvälvningen 1772 avskaffade Gustav III genom sin regeringsform alla såsom grundlag ansedda stadgar, som tillkommit efter 1680. Därmed upphävdes också 1766 års tryckfrihetsförordning. Motsatt uppfattning — alltså att förordningen då alltjämt vore gällande har emellertid också hävdats under åberopande av att 1766 års tryckfrihetförordning inte for- mellt sett omnämnts som grundlag. Stor tveksamhet rådde och frågan behandlades både i Svea hovrätt och av konungen och rådet. Ett faktum var dock, att förhållandena till en början inte ändrades. Censuren återinfördes inte och Offentlighetsprincipen vad beträffar allmänna handlingar bibehölls.

Problemet fick sin lösning, då Gustav III den 26 april 1774 uppträdde i rådet medförande en ny tryckfrihetsförordning, som antogs samma dag. Gustav III förklarade att han vid övervägande av om tryckfriheten var nyttig eller ej hade funnit att den ej vore skadlig i allmänhet utan endast farlig genom missbruk. Genom tryckfriheten fick en konung veta san- ningen, som man ofta nog med framgång annars sökte dölja för honom. Den gav ämbetsmännen möjlighet att mottaga välförtjänt beröm eller att upplysa allmänheten över falska uttydningar över deras göromål. Folket å sin sida hade säkerhet att frambära sin klagan, trösten att beklaga sig, och ofta bleve det därigenom övertygat om ofoget i sina klagomål.

Kungen hade vid genomläsning av 1766 års tryckfrihetsförordning funnit,

24 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

att någon ”essentiell ändring” inte behövdes och angav att den nya för- ordningen endast var ett upplivande och förnyande av den gamla och endast innehöll ändringar föranledda av det nya regeringsskicket. Den nya för- ordningen saknade dock framför allt den grundlagskaraktär, som tillerkänts 1766 års förordning. Det uttalades visserligen även i 1774 års tryckfrihets- förordning att ingen skulle få understå sig att planera några ändringar av densamma, men i själva verket var tryckfriheten helt beroende av konung- ens godtycke. Han kunde efter eget gottfinnande upphäva eller inskränka den utlovade friheten och den gustavianska tiden uppvisar också ett flertal exempel på detta.

Liksom i 1766 års tryckfrihetsförordning stadgades principiell tryckfrihet i den nya förordningen. Denna frihet fick endast inskränkas genom de i förordningen uttryckligen angivna undantagen. Emellertid medförde redan vissa stadganden i själva förordningen ytterligare faktiska inskränkningar i tryckfriheten. Såsom exempel kan nämnas det ansvar som ålades boktryck- are och som kom dessa att utgöra en sorts censur. Snart följdes också tryckfrihetsförordningen av påbud av skilda slag med begränsningar i tryck- friheten. En viss osäkerhet på tryckfrihetens område präglade således 1700- talets sista decennier. Beträffande allmänna handlingar kan konstateras att offentligheten av dessa beskars, framför allt inom konungens egen makt- sfär. Folkets kontroll tillåts inte sträcka sig längre än till ämbetsmännen.

Efter mordet på Gustav III infördes till att börja med censur av alla politiska skrifter. En ny tryckfrihetsförordning tillkom 1792 på initiativ av kammarrevisionspresidenten Gustaf Adolf Reuterholm. Om förordningen har sagts att den är ett exempel på den gustavianska tidens oklara och överlastade lagstil. Förordningen innehöll allmänna uttalanden om en vid- sträckt tryckfrihet till vilka lades inskränkningar, som kunde inrymma snart sagt vad som helst. Offentlighetsprincipen omnämndes inte och det kan knappast antas att de tidigare reglerna om offentlighet alltjämt var gällande. Tryckning och utgivning av allmänna handlingar förbjöds. Därmed hade man återgått till samma tillstånd av sekretess som rätt under frihetstiden.

3.5 1812 års tryckfrihetsförordning

Efter revolutionen i mars 1809 släpptes tryckpressarna åter fria och denna nya frihet togs flitigt i bruk för debatten om statsskicket. Redan innan den konstitutionsgivande riksdagen samlats, hade riksföreståndaren hertig Karl tillsatt en kommitté med uppgift att utarbeta ett förslag till tryckfrihetsför- ordning. Utan att avvakta resultatet av det igångsatta lagstiftningsarbetet intogs i 1809 års regeringsform principiella stadganden om grundlagsfäst tryckfrihet och den vidare innebörden av denna (85—86 åå). På nytt grund- lagsfästes också den vidsträckta offentligheten för allmänna angelägenheter. Denna offentlighet bedömdes vara en huvudförutsättning för bevarandet av ett fritt statsskick. Den avsåg som tidigare både att utgöra grundvalen för medborgerlig politisk opinionsbildning och aktivitet och att i hägnet av allmänhetens kritiska uppmärksamhet mot förvaltningen söka skapa ett

sou 1988:64 Ett historiskt perspektiv 25

från korruption befriat, redbart och laglydigt ämbetsmannastånd. Sedan kommitténs förslag utarbetats och bearbetats i olika omgångar kunde stän- derna godkänna det och den nya tryckfrihetsförordningen stadfästes av konungen i mars 1810. Denna tryckfrihetsförordning är i sina huvuddrag densamma som den 1812 antagna förordningen och trots väsentliga ändring— ar 1937 och 1941 ägde den bestånd ända till 1949, då vi fick vår nuvarande tryckfrihetsförordning.

Sedan 1809 års revolution släppt tryckpressarna fria, återupprepades händelserna från 1766. Den nyvunna tryckfriheten togs i bruk i sådan utsträckning, att man fann sig föranlåten att tala om intolerabla missbruk av det fria ordet. Inom vissa grupper i samhället såg man med ovilja på den nya tryckfriheten och dennas motståndare fick i denna sin uppfattning stöd av den från Frankrike hämtade tronföljarens person, vars önskemål i viss mån blev avgörande för det brådstörtade antagandet av nya inskränkningar i tryckfriheten.

1812 års tryckfrihetsförordning skilde sig inte i så stor utsträckning från 1810 års förordning att det är befogat att tala om en helt ny lagstiftning. Som ett kuriosum kan nämnas att sättet för förordningens tillkomst var olagligt, eftersom man inte iakttog regeringsformens krav på att en väckt fråga om grundlagsändring skulle vila till nästa riksdag. Även materiellt sett innehöll den vissa diskutabla moment från grundlagens synpunkt. De ändringar som vidtogs gällde främst indragningsmakten. Denna innebar en rätt för hov- kanslern (senare justitiestatsministern) att låta inställa ett dagblads eller en periodisk skrifts vidare utgivning, om han fann den vara ”vådlig för allmän säkerhet” eller ”utan skäl och bevis förnärmande personlig rätt" eller ”av en fortfarande smädlig egenskap”. Kungl. Maj:t hade att därefter pröva huruvida den indragna skriftens fortsättning skulle vidare tillåtas. Denna indragningsmakt kom efterhand till flitig användning. Efter 1820 blev den det vapen varmed regeringen försökte tysta den politiska oppositionen. Det var kungen själv som oftast yrkade på indragning av misshagliga pressalster. För honom var opposition liktydigt med konspiration och denna övertygelse tilltog med åren liksom hans frihetsfientlighet. Indragningsmakten mötte dock sin besegrare genom den oppositionella liberala pressen, då Lars Hiertas Aftonblad genom att ständigt utkomma i ny skepnad, visade att den var både verkningslös och löjeväckande. Indragningsmakten avskaffades slutligen vid riksdagen 1844—45. Ett annat betydelsefullt inslag i den nya tryckfrihetsförordningen var jurysystemets tillkomst. Det medborgerliga inflytande som där kom till uttryck uppfattades och verkade också som en garanti mot missbruk av åtalsmedlet för att kväva opinionsyttringar.

Beträffande allmänna handlingars offentlighet byggde såväl 1810 års tryckfrihetsförordning som 1812 års på de principer, som kommit till uttryck redan 1766. [ väsentliga delar var de till och med ordagrant avskrivna ur denna. I det allmänna stadgandet fastslogs vilka handlingar envar ägde rätt att utge i allmänt tryck. Med denna rätt förknippades en rätt att hos myndigheterna utfå alla sådana handlingar i avskrift samt att i alla arkiv fritt få avskriva alla slags handlingar. Praxis kom också så småningom att ut-

26 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

vecklas så att stadgandet ansågs innebära att en myndighet var skyldig att tillhandahålla en handling för avskrivning på stället, även om det ärende till vilket den hörde inte avslutats och handlingen således inte införlivats med myndighetens arkiv.

Undantag från rätten att utfå och trycka handlingar stadgades i fråga om vissa grupper av handlingar. Sålunda fanns inskränkningar i fråga om de högsta statsorganens handlingar, särskilt till skydd för ärenden av utrikespo- litisk, militär och ekonomisk natur. Ministeriella handlingar eller diploma- tiska personers enskilda anteckningar eller berättelser över ministeriella ärenden fick inte utgivas eller utbekommas utan regeringens tillstånd förrän efter 50 år. Ett motsvarande stadgande beträffande militära handlingar infördes 1820. Å andra sidan fanns beträffande riksdagshandlingar en före- skrift om tryckning genom ständernas egen försorg i riksdagsordningen. Utöver de nyss nämnda undantagen fanns också några till skydd för en- skilda personer. Det var enligt dessa bestämmelser inte tillåtet att meddela eller till tryck utlämna utdrag ur kyrkoböcker eller ur andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på enskilda personers lever- ne och seder såvitt det lände dem till skada eller förklenande. Enskilda brev, som ej nödvändigt hörde till något rättegångsmål, och åt publik vård anförtrodda deposita av skrifter och handlingar skulle ej fä utgivas eller utbekommas utan tillstånd från dem breven eller handlingarna tillhörde. De tidigare stadgandena om att allsidigt belysa rättegångsakter och inte trycka anstötligheter bibehölls. Dessa begränsningar i offentligheten kom att bestå länge. Först 1897 infördes ett nytt undantag nämligen för försvarshemlig- heter. Detta kom att följas av ett flertal nya undantag huvudsakligen för att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden från offentlighet vid statliga ingripanden på de sociala och ekonomiska områdena och för att skydda statens intressen vid ekonomiska mellanhavanden med enskilda.

Under årens lopp uppstod behov av att reformera tryckfrihetslagstift- ningen och ett antal förslag utarbetades. År 1912 framlades ett förslag till en helt ny tryckfrihetslag. Enligt förslaget skulle kommunala handlingar samt allmänna inrättningars och stiftelsers handlingar också bli offentliga. Åtskil- liga nya undantag från Offentlighetsprincipen uppställdes också. Förslaget genomfördes inte i sin helhet, men kom att ligga till grund för vissa ändring- ar i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighets- principens allmänna betydelse betonades kraftigt av 1912 års utredning. Bl.a. sades den vara en av hörnstenarna i tryckfrihetsförordningen. Man underströk också att den kraftigt befordrat samhällslivets sundhet och lugna utveckling. Lika litet som varit fallet vid tidigare revisionsförsök kunde det bli tal om att bryta med grundsatsen, utan tvärtom betraktades det som en huvuduppgift att utvidga giltigheten av Offentlighetsprincipen till vissa sam- hällsområden, där den inte med nödig klarhet och bestämdhet var rådande.

Beträffande undantagsreglernas allmänna innebörd sa utredningen föl- jande: ”De är ingalunda ett uttryck för ändrad uppfattning i fråga om Offentlighetsprincipens värde, utan en nödvändig följd av den betydande utveckling det yttre och inre samhällslivet undergått efter tryckfrihetsför-

SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 27

ordningens tillkomst och de alltjämt nya former denna utveckling ikläder sig. Man har mäst beakta att, om principen skulle härvid hänsynslöst tillämpas på förhållanden, vilka från början icke kunnat tagas i beräkning, detta uppenbart skulle dels lända det allmänna till ett men, som icke stode i rimlig proportion till fördelen av oinskränkt offentlighet, dels ock i vissa fall innebära kränkning av berättigade enskilda intressen.” Utredningen fast- slog vidare att undantagsstadgandena föregåtts av en vaksam prövning så att de inte innefattade större intrång i regeln än bjudande nödvändighet krävde och att man vid deras avfattning genom en långt driven specialisering med omsorg försökt förebygga att de i tillämpningen utvidgades utöver det avsedda området.

Inte heller 1927 års utredning (SOU 1927:2) ifrågasatte någon rubbning av Offentlighetsprincipen. De grundsatser som tidigare varit vägledande låg till grund även för detta förslag och man underströk Offentlighetsprincipens roll för kontrollen över råd, kollegier och andra ämbetsverk och den stora betydelsen av att förvaltningens verksamhet i möjligaste mån utfördes i offentlighetens fulla ljus. Utredningen, som verkställdes av professorn Nils Herlitz, konstaterade att Offentlighetsprincipen förverkligades genom två regler, av vilka den ena åsyftar rätten att utfå allmänna handlingar och den andra rätten att i tryck offentliggöra dessa. För en äldre tid har måhända det senare elementet framstått som det viktigaste medan numera det förra i ojämförligt mycket större omfattning tas i anspråk. Förslaget innebär en från både materiell och formell synpunkt genomgripande omdaning av gällande bestämmelser på området.

Inte heller detta förslag kom att leda till någon lagstiftning och år 1933 uppdrogs åt Herlitz jämte två andra sakkunniga att fortsätta utredningen av allmänna handlingars offentlighet. De sakkunniga avgav 1935 (SOU 1935:5) ett förslag till författningsändringar. Även detta förslag byggde på de tidiga- re. Sålunda upptogs föreskrifter om att kommunala handlingar skulle jäm— ställas med statliga. Undantagen från offentlighetsregeln bröts ut och be- handlädes i en särskild sekretesslag och i tryckfrihetsförordningen bibehölls endast de allmänna förutsättningar, som gällde för inskränkningar i offent- lighetsprincipen. En proposition i enlighet med förslaget utarbetades och antogs av riksdagen slutligt 1937. I denna nya tryckfrihetslagstiftning före- togs väsentliga förändringar och tryckfriheten kom genom de nya reglerna att inskränkas i inte oväsentlig mån. Tryckfrihetsprocessen omdanades helt och anpassades till en modern rättegångsordning. Även bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet omgestaltades helt och hållet. Den upp- fattningen växte sig allt starkare, att det måste ske en awägning mellan intresset av en vidsträckt tryckfrihet och andra av samhället skyddade intressen. Den föregående utredningen hade också konstaterat att statens ständigt utvidgade verksamhet och fortskridande ingripande i angelägen- heter, som det inte tidigare tillkommit staten att handha, nödvändiggjorde uppställandet av åtskilliga undantag från den allmänna regeln om offentlig- het. De ursprungliga undantagen rörde väsentligen de högsta statsorganens

28 Ett historiskt perspektiv sou 1988:64

anspråk på diskretion och i någon mån privatlivets helgd. Ändringarna föranleddes också av att större klarhet önskades i flera avseenden.

Undantagen från Offentlighetsprincipen sammanfördes i en lag om in- skränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen 19372249). Åtskilliga ändringar har sedan gjorts i denna lag fram till 1980, då den nu gällande sekretesslagen tillkom. Ändringarna har emellertid inte berört lagens uppbyggnad i stort. Slutligen gjordes Offentlighetsprincipen uttryckligen tillämplig även på kommunala handlingar.

3.6 1949 års tryckfrihetsförordning

Trots de ändringar, som under årens lopp gjordes i tryckfrihetsförord- ningen, växte sig kraven på en omarbetning allt starkare och 1944 tillsattes sakkunniga med uppgift att verkställa utredning om allmän revision av tryckfrihetslagstiftningen. De sakkunnigas betänkande (SOU 1947:60) kom att ligga till grund för vår nya tryckfrihetsförordning. Denna antogs vid riksdagen 1949 och trädde i kraft vid följande årsskifte.

Även om 1949 års tryckfrihetsförordning framträder i väsentligt ändrad utformning, avviker inte innehållet i lika hög grad från den då gällande rätten. De sakkunniga såg som sin uppgift. att söka utreda de olika rätts- reglernas uppkomst och utveckling och med ledning därav klargöra deras principiella innebörd. Deras förslag var ett försök att med hänsyn till det moderna samhällets krav förverkliga de grundsatser, som kommit till ut- tryck i 1766 års tryckfrihetsförordning och som vuxit fram under den fort- satta utvecklingen. I enlighet med vad som angavs i direktiven behandlade inte de sakkunniga frågan om allmänna handlingars offentlighet i vidare mån än vad som föranleddes av tryckfrihetsförordningens omarbetande.

De sakkunniga underströk dock ånyo att Offentlighetsprincipens syfte var, att med allmänna handlingars offentlighet som grund möjliggöra en allmän upplysning om samhällsförhållandcna och en fri kritik av dessa. Allmänheten borde därför äga fri tillgång till allt det Skriftliga material, som _myndigheternas beslut och åtgärder grundar sig på. Inte heller i den följan- de propositionen (prop. 1948z230) vidtogs några ändringar av större be- tydelse och i 2 kap. 1 å i 1949 års tryckfrihetsförordning kom offentlighets- principen att slås fast som en rätt för varje svensk medborgare att äga fri tillgång till allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Vidare stadgades att inskränkningar i denna rätt endast fick göras, då så påkallades av hänsyn till vissa angivna ändamål. Dessa är numera hänsynen till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och intresset att bevara djur- eller växtart. Begräns- ningar av denna rätt skall noga anges i lag, dvs. i första hand i sekretessla- gen.

sou 1988:64 Ett historiskt perspektiv 29

Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna hand- lingars offentlighet reformerades därefter i två omgångar under l970—talet, först 1973—74 och därefter 1976. Efter förslag av offentlighets- och sekre- tesslagstiftningskommittén (SOU 1972:47, Data och integritet, och prop. 1973:33) jämställdes upptagningar för automatisk databehandling med handlingar i traditionell mening. Utgångspunkten för förslaget var att of- fentlighetsprincipen inte fick sättas ur spel och allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inte fick försämras genom en övergång till automatisk databehandling. Sättet för informationens tillhandahållande borde däremot kunna ändras i den mån den nya tekniken gjorde detta nödvändigt eller önskvärt. 1976 års ändringar grundade sig på kommitténs betänkande (SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar). I propositionen (prop. 1975/76:160) konstaterades att de föreslagna ändringarna i sak låg mycket nära vad som redan då gällde. De grundläggande principerna hade sålunda övertagits orubbade. Nyheterna i propositionen sades bestå i att man gjort dels en författningsteknisk omarbetning och dels betydelsefulla ändringar i olika enskildheter. Till de regler, som innebar ändringar i sak, hörde de som gällde ADB—lagrad information. I denna del innebar förslaget en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd för den personliga integriteten.

Under 1980 trädde en ny sekretesslag i kraft. I denna regleras närmare de undantag från huvudprincipen om offentlighet som anges i 2 kap. 2 & tryck- frihetsförordningen (prop. 1979/80:2). Den nya sekretesslagen komplettera- des därefter år 1982 med en rad olika bestämmelser för att förstärka Offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myn- digheternas ADB-upptagningar (SOU l980:31 och prop. 1981/82:37). I sekretesslagen intogs ett åliggande för myndigheterna att särskilt beakta Offentlighetsprincipen, när de använder ADB-teknik, liksom även behovet av dataterminaler som allmänheten själv kan använda. Enligt en annan bestämmelse skall allmänheten ha rätt att själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar, om det inte föreligger hinder på grund av sekretess, risk för förvanskning eller för- störing eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare infördes krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar av sina ADB-register. I tryckfrihetsförordningen infördes också ett krav på skyndsam behandling av enskilds begäran om utlämnande av allmän handling i form av utskrift. Dessutom grundlagsreglerades rätten för den som begår ett utlämnande att få vara anonym.

Utvecklingen i samhället har efter hand lett till att en utvidgning av Offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet blivit allt- mer aktuell. Inte minst beror detta på den begynnande privatiseringen av olika verksamheter, som tidigare omhänderhafts av myndigheter. Som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt har framstått sådana organ, som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Genom ändringar i sekre- tesslagen har bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen därför gjorts tillämpliga på handlingar hos vissa enskilda organ inom den statliga

30 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64

sektorn (prop. 1986/87:151). Sålunda skall Offentlighetsprincipen numera gälla vissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ, som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning eller liknande. Enligt huvudregeln skall dock offentlighet gälla endast i denna del av verksamheten. Det kan bli aktuellt med en mot- svarande utveckling också beträffande den kommunala sektorn.

3.7 Litteraturförteckning

Boberg, Gustav III och tryckfriheten, 1951. Brusewitz, Frihetstidens grundlagar, 1916. Eek, 1766 års tryckfrihetsförordning, i Statsvetenskaplig tidskrift 1943. Eek, Om tryckfriheten, 1942. SOU 1927:2 Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet. SOU 1935:5 Förslag till ändrade bestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning.

Prop. 1948z230 Förslag till tryckfrihetsförordning.

SOU 1972:47 Data och integritet. SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar.

Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offenlighet. Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. SOU 1980:31 Offentlighetsprincipen och ADB.

Prop. 1981/82: 37 Offentlighetsprincipen och ADB. Prop. 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

SOU 1988:64

4 Gällande rätt och praktisk tillämpning

4.1 Inledning

Reglerna om allmänna handlingars offentlighet återfinns i 2 kapitlet tryck- frihetsförordningen och i sekretesslagen (1980:100). De grundläggande reg- lerna finns i tryckfrihetsförordningen som är en av våra grundlagar. Sekre- tesslagen innehåller bestämmelser om vilka undantag som gäller från offent- lighetsprincipen, dvs. vilka handlingar som kan vara sekretesskyddade eller som man säger i dagligt tal hemliga. I lagens 15 kapitel finns därutöver bestämmelser om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna uppgifter ur sådana handlingar till allmänheten. I detta kapitel finns också särskilda bestämmelser om ADB-upptagningar.

Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen komplet- teras av föreskrifter i andra författningar som har betydelse för offentlig— hetsprincipens tillämpning. Så har t. ex. regeringen i olika författningar meddelat föreskrifter om bl. a. myndigheternas upplysningsskyldighet gent- emot allmänheten, avgifter för kopior av allmänna handlingar och myndig- heternas arkivverksamhet. I datalagen (1973z289) finns vidare bestämmel- ser om automatisk databehandling av personuppgifter samt om skyldighet för myndigheterna att dokumentera ADB-uppgifter i mål och ärenden som de handlägger.

Enligt Offentlighetsprincipens syfte, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen, har envar rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt tillkommer såväl svenska medborgare som utlänningar. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan begränsas av sekretesshänsyn. I 2 & uppräknas de undantag som får göras från Offentlighetsprincipen. Endast för att skyd- da de där nämnda intressena får allmänna handlingar hållas hemliga. Dessa begränsningar förtydligas sedan genom bestämmelserna i sekretesslagen.

4.2 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

4.2.1 Vad är att anse som allmän handling

I 2 kap. 35 tryckfrihetsförordningen förklaras vad som avses med be- greppet handling. Förutom framställningar i skrift eller bild av traditionellt slag räknas också tekniska upptagningar dit. Dessa upptagningar känne-

32 Gällande rätt

SOU 1988:64

tecknas av att det behövs ett tekniskt hjälpmedel för att kunna läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta dem. Ordet handling betecknar alltså inte bara ett papper med skrift eller bilder, utan också t. ex. en bandinspelning eller en upptagning för automatisk databehandling. Vad som är en handling av traditionellt slag är i allmänhet lätt att avgöra, eftersom handlingen är ett föremål som innehåller en förhållandevis begränsad mängd information. En ADB—upptagning har inte på samma sätt anknytning till ett bestämt före- mål. Ofta finns informationen samlad på ett magnetband, skivminne, dis- kett eller annan liknande informationsbärare. En datasamling, ett doku- ment eller ett register utgör en s. k. datafil. Å ena sidan kan en sådan minnesenhet innehålla en mycket stor mängd uppgifter som delvis saknar samband med varandra. Å andra sidan kan uppgifter behöva hämtas från flera minnesenheter eller datafiler för att ha något informationsvärde. Be- greppet upptagning brukar därför definieras som en sammanställning av uppgifter som har sakligt sammanhang. Det är alltså själva informations- innehållet som betraktas som en handling och inte de tekniska upptag- ningarna i sig. I detta sammanhang saknar det betydelse hur uppgifterna lagrats eller vilka sammanställningar en myndighet själv använder sig av. Det sätt på vilket man definerat vad som är en allmän handling gör att begreppet i ADB-sammanhang kan ha en mycket varierande innebörd. En handling kan bestå av några få uppgifter eller också av ett mycket stort antal uppgifter. Samma uppgifter kan också ingå i flera olika handlingar sam- tidigt. Även datorprogram hos en myndighet kan vara allmän handling.

Insynen enligt tryckfrihetsförordningen omfattar endast handlingar som är allmänna. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och år att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. De närmare bestämmelserna om detta finns i 2 kap. 3å andra stycket, 6 och 7 åå tryckfrihetsförordningen. Om traditionella handlingar är förvarade hos en myndighet och inkomna eller upprättade låter sig i allmänhet fastställas utan större svårigheter. För upptagningar kan dock förhållandena bli mer komplicerade. I 2 kap. 3å andra stycket tryckfrihetsförordningen finns därför en särskild regel om var tekniska upptagningar skall anses vara förvarade. En teknisk upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för överföring i sådan form att den km läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas av myndigheten. Detta innebär att en ADB-upptagning blir att anse som förvarad både hos den myndighet, där t. ex. magnetbandet eller skivminnet rent faktiskt finns och hos den myn- dighet som bara har tillgång till upptagningen via terminal eller annat tekniskt hjälpmedel. En upptagning anses slutligen också förvarad hos en myndighet som själv saknar egen datoranläggning eller terminalarslutning till den datoranläggning där upptagningen finns, men som kan få Ltskrifter av upptagningen från någon annan som för myndighetens räkning har hand om upptagningen. Myndigheten behöver alltså inte själv ha egen direkt tillgång till upptagningen.

En myndighet med ADB-lagrad information kan sägas ha en st01 samling uppgifter bland vilka man kan välja att göra olika sammanställningar, som

SOU 1988:64

var och en består av uppgifter med sakligt sammanhang. Ett och samma ADB-material kan alltså ge upphov till flera olika sammanställningar. I princip finns det lika många handlingar som antalet möjliga konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter. I ADB-sammanhang skiljer man inte mellan grunddokument, utdrag ur dokument och sammanställningar av uppgifter ur flera dokument. I stället är allt som är lagrat på ADB-medium och har något intresse från informationssynpunkt en handling i tryckfrihets- förordningens mening. Det väsentliga är inte hur informationen är ordnad på ADB-medium, utan hur den är tillgänglig. Vad som är intressant är själva åtkomsttekniken och vad som blir resultatet av denna.

En viktig förutsättning för att möjliga sammanställningar av uppgifter skall vara att anse som allmänna handlingar är dock, att det inte krävs mer än rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida för att ta fram dem._Vad menas då med rutinbetonade åtgärder? Först och främst är upptagningar som myndigheten kan göra läsbara med befintliga program att anse som tillgängliga med rutinbetonade åtgärder och alltså förvarade hos myndig- heten. Därtill kommer, att en myndighet kan vara skyldig att göra ett visst arbete för att tillgodose en begäran om uttag enligt Offentlighetsprincipen. Det är oväsentligt om de rutinbetonade åtgärderna är programmerings- arbete eller något annat arbete. En myndighet är skyldig att gå utöver de rutiner som den i vanliga fall använder, om det kan göras med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Detta anses enligt gällande rätt ha som konsekvens att den enskilde kan tillhandahålla ett eget datorprogram för att göra en viss upptagning till- gänglig. Om myndigheten kan använda ett sådant program utan nämnvärda komplikationer eller kostnader, så är man skyldig att göra detta för att sedan tillhandahålla upptagningen enligt Offentlighetsprincipen. I praktiken bör dock inte minst säkerhetsaspekter i regel vara sådana klart nämnvärda komplikationer som lägger hinder i vägen.

Nu aktuella frågor har behandlats i rättspraxis och området för offentlig- hetsprincipens tillämpning har därmed preciserats. I ett rättsfall refererat i regeringsrättens årsbok (RÅ 85 Ab 183) begärdes utlämnande från central- nämnden för fastighetsdata av uppgifter om alla där registrerade personer under 18 år som ägde fastigheter samt av dessa fastigheters registerbeteck- ningar. Mot ett utlämnande invändes att de efterfrågade uppgifterna inte var lagrade på ett sådant sätt, att de var åtkomliga via terminal eller på annat sätt i de rutinmässiga bearbetningar som genomfördes i fastighets- datasystemet. Det fanns med andra ord inget datorprogram för att ta fram uppgifterna. Regeringsrätten fann att de begärda uppgifterna inte var till- gängliga på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling enligt tryck- frihetsförordningen.

Samma synsätt har tillämpats i två nyligen avgjorda mål i regeringsrätten (domar 1988-09-28 i mål 341-1988 och 2008-1988). I det första målet gällde det utlämnande av uppgifter ur en databas hos statistiska centralbyrån (ULF, undersökningen av levnadsförhållanden). Begäran var formulerad på så sätt, att sökanden ville ha svar på tre konkreta, statistiska frågeställning-

Gällande rätt 33

34 Gällande rätt

SOU 1988:64

ar. I det andra fallet gällde begäran att hos riksskatteverket få ta del av uppgift om hur stor andel, räknat i procent, de personer som under 1986 hade inkomster överstigande 500 000 kr faktiskt betalade i skatt.

När det gällde utlämnande av uppgifter från statistiska centralbyrån, hänvisade regeringsrätten till förarbetena till 2 kap. 3å tryckfrihetsför- ordningen. Med ledning av vad som sades där och mot bakgrund av att de i målet begärda uppgifterna skulle kräva, dels en utredningsinsats på om- kring två timmar och dels en specialprogrammering av ett befintligt dator- program samt efterkontroll, så kunde uppgifterna enligt regeringsrätten inte anses vara tillgängliga i tryckfrihetsförordningens mening. En bearbetning av det slag det var fråga om, fick nämligen enligt regeringsrätten anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss samman- ställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet.

Beträffande uppgifterna från riksskatteverket framkom det i målet att verket inte hade uppgifter om vilken skatt olika inkomsttagare faktiskt betalt för inkomståret 1986, utan endast om deras för detta år debiterade skatter. Regeringsrätten prövade därför framställningen med utgångspunkt i att den skulle bygga på de för riksskatteverket tillgängliga uppgifterna om debiterade skatter. Denna uppgift fanns inte omedelbart tillgänglig, utan kunde endast tas fram genom en bearbetning av vissa ADB-registrerade uppgifter med begagnande av ett för ändamålet särskilt framställt program. Eftersom en sådan bearbetning enligt regeringsrättens mening fick anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss samman- ställning av data, som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet, kunde de begärda uppgifterna inte anses vara till- gängliga på ett sådant sätt att de utgorde allmän handling.

Datorprogram kan, som tidigare konstaterats, vara en allmän handling. Däremot är det inte säkert att de upptagningar som blir resultatet av en ”körning" med programmet är att betrakta som allmän handling. I ett regeringsbeslut har så inte ansetts vara fallet (beslut 1983-03-17, finans- departementet dnr 911/83). Finansdepartementet använder i sitt budget- arbete elektroniska modeller för att med ADB—teknik beräkna konsekven- serna av olika budgetalternativ. En begäran att få ta del av de handlingar, som blivit resultatet av bearbetningen, avslogs med motiveringen att det inte var fråga om allmänna handlingar enligt 2 kap. 9å tryckfrihetsför- ordningen (minnesanteckning, utkast eller koncept).

Gällande rätt innefattar således på denna punkt en rätt att få ta del av datorprogram på stället eller i utskrift, men inte utan vidare en rätt att få ta del av resultatet av olika data som bearbetats med hjälp av programmen.

I takt med utvecklingen av s. k. expertsystem och beslutstödssystem och den förväntade ökningen av användningen av sådana system vid olika myndigheter kan intresset i framtiden öka hos allmänheten för att få an- vända en myndighets datorsystem och datorprogram för bearbetning av egna data. Gällande rätt omfattar inte någon möjlighet att med åberopande

SOU 1988:64

av Offentlighetsprincipen få en sådan bearbetning utförd, utan endast en rätt att få ut datorprogrammet i viss form.

I 2 kap. 3 å tryckfrihetsförordningen stadgas också om vissa rättsliga behörighetsinskränkningar. Beträffande upptagningar som är att betrakta som personregister enligt datalagen krävs också som förutsättning för ut- lämnande att myndigheten, där upptagningen är att anse som förvarad, har rättslig befogenhet att göra en överföring av upptagningen till läsbar form. Riksdagen, regeringen eller datainspektionen kan förbjuda en myndighet att överföra en ADB-upptagning till läsbar form. Ett exempel på detta finns i 4 å förordningen (1986:10) om registrering vid allmänna domstolar med ADB. Enligt denna bestämmelse får myndigheten inte använda vissa an- givna uppgifter som sökbegrepp. På detta sätt begränsas även allmänhetens rätt att ta del av upptagningar hos myndigheten.

Två exempel från rättstillämpningen visar hur 2 kap. 3 å tryckfrihetsför- ordningen skall tillämpas. I det ena fallet (regeringens beslut 1984—05-17, justitiedepartementet dnr 2136-83) hade datainspektionen med stöd av da- talagen beslutat begränsande föreskrifter om vilka bearbetningar länsstyrel- sen i Stockholms län fick göra av folkbokföringsregistret i ”sitt arbete enligt 2 kap. 1 och 13 åå tryckfrihetsförordningen”. Motsvarande begränsande föreskrifter gavs inte för länsstyrelsens egen verksamhet. Regeringen un- danröjde datainspektionens föreskrift att endast tillåta vissa s. k. söknyck- lar, då enskilda begärde att få ta del av registret. En sådan föreskrift får nämligen aldrig innebära att allmänhetens tillgång till allmänna handlingar begränsas i förhållande till länsstyrelsens egen tillgång till handlingarna på ett sätt som strider mot tryckfrihetsförordningens bestämmelser.

Det andra exemplet (Rättsfall från kammarrätterna 84 216) rörde en begäran att hos centralnämnden för fastighetsdata få uppgift om en viss namngiVen persons fastighetsinnehav. Centralnämnden avslog begäran, ef- tersom den rutin som behövdes för att ta fram de begärda uppgifterna tillkommit enbart för att kunna framställa utdrag enligt 10 å datalagen på begäran av de registrerade. Kammarrätten, som slutligt avgjorde målet, konstaterade att centralnämnden förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna. Inte heller saknades befogenhet att göra en sådan överföring. De aktuella upptagningarna ansågs därför tillgängliga på ett sådant sätt, att de utgjorde allmän handling. Detta gällde, oavsett om framtagning av uppgifterna med hjälp av det tillgängliga sys- temet innebar en sammanställning eller en bearbetning av den datorlagrade informationen.

Om en myndighet bara har att tekniskt bearbeta eller lagra en ADB- upptagning för en annan myndighets eller en enskilds räkning, anses upp- tagningen inte vara en allmän handling hos den myndighet som bara har tekniska uppgifter i sammanhanget (2 kap. 10 å tryckfrihetsförordningen).

I 2 kap. 6 å tryckfrihetsförordningen behandlas frågan om när en hand- ling skall anses inkommen till en myndighet. Så skall anses ha skett om handlingen anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Beträffande pappershandlingar torde även här problemen vara

Gällande rätt 35

36 Gällande rätt

SOU 1988:64

förhållandevis små. När det däremot gäller ADB—upptagningar har man för att undvika svårigheter infört en särskild regel. En teknisk upptagning skall anses som inkommen till en myndighet, när någon annan gjort den till- gänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Bestämmelsen innebär att en ADB-upptagning som tillförts ett ADB-system av en myndighet, blir att betrakta som inkommen hos andra myndigheter som har tillgång till systemet. På samma sätt förhåller det sig om ett privat dataserviceföretag svarar för driften av systemet och för in upptagningen i detta. Upptagningar som lämnas till en dataservicecentral enbart för teknisk bearbetning eller lagring ärinte att anse som inkomna till myndigheten, då de senare lämnas tillbaka dit. Att en handling är allmän så snart den gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också, att så snart någon behörig tjänsteman kan "ta fram” uppgifterna i fråga på sin terminal, skall handlingen anses inkommen till myndigheten. Om tjänstemannen befinner sig på myndigheten eller t. ex. kan ta fram uppgiften på sin terminal hemma saknar betydelse. Detta synsätt innebär bl. a. att uppgifter i externa databaser blir allmänna handlingar hos myndigheterna antingen, när myndigheten ansluter sig till databasen eller när uppgifterna de facto finns tillgängliga i läsbar form hos myndigheten. Detta torde dock på grund av den s. k. biblioteksregeln som regel inte gälla faktadatabaser. En myn- dighets uppkopplingar till andra myndigheters datanät eller förvaltnings- databaser omfattas dock av kriteriet "inkommen”.

I tryckfrihetsförordningens 2 kap. 7—9 åå finns regler om när en handling skall anses upprättad hos en myndighet. I detta fall har någon särskild regel om tekniska upptagningar inte bedömts nödvändig, när det gäller att be— stämma den rättsliga tidpunkten, när en handling skall anses upprättad hos en myndighet.,Samma regel gäller således både för handlingar i traditionell mening och för ADB-upptagningar. I korthet kan reglerna sägas innebära att en handling som kommer till hos en myndighet blir att anse som allmän, då den fått sin slutliga utformning. En handling är att anse som allmän hos en myndighet, när den expedierats. Om handlingen inte expedieras, anses den upprättad, då det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. Hör handlingen inte till något bestämt ärende, anses den upprättad, när den har justerats eller färdigställts på annat sätt.

För vissa typer av handlingar gäller särskilda regler om när de är upp- rättade. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande anses upprättade i och med att de är färdigställda att användas. Domar och beslut med tillhörande protokoll är upprättade, då domarna eller besluten avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade, när myndigheten har justerat dem eller färdigställt dem på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa nödvändig arbetsro för myndigheterna. Myndigheten kan även skicka handlingen "på delning” för

SOU 1988:64

synpunkter både inom och utom den egna myndigheten, utan att hand- lingen därmed blir att anse som allmän.

Som nämnts tidigare tar ingen av de regler som anger när en handling är att anse som upprättad särskilt sikte på ADB-upptagningar. Här skall dock ges några exempel på vad reglerna kan innebära i olika situationer. ADB- upptagningar som ingår i register som förs fortlöpande och där uppgifter kontinuerligt förs in och ändras får anses upprättade, när registren tas i bruk. Sådana register har i allmänhet en obestämd livslängd. Många stora ADB-system inom den offentliga sektorn är av denna typ och innehåller alltså allmänna handlingar. Ett par exempel är det redan nämnda fastig- hetsdatasystemet samt det centrala bilregistret, som förs av trafiksäkerhets- verket. På detta sätt kan hela systemet bli allmän handling. Ur sådana system kan dessutom skapas ett näst intill oändligt antal allmänna hand- lingar beroende på vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som står myndigheten till buds. Sekretesslagen kan dock självfallet ändå lägga hinder i vägen för ett utlämnande, vilket ofta torde vara fallet med t. ex. skattere- gistren och polis- och kriminalregistren. Ett ADB-register kan också ha en mera begränsad användning och relativt kort livslängd. Om ett sådant register har upprättats för att lösa en till tiden klart avgränsad uppgift eller för handläggningen av ett särskilt ärende hos en myndighet, blir en ADB- upptagning som ingår i registret normalt en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats. Tillhör ADB-upptagningen inte något särskilt ärende, anses den upprättad, när den färdigställts och fått sin slutliga form.

Ibland inrättas ett ADB-register enbart som ett hjälpmedel vid ett visst ärendes föredragning eller beredning. Det kan röra sig om en samman- ställning av material i ärendet eller av intressanta rättsfall. Registret utgör i sådana fall ett osjälvständigt led i ärendets handläggning och betraktas som ett slags minnesanteckning. En ADB-upptagning som ingår i registret och som inte expedieras blir att anse som allmän handling först i det fall, då den omhändertas för arkivering. Detsamma gäller upptagning som utgör utkast e.d. till en myndighets beslut, skrivelse eller liknande handling. Som ex- empel kan här nämnas s. k. råtabeller, som kommer till vid framställning av statistik.

Ett klart exempel på när en handling inte är att anse som upprättad kan hämtas från rättsfallet RÅ 85 Bb 35. En person begärde där hos social- styrelsen att få ta del av en analys rörande ”eventuella risker förknippade med dataskärmsarbete”. Begäran avslogs, eftersom materialet ingick i en sammanställning som hade tagits fram av socialstyrelsen genom samkör- ningar av olika register och genom speciella bearbetningar och eftersom materialet hänförde sig till en undersökning som då ännu inte avslutats.

Ett par rättsfall kan belysa begreppet ”upprättad” handling i motsats till utkast eller arbetsmaterial. I målet RÅ 83 2:57 hade regeringsrätten att ta ställning till, huruvida datorframställda statistiktabeller som ingick i statis- tiska centralbyråns arbetskraftsundersökning för vissa månader, var att anse som allmän handling. Tabellerna hade samma dag som begäran om att få ta del av dem framfördes tillställts arbetsmarknadsstyrelsen och chefen för

Gällande rätt 37

38 Gällande rätt

SOU 1988:64

arbetsmarknadsdepartementet. Till att börja med fastställdes att handling- arna var att hänföra till utkast eller koncept såtillvida, att de skulle kon- trolleras och bearbetas för att vid en senare tidpunkt ingå i en av central- byrån utgiven publikation. I denna egenskap tillhörde tabellerna arbets- materialet i ett ännu inte avslutat ärende och var inte att anse som allmänna handlingar. Emellertid hade tabellerna tillställts andra myndigheter, dock inte som förutsätts i 2 kap. 9 å andra stycket tryckfrihetsförordningen som koncept eller utkast för samråd om den slutliga utformningen. Arbetsmark- nadsstyrelsen hade fått dem som underlag för analyser av arbetsmarknads- läget och arbetsmarknadsministern som ren information. I dessa egen- skaper förelåg tabellerna i definitivt skick, då de lämnade statistiska central- byrån. Eftersom tabellerna då inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras hos myndigheten och inte var underkastade någon särskild form för justering eller expediering, måste handlingarna anses ha blivit upprättade och därmed allmänna senast vid den tidpunkt, då de tillställdes de två utomstående myndigheterna.

Även JO har-behandlat frågan om gränsen mellan upprättade handlingar och utkast (ämbetsberättelsen 1986/87 5. 225). Hos intagningsnämnden i en viss gymnasieregion hade utlämnande begärts av intagningsnämndens listor över antagna elever till vissa gymnasielinjer. I ärendet förelåg viss tveksam- het om vilka listor som egentligen omfattades av begäran. Det kunde dels vara fråga om de intagningsbeslut som nämnden fattat och dels om vissa av Kommun-Data AB uppgjorda intagningslistor. Beträffande intagningsbe- sluten fann JO att dessa var expedierade till berörda elever och därmed upprättade, allmänna handlingar. När det gällde de av Kommun-Data AB upprättade listorna däremot, utgjorde dessa enligt vad som upplysts utkast till intagning och rangordning av de sökande. De var därmed att betrakta som utkast till myndighetsbeslut och icke allmänna handlingar.

12 kap. 11 å tryckfrihetsförordningen räknas slutligen upp några typer av handlingar som aldrig blir att anse som allmänna handlingar. Det från vår synpunkt kanske viktigaste undantaget avser handlingar som ingår i en myndighets bibliotek. Sådana handlingar är inte att anse som allmänna. I ADB-sammanhang kan regeln bli tillämplig på olika typer av databaser. Omfattningen av bestämmelsen kan leda till svårigheter i praktiken. Un- dantaget skall omfatta upptagningar som myndigheten använder på samma sätt som ett bibliotek, t. ex. för att hämta referenser eller faktauppgifter ur eller för att ta reda på praxis. Om upptagningen i stället används i ett visst ärende, blir resultatet att den skall anses som en allmän handling.

I en dom från regeringsrätten har denna s. k. biblioteksregel behandlats (RÅ 1986 not 290). Försvarets forskningsanstalt hade genom avtal anslutit sig till en fransk databas innehållande litteraturreferenser inom energiområ- det. Syftet med anslutningen var att möjliggöra litteratursökning för forsk- ningsändamål. En begäran om utskrift av viss angiven litteratur avslogs med motiveringen att upptagningarna i databasen ut.orde en del av referensma- terialet i myndighetens bibliotek och att någon rätt att få tillgång till dem därför inte kunde grundas på Offentlighetsprincipen. Tilläggas kan att forsk-

SOU 1988:64

ningsanstalten i sitt avtal uttryckligen förbundit sig att inte ta fram uppgifter ur databasen för vidarebefordran till tredje part ens utan betalning. Det är dock mycket tveksamt om denna omständighet skulle kunna tillmätas nå- gon självständig betydelse mot bakgrund av ett uttalande av JO (ämbetsbe- rättelsen 1983/84 5. 225) att medborgarnas grundlagsfästa rätt att ta del av allmänna handlingar självfallet inte får inskränkas genom avtal. Sådana avtal saknar enligt JO rättsverkan i den mån de skulle avse inskränkningar i en myndighets lagliga skyldighet att lämna ut allmänna handlingar.

Det kan ibland uppstå problem med att förstå, vad den enskilde avser med sin begäran att få ta del av allmänna handlingar. Särskilt torde så kunna vara fallet, när den enskilde inte använder samma begrepp som förekommer i tryckfrihetsförordningen och när det är fråga om ADB- upptagningar. I sådana fall torde den enskildes framställan få tolkas ”väl- villigt”. Regeringsrätten har i ett par fall haft att ta ställning till denna fråga.

I ett fall (RÅ 82 2:68 I) begärde en person hos lokala skattemyndigheten i Göteborgs fögderi uppgift om huruvida ett visst namngivet bolag var registrerat som arbetsgivare. Regeringsrätten, som avgjorde målet i ple- num, konstaterade inledningsvis att frågan först var huruvida framställ- ningen skulle behandlas som en begäran enligt 2 kap. 12 å tryckfrihetsför- ordningen att få ta del av en allmän handling. Eftersom den enskildes begäran inte gav något svar på denna fråga, fann regeringsrätten att fram- ställan fick uppfattas som inbegripande en begäran om att få ta del av allmän handling.

I ett samtidigt avgjort mål (RÅ 82 2:68 11) gällde det en begäran om att få ta del av vissa angivna uppgifter ur det av rikspolisstyrelsens säkerhetsav- delning förda ADB-registret varemot s. k. personkontroll sker. Samma resonemang beträffande karaktären av framställan fördes i målet.

Den fastslagna principen utvidgades i ett senare mål (RÅ 82 2:84) till att gälla även mellan myndigheter. I detta mål begärde smittskyddsläkaren i ett landsting hos socialförvaltningen i en kommun att få uppgift om en viss persons namn och adress. Liksom vid en bedömning under enahanda för- hållanden av en enskild persons framställning om att få ut en uppgift från en myndighet, borde en liknande framställning från en myndighet bedömas som en begäran enligt 15 kap. 8 å sekretesslagen att få ta del av allmän handling hos en annan myndighet och inte som en begäran enligt 15 kap. 5 å sekretesslagen om att få ut en uppgift som den senare myndigheten förfogade över.

4.2.2 Sättet för utlämnande m.m.

Enligt Offentlighetsprincipens bestämmelser har enskilda rätt att ta del av allmänna handlingar som också är offentliga. De bestämmelser som närma- re reglerar den enskildes rättigheter och tillvägagångssättet finns i 2 kap. 12—15 åå tryckfrihetsförordningen. Den som vill utnyttja sin rätt, skall vän- da sig till den myndighet, där handlingen eller upptagningen förvaras. Den

Gällande rätt 39

40 Gällande rätt

SOU 1988:64

enskilde har rätt att ta del av handlingen på stället eller i form av en avskrift eller en kopia. Är handlingen sådan att den inte kan läsas eller uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande. Handlingen får också av den enskilde skrivas av, fotograferas eller spelas in.

Beträffande ADB-upptagningar gäller, att den myndighet som förvarar en ADB-upptagning skall göra den tillgänglig på stället i sådan form att den kan läsas. Detta skall, liksom utlämnande av handlingar i övrigt, ske genast eller så snart som möjligt och kostnadsfritt för den enskilde. Myndigheten kan själv välja, om den vill visa upptagningen på en bildskärm eller till- handahålla en utskrift. Vid vissa myndigheter finns också 5. k. presenta- tionsterminaler, där sökanden själv får välja bland och ta del av myndig- hetens offentliga upptagningar. Det är dock inte något krav enligt tryck- frihetsförordningen att det skall finnas presentationsterminaler. Detta avgör myndigheten själv utfrån de bestämmelser som finns i 15 kap. sekretessla- gen.

Gäller det utskrift är det vidare myndigheten själv som bestämmer for- men på utskriften. Den enskilde har inte någon rätt att beställa att upp- gifterna skall vara uppställda på ett visst sätt eller att få uppgifter på ett maskinläsbart medium eller på etiketter, kuvert eller liknande. Offentlig- hetsprincipen ger den enskilde endast rätt till en utskrift på papper. För ADB-upptagningar gäller, att det inte finns någon skyldighet för myndig- heten att lämna ut en kopia av upptagningen. I ett enskilt fall kan dock myndigheten som en serviceåtgärd välja att lämna ut en kopia av upp- tagningen. För utlämnande av kopia av personregister på ADB—medium krävs dock författningsstöd, tillstånd av datainspektionen eller de regist- rerades medgivande. Därutöver krävs att mottagaren har licens enligt data- lagen.

Den som begär att få ta del av en allmän handling måste kunna identifiera handlingen. Det krävs inte av den enskilde att han ska kunna ange diarie- nummer eller handlingens datum, men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram handlingen åt den sökande.

I rättsfallet RÅ 84 2:54 behandlades en näraliggande situation. En person begärde där hos en socialförvaltning att få ta del av någon av de anonyma anmälningar om misstänkt haschmissbruk som inkommit till förvaltningen. Regeringsrätten uttalade att när sökanden inte preciserat sin framställning till att avse viss handling, utan endast angivit handlingstypen, och det finns fler handlingar av samma typ, blir den beslutande befattningshavaren eller myndigheten hänvisad till att välja ut en av de ifrågakommande hand- lingarna för att med avseende på denna företa den prövning i utlämnande- frågan som tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen föreskriver. Vilken handling som därvid utväljs, ligger under befattningshavarens eller myndig- hetens fria val.

SOU 1988:64

4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet

En begäran att få ta del av en allmän handling skall behandlas skyndsamt av myndigheten. Anledning att dröja med utlämnandet kan dock finnas. En tjänsteman som arbetar med handlingen då utlämnandet begärs, behöver inte avbryta sitt arbete och avstå handlingen, men inga onödiga dröjsmål får förekomma.

Offentlighetsprincipen omfattar bara en rätt att ta del av offentliga hand- lingar. Ett utlämnande kan därför behöva föregås av en prövning om den begärda handlingen är hemlig enligt någon bestämmelse i sekretesslagen. Sökanden har självfallet inte heller rätt att få ut mer av en handling än vad som är offentligt. Detta blir oftast aktuellt beträffande ADB-upptagningar, där vissa delar av upptagningen kan vara sekretessbelagda medan andra är offentliga. I två fall föreligger vidare inte någon skyldighet för en myndighet att på stället tillhandahålla en allmän handling som är en ADB-upptagning. Det ena fallet är när "betydande hinder möter”. Så kan vara fallet t. ex. då en myndighets datorkapacitet inte är tillräcklig för att få fram upptagningen i läsbar form. En annan situation är att ett tillhandahållande skulle medföra avsevärda kostnader. Dessa hinder anses dock enligt för närvarande gällan- de rätt kunna undanröjas genom att den sökande ställer datorkraft till förfogande eller bidrar till kostnaderna. Det andra undantaget från skyldig- heten att tillhandahålla en ADB-upptagning på stället föreligger, om sökan- den ”utan beaktansvärd olägenhet” kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Så kan till exempel vara fallet, om den myndighet dit den sökande vänt sig inte utan kostnadskrävande extrakörningar med dator kan få fram upptagningen, medan den redan finns i läsbar form hos en annan myndighet.

Den omständigheten att det kan ta tid att få fram de uppgifter som utgör en allmän handling är inte skäl att avslå en begäran. Situationen behand- lades i rättsfallet RÅ 82 Ab 262. Upprinnelsen var en begäran från Sciento- logkyrkan att hos rikspolisstyrelsen få kopia av samtliga diarier över de ärenden som direkt eller indirekt berörde kyrkan. Regeringsrätten kon- staterade inledningsvis i sin dom att det diarium som berördes var ett allmänt diarium för vilket bestämmelserna i 15 kap. 1 och 2 åå sekretessla- gen gällde. Av dessa lagrum framgår bl. a. att handlingar för vilka sekretess gäller skall registreras, om inte regeringen föreskrivit undantag från denna skyldighet. Något sådant undantag fanns inte för diariet. För att diariet skall kunna hållas tillgängligt för allmänheten äger myndigheten av sekretesskäl utelämna eller särskilja uppgift som rör handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller uppgift som rör handlingens innehåll. Av diariet måste emellertid alltid framgå datum, då allmän handling inkom och det diarie- nummer som åsatts handlingen. Regeringsrätten slog därefter fast att all- män, offentlig handling genast eller så snart som möjligt skall tillhandahållas den som önskar ta del av den. Om handlingen inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden. Denna bestämmelse är ovillkorlig. Den

Gällande rätt 41

42 Gällande rätt SOU 1988:64

omständigheten att en genomgång av ett diarium på grund av dess upp- läggning kan komma att ta lång tid, utgör inte ett godtagbart skäl för att underlåta en sådan genomgång. Regeringsrätten fann därför att begäran skulle bifallas.

Även JO har i ett uttalande (ämbetsberättelsen 1980/81 s. 357) kommit till samma resultat. Den omständigheten att arbetet med att avskilja hand- lingar eller uppgifter som inte får lämnas ut kan kräva en inte obetydlig arbetsinsats och ta lång tid i anspråk, kan påverka tidpunkten och sättet för tillhandahållande av handlingarna. Den får dock aldrig åberopas som stöd för att underlåta ett utlämnande. Som JO också påpekar i sitt uttalande kan ett sådant utskiljande rent av underlättas, om uppgifterna är föremål för automatisk databehandling.

4.2.4 Anonymitetsskyddet

En myndighet får inte avkräva den sökande uppgift om vem han eller hon är eller vad den efterfrågade handlingen skall användas till. Den enskilde är tillförsäkrad ett anonymitetsskydd enligt 2 kap. 14 å tredje stycket tryck- frihetsförordningen. Gäller det en handling som kan åtnjuta skydd enligt någon bestämmelse i sekretesslagen har myndigheten rätt att få veta vem som vill ha handlingen och vad den skall användas till, om dessa uppgifter är nödvändiga för att myndigheten skall kunna göra den erforderliga sekre- tessprövningen. I sådana fall kan den sökande bara behålla sin anonymitet genom att avstå från sin begäran att få ta del av handlingen.

I JO:s ämbetsberättelse (1986/87 s. 233) behandlas detta anonymitets- skydd närmare. JO uttalar där, på förekommen anledning, att tryckfrihets- förordningen ger den som vill ta del av en allmän handling rätten att vara anonym. En myndighets besökskontrollrutiner får därför inte utformas eller tillämpas så att denna rätt till anonymitet naggas i kanten eller sätts ur spel. Rätten till anonymitet skall bevakas ex officio av myndigheterna, som även på ett lämpligt sätt skall informera besökare om vad som gäller. Rätten till anonymitet kan givetvis ge myndigheterna anledning att införa särskilda av hänsyn till säkerheten betingade rutiner för ”omhändertagandet” av be- sökare.

4.2.5 Övriga bestämmelser

Om en myndighet lämnar ut en handling som är föremål för sekretess, kan detta förenas med villkor som inskränker den enskildes rätt att använda den information som finns i handlingen. Sådana förbehåll kan t. ex. förhindra sökanden att publicera innehållet i handlingen eller att använda informatio- nen för andra ändamål än forskning.

Den som har fått avslag på 'sin begäran att ta del av allmän handling har i allmänhet rätt att få sin begäran överprövad av domstol. De närmare bestämmelserna om detta finns i sekretesslagen. Däremot finns det inte någon rätt att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en handling.

Offentlighetsprincipen omfattar enligt sin ordalydelse varje svensk med-

SOU 1988:64

borgare. Frågan om den också gäller myndigheter emellan har i praxis besvarats nekande (regeringens beslut 1985—10—10, justitiedepartementets dnr 945/84, och 1986-02-13, dnr 880/84 och 1450/84). De två sistnämnda ärendena rörde redovisningssystemet för exekutionsväsendet (REX) med ' hjälp av vilket riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna för det s. k. utsökningsregistret. Särskilda datorprogram hade därvid utarbetats för att kunna effektuera beställningar från kommuner, inkassoföretag och andra informationsköpare av kreditupplysningsuppgifter. Regeringen gjorde den bedömningen att, oavsett i vilket syfte datorprogrammen skapats, medgav de att de efterfrågade utdragen kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder och de skulle därför anses vara allmän handling. Detta innebar att enskilda hade rätt att ta del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen, vilket däremot inte kommunerna hade.

Observera dock att justitiekanslern i ett av sina beslut intagit motsatt ståndpunkt (JK:s ämbetsberättelse 1985 A 22).

4.3 Regleringen i sekretesslagen

Såsom nämndes inledningsvis finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet också i sekretesslagen. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser. Därefter följer i kapitlen 2-10 de egentliga sekretessbestäm- melserna. Dessa kapitel motsvarar tryckfrihetsförordningens regler om vil- ka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga. I 11—13 kapitlet regleras sekretessen hos regeringen, domstolarna och sådana myndigheter som har tillsyn över andra myndigheter eller som gör revision hos andra myndigheter. I 14 kapitlet finns bestämmelser som i viss ut- sträckning begränsar den sekretess som annars gäller. Det kapitel som är av intresse i det sammanhang vi har att behandla är kapitel 15, som bär rubriken ”Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m.”. Sekretesslagen avslutas sedan med ett kapitel som regle- rar vilka former av tystnadsplikt som tar över den s. k. meddelarfriheten.

4.3.1 Diarieföring

För att allmänhetens rätt enligt Offentlighetsprincipen inte skall vara utan betydelse är det viktigt, att man kan få veta vilka handlingar som finns hos myndigheterna. En allmän handling som kommer in till en myndighet eller upprättas där skall därför alltid registreras (diarieföras) hos myndigheten enligt 15 kap. 1 å sekretesslagen. Reglerna om registrering av allmänna handlingar gäller också ADB-upptagningar, dock med ett viktigt undantag i 15 kap. 13 å sekretesslagen, som avser det fallet att flera myndigheter är anslutna till ett och samma ADB—register och har'tillgång till registret t. ex. genom terminaler. Om någon av myndigheterna för in en upptagning i registret är denna ofta en allmän handling och skall följaktligen registreras hos den införande myndigheten. Genom att upptagningen genom införin- gen i registret också blir tillgänglig hos andra anslutna myndigheter, kan

Gällande rätt 43

44 Gällande rätt

SOU 1988:64

upptagningen enligt tryckfrihetsförordningen var att anse som en allmän handling som är inkommen också till dessa myndigheter. Rent praktiskt saknar dock dessa myndigheter möjligheter att uppfylla den skyldighet att ' registrera upptagningen som i så fall skulle föreligga enligt huvudregeln.

Undantagsregeln i 15 kap. 13 å sekretesslagen medger därför, att endast den myndighet som tillför ADB-registret upptagningen är skyldig att regist- rera denna som en allmän handling.

I 15 kap. 2 å sekretesslagen uppställs vissa minimikrav på de uppgifter som skall framgå beträffande handling som skall registreras enligt lå. Sålunda skall datum då handlingen inkom eller upprättades framgå liksom diarienummer eller annan beteckning, i förekommande fall från vem hand- lingen inkommit eller till vem den expedierats. Vissa undantag finns av sekretesskäl från denna regel. Detta gäller givetvis även handlingar som är upptagningar för automatisk databehandling.

I 15 kap. 4å sekretesslagen åläggs myndigheterna en upplysningsplikt gentemot allmänheten. På begäran skall myndigheten lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Denna skyldighet gäl- ler utöver skyldigheten att lämna ut själva handlingen. Skyldigheten gäller självfallet inte sekretessbelagda uppgifter och inte heller om hänsyn till ”arbetets behöriga gång” hindrar att uppgifterna lämnas ut. Denna be- stämmelse kompletteras av en regel i 15 kap. 12å sekretesslagen som särskilt avser ADB-upptagningar. Myndigheterna åläggs där, att hjälpa enskilda med de särskilda upplysningar som behövs för att de skall kunna ta del av sådana ADB-upptagningar som är allmänna handlingar. Samma undantag för ”arbetets behöriga gång” görs här. Den särskilda upplysnings- plikten innebär att myndigheten skall lämna upplysningar om hur man rent praktiskt skall gå tillväga för att ta de] av ADB-upptagningar. Myndigheten skall t. ex. inom rimliga gränser ge instruktioner om hur en s. k. presenta- tionsterminal används, om en sådan finns hos myndigheten. Informationen kan vara muntlig eller skriftlig.

4.3.2 Offentlighetsstrukturen

De myndigheter som använder automatisk databehandling i sin verksamhet åläggs enligt 15 kap. 9 å sekretesslagen att ordna denna verksamhet med beaktande av Offentlighetsprincipens krav. En övergång från pappershante- ring till databehandling får inte innebära, att allmänhetens insyn omöj— liggörs eller försämras. Bestämmelsen torde ha störst betydelse, då nya ADB-system skall inrättas, men den gäller även i fråga om ändringar i redan existerande system. När en myndighet planerar att införa automatisk data- behandling i sin verksamhet, är det oftast frågor av teknisk, ekonomisk och administrativ natur som dominerar vid utformningen av systemen. Genom denna bestämmelse åläggs myndigheterna också att ta hänsyn till offentlig- hetsprincipen. Vad myndigheterna särskilt skall beakta i detta sammanhang är arten av de uppgifter de avser att registrera, vilket intresse allmänheten

SOU 1988:64

kan tänkas ha av att ta del av dem, tillämpliga sekretessregler och kostnader m.m. Det som myndigheterna bl. a. måste beakta är, att de i sin ADB- användning skall ha möjlighet att lämna ut allmänna handlingar på de sätt och med den snabbhet som tryckfrihetsförordningen föreskriver. En alltmer vedertagen term för detta är, att myndigheterna skall se till att deras datasystem har en god offentlighetsstruktur. Vidare kan det finnas skäl att överväga om det är möjligt att skilja mellan ADB—upptagningar av olika status från offentlighetssynpunkt, så att upptagningar som är att anse som allmänna handlingar hålls skilda från sådana som inte är att anse som allmänna handlingar och så att man håller isär sekretessbelagda uppgifter från offentliga sådana. "

Tidigare har begreppet presentationsterminal använts. Med presenta- tionsterminal avses en terminal som medger användaren att ta del av den information i form av allmänna och inte sekretessbelagda handlingar som finns lagrad på ADB-medium, men däremot inte gör det möjligt för an- vändaren att ändra eller utplåna upptagningen ifråga. En presentations- terminal kan göra det möjligt för allmänheten att ta del av en myndighets ADB-upptagningar utan att behöva anlita myndighetens personal. Det föreligger inte någon skyldighet för en myndighet att tillhandahålla presen- tationsterminaler, men om myndigheten själv använder sig av ett ADB- system som ger myndigheten möjlighet att få uppgifter direkt från systemet genom egna datorterminaler, skall myndigheten överväga behovet av pre- sentationsterminaler.

4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal

Tryckfrihetsförordningen ger alltså inte enskilda någon rätt att själva fritt få använda en myndighets terminaler. Allmänhetens rätt begränsar sig till att få ta del av upptagningar som myndigheten tillhandahåller genom att läsa dem på bildskärm eller att få en utskrift. Sekretesslagen däremot innehåller vissa regler om terminaler (15 kap. 10 å). Om en enskild begär att med hjälp av en terminal hos en myndighet få ta del av en ADB-upptagning är myndigheten i princip skyldig att låta honom göra detta. Några viktiga förutsättningar — förutom att det är fråga om allmänna handlingar måste dock vara uppfyllda. En enskilds användning får inte medföra att sekretess- belagda handlingar eller uppgifter görs tillgängliga genom terminalen. Vida- re får det inte finnas någon risk för att den enskilde förvanskar eller förstör ADB-upptagningarna. Slutligen gäller även här, att det inte finns något hinder med hänsyn till "arbetets behöriga gång”. Den som har fått avslag på sin begäran att själv få använda en terminal kan överklaga beslutet på samma sätt som om han fått avslag på en begäran enligt tryckfrihetsför- ordningen att få ta del av en allmän handling hos myndigheten.

Rent praktiskt innebär denna regel för den enskilde att hans begäran om att få använda en terminal skall prövas och tillmötesgås genast, om pröv- ningen utfallit positivt till hans förmän. Den enskilde måste dock acceptera

_ Gällande rätt 45

46 Gällande rätt SOU 1988:64

att myndigheten kan behöva tid för att pröva om en ADB-upptagning skall anses som en allmän handling eller om någon sekretessbestämmelse är tillämplig. Den enskilde kan också behöva vänta för att andra enskilda personer eller myndighetens personal använder tillgängliga terminaler. Vi- dare kan den enskilde, om han redan fått tillgång till en terminal, få finna sig i att lämna den, om myndigheten behöver den för någon brådskande angelägenhet.

I ett uttalande har JO (ämbetsberättelsen 1986/87 5. 233) för sin del inte funnit några hinder mot att begränsa allmänhetens användning av terminal till exempelvis viss del av dagen. Han fann däremot en regel som be- gränsade det antal uppgifter som fick tas fram som mindre lämplig.

Regeringsrätten har i ett flertal mål behandlat rätten att själv söka vid en myndighets terminal (RÅ 80 2:42, RÅ 81 Ab 85, RÅ 80 Bb 241 och RÅ 80 Bb 278). Regeringsrätten har därvid jämfört sökande i en databas med sökande i ett arkiv och konstaterat att Offentlighetsprincipen inte innebär någon rätt för utomstående att själv fritt eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta ut dem ur arkivet. Principen bygger i stället på att efterfrågade handlingar skall tillhandahållas av vederbörande tjänsteman som före utlämnandet skall undersöka, om någon handling inte får lämnas ut enligt sekretessbestämmelserna. Detsamma gäller den som önskar få del av datalagrade uppgifter.

4.3.4 Terminalanslutning

I ett flertal sammanhang har rätten att ansluta en terminal till en myndighets ADB—system behandlats. Framställningarna har i samtliga de fall, då en utomstående begärt detta, lämnats utan bifall. I ett fall avslog regeringen en begäran från Sveriges Riksradio AB om att få ansluta en terminal till konsumentverkets databaserade ärenderegister (finansdepartementet be- slut 1987-04-09). Som skäl angavs att konsumentverket inte utan att åsido- sätta datainspektionens tillstånd, kunde bifalla radiobolagets ansökan.

JO avslog en begäran från tidningen Arbetet att få ansluta externa dator- terminaler till JO:s datoriserade diarium (beslut 1986-08-28). Arbetet åbe- ropade offentlighetsprincipen till stöd för sin begäran. JO fann att tryck- frihetsförordningens bestämmelser i och för sig inte lade hinder i vägen för en anslutning. Ansökan avslogs i stället med den motiveringen, att det inte var uteslutet att med en extern terminalanslutning använda diariet/person- registret på ett ”tillståndsvidrigt” sätt. Anmälare, myndigheter och anmälda tjänstemän fick enligt JO finna sig i att uppgifterna i diariet tillhandahölls t. ex. via en presentationsterminal, men inte i att uppgifterna med hjälp av ADB-tekniken ”manipulerades” genom att uppgifterna användes för andra ändamål än dem som registreringstillståndet avsåg. Risk för otillbörliga intrång i den personliga integriteten kunde inte uteslutas, om en utom- stående på detta sätt fick möjlighet att bearbeta olika sökalternativ och ställa samman uppgifterna i andra syften än de ursprungligen registrerats för.

SOU 1988:64

I andra fall har terminalanslutning tillåtits. Regeringen tillät i ett beslut (beslut 1987-02-12, justitiedepartementet dnr_735/86) trafiksäkerhetsverket att via terminal lämna ut uppgifter ur bilregistret till kronofogdemyndig- heterna, som behövde uppgifterna i sin exekutiva verksamhet. I beslutsmo- tiveringen sades att det från integritetssynpunkt var av allmänt intresse, att myndigheternas tillgång till information om enskilda medborgare begränsa- des till vad som var nödvändigt för att myndigheterna skulle kunna utföra sina uppgifter. Eftersom informationen i detta ärende var av denna karaktär och det saknades risk för otillbörligt integritetsintrång, kunde anslutningen tillåtas.

I ett beslut från regeringen (beslut 1985—10-10, justitiedepartementet dnr 945/84) tilläts terminalanslutning till lantmäteriverkets ortsprisregister. I beslutet omnämndes särskilt att Offentlighetsprincipen inte var tillämplig på de största kunderna, stat och kommun.

I ett annat fall har regeringen uppställt villkor för att terminalanslutning skulle få ske (beslut 1985-10-10, justitiedepartementet dnr 1414/84 och 1134/85). Trafiksäkerhetsverket anmälde där att man avsåg att träffa avtal med Svenska Telebild AB om att information ur bilregistret skulle lämnas ut genom Telebilds teledatatjänst till abonnenter hos Telebild. I beslutet kon- staterades att frågan var om förfaringssättet med hänsyn till trafiksäkerhets— verkets registeransvar borde förutsätta, att endast den som slutit skriftligt avtal med verket skulle få del av uppgifterna. Regeringen tillät avtalet med föreskrift att trafiksäkerhetsveket skulle underrättas om vem som hade abonnemang hos Telebild och under förutsättning att innehållet i detta abonnemangsavtal kunde godtas av verket.

4.3.5 Registerbeskrivningar

Enligt 15 kap. 11 å sekretesslagen skall varje myndighet som för ADB- register ha en beskrivning över sina register. Denna beskrivning skall vara tillgänglig för allmänheten. Sekretesskäl får inte hindra detta. Hemliga uppgifter får därför inte tas med i en sådan beskrivning. I normalfallet skall beskrivningen innehålla följande uppgifter:

1. ADB-registrets benämning,

2. ADB-registrets ändamål,

3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till (alltså vilka uppgifter som kan anses förvarade hos myndigheten),

4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överfö- ring i läsbar form (och alltså att anse som allmän handling),

5. vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få utnyttja hos myndigheten,

6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till- lämpa på uppgifter i ADB—registret,

7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet. Undantag från skyldigheten att upprätta en beskrivning finns för register,

Gällande rätt 47

48 Gällande rätt SOU 1988:64

som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten, och om en beskrivning uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse från offentlig- hetssynpunkt. Så kan t. ex. vara fallet, om registret till övervägande del omfattar uppgifter som allmänheten inte har rätt att ta del av.

4.4 Regleringen i datalagen

Datalagen som tillkom 1973 har till syfte att motverka otillbörligt intrång i personlig integritet. Lagen förutsätter att registrering av personuppgifter skall få förekomma och anger vilka regler som då gäller. Registrering av personuppgifter i ett personregister kräver licens från datainspektionen och i vissa fall därutöver ett tillstånd.

I inledningsstadgandet upptar datalagen definitioner av de begrepp lag- texten innehåller. Där förklaras således vad som menas bl. a. med person- register och registeransvarig. Med personregister förstås register, förteck- ning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som inne- håller personuppgifter som kan hänföras till den uppgiften avser. Begreppet personregister innebär alltså, att uppgift om en eller flera identifierbara personer registreras med hjälp av dator. Det går dock inte alltid att med enbart denna definition dra en klar gräns mellan personregister och andra register.

För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed avses den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Med att förfoga över ett register avses, att man har befogenhet att överföra registrets innehåll till läsbar form. Man måste också kunna påverka inne- hållet i registret genom att tillföra eller ändra de uppgifter som ingår i registret.

Varje registeransvarig skall enligt 2 å ha en licens utfärdad av datainspek- tionen. För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för otill- börligt intrång i enskilds personliga integritet, krävs utöver licens även ett särskilt tillstånd från datainspektionen. Detta gäller bl. a. register som skall innehålla känsliga uppgifter, t. ex. uppgifter om sjukdomar, brott och straff, sexualitet, ras, politisk eller religiös uppfattning eller register som skall innehålla värderingar och omdömen. Tillståndsplikt gäller även för register som skall omfatta personer som saknar naturlig anknytning till den register- ansvarige, t. ex. genom anställning, medlemsskap eller kundförhållande. Utan datainspektionens tillstånd får register inte heller samköras, om inte sådan samkörning regleras i lag, förordning eller grundar sig på de registre- rades medgivande.

Från bestämmelserna om licens och tillstånd finns i 2 och 2 a åå vissa undantag. Personregister som enskild person använder uteslutande för per- sonligt bruk är undantagna. Från tillståndskravet har undantagits bl. a. register som har inrättats efter beslut av riksdagen eller regeringen, liksom vissa register inom hälso- och sjukvården och inom socialtjänsten samt sådana personregister som arkivmyndighet tagit emot för förvaring.

SOU 1988:64

Av 5 och 6 åå följer att datainspektionen alltid skall ge en föreskrift om ändamålet med ett register, när tillstånd meddelas, och om det därutöver behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet även meddela föreskrifter för registret. Sådana föreskrifter kan t. ex. avse tillgång till och utlämnande av personuppgifter i registret, vilka bearbet- ningar som får göras samt bevarande och gallring av personuppgifter. När det gäller föreskrifter om utlämnande av personuppgift får dessa dock inte enligt 6 å tredje stycket påverka rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar hos myndigheterna. Däremot kan datainspek- tionen ge sådana föreskrifter som begränsar en myndighets rättsliga be- fogenhet att till läsbar form överföra en ADB-upptagning som ingår i ett personregister. En sådan föreskrift påverkar då också allmänhetens rätt att ta del av upptagningen hos myndigheten.

Personregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. I 7 å förklaras närmare vad som skall iakttas för att nå upp till vad som brukar kallas ”god registersed". Den registeransvarige är också skyldig att förteckna de personregister han är ansvarig för (7 a å). Förteckningen skall vara aktuell och hållas tillgänglig för datainspektionen.

I datalagen finns också särskilda bestämmelser om ADB-användningen som är avsedda att garantera, att personuppgifter i personregister är riktiga och fullständiga. Dessa bestämmelser, som återfinns i 8 och 9 åå, behandlar bl. a. rättelse av oriktiga och missvisande uppgifter.

En central bestämmelse är datalagens 10 å. Den ger den enskilde en rätt till insyn i personregister. Där stadgas att den registeransvarige på skriftlig begäran av den enskilde skall underrätta denne om innehållet i registret, såvitt det gäller honom eller henne. Ett sådant utdrag, s. k. 10 å- -utdrag, har den enskilde rätt att kostnadsfritt få en gång per år.

Innan den registeransvarige lämnar ut personuppgifter ur ett person- register till annan, åligger det den registeransvarige enligt 11 å att under- söka, om det finns anledning anta att uppgifterna skall användas för auto- matisk databehandling i strid med datalagen. I så fall får ett utlämnande inte ske. Som exempel kan nämnas utlämnande till någon som saknar licens eller i förekommande fall tillstånd.

I 14 å finns en bestämmelse om dokumentationsskyldighet. Stadgandet avser att möjliggöra att i efterhand fastställa vilka uppgifter i en ADB- upptagning som har legat till grund för avgörandet av ett mål eller ärende hos en myndighet. Sådan ADB-upptagning skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form. Undantag gäller endast, om det finns särskilda skäl till det. Denna skyldighet gäller ADB—upptagningar över huvud taget, alltså inte enbart personregister.

Datainspektionen utövar enligt 15-18 åå tillsyn över att automatisk data- behandling inte medför otillbörligt intrång i registrerads personliga in- tegriet. I denna tillsyn innefattas rätt att få tillträde till de lokaler som har samband med ADB-verksamheten, att få tillgång till den dokumentation som rör databehandlingen och att föranstalta om egna körningar av person-

Gällande rätt 49

50 Gällande rätt

SOU 1988:64

register. Det åligger därvid den registeransvarige att lämna de uppgifter som begärs.

I 20-25 åå finns bestämmelser om straff och skadestånd m.m. Datalagen avslutas därefter med bestämmelser om det statliga person- och adress- registret (SPAR).

4.5 Annan reglering av betydelse för Offentlighetsprincipen

Den mest betydelsefulla regleringen när det gäller Offentlighetsprincipen och dess praktiska tillämpning finns givetvis i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen, men även andra författningar kan vara av betydelse för att garantera att allmänhetens insynsrätt inte undergrävs. Den skyldighet som myndigheterna har att diarieföra handlingar och som vi berört tidigare i detta avsnitt (se 4.3.1) är givetvis en viktig beståndsdel. Likaså är det av stor vikt att den information som en myndighet på ett eller annat sätt tillägnar sig, dokumenteras i vad som kan betecknas som en allmän handling, liksom att det i efterhand går att fastställa vilken information en myndighet använt sig av i sin verksamhet, t. ex. ur en ADB-upptagning. Vidare har reglerna om arkivering och gallring betydelse för offentlighetsinsynens omfattning. Genom att avhända sig allmänna handlingar (gallring) eller genom att inte hålla dem i sådan ordning att handlingarna är tillgängliga, skulle annars myndigheterna godtyckligt kunna begränsa allmänhetens möjligheter att ta del av dessa. Slutligen har också frågan om huruvida allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt betydelse i detta sammanhang.

4.5.1 Offentlighetsprincipen och dokumentationsskyldigheten

Sedan länge har en skyldighet att dokumentera den information en myndig- het tillägnar sig ansetts föreligga, även om regler om detta saknats. Detta är av stor betydelse för Offentlighetsprincipens tillämpning. Om inte det sak- liga material, som en myndighet har som underlag i sin verksamhet och grundar sina avgöranden på, finns tillgängligt, försvåras insyn och kontroll i avsevärd utsträckning.

I förvaltningslagen (1986:223) finns därför också numera i 15 å en regel om dokumentationsplikt, inte minst föranledd av det ökande inslaget av muntlighet i förvaltningen. Bestämmelsen innebär att uppgifter, som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende, skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I och med att så sker, kan dessa uppgifter bli allmän handling och föremål för offentlighetsinsyn. Särskilda

SOU 1988:64

bestämmelser om dokumentation finns också för speciella verksamhets- grenar. Ett exempel härpå utgör socialtjänstlagen (1980:620, 51 å).

Ett betydelsefullt stadgande i detta sammanhang är också 14 å datalagen. Där föreskrivs att om en myndighet för handläggning av mål eller ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling, skall upptag- ningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föranleder annat. Denna regel är av stor betydelse både för enskilda parter och för Offentlighetsinsynen.

4.5.2 Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar

I vårt tredje delbetänkande har vi ingående behandlat förhållandet mellan Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar (Ds Ju 198728). Vi konstaterade där att det krävs att myndigheterna bevarar sina allmänna handlingar, om Offentlighetsprincipens syften skall kunna upp- fyllas. Eftersom det inte går att ta del av handlingar som inte längre finns kvar, kan gallring rent faktiskt sägas vara en begränsning av offentlighetsin- synen. Å andra sidan kan gallring av allmänna handlingar inte heller helt underlåtas. Allt material har inte sådan betydelse att det kan anses mo- tiverat att bevara det. Därtill kommer kostnadsaspekter.

Frågan om Offentlighetsinsynen och gallringen måste i stället lösas genom en avvägning, så att allmänna handlingar bevaras i tillräckligt stor om- fattning under tillräckligt lång tid för att tillgodose offentlighetsintressena. Garantier måste också finnas för att bevarade handlingar vårdas, förvaras och förtecknas av myndigheterna på ett sådant sätt att de kan fylla sin funktion.

I tryckfrihetsförordningen saknas för närvarande bestämmelser om gall- ring och arkivvård. Sådana bestämmelser finns i stället för statliga myndig- heter i allmänna arkivstadgan (1961:590) och i riksarkivets tillämpnings- cirkulär (1979:679) till denna samt i förordningen (19532716) angående utgallring hos vissa statsmyndigheter, i kungörelsen (1974:648) om utgall- ring ur upptagning för automatisk databehandling samt slutligen i skriv- materielkungörelsen (1964z504). För kommuner och landsting gäller den ordning för arkivvården som följer av kommunallagen (19772179). Be- träffande det närmare innehållet i regleringen hänvisas till vårt tredje delbe- tänkande (s. 51—55) och till arkivutredningens betänkande (SOU 1988:11 s. 4349).

Arkivutredningen har i sitt betänkande (SOU 1988:11) ”Öppenhet och minne” lagt fram förslag till en helt ny arkivlag. Regleringen är avsedd att gälla för både den statliga och kommunala arkivverksamheten och skall ersätta de nu gällande något splittrade reglerna. I anslutning till detta förslag lade vi fram ett förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen. Änd- ringsförslaget är avsett att förankra frågan om gallring av allmänna hand— lingari grundlag och innebär endast att sådana handlingar får gallras som är

Gällande rätt 51

52 Gällande rätt

SOU 1988:64

av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och om gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag, dvs. arkivlagen. Vårt förslag har hittills inte lett till lagstiftning.

4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt

I grundlagen (2 kap. 19 å regeringsformen) tillförsäkras författare, konst- närer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. I tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 å andra stycket) tas vidare in en erinran om att om denna rätt gäller vad som i lag är stadgat. De lagar som hänvisas till i båda fallen är lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen (19602730) om rätt till fotografisk bild. Mellan detta regelsystem och Offentlighetsprincipens rätt för envar att ta del av allmänna handlingar skulle i princip konflikter kunna uppkomma.

Sedan länge har dock lagstiftningen byggt på den tanken att allmänna handlingar, som är upprättade hos en myndighet, inte skall omfattas av upphovsrätt. Utvecklingen har emellertid lett fram till ett ökat behov av upphovsrättsligt skydd för vissa slag av handlingar, särskilt sådana hand- lingar som en myndighet framställt under förutsättningar som ligger nära privat företagsamhet. I upphovsrättslagen har man försökt göra åtskillnad mellan dessa två typer av handlingar. I 9 å första stycket stadgas således att författningar, beslut av myndighet, av svensk myndighet avgivna yttranden sarnt officiella översättningar av sådana texter inte omfattas av upphovsrätt. Till denna kategori hör de flesta handlingar hos en myndighet. Över dessa står det den enskilde fritt att förfoga. (Observera dock inskränkningen i paragrafens andra stycke enligt vilken upphovsrätt får göras gällande till kartor, alster av bildkonst, musikaliskt verk och diktverk i den mån sådant verk ingår i allmän handling som inte omfattas av upphovsrätt.)

Om andra hos myndighet upprättade handlingar finns bestämmelser i 24 å upphovsrättslagen. Sådana handlingar får återgivas utan upphovsman- nens samtycke, men denne har kvar sin ideella rätt till verket. Från denna huvudregel har dock undantagits officiell karta, teknisk förebild, verk som framställts för undervisning eller utgör resultat av vetenskaplig forskning, alster av bildkonst, musikaliskt verk, diktverk eller verk, varav exemplar i samband med affärsverksamhet genom myndighets försorg tillhandahålles allmänheten. Sådana handlingar får inte återges utan upphovsmannens samtycke.

När det gäller handlingar som inkommit till en myndighet är huvudregeln att dessa omfattas av upphovsrätt. Även från denna regel finns undantag, nämligen för vad som muntligen eller skriftligen anförs inför en myndighet eller i statlig eller kommunal representation eller vid offentlig överläggning om allmänna angelägenheter. Sådana yttranden eller handlingar omfattas inte av upphovsrätt, dock att utlåtanden, såsom bevis åberopade skrifter och dylikt endast får återgivas i samband med redogörelse för mål eller ärende vari de förekommer och i den omfattning som är betingad av

SOU 1988:64

ändamålet med redogörelsen. Upphovsmannen har också alltid ensamrätt att utge en samling av sina anföranden.

Även om upphovsrätt föreligger, är det tillåtet att framställa enstaka exemplar för enskilt bruk av offentliggjort verk.

Såsom tidigare redogjorts för kan även datorprogram vara att anse som allmän handling. I rättspraxis har datorprogram ansetts omfattas av regle- ringen i upphovsrättslagen (hovrättens för Västra Sverige dom 1987-11-19, DB 159). För att undanröja varje tveksamhet i detta hänseende har ett förslag lagts fram att datorprogram uttryckligen skall omnämnas i 1 å upp- hovsrättslagen bland de litterära verk som omfattas av lagen (SOU 1985:51, Upphovsrätt och datorteknik). I förslaget undantas också datorprogram från rätten att framställa exemplar för enskilt bruk. Detta förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.

Framställningen har alltså visat att allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt. Detta förhållande får dock enligt 24 a å i upphovsrättsla- gen inte medföra någon inskränkning av den rätt Offentlighetsprincipen ger. Allmänna handlingar skall alltid utan hinder av upphovsrätt tillhandahållas i den ordning 2 kap. tryckfrihetsförordningen stadgar, dvs. på stället eller i form av avskrift eller kopia. I fråga om ADB-upptagning föreligger dock inte skyldighet, att lämna ut handlingen i annan form än utskrift.

I JO:s ämbetsberättelse 1986/87 (5. 211) finns ett exempel på en allmän handling som ansetts kunna åtnjuta upphovsrätt. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd ger ut en referatsamling av nämndens beslut. Referatsam- lingen innehåller bearbetningar av besluten. Mot bakgrund av vad som upplysts om försäljningen och finansieringen av referatsamlingen, gjorde JO den bedömningen, att den omfattades av upphovsrätt. JO påpekade dock samtidigt att det därmed inte förelåg någon inskränkning i nämndens skyl- dighet enligt tryckfrihetsförordningen att på begäran lämna ut avskrift eller kopia.

I detta sammanhang kan erinras om det uttalande av JO, som tidigare redogjorts för (ämbetsberättelsen 1983/84 s. 225). JO sade där att en myn- dighet inte genom avtal kan inskränka medborgarnas rättigheter enligt Offentlighetsprincipen och att sådana avtal saknar rättsverkan i detta hänse- ende.

Gällande rätt 53

' *th i "sann " teatrar; ("IIIs-119313” tiv-tåligt! 'Uillil'll'llm

ju mejram j pautiålrl > * ”'It våt

. ' . nu. . ' ; . "WWW . ' '11t"'ä£."' 1 | , | ' , ' vill?.)

SOU 1988:64

5 Allmänna överväganden

5.1 Bakgrund

Offentlighetsprincipen i den del som brukar kallas handlingsoffentligheten kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som handlar om all- männa handlingars offentlighet. I 1 å tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt får begränsas endast om det är påkallat till skydd av vissa särskilt uppräknade ändamål.

Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och i våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. De funktioner den fyller är viktiga och dess betydelse har ökat snarare än minskat med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt. Detsamma kommer med stor sannolikhet att gälla även framöver. Detta innebär att principen om allmänna handlingars offentlighet måste kunna fungera också i framtiden, både i ett kortare och ett längre perspektiv. Det kan inte tillåtas att handlingsoffentligheten ur- holkas genom samhällsutvecklingen. Av denna anledning kan det vara av intresse att försöka få en överblick över vad utvecklingen av informations- samhället och informationsteknologin har medfört och vad den kan leda till. Det är viktigt inte minst för att försöka skapa sig en föreställning om den miljö, där Offentlighetsprincipen skall tillämpas och fungera i framtiden.

Informationsteknologin har haft omfattande effekter på samhället och därmed även på Offentlighetsprincipen. I begreppet informationsteknologi innefattar vi främst datorer, datorprogram, datasamlingar i datorminnen, telekommunikationer och automatiska tillverkningsförfaranden. Utveck- lingen har medfört genomgripande förändringar i samhället och inverkat på dess organisationsformer, verksamhetsformer, arbetsförhållanden, makt- förhållanden, informationstillgång, beslutsfattande, kommunikationsfor- mer osv. Ibland är effekterna förutsedda och eftersträvade. Ibland är de överraskande och kanske t.o.m. oönskade.

Under 1940-talet och början av 1950-talet användes datorer huvudsak- ligen som matematikmaskiner. Nästa användningsområde blev den admi- nistrativa databehandlingen. Omfattande datamängder matades in i och ut ur datorn medan själva bearbetningen av uppgifterna var av förhållandevis enkelt slag. Efter hand som de tekniska hjälpmedlen förbättrades, kunde databehandlingen ske snabbare och alltmer flexibelt. Stora mängder av data kunde lagras samtidigt som möjligheterna att snabbt söka fram information

56 Allmänna överväganden SOU 1988:64

om någon viss detalj blev bättre och bättre. Metoderna att styra och organi- sera datorernas arbete blev smidigare och effektivare. Användningen av datorer växte följaktligen i omfattning liksom strävandena att datorisera hela verksamheter eller verksamhetssektorer.

Möjligheterna att överföra data över telenätet växte snabbt i betydelse och inom vissa områden blev den elektroniska hanteringen på kort tid oundgänglig. Ett exempel på detta är bankväsendet, där man länge talat om det kontantlösa samhället. I dag har kombinationen av datorer och tele- kommunikationer skapat datornät med nära nog obegränsade möjligheter och användningsområden. Persondatorer kan kopplas till nät via telefon- jacket och ge tillgång till informationstjänster av många slag. Datornäten kan fungera både som ett nytt massmedium och som ett informations- och kommunikationsmedium för en sluten krets. Genom allt tätare inbördes datautväxling och beroenden kan gränserna mellan den privata informa- tionshanteringen och myndigheternas informationshantering komma att suddas ut alltmer. Datornäten är inte heller nationellt begränsade i samma utsträckning som tidigare. Den internationella datatrafiken har sagts till- höra ett av dagens mest expansiva områden.

Det har talats om att framtidens samhälle eller kanske rent utav vår egen tids kan betecknas som informationssamhället. Man har då tänkt på att information svarar för en allt större del av samhällets produkter och tjänster och att allt fler människor arbetar inom informationssektorn. Allt större intresse ägnas åt att behandla information som en resurs vid sidan av kapital, råvaror och energi. Det kanske mest karaktäristiska hos informa- tionssamhället finns att söka hos informationsteknologin. Datatekniken kan ses som ett revolutionerande hjälpmedel på samma sätt som tryckerikons— ten, men tusenfalt kraftfullare och av en vida mer svårgripbar och flexibel art. Båda har dock en inbyggd motsättning mellan en utveckling på gott eller om, som gör den till mer än en teknisk angelägenhet. Informations- teknologin har blivit en samhällsfråga och därmed i hög grad en politisk angelägenhet. Vi återkommer till detta längre fram i våra överväganden.

Det är svårt att sia om framtiden på ett område som i så stor utsträckning som informationsteknologin befinner sig i kontinuerlig utveckling. Blickar man bara något decennium tillbaka, finns det gott om exempel på förut- sägelser och användningsprognoser som redan i dag är passerade och till och med med god marginal föråldrade. Trots medvetenheten om detta har vi tyckt det vara nödvändigt med en kort redovisning av de utvecklingsprogno- ser vi ser och som har legat till grund för våra ställningstaganden.

På den tekniska sidan har utvecklingen hitintills gått mot allt mindre datorer med allt större kapacitet. Ingenting tyder på annat än att denna utveckling kommer att fortsätta. Ljusdatorer där transistorernas funktioner övertagits av transfasorer kan i framtiden möjliggöra en enorm höjning av hastigheten vid databehandling och helt nya former av databehandling. Prisutvecklingen på datorutrustningen kommer säkerligen också att bidra till att datorer i framtiden blir ett vanligt och naturligt arbetsredskap i alltfler och alltmer skilda miljöer. Programmeringen av datorer tenderar att

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 57

bli allt enklare att utöva för andra än experter. Expertsystem som hjälper till vid både problemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av forskningsområdet artificiell intelligens (AI). Även beträffande metoderna för informationssökning med datorer ger utvecklingen stöd för att för- ändringar är att vänta. Inom den offentliga sektorn kommer datorer i allt större utsträckning till användning i det dagliga arbetet. Alltfler offent- liganställda kommer i kontakt med datorer genom att myndigheternas verksamhet eller vissa delar av den datoriseras och genom att man använder sig av ord- och textbehandling, databaser och elektronisk post. Detta inne- bär också att alltfler enskilda som vänder sig till en myndighet kommer i kontakt med datorer och databehandling. Stöd för detta påstående kan hämtas bl. a. ur Statskontorets rapport 198822 om ”Användningen av ADB i statsförvaltningen”.

Mot denna bakgrund har vi funnit att en fråga är särskilt viktig i detta sammanhang. Den avser betydelsen av att ha en lagstiftning som inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Framför allt gäller detta regle- ringen i tryckfrihetsförordningen och andra författningar på högre nivå. Som påpekats tidigare och som också understryks ytterligare i IRI-rappor- ten är de stora och övergripande frågorna i offentlighetslagstiftningen också av rättspolitisk karaktär snarare än av teknisk natur. Av stor betydelse är följaktligen att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel. Detta är en viktig utgångspunkt såväl i våra direktiv som i vårt arbete.

5.2 Offentlighetsprincipens syften

Den klassiska beskrivningen av Offentlighetsprincipens syften är att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektivi- teten i folkstyret. Det är dessa möjligheter till kontroll och insyn i myndig- heternas verksamhet som avses, när det i våra direktiv talas om offentlig- hetsprincipens egentliga syften. Utöver detta har dock offentlighetsprinci- pens syften kommit att utvidgas till att också tillförsäkra medborgarna tillgång till myndigheternas rikhaltiga information i de mest skilda an- gelägenheter.

För att belysa Offentlighetsprincipens innebörd i dag skall i det följande några motivuttalanden anföras. Offentlighets- och sekretesslagstiftnings- kommittén uttalade i ett betänkande (SOU 1975:22 s. 87) att motiven för Offentlighetsprincipen kunde anges på följande sätt:

”Genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera myndigheternas handläggnings- rutiner, ambition och effektivitet. Felaktigt eller olämpligt handlande kan bli föremål för kritik, som i gynnsamma fall leder till rättelse eller försvårar ett upprepande. Ovederhäftig och illa underbyggd kritik mot korrekt arbetande myndigheter får svårare att vinna tilltro hos en all-

58 Allmänna överväganden SOU 1988:64

mänhet, som genom offentligheten själv har möjlighet att kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. Insynen förbättrar också informa- tionsläget överhuvudtaget, och den för en demokrati vitala debatten om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd kan föras med ett tillför— litligare underlag än om myndigheternas material inte stod till för- fogande.”

Synsättet att medborgarna skulle tillförsäkras tillgång till myndigheternas information genom Offentlighetsprincipen kom till uttryck också i den efter- följande propositionen. Föredragande statsrådet uttalade där (prop. 1975/76:160 s. 69 ff) att tillgången till objektiv information om förhållande- na inom stat och kommun är av betydelse för en levande demokrati. Det sägs vidare där att eftersom de offentliga organens verksamhet är något som angår alla medborgare är det ofrånkomligt att myndigheterna lämnar med- borgarna en vidsträckt information om sitt arbete. En diskussion av offent- lighetsprincipens funktion och villkor i en modern demokrati är värdefull för att den kan bidra till bättre hållpunkter och klarare linjer för den nödvändiga avvägningen mellan offentlighet och sekretess. Det föredragan- de statsrådet fortsätter (s. 70):

"Under senare år har de lagstiftande organen vid flera tillfällen tagit fasta på det förhållandet att myndigheter och andra företrädare för samhället med verkan för enskilda ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter, skyldigheter och ingrepp. Termen myndighetsutövning har blivit vedertagen som beteckning på denna del av samhällsorganens handlande. Att myndighetsutövningen i alla dess former sker korrekt och omdömesgillt är ett första rangens intresse både för samhället och de berörda medborgarna. Handlingsoffentligheten fyller härvidlag en viktig kontrollfunktion. Genom den kan begångna fel uppdagas och kanske rättas till. Viktigast är kanske att vetskapen om en offentlig granskning sporrar myndigheterna till noggrannhet och eftertanke i handläggningen. En annan sida av saken är att grundlösa rykten och påståenden om maktmissbruk har svårare att vinna fotfäste hos en allmänhet som har långtgående insyn i myndigheternas beslutsunderlag.

Också för den del av den offentliga förvaltningen som inte innebär myndighetsutövning i nyss angiven mening spelar Offentlighetsprincipen en vikig roll. Den medger insyn bl. a. i planering, handläggningsrutiner och ekonomiadministration och tjänar som en drivfjäder till effektivitet, sparsamhet och obyråkratisk handläggning.

Handlingsoffentlighetens betydelse för rättssäkerhet och för effektivi- tet i förvaltningen förstärks genom deti vårt land rådande systemet med fristående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden själv- ständigt och på eget ansvar. I ett sådant system kan man nämligen i regel inte nöja sig med muntliga besked och yttranden. I stället blir det i stor utsträckning nödvändigt att skriftligen dokumentera beslut, yttranden och direktiv, även när dessa inte riktar sig till någon utanför kretsen av myndigheter. Härigenom skapas underlag för offentlig insyn och kon- troll.

I ett samhälle som vårt där den politiska makten bygger på mandat från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan få en sådan inblick i de offentliga angelägenheterna att underlag skapas för dis—

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 59

kussion och beslut om lagstiftning eller andra åtgärder som påverkar utvecklingen.

Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållanden inom stat och kommuner. Offentlighetsprincipens be- tydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillståndet inom den offentliga förvaltningen. Myndig- heternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgar- nas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor. — Rätten att ta del av allmänna handlingar är således en del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla ökar otvivel- aktigt allteftersom stat och kommun i växande omfattning påtar sig ansvaret för skilda uppgifter i samhällsgemenskapens intresse.”

Datalagstiftningskommittén har i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980z31) också behandlat frågan om offentlighetsprinci- pens syften. Kommittén konstaterade inledningsvis (s. 23 f) att målet för handlingsoffentligheten kan beskrivas på många olika sätt, men grund- dragen är alltid desamma; handlingsoffentligheten syftar till att garantera allmänheten insyn i och kontroll av förvaltningen. Dessa syften är lika aktuella idag som på 1700-talet. I en bilaga till betänkandet har kommittén redogjort för handlingsoffentlighetens syfte och närmare innebörd — för- utom de i den tidigare nämnda propositionen redovisade syftena — sägs följande (bilaga 5 s. 175):

”Det är uppenbart att myndigheterna i ett samhälle, där den politiska makten ytterst bygger på medborgarnas mandat, är tvungna att, obe- roende av lagregler, sörja för att medborgarna får en vidsträckt in- formation. Den aktiva informationstjänsten torde flerstädes utomlands vara mycket omfattande. Myndigheterna ordnar presskonferenser och pressvisningar, ställer samman material till artiklar och kommunikéer, inrättar permanenta organ för att tillhandahålla upplysningar och be— svara frågor. Även i vårt land har verksamhet av denna typ, särskilt under senare år, fått allt större betydelse.

Frågan om information till medborgarna är dock inte bara en kvanti- tativ fråga. Det finns risk för att en myndighet, som skall sprida upp- lysning om sin egen verksamhet, omedvetet väljer att offentliggöra sådana fakta som ställer myndigheten i en fördelaktig dager och att dölja sådana som vittnar om misslyckanden eller om brister i organisa- tion eller arbetsmetoder. Det finns därför, även i ett samhälle med rikt flöde av information, ett behov av upplysning som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Den fria pressen har här en av sina viktigaste uppgifter. Tidningsmännens yrkesetiska krav att bevara sina källors anonymitet medverkar, särskilt om det stöds av lagbestämmel- ser, till att öka effektiviteten i pressens belysning av missförhållanden. Det är uppenbart, att ett system sådant som vårt, där myndigheternas skriftliga material är tillgängligt för vem som helst, har stora företräden när det gäller att ge objektiv information. En på detta sätt utformad

60 Allmänna överväganden SOU 1988:64

offentlighet ökar medborgarnas möjligheter att kontrollera hur de all— männa organen fullgör sina uppgifter.

Rätten att ta del av myndigheternas handlingar gör det möjligt för medborgarna att få insyn i myndigheternas handläggning av särskilda ärenden oavsett om de själva är. parter i dessa ärenden eller inte. Myndigheterna arbetar ständigt i vetskap om att allt skriftligt material som rör deras handläggning och beslut fortlöpande blir allmänt till- gängligt och kan granskas av vem som helst. Denna vetskap är ägnad att förebygga felaktigheter och är en sporre till grundlighet och omtanke. Genom att offentligheten på detta sätt stimulerar till korrekt hand- läggning av tjänsteuppgifter är den en av de viktigaste rättssäkerhets- garantierna.”

Efter att ha understrukit Offentlighetsprincipens betydelse vid olika former av myndighetsutövning fortsätter datalagstiftningskommittén:

I'Förvaltningsmyndigheterna i Sverige är inte, såsom i de flesta andra länder, inordnade som avdelningar i stora ministerier. Vi har i stället ett system med självständiga centrala ämbetsverk. Verken står fria från det statsdepartement under vilket de lyder och intar ofta i sin tur en över- ordnad ställning till självständiga lokala förvaltningsorgan. Det karaktä- ristiska för detta förvaltningssystem är att ärendena handläggs enligt generella regler i lag eller författning hos den myndighet där de är anhängiga. Ansvaret för besluten kan inte formlöst föras över till en myndighet på en annan nivå inom systemet, genom underhandsdirektiv eller dylikt. Härav följer också att besluten i stor utsträckning mäste'få skriftlig form och att de som regel genom överklagande kan föras under överordnad myndighets prövning. Även direktiv till underordnad myn- dighet, när sådana förekommer, och yttrande av en myndighet i ett ärende som handläggs av en annan, måste få skriftlig form. Offentlig- heten spelar härvid en stor roll som garanti för laglighet och ändamåls- enlighet.

På samma sätt som offentligheten kan betecknas som en garanti för rättssäkerhet kan den sägas främja effektiviteten i den statliga och kommunala förvaltningen. Utvecklingen bärs fram genom att nya meto- der och tänkesätt bryter igenom. Statens och kommunernas planering förutsätter på många områden en offentlig belysning och debatt redan på ett tidigt stadium. Inom den offentliga sektorn är vinsten och lönsam- heten svåra att mäta. Vinstintresset är inte så avgörande för verksam— hetens bestånd och framgång som inom privata företag. Företagsekono- miska faktorer har inte samma betydelse som drivfjädrar till förnyelse och framsteg. En öppen debatt om hur de allmänna angelägenheterna sköts är därför ett ännu nödvändigare inslag än inom det privata nä- ringslivet för att organisation och verksamhetsformer skall modernise- ras och utvecklas. Om publiciteten bygger på tillgång till allmänna handlingar kan den offentliga debatten komma på ett tidigt stadium och påverka planeringsarbetet. Är publiciteten däremot beroende på be— dömande från fall till fall från myndigheternas sida kan den komma för sent.”

Offentlighetsprincipen har en varierande betydelse för olika grupper av intresserade och gör sig inte heller gällande med samma styrka i fråga om

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 61

allt material hos myndigheterna. Det är inte realistiskt att räkna med att enskilda medborgare som privatpersoner annat än i undantagsfall har möj- ligheter eller ens intresse av att systematiskt eller i större omfattning ta del av innehållet i allmänna handlingar. För den enskilde är sannolikt insynen i de ärenden hos en myndighet, vilka berör honom direkt (den s. k. partsin- synen, som vi inte behandlar) eller indirekt, av avgörande betydelse och av ojämförligt störst intresse. Därutöver kan kanske insynen på något eller några områden som av ett eller annat skäl intresserar den enskilde särskilt vara av betydelse. I stället måste man inse att Offentlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion främst genom att den utnyttjas av företrädare för politiska partiet, för andra organisationer och inte minst för massmedierna. Handlingar och uppgifter, som erhållits med stöd av Offentlighetsprincipen, utgör också ett viktigt grundmaterial för forskare på många olika områden.

När det gäller olika typer av material hos myndigheterna måste det också antas att enskilda medborgares intresse av insyn skiljer sig från det allmänna intresset av att ta del av allmänna handlingar. Myndigheterna har ofta anledning att i sina handlingar redovisa omständigheter som gäller enskilda människors personliga förhållanden. Den enskildes insynsintresse är oftast tillgodosett om han har möjlighet att ta del av handlingarna i sådan ut- sträckning att han kan övertyga sig om att myndigheten tagit del av allt relevant material i ärendet och att inte något av det redovisats felaktigt eller missvisande. Det allmänna intresset av att ta del av sådana uppgifter som gäller enskilda människors personliga förhållanden är oftast litet eller obe- fintligt. Vad som i stället är intressant ur allmän synvinkel är myndig- heternas befattning med de ärenden som uppgifterna hör till och då särskilt i de fall dessa innebär någon form av myndighetsutövning. Därutöver hänför sig det allmänna intresset också till myndigheternas sätt att organisera sin verksamhet och sitt sätt att bemöta allmänheten. Givetvis är detta resone- mang byggt på generaliseringar och det skall inte bortses från att för- hållandena kan vara omvända. Enskilda kan mycket väl intressera sig för uppbyggnaden av och effektiviteten i en myndighets verksamhet liksom företrädare för massmedierna kan vara intresserade av uppgifter om en— skilda personer. Typiskt sett finns det nog ändå fog för påståendet att den enskilde medborgaren sannolikt är mer angelägen om att veta att offentlig- hetsprincipen existerar som en viktig del av vårt samhälle än att själv utnyttja de möjligheter till insyn som den ger.

Även om det sålunda står klart att Offentlighetsprincipen utifrån olika aspekter är ett omistligt inslag i vår rättsordning är det också oomtvistligt att den till följd av motstående intressen måste vidkännas åtskilliga begräns- ningar och undantag. En till sin yttersta gräns driven offentlighet kan i vissa fall komma att motverka sina egna syften. Ställda inför tvånget att behöva prisge känsliga förhållanden åt offentligheten kan myndigheterna t. ex. frestas att underlåta att dokumentera synpunkter och fakta. Därmed för- svåras såväl allmänhetens insyn som den kontroll av rättsskipning och förvaltning som de rättsvårdande myndigheterna utövar, inte minst JO och JK. Rent allmänt finns redan i dag visst fog för påståendet att myndig-

62 Allmänna överväganden SOU 1988:64

heterna av ren omsorg är mer angelägna att skydda sina ”klienter”, ”kun- der” eller vad man föredrar att kalla dem än att utsätta dem för offentlig- hetens ljus.

De intressen som kan medföra inskränkningar i offentligheten kan vara både allmänna och enskilda. För närvarande gäller de begränsningar som räknas upp i 2 kap. 2 å tryckfrihetsförordningen och som närmare kommer till uttryck i sekretesslagen.

I IRI-rapporten (s. 200) har man delat in handlingsoffentligheten i tre olika slag. Där talas således om ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kun- skapsinsyn. Ärendeinsynen ger möjligheter till insyn i ett visst bestämt ärende och omfattar endast de handlingar som finns i detta. Sökanden måste kunna identifiera det ärende han eller hon vill ha insyn i och de handlingar sökanden begär att få se måste ha ett klart samband med detta. Verksamhetsinsynen ger en mer omfattande insyn och begränsas av sitt syfte att ge möjligheter till inblick i myndigheternas verksamhet. Den förut- sätter inte att de handlingar sökanden begär att få ta del av har anknytning till något visst identifierat ärende. Kunskapsinsynen kan ges olika räckvidd, men innebär i sin mest extrema form att myndigheternas hela informations- innehav står till allmänhetens fria förfogande och lämnas ut i begärda urval och former. Informationsinnehavet betraktas som en gemensam tillgång som alla har varit med om att bygga upp och därför också bör få till- godogöra sig. Efter denna sammanfattning av vad som hittills ansetts vara Offentlighetsprincipens grundläggande syften redovisar vi i nästa avsnitt de problem, som dessa syften i takt med samhällsutvecklingen anses ha lett till. Därefter redogör vi i avsnitt 5.4 för hur man enligt vår mening bör se på syftena utifrån en sådan problembeskrivning. Våra därpå följande över- väganden och förslag utgår från den uppfattning om offenlighetsprincipens syften i dagens och morgondagens samhälle vi sålunda stannat för.

5.3 Problembeskrivning

Vi tror oss kunna konstatera att det finns en viss kluvenhet i myndig- heternas sätt att agera. Å ena sidan präglas deras agerande av offentlighets- principens i myndighetsvärlden väl etablerade krav på insyn. Å andra sidan finns en, inte enbart genom datalagens tillkomst, växande strävan att skyd- da de personer som omfattas eller berörs av myndighetens verksamhet från insyn i deras personliga förhållanden. IRI:s undersökning bekräftar enligt vår mening att det finns en viss osäkerhet om hur insynskravet i praktiken skall vägas mot kravet på integritetsskydd.

Båda kraven uppfattas säkert som viktiga. Samtidigt visar undersök- ningen entydigt att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort pro- blem. Antalet framställningar från allmänheten med uttryckligt åberopande av Offentlighetsprincipen är litet och innebär för närvarande inte någon nämnvärd belastning. Å andra sidan betraktar man offentlighetslagstift- ningen som en viktig lagstiftning med stor rättspolitisk tyngd och påpekar att offentlighetslagstiftningen potentiellt kan komma att innebära stora

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 63

problem och få långtgående konsekvenser för särskilda ADB-användning- ar. Myndigheterna tycks dock se dessa problem som begränsade och hanter- 'bara.

När det gäller grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen och sekretessla- gen visar undersökningen att de nuvarande grundbegreppen, som nu börjar bli alltmer vedertagna, fungerar ganska väl i praktiken. Det betonas från flera håll att alltför stora ändringar i grundbegreppen kan få negativa verkningar.

En slutsats i IRI-rapporten är att en inte obetydlig del av den osäkerhet som sammanhänger med lagstiftningen snarare beror på bristande erfaren- heter och kunskaper hos myndigheterna än på olämpligt valda grund- begrepp i lagstiftningen. Man betonar också den centrala betydelse be- greppet god offentlighetsstruktur har som instrument för att säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet.

Även statskontoret har i sin rapport (1987z54) ”ADB och Förvaltnings- juridik” behandlat frågan om hur Offentlighetsprincipen fungerat i prakti- ken i ADB-miljö. I rapporten konstateras att flera kritiker menar att regler- na i 2 kap. trycknihetsförordningen har fått en principiellt felaktig ut- formning, när det gäller Offentlighetsprincipen och ADB. De som är kritiska anser att det var fel att föra in offentlighetsregleringen i ADB—miljö i den traditionella regelstrukturen och efterlyser ett nytänkande och en ny begreppsapparat. Kritikerna hävdar att- de nya reglerna om offentlighets- principen i ADB-miljö inte fungerat i praktiken. Detta hänför man till två omständigheter. För det första anses att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen är ologiska och oprecisa och därför inte går att tillämpa i prakti- ken. Detta beror i sin tur på att den nya tekniken förts in under den traditionella begreppsapparaten. Handlingsbegreppets utformning i ADB- sammanhang har medfört att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system. Detta innebär enligt kritikerna en avvikelse i förhållande till reglerna om registrering (diariefö- ring) av allmänna handlingar. I förlängningen blir det därför allt svårare att förutse vilka handlingar som kan komma att lämnas ut från en myndighet, vilket kan medföra risker från rättssäkerhets- och integritetssynpunkter. Problemen skulle kunna avhjälpas genom en noggrann analys av de grund- läggande begreppen i tryckfrihetsförordningen och genom ett handlingsbe- grepp som är oberoende av tekniken.

För det andra hävdar kritikerna att varken allmänheten eller tjänstemän- nen har tillräckliga kunskaper om offentlighetslagstiftningens regler och om hur de skall tillämpas. Kunskapen om vilken information som finns hos myndigheterna anses också många gånger vara dålig. Innan frågan om en ändring av grundbegreppen tas upp bör man därför enligt mångas mening ägna uppmärksamheten åt att ta reda på mera hur rättstillämpningen fun- gerat och de problem man där stött på samt systematisera och föra ut de erfarenheter som finns. Först därefter kan man ta ställning till eventuella ändringar vad avser de grundläggande principerna.

De kritiker som hävdat denna ståndpunkt utesluter inte att ändringar i

64 Allmänna överväganden SOU 1988:64

lagstiftningen kan behövas i framtiden, men låter detta bero tills man skaffat sig ordentliga erfarenheter av det nuvarande regelsystemet. Man anvisar två olika metoder för att skapa skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. ADB-systemens fysiska struktur (hårdvara och programvara) kan utformas så att den begränsar vad myndigheterna kan använda sys- temen till och därmed också begränsar Offentlighetsinsynen. Det är viktigt att beakta detta så tidigt som möjligt i systemutvecklingsarbetet. Behörig- hetsinskränkningar kan bestämmas enligt 2 kap. 3 å tryckfrihetsförordning- en. Slutligen understryker de kritiker som återges i statskontorets rapport vikten av en god offentlighetsstruktur hos myndigheternas ADB-system.

I dagspressen debatterades sommaren 1984 bl. a. Offentlighetsprincipens betydelse för den militära säkerheten. Med anledning av denna debatt företog sårbarhetsberedningen (Fö 1981:02) en begränsad undersökning av förhållandena vid de sex myndigheter, som pekades ut i massmedia och som påstods ha brister i berörda hänseenden. Undersökningen resulterade i en promemoria, som överlämnades av regeringen till oss i november 1985. Av den utredning som då gjordes, framgår att den kritik som framfördes mot myndigheternas sätt att hantera offentlighetslagstiftningen i datasamman- hang var dåligt underbyggd och att läget sett från militära säkerhetsaspekter inte kunde betecknas som alarmerande. Sårbarhetsberedningen fann för sin del inte några omedelbara och mer ingripande åtgärder påkallade.

Vi har i kommitténs arbete funnit att de undersökningar som IRI och statskontoret gjort väl redovisar inställningen till offentlighetslagstiftningen hos olika myndigheter. Vid den hearing kommittén anordnade i maj 1988 framkom heller inte synpunkter som tyder på att problemen skulle vara andra än de som nu redovisats. Inte heller vårt arbete i övrigt eller våra kontakter med företrädare för myndigheter och allmänhet har lett oss till någon annan uppfattning. Vi anser oss därför kunna utgå från den bild av problem vi nyss återgivit. I sammanfattning handlar den bilden om två frågor: vi har för begränsade erfarenheter för att i dag säkert kunna uttala oss om gällande lagstiftning egentligen fungerar bra eller dåligt och det saknas tillräckliga kunskaper, både hos myndigheterna och hos allmän- heten, om vad lagstiftningen — rätt tillämpad — egentligen innebär.

Allmänhetens framställningar om information med stöd av offentlighets- principen är få, dvs. de fall då en myndighet lämnar ut allmänna handlingar till en enskild, som uttryckligen åberopat Offentlighetsprincipen, är få. Oftast sker informationsutlämnandet med stöd av andra bestämmelser från myndighetens sida — kanske utan att man gör klart för sig vilka dessa är. Detta får dock inte tolkas så att offentlighetslagstiftningen på något sätt skulle vara av mindre betydelse. Tvärtom anser vi att denna lagstiftning är av stor rättspolitisk betydelse och förtjänar ett kontinuerligt beaktande. Det viktigaste är att själva principen som sådan existerar och är skyddad i grundlag samt att myndigheterna och allmänheten är medvetna om detta. Enbart den låga frågefrekvensen med uttryckligt åberopande av 2 kap. tryckfrihetsförordningen får aldrig medföra att myndigheterna betraktar Offentlighetsprincipen som något de endast behöver ägna en förströdd upp-

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 65

märksamhet. Offentlighetsprincipen måste skyddas och hållas levande om den skall kunna fylla sina syften. I våra direktiv talas dessutom om att den behöver förstärkas för sina egentliga syften.

Skälen till att garantera Offentlighetsprincipen är flera än de redan nämn- da. Myndigheterna bör t. ex. alltid veta att insyn i deras verksamhet är möjlig. Möjligheter till insyn måste alltid finnas när kontroversiella situatio- ner uppstår och när det av andra skäl finns behov av att komma åt allmänna handlingar. Massmedia och forskningen är här två särskilt viktiga intressen- ter. Sist men inte minst är den insyn som begärs faktiskt viktig. Enligt vår uppfattning kan den låga frågefrekvensen ses som ett problem endast i den meningen att offentlighetslagstiftningen sällan berör den enskilde tjänste- mannen i hans dagliga arbete. Detta kan leda till att regelsystemet blir svårt att tränga igenom när det rent faktiskt aktualiseras. En stor del av proble- men kan därför, såsom de båda undersökningarna tyder på, vara en ut- bildningsfråga.

Härutöver har vi funnit vissa ej önskvärda bieffekter av offentlighets- principen i ADB-miljö. Dessa tar vi upp i det följande.

Vilka är då de ytterligare problem som är förknippade med offentlighets- principen? Både i våra direktiv och i IRI-rapporten har frågan bearbetats så att man först behandlat den övergripande frågan med offentlighetsprinci- pens syften och därefter tagit upp vissa speciella frågor eller bieffekter av Offentlighetsprincipen. En del av dessa bieffekter har uppfattats som alltför avlägsna i förhållande till Offentlighetsprincipens syften och därför inte önskvärda. I IRI-rapporten har man sett Offentlighetsinsynen så att den kan bestå av tre olika slag av insyn: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kun- skapsinsyn. Den nuvarande svenska Offentlighetsprincipen har man be- skrivit som en verksamhetsinsyn på gränsen till en kunskapsinsyn. Just i denna gränsbelägenhet anser man att problem kan finnas.

Till de frågor som speciellt bör övervägas räknar man såväl i direktiven som i IRI-rapporten frågan om behovet av ändringar i tryckfrihetsför- ordningens grundbegrepp vad gäller upptagningar för ADB. Som delar av detta frågekomplex har man i direktiven särskilt pekat på frågan om en myndighet skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorpro- gram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till för- fogande av en enskild. En annan delfråga hänger samman med det ökade utbytet av information via terminal mellan myndigheter och användningen av s. k. elektronisk post. Två andra områden där bieffekter av offentlighets- principen diskuterats särskilt är de 5. k. kommersiella massuttagen och faktadatabaserna.

Vi kommer i fortsättningen i våra överväganden och förslag att ta upp dessa problem och även behandla vissa frågor med ett nära samband med dessa problem.

Innan vi går vidare med detta vill vi dock peka på det stora behov av utbildning som vi funnit föreligga på detta område.

Såväl IRI-rapporten som statskontorets rapport understryker på flera ställen behovet av utbildning om offentlighet'slagstiftningen och om hur

66 Allmänna överväganden SOU 1988:64

reglerna skall kunna omsättas i praktiken. Vi har funnit att detta behov är stort — sannolikt större än man från statsmakternas sida riktigt kunnat göra sig en föreställning om. En starkt bidragande orsak till att anställda i ansvarig ställning hos myndigheterna anser Offentlighetsprincipen vara om— gärdad av osäkerhet kan enligt vår uppfattning sökas i denna brist på utbildning och information om regelsystemet. Denna osäkerhet har ett naturligt samband med att flertalet myndigheter och tjänstemän endast i undantagsfall ställs inför problem med Offentlighetsprincipens tillämpning. Enligt vår uppfattning understryker bristen på erfarenhet genom praktisk tillämpning behovet av en förbättrad utbildning såväl hos den handläggande personalen som hos ansvariga på högre nivå. Därav följer att man även på systemutvecklingsnivån saknar tillräckliga kunskaper på området.

I regeringens proposition 1987/88:95 ”Datapolitik för statsförvaltningen” behandlas åtgärder för att främja en god och effektiv användning av in- formationsteknologin inom statsförvaltningen. I propositionen används "in- formationsteknologi” och ”ADB” som i huvudsak synonyma begrepp. Det sägs (s. 4) att utveckling av organisation och arbetsformer samt av kompe— tens och informationsteknologi är viktiga instrument i den förnyelseprocess som pågår. Kompetensutvecklingen måste vara sådan att de enskilda med- arbetarna får möjlighet att delta aktivt i utvecklingsarbetet. Också verksled- ningens roll i ADB-utvecklingen betonas, liksom angelägenheten av att styrelserna inom statsförvaltningen ges möjlighet att diskutera viktiga ADB-frågor och utvecklingen i den egna myndigheten. Samtidigt under- stryks vikten av att myndigheternas ADB-system anpassas till offentlighets- principen och inte tvärtom.

När det gäller kompetensutvecklingen preciseras innebörden av denna senare i propositionen (s. 20 ff). Kompetensutvecklingen bör — sägs det — särskilt stimuleras för tre personalgrupper, nämligen verkschefer och led- ningsgrupper, anställda som kommer att leda eller medverka i utvecklings- arbete och använda ADB-system samt personal vars arbetssituation radikalt förändras som en följd av datoriseringen, t. ex. biträdes- och assistent- personal. En utgångspunkt bör vara att lärande så långt möjligt skall ingå som en naturlig del i arbetet och att kompetensutvecklande insatser bedrivs i direkt anslutning till myndigheternas verksamhet. Departementschefen understryker vikten av att myndigheterna ser kompetensutvecklingi ADB- frågor som en lika viktig och nödvändig investering som investeringar i utrustning och programvara samt av att utbildningsbehoven behandlas som en del i den samlade investeringen i ett nytt eller utökat datorstöd. I myndighetens beslut om en ADB- investering bör förutom utrustning och programvara ingå utbildningsinsatser och andra kompetenshöjande åtgär- der som är nödvändiga för att kunna utveckla, driftsätta och använda system.

När det gäller statsförvaltningens chefsutbildning bedömer departements- chefen det som särskilt viktigt att öka kunskaperna om informationstekno- login hos denna personalkategori. Endast därigenom kan man säkra att verksamhetens krav blir styrande för ADB-stödets utformning. Viktiga

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 67

inslag i utbildningen bör också vara kraven på offentlighet, sekretess, in- tegritet och säkerhet i samband med ADB-användningen.

I propositionen uppdras åt statens institut för personalutveckling att i samråd med statskontoret genomföra en sådan kompetensutveckling på informationsteknologins område.

I propositionen behandlas också myndigheternas arbete med säkerhet med anledning av kraven på offentlighet och sekretess (s. 31). För att komma till rätta med de svårigheter myndigheterna kan ha när det gäller tillämpningen av tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och datalagen sägs att regeringen ämnar uppdra åt statskontoret att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en skriftlig vägledning, som skall visa hur myndigheterna med bibehållna krav på offentlighet även ska kunna tillgodose krav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I uppdraget ingår också att överväga om det vid sidan av allmänna råd även behövs föreskrifter för myndigheternas säkerhetsarbete inom dataområdet och, om ett sådant behov anses föreligga, föreslå regeringen de åtgärder som är påkallade.

Regeringen har i juli 1988 givit statskontoret det aviserade uppdraget, enligt vilket bl. a. vårt arbete särskilt skall beaktas. Statskontorets uppdrag skall enligt regeringens direktiv redovisas i juni 1989.

Vi delar helt den uppfattning som redovisas i propositionen, nämligen att det fordras utbildningsinsatser på olika nivåer inom statsförvaltningen för att sprida kunskaper om offentlighetslagstiftningens innehåll. Som vi redo- visat tidigare i detta avsnitt tyder mycket på att regelsystemet som sådant inte är behäftat med lika stora brister som myndigheternas kunskap om detsamma. Vi vill därför understryka att vi anser det viktigt att den kompe- tensutveckling som omtalas kommer till stånd och fullföljs som ett kom- plement till andra åtgärder när det gäller offentlighetslagstiftningen.

5.4 Våra överväganden om Offentlighetsprincipens

syften

Syftet med Offentlighetsprincipen är enligt portalstadgandet i 2 kap. 1 å tryckfrihetsförordningen att ”främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Inom dessa vida ramar ryms mycket. Av de motivuttalanden som tidigare citerats framgår också att man velat ge Offentlighetsprincipen en så vid tillämpning som möjligt. Detta synsätt har upprepats vid ett flertal tillfällen och torde få anses som en av grundförutsättningarna i offentlig- hetslagstiftningen. När det gällt att närmare precisera offentlighetsprinci- pens syften har man talat — förutom om de ursprungliga insyns— och kon- trollsyftena — om Offentlighetsprincipens betydelse för demokratin och det demokratiska styrelseskicket. ”Ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning” innebär onekligen också något väsentligt mer än kontroll och insyn. Offentlighetsprincipen skall även skapa underlag för diskussion och

68 Allmänna överväganden SOU 1988:64

beslut om lagstiftning och om alla andra åtgärder som med utgångspunkt i den offentliga sektorn påverkar utvecklingen. Den skall tillgodose även intresset av insyn vid annat än ren myndighetsutövning med anknytning till den demokratiska åsiktsbildningen. Mot bakgrund av vad som nu redovi- sats, anser vi det befogat att påstå att den offentlighetsinsyn vi har i dag är uppbyggd av de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn. Des- sa har sedan byggts på så att vi idag har en verksamhetsinsyn med inslag av kunskapsinsyn. Möjligen kan man i utvecklingen se en tendens mot ett ökat utrymme för en kunskapsinsyn.

Offentlighetslagstiftningen kan också sägas ha en betydelse utöver den direkta insyn den möjliggör. Många gånger handlar myndigheter, organisa- tioner och enskilda på ett sådant sätt att deras agerande kan sägas ytterst vara ett utflöde av Offentlighetsprincipen, säkerligen utan att de själva är medvetna om eller ens reflekterar över att det faktiskt är så. Vi har levt med Offentlighetsprincipen så länge, att den har blivit ett naturligt inslag både i myndigheternas arbete och i omvärldens sätt att bete sig gentemot den offentliga sektorns verksamhet. Det är naturligt för oss att leva i ett öppet samhälle utan att närmare analysera exakt vilka grundstenar och principer som bygger upp det.

Resonemanget kan belysas med några exempel. När finansministern in- formerar om innehållet i budgetpropositionen, gör han det säkerligen för att han vill sprida kunskap om detta och för att han vet att många är in- tresserade. Om han emellertid valde att inte informera, skulle samma information ändå vara tillgänglig enligt Offentlighetsprincipen, men intresse— rade skulle då behöva fråga efter den. Eventuellt skulle de också ut- tryckligen behöva åberopa Offentlighetsprincipen som grund för sin be- gäran. Det förhåller sig på samma sätt med en stor mängd av den in- formation som myndigheterna sprider via massmedia eller genom egna publikationer. Den skulle vara åtkomlig även dessa åtgärder förutan enligt Offentlighetsprincipen. På liknande sätt förhåller det sig även i stor ut- sträckning med information som inte aktivt sprids från myndigheterna men som tillhandahålls på förfrågan. Det är, med vår hävdvunna rätt till insyn enligt Offentlighetsprincipen, så självklart att lämna ut begärd information att varken den som begår uppgifterna eller tjänstemannen vid myndigheten närmare funderar över om det är ett offentlighetsuttag eller någon annan åtgärd.

Som ett på senare tid särskilt betonande av partsoffentligheten kan man betrakta den insynsrätt som datalagen ger. Den enskildes intresse av insyn i myndigheternas verksamhet är ofta begränsat till den egna personen eller nära anhöriga, t. ex. barn. Genom den rätt till registerutdrag som lOå datalagen ger tillgodoses detta behov. Den enskilde skulle annars ha kunnat nå samma resultat genom att åberopa Offentlighetsprincipen. Eftersom den begärda informationen avser honom själv skulle sekretesslagstiftningen en- dast i undantagsfall lägga några hinder i vägen.

Även om Offentlighetsprincipen bör ges en så vid tillämpning som möjligt,

' torde det samtidigt stå klart att det måste finnas vissa begränsningar så att

sou 1988:64 Allmänna överväganden 69

Offentlighetsprincipen inte kan tänjas hur långt som helst. I våra direktiv har vi ålagts uppgiften att överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprinci- pen för dess enligt direktiven egentliga syften, nämligen att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Dessa syften skulle alltså prioriteras, medan övriga syften på något sätt skulle få stå tillbaka för detta. De intressen som inte skulle tillgodoses i samma utsträckning som tidigare eller kanske inte alls, skulle t. ex. vara kommersi- ella intressen. Dessa nämns också oftast såsom de bieffekter som inte är önskvärda eller rent av medför skadeverkningar.

För att komma tillrätta med de problem som onekligen finns och för att begränsa verkningarna av de bieffekter som inte anses önskvärda kan olika lösningar tänkas. Offentlighetsprincipen kan snävas in så att den såsom ursprungligen omfattar endast en ren ärendeinsyn. En sådan lösning tror vi emellertid är orealistisk och långt ifrån önskvärd. En insnävning skulle också kunna ske så att man i större utsträckning än som hittills varit fallet på förhand bestämmer vilka handlingar som får tas ut ur ett ADB-system och därmed prioriterar de handlingar som har särskilt stor betydelse för att uppfylla Offentlighetsprincipens egentliga syften på bekostnad av de andra syftena. Därmed skulle man uppnå en neutralisering av bieffektema i högre grad än nu. Vi tror emellertid inte att denna metod är lämplig att använda generellt. Inte minst kan det i praktiken bli ytterst besvärligt att på förhand bestämma vilka handlingar som får förekomma. Det är självfallet viktigt att vi inte nu lägger fram förslag, som löser en del av dagens problem, men som samtidigt skapar nya — kanske ännu mer svårhanterliga — problem i fram- tiden.

En mer realistisk lösning anser vi det vara att behålla offentlighets- principens nuvarande räckvidd. Starka skäl talar också för denna lösning. De undersökningar, som IRI och statskontoret gjort och som redovisats tidigare, talar inte för att Offentlighetsprincipen i praktiken visat sig vara förknippad med några svårigheter och risker som inte med de medel som står till buds är möjliga att eliminera eller i vart fall hantera på ett accepta- belt sätt. Vi anser att de svårigheter som faktiskt finns är möjliga att bearbeta på andra sätt än genom en ändring av själva grundrätten att få ta del av allmänna handlingar. Vi återkommer i ett par avsnitt längre fram till de medel vi funnit användbara (avsnitt 7 och 8).

Vi har tidigare talat om att Offentlighetsinsynen i dag befinner sig i gränsskiktet mellan verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn och att man kan skönja en utveckling i riktning mot en ren kunskapsinsyn. Vi tror dock inte att tiden ännu är mogen att driva på denna utveckling och utvidga offentlig- hetsprincipen. Sannolikt kommer det med tiden att gå därhän, men för att denna utveckling skall bli positiv och ett värdefullt tillskott för en levande demokrati, fordras att både myndigheterna och allmänheten lärt sig att leva med och utnyttja de möjligheter som vår nuvarande offentlighetslagstiftning ger och att vi har kommit till rätta med de problem vi anser finns i dag.

Om man enbart ser till uppgiften att stärka Offentlighetsprincipen för dess egentliga syften kan vi diskussionsvis tänka oss två principiella lösningar.

70 Allmänna överväganden SOU 1988:64

Den ena av dem skulle vara att i 2 kap. 1 å tryckfrihetsförordningen snäva in och precisera syftet med Offentlighetsprincipen i jämförelse med vad som gäller idag. I lagtexten skulle då klart och tydligt anges de syften för vilka offentlighetsuttag skulle få ske och dessa skulle begränsas så att man kunde undvika de bieffekter man ville. Den andra metoden skulle vara att utifrån dagens syfte eller ett eventuellt snävare syfte låta myndigheterna pröva att en begäran om offentlighetsuttag är förenlig med de syften offentlighets- principen skall tillgodose. Ingen av metoderna är dock sådan att vi vill förorda den. Beträffande båda är det fullt möjligt att konstruera flera situationer som klart visar att såväl en syftesbegränsning som en syftespröv- ning, förutom att insynsätten blev väsentligt snävare, skulle medföra be- tydande svårigheter framför allt i fråga om de överväganden myndigheter och domstolar skulle tvingas göra. Detta skulle innebära en klar nackdel och nya problem i förhållande till dagens reglering.

För att Offentlighetsprincipen skall kunna uppfylla sina syften och göra detta på ett objektivt och godtagbart sätt, måste vissa förutsättningar vara uppfyllda. I det reformarbete som skett under 1970- och 1980-talen har en utgångspunkt varit att allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet inte skall vara beroende av den teknik myndigheterna använder för sin in- formationshantering. ADB-upptagningar har därför så långt det är möjligt jämställts med konventionella handlingar. I våra direktiv sägs att dessa ändringar visat sig vara ändamålsenliga och fungera relativt bra i praktiken. De har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått minst lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdoku- ment. Vi har inte funnit skäl att avvika från denna uppfattning när det gäller att tillgodose Offentlighetsprincipens syften.

I IRI-rapporten har man talat om olika nivåer på de mål offentlighets- principen skall uppfylla. Målen kan vara stora och övergripande eller under- ordnade. De senare hänför sig till stadier på vägen eller till situationer som måste förverkligas för att de övergripande målen skall kunna uppnås. De underordnade målen kan i sin tur tänkas vara indelade i olika nivåer alltefter den betydelse de har och i vilken ordning man vill uppnå dem. I detta avsnitt behandlar vi Offentlighetsprincipens övergripande mål eller syften. Vi återkommer till detta också längre fram i våra överväganden, då vi talar om de negativa bieffekter vi anser att man bör begränsa. I det följande vill vi ta upp och kommentera några ”mål på vägen”. I IRI- rapporten (s. 195 ff) har man beskrivit dem som ett antal ”principer”, nämligen likställighetsprincipen, proportionalitetsprincipen, lågprisprinci- pen, ansvarsprincipen, förhandsprövningsprincipen och praktikabilitets- principen.

Likställighetsprincipen, som omfattas av nu gällande rätt, innebär att vad som är tillgängligt för en myndighet i ADB—systemen också skall vara tillgängligt för allmänheten (i den män inte sekretessregler lägger hinder i vägen). Detta gäller oavsett om myndigheten faktiskt själv tagit fram den begärda upptagningen eller inte och oberoende av om myndigheten har anledning eller ens intresse av att framdeles ta fram upptagningen ifråga.

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 71

Det avgörande för om upptagningen är en handling eller inte enligt nu gällande rätt är, om den är en sammanställning av uppgifter som myndig- heten kan åstadkomma med rutinbetonade åtgärder. I sådant fall skall upptagningen uppfattas som förvarad hos myndigheten och tillgänglig för allmänheten.

Likställighetsprincipen är i sig oberoende av frågan om fixering kontra tillgänglighet. Så länge allmänhetens tillgång till allmänna handlingar inte skiljer sig från myndighetens egen tillgång har det ingen betydelse om dessa handlingar finns fixerade i ADB—systemet en gång för alla eller finns i systemet som s. k. potentiella handlingar. Likställighetsprincipen aktualise- rar emellertid andra frågor. En av dem är frågan om vad som kan bedömas vara rutinbetonade åtgärder, dvs. hur stora ansträngningar och uppoffringar myndigheterna skall vara skyldiga att göra för att uppfylla kraven på insyn. En annan fråga är huruvida den enskilde över huvud taget enligt offentlig- hetsprincipen skall kunna kräva att en myndighet tillhandahåller ett nytt datorprogram eller utför bearbetningar med hjälp av datorprogram som den enskilde ställer till förfogande. I våra direktiv aktualiseras frågan om lik- ställighetsprincipen skall ges denna tolkning. Nära samband därmed har frågan om myndigheten skall vara skyldig att använda datorkapacitet som den enskilde ställer till förfogande eller bekostar. Vi återkommer till dessa båda frågor i ett senare sammanhang (avsnitt 7.3).

Proportionalitetsprincipen innebär att insynsintresset tillåts att väga olika tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till insyn skyddas och under- lättas särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsin- tresset inte tillåts att väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. Som ett exempel kan nämnas en myndighets diariet. Beträffande dessa är det av största vikt att de är öppna för insyn, även om de ärenden de innehåller är sekretesskyddade och även om det innebär att hemlig in- formation kommer att uteslutas ur diarierna. I IRI—rapporten har man skisserat en modell för hur proportionalitetsprincipen skulle kunna till- lämpas för att förstärka Offentlighetsprincipens egentliga syften. Genom en trestegs rangordning skulle man kunna ge uttryck åt syftenas olika vikt, först kontrollsyftet, därefter allmän upplysning om samhällsangelägenheter och till sist bisyften som visserligen inte utesluter insyn men som inte heller behöver främjas. Detta skulle kunna innebära en skiktning av offentlighets- principen så att den för viss information utsträcktes till en grundlagsskyddad rätt att ifråga om vissa register (ADB- systern) få koppla in terminaler och fritt utföra sökningar, medan den för annan information begränsades till på förhand avgränsade informationsuttag genom den ansvariga myndighetens försorg. Beträffande den senare delen måste dock beaktas att myndigheten inte handlar så att en konflikt med likställighetsprincipen uppstår.

Lågprisprincipen. Offentlighetsprincipen innebär i dag en rätt för den enskilde att ta del av en upptagning på stället. Detta skall ske utan avgift. Önskar den enskilde få en utskrift av handlingen — vilket han också enligt Offentlighetsprincipen har rätt till — utgår en fastställd avgift. I IRI-rappor- ten behandlar man lågprisprincipen också från en annan aspekt, som har att

72 Allmänna överväganden SOU1988:64 :

göra med myndigheternas egna satsningar på att förverkliga offentlighets- principen. Det sägs att det knappast existerar några klart formulerade krav som innebär att myndigheterna är ålagda att bära extra kostnader för att Offentlighetsinsynen skall fungera väl. I praktiken sägs en myndighet i sin utveckling av ADB-system medvetet kunna välja en ”lågprislinje” vid till- lämpningen av 15 kap. 9 å sekretesslagen, även om detta får till konsekvens att insynsmöjligheterna blir dåliga.

Vi anser att lågprisprincipen är en viktig princip att hålla fast vid, för att Offentlighetsprincipen inte skall kunna sättas ur spel. Det är väsentligt att den enskilde kan få tillgång till allmänna handlingar genom att kostnadsfritt få ta del av dem på stället eller att till en rimlig kostnad få en utskrift av handlingarna. I linje med detta ligger också stämpelskatteutredningens i juni 1988 framlagda förslag (SOU 1988:33, Släpp kopiorna fria) som inne- bär bl. a. att ett utnyttjande av den insyn, som en tillgång till enstaka utskrifter innebär, i fortsättningen skall vara gratis. När det gäller myndig- heternas ADB-system anser vi inte att myndigheterna genom att välja systemlösningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sek- retesslagens krav på offentlighetsinsyn, skall kunna sätta sig över denna lagstiftning. Som en naturlig del i kostnadsberäkningar vid en datorisering eller systemomläggning måste offentlighetsintressena ingå. Kan man inte uppfylla lagens krav på denna punkt, kan man inte heller välja den tänkta lösningen. Det är dock inte alldeles enkelt att läsa ut dessa krav i lagstift- ningen så tydligt, att kraven kan konkretiseras i bestämda riktlinjer för systemutvecklingen. Här behövs därför särskilda insatser för att vägleda myndigheterna.

Ansvarsprincipen anknyter nära till lågprisprincipen och innebär att varje myndighet är rättsligen skyldig att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB-system. Ansvarsprincipen är mycket viktig, särskilt mot bakgrund av att IRI-rapporten och stats— kontorets undersökning båda givit vid handen att det råder stor osäkerhet om vilka krav offentlighetslagstiftningen ställer och skiftande bedömningar om dess tillämpning. I IRI-rapporten sägs följande (5. 198): ”Ansvarsprinci- pen är viktig också av det skälet att informationsteknologin för med sig att rättsliga krav på informationshanteringen måste beaktas redan när informa- tionssystemen byggs upp eller undergår större förändringar. Förenklat är det en fråga om en förskjutning från efterhandsbedömningar till förhands- bedömningar. Myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på utform- ningen av ADB-systemen och känna ett reellt ansvar för att dessa krav iakttas. Det måste finnas personer hos varje myndighet som har till uppgift att se till att kraven iakttas. Här kommer diskussionen om offentlighetsan- svar och god offentlighetsstruktur in.” Vi delar helt denna uppfattning och vill än en gång understryka det ansvar som åvilar myndigheterna i detta avseende. Det ligger då samtidigt i sakens natur att kraven måste göras så tydliga, att myndigheterna har reella möjligheter att beakta dem.

Förhandsprövningsprincipen aktualiserar frågan om rättsliga förhands- prövningar och i vilken mån sådana är möjliga. Principen kan bäst åskåd-

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 73

liggöras med ett exempel. Antag att en myndighet finner att en del av dess informationsbehandling är känslig från sekretessynpunkt och därför vill avskärma denna från offentlighetsinsyn genom att helt undanta vissa regis- ter eller delar av register från insyn. Sekretessbedömningar av detta slag innebär en schablonmässig ”hemligstämpling” som kan få långtgående kon- sekvenser för ADB-systemens uppbyggnad och för upptagningars tillgäng- lighet. En sådan lösning skulle kunna innebära att myndigheterna i större utsträckning skulle kunna använda sig av presentationsterminaler och tillåta snabb och stor tillgänglighet i kontorsinformationssystem och beträffande elektronisk post. Samtidigt ger man dock myndigheterna ett starkt ökat inflytande över frågan om vad som skall vara föremål för insyn. Genom att använda sig av sådana överslagsbedömningar kan myndigheten konstatera att endast viss information skall vara allmänt tillgänglig eller endast vissa informationsuttag kunna ske, eftersom man annars inte kan förutse hur upptagningarna kan komma att användas och inte heller kan utesluta att enskilda handläggare kan begå misstag vid skadebedömningar. Frågan är dock om en sådan ordning är förenlig med nu gällande sekretesslag. Svaret är nej, i vart fall om resultatet blir sekretessbeläggning en gång för alla. Vi har inte ansett oss kunna närmare gå in på problemet, men anser det önskvärt med en diskussion om de avvägningar som bör göras för att åstadkomma en större tillgänglighet genom schablonmässiga sekretessbe- dömningar. Schablonmässiga bedömningar bör vara tänkbara, om de inne- bär nägon form av varningssignal om att sekretessprövning bör göras, om ett utlämnande aktualiseras.

Praktikabilitetsprincipen slutligen innebär att offentlighetsreglerna måste vara enkla att tillämpa i praktiken. Reglerna måste vara möjliga att realisera i datorprogram, databasuppbyggnad och terminalnät. Inte minst måste de vara lätta från utbildningssynpunkt. Det är en fördel om de så långt som möjligt är teknikoberoende.

Mellan alla dessa mål på olika nivåer uppkommer oundvikligen målkon- tlikter. Samhällsverksamheten kräver både öppenhet och sekretess. Huvud- regeln är dock öppenhet och sekretessen undantag från denna huvudregel. Till detta kommer även aspekter om gallring. Samtidigt som samhälls- verksamheten också kräver gallring, måste man hålla i minnet att gallringen är ett undantag från huvudregeln om öppenhet. En av våra viktigaste uppgifter måste vara att åstadkomma metoder för rimliga avvägningar mellan de olika intressena. Ett önskemål som vi funnit särskilt värt att beakta är det om större förutsebarhet beträffande verkningarna av offentlig- hetsprincipen. Vi återkommer till detta längre fram.

5.4.1 Syftesbegränsning i tryckfrihetsförordningen

En möjlighet att förstärka Offentlighetsprincipen för vad som i direktiven kallas dess egentliga syften är att genom en ändring i tryckfrihetsförord— ningen generellt begränsa syftena till dem som anges i tryckfrihetsför-

74 Allmänna överväganden SOU 1988:64

ordningens lagtext. Ett förslag till en sådan formulering av lagtexten ges i IRI-rapporten (s. 194). Det sägs där att ändringen skulle kunna komma till stånd t. ex. genom en modifierad inledning till 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen. I inledningsstadgandet skulle rätten att ta del av allmänna hand- lingar knytas fastare till kravet på att det skulle ske för att främja ett fritt meningsutbyte eller en allsidig upplysning. Denna rätt skulle sedan endast kunna göras gällande till fullföljande av de angivna syftena. Såsom påpekas i IRI-rapporten råder det en obalans mellan den vagt formulerade be- gränsningen i fråga om godtagna syften och de begränsningar på grund av hänsyn till de specifika sekretessintressen som anges i uppräkningen i 2 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen. Det förtjänar att påpekas i samman- hanget, att det inte i rapporten förs fram ett förslag till ändring utan endast en hypotetisk text. En sådan syftesbegränsning skulle innebära en vänd- punkt i den svenska rättsutvecklingen mot en väsentligt snävare insynsrätt än hittills utan att komma till rätta med de avarter som finns. Man kan inte heller bortse från det faktum att man genom en syftesbegränsning rent faktiskt också kan komma att begränsa former av insyn som egentligen är önskvärda. Vi avvisar tanken på någon sådan form av syftesbegränsning som nu diskuterats.

5 .4.2 Syftesprövning

Varje försök till att på något sätt särskilja de olika intressena för offentlig- hetsprincipen måste medföra att någon form av syftesprövning blir nödvän- dig. I nuläget tillförsäkrar regleringen i tryckfrihetsförordningen den som vill ta del av allmänna handlingar en rätt att vara anonym och att slippa uppge vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om något hinder före- ligger mot att handlingen lämnas ut, dvs. myndigheten måste ha erforderligt underlag för att i förekommande fall kunna göra en bedömning enligt sekretesslagen. Denna rätt att få vara anonym har sedan länge ansetts som ett särskilt viktigt moment i offentlighetslagstiftningen och har så sent som i början av 1980-talet grundlagsfästs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De motiv som anförts för denna rätt är av sådan tyngd att vi inte ansett att det finns skäl att ändra den. Detta gäller även vid en awägning mellan rätten att få vara anonym och intresset att komma till rätta med verkliga eller tänkta skadeverkningar av Offentlighetsprincipen. Vi är alltså inte beredda att föreslå några inskränkningar i rätten att vara anonym.

5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen

I detta sammanhang vill vi också erinra om våra tidigare redovisade över- väganden om Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar (jfr Ds Ju 1987:8, Integritetsskyddet i informationssamhället 3) och det förslag till ny arkivlag som detta anknyter till (SOU 1988:11, Öppenhet och minne). I detta delbetänkande konstaterade vi, att gallring av allmänna handlingar kunde sägas utgöra en faktisk inskränkning i den rätt att ta del

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 75

av dessa som Offentlighetsprincipen tillförsäkrar medborgarna. Vi föreslog därför att gallringen skulle ges ett stöd i grundlagen. Detta kunde lämpligast ske genom ett tillägg i tryckfrihetsförordningen av den innebörden att allmänna handlingar får gallras, endast om de är av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag. Den lag som här åsyftas, är det av arkivutredningen framlagda förslaget till arkivlag. I lagförslaget anges målet för samhällets arkivvård vara bl. a. att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. Eftersom ett arkivs struktur och ordning är av avgörande betydelse för att offentlighetsprinci- pens intentioner skall kunna uppfyllas åläggs myndigheterna att organisera sina arkiv så att detta mål kan uppnås. I detta ligger ett krav på varje myndighet, dels att upprätta en beskrivning av arkivvården och dels att redovisa arkivets innehåll i en förteckning. Även ytterligare krav uppställs. När det gäller gallring av allmänna handlingar sägs att sådan alltid skall utföras under hänsynstagande till medborgarnas rätt att ta del av dessa.

5.5 Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven

Av skäl som närmare redovisas längre fram i våra överväganden (avsnitt 6) har vi konstaterat att vi inte förordar en förändring av handlingsbegreppet. Vi har svårt att se hur en sådan förändring skulle kunna utformas så att den medför både bättre insynsmöjligheter i myndigheternas register och ett förstärkt integritetsskydd. Det finns anledning att befara att åtgärder som befrämjar det ena av dessa önskemål i allmänhet leder till negativa konse- kvenser vad beträffar det andra önskemålet. Vi står åter inför behovet av att åstadkomma en lösning som på ett lämpligt sätt tar hänsyn till motstridiga intressen.

Möjligheterna att ta fram 5. k. ”potentiella handlingar”, dvs. samman- ställningar av uppgifter som myndigheterna inte själva använder, har aktua— liserat frågan hur långt rätten att få ut uppgifter under åberopande av Offentlighetsprincipen bör sträcka sig. Enligt direktiven har ADB-tekniken lett till att Offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främ- mande för dess egentliga syfte att ge medborgarna insyn och möjlighet till kontroll av myndigheternas verksamhet. Det konstateras vidare att ut- lämnandet av uppgifter kan komma i strid med behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter.

Vår allmänna bedömning är att en kombination av åtgärder som t. ex. begränsade sök- och bearbetningsmöjligheter i registren, utökade och mera detaljerade registerförfattningar, skärpt tillämpning av sekretesslagen, ut- ökad sekretess på vissa områden samt restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen kan ge ett tillfredsställande integritetsskydd, utan att man därmed gör avkall på insynsrätten enligt Offentlighetsprincipen.

En bättre offentlighetsstruktur kan åstadkommas genom att den s. k. offentlighetsansvariges funktion mera konsekvent utvecklas till en kvalifice- rad rådgivningsinstans samt en kontrollerande och kravformulerande in-

76 Allmänna överväganden SOU 1988:64

stans vid utveckling av ADB—system. Detta bör förbättra allmänhetens insynsmöjligheter i myndigheternas register och samtidigt underlätta be- dömningen av utlämnandefrågor.

Vi kommenterar närmare var för sig de åtgärder vi nu angivit.

5.5.1 Begränsade bearbetnings— och sökmöjligheter

Behovet av att begränsa spridningen av personuppgifter från olika register har berörts i vårt fjärde delbetänkande (s. 118 ff). En stor del av de resonemang vi förde där äger sin giltighet också beträffande offentlighets- principens effekter. Vi anser oss därför ha anledning att återupprepa delar av dem i det följande.

Allmänheten skall kunna ta del av allmänna handlingar i en myndighets ADB-system i samma omfattning som myndigheten själv. Det betyder att alla uttag och sammanställningar av uppgifter som en myndighet normalt själv använder sig av och därmed gör läsbara kan vara en allmän handling.

Den moderna datatekniken medger att en myndighet, allt efter behov, kan göra sammanställningar och uttag utöver vad man regelmässigt an- vänder. Myndigheten kan numera ofta efter hand som behov uppstår enkelt göra de sammanställningar av uppgifter som man vill och därmed upp- kommer nya handlingar. Varje sådan handling blir allmän i samma ögon- blick som den skapas, dvs. görs läsbar. Det går därför inte att på förhand precisera vilka allmänna handlingar som finns i ett datasystem byggt på modern teknik. Man brukar säga att dessa system numera, förutom de handlingar som myndigheten har skapat och från början utnyttjar, också innehåller potentiella handlingar som skapas när behov uppstår. Myndig- heten är dock alltid skyldig att upplysa om vilka register, förteckningar och andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av ADB och att tillhandahålla beskrivningar av dem. Myndigheten är också skyldig att lämna en enskild de upplysningar han eller hon behöver för att kunna ta del av de upptagningar, som är allmänna och offentliga handlingar. Redan detta medför en inte obetydlig förutsebarhet av vad systemen innehåller.

En myndighet är skyldig att på begäran göra uppgiftssammanställningar och därmed skapa och lämna ut nya allmänna handlingar om det kan ske med s. k. rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer (se prop. 1975/76:160 s. 90). Den nya tekniken gör det allt lättare att med rutinbe- tonade åtgärder ta fram potentiella handlingar. Det finns de som hävdar att detta medför betydande risker från integritetssynpunkt, när det gäller per- sonregister. I detta sammanhang bör man emellertid komma ihåg att vad som kan komma ifråga för utlämnande är hos myndigheten förvarade och inkomna eller upprättade handlingar, dvs. endast vad som faller under begreppet allmänna handlingar. Man bör också komma ihåg att även ut- lämnande av potentiella handlingar skall sekretessprövas och att den en- skilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper.

SOU 1988:64 _ Allmänna överväganden 77

I privata register kan datainspektionen föreskriva vilka personuppgifter som får göras tillgängliga (6 5 punkt 7 datalagen). På detta sätt förhindras t. ex. att Upplysningscentralen AB i sitt kreditupplysningsregister använder andra sökbegrepp än namn eller personnummer. Upplysningscentralen skulle annars kunna ta fram uppgifter som inte bör spridas, t. ex. för- teckningar över personer som har vräkts från sin bostad. När det gäller offentliga register, som innehåller allmän handling, krävs att tillåtna sök- nycklar begränsas på samma sätt för myndigheten som för den enskilde för att man inte skall komma i konflikt med Offentlighetsprincipen (2 kap. 3 & andra stycket tryckfrihetsförordningen).

Den bästa garantin mot oförutsedd spridning av uppgifter från ett register uppnås om myndighetens sökmöjligheter begränsas inte bara genom före— skrift utan också genom tekniska begränsningar i systemet. Många anser emellertid att en omfattande begränsning av sökmöjligheterna skulle omöj- liggöra en effektiv datahantering. Sådana slutsatser kan, enligt vår upp- fattning, inte dras generellt. Bekvämlighetsskäl måste t. ex. väga lätt i förhållande till integritetsintressen.

Frågan om datainspektionens möjligheter att begränsa allmänhetens rätt att använda samtliga för myndigheten tillgängliga söknycklar i ett myndig- hetsregister har belysts utförligt i ett regeringsbeslut den 17 maj 1984, 2136-83, som rör det regionala folkbokföringsregistret i Stockholms län. Datainspektionen meddelade i ärendet särskilda föreskrifter som innebar att uppgifter som var tillgängliga för länsstyrelsen inte fick lämnas ut.

Regeringen undanröjde datainspektionens föreskrifter att starkt begränsa allmänhetens möjligheter att utnyttja de söknycklar som länsstyrelsen an- vänder. Enligt regeringsbeslutet stred föreskrifterna mot principen att den enskilde skall ha samma tillgång till allmänna handlingar som myndigheten.

Datainspektionen tog i sitt yttrande över länsstyrelsens besvär upp ett principiellt resonemang angående den offentliga sektorns register och för- ordade en total genomgång av dessa. Datainspektionen menade att den enskildes möjligheter att iaktta sin rätt till insyn enligt tryckfrihetsför- ordningen försvåras p.g.a. komplicerade ADB—system, samtidigt som den nya teknikens allt större bearbetningsmöjligheter hotar det integritetsskydd som datalagen avser att garantera.

Enligt 6 & punkt 8 datalagen kan föreskrift lämnas om utlämnande och annan användning av personuppgift. En föreskrift får dock inte inskränka insynsrätten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Sådana föreskrifter gentemot en myndighet strider därför alltid mot Offentlighetsprincipen, såvida inte de föreskrivna begränsningarna drabbar myndigheten i samma utsträckning som allmänheten.

När det gäller föreskrifter angående de bearbetningar i ett register som får göras med ADB (6 5 punkt 5 datalagen) kan datainspektionen ingripa även i fråga om myndighetsregister. En sådan inskränkning finns numera också i 10 & utsökningsregisterlagen (19862617). Detta är ett exempel, där ' man har använt möjligheten att begränsa bearbetningsmöjligheterna i ett register.

78 Allmänna överväganden , SOU 1988:64

Enligt 10 & utsökningsregisterlagen skall myndighet som är registeransva— rig för utsökningsregister särskilt iaktta att uppgifterna i registret får be— arbetas endast i enlighet med registrets ändamål. Regeringen får emellertid medge bearbetning även för annat ändamål, om det finns särskilda skäl. Föredragande departementschefen konstaterade i lagstiftningsärendet (prop. 1985/86:155 s. 29) att ovannämnda bestämmelse medför att det inte är tillåtet att använda särskilda program för att sammanställa uppgifter om de registrerades ekonomiska förhålladen i den mån detta inte är direkt motiverat av kronofogdemyndigheternas egen verksamhet.

Några månader innan utsökningsregisterlagen antogs av riksdagen pröva- de regeringen i ett besvärsärende användningen av utsökningsregistret (tidi- gare benämnt REX) för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer, vilket hade förbjudits av datainspektionen. Riksskatteverket (RSV) hävdade att utlämnandet av uppgifter från ”kronofogdemyndig— heternas centralregister” till bl. a. kommmuner och inkassoföretag skedde med stöd av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Datainspektionen kunde därför inte inskränka möjligheten att lämna ut sådana uppgifter som myndigheterna själva har tillgång till. Bakgrunden till datainspektionens föreskrift var att en ny transaktionskod (söknyckel) hade framställts genom en sammanställning av två tidigare använda transaktionskoder. RSV uppgav att den nya söknyck- eln hade skapats för kronofogdemyndigheternas egen verksamhet och att den underlättade deras praktiska arbete på fältet. RSV ansåg också att kronofogdarna har lagstadgad skyldighet att lämna uppgifter som tas fram med den aktuella söknyckeln till olika myndigheter i samband med ärenden rörande utskänkningstillstånd, offentlig upphandling och tillstånd för yrkes- mässig trafik. Datainspektionen hävdade emellertid att RSV hade utarbetat särskilda datorprogram som inte behövdes i myndighetsverksamheten utan hade till syfte att marknadsanpassa kreditupplysningstjänster. Den nya sök- nyckeln gjorde det möjligt att lämna ut uppgifter på ett sådant sätt att kreditupplysningslagens skyddsregler om underrättelse till den vars kredit— värdighet kontrolleras sätts ur spel.

Regeringen upphävde datainspektionens beslut om att utsökningsregist- ret inte skulle få användas för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer. Med stöd av 2 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen lämnades följande föreskrift:

”RSV och kronofogdemyndigheterna får inte till läsbar form överföra andra sammanställningar av uppgifter än vad som behövs för verksam- heten inom myndigheternas ansvarsområden, såvida inte datainspektio- nen har bestämt eller bestämmer annat.”

Innebörden i denna föreskrift förklarades vara både att berörda myndig- heter saknar rättslig befogenhet att göra upptagningar som inte behövs för . verksamhet inom deras ansvarsområden och att allmänheten inte har någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av upptagningarna (regerings- beslut 1986-02-13, 880-84 och 1450-84).

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 79

Om man inte anser att det är tillräckligt att begränsa bearbetnings— möjligheterna, kan man också begränsa sökmöjligheterna. En sådan be- gränsning kan vara antingen teknisk eller författningsreglerad eller före- skriven i ett beslut av datainspektionen. De uppgifter som har tillåtits i registret måste naturligtvis kunna tas fram på något sätt, men de, behöver kanske inte alltid vara direkt sökbara.

I förordningen (1986:104) om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling stadgas i 4 9 att uppgifter om saken, sakkod, typkod, yrke, titel eller adress inte får användas som sökbegrepp annat än för vissa ändamål. Däremot får man söka på namn och i vissa fall på personnummer.

Det bästa skyddet åstadkommer man naturligtvis om man kan göra det tekniskt omöjligt att utföra förbjudna bearbetningar eller sökningar. En teknisk och inte enbart rättslig begränsning av terminalåtkomsten till ut- sökningsregistret har förordats av departementschefen i proposition 1985/86:115 (s. 25).

Ovanstående eXempel visar att begränsade bearbetnings- och sökmöjlig- heter redan är en realitet i vissa register. Skyddsåtgärder av detta slag borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som hittills har varit vanligt. Den teknik som vi nu redogjort för och som använts i författnings- sammanhang och i datainspektionens tillståndsgivning, kan enligt vår upp- fattning också komma till användning i vidare sammanhang. När det är fråga om personregister som får föras utan särskilt tillstånd enligt datalagen, måste myndigheterna särskilt uppmärksamma Offentlighetsprincipen och dess effekter i förhållande till integritetsskyddet. Detta bör beaktas redan då myndigheten inrättar personregister, bygger system eller utvecklar pro- gram. Ansvaret kan innebära att myndigheten för att minska riskerna för otillbörligt integritetsintrång avstår från att registrera vissa uppgifter eller inför tekniska begränsningar vad gäller möjligheterna att söka eller på annat sätt bearbeta uppgifterna i registret. Ansvaret kan i vissa fall innebära att myndigheten rent av vid en aWägning kommer fram till att dessa risker är sådana att man avstår från en datorisering. .

I detta sammanhang vill vi också påpeka att kostnaderna kan bli mindre om man redan från början beaktar även nyss nämnda aspekter, eftersom man därigenom kan undvika en onödig ombyggnad eller anpassning av systemet senare. En annan framkomlig väg kan vara en ökad användning av allmänna råd och föreskrifter från datainspektionen.

5.5.2 Utökade och mera detaljerade registerförfattningar

Genom en noggrann reglering i registerförfattningar av personregister med integritetskänsligt innehåll kan man utforma registerverksamheten så att insamling, bearbetningar, utlämnande m.m. sker med rimlig hänsyn till de registrerades integritetsintressen. Om man ser till att den registeransvarige inte ges större möjligheter att använda registret än allmänheten och ordnar

80 Allmänna överväganden sou 1988:64

avstegen från denna huvudprincip med hjälp av sekretesslagen kommer man inte i konflikt med bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det är emellertid viktigt att komma ihåg, att datainspektionen också har möjligheter att lämna erforderliga föreskrifter i sin tillstånds- och tillsyns- verksamhet.

Vi har i delbetänkande 4 (avsnitt 7) behandlat behovet av registerlagstift- ning och konstaterat att i de fall där samhällsintressen kräver att man gör avkall på integritetsintressen, kan det ibland vara olämpligt att låta en myndighet (datainspektionen) ta ansvaret för utformningen av ett register. I sådana fall borde i stället riksdagen eller regeringen besluta om utform- ningen. Vi står fast vid denna uppfattning. Regeringen och riksdagen har dock ännu inte tagit ställning till våra överväganden och förslag i saken.

5.5.3 Skärpt tillämpning av sekretesslagen

Vi har konstaterat tidigare att myndigheternas ADB—system innehåller po- tentiella handlingar. Detta innebär att den enskilde kan begära att en myndighet skapar nya allmänna handlingar, som innehåller de uppgifter han eller hon vill ha, oavsett om myndigheten har behov av handlingarna i sin egen verksamhet eller inte. Även beträffande sådana handlingar skall dock självfallet sekretesslagens regler gälla. Ett utlämnande måste alltså föregås av en sekretessprövning. I detta avseende skiljer sig inte de potenti- ella handlingarna från de konventionella handlingarna. Båda skall kunna åtnjuta samma sekretesskydd. Det har sagts i debatten att det kan vara svårt att vid uttagstillfället sekretesspröva den begärda konstellationen. Det för- tjänar i detta sammanhang att påpekas att myndigheten vid denna sekretess- prövning har rätt att bryta det anonymitetsskydd som tryckfrihetsförord- ningen annars tillförsäkrar den enskilde.

Den omständigheten att sekretessprövningen avser en potentiell handling får emellertid inte leda till att prövningen underlåts eller görs mindre noggrant. Myndigheterna måste göras medvetna om att sekretesskyddet omfattar även potentiella handlingar och att de vid sin sekretessprövning skall ta hänsyn till samtliga relevanta skyddsintressen i sekretesslagen. Det- ta innebär att de vid sekretessprövningen skall beakta såväl sina egna verksamhetsområden som andra relevanta områden. Det som i första hand är aktuellt här är den s. k. försvarssekretessen i 2 kap. sekretesslagen. I vissa fall föreligger också en skyldighet att före beslut samråda med överbe- fälhavaren enligt säkerhetsskyddsförordningen (1981z421). Det är de en- skilda myndigheterna själva som bär ansvaret för att sekretesskyddet fun- gerar i praktiken och de måste vara klart medvetna om att det förhåller sig på detta sätt. I den senaste datapolitiska propositionen (prop. 1987/88:95, avsnitt 3.4) har man tagit fasta på detta och konstaterar att det aktuella regelsystemet kan vara svårt att tillämpa vid det fåtal tillfällen myndig- heterna i stort har anledning att befatta sig med det. Som vi tidigare redovisat har detta resulterat i att regeringen givit statskontoret i uppdrag

SOU 1988:64 Allmänna överväganden 81

att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en vägled- ning för myndigheterna om den praktiska tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen på ADB-området.

Vi tror att en omsorgsfull och noggrann prövning enligt de regler som sekretesslagen innehåller, är en tillräcklig garanti för att utlämnande av potentiella handlingar inte resulterar i fullbordade missgrepp. Inte minst viktig i detta sammanhang tror vi att den kommande vägledningen blir.

I den diskussion som förs angående Offentlighetsprincipens konsekvenser för den enskildes integritet hävdas ibland att sekretesslagens bestämmelser skulle kunna tillämpas strängare än vad som hittills har varit fallet. I detta sammanhang bör man särskilt beakta regleringen i 14 kap. 3 & sekretessla- gen. Paragrafens första stycke innehåller den s. k. generalklausulen. Be— stämmelsen har tillkommit för att möjliggöra för myndigheter att utväxla information utan hinder av bestämmelserna i sekretesslagen på de om- råden, där detta är nödvändigt eller önskvärt. En förutsättning för att så skall få ske är dock att det skall vara uppenbart, att intresset av att uppgiften lämnas från en myndighet till en annan skall ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

I ett andra stycke inskränks generalklausulens tillämpning så att den inte är tillämplig i fråga om all slags sekretess. Dessa undantag uppräknas i paragrafen. Enligt andra stycket är det vidare en förutsättning för att generalklausulen skall vara tillämplig att detta inte strider mot sådan speci- alreglering av uppgiftslämnandet i fråga som finns i lag eller förordning. Detta innebär att det inte kan komma ifråga att lämna ut uppgifter till en annan myndighet, om det är uppställt vissa villkor för att sådant utlämnan- de skall få ske och dessa inte är för handen. Generalklausulen kan aldrig vara tillämplig i en sådan situation. Vidare innebär regleringen att om det i en lag eller förordning uttömmande anges i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndigheter, kan ett utlämnande därutöver inte ske med stöd av generalklausulen. Inte heller får ett sådant utlämnande ske om det gäller uppgifter ur ett personregister och det skulle strida mot föreskrift som meddelats med stöd av datalagen. Sådan föreskrift kan meddelas av data- inspektionen med stöd av 6 & datalagen.

Eftersom den som berörs av uppgifter som har lämnats ut efter sekretess- prövning inte har möjlighet att besvära sig över utlämnandet är det svårt att överblicka vilka möjligheter till en strängare tillämpning som nuvarande lagstiftning ger (delbet. 4 s. 125).

När det gäller t. ex. utlämnande av uppgifter mellan olika vårdinrätt- ningar inom hälso- och sjukvården och till det 5. k. metropolitprojektet, råder delade meningar om huruvida detta sker i full överensstämmelse med sekretesslagen (delbet. 1 s. 67 ff, delbet. 4 s. 122 f och 159).

Vi anser att en tydligare reglering av de frågor som har att göra med informationsutbyte mellan myndigheter, eventuellt med utnyttjande av sammankoppling av datanät, förtjänar ytterligare uppmärksamhet. I de fall där känslig information kan utbytas bör detta regleras i registerförfattning och tillfredsställande garantier skapas mot missbruk av erhållna uppgifter.

82 Allmänna överväganden SOU 1988:64

5.5.4 Utökad sekretess på vissa områden

Om man finner att de konkreta integritetsrisker som allmänhetens rätt till insyn i allmänna handlingar medför begränsar sig till ett relativt litet antal fall, kan man överväga att införa eller utöka sekretess på dessa områden. Att i någon större omfattning tillgripa denna möjlighet inger dock be- tänkligheter eftersom huvudprincipen om allmänna handlingars offentlighet då kan bli allt för kringskuren.

Ett problem som finns kvar med en lösning av det slag som nyss har nämnts är svårigheten att göra en individuell menprövning enligt sekretess- lagen vid massuttag av uppgifter (delbet. 2 s. 52, delbet. 4 s. 79 foch 122 ff).

5.5.5 Restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen

Bestämmelser som, utan att begränsa själva möjligheten att göra offentlig- hetsuttag, förbjuder användning av de erhållna uppgifterna för vissa an- givna ändamål skulle kunna öka integritetsskyddet för den enskilde. I den mån de uttagna uppgifterna används i dataregister ligger det emellertid närmast till hands att använda sig av datalagens regler. Förbudsalternativet lämpar sig kanske allra bäst om man vill förhindra kommersiell användning av registeruppgifter också när denna användning inte medför ett sådant integritetsintrång att datalagen blir tillämplig.

Om man vill gå ännu längre kan man bestämma att uppgifter erhållna med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen endast får användas för ända- mål som överensstämmer med Offentlighetsprincipens syften. Inte heller detta alternativ skulle möjliggöra att uppgifter undanhålls. Prövningen av huruvida uppgifterna har använts på ett otillåtet sätt skulle bara kunna göras i efterhand. När uppgifter begärs utan att Offentlighetsprincipen åbe- ropas skulle uttagen falla under servicebestämmelsen i 15 kap. 4 & sekre- tesslagen (delbet. 2 s. 62 ff). I sådana fall kan myndigheten fråga hur uppgifterna skall användas och ta ställning till om det finns något skyddsin— tresse som motiverar att uppgifterna inte skall lämnas ut.

En bestämmelse som förbjuder användning av uppgifter som har erhållits genom offentlighetsuttag för ändamål som inte överensstämmer med offent- lighetsprincipens syfte kan naturligtvis medföra gränsdragningsproblem. Det kan inte vara lätt att avgöra om användningen i ett enskilt fall strider mot Offentlighetsprincipens syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna lösning medför emellertid inte de risker för försämrad insyn som en bestämmelse om att utlämnande endast skall ske, om ändamålet med uttaget står i överensstämmelse med offentlighetsprinci- pens syften. För vår del har vi inte funnit anledning att föreslå några nya bestämmelser om användningen av uppgifter som lämnats ut med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

SOU 1988:64

6 Handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen

Genom den utveckling som ägt rum i rättspraxis och de reformer som har genomförts i tryckfrihetsförordningen under 1970-talet har de grundbe- grepp som gällt konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på teknis- ka upptagningar och ADB-upptagningar. Vid dessa ändringar har det fram- hållits som angeläget att huvuddragen i Offentlighetsprincipen bibehålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar i fråga om möjligheterna till insyn från allmänheten. Ett övergripande önskemål har varit att allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna har valt för att registrera denna information. I våra direktiv uttalas att det inte finns skäl att göra några förändringar i tryckfriförordningens grundbegrepp när det gäller de konventionella handlingarna. Däremot uppdras åt oss att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestämmelsema i fråga om upptagningar för ADB.

Det centrala begreppet i detta sammanhang är begreppet handling. Med handling förstås förutom konventionella handlingar även upptagningar för automatisk databehandling. Handlingsbegreppet har här emellertid en helt annan innebörd. I stället för att ha anknytning till något fysiskt föremål (magnetband, skivminne e.d.) är det själva upptagningen i betydelsen kon- stellation av uppgifter som utgör handlingen. Den närmare innebörden av begreppet upptagning diskuteras i förarbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/76:160 s. .89 f). Utgångspunkten där är att begreppet skall avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Väsentligt i sammanhanget ärinte mängden uppgifter utan det sakliga sammanhanget. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig och därmed som en handling.

Denna definition av begreppet handling i ADB—sammanhang har lagstif- taren och de tillämpade myndigheterna nu haft att arbeta med i mer än tio år. Det har sagts att definitionen varit svår att förstå och att den har lett till problem i den praktiska tillämpningen. Om man granskar syftet med den valda definitionen närmare, nämligen att handlingsbegreppet skall vara oberoende av de varierande tekniska systemlösningar och registeruppbygg- nader som förekommer, blir definitionen trots denna kritik kanske något så när begriplig. Otvivelaktigt är det ändå så att den innebörd som handlings- begreppet kommit att få när det gäller information på ADB-medium med- fört vissa problem. Dessa torde framför allt hänga samman med att ett

84 Handlingsbegreppet SOU 1988:64

existerande regelsystem förts över till ett område som det inte direkt varit utarbetat för och att begreppet upptagning kan ha en mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det avse en enstaka eller ett fåtal uppgifter och ibland en sammanställning av en stor mängd information. En och samma uppgift kan i ett fall utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i ett annat fall ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll. Definitionen är dessutom alltjämt så pass ny att innebörden ännu inte hunnit bli prövad och tydliggjord till stöd för myndigheterna genom den mängd rättsfall, JO-uttalanden m.m. som finns när det gäller konventionel- la handlingar.

Emellertid är handlingsbegreppet inte helt entydigt när det gäller kon- ventionella handlingar heller. Det förekommer avgränsningsproblem också vid sådana handlingar i form av skrift- och bildframställningar. Hur man skall lösa dessa hänger samman med tolkningen av begreppet handling enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt juridiskt språkbruk. I IRI-rapporten (s. 64-65) behandlas avgränsningsfrågorna vid konventionel- la handlingar närmare.

När det gäller avgränsning av ADB-upptagningar konstateras där att avgränsningsfrågorna har betydelse på ett helt annat sätt, vilket lett till att själva grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen kommit att ifrågasättas. I IRI-rapporten (s. 66) sägs i detta sammanhang att sambandet mellan fysisk och logisk enhet lösts upp vid elektronisk databehandling. Den traditionel- la, tröga informationsbehandlingsmiljön har övergått till en dynamisk och flexibel miljö, präglad av stora datasamlingar med varierande möjligheter till bearbetning och fjärråtkomst från ett stort antal bildskärmsterminaler.

I IRI-rapporten behandlas också frågan om det finns alternativa grund- begrepp (s. 208 ff). Med en hänvisning till genomgången av utländsk rätt konstateras inledningsvis att det är fullt möjligt att konstruera begreppsap— parater på olika sätt. Norsk rätt arbetar med ett ”analogt dokumentbe- grepp”, men även ett sådant är i vissa fall oklart och kräver definitionsregler om texter som behandlas som sammanhängande enheter i textsökningssys- tem eller andra informationssystem. Begreppet kan möjligen fungera fram- gångsrikt i ett system som begränsar sig till att ge ärendeinsyn. Detta är som vi tidigare konstaterat inte fallet med den svenska Offentlighetsprincipen och svagheterna med en sådan konstruktion för svensk rätts del skulle bli påtagliga, eftersom insynen gäller information och ADB-system av många olika slag.

IRI-rapporten går vidare med att analysera 'om det inom datatekniken finns någon teknisk grundenhet, som kan fylla kravet på att ge en entydig avgränsning som svarar mot den som en konventionell handling ger. Man besvarar frågan med ”nej" och konstaterar att sökandet efter en sådan ADB-teknisk enhet är lika fåfängt som sökandet efter de vises sten. Detta sägs bero på att alla försök till avgränsning ovanför s. k. bitar (binary digits = ettor och nollor) har ett drag av godtycke eller tillfällighet över sig. Detta beror på många olika faktorer, men framför allt på den teknik som används i den speciella situationen, på generellt sett tillgänglig teknik och på gene-

SOU 1988:64 Handlingsbegreppet 85

rella logiska restriktioner i informationsbehandlingen. I rapporten förkastas dock inte tanken helt på att använda sådana tekniskt anknutna termer och begrepp. Detta bör dock inte ske på hög nivå i tryckfrihetsförordningen utan i författningar, instruktioner och arbetsordningar på lägre nivå.

En tredje lösning som prövas i IRI—rapporten är att bygga på begrepp som ”upplysning”, ””information””, ”meddelande”, ”uppteckning" eller liknan- de. Det konstateras dock att en sådan systematik inte ger några uppenbara fördelar. Det kan tvärtom förefalla onödigt och konstlat. Samtliga begrepp skulle också kräva kompletterande definitioner och distinktioner. Svårig- heterna med avgränsningar och förutsebarhet skulle därvid i stort sett vara desamma som med nuvarande begreppsapparat.

På grundval av de i rapporten förda resonemangen har vi också i våra överväganden kommit till den ståndpunkten, att en förändring av tryck— frihetsförordningens grundbegrepp eller rent av införandet av en ny be— greppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med. Oavsett vilka begrepp man använder sig av i stället för upptagning, kommer samma problematik att kvarstå från offentlighets- synpunkt. Nya begrepp skulle sannolikt skapa fler problem än de skulle lösa. Lagstiftning och rättspraxis på området bör inte utan mycket goda skäl utsättas för ryckighet i en fråga som denna. Vi tror att det finns goda förutsättningar för att den fortsatta rättsutvecklingen kan göra rättsläget tydligare och därmed minska nu förekommande problem. Vi finner vid en samlad bedömning inte skäl att nu ändra begreppsapparaten.

,man ml" .'$;ik'allL amen .i' bl?

Hämnarna lämn :.i'r— amd

,--'r. .*q'l !( aint 4.- " '.lr; ". [';-"EF kbutelj—: liir-:i— iier nr. L'v "v- _ -- varm använd; 31.4, mä på gum

SOU 1988:64

7 Regleringen i tryckfrihetsförordningen

7.1 Inledning

Utgångspunkten för våra fortsatta överväganden blir således att vi för närvarande inte förordar någon ändring i tryckfrihetsförordningens be- greppsapparat. Inte heller vill vi göra några stora förändringar av tryck- frihetsförordningen i övrigt. Vi har i stället valt att försöka lokalisera de faktiska problemen och föreslå åtgärder för att komma till rätta med dessa. Den kanske viktigaste av dessa frågor gäller begreppet potentiella hand- lingar. I direktiven nämns ett par andra särskilda fall. Dels ifrågasätts om en myndighet över huvud taget skall—vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till förfogande av enskild. Dels ifrågasätts om inte möjligheterna att få ut information från myndigheterna sträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. I det senare fallet avses de 5. k. massuttagen. Vidare sägs det i direktiven att vi bör utreda om de bestämmelser som för närvarande finns ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Vi tar upp de nu nämnda frågorna i detta kapitel.

7.2 Handlingsbegreppet och de potentiella handlingarna

I begreppet allmänna handlingar innefattas såväl handlingar i traditionell mening som upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel. Iden sistnämnda kategorin ingår givet- vis ADB-upptagningar. Med handling förstås alltså i första hand ”fram- ställning i skrift eller bild”. Dessa är sådana att de kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas protokoll, promemorior, tabeller, blanketter, kartor, ritningar, bilder och fotografier. Handlingsbe— greppet när det gäller konventionella handlingar är dock inte alltid så entydigt och stabilt som man ofta förledsatt tro. Således kan även EKG- diagram och röntgenbilder vara allmänna handlingar. Inte heller spelar underlaget någon roll vid bedömningen av handlingsbegreppet. En tavla, en runsten, ett broderat tygstycke eller en graverad metallplatta kan mycket väl vara en allmän handling. I realiteten är dock de intressen offentlighets- principen skall tillgodose riktade mot den fysiska informationsbäraren,

88 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

vanligen ett skrivet dokument. För tillgängligheten av sådana är den fysiska belägenheten avgörande, dvs. var handlingen rent faktiskt förvaras. Detta kriterium saknar dock självständig betydelse, när det gäller ADB-upp- tagningar. Det avgörande från offentlighetssynpunkt är i stället den på ett medium fixerade informationen och i vad mån upptagningen är tillgänglig för en myndighet för överföring i sådan form att den kan läsas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen). Vad som rent faktiskt tillhandahålls enligt Offentlighetsprincipen blir inte här själva upptagningen utan informationsinnehållet, dvs. de uppgifter som fixerats på det tekniska mediet. Terminologin kan dock inte sägas vara helt klar på detta område. För fullständighetens skull kan slutligen nämnas att mellan- former av handlingar kan finnas. Ett maskinläsbart hålkort är t. ex. att anse som en upptagning, men skulle det även finnas ”vanlig” text på hålkortet är det i denna del att betrakta som en handling i traditionell betydelse.

I olikheten mellan traditionella handlingar och ADB-upptagningar ligger en grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer nämligen frågan om tillgänglighet kontra fixering. Föremål för offentlig- hetsinsyn är för närvarande de 5. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras till- gängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myn— digheternas ADB-system tekniskt har, dvs. med rutinbetonade åtgärder. Frågan kan också sägas vara, om vi kan behålla denna definition av be- greppet handling som föremål för insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Begreppen ”potentiella handlingar” och ”rutinbetonade åtgärder” sam- manfattar egentligen det mesta av vad senare års diskussioner om offentlig- hetsprincipen och ADB handlat om. Det finns en uppfattning, som ansluter sig till den s. k. tillgänglighetsprincipen och en som ansluter sig till den s. k. fixeringsprincipen.

Vi redovisar först i korthet vad de båda principerna innebär. Tillgänglighetsprincipen är den som enligt nu gällande rätt skall tillämpas. Den innebär i korthet att ”varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter” är att betrakta som en handling (prop. 1975/76:160 s. 90) och skall vara tillgänglig för envar enskild i samma utsträckning som för myndig- heten själv. En sådan upptagning anses tillgänglig och skall därmed lämnas ut enligt handlingsoffentligheten, om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostna- der eller andra komplikationer. Detta gäller även om myndigheten själv aldrig haft eller anser sig komma att få anledning att söka efter eller sammanställa informationen i fråga. Att en uppgiftskonstellation tidigare inte har existerat i sammanställd form hindrar alltså inte att den i grund- lagens mening kan vara att betrakta som allmän handling. I detta samman- hang brukar man tala om ”potentiella” handlingar. Avgörande för allmän- hetens rätt till insyn blir således de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system ger tillgång till. Dessa grundar sig i sin tur på de rättsliga befogenheter att göra upptagningar tillgängliga som myndigheten har. Sådana begränsningar av den rättsliga befogenheten att

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 89

göra uppgifter tillgängliga kan i praktiken utgöras av t. ex. författningsbe- stämmelser eller av datainspektionen beslutade föreskrifter. Man bör dock hålla i minnet att även utlämnandet av ”potentiella” handlingar skall före- gås av en sekretessprövning och att den enskilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper.

Fixeringsprincipen kan kort sägas innebära att man gör en nära jäm- förelse med vad som gäller i en pappersmiljö. Upptagningar som utgör allmänna handlingar anses då ha ett på förhand bestämt (fixerat) innehåll. Detta innehåll kan bestämmas antingen direkt så att den informations- mängd som utgör handlingen bestäms en gång för alla genom det logiska innehåll den får vid registreringen eller indirekt genom att myndigheten på förhand bestämmer vilka av i och för sig tekniskt möjliga terminalbilder samt sök- och sammanställningsmöjligheter som skall användas i myndig- hetens verksamhet och därmed också vara tillgängliga för allmänheten. Den första av dessa varianter kan med andra ord sägas innebära att handlingen/ upptagningen är exakt de uppgifter, alla de uppgifter och inga andra upp- gifter än de uppgifter som en gång för alla utgör tankeinnehållet i hand- lingen med uppgifterna läsbara i den oföränderliga följd i vilken de en gång för alla sammanförts till tankeinnehållet. Den indirekta fixeringen knyter inte lika mycket an till den traditionella pappersmiljön, utan innebär bara att de uppgiftskonstellationer som skall utgöra handlingar måste entydigt definieras eller fixeras på förhand. Fixeringstanken närmar sig det hand— lingsbegrepp som gäller för konventionella handlingar genom att den för- söker ge konkretion åt uppgiftskonstellationen. ”Vad som tas ut ur systemet skall också en gång ha stoppats in där i den form det tas ut.”

Såsom påpekats i statskontorets rapport (1987z54), ADB och Förvalt- ningsjuridik, har skillnaden mellan dessa båda principer att göra med att man i ett pappersorienterat system utan ADB av praktiska skäl har svårt att göra sammanställningar av uppgifter i olika allmänna handlingar, medan man numera i ADB-systemen allt lättare kan göra sådana sammanställ- ningar alltefter behov som inte behöver vara förutsedda från början och därmed efter hand skapa nya allmänna handlingar.

De som kritiserat handlingsbegreppets innebörd i ADB-sammanhang har påpekat att det innebär att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system, eftersom hand- lingarna i princip inte uppstår förrän de efterfrågas. Detta sägs kunna vara av betydelse från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt. Därutöver kan det vara en rent praktisk ordningsfråga. Det kan skapa problem vid till- lämpningen av reglerna om diarieföring. Kritikerna menar att den enskilde saknar kontroll över de uppgifter som han lämnar till en myndighet och som lagras med hjälp av ADB. I och med att uppgifterna kan ingå i potentiella handlingar, kan den enskilde inte förutse hur de kan komma att samman- ställas och användas. Inte heller myndigheterna har enligt samma mening någon kontroll över hur de lagrade uppgifterna används, hur de bearbetas och sammanställs. En uppgiftslämnande myndighet kan därför inte, enligt

90 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

kritikernas uppfattning, längre garantera att inte de insamlade uppgifterna vidarebefordras och används på ett för uppgiftslämnaren oacceptabelt sätt. Allra minst är detta fallet vid åtkomstmöjligheter via terminalanslutning från ”utomstående”. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att detta problem inte är specifikt för de potentiella handlingarna enligt vår upp— fattning. Inte heller när det gäller traditionella handlingar har den enskilde uppgiftslämnaren någon möjlighet att bestämma över sammanställningar eller bearbetningar av sådana uppgifter som åtkommits med stöd av offent- lighetsprincipen. När det talas om potentiella handlingar i ett datasystem, får man lätt intryck av att offentlighetslagstiftningen medför obegränsad och i vissa fall helt okontrollerad tillgång till myndigheternas datorbaserade information. Så är inte fallet.

En första gräns för vad som är tillgängligt eller inte i ett datasystem sätts av tekniken. Datorutrustningen och programvaran avgör vad som är möjligt att ta fram som potentiella handlingar. Som vi påpekat i avsnitt 5.5 om ”Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven” och i vårt delbetänkande 4 (s. 118) i ett avsnitt som behandlar spridningen av uppgifter från person- register, kan man med tekniska begränsningar skapa ökad förutsebarhet i myndigheternas dataanvändning och därmed ökad förutsebarhet i offentlig- hetsuttagen. Den enda begränsningen i detta avseende är likställighets- principen. Det får inte föreligga några skillnader mellan myndighetens tillgång till allmänna handlingar och den enskildes. Genom att planera och inrätta datasystemen efter myndighetens faktiska behov och avstå från ”bra att ha”—möjligheter kan förutsebarheten ökas i många fall. För att uppnå detta bör som vi tidigare påpekat, registerförfattningar komma till an- vändning i ökad utsträckning.

Andra förhållanden som ökar förutsebarheten i tillgängligheten av poten- tiella handlingar är grundreglerna i tryckfrihetsförordningen. I 2 kap. 3 & slås fast att för att en upptagning skall vara tillgänglig för insyn skall den vara förvarad hos en myndighet. Förvaringskriteriet är dock inte ensamt avgörande, utan därutöver fordras att handlingen är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myndigheten (6 och 7 55). Först då dessa kriterier är uppfyllda, finns det i datorn allmänna handlingar som kan bli föremål för insyn.

Emellertid skall ytterligare förutsättningar vara uppfyllda för att insyn enligtOffentlighetsprincipen skall kunna åberopas. För att uppgifterna skall kunna erhållas med stöd av Offentlighetsprincipen fordras nämligen ytter- ligare att de inte är skyddade av sekretess.

I 15 kap. 1 & sekretesslagen stadgas att allmän handling som kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Detta gäller dock inte a) om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndig- hetens verksamhet,

b) om handlingar, för vilka sekretess inte får gälla, hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har inkommit eller upprättats, (15 kap. 1 & sekretesslagen)

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 91

c) om en upptagning för ADB förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, för annan än den myndig- het som gör införingen (15 kap. 13 & sekretesslagen).

Bestämmelsen syftar bl. a. till att allmänheten skall få vetskap om vilka handlingar som finns hos myndigheten. I nuläget säger de som är kritiska att både myndigheten och allmänheten saknar kännedom om vilka upptag- ningar som finns. Vilka ”potentiella” handlingar som finns är ju beroende av hur tekniskt avancerad programvara som den aktuella myndigheten använder och hur skickliga programmerare och tjänstemän det finns hos myndigheten. De kritiker som menat att detta förhållande kan vara en fara från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt har resonerat på följande sätt. Till grund för diarieföringsreglerna ligger bl. a. rättssäkerhetsskäl. Man bör alltid kunna förutse vilken information som kan komma att lämnas ut från en myndighet. Detta är också viktigt från integritetssynpunkt. Regleringen skulle därför behöva ändras så att myndigheterna vid varje tidpunkt kan uppge vilka allmänna handlingar de har. Konsekvensen av en genomförd fixering skulle här kunna bli att endast sådana sammanställningar av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet faktiskt behöver eller an- vänder för sin myndighetsutövning och som den efter särskilt beslut för- tecknat (katalogiserat) skulle vara tillgängliga för myndigheten och därmed också för allmänheten. En annan variant är att fastställa vilka handlingar i ADB-sammanhang som står i överensstämmelse med myndighetens arbets- uppgifter och som myndigheten har rättslig befogenhet att göra tillgängliga och förteckna dessa och låta dem men inga andra — vara allmänna handlingar.

Ett genomförande av fixeringstanken skulle givetvis kunna ske på flera olika sätt och vara mer eller mindre långtgående. En tänkbar möjlighet vore att det för varje myndighetsverksamhet bestämdes vilka upptagningar som faktiskt får finnas tillgängliga för myndigheten. Denna bestämning torde i första hand få ankomma på myndigheten. Myndigheten skulle därvid kata- logisera de sökbegrepp och kombinationer av sökbegrepp som fick an— vändas eller på annat sätt fastställa de utdata som fick framställas. Rimligen borde detta ske utan att minska myndigheternas möjligheter att ta tillvara ADB-tekniken för att effektivt bedriva sin verksamhet. En av fördelarna med en fixeringsprincip skulle vara att det vore lätt att otvetydigt besvara frågan om vilka handlingar som finns i en myndighets ADB-system och lätt att ta fram dem t. ex. vid en begäran om offentlighetsuttag. En sådan förfrågan skulle snabbt kunna besvaras av en tjänsteman även utan special- kunskaper på området. (Observera dock att en efterföljande sekretesspröv- ning måste göras.) Myndigheterna kan också en gång för alla framställa informationsmaterial som visar vilka handlingar som är tillgängliga enligt Offentlighetsprincipen. Detta är visserligen inte uteslutet med nuvarande system, men det är förknippat med ofullständighet på ett helt annat sätt. Metoden skulle dock säkerligen kräva betydande arbetsinsatser från myn— digheternas sida. Den för oss mest avgörande invändningen är dock att tanken i hög grad överlåter till myndigheterna själva att avgöra vidden av

92 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

insynsrätten enligt Offentlighetsprincipen. Det har också sagts att fixerings- tanken skulle kunna innebära ett dråpslag mot den nuvarande insynsrätten. (IRI-rapporten 198318 till justitiedepartementet. Offentlighetens begrepp TF, ADB och Allmänna handlingar.)

I detta sammanhang vill vi också fästa uppmärksamheten på att reglering- en i tryckfrihetsförordningen inte medför att de potentiella handlingarna är ett fullt så ”flytande" begrepp som det ibland görs gällande. För att en ADB-upptagning skall vara en allmän handling krävs nämligen förutom att den förvaras hos en myndighet att den enligt vad som stadgas i 2 kap. 6 och 7 åå tryckfrihetsförordningen är att anse som inkommen till eller upp- rättad hos myndigheten. Detta ytterligare rekvisit ökar enligt vår upp- fattning förutsebarheten av vad som kan vara potentiella handlingar i av- sevärd utsträckning.

Vi har på tidigare anförda skäl konstaterat att det saknas anledning att ändra det nuvarande handlingsbegreppet. Ytterligare ett skäl är att proble- met inte heller skulle vara löst i och med att man lyckades hitta en definition på begreppet handling i ADB-sammanhang som svarade mot den fixering som det traditionella handlingsbegreppet ger eller anses ge. Frågan är behandlad i IRI-rapporten (s. 189 f). Det konstateras där att om man lyckades hitta ett begrepp X som gav en sådan motsvarande fixering skulle man visserligen kunna konstatera vilka och hur många X ett visst givet ADB-system innehåller. En given uppgift skulle också i fysisk bemärkelse bara kunna ingå i ett X. Trots detta skulle en mängd grundläggande problem återstå. I rapporten ges ett flertal exempel på sådana (s. 189 m). Till detta kommer tekniska och administrativa nackdelar med X. Som den viktigaste ser vi den konsekvensen att man måste avstå från en stor del av de möjlig- heter som ADB-tekniken faktiskt innebär. En sådan lagreglering riskerar dessutom att avskärma sig från verkligheten och kan leda till en stor dis- krepans mellan det lagtekniska begreppet X och den informationshantering som faktiskt sker i datorsammanhang. Vi har därför inte funnit det fruktbart att pröva en sådan lösning. Vår slutsats blir alltså densamma som i IRI- rapporten: ”Skäl som dessa pekar i riktning mot att inte låsa diskussionen vid ett tvång att till varje pris få undan de potentiella handlingarna utan att i stället acceptera dessa som en rättslig reflex av de förändrade möjligheterna till informationsbehandling. "

Vi menar att man med ett sådant synsätt inte avskärmar sig från möjlig- heten att ta till vara de möjligheter som ADB—tekniken från offentlighets- synpunkt faktiskt innebär. Detta är också en strävan som präglat lagstift- ningsarbetet på området under hela 1970-talet.

Fixeringstanken skall dock inte ses som enbart negativ. I de delar den innebär en större förutsebarhet utan att ge avkall på insynsrätten och ADB-hanteringens tekniska möjligheter förtjänar den att beaktas. Vi anser det vara en framkomlig väg att försöka reducera oförutsebarheten och nackdelarna med de potentiella handlingarna och att samtidigt försöka utveckla fördelarna i offentlighetshänseende. I IRI-rapporten har uppgiften uttryckts så att det gäller att bevara en insyn som svarar mot ADB-tekni-

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 93

kens möjligheter och praktiska användning och att samtidigt klara säkerhet och förutsebarhet. Man konstaterar att om man lyckas åstadkomma ord- ning, överblickbarhet, standarder och en disciplinerad användning så inne- bär det inga stora problem att leva med de potentiella handlingarna. Varken IRI:s fältstudier eller statskontorets undersökning tyder heller på något annat. Även en promemoria om potentiella handlingar, som nyligen ut— arbetats inom samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och som vi fått del av, ger uttryck för samma uppfattning.

Denna lösning stämmer också väl överens med de förutsättningar direkti- ven innehåller, nämligen att det är önskvärt att begränsa ingreppen i tryck- frihetsförordningen så att huvuddragen i Offentlighetsprincipen bibehålls oförändrade och att myndigheternas ADB-system skall anpassas till offent- lighetsprincipen och inte tvärtom. Vi ansluter oss alltså till tillgänglighets- principen och kan på de skäl vi anfört inte godta fixeringsprincipen.

Sedan vi dragit denna slutsats återstår det att behandla frågan om hur man skall uppnå tillräcklig förutsebarhet och avgränsning samt hur eventu- ella kvarvarande risker med de potentiella handlingarna skall kunna hante- ras.

Enligt nu gällande reglering i 2 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen är en upptagning som huvudregel att anse som förvarad hos en myndighet, om den faktiskt är tillgänglig för överföring till uppfattbar form hos myndig- heten. Räckvidden av denna faktiska tillgänglighet sammanhänger med vilka insatser i fråga om datasammanställning, programbeskrivning m.m. som allmänheten med stöd av Offentlighetsprincipen anses kunna göra anspråk på att få utförda. Räckvidden har behandlats i olika motivuttalan- den. I propositionen 1975/76:160 (s. 90) sägs följande: ”Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten till- gänglig upptagning, om urvalet eller sammanställningen kan tas fram ge- nom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida, men endast då. Krävs däremot en mera kvalificerad, konstruktiv insats i form av t. ex. nyskrivning av datorprogram, kan den upptagning som skulle bli resultatet av be- arbetningen inte anses tillgänglig för myndigheten i grundlagens mening. Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som pro- grammering saknar i och för sig betydelse. Det angivna synsättet torde leda till att en myndighet blir skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram endast om ett sådant kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer-.”

Nyckelorden i detta citat är enligt vår uppfattning ”rutinbetonade åt- gärder”. Denna bestämning utgör huvudkriteriet för att avgöra omfatt- ningen av allmänhetens insyn enligt gällande rätt. Utgångspunkten måste vara att endast upptagningar som är tillgängliga för en myndighet genom rutinbetonade åtgärder kan anses förvarade hos myndigheten och kan där— med utgöra allmänna handlingar. Huruvida det därjämte gäller eller bör gälla ytterligare begränsande kriterier som tar sikte på innebörden av ”ett visst urval eller en viss sammanställning av data” återkommer vi till strax här nedan.

94 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

Vad som är en rutinbetonad åtgärd bestäms av hur myndigheterna ordnat sin datoriserade informationshantering vid en viss given tidpunkt och av ADB-teknikens sök- och sammanställningsmöjligheter som sådana.

Regeringsrätten har nyligen i två domar haft dessa frågor till bedömning (domar den 28 september 1988 i mål 341-1988 och i mål 2008-1988, jfr avsnitt 4.2.1). I båda fallen konstaterade regeringsrätten att de begärda uppgifterna inte fanns omedelbart tillgängliga för myndigheten och att framtagningen av dem skulle förutsätta användning av ett för ändamålet särskilt framställt program. En bearbetning av detta slag får enligt rege- ringsrättens mening anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet.

Rutinmässigheten kan således enligt gällande rätt uppfattas som grund- kriteriet vid bedömningen av vilka ADB-upptagningar som kan anses till- gängliga för en myndighet och därmed kan utgöra allmänna handlingar. I IRI-rapporten tas emellertid också frågan upp, om det därutöver kan finnas ytterligare bestämningar och begränsningar. Resonemanget tar sin utgångs- punkt i att Offentlighetsprincipen traditionellt har gällt och gäller uppgifter som fixerats/dokumenterats i handlingar och därmed finns tillgängliga (IRI- rapporten s. 211). Det bygger också på att avgränsningarna av insynsrätten vid automatisk databehandling måste diskuteras med inriktning på de auto- matiserade tillvägagångssätten för att ta fram upptagningar.

Rapporten skiljer mellan tre slags procedurer för att åstadkomma önska- .de informationsresultat. Den första kallas för ren framsökning, den andra för framsökning i vid mening eller härledning och den tredje för ren be- arbetning eller ren programkörning. Ren framsökning innebär typiskt att det är fråga om att hämta fram en eller flera upptagningar ur en lagrad samling av sådana genom angivande av vissa sökvillkor, t. ex. en identitets- beteckning eller beskrivningar av vissa egenskaper hos de eftersökta upp- tagningarna. Framsökning i vid mening sker när uppgifter i databaser och register bearbetas för att t. ex. få fram antalsuppgifter, jämförelsevärden eller sammanfattande beskrivningar. Vid ren bearbetning eller ren pro- gramkörning är det däremot fråga om att åstadkomma ett visst informa- tionsresultat genom en automatisk procedur utan att någon sökning eller annan sammanställning ur register eller databaser är aktuell. Det kan vara .fråga om t. ex. simulering av händelseförlopp, beräkning av en teknisk effekt, optimering av ett visst förfarande eller dylikt. Tre exempel som illustrerar de olika kategorierna kan ytterligare belysa olikheterna: (a) Framsökning av en datorlagrad s. k. post som innehåller uppgifter om en viss fastighet med fastighetsbeteckningen som sökbegrepp. (b) Framsök- ning/härledning av uppgifter om genomsnittsstorlek och genomsnittligt tax- eringsvärde på de fastigheter som är belägna i ett visst område. (c) Resulta- tet av körning av ett datorprogram som med utgångspunkt från inmatade parametervärden beräknar optimal storlek på en brukningsdel av en jord- bruksfastighet.

IRI-rapporten framhåller att. gränserna mellan de tre kategorierna inte är

SOU 1988:64 . Regleringen i tryckfrihetsförordningen 95

skarpa, men finner det inte desto mindre angeläget att diskutera distinktio- ner av detta slag.

Från dessa utgångspunkter kan frågan ställas vad insynsrätten sådan den beskrivs i propositionen 1975/762160 kan anses omfatta. Departements- chefens uttalanden ger snarast vid handen att det måste vara fråga om någon form av åtkomst till eller sammanställning av uppgifter. Vi gör i överensstämmelse härmed bedömningen att grundkonstruktionen av of- fentlighetsprincipen är sådan att den innebär en rätt att ta del av uppgifter som i någon mening redan existerar. Beträffande konventionella handlingar gäller att myndigheterna inte är skyldiga att göra efterforskningar för att sammanställa begärda uppgifter ur handlingar eller med ledning av upp- gifter i handlingar framställa nya uppgifter och/eller handlingar. Inte heller är en myndighet enligt Offentlighetsprincipen skyldig att ställa personalens kunnande om beräkningar, analyser etc. till allmänhetens förfogande för att svara på bestämda frågor, lösa problem e.d.

Tillämpningen av dessa principer på ADB-upptagningar skulle kunna ge insynen en snäv räckvidd och inskränka den till vad som ovan kallats ren framsökning. För en sådan lösning skulle tala att konventionella handlingar och ADB-upptagningar bör behandlas lika och att Offentlighetsprincipen till sin grundkonstruktion innebär en rätt att ta del av uppgifter som dokumen— terats i viss form och i visst sammanhang. Denna lösning kan emellertid enligt gällande rätt inte godtas och den vore också enligt vår uppfattning olämplig, eftersom den skulle innebära att de möjligheter att åstadkomma upptagningar som möjliggörs av den moderna informationsteknologin i stor utsträckning blev obeaktade. Det är således enligt vår mening uppenbart att insynsrätten inte bör begränsas till ren framsökning och gällande rätt har också sedan länge passerat denna punkt.

Framsökning enligt det ovan redovisade schemat kan emellertid också tolkas vidsträckt och omfatta möjligheter inte bara att hämta fram förhands- bestämda uppgiftskonstellationer utan också att med teknikens hjälp åstad- komma nya sammanställningar och urval av lagrade uppgifter, fastställa samband mellan upptagningar med ledning av de uppgifter som ingår i dessa, bestämma antal av upptagningar med vissa egenskaper osv. En sådan tolkning står i god överenstämmelse med likställighetsprincipen och med departementschefens uttalanden i den tidigare citerade propositionen (prop. 1975/76:160, s. 91) att ADB-teknikens möjligheter till ”en allt flex- iblare informationssökning” bör ge utrymme för en ökad insyn i myndig- heternas informationsmaterial. '

Den tveksamma, kvarstående frågan gäller således om gällande rätt inne- fattar skyldigheter för myndigheterna som går utöver framsökning i vid mening. Annorlunda formulerat gäller frågan om myndigheterna — givetvis inom det rutinmässigas gränser— är skyldiga att t. ex. köra ett datorprogram utan att det är fråga om att åstadkomma ett visst urval eller en viss samman- ställning av uppgifter ur för myndigheten tillgängliga databaser och register eller att köra ett av myndighetens datorprogram för att bearbeta data/ uppgifter som den enskilde själv tillhandahåller. Allmänhetens intresse i

96 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

sådan ”ren programkörning" kan bestå i att få kunskap om funktionssättet hos datorprogram eller de möjligheter som de rymmer.

Liksom IRI-rapporten finner vi det osäkert och även tveksamt om offent- lighetsprincipen för närvarande sträcker sig så långt och således går utöver framsökning i vid mening. Frågan synes inte direkt ha uppmärksammats i tidigare lagstiftningssammanhang och i rättspraxis har den bara tangerats (jfr IRI-rapporten s. 184-185). I internationellt perspektiv förefaller inget land ännu ha gått så långt som till att acceptera åtkomst i form av rätt till resultat av rena programkörningar.

Huvudfrågan gäller därför enligt vår mening om det i lagtexten explicit bör uttalas att Offentlighetsprincipen avser en rätt till insyn som (utöver den begräsning som ligger i kravet på rutinmässighet) innefattar framsökning i vid mening men inget därutöver. IRI—rapporten lägger fram ett sådant förslag till övervägande. Vi avstår emellertid från en sådan explicit precise- ring i lagtexten. Skälen är följande.

Tryckfrihetsförordningen innehåller inte någon detaljerad beskrivning av grundbegreppens innebörd. Det finns t. ex. ingen närmare bestämning och definition av begreppet ”uppgift” i förhållande till begreppet "handling”, vilket inte hindrat att rättspraxis kunnat finna lämpliga lösningar, när gräns- dragningsfrågor uppstått (jfr IRI-rapporten s. 177-179). Inte minst på ADB- området förefaller det lämpligast att lämna åt rättspraxis att dra detaljerade gränser och beakta förändrade tekniska förutsättningar. Vi vill heller inte utesluta att gränsen för insynen kan och bör förskjutas in på området för rena programkörningar och tänker därvid på t. ex. den ökande använd- ningen av s. k. expertsystem och andra former av datorstöd vid besluts- fattande hos myndigheterna, där nya former av insyn kan visa sig nödvändi- ga. Vi finner också att, åtminstone tills vidare, kriteriet ”rutinbetonade åtgärder" ensamt — med de preciseringar som numera skett genom rätts- praxis — är tillräckligt för att ge den förutsebarhet och överblickbarhet som krävs för att göra offentlighetslagstiftningen hanterlig i praktiken.

7.3 Enskilds datorprogram och datorkapacitet

7.3.1 Bakgrund

En ADB-upptagning är att anse som en handling om den är tillgänglig för en myndighet med hjälp av rutinbetonade åtgärder. Varje sammanställning av uppgifter, som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga datorpro- gram, är alltså att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upp- rättad hos myndigheten är den därmed också allmän handling och kan vara föremål för offentlighetsinsyn. Såsom påpekats i IRI—rapporten kan detta också ses som ett utslag av likställighetsprincipen: det myndigheten enkelt kan ta fram skall vara tillgängligt också för allmänheten genom offentlig— hetsinsynen.

I våra direktiv sägs att likställighetsprincipen även i fortsättningen bör

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 97

vara en utgångspunkt, när det gäller att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Föredragande statsrådet uttalar där (avsnitt 3.1): ”För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla samman- ställningar som en myndighet själv kan göra, förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelag- da.” I fortsättningen tas dock upp två frågor som bör övervägas. I för- arbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/76:160 s. 90) sägs att en myndighet är skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlighetens krav. En begränsande förutsättning är dock att ett sådant program kan upprättas inom myndig- heten med rutinbetonade åtgärder. I förarbetena uttalar departements- chefen vidare att i överensstämmelse med det betraktelsesätt man valt bör en myndighet vara skyldig att utföra bearbetningar med ett användbart datorprogram som den enskilde själv ställer till förfogande. I direktiven ges vi i uppdrag att överväga dessa frågor mot bakgrund av offentlighets- principen. Det ifrågasätts om allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med offentlighetsprinci- pen.

En näraliggande fråga är om den enskilde skall ha möjligheter att åstad- komma att upptagningar lämnas ut som allmänna handlingar genom att själv bekosta körningar eller ställa datorkapacitet till förfogande. Vi anser att denna fråga har ett så nära samband med den föregående att de bör betraktas på samma sätt och i ett sammanhang. Det förefaller främmande att dela upp förutsättningarna för att få tillgång till allmänna handlingar i sådana som hänför sig till myndighetens datorprogramkapacitet och sådana som hänför sig till datorkapaciteten i sig och att behandla dem olika vid bedömningen av frågan om hinder. Bedömningen bör enligt vår uppfattning avse informationsbehandlingssituationen som helhet.

7.3.2 Våra överväganden

Vi delar helt den uppfattningen att likställighetsprincipen bör vara utgångs- punkten för offentlighetsinsyn även i fortsättningen. Vi anser dock att man måste ha en helhetssyn i större utsträckning än tidigare i detta sammanhang. Vi vill nämligen uppfatta den begränsning som ligger i att en upptagning skall vara tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder som ett utslag av lik- ställighetsprincipen. Liksom i IRI-rapporten (s. 217) vill vi utvidga frågan till att avse även den om Offentlighetsprincipen skall ges den innebörden, att det som allmänheten'enkelt kan erbjuda sig att hjälpa till med att ta fram skall myndigheten också vara skyldig att tillhandahålla.

På ett flertal ställen har vi betonat vikten av att öka förutsebarheten i datahanteringen och då särskilt när det gäller de potentiella handlingarna. Vi har i olika sammanhang understrukit vikten av att begränsa myndig- heternas uppgiftsregistrering och att begränsa sök- och sammanställnings-

98 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

möjligheter på ett rimligt sätt i förhållande till myndighetens uppgifter och verksamhet. Det är viktigt att betona att vad myndigheten själv kan ”ta fram" och bearbeta också är tillgängligt för kontroll och insyn.

Tanken att den, som med stöd av Offentlighetsprincipen vill ta del av upptagningar för ADB som är allmänna handlingar, skall kunna göra detta med hjälp av egna datorprogram eller genom att erbjuda egen datorkapaci- tet bygger på de förhållanden som rådde i mitten på 1970-talet. Myndig- heterna hade då begränsad tillgång till datorkapacitet och till tekniskt kunnande. I dag är läget ett annat. Myndigheterna får i starkt ökad takt egna datorer och egen ADB-kompetens, som nu inte alls behöver vara lika djupgående som för ett femtontal år sedan. Tanken att en enskild skulle behöva möjligheten att tillhandahålla egen datorkraft eller egna program för att få sin insynsrätt tillgodosedd är numera knappast realistisk. Möjlig— heten har, såvitt vi vet, heller aldrig utnyttjats i praktiken, men kan teore- tiskt föranleda starka invändningar från säkerhets— och sårbarhetsaspekter. För att klargöra rättsläget är vi därför beredda att en gång för alla avskriva de nämnda möjligheterna. Enligt vår mening skulle det i praktiken varken förbättra eller försämra insynsrätten men råda bot på den tvekan om rättslä- get, som nu finns på åtskilliga håll.

Vi finner det vara en märklig konsekvens att myndigheterna med andra datorprogram än sina egna skulle tvingas att utföra bearbetningar som myndigheten annars själv inte skulle kunna göra och att detta skulle ske under åberopande av Offentlighetsprincipen. Vi anser att vad som skall inrymmas i begreppet rutinbetonade åtgärder bör begränsas till myndig- hetens egna insatser för att ta fram handlingar. I IRI-rapporten har man formulerat regeln så, att en framställning om att få ta del av upptagningar för ADB inte bör tillåtas ta form av ett datorprogram.

För tydlighetens skull vill vi tillägga följande. Myndigheten måste anses förfoga över datorkraft och program både i det fallet att myndigheten hos sig har dator och program och i det fallet att myndigheten får datorkraft och program från en servicebyrå, från en sido- eller överordnad myndighet eller på annat liknande sätt. Det avgörande i sammanhanget skall även i fort- sättningen vara likställighetsprincipen, dvs. att den enskilde skall ha samma tillgång till upptagningar för ADB, som är att anse som allmänna hand- lingar och inte föremål för sekretess, som myndigheten själv. Den enskilde kan dock enligt vårt förslag i fortsättningen inte med stöd av 2 kap. tryck- frihetsförordningen kräva att upptagningarna skall göras tillgängliga med datorkraft eller program som han eller hon tillhandahåller.

Vi föreslår alltså att det som omfattas av Offentlighetsinsynen skall vara handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program.

Vårt förslag skall inte tolkas så att myndigheterna alltid skulle vara förhindrade att utföra bearbetningar med utomstående enskildas datorpro- gram. Sjävfallet kan myndigheten tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram, som ställs till förfogande av enskild, med stöd av servicebestämmelserna i 15 kap. 4 & sekretesslagen

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 99

och 7 & verksförordningen (1987:1100). Vidare kan sådana bearbetningar ske inom ramen för en myndighets uppdragsverksamhet eller betraktas som en försäljning av uppgifter i den mån myndigheten kan ägna sig åt sådan verksamhet. Vi föreställer oss dock att säkerhets- och sårbarhetsaspekter ofta kan lägga hinder i vägen för en sådan ordning.

Inte heller innebär vårt förslag någon inskränkning av den enskildes möjligheter att själv med hjälp av ADB bearbeta eller låta annan bearbeta de uppgifter som han eller hon erhållit med stöd av Offentlighetsprincipen. En förutsättning för detta är dock självfallet att datalagens krav är upp- fyllda.

Det kan tilläggas att beträffande nyprogrammering torde kravet på att det endast får vara fråga om ”rutinbetonade åtgärder” utgöra en begränsning som i praktiken ligger mycket nära vad vi föreslagit. När det gäller be- arbetningar med hjälp av enskilds datorprogram måste säkerhetsaspekter beaktas. Detta leder i allmänhet till att sådana bearbetningar inte kan accepteras. Mycket få myndigheter torde i dag vara benägna att utan vidare utföra sådana bearbetningar i sina egna datasystem, utan att noggrant analysera de risker detta skulle kunna innebära från säkerhets— och sårbar- hetssynpunkt. En underlåtenhet i detta avseende skulle kunna innebära att myndigheten riskerar att dess register förstörs genom bearbetningen. Vi har svårt att tro att det arbete som erfordras innan en sådan begäran skulle kunna bifallas skulle rymmas inom ramen för rutinbetonade åtgärder. Utan att ha några konkreta fall som belägg för vårt påstående, tror vi att de flesta myndigheter redan i dag skulle avböja en sådan begäran om offentlighetsut- tag från en enskild. Inte heller kan man underlåta att beakta den om- ständigheten att en sådan bearbetning skulle kunna ske i strid mot be- stämmelserna i datalagen eller mot särskild föreskrift som datainspektionen meddelat med stöd av datalagen, utan att myndigheten på ett tillfredsstäl- lande sätt skulle kunna förhindra detta.

I detta sammanhang vill vi peka på de vamingsord, som emellanåt åter- kommer och som handlar om datavirus. Med datavirus menar man vanligen ett datorprogram, som är konstruerat så att det på dolda vägar söker sig in i datorer i avsikt att på något sätt störa dataverksamheten där. Sådana program överförs från en dator till en annan via en förbindelse eller genom att t. ex. en diskett flyttas från den ena datorn till den andra. Dataviruset är oftast omöjligt att upptäcka i den meningen att det ingår i ett annat pro- gram, som redan finns i datorn och därför inte kan avslöjas enbart genom att man av datorn begär en tablå över datorprogrammen i systemet. När det ursprungliga programmet körs i datorn, körs också automatiskt viruspro- grammet. Det senare innehåller då en uppgift som skall utföras under vissa förutsättningar. I bästa fall kan denna uppgift vara att överbringa en häls- ning eller hitta på ett hyss och i värsta fall att förstöra lagrad information eller skapa lösenord med samma behörighet som dataoperatörens.

Även om motmedel mot virus numera finns på marknaden kan arbetet med att spåra och oskadliggöra datavirus bli mycket omfattande och fram- för allt dyrbart. Bättre är i stället att skydda datorerna mot datavirus. Detta

100 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

kan ske bl. a. genom att aldrig föra in ogranskade program och att alltid skrivskydda originaldisketter. Man bör också begränsa möjligheten för smittspridning genom att dela in användare och program i isolerade en- heter. Man kan försvåra smittan genom att införa ett strängt kontrollsystem för behörighet och andra säkerhetsåtgärder.

7.4 Databaser och biblioteksregeln

7.4.1 Databaser

Databaser eller informationsbaser som de också kallas — förekommer i samhället såväl inom den statliga sektorn som den privata. Det förekommer alltmer att information lagras i databaser internt inom myndigheter, företag och organisationer. Statskontoret fick i maj 1986 i uppdrag av regeringen att översiktligt belysa statsförvaltningens tillgång till databaser, deras använd- ning och nytta. Uppdraget har redovisats i fyra rapporter (1987:49 och 50 samt 1988:10 och 45), varifrån de flesta faktauppgifter i den följande presen- tationen hämtats.

I rapporterna redovisas cirka 440 databaser och register hos statliga centrala myndigheter, vissa länsstyrelser, organisationer och företag som statskontoret visste eller antog producerade sådana databaser eller register. På den centrala myndighetssidan sägs materialet väl täcka de statliga myn- digheternas registerinnehav, medan länsorgan och universitetssektorn är sparsamt representerade och en redovisning av register inom lokal statlig förvaltning och inom försvarsdepartementets område helt saknas. Av data- baser som produceras av företag och organisationer ansågs materialet i stort sett täcka allmänt tillgängliga databaser på den svenska online-marknaden.

De definitioner som finns av begreppet ”databas” är vittomfattande och tämligen vaga, men med databas menar man vanligen information samlad i ett dataregister, som uppfyller vissa krav på uppbyggnad, sökmöjligheter och teknisk tillgänglighet. Ofta är informationen också tillgänglig för flera användare eller grupper av användare. När en databas ställs till externa användares förfogande brukar man tala om att en databastjänst har eta— blerats.

Ytterligare en variant av en databas är den s. k. optiska skivan som innehåller både sökprogram och databas. Den optiska skivan har mycket stor lagringskapacitet i förhållande till sin storlek. Eftersom data lagras med hjälp av laserteknik är skivan betydligt mindre känslig än t. ex. ett magnet- band. Det finns idag i huvudsak tre typer av optiska skivor: videodisk, ”compact disc” (CD-ROM) och ”write once read many times (WORM) digital optical disc”. De har delvis olika användningsområden. För att ta del av den lagrade informationen krävs en ”skivspelare” som ansluts till en dator. Ett intensivt utvecklingsarbete pågår när det gäller den optiska skivan. De stora fördelarna beträffande kort accesstid, enorm lagringskapa- citet och låga kostnader gör tekniken intressant. Det kan även nämnas att man genom scanning, dvs. en telefaxliknande process för inläsning av

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 101

information kan lagra bilder. På detta sätt kan man lagra textsidor från både papper och mikrofilm.

Den som producerar eller ”äger” databasen brukar kallas databasprodu- cent. Inom den offentliga sektorn kan databasproducenten vara en central, statlig myndighet, en länsförvaltning, en kommun eller ett landsting. Data- basproducenten är också den som är ansvarig för tjänsten. Flera databaser kan ägas och distribueras av ett och samma företag. Detta företag kallas då vanligen databasvärd. Databasvärden ansvarar även för administrationen och kan även vara ansvarig för produktionen av databasen. Ofta svarar databasvärden också för själva datordriften.

På den svenska marknaden finns ett trettiotal databasvärdar, t. ex. DA- FA Data AB. En fördel med att ha databaser samlade hos en databasvärd är att de får ett gemensamt sökspråk och en likartad struktur. Omfånget inom ett ämnesområde kan också bli större.

Den sista länken i informationskedjan är konsumenterna eller slutan- vändarna. Kommunikationen mellan dessa och databasvärdens dator sker över någon form av nät. Det kan vara televerkets allmänna nät (Datel) eller de nät som byggts upp särskilt för datorkommunikation (Datex och Data- pak). Det finns också privata nät, t. ex. Dafanet som DAFA byggt upp för sina kunder. Inom skatteväsendet finns exempel på ett slutet nät för kom- munikation mellan myndigheter på olika nivåer. Dessutom diskuteras ett ”statnät” för samordning av väsentliga delar av datakommunikationen in- om statsförvaltningen. Statskontoret har i en förstudie redovisat dessa tan- kar (rapport 1988:15). Svårigheterna för tillfälliga användare att få in- formation från databaserna har lett till att det bildats en grupp av sökexper- ter, de 5. k. mellanhänderna eller intermediärerna. Dessa finns vid informations- och dokumentationscentraler, bibliotek och hos informations- mäklare.

Traditionellt brukar man indela databaserna i följande huvudtyper: refe- rensdatabaser, faktadatabaser och fulltextdatabaser. Referensdatabaserna är register som innehåller referenser till litteratur, rapporter och artiklar (bibliografiska uppgifter), till forskningsprojekt m.m. eller som hänvisar till andra informationskällor och experter. Denna typ av databas har länge varit den helt dominerande och utgör fortfarande en stor del av datautbudet. Den snabbast växande gruppen av databaser är dock faktadatabaserna. Dessa utgörs av register som innehåller uppgifter om produkter och sub- stanser, om företag, personer, fastigheter, fordon och andra objekt, defini- tion av termer och begrepp samt olika former av statistik. Till denna grupp hör de flesta av de person— och objektregi'ster som finns i den offentliga förvaltningen. Av den offentliga sektorns faktadatabaser är endast ett fåtal allmänt tillgängliga för sökning utanför databasproducentens egen myndig- het. De som är allmänt tillgängliga för sökning har ofta också stöd i lag för försäljning av uppgifter. Som exempel kan nämnas en del register hos statistiska centralbyrån, trafiksäkerhetsverket, centralnämnden för fastig- hetsdata och SPAR-registret. Fulltextdatabaserna innehåller fullständiga texter t. ex. lagar och författningar eller tidnings- och tidskriftsartiklar. Ett

102 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

exempel är RÄTTSDATA, som tillhandahålls av DAFA. Vissa tidskrifter publiceras t.o.m. direkt i databasform (elektrononisk publicering). Därut- över tillkommer nya former av databaser med grafisk information, t. ex. på kartor och diagram.

I sin analys av inventeringen av databaser konstaterar statskontoret att databasutbudet i allmänhet karaktäriseras av överetablering, splittring på många och små databaser och en svag och obetydlig efterfrågan. Orsakerna till detta anges vara flera. I de flesta fall utvecklas databaserna för internt bruk inom en myndighet och fungerar helt tillfredsställande för detta ända- mål. När de sedan erbjuds externa användare är de inte ”marknadsan- passade”. I fråga om de marknadsorienterade databaserna har det rätt en optimism och förväntan om lönsamhet som ännu inte infriats. I samtliga fall kan man dock enligt statskontorets rapport — konstatera en snabb tillväxt av antalet databaser, söktimmar och antalet användare.

7.4.2 Biblioteksregeln

I 2 kap. 11 & punkt 3 tryckfrihetsförordningen stadgas att handlingar som ingår i en myndighets bibliotek inte är allmänna. Det är inte nödvändigt att det rör sig om institutioner, vars huvudsakliga uppgift är att bedriva bib- lioteksverksamhet, utan även andra myndigheters bibliotek omfattas av regeln. Det väsentliga i sammanhanget enligt uttalanden i förarbetena till lagtexten (prop. 1975/76:160 s. 180) är om handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att samlingen ”enligt vanligt språkbruk” är att betrakta som ett bibliotek. I rättspraxis har regeln ansetts tillämplig också på ADB- upptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myn- dighet har tillgång till och använder i sitt arbete. Sålunda har en litteraturda- tabas med bibliografiska referenser inte ansetts utgöras av allmänna hand- lingar (RÅ 1986 not 290).

Generellt sett kan alltså vissa typer av datasamlingar i ADB-system anses utgöra bibliotek. De är därmed undantagna från offentlighetsinsyn. Detta gäller såväl referenser till texter som texterna i sig, t. ex. rättsfallsreferat och tidskriftsartiklar.

7.4.3 Våra överväganden

Vi ansluter oss helt till statskontorets bedömning att antalet databaser kommer att öka liksom användningen av dem. Mot bakgrund av detta är det viktigt att skapa sådana regler kring denna verksamhet att offentlighets- principen står fast utan att icke önskvärda bieffekter uppkommer.

När det gäller de frågor vi behandlar här, är lagregleringen olika be- roende på om databaserna produceras och förs av myndigheter eller av enskilda organ. En databas som produceras av en myndighet torde i allmän— het innehålla enbart allmänna handlingar. De upptagningar som databasen innehåller är att anse som förvarade hos en myndighet och uppfyller också kriteriet i 2 kap. 6 & tryckfrihetsförordningen på att vara upprättade hos myndigheten. I den mån en annan myndighet ansluter sig till databasen är

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 103

de däri ingående upptagningarna att betrakta som allmänna handlingar också hos den senare myndigheten. Upptagningarna är tillgängliga för myndigheten i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och därmed är de också att anse som inkomna till myndigheten. Eftersom upptagningarna är att anse som allmänna handlingar hos båda myndigheterna, skall en begäran om att få ta del av dem bifallas, vilken av myndigheterna den än framställs till. En inskränkning i denna skyldighet finns dock i 2 kap. 12 % tryckfrihetsförordningen. Där stadgas att en myn- dighet i fråga om upptagning som avses i 2 kap. 3 & första stycket tryck- frihetsförordningen inte har skyldighet att tillhandahålla sådan upptagning på stället, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upp- tagningen hos en närbelägen myndighet.

I de fall då en myndighet betingar sig ersättning av en annan myndighet för att denna skall få tillgång till myndighetens databas via terminal, torde det rimliga vara att den myndighet som producerar eller bär ansvaret för databasen också bör vara den myndighet som får bära kostnaden, då uttag grundade på Offentlighetsprincipen görs av information ur databasen. Det förhåller sig ju rimligtvis så, att uttaget begärs för att granska eller få insyn i den databasproducerande myndighetens verksamhet och inte i verksam- heten hos den myndighet, som endast anslutit sig till databasen via en terminal. Vi kan inte se att det skulle vara en tekniskt svårlöst fråga att skilja mellan användning av den via terminal anslutna myndigheten och använd- ning av utomstående. När avtal om terminalanslutning träffas mellan myn- digheter, bör dessa aspekter beaktas redan i själva avtalet. Det kan också vara skäligt i vissa lägen att den databasproducerande myndigheten ”rabat- terar” användandet av databasen, om detta i stor utsträckning grundar sig på Offentlighetsprincipen.

Enligt vår uppfattning reglerar de nu återgivna bestämmelserna ur tryck- frihetsförordningen uttömmande förhållandena, när det gäller anslutning till databaser myndigheter emellan. Vi har inte funnit några skäl som talar för en ändring i detta hänseende. Myndigheterna bör dock alltid överväga de frågor som är förknippade med en terminalanslutning till en annan myndighets databas och pröva om en sådan uppkoppling kan vara förenad med problem vid tillämpning av offentlighetslagstiftningen. Om så skulle vara fallet, kan den bästa lösningen vara att myndigheten inhämtar in- formation på annat sätt än via en terminalanslutning.

De problem som uppstår och som har betydelse för Offentlighetsinsynen är i stället att söka i de fall en myndighet ansluter sig till en databas producerad av ett annat organ än en myndighet. Anslutning till sådana externt producerade databaser blir allt vanligare.

De problem som kan uppstå är i första hand naturligtvis gränsdragnings- problem. Dessa sägs i IRI-rapporten (s. 80) hänga samman dels med arten av den information som skall anses kunna ingå i ett bibliotek och dels arten av det informationsutnyttjande som associeras med ett bibliotek. Osäker- heten är givetvis inte unik för ADB-upptagningarnas del, men sägs accentu- eras framför allt genom den ökande användningen av externa datoriserade

104 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

informationssökningssystem. När en myndighet sluter ett nyttjanderättsav- tal om tillgång till en extern databas med annan avtalspart än myndighet, innehåller nyttjandelicensen ofta en bestämmelse, där myndigheten för- binder sig att inte ta fram uppgifter eller material för tredje mans räkning. Myndigheterna kan därmed tvingas in i en situation, där de måste välja mellan att åsidosätta offentlighetslagstiftningen eller att begå avtalsbrott och därmed riskera att utestängas från att använda externa databaser. Denna situation finner vi inte tillfredsställande. Vi anser därför att regeln i 2 kap. 11 5 punkt 3 tryckfrihetsförordningen behöver förtydligas. Vi före- slår därför en ändring i nuvarande bestämmelser av innebörd att uppgifter i upptagningar för automatisk databehandling, som tillförs myndigheten på ett sådant sätt att de anses ingå i myndighetens bibliotek, inte skall vara att anse som allmänna handlingar.

En utgångpunkt måste vara att den förtydligade regeln inte får hindra insyn i material som används för handläggning av ärenden. Det material och de uppgifter som myndigheten använt som underlag för beslut i enskilda mål eller ärenden måste alltid vara tillgängligt för parter och för insyn enligt Offentlighetsprincipen. En bestämmelse med denna skyldighet gäller redan nu enligt 145 datalagen. Denna reglering anser vi inte påverkas av den ändring vi föreslår. Regeln är i stället helt inriktad på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av Offentlighetsprincipen. Den regel vi föreslår inriktar sig på två typer av fall; dels då en myndighet använder sig av databastjänster och liknande, som erbjuds via t. ex. telenätet och som enligt gängse språkbruk används av myndigheten på ett sådant-sätt att de är att betrakta som ett bibliotek; dels då en myndighet skaffat sig tillgång till referensmaterial på t. ex. inköpt CD-ROM medium, alltså det optiska medium som får allt större betydelse för lagring av uppslagsverk och andra massdata. I IRI- rapporten (s. 222) konstateras emellertid att problemen med tredje mans relationer i avtal i sådana fall brukar vara mindre akuta.

Trots det förtydligande vi nu föreslagit, kan databaser med blandat inne- håll även i fortsättningen ge upphov till tolkningsfrågor. Vi är medvetna om detta, men anser att de flesta av dessa frågor kan lösas genom att myndig- heterna ger dessa databaser en god offentlighetsstruktur. Inom ramen för detta arbete ligger uppgiften att skilja mellan vad som är allmänna hand- lingar och vad som är biblioteksinformation i en sådan databas. I större utsträckning än tidigare borde det också vara självklart att de frågor som är avhängiga av Offentlighetsprincipens tillämpning regleras i avtal mellan databasproducenten och myndigheten. I ett sådant avtal kan t. ex. regleras vad som skall vara tillgängligt för myndigheten av den information databa- sen innehåller.

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 105

7.5 Massuttag

7.5.1 Bakgrund

En begäran om att få ta del av allmänna handlingar får inte bli föremål för någon form av prövning av ändamålet och den som gör framställningen har rätt att vara anonym.

Av dessa skäl kan Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB—upptag- ningar innebära ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna, även när det inte är påkallat av de intressen som primärt uppbär offentlig- hetsprincipen, nämligen insyns- eller kontrollsyften. Det finns med andra ord möjligheter att göra 5. k. massuttag. Det har ifrågasatts, om inte denna möjlighet att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt och om det bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose önskemål om massuttag av t. ex. rent kommersiell natur, särskilt som massuttagen kan medföra betydande kostnader och störa myndigheternas vanliga arbete. Förutom dessa skäl kan massuttagen även medföra risker för integritets- kränkningar. I dag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifter om en- skilda, utan att den enskilde själv kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter och andra enskilda organ. Mot bakgrund av detta åläggs det oss i direktiven att överväga, om det är befogat att införa någon form av begränsningar i myndigheternas skyldigheter beträffande massuttag.

7.5.2 Våra överväganden

Frågan om massuttag behandlade vi redan i vårt andra delbetänkande (SOU 1986:46 s. 50-53). Vi ansåg då inte att det fanns några skäl, som talade för en inskränkning av insynsrätten enligt Offentlighetsprincipen med före- komsten av massutag som skäl. Vi konstaterade att Offentlighetsprincipen varit föremål för utredning och översyn i olika perioder allt sedan 1969. Under detta arbete har man övervägt möjligheterna att begränsa rätten att göra s. k. kommersiella uttag. En sådan begränsning skulle emellertid inskränka det anonymitetsskydd och den rätt att ta del av handlingar utan någon ändamålsprövning, som sedan länge kännetecknar offentlighetsprin- cipen. Av denna anledning har inte några förslag om inskränkningar lagts fram. Vi delade i vårt andra delbetänkande tidigare kommittéers upp- fattningar i denna fråga. Vi står alltjämt fast vid den bedömningen att en inskränkning som skulle leda till införandet av en syftesbegränsning eller till inskränkningar i anonymitetsskyddet inte bör komma i fråga.

Vi förutskickade emellertid i betänkandet att vi skulle återkomma till frågan om massuttagen i samband med att vi behandlade handlingsbe- greppet. Eftersom vi nu har funnit att frågan om massuttag kan lösas på annat sätt, tar vi ånyo upp den till behandling.

Från en del håll har önskemål framförts om att närmare definiera vad som avses med begreppet massuttag. Emellertid tvingas vi konstatera att någon entydig definition av massuttag inte existerar. I IRI-rapporten (s. 105 f och

106 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

219) redovisas hur man i den finska lagstiftningen löst frågan. Med ”massut- lämnande” avser man ”att ett helt personregister eller en större del av personuppgifterna om de registrerade lämnas ut eller att uppgifterna lämnas ut i en form som lämpar sig för automatisk databehandling eller så att mottagaren genom teknisk anslutning kan använda personregister” (18 a & handlingsoffentlighetslagen). I IRI-rapporten konstateras att gränsen enligt denna definition mot små uttag eller t.o.m. enstaka uttag ger anledning till frågetecken. Vi delar denna bedömning. Vi anser inte heller att det skulle vara meningsfullt att i siffror försöka fastslå en gräns för vad som skulle vara att anse som ett massuttag. Vi uttalade tidigare att det inte direkt är det antal uppgifter som begärs ur en ADB-upptagning som är avgörande. Inte heller är den tid en viss sammanställning tar att göra ensamt avgörande. Snarare är frågan avhängig av ADB-systemens uppbyggnad och torde få avgöras från fall till fall med utgångspunkt från myndighetens egen situation och samtliga nu berörda omständigheter.

Massuttag av upptagningar med stöd av Offentlighetsprincipen är under- kastade samma regler som gäller för utlämnande av enstaka uppgifter.

Det torde dock redan i dag finnas grund för viss restriktivitet, när det gäller utlämnande av uppgifter i form av massuttag. Enligt 2 kap. 14 & tryckfrihetsförordningen får en myndighet efterforska vem som vill ha ut en handling och varför, om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om det föreligger hinder mot ett utlämnande på grund av sekretess. Enligt 7 kap. 16 & sekretesslagen föreligger sekretess, om den begärda uppgiften är en personuppgift och om det kan antas att den skulle komma att an- vändas i strid med datalagen, t. ex. genom att föras in i ett dataregister som saknar tillstånd eller genom att den registeransvarige enligt föreskrift saknar befogenhet att införa sådan uppgift. En motsvarande bestämmelse för an- nan verksamhet än det allmännas finns för övrigt i 11 & datalagen. Om exempelvis ett marknadsföringsföretag önskar få ut uppgifter om en stor mängd registrerade personer kan det enligt de bestämmelser vi nu redo- gjort för finnas skäl för myndigheten att vägra ett utlämnande. Detta ställningstagande har också regeringsrätten nyligen gjort i en dom (1988-10- 27, mål nr 3879-1988). Frågan gällde utlämnande av cirka 30.000 uppgifter ur datainspektionens licensregister. Handlingarna i målet utvisade att de begärda uppgifterna, om de lämnades ut, skulle komma att lagras i maskin- läsbar form på disketter och att man med hjälp av automatiskt arbetande apparatur skulle komma att verkställa utskrifter eller urval av uppgifterna. Även om den apparatur som stod till förfogande inte var att beteckna som en dator enligt gängse definition, fick dock det bruk sökanden kunde väntas göra av uppgifterna anses som automatisk databehandling i sekretesslagens och datalagens mening. Eftersom sökanden inte hade tillstånd att föra personregister motsvarande datainspektionens licensregister, fick det antas att den tilltänkta användningen stod i strid med datalagen. Begäran om utlämnande av uppgifterna lämnades därför utan bifall.

Vi har funnit att en del av de problem som hänger samman med massutta- gen kan lösas genom att myndigheterna görs uppmärksamma på att de har

SOU 1988:64 . Regleringen i tryckfrihetsförordningen 107

att beakta även denna regel vid sin prövning av frågan om utlämnande av begärda handlingar.

Emellertid är inte alla frågor därmed lösta. En kompletterande regel som tar sikte på massuttag kan behövas med hänsyn till att inte alla fram- ställningar om sådana uttag avser personuppgifter och att integritetssyn- punkter kan beaktas också där datainspektionen inte kan gripa in och där avsikten med uttaget inte alls är att lägga upp uppgifterna i ett dataregister eller att bearbeta dem med hjälp av ADB.

Vi har inte funnit belägg för att de problem som i dag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av offentlighets- principen. Det torde knappast heller vara så att det är framställningar om att få ta del av en stor mängd upptagningar på stället enligt 2 kap. 12 & tryckfrihetsförordningen som vållar problem. Snarare hänger de problem som finns samman med att någon begär att få ut en större mängd upp- tagningar i form av utskrifter enligt 2 kap. 13 & tryckfrihetsförordningen eller med den försäljningsverksamhet, som en del myndigheter ägnar sig åt. Som vi påpekade i vårt andra delbetänkande (s. 51) kan dock den situatio- nen uppstå att de som tidigare köpt uppgifter kommer att begära att få ut dessa enligt Offentlighetsprincipen, om den försäljningsverksamhet som i dag pågår skulle inskränkas. Möjligen skulle då mängden av offentlighetsut- tag öka så att problem skulle kunna uppstå för myndigheterna. Vi tror dock fortfarande inte att det skulle vara mängden av uppgifter i varje enskilt uttag som skulle vålla problem.

Den andra grunden för att påstå att massuttagen skulle kunna medföra problem är integritetsintressena. Vi tror att det är på denna punkt man har att söka den egentliga anledningen till kraven på att massuttagen bör inskränkas. Många människor anser det vara integritetskränkande att upp- gifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. De vänder sig med andra ord mot att uppgifter om dem lämnas ut och används i direktreklamsammanhang. Det är också oftast för sådana ända- mål som massuttag begärs. Påståenden att det förhåller sig på detta vis vinner stöd av två av statistiska centralbyrån gjorda undersökningar om data och integritet (Data och integritet, mars 1985, och Allmänhetens inställning till personnummer, mars 1987). Båda undersökningarna visar en klart negativ inställning till kundregister i kommersiella sammanhang. Även erfarenheter från datainspektionens verksamhet tyder på en negativ in- ställning till försäljning av uppgifter av personuppgifter för direktreklam.

Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning bör dock inte utformas så att Offentlighetsprincipens egentliga syften träds förnär. Vi anser också att en inskränkning av massuttagen ligger väl i linje med det förslag beträffande myndigheternas försäljningsverksamhet som upptog huvuddelen av vårt andra delbetänkande. Vi tror inte att tekniska förutsättningar på något avgörande sätt behöver inskränka de tänkbara lösningarna av en sådan begränsning. Enligt vår uppfattning finns det lösningar på de tekniska problemen, när man väl bestämt sig i huvudfrågan.

108 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

I direktiven föreslås tre alternativa metoder för att befria myndigheterna från skyldigheten att tillgodose långtgående framställningar om massuttag. Den första går ut på att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 & sekretesslagen av den innebörden att en myndighet inte behöver tillgodse önskemål om omfattande uttag ur ADB-register, om det skulle hindra arbetets behöriga gång. Beträffande denna metod ber vi att få hänvisa till vårt förslag till ändring i nämnda paragraf i sekretesslagen, vilket förslag vi framlade i vårt andra delbetänkande, och de överväganden vi redovisade i samband därmed (delbetänkande 2, avsnitt 5.2, 5. 62-65). Någon annan bedömning än den vi gjorde då, finner vi inte skäl att göra nu. Det kan vara svårt att bedöma effekterna av detta förslag eftersom det ännu inte kommit att tillämpas i praktiken. Vi anser dock att ytterligare begränsningar be- hövs.

Ett annat alternativ som diskuteras i direktiven är att minska de olägen- heter som är förenade med massuttag ur ADB-register genom att utvidga den sekretess som för närvarande gäller. Vi vill dock inte förorda en sådan lösning, eftersom sekretessbedömningar är svåra att göra redan i dagsläget, när det gäller massutlämnande av uppgifter. I stället vill vi använda oss av en metod som innebär att man i tryckfrihetsförordningen inför begräns- ningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. Möjligheten att få ut uppgifter skulle — såsom utsägs i direktiven — kunna vara beroende av om det är fråga om en sammanställning som används i myndighetens egen verksamhet eller ej. Vi ansluter oss till den tanken, men med en något annorlunda formulering. Vi anser att rätten till massuttag bör knytas till myndighetens egna behov. Vi föreslår därför ett tillägg till 2 kap. 13 & tryckfrihetsförordningen av inne- börd att en myndighet skall vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar ur ADB-register endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är beredda för myndighetens eget behov. Den angivna formuleringen innebär alltså att massuttagen kan begränsas, men att likställighetsprincipen som vi anser bör gälla även i detta fall samtidigt måste beaktas.

En sådan regel skulle innebära att massuttagen generellt särbehandlades, oavsett om de avser personuppgifter eller andra uppgifter, t. ex. uppgifter om företag. Enligt vår bedömning skulle regeln också underlätta sekretess- bedömningar vid utlämnandet. Den skulle också innebära att vissa typer av massutlämnanden som nu sker eller anses ske med stöd av offentlighets- principen blev att betrakta som serviceåtgärder eller som ren informations- försäljning. Vi ser det som fördel om gränserna mellan olika former av utlämnanden blir mer preciserade och lättillämpade.

Det kan i och för sig diskuteras vad som menas med "en stor mängd” upptagningar. Vår föreslagna regel tar emellertid i första hand sikte på vad som görs eller är förberett för en myndighets egen verksamhet. Vad som är att anse som en stor mängd kan med denna utgångspunkt skifta beroende på den enskilda myndighetens särskilda förutsättningar och får i den prak- tiska.tillämpningen avgöras av myndigheten utifrån detta. Vi har därför

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 109

avstått från att i lagtexten närmare försöka precisera uttrycket "en stor mängd" upptagningar.

7.6 Offentlighetsinsynen och registerutdrag enligt 10 å datalagen

7.6.1 Bakgrund

I ett flertal sammanhang tidigare har vi pekat på möjligheterna att öka förutsebarheten beträffande de potentiella handlingarna. Vi har också be- rört behovet av att, tekniskt eller författningsmässigt, begränsa spridningen av personuppgifter från olika register genom att begränsa de bearbetnings- och sökmöjligheter som finns. Vi anser att detta är ett sätt som bör utnyttjas i ökad utsträckning.

Vi har emellertid funnit att tillvägagångssättet inte kan tillämpas i alla fall och att det som ett resultat därav kan uppkomma en bieffekt av offentlig- hetsprincipen som kan diskuteras. Den har sin utgångspunkt i 10 & datala- gen.

I 10å datalagen föreskrivs att den registeransvarige är skyldig att på begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgift ej förekommer om honom. Begäran skall tillgodoses så snart det kan ske. Paragrafen har ansetts som en av de mest centrala i datalagen, eftersom den ger den enskilde insynsrätt i personregister som förs med hjälp av ADB såväl inom den offentliga som den enskilda sektorn. Om man vill, kan man säga att stadgandet innebär en slags partiell offentlighet även beträffande privata register. Otvivelaktigt har bestämmelsen en stor be— tydelse, när det gäller att undanröja de osäkerhetskänslor som kan upp- komma ur oron för intrång i den personliga integriteten.

Den bieffekt i offentlighetssammanhang som stadgandet kan ge upphov till belyses bäst av ett kammarrättsavgörande (RK 1984 216). En person begärde i ärendet hos Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) att få ut uppgift om en viss namngiven persons fastighetsinnehav i Stockholms län. CFD avslog begäran eftersom personnummer normalt inte användes som sökbegrepp i nämndens register. Sökning med personnummer som sökbe— grepp användes inte i myndighetens egen verksamhet, utan hade tillkommit enbart för att kunna fullgöra skyldigheterna enligt 10 & datalagen. Enligt de rutiner som användes var sökning via terminal inte möjlig, utan det krävdes en särskild s. k. satsvis bearbetning för att uppnå det avsedda resultatet. Kammarrätten ansåg att de aktuella upptagningarna var tillgängliga för CFD på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling och ändrade därför CFD:s avslagsbeslut.

110 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

7.6.2 _ Våra överväganden

Vi delar helt den bedömning kammarrätten gjort av läget enligt gällande rätt. Eftersom CFD förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de efterfrågade uppgifterna och inte saknade befogenhet att göra en sådan överföring var uppgifterna att anse som en allmän handling. Enligt likställighetsprincipen finns inte heller möjligheter att förordna att en sådan handling inte skall anses som en allmän handling. Det skulle emellertid med visst fog kunna hävdas att Offentlighetsprincipen i sammanhang som detta kommit att få alltför långtgående konsekvenser. Det är inte säkert att det alltid finns något självständigt intresse av att handlingar, som en myndighet aldrig använder sig av eller avser att använda sig av och som i och för sig genom tekniska eller författningsmässiga begränsningar mycket väl skulle kunna undantas från insyn, ändå skall vara att anse som allmänna hand- lingar enbart som en följd av bestämmelsen i 10 & datalagen. Vi bortser då från att det i det aktuella fallet var fråga om ett register som tillkommit bl. a. för att skapa möjligheter till offentlighet beträffande fastighetsinnehav och inteckningsförhållanden.

I IRI-rapporten (s. 222 f) har skyddet av den personliga integriteten diskuterats. Där redovisas de skyddsregler som redan nu finns, nämligen grundregeln i 2 kap. 3 & andra stycket tryckfrihetsförordningen, som ger tillgänglighetskriteriet en särskild innebörd för upptagningar som ingår i personregister enligt datalagen och som öppnar möjligheter att begränsa insynen på ett sätt som inte har någon motsvarighet när det gäller vanliga upptagningar. Utöver grundregeln finns också de kompletterade reglerna i sekretesslagen. Rapporten nämner att tanken förts fram om en generell regel om skydd av persondata. En sådan regel skulle innebära att en myndighet kunde vägra att lämna ut upptagningar ur ett personregister, om utlämnandet skulle kunna leda till otillbörligt intrång i de berörda in- dividernas personliga integritet. Rapporten framhåller att mot denna tanke kan med skärpa invändas att den bryter mot uppbyggnaden av tryckfrihets— förordningen på så vis att den skulle möjliggöra vagt formulerade hinder för insyn. Hindren skulle också ha anknytning endast till ett överordnat skydds- syfte, men inte till noga angivna bestämmelser i särskild lag eller i annan lag, vartill den särskilda lagen hänvisar såsom förutsätts i 2 kap. 2 & tryck- frihetsförordningen. Dessutom skulle en regel av den diskuterade inne- börden leda till en insynsrätt på myndigheternas villkor i en omfattning som inte kan accepteras.

Den väg som i stället föreslås i IRI-rapporten för att lösa problemet är, att man överväger en möjlighet att i detta speciella fall skydda upptagningar i personregister. Genom ett tillägg till regeln i 2 kap. 3 & tryckfrihetsför- ordningen skulle kunna föreskrivas att sådana upptagningar som blir resul- tatet av tekniska möjligheter eller datorprogram, som en myndighet har skaffat sig enbart för att kunna fullgöra sina skyldigheter att lämna register- utdrag enligt 10 å datalagen, inte är att anse som allmänna handlingar. Vi har övervägt en sådan lösning. Vi har emellertid funnit att övervägande skäl

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 111

talar emot den. Ett skäl är att en bestämmelse med det föreslagna innehållet sannolikt i takt med den tekniska utvecklingen snabbt skulle bli obsolet. Vi tror att efter hand allt färre myndigheter kommer att ha särskilda datorpro- gram för uttag enligt 10 å datalagen enbart. Med tiden skulle alltså allt färre myndigheter omfattas av bestämmelsen. Detta står i strid mot önskemålet att i tryckfrihetsförordningen skapa en allmängiltig och teknikoberoende reglering.

Ytterligare en invändning mot den nu föreslagna lösningen är att den skulle innebära en inskränkning av gällande insynsrätt enligt offentlighets- principen. Därmed skulle den också avvika från huvudprincipen att sådana inskränkningar skall regleras uttömmande i sekretesslagen. Vi har inte funnit att den nu aktuella frågan skulle vara av sådan tyngd att den framför andra motiverar en reglering i grundlag. Det är självklart att det krävs starka sakliga skäl för att motivera ingrepp i gällande grundlagsenliga in- synsrätt.

Ett alternativ vore att ta in en bestämmelse av motsvarande innehåll i sekretesslagen. Även denna lösning har vi vid närmare övervägande för- kastat. Också för denna variant gäller att den relativt snabbt skulle bli obsolet på grund av den tekniska utvecklingen låt vara att det är lättare att ändra en bestämmelse i vanlig lag än i grundlag. Härutöver har vi stannat för den bedömningen att enbart en allmän, vagt formulerad oro från in- tegritetsskyddssynpunkt inte motiverar en sådan lagändring. Sannolikt ut- gör de redan nu gällande sekretessbestämmelserna ett tillräckligt skydd.

I detta sammanhang vill vi påpeka att det datorprogram som myndig- heten använder för att ta fram registerutdragen kan vara att anse som en allmän och offentlig handling. Detta stämmer väl överens med offentlighets- principens insyns— och kontrollsyften. Det kan mycket väl motiveras att det finns möjligheter att ta del av ett sådant datorprogram enligt offentlighets- principen för att kontrollera det sätt på vilket myndigheten uppfyller datala- gens krav. I den mån en kopia av det framtagna registerutdraget bevaras på myndigheten är denna också att betrakta som en allmän handling. Huruvida den också är att anse som en offentlig sådan får i vanlig ordning bedömas enligt sekretesslagen.

7.7 Frågan om en tillämpningsförfattning

7.7.1 Bakgrund

Vi har hittills föreslagit ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen vad gäller enskilds rätt att själv tillhandahålla datorkraft och program, vad gäller den s. k. biblioteksregeln och vad gäller s. k. massuttag.

Utöver detta har vi bedömt att det inte behövs några ändringar i tryck- frihetsförordningen. I IRI-rapporten förs emellertid fram ännu ett förslag, nämligen det om en särskild tillämpningsförfattning. Det sägs att en sådan skulle fylla flera uppgifter. Inte minst viktig sägs den pedagogiska vara. Denna skulle enligt rapporten bestå i att upplysa om den närmare inne-

112 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

börden av vissa krav och att påminna om regler och samband mellan regler. Att det finns ett behov av pedagogiska insatser i form av utbildning och information har fältstudien klart visat.

7.7.2 Datalagstiftningskommitténs förslag 1980

Ett förslag om en särskild tillämpningsförfattning som benämndes ”lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB” fördes fram av datalagstift- ningskommittén (DALK) i betänkandet SOU 1980:31 Offentlighetsprinci- pen och ADB. DALK fann efter överväganden att det inte var nödvändigt eller lämpligt att göra några ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. DALK utgick därvid ifrån att handlingsoffentligheten och 2 kap. tryck- frihetsförordningen skulle ha samma principiella innebörd även i fortsätt- ningen oberoende av ADB-tekniken och andra förändringar i samhället. I stället borde man pröva att genom tillämpningsföreskrifter i form av en lag konkretisera och precisera grundlagen och därmed om möjligt skapa mer uttömmande och mer lätthanterliga förhållningsregler om handlingsoffent- ligheten och ADB. Detta skulle vara till nytta både för myndigheterna och för allmänheten. Dessa regler kunde då på ett enklare och snabbare sätt än genom grundlagsändring vid behov anpassas till nya erfarenheter, till den tekniska utvecklingen eller till andra nya förhållanden, som med största sannolikhet kom att fortlöpande påverka bestämmelserna.

Avsikten med den nya lag DALK föreslog var att den tydligare skulle spegla syftet med handlingsoffentligheten samt de krav som principen stäl- ler på myndigheternas ADB-verksamhet och arbetsrutinerna kring denna verksamhet. Lagen innehöll inledande bestämmelser som angav att lagen, såvitt det gällde ADB-upptagningar (alltså inte pappershandlingar och all- männa handlingar i annan form), innehöll kompletterande regler till 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att myndigheterna vid utformningen av sina ADB-system särskilt måste beakta offentlighetens krav. Därutöver fanns närmare regler om registrering, diarieföring, dokumentation, arkivering och gallring, rätten till anonymitet, service och information, tillhandahål- lande av uppgifter, avgifter samt besvär. Sammanlagt innehöll lagförslaget 19 paragrafer.

Det materiella innehållet var i korthet följande: Beträffande registrering och diarieföring hänvisades till sekretesslagen för att betona att dess regle- ring också gällde ADB-upptagningar. Vidare föreslogs att den dokumenta- tionsskyldighet som föreskrivs i 14 & datalagen flyttades till den föreslagna lagen, där den mer naturligt hörde hemma. Behovet av dokumentation av myndigheternas ADB-system behandlades därefter. Dels föreskrevs att det skulle finnas en förteckning över de ADB-system som var tillgängliga för myndigheten i dess verksamhet och dels en närmare beskrivning av sys- temen. Dessa förteckningar och beskrivningar borde hos myndigheten hål- las lätt tillgängliga för allmänheten och utformas så att allmänheten hade faktiska möjligheter att tillgodogöra sig informationen. Myndigheterna åla-

SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 113

des vid användningen av ADB och vid planering, uppbyggnad och ändring av större ADB—system att särskilt beakta arkiverings- och gallringsfrågor och att därvid särskilt ta hänsyn till offentlighetens intressen. Anonymitets- skyddet befästes. Eftersom reglerna om service och information delvis hade en annan innebörd när det gällde ADB-upptagningar, föreslogs vissa preci- seringar och utvidgningar. I fem paragrafer behandlades tillhandahållandet av ADB-upptagningar. (DALK konstaterade på denna punkt att sådana konkreta bestämmelser inte fick rubba innehållet i handlingsoffentligheten sådant detta bestämts genom 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att man därför måste iaktta viss försiktighet vid försöken att närmare precisera detta innehåll.) Regleringen innebar, i enlighet med gällande rätt, att upptagning som redan fanns i läsbar form inte dessutom måste tillhandahållas på termi- nal och att myndigheten i annat fall kunde välja formen för tillhandahållan— det. Undantag gjordes för betydande hinder i fyra angivna fall och när sökanden utan beaktansvärd olägenhet kunde ta del av upptagningen på närbelägen myndighet. Den enskilde gavs rätt att själv använda terminal hos myndigheten, när detta kunde ske utan risk för förstöring m.m. Och utan hinder av sekretessbestämmelse. När det gällde tillhandahållande av utskrift föreslogs en uttrycklig bestämmelse som, enligt redan gällande rätt, medgav rätt för den utlämnande myndigheten att själv bestämma formen på denna. En begäran från enskild om att ta del av ADB-upptagning borde tillmötesgås genom att använda de program som var tillgängliga för myndig- hetenäven om det innebar anpassning av dessa, så länge det bara rörde sig om en enkel arbetsinsats och kunde ske utan nämnvärda kostnader och komplikationer. Allt" tillhandahållande skulle ske genast eller så snart det var möjligt.

7.7.3 Våra överväganden

Den skiss till innehåll i en tillämpningsförfattning som presenterades i IRI-rapporten (s. 232-233) liknar på många punkter DALK:s förslag.

DALK:s förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Kriti- ken från dessa gick ut på att förslaget innebar en avvikelse från den principi- ellt enhetliga reglering som finns i tryckfrihetsförordningen och som gäller oavsett vilket medium som används. En särreglering av ADB-medierna skulle medföra nya gränsdragningsproblem, sades det. Vidare riktade sig kritiken mot den valda lagstiftningstekniken. Många av de föreslagna änd- ringarna var sådana, menade kritikerna, att de krävde reglering i grund- lagen, dvs. tryckfrihetsförordningen.

I det fortsatta lagstiftningsarbetet (prop. 1981/82:37) tog man fasta på kritiken. Regeringen och riksdagen awisade tanken på en särskild lag. I stället togs en del av de bestämmelser DALK föreslagit i den särskilda lagen in i 15 kap. sekretesslagen med verkan från år 1982.

Vi delar de synpunkter kritikerna av DALK:s förslag fört fram. Vi anser att det ligger ett värde i sig i att grundlagens reglering så långt det är möjligt

114 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64

är enhetlig, oavsett om den avser traditionella handlingar eller ADB-upp- tagningar. Detta är emellertid inte vår avgörande invändning mot en till- lämpningsförfattning. I vårt arbete har vi försökt att utarbeta förslag till en sådan. Därvid har vi dock funnit att den skulle komma att avvika i så väsentlig män från den lagstiftningsteknik vi i vårt land av tradition använt oss av, att vi beslutat avstå från att fullfölja försöket. Visserligen kan man tillfredsställa de kritiker som angripit DALK för att i tillämpningsförfatt- ningen ta in bestämmelser som borde höra hemma i grundlagen, genom att i tryckfrihetsförordningen ta in en hänvisning till en tillämpningsförfattning i likhet med vad som gäller beträffande sekretesslagen. Vi anser dock att de förtydliganden och preciseringar som kan behövas i fråga om offentlighets- principen är av den karaktären att de bör komma till uttryck i själva grundlagstexten.

I fråga om regler som skulle hänvisa till andra författningar tror vi förvisso att sådana skulle vara av värde. Vi delar dock den uppfattning föredragande statsrådet redovisade i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 16), nämligen att man bör undvika en lag som skulle ha som en av sina väsent- ligaste funktioner att utgöra ett register till andra författningar. Vi har tidigare pekat på det stora behovet av information och utbildning, när det gäller offentlighetslagstiftningen. Vi anser att detta behov får täckas genom andra åtgärder än en tillämpningsförfattning. I detta sammanhang vill vi på nytt hänvisa till det uppdrag som regeringen i proposition 1987/88:95 (s. 31) givit statskontoret att utforma en vägledning som skall visa hur myndig- heterna med bibehållna krav på offentlighet även skall tillgodose krav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I enlighet med propositionen har statskontoret i juli 1988 fått ett särskilt regeringsuppdrag om detta och arbetar för närvarande med frågan, som enligt uppdraget skall redovisas senast i juni 1989.

SOU 1988:64 115

8 Ändringar i sekretesslagen

8.1 Inledning

I flera sammanhang tidigare i vårt arbete har vi talat om vikten av att de enskilda ADB-systemen har en god offentlighetsstruktur. Vi har valt att arbeta vidare med att försöka precisera detta begrepp och ge det en reell innebörd hellre än att försöka angripa de svårigheter, som finns vid till- lämpningen av Offentlighetsprincipen när det gäller ADB-upptagningar, genom att införa en ny begreppsapparat i tryckfrihetsförordningen.

Offentlighetsprincipens baskrav kan sägas vara att en myndighet skall ordna sina ADB-system så att-upptagningar, som är allmänna handlingar och inte föremål för sekretess, kan tillhandahållas på stället och i form av utskrift med någorlunda skyndsamhet.

Under 1982 infördes särskilda bestämmelser om upptagningar för auto- matisk databehandling i sekretesslagens 15 kapitel för att förstärka offent- lighetsprincipen i dessa sammanhang. I den inledande av de nya bestämmel- serna utsades särskilt att myndigheterna skall beakta Offentlighetsprincipen, när de använder ADB-tekniken. Visserligen hade denna skyldighet funnits redan tidigare, men man fann ändå skäl att i sekretesslagen ta in en generell erinran om att så skulle ske. I propositionen (prop. 1981/82:37 s. 23) uttalades nämligen att man på goda grunder kunde anta att myndigheternas ADB-användning i praktiken i många avseenden var dåligt anpassad till Offentlighetsprincipens krav. I sekretesslagens 15 kap. 9 & intogs således en erinran om att myndigheterna vid användningen av ADB skall beakta enskilds rätt att ta del av allmänna handlingar. Avsikten med bestämmelsen är bl. a. att myndigheterna i det konkreta fallet på eget ansvar skall beakta tryckfrihetsförordningens regler, t. ex. vid systemutformning. Myndigheter- na skall därvid väga in faktorer som uppgifternas karaktär, vilket intresse allmänheten kan förväntas visa för dem, tillämpliga sekretessregler och kostnader. Med hänsyn till de mycket skiftande förhållanden som gäller för myndigheternas ADB-användning, ansåg man det inte då möjligt att utöver vissa särskilda regler i fortsättningen av kapitlet närmare ange vilka krav som borde ställas på systemen. Syftet med bestämmelsen sades vara att den skall ge allmänheten samma möjligheter som myndigheterna att söka efter sådana uppgifter som finns i allmänna och offentliga handlingar.

Bestämmelsen säger inte något om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Som exempel på vad det kunde vara frågan

116 Ändringar i sekretesslagen SOU 1988:64

om nämndes dock följande i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 50). Det kunde vara lämpligt att skilja mellan ADB-upptagningar av olika offentlig- hetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Vidare kan sådana rutiner för utlämnande av utskrifter av ADB-upptagningar, som är allmänna och icke hemliga handlingar, behöva skapas som är särskilt anpassade till allmän- hetens rätt att få del av dessa upptagningar. Hänsynen till offentlighets- principen måste dock ofrånkomligen vägas mot andra intressen. Myndig- heterna skall göra en rimlig avvägning mellan insynsintresset och tekniska och ekonomiska faktorer. Likaså måste de krav som myndighetens egen verksamhet ställer beaktas så att datahanteringen inte blir orationell ur myndighetens synvinkel.

För de myndigheter som valt ett terrninalbaserat system för sin ADB- hantering, tillades en andra mening i bestämmelsen av den innebörden att myndigheten i sådana fall skall överväga lämpligheten och behovet av s. k. presentationsterminaler, dvs. terminaler som medger att den enskilde kan ta del av den information ADB-systemen innehåller, men inte tillåter att han eller hon ändrar eller raderar ut upptagningarna ifråga eller kommer åt sådana uppgifter som inte är föremål för insyn. Även i dessa fall måste myndigheternas egna förhållanden beaktas. Särskilt starkt behov av presen- tationsterminaler får anses föreligga hos myndigheter som ofta får fram- ställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Vidare ansågs det mera angeläget att upptagningar av viss typ, t. ex. diarier, är mer lättillgängliga än andra. En annan faktor av betydelse är i vilken utsträckning det material som finns i en myndighets ADB-system är allmänna handlingar som inte är föremål för sekretess. Om allmänhetens rätt att ta del av ADB-upptag- ningar är begränsad, måste behovet av presentationsterminaler anses vara mindre än om det offentliga materialet är stort. Som exempel kan nämnas att det knappast kan sägas finnas något behov av att förse ordbehandlings- maskiner med presentationsterminaler, eftersom sådana hjälpmedel van- ligen innehåller utkast och andra upptagningar som inte är allmänna hand- lingar.

8.2 Våra överväganden

Den grund som lagts i 15 kap. 9 & sekretesslagen för att beskriva en god offentlighetsstruktur är utmärkt att bygga vidare på enligt vår uppfattning. Vi anser också att tiden för en sådan utbyggnad av kraven kan vara mogen. Den lagstiftning vi bygger vidare på har varit i kraft under ett antal år och vi förutsätter att de mycket grundläggande krav som den uppställer är kända för myndigheterna. Emellertid tror vi att de till stöd för sin verksamhet kan behöva ytterligare ledning för att kunna skapa en god offentlighetsstruktur i sina ADB-system.

I IRI-rapporten (s. 225) sägs att den bästa vägen att stärka offentlighets- principen är just att ge liv och vidgat innehåll åt begreppet god offentlighets-

SOU 1988:64 Ändringar i sekretesslagen 117

struktur. Detta påstående grundar man på de resultat den utförda fältstudi- en entydigt vittnar om. Vi delar denna uppfattning. Det har ibland hävdats att begreppet god offentlighetsstruktur inte har något egentligt, självstän- digt intresse och att det till och med skulle kunna vara missledande. Bakom denna uppfattning döljer sig synsättet att myndigheterna skall ägna sig åt sina egentliga uppgifter och utforma ADB-systemen så att de svarar mot dessa behov. Detta synsätt är naturligtvis riktigt, men myndigheterna måste samtidigt sträva efter att tillfredsställande tillgodose helheten. Man kan också uttrycka det så att en av myndigheternas ”egentliga uppgifter” är att arbeta under öppenhet och att ge lagstadgat skydd åt sekretessbelagda uppgifter. Sammanfattningsvis måste myndigheterna ägna grundlagsregler- na om handlingsoffentlighet den uppmärksamhet som krävs för att de skall bli en levande del i myndigheternas verksamhet.

I IRI-rapporten sägs (s. 226) att detta kräver arbete och att detta arbete måste underlättas och styras. Vi delar också denna bedömning. En del av detta arbete bör sannolikt bestå av utbildningsinsatser. Vi tror dock inte att arbetet i och med detta konstaterande kan avslutas. De nuvarande reglerna i sekretesslagen med det allmänna kravet på en god offentlighetsstruktur behöver, som vi tidigare sagt, byggas ut och förtydligas.

Att i detalj reglera vad en god offentlighetsstruktur skall innebära låter sig förmodligen inte göras en gång för alla. Eftersom ADB-systemen måste byggas upp efter den praktiska verksamhet de skall fungera i, måste de tillåtas att variera även i sin offentlighetsstruktur. Detta behöver inte i sig innebära att denna blir att anse som mindre god i vissa fall. Om ADB- systemen utvecklas med beaktande av de mål man vill uppnå med begreppet ”god offentlighetsstruktur”, tror vi att det mesta är vunnet av vad offentlig- hetsprincipen skall garantera.

Vad är då målen? Det alldeles dominerande och övergripande målet är självfallet att garantera den grundlagsstadgade insynsrätten. I detta inne- fattar vi inte bara att nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och informationsinnehav skall säkerställas, utan också att insynen skall be- gränsas i överensstämmelse med sekretessreglerna och de övriga krav på skydd för känsliga uppgifter som finns. ADB-systemen skall med andra ord byggas upp så att uppgifter som enligt lag skall vara hemliga skyddas utan att allmänheten hindras från att ta del av resten av ADB-systemens inne- håll. Men det räcker inte med detta. Vi anser att ytterligare mål måste sättas upp. Ett syfte med att utveckla en god offentlighetsstruktur bör vara att överbrygga sådana svårigheter vid tillämpningenav Offentlighetsprincipen, som är en följd av att datorlagrat material inte är direkt tillgängligt, utan endast går att uppfatta under förutsättning av både tekniska hjälpmedel och tekniskt kunnande. Ett annat syfte bör vara att motverka sådana effekter av datoriseringen som t. ex. att uppgifter i ADB-upptagningar oftare är kodifi- erade än uppgifter i traditionella handlingar och att utskrifter från ADB- medium därmed har en tendens att bli ”oläsbara”. En annan effekt av datoriseringen är att uppgifter lätt tenderar att bli ”anonyma” på så sätt att det inte i samma utsträckning som i traditionella handlingar framgår, när en

118 Ändringar i sekretesslagen SOU 1988:64

uppgift lagts in i systemet och av vem eller om några ändringar gjorts eller om hela eller delar av uppgiften gallrats. Sådana upplysningar kan ha stor betydelse för en enskild persons möjlighet att värdera och bedöma in- formationen och borde åtminstone i vissa fall vara av värde även för myn— digheternas egen hantering av uppgifterna. Slutligen borde ett ytterligare syfte med en god offentlighetsstruktur vara, att man strävar efter att ge enskilda större möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet och tillgång till mer information än tidigare, eftersom datoriseringen i grunden förändrat myndigheternas förutsättningar att samla in, lagra och bearbeta uppgifter.

Enligt vår uppfattning borde inte allmänhetens intressen, när det gäller ADB-systemens konstruktion, skilja sig så mycket från myndigheternas. Vilken myndighet har t. ex. glädje av svåröverblickbara systern? Enskilda tjänstemän behöver en bra diarieföring och arkivregler, som inte bara registrator och den arkivansvarige begriper. Även tjänstemannen behöver i sitt sökande efter information kunna avgöra ”statusen” på de uppgifter han eller hon får fram. För att kunna bedöma uppgifternas användbarhet måste han kunna fastställa, om det material han tar del av t. ex. är utkast eller minnesanteckningar. För att kunna tillgodose allmänhetens insynsrätt måste man också kunna fastställa, om en upptagning är en allmän handling eller inte. I båda fallen måste man kunna bedöma om uppgifterna kan vara föremål för sekretess eller inte.

När det gäller att förtydliga kraven på en god offentlighetsstruktur, åter- kommer vi i diskussionen till tre av de principer som redovisats i avsnitt 5.4, nämligen proportionalitetsprincipen, lågprisprincipen och ansvarsprinci- pen.

Proportionalitetsprincipen innebär i korthet att insynsintresset tillåts väga olika tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till insyn underlättas, särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsintresset inte tillåts väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. De sammanhang där insynsintressena bör prioriteras är framför allt diariein- formation och information som ger överblick och sökhjälpmedel. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att de beskrivningar över regis- ter, förteckningar eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som regleras i 15 kap. 11 & sekretesslagen är en väsentlig del, när det gäller att åstadkomma en god offentlighetsstruktur. För allmänna handlingar som är arkiverade spelar en arkivförteckning en motsvarande roll.

I IRI-rapporten (s. 196 f och 226) har man framfört tanken på att kom- plettera Offentlighetsprincipen med obligatoriska åligganden för myndig- heterna att ge enskilda möjligheter att själva söka vid terminal. I vissa från offentlighetssynpunkt särskilt viktiga informationssammanhang skulle det krävas av myndigheterna, att de inrättade sina ADB-register eller ADB- system så, att förutsättningarna enligt 15 kap. 10 & sekretesslagen för termi- nalsökning av enskilda uppfylldes. En annan möjlighet vore att beträffande samma typ av information utsträcka Offentlighetsprincipen så att den också

SOU 1988:64 Ändringar i sekretesslagen 119

innebar en rätt att få koppla in terminaler och fritt få utföra sökningar i denna information.

Beträffande den sist redovisade möjligheten anser vi inte att den i vart fall för närvarande är en önskvärd utvidgning av Offentlighetsprincipen. Vi anser att risken för otillbörliga integritetsintrång är för stor, om en utom- stående skulle tillåtas att använda olika sökmöjligheter och sammanställa uppgifterna i andra syften än vad det ursprungliga registerändamålet avser. Även säkerhets- och sårbarhetsaspekter talar i samma riktning. När det gäller förslaget att göra sökning på terminal likställd med andra offentlig- hetsuttag, anser vi i och för sig att detta vore en önskvärd utveckling i riktning mot en ökad insyn. Emellertid tror vi inte att det är en av de viktigaste åtgärderna för att förstärka Offentlighetsprincipen för närvaran- de. Dels torde en reform av antytt slag vara mycket kostnadskrävande och dels har vi inte funnit belägg för att Offentlighetsinsynen på dessa viktiga områden i dag skulle fungera bristfälligt. Vi avstår därför från att lägga fram ett förslag om lagändring på denna punkt. Däremot vill vi understryka vikten av att insynen underlättas och att åtgärder vidtas för att uppnå detta i den typ av register vi nu talat om.

Vi har tidigare uttalat att myndigheterna inte genom att välja systemlös- ningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sekretessla- gens krav på offentlighetsinsyn, bör tillåtas att sätta denna lagstiftning helt eller delvis ur spel. Lågprisprincipen får inte innebära att man i kostnadsbe- räkningar vid datorisering eller systemomläggning bortser från offentlig- hetshänsynen. Vi är dock medvetna om, att det inte är lätt att konkretisera lagstiftningens krav till bestämda riktlinjer för systemutveckling. I detta hänseende behövs särskilda insatser för att vägleda myndigheterna.

Ansvarsprincipen innebär att det åligger varje myndighet att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB-system. Mycket förenklat uttryckt kan den sägas innebära en skyldig- het för myndigheterna att tänka efter före. Principen kan också sägas innebära att myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på dem vid utformningen av ADB-system och känna ett reellt ansvar för att kraven uppfylls. Det måste finnas ansvariga tjänstemän vid varje myndighet som har detta till sin uppgift. Inte minst det sistnämnda är viktigt för att skapa en god offentlighetsstruktur.

Efter dessa principiella ställningstaganden skall vi försöka att omsätta önskemålen om en god offentlighetsstruktur till mer praktiskt tillämpbara krav. _

En god offentlighetsstruktur måste för det första innebära att det är möjligt att i ett ADB-system avgöra olika handlingars rättsliga status. För att ett system skall uppfylla minimikraven måste det vara möjligt att avgöra vad som är inkommet och upprättat till skillnad från utkast, minnesanteck- ningar o.d. Beträffande de senare måste det också finnas rutiner för att avgöra om de genom arkivläggning blivit att anse som allmän handling. Personliga handlingar, i den mån sådana förekommer, måste kunna skiljas från myndighetens handlingar. I vissa typer av system med stort offentlig-

120 Ändringar isekretesslagen SOU 1988:64

hetsintresse är det enligt vår uppfattning synnerligen tveksamt, om man skall tillåta att det förekommer privata handlingar. Olika typer av med- delandehantering måste hållas åtskilda så att det exempelvis går att avgöra vad som enbart kommunicerats inom en myndighet och därmed ännu inte blivit allmän handling. Man bör dock när det gäller denna klassificering av information i ADB-system vara medveten om att den fortlöpande måste ses över och att klassificeringen inte får hindra att frågan om utlämnande prövas enligt sekretesslagen varje gång en sådan fråga kommer upp.

Att en god offentlighetsstruktur också måste innebära en god sekre- tesstruktur har vi tidigare berört. Omsatt i praktiken kan detta innebära att ADB-systemen utvecklas med olika behörighetsnivåer eller tekniska spär- rar så att vissa offentliga uppgifter alltid är tillgängliga, men att det be- träffande andra måste tillkomma en sekretessprövning i behörig ordning för att informationen skall kunna lämnas ut. System för behörighetskontroll finns utvecklade på en tekniskt sett avancerad nivå. Ätkomstskyddet kan därför sägas vara tillfredsställande löst i system med sådana funktioner. De brister som finns och som vi har funnit inte är alltför ovanliga, finns i stället på den administrativa sidan. Dessa brister hänför sig till bl. a. sättet att fördela behörigheter och klassificera information, behörighetskontrollerna och ansvarshållandena. Även om dessa brister inte kan sägas ha omedelbar betydelse för Offentlighetsinsynen, tror vi att ADB-system med brister i dessa avseenden också har andra brister i Offentlighetsstrukturen.

I kravet på en god offentlighetsstruktur ligger också att allmänna hand- lingar kan lämnas ut på de sätt och med den skyndsamhet som tryckfrihets- förordningen kräver.

Hur väl offentlighetsintressena än beaktas vid uppbyggnaden av ett sys- tem, så blir det slutliga resultatet ändå ytterst avhängigt av de tjänstemän som skall använda systemet och de rutiner de har att arbeta med.

Även om de krav vi nu ställt upp skulle vara uppfyllda anser vi ändå att det återstår en del, innan man kan säga att ett ADB-system har en god offentlighetsstruktur. De åtgärder som återstår att vidta kan enligt vår uppfattning delas upp i sådana som vidtas ”i” ADB-systemen för att mot- verka negativa följder av en datorisering och sådana som vidtas ”utanför” systemen.

I detta sammanhang kan det förtjänas att påpeka att om allmänheten har terminalåtkomst, t. ex. via en presentationsterminal, skall myndighetens datorrutiner vara lätta att förstå och hantera även för människor utan något speciellt tekniskt kunnande. Åtgärder för att åstadkomma detta torde sna- rast ha med systemuppbyggnaden att göra. De åtgärder'som därutöver kan vidtas inom ADB-systemen är sådana, som ökar möjligheterna för en enskild att på ett meningsfullt sätt ta del av informationen. Allmänna handlingar skall gå att läsa och förstå även av personer som inte är särskilt insatta i just det ämnesområde till vilket handlingen kan hänföras. Detta kan vara en fråga om hur man använder koder, förkortningar och fack- uttryck. Sådana bör så långt som möjligt undvikas eller förklaras i hand- lingar som är offentliga. Det kan också röra sig om att lämna upplysning om

SOU 1988:64 Ändringar i sekretesslagen 121

vissa begrepp, t. ex. inkomst, som definieras olika hos olika myndigheter. Det kan också vara av värde för att kunna bedöma en uppgift att det framgår, när den lagts in i systemet och om och när den ändrats. På denna punkt måste dock alltid en avvägning ske så att ett system inte belastas med alltför många upplysande uppgifter av denna art. Överskådligheten och därmed den centrala informationen får inte gå förlorad. Allmänheten kan också vara betjänt av att få upplysning i systemet om varifrån en uppgift hämtats, hur den används och vart den kan komma att skickas vidare.

För att främja överskådligheten kan man också använda sig av åtgärder ”utanför” datorn. En fullständig och begriplig systemdokumentation kan t. ex. väsentligt öka överskådligheten och underlätta för de tjänstemän, som har att lämna upplysningar om ADB-verksamheten. I 15 kap. 11 & sekre- tesslagen anges vilka krav, som för närvarande ställs på beskrivningar av ADB-register. De skall ge upplysning om ADB-registrets benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i ADB—registret som myndigheten har tillgång till, hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form och till sist vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten.

Vi anser att detta är en mycket viktig del i en god offentlighetsstruktur. En begriplig dokumentation måste vara viktig även för sakansvariga tjänste- män på en myndighet och inte bara för allmänheten. Självfallet måste dokumentationen för att uppfylla lagens krav löpande hållas aktuell med de ändringar som görs.

Vi anser dock att de krav som idag ställs behöver kompletteras i vissa avseenden för att nå upp till en god offentlighetsstruktur. Avsikten med detta är att de bör kunna ge en bättre överblick över informationsbe- handlingen som helhet hos den myndighet det gäller. Vi anser att man -bör konkretisera kraven med en skyldighet att ange på vilket sätt myndigheten hämtar sin information till olika register. Särskilt viktigt är detta om in- formationen hämtas från andra ADB-register eller andra myndigheter utan de registrerades medverkan. Därutöver anser vi att det kan vara önskvärt att myndigheterna i beskrivningarna överskådligt anger hur informationen utnyttjas i olika beslutssammanhang eller övrig verksamhet som myndig- heten bedriver, t. ex. forskning eller statistik. Eftersom detta torde framgå redan av myndighetens verksamhet eller genom de instruktioner eller andra författningar som reglerar verksamheten, har vi inte velat uppställa detta som ett absolut krav utan som en rekommendation för att underlätta Offentlighetsinsynen.

Hur väl offentlighetsintressena än tillvaratagits vid systemuppbyggnaden så blir resultatet ändå ytterst beroende på de tjänstemän som skall använda systemet. Detta gäller såväl de tjänstemän som har kontakt med allmän- heten och de som skall fatta beslut i utlämnandefrågor som de tjänstemän som lägger in uppgifter i ADB-systemen. Datorn kan ju aldrig skapa en bättre ordning och struktur än vi själva. För att åstadkomma en god offent- lighetsstruktur i myndigheternas informationsbehandling måste ansvaret lokaliseras och preciseras. Ansvaret får inte stanna enbart vid att vara ett

122 Ändringar i sekretesslagen SOU 1988:64

ansvar för förvaring av registerbeskrivningar, utan måste både i formellt och materiellt hänseende betraktas som en kvalificerad uppgift. Den eller de personer som anförtros detta ansvar måste ha en god utbildning och goda insikter såväl i juridik som i teknik. Ansvaret måste också aktualiseras vid en tidigare tidpunkt än som nu tycks vara fallet. Den eller de ansvariga bör deltaga redan i utvecklingsarbetet med ett nytt datasystem eller vid plane- ringen av förändringar i befintliga system för att bevaka kraven på en god offentlighetsstruktur.

Vi anser alltså att det hos varje myndighet bör finnas en datasamord- ningsansvarig eller offentlighetsansvarig med ansvar för dokumentation och överblick över all förekommande ADB-verksamhet hos myndigheten. I detta sammanhang bör även arkivansvaret beaktas. Denna person bör också lämpligen ha ansvaret för upplysningar om myndighetens ADB- system enligt 15 kap. 11 & sekretesslagen. Offentlighetslagstiftningen är en del av det regelsystem en myndighet har att beakta i sin verksamhet. Det bör därför utan närmare preciseringar i lag, ankomma på varje myndighet att utifrån sina förutsättningar närmare precisera det nu angivna ansvaret. Det får överlåtas på de enskilda myndigheterna att leva upp till detta ansvar. Av IRI-rapporten (s. 118-122) framgår också att det finns goda exempel på att så redan sker.

Avslutningsvis vill vi än en gång understryka att det behövs mycket arbete och insikt om frågans betydelse för att åstadkomma en god offentlighets- struktur. Det går inte att komma ifrån att detta arbete måste innefatta ett antal awägningar och att dessa måste överlåtas till myndigheterna att göra efter eget omdöme. Vi tror dock att en tydligare markering av frågans vikt från lagstiftarens sida är en god början.

SOU 1988:64 123

9 Kontorsinformationssystem och elektronisk post

9.1 Bakgrund

I våra direktiv nämns några frågor som vi skall behandla och som har samband med s. k. elektronisk post och med kontorsinformationssystem. Med elektronisk post avser man i första hand meddelanden som utväxlas via dataterminaler inom en myndighet eller mellan olika myndigheter. An- vändarna utnyttjar befintliga terminaler och persondatorer och kan där- igenom kommunicera med varandra via en gemensam dator. Varje an- vändare har sin personliga ”elektroniska brevlåda” i den gemensamma datorn. Det finns också möjlighet att utvidga systemet så att användarna kan delta i datorkonferenser genom att systemet får en gemensam ”brevlå- da” för flera användare. Detta ger användarna möjligheter att kommunice- ra med varandra oberoende av tid och rum. Ett exempel på detta är KOM-systemet (konference and mail) som utvecklades vid FOA och togs i bruk i slutet av 1970-talet. Elektronisk post kan också ingå som en funktion i ett kontorsinformationssystem. Den fråga som aktualiseras i direktiven är förutom diarieföringsfrågor den om meddelanden som har avsänts elektroniskt, men som mottagaren ännu inte har tagit del av, bör vara tillgängliga för allmänheten. Även den fråga som väckts när det gäller rättelser i ADB—stödda diarier, har vi funnit ha relevans för våra fortsatta överväganden i detta avsnitt. (Frågan har också tagits upp till behandling i avsnitt 8 i samband med övervägandena om en god offentlighetsstruktur.)

9.2 Kontorsinformationssystem

Under senare år har stora 5. k. integrerade kontorsinformationssystem bli- vit alltmer utbredda inom den offentliga förvaltningen. I samband därmed har ett flertal frågor aktualiserats, bl. a. frågan om konsekvenserna för Offentlighetsprincipens tillämpning.

Det finns i dag olika typer av kontorsinformationssystem på marknaden. Gemensamt för dem är att de i regel innehåller funktioner som ordbe- handling, elektronisk post (ibland i kombination med ett konferenssystem), s. k. skrivbordsfunktioner (almanacka, dagbok e.d.), kalkyleringsverktyg, arkivhantering samt eventuellt kompletterande registerprogram, databas— hanterare och s. k. fria textsökningssystem. I avancerade kontorsinforma- tionssystem finns också möjligheter till 5. k. gemensamma arkiv. Dessa

124 Kontorsinformationssystem ' SOU 1988:64

består av ett fritextsökningssystem som kopplas samman med myndighetens diarie- och ärendehanteringssystem och numera även arkiveringssystem. De olika funktionerna är integrerade i kontorsinformationssystemet, dvs. de fungerar tillsammans under en gemensam ”meny” med en rad ”under- menyer”. Detta innebär att man från vilken del av systemet som helst kan hämta information, som finns lagrad i en annan funktion och återanvända eller bearbeta den. Som exempelkan nämnas att man via ordbehandlings- funktionen kan ta sig till kalkyleringsverktyget och där göra vissa be- arbetningar, som man sedan kan lägga in i det dokument man arbetar med i ordbehandlingsfunktionen. Det har visat sig att kontorsinformationssyste- men används mycket olika av olika kategorier av användare.

Datalagens reglering omfattar endast personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Utanför tillämpningsområdet faller således alla register som förs med hjälp av annan teknik, oavsett vilka uppgifter som finns i registret. Det ursprungligen tämligen lätta problemet med att definie- ra automatisk databehandling har visat sig med tiden bli alltmer svårlöst. Till detta har den tekniska utvecklingen med ordbehandlingsmaskiner med funktioner gränsande till automatisk databehandling och med sådana ma- skiner kopplade till ADB-system med en eller flera datorer bidragit.

Som en följd av datalagstiftningskommitténs översyn av datalagen under åren 1976-1978 gjordes vissa ändringar beträffande tillståndskravet för per- sonregister. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1979 (prop. 1978/79:109). Personregister som fördes med användning av viss bestämd teknisk ut- rustning undantogs från kravet på tillstånd. En förutsättning skulle vara att det med hänsyn till utrustningens art och utförandet av den automatiska databehandlingen samt registrets utformning i övrigt framstod som uppen- bart att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet inte skulle uppkomma. Som exempel på sådan utrustning som borde kunna komma i fråga nämndes skrivautomater och andra system för framställning av text och dokument (s. k. ordbehandling), datorutrustning för grafisk produk- tion, s. k. kontorsdatorer samt vissa datoriserade konferenssystem, s. k. telekonferenssystem. En förutsättning för att undantagsregeln skulle vara tillämplig på utrustning av detta slag angavs dock vara att databehandlingen skedde med hjälp av standardprogram eller andra program, som endast innebar begränsade bearbetningsmöjligheter. Om utrustningen i det en- skilda fallet försetts med andra program eller kopplats till annan utrustning som möjliggjorde mera omfattande bearbetning skulle undantagsregeln inte vara tillämplig.

Undantagsbestämmelsen togs bort den 1 juli 1982 (prop. 1981/82:189). Skälet till detta var att det ansågs olyckligt från principiell och praktisk synpunkt att den tekniska utrustningen ställdes i centrum. Avgörande vikt skulle i stället läggas vid ett personregisters omfattning och utnyttjande. Uttalandena i de båda propositionerna torde dock kunna ge en viss vägled- ning, när det gäller datalagens tillämpningsområde.

Frågan om kontorsinformationssystem är att anse som personregister enligt datalagen kan inte besvaras med ett entydigt ja elller nej. Svaret är

SOU 1988:64 Kontorsinformationssystem 125

beroende av systemets utformning i det enskilda fallet. Vi anser att saken får bedömas från fall till fall efter datalagens definition av vad som skall anses vara personregister.

Användandet av kontorsinformationssystem påverkar offentlighetsprinci- pen på många sätt. Såväl negativa som positiva effekter uppstår. Många av de problem som sägs uppkomma är dock inte specifika för kontorsin- formationssystemen, utan förekommer vid alla former av ADB-hantering. Samma problem torde f.ö. inte heller vara ovanliga vid en undermålig manuell hantering av traditionella handlingar. Till de negativa effekterna hör att det kan uppstå svårigheter med att klassificera olika handlingar, dvs. hur man skall kunna skilja mellan arbetshandlingar och allmänna hand- lingar samt mellan offentliga och sekretessbelagda handlingar. Även be- träffande gallring och bevarande kan problem uppkomma. En annan nega- tiv effekt är att det kan vara svårt för allmänheten att få del av allmänna handlingar, om systemet tillåter att sådana skickas ”privat” till en mottagare eller finns lagrade i ”privata mappar”. I sådana fall kan det vara så att ingen annan än mottagaren har tillgång till handlingen och denna kan därmed bli undandragen från offentlighetsinsyn.

Å andra sidan finns också många positiva effekter. Generellt sett ges allmänheten större möjligheter till insyn i ett kontorsinformationssystem genom att det finns möjligheter att samla allt som skickas runt i den elektroniska posten i systemet i en för myndigheten gemensam databas. Sökmöjligheterna och överblickbarheten ökar därmed markant. Själva för- farandet vid ett utlämnande kan förenklas, eftersom en handling kan vara tillgänglig från ett flertal olika platser. Väntetiderna kan också minimeras. En annan positiv effekt kan uppstå, då ärendehanteringssystem integreras i kontorsinformationssystem. Besked kan då omgående lämnas om i vilket handläggningsskede ett visst ärende befinner sig.

Som exempel på användare av mer avancerade kontorsinformationssys- tem kan nämnas riksdagen och domänverket.

9.3 Våra överväganden

I elektroniska postsystem, ärendehanteringssystem eller kontorsinforma- tionssystem finns stora möjligheter att skapa en god offentlighetsinsyn. Detta kan åstadkommas, dels genom att systemens tekniska förutsättningar medvetet tas till vara och dels genom att goda rutiner skapas för hand- läggarnas arbete. Systemen måste med andra ord ges en god offentlighets- struktur. Detta arbete bör enligt vår uppfattning utföras så tidigt som möjligt, så att kraven kan beaktas under konstruktionsstadiet.

Vi kan föreställa oss att det vid införandet och användandet av kontorsin- formationssystem kan uppstå och uppstår en rad frågor. Såvitt vi erfarit kan dock problemen inordnas under och lösas med hjälp av gällande lagstift- ning. De flesta frågorna förefaller både klara och lösbara. Det gäller t. ex. att kunna hålla isär arbetsmaterial och färdiga handlingar, så att inte olika versioner av samma handling samtidigt förekommer i systemet. Man måste

126 Kontorsinformationssystem SOU 1988:64

ha klara regler för arkivvård och gallring samt för rättelse i handlingar. Användningen av systemet för ”privata” frågor måste kunna hindras eller i vart fall kontrolleras.

Det är alltså viktigt att man, när man tar ett system i bruk, har tänkt igenom användningen av det även från offentlighetssynpunkt och har klara regler för användningen. Lika viktigt är emellertid att man under ett in- ledningsskede följer upp och anpassar dessa regler till vad den praktiska användningen motiverar.

När det gäller de två specifika problem som omnämnts i våra direktiv vill vi framföra följande synpunkter. Beträffande meddelanden som sänts med elektronisk post och som mottagaren ännu inte tagit del av, anser vi det ligga nära till hands att göra en jämförelse med traditionella handlingar. Beträffande ett sådant oöppnat brev gäller att allmänhetens rätt till insyn får stå tillbaka tills brevet öppnats och någon hos myndigheten mottagaren, registrator eller annan behörig postöppnare tagit del av dess innehåll. Först därefter är handlingen tillgänglig för offentlighetsinsyn. Vi anser att motsvarande måste gälla också för handlingar som sänds med elektronisk post. Om så inte vore fallet, utan handlingen skulle anses som tillgänglig för myndigheten vid en tidigare tidpunkt, skulle myndigheten därmed avhända sig möjligheterna att göra en bedömning om handlingen är att anse som allmän eller ej och även möjligheterna att avslå en begäran om utlämnande på grund av sekretess. Några sådana grundläggande skillnader mellan ett elektroniskt postsystem och "vanlig post” finns inte enligt vår uppfattning att de skulle motivera en särreglering i detta avseende.

Med hänsyn till diarieföringsreglerna är det för övrigt att rekommendera, att elektronisk post alltid passerar via en registrator. Ett sådant system möjliggör för myndigheten att uppfylla reglerna i 15 kap. sekretesslagen om diarieföring. Meddelanden som kommer till en myndighet via elektronisk post blir allmän handling där enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen. Likaså blir meddelanden som expedierats från myndigheten med elektro- nisk post allmänna handlingar. I båda dessa fall skall handlingen enligt huvudregeln diarieföras.

Beträffande frågan om rättelser i ADB-stödda register gäller även här, som beträffande övriga rättelser i ADB-sammanhang, att det fordras över- tänkta och fungerande rutiner för att rättelser skall kunna komma till stånd och i förekommande fall att dokumentation av utförda rättelser görs. Inte heller i detta fall har vi funnit någon särreglering nödvändig.

Det kan inte sägas nog ofta: Vi tror att särskild uppmärksamhet på frågor om offentlighet och sekretess samt utbildning och klara regler för an- vändande är lösningen på de ”problem” som finns i samband med an- vändningen av kontorsinformationssystem. Det gäller som vi sagt förut att göra klart vilka krav offentlighets- och sekretesslagstiftningen ställer även på kontorsinformationssystemen, inklusivie system för elektronisk post, och att ta hänsyn till dessa. Vi har gjort, den bedömningen att några nya särskilda regler inte erfordras för dessa två typer av databehandling. Vi föreslår därför ingen lagändring i detta sammanhang.

SOU 1988:64 Kontorsinformationssystem 127

Vi vill med ett konkret exempel visa att det finns goda förutsättningar att lösa uppkommande problem. Det exempel vi valt är ett projekt som bedrivs i samarbete mellan DAFA Data AB, Statskonsult AB, statskontoret och televerket. Ambitionen i arbetet är att konstruera en rättslig principlösning, som kan förverkligas i olika tekniska system och som uppfyller kraven på en god offentlighetsstruktur. I projektet utreds bl. a. hur offentlighet, sekretess och förvaltningsrättsliga m. fl. rättsliga hänsyn kan beaktas vid elektronisk kommunikation av ärendedata inom och mellan myndigheter och andra organisationer. (Principlösningen bifogas vårt betänkande som bilaga 3.) Enligt vår uppfattning finns goda förutsättningar för att projektarbetet skall leda fram till en väl genomtänkt och för många myndigheter användbar lösning på hur Offentlighetsprincipen bör fungera i ett ärendehanteringssys- tem med inslag såväl av diarieföring som ord- och textbehandling och elektronisk post.

; ' . : _ i ', _' " . mittflikljfåf'qmträffa/:o" 531!po

! i in .. I '. ' .- ".; . ,l ' ' [ l. . "; ni . ;, gå?] " -' " '. ' " .iimrli'l

_ laglig för ' " '»'-a..»».f(i m'ltnt'uit

cll'iå': blir?" ' mum-r, % , »*.. i mellan. '.';i

r *qu'xiatnw

fr.-Fil., .men-lera

; Lil 'v'ti twin!”

want..

igt/' ".fi ni.- r.. HM: -_'19.153.jr'l'ungen.

u.- rar-l elektrif- :...—linux.se c »..lrgi

v-c' tid..; li "

. ”W w_bävfra. ullig "Hju! (vaginal-.:. gm i:: m . utan Right. fåt än _- ; mim-nr: med Elit—- tv...-”'I vi sajt.! ' inn; att

.t—ktr-tmisv. (mast och tta-su ett nagra 'nvn

SOU 1988:64

10 Kostnadsberäkningar och EG—harmonisering

10.1 Kostnadsberäkningar

I kommittédirektiv (19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning ges riktlinjer för utredningsarbe- tet. Riktlinjerna skall ses mot bakgrund av de åtgärder regeringen då vidtog för att komma till rätta med de stora underskotten i den offentliga sektorns finanser. I direktiven sägs att förslag från kommittéerna inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. I de fall förslagen inne- bär utgiftsökningar eller inkomstminskningar åligger det ifrågavarande kommitté att visa hur dessa skall finansieras, så att förslagen kan genomfö- ras med oförändrade eller minskade resurser. Vidare sägs att de kostnads- beräkningar, som utgör grunden, skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter.

De åtgärder vi har föreslagit i detta betänkande bygger vidare på en tradition och en offentlighetslagstiftning, som vi har haft sedan lång tid tillbaka. Såsom vi redovisat i avsnitt 5 har de grundläggande bestämmelser- na om Offentlighetsprincipen i ADB-sammanhang utvecklats genom delre- former under 1970— och 1980-talen. Samtidigt har det under denna period tillkommit lagreglering på området genom datalagen och sekretesslagen. Det underlag vi har haft som grund för våra ställningstaganden har visat att åtskilligt arbete återstår, när det gäller Offentlighetsprincipens tillämpning i ADB—sammanhang hos myndigheterna i det dagliga arbetet. Vi anser emel- lertid inte, att det är vår sak att försöka beräkna några kostnader för att myndigheterna skall tillämpa en lagstiftning, som gäller sedan flera år tillbaka i den mån de inte redan gjort detta. De förslag vi lägger fram innebär också snarare en precisering av redan gällande rätt än nya krav.

Det finns ett starkt informations- och utbildningsbehov när det gäller frågorna om offentlighet, sekretess och ADB. Om man skall tillgodose detta behov, vilket vi förordar, uppstår kostnader. Det är emellertid inte vårt arbete som föranleder detta. Det handlar här i stället om behov som finns sedan länge. Vi har därför inte funnit anledning att närmare räkna på kostnader för information och utbildning. Det kan för övrigt, som vi nämnt tidigare, påpekas att statskontoret sedan i somras på regeringens uppdrag arbetar på området. Det finns därför anledning att anta att i vart fall en del av informations- och utbildningsbehovet kommer att tillgodoses genom statskontorets arbete.

129

130 Kostnadsberäkningar SOU 1988:64

Beträffande de förslag vi nu lägger fram till ändringar i tryckfrihetsför- ordningen och i sekretesslagen avser de mindre justeringar och preciseringar av redan gällande grundprinciper. Vi anser inte att deras genomförande kan komma att medföra några större kostnader. Tvärtom anser vi, att våra förslag bidrar till att skapa ett klarare rättsläge och underlättar för myndig- heterna att tillämpa offentlighetslagstiftningen i sin helhet. Detta borde i stället kunna bidra till att kostnaderna minskas.

Som ett exempel på att så kan bli fallet kan följande nämnas. Datainspek- tionen utarbetade under våren 1988 riktlinjer för ADB-säkerhet för person- register. Vid sin beräkning, som tog sikte på att utreda vilka kostnader de nya reglerna skulle komma att medföra, konstaterade riksrevisionsverket att kostnaderna blev höga. Trots detta ansåg riksrevisionsverket att de pengar som lades ut skulle komma tillbaka genom den ökade säkerheten och rekommenderade regeringen att godkänna att datainspektionens rikt- linjer publiceras som allmänna råd. De skäl som åberopades var att en investering i integritetsskydd för personregister medför även andra vinster. Risken för avbrott och ekonomiska förluster minskar, liksom också risken för sabotage. Samtidigt ökar också skyddet för andra ADB-lagrade upp- gifter än personuppgifter.

Med detta anser vi att vi har uppfyllt de i kommittédirektiven angivna kraven angående kostnadsberäkningar.

10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten

Regeringen beslutade i juni 1988 att utfärda direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverk- samheten (Dir. 1988243). Direktiven grundar sig på de riktlinjer riksdagen angivit skall ligga till grund för Sveriges medverkan i ett brett västeuropeiskt samarbete.

Direktiven föreskriver bl. a. att kommittéer och särskilda utredare, som har till uppgift att lämna förslag som berör det västeuropeiska integrations- arbetet, skall undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och att ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns.

När det gäller offentlighetslagstiftningen som sådan har den för Sveriges del länge varit unik. Flera länder har dock på senare tid infört handlings- offentlighet av liknande slag som vår. Beträffande innehållet i de olika nationella lagarna på området hänvisar vi till IRI—rapporten med jäm- förelser med utlandet (rapporten avsnitt 3.6 s. 98-108). Bland annat be- handlas där lagstiftningen i EG-medlemsländema Danmark, Frankrike och Holland.

Offentlighetslagstiftning är inte ett ämnesområde, som EG hitintills har arbetat med, förutom att man 1981 rekommenderade medlemsländerna att ratificera en Europarådskonvention i ämnet. Ett flertal stater har också gjort detta. Några gemensamma direktiv, regler eller förslag till direktiv för EG, som berör ämnet finns alltså inte. Flera av medlemsländerna i EG är

SOU 1988:64 Kostnadsberäkningar 131

också av den uppfattningen att EG i allmänhet inte bör reglera förvaltnings- processuella frågor i de enskilda medlemsländerna. Till sådana frågor räk- nas också regler om användningen av ADB inom den offentliga förvalt— ningen.

De förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen vi lagt fram i detta betänkande är sett i detta perspektiv av så marginell betydelse, att de inte kan inverka på det västeuropeiska integrationsarbetet.

Mot bakgrund av detta och avsaknaden av gemensam ordning på detta område inom EG anser vi inte att några åtgärder för att åstadkomma en harmonisering är meningsfulla i nuläget.

't , . . , ,_ kr,-, FF .f'l

|_ | . - 'In | |, , , f || ” .., ' - . » ..it ., _ | " ,., —_'_. __. , Li.-””t" '.lw. . . |. " ' - .. |... , ', ' ' , ,, it..., li,-;( . v . än "' ' . |' ' , ' &. _ ..,," ' gam— ' '. ' |: L | "|' | " "L? . ' ,!' " låt-lir: ”på .-. ut'-LiM bv '.," . ,',,..s.5,l U'j ."'. ,. ' ,, ' |. -' .;arr. ut nu.-. | "|| * l"»" dir-||" " "' r" ."'. ' . , , .. ,,,, , '... " ",”JCI 31.

SOU 1988:64

11 Specialmotivering

11.1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

3 5 Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 5 är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, för- teckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

Paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1976, då grundlagsreglema i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ersattes med ett helt nytt kapitel. Ändringarna utgjorde en första etapp i den genomgripande översyn som inletts av be- stämmelserna om tillgången till allmänna handlingar (prop. 1975/76:160).

Våra förslag bygger vidare på den strävan som präglat lagstiftningsarbetet på området under hela 1970—talet, nämligen att inte avskärma sig från att ta tillvara de möjligheter som ADB-tekniken från offentlighetssynpunkt fak- tiskt innebär. I enlighet härmed har vi valt att ansluta oss till tillgänglighets- principen och därmed behålla möjligheterna till att ta fram s. k. potentiella handlingar ur ADB-systemen. En utgångspunkt bör dock även i fortsätt- ningen likställighetsprincipen vara.

Vi anser att den möjlighet, som enligt. uttalanden i förarbetena till tryck— frihetsförordningen (prop. 1975/76:160 s. 90 f) för närvarande står den enskilde till buds, att ställa egen datorkapacitet till förfogande eller att få bearbetningar utförda med egna datorprogram inte är förenlig med lik- ställighetsprincipen och därför bör tas bort. Vi anser att även säkerhets-, sårbarhets- och integritetsaspekter numera med skärpa talar för detta.

133

134 Specialmotivering SOU 1988:64

Vårt förslag till lagändring innebär därför att det som omfattas av offent- lighetsinsynen skall vara de handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller som myndigheten enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program. Den enskilde skall alltså inte längre ha någon möjlighet att utvidga området för offentlighetsinsyn genom att själv bidraga med datorprogram eller datorkapacitet. Oavsett om man ser till offentlig- hetsprincipens snävare syfte att tillgodose kontroll- och insynsintressen eller till det vidare syftet att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning, innebär vårt förslag inga begränsningar i dessa syften.

Ändringen innebär en mera fullständig likställighet mellan myndigheten och den enskilde. Det som myndigheten kan göra tillgängligt, det skall också den enskilde ha insynsrätt i. Därtill kommer att ökad likställighet uppnås också i den meningen att avgörande för vad som är tillgängligt skall bedömas utifrån de förutsättningar som myndigheten har att göra hand- lingar tillgängliga med rutinbetonade åtgärder. Därmed ökas också i väsent- lig utsträckning förutsebarheten, när det gäller de potentiella handlingarna. Utöver detta skapas större garantier för att datalagens regler inte åsidosätts, när det gäller upptagningar som utgör personregister. För att uppnå denna likställighet behövs en regel som avgränsar dessa rutinbetonade åtgärder lika såväl för myndigheten som för den enskilde.

Med den av oss föreslagna regeln skall ADB-upptagning för att anses vara förvarad hos en myndighet vara tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa.

De tekniska hjälpmedel myndigheten använder sig av avser både den datorkraft och de program myndigheten förfogar över. Detta skall gälla oberoende av om myndigheten själv äger eller på annat sätt disponerar över utrustningen och oberoende av om denna rent fysiskt finns i myndighetens lokaler eller någon annanstans. I begreppet skall alltså innefattas även de tekniska hjälpmedel som finns hos en servicebyrå, som myndigheten anlitar, eller hos en sido-, över- eller underordnad myndighet, liksom den ut- rustning som på annat liknande sätt står till myndighetens förfogande. Den omständigheten att en myndighet vid extrema förhållanden, t. ex. åter- kommande toppar i användningen av datorkapacitet eller avbrott i den ordinarie försörjningen av datorkraft, anlitar hjälp från annat håll, skall självfallet inte medföra att information enbart på grund av dessa om- ständigheter undandras från offentlighetsinsyn. Även sådana hjälpmedel som myndigheten enkelt kan framställa skall omfattas. Här torde det på teknikens nuvarande ståndpunkt främst vara fråga om programmerings- arbete i någon form. Med ”enkelt” avses i första hand att den arbetsinsats som behövs för att framställa hjälpmedel skall vara av enkel beskaffenhet, men däri torde även böra innefattas kostnadsaspekter.

Vårt förslag innebär inte någon inskränkning i myndigheternas möjlig- heter att med stöd av servicebestämmelserna i 15 kap. 4 & sekretesslagen och 75 verksförordningen (1987:1100) tillhandahålla datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram som ställs till förfogande

SOU 1988:64 Specialmotivering 135

av enskild. Givetvis är inte förslaget avsett att lägga hinder i vägen för sådana bearbetningar som sker inom ramen för en myndighets uppdrags- verksamhet eller är'att anse som en försäljning av uppgifter. Det senare förutsätter emellertid att myndigheten kan ägna sig åt sådan försäljnings- verksamhet.

11 5 Som allmän handling anses ej

1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande,

2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten,

3. sådan handling som avses i 3 5 och som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits,

4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän.

Redan i 1949 års tryckfrihetsförordning fanns en undantagsregel motsvaran- de den nuvarande. I denna (2 kap. 7 5 tryckfrihetsförordningen) undantogs således från de allmänna handlingarna, dels det 5. k. granskningsexem- plaret av tryckt skrift, dels enskilda brev, skrifter eller upptagningar som överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet ute- slutande för förvaring eller vård eller forsknings- och studieändamål. Tryck- ta skrifter, ljudupptagningar och andra handlingar som ingick i statliga eller kommunala bibliotek var inte uttryckligen undantagna i grundlagstexten, men torde i praxis inte heller ha ansetts vara allmänna handlingar. För att detta klart skulle framgå av lagtexten intogs i 2 kap 11 & tryckfrihetsför- ordningen en bestämmelse i ämnet i samband med 1976 års lagändringar (prop. 1975/76:160).

Vårt förslag till ändring i ovanstående paragraf tar sikte på att ytterligare förtydliga lagtexten. I rättspraxis har det ansetts att också ADB-upptag- ningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myndighet har tillgång till och använderi sitt arbete, omfattas av denna s. k. biblioteks- regel. Genom vårt tillägg kommer detta till uttryck också direkt i lagtexten. Därmed vill vi undanröja varje tveksamhet om vilka slag av allmänna handlingar som biblioteksregeln skall omfatta.

Såsom redovisats i våra allmänna överväganden (avsnitt 7.4.3) regleras förhållandena myndigheter emellan vid terminaluppkoppling till en databas av bestämmelserna i 2 kap. 6 och 12 55 tryckfrihetsförordningen. Den av oss föreslagna ändringen tar alltså uteslutande sikte på de fall, då en myndighet ansluter sig till en databas som produceras av annat organ än myndighet. Det saknar betydelse i detta sammanhang vilken rättslig status

136 Specialmotivering SOU 1988:64

denna databasproducent har, så länge det inte är fråga om en myndighet i tryckfrihetsförordningens mening. Det kan likaväl vara en enskild fysisk person, ett bolag, en stiftelse eller någon annan form av sammanslutning.

Undantaget för ADB-upptagningar har betydelse främst i två typer av fall och inriktar sig på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av offentlighetsprinci- pen. Det ena fallet avser databastjänster och andra liknande informations- sökningstjänster som erbjuds via telekommunikationsnät och det andra optiskt lagrad information på skivor.

I förarbetena till denna bestämmelse sägs att det är väsentligt i samman- hanget att handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att de ”enligt vanligt språkbruk” är att betrakta som ett bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 180). Enligt vår uppfattning saknar detta kriterium självständig betydelse, då det är fråga om ADB-upptagningar. Lagringstekniken beträffande dessa är helt annorlunda. I en databas kan det mycket väl förekomma olika typer av handlingar. Så kan t. ex. biblioteksinformation vara blandad med all- männa handlingar.

För att en ADB-upptagning skall omfattas av biblioteksregeln krävs i stället att det är fråga om upptagningar, som används i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker i ett bibliotek, dvs. för att söka faktaunderlag i allmänhet, rättsfallsreferenser eller tidskriftsartiklar o.d. Så snart upptagningar ur databasen används för handläggning av mål eller ärenden på så sätt att uppgifter ur dem hämtas som underlag för beslut i ett enskilt mål eller ärende, blir förhållandet det motsatta. Enligt 14 % datala- gen föreligger dessutom en dokumentationsskyldighet i sådana fall, dvs. en skyldighet att bevara en utskrift av uppgifterna i fråga.

13 & Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 5 första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.

Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt.

En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 å och 13 5 första stycket lämna ut en stor mängd upptagningar för automatisk databe- handling i form av utskrift endast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet.

Reglerna i tryckfrihetsförordningen om överlämnande mot avgift av av- skrift, utskrift eller kopia av allmän handling har i sakligt hänseende varit väsentligen oförändrade sedan länge. Vid den översyn av 2 kap. tryck- frihetsförordningen som gjordes 1976, fann föredragande statsrådet inte att tillräckligt underlag förelåg för att föreslå särskilda bestämmelser i grundlag

SOU 1988:64 Specialmotivering 137

om massuttagen (prop. 1975/76:160 s. 188). Denna uppfattning kom att stå fast vid den översyn som gjordes 1982.

När vi nu föreslår en regel som tar sikte på de 5. k. massuttagen, vill vi understryka att vi inte därmed avser att någon begränsning av offentlighets- principens syften skall följa. Inte heller avser vi några begränsningar av anonymitetsskyddet i tryckfrihetsförordningen. Regeln anknyter i stället till myndigheternas egen verksamhet och likställighetsprincipen. När det gäller massuttag, gäller här som en förutsättning för att ett utlämnande skall kunna ske, att uttag motsvarande det begärda redan sker i myndighetens egen verksamhet eller att sådant uttag förberetts för myndighetens verk- samhet. Utgångspunkten för bedömningen av offentlighetsuttag blir i dessa fall myndighetens egna behov grundade på verksamheten. Det krävs emel- lertid inte att ett motsvarande uttag redan gjorts av myndigheten. Det är tillräckligt att ADB-systemen är sådana, att uttaget förberetts i dem och att detta skett för myndighetens egen verksamhet.

Det förtjänar att påpekas att den regel vi nu föreslår, endast avser uttag i form av utskrift av upptagning. Rätten att ta del av upptagningen på stället avgiftsfritt kvarstår oförändrad. I samband med massuttag kan det dock förtjänas att påpeka, att denna regel inte är undantagslös. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, om betydande hinder möter. Sådana hinder kan föreligga, om myndigheten inte har tillgång till erforderlig datorkapacitet eller om tillhandahållandet skulle medföra be- tydande kostnader. Det senare hindret kan dock sökanden undanröja ge- nom att själv bidra till kostnaderna. Det andra undantaget föreligger om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Vi anser att vår inskränkning beträffande massutta- gen därmed inte är av den arten, att Offentlighetsprincipens syften träds förnär.

Någon entydig definition av massuttag är vi inte beredda att göra. Det är inte heller säkert att en exakt sådan definition skulle vara meningsfull. Vad som är massuttag ur ett visst bestämt ADB-register får i stället avgöras från fall till fall. Frågan är beroende av det enskilda ADB-registrets uppbyggnad och av vad som görs eller är förberett för myndighetens egna behov. Den får avgöras efter en samlad bedömning av antalet uppgifter som begärs ut- lämnade, den tid den begärda sammanställningen av uppgifter tar i anspråk och myndighetens egen situation. Det säger sig självt att bedömningen av om ett massuttag föreligger kan utfalla olika, om samma antal uppgifter begärs utlämnade ur riksskatteverkets folkbokföringsregister eller ur en kommuns hundskatteregister.

11.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

15 kap. sekretesslagen

9 & Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stad-

138 Specialmotivering SOU 1988:64

gade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

Inom ramen för en sådan god offentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är allmän handling och föremål för sekretess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsför- ordningen inte försvåras.

Om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: I . att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möjligt är fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen och

2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett.

Paragrafen infördes i sekretesslagen i samband med att en rad olika åtgärder vidtogs 1982 för att förstärka Offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB (prop. 1981/82:37). När bestämmelsen infördes, sades att dess första mening inte var avsedd att innebära något nytt krav på myndigheterna, utan endast att framhäva betydelsen av att Offentlighetsprincipen beaktas i full utsträckning i ADB-sammanhang. Bestämmelsen kan sägas innehålla en första upp- maning till myndigheterna att ge sina ADB-system en god offentlighets- struktur, även om detta uttryck inte förekommer i lagtexten eller i mo- tiveringen till densamma.

I lagtexten sägs ingenting om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB—användning. Vad som kan vara lämpligt får i stället avgöras från fall till fall. I förarbetena (prop. 1981/82:37 s. 50) ges dock en del exempel på vad lagstiftaren avsett. Där sägs att det kan vara fråga om att skilja ADB-upptagningar av olika offentlighetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Rutiner för utlämnande av avskrifter av ADB-upptagningar som är allmänna och icke sekretesskyddade handlingar kan behöva skapas; rutiner som är särskilt anpassade till allmänhetens rätt att få ta del av upptagningarna. Hänsynen till Offentlighetsprincipen måste dock ofrånkom- ligen vägas mot andra intressen, t. ex. tekniska och ekonomiska faktorer samt rationalitetsaspekter. Syftet med bestämmelsen är att allmänheten skall ges sammma möjligheter som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offentliga handlingar, dock utan att binda myndigheterna vid bestämda tekniska lösningar. I paragrafens andra mening behandlas vad som gäller, om myndigheten väljer ett terminalbaserat system för sin data- behandling.

De tillägg vi nu föreslår till denna paragraf är avsedda att bygga ut och

SOU 1988:64 Specialmotivering 139

förtydliga vad en god offentlighetsstruktur innebär och vilka krav som kan ställas på ADB-systemen för att de skall kunna sägas ha en god offentlig- hetsstruktur.

Genom tillägget i andra stycket har vi velat understryka att en god offentlighetsstruktur inte bara innebär ett krav på att handlingar skall vara tillgängliga för insyn, utan också på ett effektivt och reellt skydd för upp- gifter som skall åtnjuta sekretesskydd. Först då båda dessa hänsyn tagits, kan man säga att kravet på en god offentlighetsstruktur uppfyllts.

För att uppfylla detta krav kan myndigheten använda sig av olika be- hörighetsnivåer eller tekniska spärrar för åtkomst av skyddade uppgifter i ADB-systemen. Sådana system finns utvecklade på en tekniskt sett hög nivå och har visat sig vara en god hjälp vid den praktiska tillämpningen. Sådana åtgärder måste dock alltid åtföljas av åtgärder i myndighetens admini— strativa verksamhet, så att behörighetsfördelning och behörighetskontroll fungerar och så att klassificeringen av information sker på ett tillfredsstäl- lande sätt. Sist men inte minst är det viktigt för en god offentlighetsstruktur, att ansvarsförhållandena är klara och att vederbörande tjänstemän är med- vetna om sitt ansvar.

En god offentlighetsstruktur måste också innebära, att det är möjligt för den enskilde att avgöra statusen hos den upptagning han tar del av. Ett minimikrav år att det framgår, om en upptagning är en inkommen eller upprättad handling. I den mån utkast eller minnesanteckningar förekom- mer eller myndigheten tillåter tjänstemännen att ha ”privata handlingar” i systemen, måste en god offentlighetsstruktur innebära att dessa handlingar avskiljs på ett effektivt sätt från vad som omfattas av Offentlighetsinsynen. Det kan för övrigt starkt ifrågasättas, om det ens är möjligt för en myndig- het med hänsyn till datalagens regler om registeransvar, att tillåta tjänste-. männen att lägga upp ”egna” register eller att ha sådana ”privata hand— lingar” i myndighetens ADB-system.

] tredje stycket har vi velat peka på vissa speciella frågor, som vi funnit vara förknippade med datoriseringen. I lagtexten ligger ett krav på att en upptagning skall vara läsbar i den meningen, att den enskilde skall ha möjlighet att uppfatta och förstå de uppgifter som upptagningen innehåller. För att detta skall vara möjligt bör upptagningen inte innehålla förkort- ningar eller annat som kan vara obegripligt för den oinvigde. Med ”annat” avses exempelvis koder eller omotiverade fackuttryck. Detta hinder kan dock givetvis undanröjas genom att det, samtidigt med att den enskilde tar del av upptagningen, tillhandahålls en kodnyckel eller förklaringar till inne- hållet i upptagningen på annat sätt. Det är dock enligt vår uppfattning mindre lämpligt, att detta sker genom att den enskilde hänvisas till att vid behov fråga en tjänsteman hos myndigheten. Detta skulle lätt kunna leda till att den enskilde uppfattar Offentlighetsinsynen som begränsad.

Tredje stycket innehåller också ett krav på att det i vissa fall skall framgå, när uppgifter tillförts en upptagning, ändrats eller gallrats. Sådana upp- lysningar kan ha stor betydelse för den enskildes möjligheter att värdera och bedöma den information han önskar ta del av.

140 Specialmotivering SOU 1988:64

Avsikten med tredje stycket är dock inte att sådana uppgifter alltid måste dokumenteras i datafilen. Om så skedde, skulle resultatet i en del fall bli att upptagningar tillfördes så många uppgifter att de i stället framstod som svårlästa. Bestämmelsen skulle då komma att motverka sitt syfte. Det bör dock påpekas att gallringsbeslut alltid måste finnas dokumenterade.

Vi har därför föreslagit, att dessa åtgärder endast skall vidtas, om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur. I annat fall kan uppgiften utelämnas. Det kan också förekomma att uppgifter efter en tid förlorar sin betydelse och därför kan utgå ur upptagningen. Som ex- empel på uppgifter som kan utelämnas kan nämnas rättelse av felstavning av namn eller adressuppgift. Beträffande sådana uppgifter har vi svårt att tänka oss något fall, där det från offentlighetssynpunkt skulle vara av värde att uppgift om ändringen bevarades. Exempel på uppgifter som efter en tid förlorar sin betydelse kan hämtas från folkbokföringsregistret. Under den registrerades liv inträffar många omständigheter som föranleder införandet av nya uppgifter i detta register, t. ex". flyttning. Efter en tid förlorar sådana uppgifter sitt intresse. Detta gäller i än högre grad en uppgift om när uppgiften tillfördes registret. Vi anser att uppgifter av de slag vi nu redogjort för typiskt sett är sådana, där behovet kan ifrågasättas. I detta sammanhang vill vi dock påpeka att gallring av eller ut allmänna handlingar endast får ske under vissa förutsättningar (jfr avsnitt 4.4.2 och 5.4.3).

11 5 Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyl- dighet föreligger dock inte i fråga om ADB—register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter inhämtas, 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till- lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det

SOU 1988:64 Specialmotivering 141

behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.

Paragrafen infördes i sekretesslagen samtidigt som ändringarna i 95 (jfr prop. 1981/82:37).

Det tillägg vi nu föreslår avser att i visst avseende komplettera kraven på den dokumentation myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla beträffan— de ADB-register. En begriplig och fullständig dokumentation är en mycket viktig del av den goda Offentlighetsstrukturen. I den kravspecifikation som lagtexten redan innehåller bör tilläggas en skyldighet för myndigheterna, att ange på vilket sätt information till olika register hämtas. Särskilt viktigt är det att upplysning på denna punkt kan erhållas om uppgifterna hämtas från andra ADB-register eller tillförs myndigheten utan de registrerades med- verkan.

Ikraftträdande

När det gäller de ändringar vi föreslår i tryckfrihetsförordningen, anser vi inte att någon övergångsperiod behövs.

Beträffande de ändringar vi redogjort för i sekretesslagen, föreslår vi att dessa skall tillämpas från ikraftträdandet, när det gäller ADB-register som inrättas och börjar föras därefter. När det gäller ADB-register som redan är i bruk, anser vi att en längre övergångsperiod behövs. En del av registren är stora och riksomfattande. De ändringar vi föreslår kan för dessa register medföra tekniska förändringar som bör få ta viss tid (jämför vad vi sagt om kostnaderna för våra förslag i avsnitt 10). Många av systemen torde också stå inför en ombyggnad eller "renovering" inom en överskådlig framtid. Vi anser därför att den av oss föreslagna övergångsperioden på tre år är rimlig.

SOU 1988:64 143

Särskilda yttranden

1. Av ledamöterna Gunnar Hökmark, Birgit Friggebo och Bengt Kindbom

Vi har i vårt arbete i kommittén inte kunnat lämna förslag om någon precisering av handlingsbegreppet. Det har därmed inte gått att skapa den förutsebarhet vad gäller innehållet i offentliga handlingar som av integritets- och rättssäkerhetsskäl hade varit av intresse.

Det faktum att vi inom kommittén inte nått fram till ett förslag vad gäller handlingsbegreppet understryker behovet av andra åtgärder som vi bl. a. påpekat i kommitténs tidigare förslag. Detta gäller inte minst förslaget om myndigheternas försäljningsverksamhet. Det är från integritetssynpunkt mindre intressant med en begränsning av antalet myndigheter som får sälja personuppgifter om det inte finns någon begränsning eller ens reglering av vilka uppgifter och i vilka sammanställningar som dessa får säljas. Förslagen om registerlagar och en personnummerbegränsning, som kommittén fram- fört i tidigare betänkande, hade getts ett mer konkret innehåll om hand- lingsbegreppet kunnat ges klarare och mer preciserad innebörd.

Regeringsrättens domar, som kommittén nu hänvisar till i slutbetänkan- det, utgör visserligen viktiga begränsningar och preciseringar av hur långt handlingsbegreppet idag kan töjas. De ger emellertid ingen klarhet i frågan om vad det är för typ av handling som en myndighet — i fallet om försäljning får lov att sälja. Samtidigt finns det anledning att befara att den tekniska och administrativa utvecklingen kommer att förskjuta innebörden av rutin- betonade åtgärder till förfång för den enskildes integritet.

Den balansgång mellan Offentlighetsprincipen och integritetsskyddet som handlingsbegreppet måste baseras på är svår. Det finns emellertid skäl att betona att Offentlighetsprincipens syfte är att ge medborgarna en möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas maktutövning, inte att ge med- borgare och myndigheter en ökad möjlighet till insyn i enskildas privatliv.

Det finns mot denna bakgrund anledning att hårdare än idag knyta myndigheternas användning av insamlade datauppgifter till ändamålet för myndighetsutövningen. Myndighetens dataregister kan då regleras med registerlagar— något som kommittén ju också föreslagit en ökad användning av — samt med föreskrifter från datainspektionen som binder såväl myndig- heten och därmed offentlighetsinsynen till en datahantering vars innehåll begränsas till myndighetsutövningens ändamål. Det skapas då en ökad

144 Särskilda yttranden SOU 1988:64

förutsebarhet samtidigt som man inte behöver begränsa offentlighetsin- synen med dess möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas verksam- het.

Kommittén har i sina tidigare betänkanden berört behovet av begräns- ning av insamling och registrering av personuppgifter liksom av samkör- ningar och sambearbetningar. Kommittén borde i detta slutbetänkande ha lagt förslag med avseende på dessa frågor. Det hade bidragit till en mindre osäkerhet om handlingsbegreppets konsekvenser.

Det borde också ha varit möjligt för kommittén att lämna förslag till hur den enskildes ställning kunnat stärkas genom en besvärsrätt gentemot ut- lämning av sekretessprövade personuppgifter. Något utredningsarbete i denna del har tyvärr inte förekommit.

Det finns därför anledning att välkomna den begäran om en reformering av datalagen som datainspektionen lämnat till regeringen. Denna begäran baserar sig på de problem som den omfattande ökningen av tillståndsären- den, och den datatekniska utvecklingen gett vid tillämpningen av datalagen.

Vid en reformering av datalagen bör klarare än hittills regleras bl. a.: att uppgifter insamlade och registrerade för ett ändamål inte används för andra ändamål, att samkörningar och sambearbetningar begränsas, att den enskilde ges ökade möjligheter att påverka uppgifternas hante- ring och andras insyn i datasystemen, att begreppen särskilda och synnerliga skäl ges en konkret innebörd, att regler om sekretess, rättelse och gallringsfunktioner ses över och utformas till stöd för den enskilde, att själva spridningen av uppgifter om den enskilde och inte tekniken regleras, samt — att datasystemens säkerhets- och sårbarhetsfrågor ses över.

Förhoppningsvis skall en ansats som tar sikte på att styra dataanvänd- ningen till ändamålet hårdare än idag vara mer framgångsrik när det gäller att skapa en ökad förutsebarhet vad gäller offentliga handlingars innehåll än vad data- och offentlighetskommitténs varit. Därigenom kan offentlighets— principen bättre anpassas till den ADB-baserade miljön samtidigt som den enskilde får ett bättre integritetsskydd.

2. Av experten Nils Rydén

Myndigheternas användning av informationsteknologin har medfört helt nya risker för enskilda medborgares, företags och nationens integritet. DOKs förslag innebär inte några avgörande förbättringar av integritets- skyddet.

Min uppfattning nu ansluter till vad jag anförde i särskilt yttrande redan i DOKs delbetänkande ”Integritetsskyddet i informationssamhället 2. Myn- digheternas försäljning av personuppgifter m.m.” (s. 79).

Offentlighetsprincipen skall reglera förhållandet mellan myndigheter och medborgare. Det torde dock vara allmänt vedertaget att den istället allmer

SOU 1988:64 Särskilda yttranden 145

tagits till intäkt för ett näst intill fritt flöde av information myndigheter emellan och över huvudena på berörda medborgare och företag. Samtidigt är det omvittnat att Offentlighetsprincipen redan för sitt egentliga syfte fungerar illa i ADB-miljön men även beträffande traditionella dokument. DOKs förslag innebär inte någon förstärkning av Offentlighetsprincipen när det gäller dess egentliga syften, vilket var en huvuduppgift enligt kommit- téns direktiv.

Det var på sin tid aningslöst att börja tillämpa begreppet ”potentiella handlingar” och därmed utvidga Offentlighetsprincipen, som därmed kom- mit i än större obalans. Det hade varit desto större anledning att nu rätta till detta misstag.

Potentiella handlingar innebär inte bara att en myndighet kan tvingas gå utöver sin myndighetsfunktion och verksamhetsutövning. De kan också — särskilt vid informationsutlämnande myndigheter emellan leda till be- tydande risker för integritetsintrång och hot mot rättssäkerheten. Vidare ökar oförutsebarheten beträffande vilken information som kan behöva sek— retesskydd. Bristen på förutsebarhet i detta sammanhang är kanske på sikt det största hotet mot offentligheten med hänsyn till de krav som allteftersom kommer att resas på ökad sekretess. Härigenom får myndigheterna tillgång till allt mer information som inte är tillgänglig enligt handlingsoffentlig- heten. Redan sekretesslagreformen 1980 ledde till en kraftigt utökad hand- lingssekretess. Av dessa skäl riskerar offentligheten att med tiden allvarligt urholkas.

DOK kan inte freda sig genom att hänvisa till den rättspraxis som håller på att utvecklas. Jag kan inte dela de överväganden som DOK lagt till grund för sin inställning att grundlagens regler om handlingsoffentlighet fort— löpande skall ändras till sin innebörd enbart till följd av den tekniska utvecklingen. Min uppfattning är — liksom tidigare att myndighetens verksamhet alltid måste tas till utgångspunkt för omfattningen av det ADB- stöd som myndigheten har. Jag menar således att innan myndigheternas ADB-system enligt DOKs förslag om s. k. god offentlighetsstruktur an- passas efter Offentlighetsprincipen skall myndigheternas ADB-system an- passas efter vad myndighetsverksamheten kräver. En myndighet skall aldrig (kunna) framställa upptagningar som inte ryms inom ramen för dess verk- samhet.

DOK har inte tillräckligt beaktat de synpunkter av betydelse i dessa sammanhang som förts fram till kommittén i Peter Seipels rapport, föga beaktat de risker som påpekats av samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och än mindre tagit hänsyn till allmänhetens enligt bl. a. SCBs upprepade undersökningar alltmer bristande förtroende för myndigheternas hantering av information.

Det förhållandet att DOKs förslag inte förankrar myndigheternas ADB- användning i deras verksamhet medför också att det fortfarande (på det sätt jag utvecklat i det ovan nämnda yttrandet i delbetänkande 2 om myndig- heternas försäljning av personuppgifter) är omöjligt att ta ställning till DOKs förslag om myndigheternas försäljningsverksamhet.

146 Särskilda yttranden SOU 1988:64

Ambitionen har varit för låg. Det grundläggande utredningsarbetet bris- ter. Resultatet blir därför som tidigare. DOK fick ärva Datalagstiftnings- kommitténs olösta problem och DOKs olösta problem får tas om hand av en ny utredning. Om en sådan har f.ö. redan varslats.

SOU 1988:64

Bilaga ]

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06)

Dir 1984z48 Beslut vid regeringssammanträde 1984-12-13.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Wickbom, anför.

Sammanfattning

Under senare år har användningen av ADB inom den offentliga sektorn blivit alltmer utbredd. Detta har medfört vissa problem vid tillämpningen av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Problemen hänger framför allt samman med att tryckfrihetsförordningens (TF:s) bestämmelser härom är utformade i första hand med tanke på traditionella pappersdoku- ment.

Mot denna bakgrund föreslår jag att data- och offentlighetskommittén (DOK), som utreder användningen av personnummer i samhället, också får i uppdrag att utreda de problem som är förenade med Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar.

En central uppgift för kommittén bör vara att undersöka hur TF:s bestämmelser om allmänna handlingar har fungerat vid tillämpningen på ADB-upptagningar och att föreslå de ändringar som kan vara befogade. Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprinci- pen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet.

Vidare bör kommittén överväga om det finns skäl att begränsa möjlighe- terna att få ut uppgifter från myndigheterna för andra ändamål, t.ex. att göra massuttag ur ADB-register för kommersiella syften.

Bland andra frågor som kommittén skall ta upp kan nämnas frågan om rättelse av felaktiga uppgifter i ADB-register och om rätten till skadestånd när ett ADB-register innehåller oriktiga uppgifter.

147

148 Bilaga 1 SOU 1988:64

1 Bakgrund 1.1 En kort historik

Principen att alla medborgare har rätt att ta del av myndigheternas handlingar infördes i Sverige redan i mitten av 1700-talet. De grundläggande bestämmelserna om Offentlighetsprincipen finns nu i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen (TF, omtryckt 1982z941). [ 2 kap. 15 TF föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar.

Allmänhetens rätt att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt "handlingar". Med detta begrepp har i första hand avsetts pappersdo- kument men genom 1949 års TF klargjordes att det också omfattade kartor. ritningar och bilder. Hur man skulle betrakta tekniska upptagningar. t.ex. fonogram. framgick däremot inte av grundlagen. Enligt ett JO-beslut från mitten av 1950-talet var fonogram inte att anse som handlingar (JO:s ämbetsberättelse 1955 s. 177). Utvecklingen i praxis innebar emellertid en utvidgning av handlingsbegreppet. [ avgöranden av regeringsrätten tolkades begreppet så att det omfattade också ADB- upptagningar (regeringsrättens årsbok 1965 ref. 25, 1969 ref. 11 och 1971 ref. 15).

Efter förslag av offentlighets— och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) i betänkandet (SOU 1972:47) Data och integritet infördes år 1973—1974 nya bestämmelseri TF om Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB- upptag- ningar (prop. 1973133. KU 1973:19 och 197412. SFS 1974:66). Samtidigt antogs datalagen (19731289). Grundlagsändringarna innebar i princip att samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas på ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar. Vissa särregler för ADB-upptagningar infördes dock.

På grundval av ett nytt förslag av OSK i betänkandet (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar fick TF:s regler om allmänna handlingars offentlig- het en helt ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1978 (prop. 1975/76:160. KU 1975/76:48 och 1976/77:1, SFS 19761954). [ sak låg de nya reglerna nära vad som gällde tidigare. Vissa ändringar gjordes dock i reglerna om ADB- upptagningar, vilket bl.a. innebar ökad insyn i myndigheternas verksamhet. De bestämmelser som infördes då är i allt väsentligt oförändrade i dag.

I samband med 1976 års ändringar i TF bestämdes att vissa frågor om Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information skulle utre- das vidare. Detta uppdrag lämnades till datalagstiftningskommittén (DALK), som också hade till uppgift att behandla frågor om skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB.

DALK lade år 1980 fram delbetänkandet (SOU 1980:31) Offentlighets- principen och ADB. l betänkandet utgick kommittén från att handlingsof- fentligheten i princip skulle ha samma innebörd som tidigare. Kommittén föreslog inte några ändringar i 2 kap. TF men presenterade ett förslag till lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk databehandling m.m.

I prop. 1981/82:37 om Offentlighetsprincipen och ADB föreslogs en rad olika åtgärder för att förstärka Offentlighetsprincipen. Till grund för propositionen låg DALK:s förslag. som dock hade omarbetats väsentligt.

SOU 1988:64

Någon motsvarighet till DALK:s lagförslag lades inte fram. I stället föreslogs nya bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) om allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB. Propositionsförslagen antogs av riksdagen våren 1982 (KU 1981/82:21, rskr 163). De nya bestämmelserna i sekretesslagen (Seer) trädde i kraft den 1 juli 1982 (SFS 19821183). Samtidigt gjordes ändringar i allmänna verksstadgan (19651600) och några andra regeringsförfattningar (SFS 19821272—275).

1.2 Nuvarande ordning

2 kap. TF innehåller bestämmelser dels om vilka slag av handlingar som skall anses som allmänna och därmed i princip vara tillgängliga för allmänheten. dels om hur sådana handlingar skall tillhandahållas den som vill ta del av dem. Vidare finns det i TF grundläggande bestämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten. Närmare bestämmel- ser härom finnsi sekretesslagen (1980:100. omtryckt 198211106). Sekretess- lagen innehåller också andra bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF. bl.a. regler om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna ut uppgifter till allmänheten.

Enligt 2 kap. 35 TF är en handling allmän. om den förvaras hos en myndighet och om den är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Med handlingar avses dels framställningar i skrift eller bild. dels upptagningar som kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på annat sätt endast med tekniska hjälpmedel. Handlingsbegreppet omfattar alltså bl.a. ADB- upptagningar.

En upptagning anses enligt 35 andra stycket normalt förvarad hos en myndighet. om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. 1 de följande paragraferna preciseras när en handling är att anse som inkommen eller upprättad. Bl.a. föreskrivs att en upptagning anses inkommen till en myndighet. när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 35 andra stycket.

1 2kap. 12—1456 finns regler om tillhandahållande av handlingar. En begäran att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen. När en sådan begäran har gjorts. skall myndigheten enligt huvudregeln under förutsättning att handlingen inte är sekretessbe- lagd — utan avgift tillhandahålla handlingen på stället så att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Detta skall ske genast eller så snart det är möjligt. I en särskild bestämmelse föreskrivs dock att en myndighet inte är skyldig att tillhandahålla en handling på stället. om det möter betydande hinder.

Vidare har den som så önskar rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en handling. En myndighet är dock inte skyldig att lämna ut ADB-upptagningar i annan form än utskrift.

De nya bestämmelser som infördes år 1982 för att förbättra allmänhetens tillgång till upptagningar för ADB innebär bl.a. att allmänheten har rätt att under vissa förutsättningar själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar (15 kap. 105 Seer). Vidare har

Bilaga 1 149

150 Bilaga 1 SOU 1988:64

statskontoret fått till särskild uppgift att lämna andra myndigheter råd och upplysningar vid utformningen av ADB-system så att Offentlighetsprincipens krav tillgodoses (SFS 1982z272—273).

1.3 Seipels utredning

Under förarbetena till 1982 års lagstiftning om Offentlighetsprincipen och ADB framfördes från vissa håll önskemål om en generell översyn av de grundläggande principerna för handlingsoffentlighet. eftersom det hade visat sig att ADB-användningen medförde särskilda problem vid tillämpningen av TF:s begreppsapparat.

Mot bakgrund härav uppdrog regeringen åt Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet att under ledning av professor Peter Seipel utföra en vetenskaplig undersökning rörande tillämpningen av offentlighetsprinci- pen vid myndigheternas användning av ADB.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade konstitutionsutskot- tet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1981/82:21 att utskottet inte hade något att erinra mot att en förberedande probleminventering utfördes i den form som regeringen beslutat. Med hänsyn till ämnets vikt förutsatte utskottet emellertid att något förslag till lösning inte skulle föreläggas riksdagen förrän frågan också hade blivit penetrerad i en parlamentariskt sammansatt utredning.

Seipel har i september 1983 redovisat resultatet av undersökningen i en rapport med titeln Offentlighetens begrepp TF, ADB och allmänna handlingar. '

En central slutsats i rapporten är att TF:s nyckelbegrepp visserligen är förknippade med vissa svårigheter men att det inte finns skäl att införa en ny begreppsapparat i TF. [ stället bör man inrikta sig på att anpassa ADB-systemen till Offentlighetsprincipen, dvs. att ge dem "en god offent- lighetsstruktur".

Enligt rapporten föreligger det dock beträffande vissa speciella frågor sådana problem att man bör överväga lagändringar eller andra åtgärder relativt snart. Det gäller framför allt vissa problem som har samband med att ADB-tekniken ger allmänheten större möjligheter att få ut information från myndigheterna än konventionella handlingar. t.ex. genom massuttag och tillgång till omfattande faktadatabaser.

Seipels rapport har remissbehandlats. Utfallet är blandat. Vissa remissin- stanser delar uppfattningen att TF:s grundbegrepp inte behöver ändras, medan andra anser att det behövs regler som är bättre anpassade till de tekniska medierna än de nuvarande.

2 Allmänna överväganden

Av den redogörelse som jag har lämnat i föregående avsnitt framgår att frågan om Offentlighetsprincipen och ADB har stått i blickpunkten ganska länge. Från statsmakternas sida har man under det senaste decenniet vidtagit en rad åtgärder för att se till att Offentlighetsprincipen inte urholkas genom den tilltagande användningen av ADB.

SOU 1988:64

En utgångspunkt har varit att allmänhetens rätt att få insyn i myndighe- ternas verksamhet inte skall vara beroende av vilket medel myndigheterna använder för sin informationshantering. Reformarbetet har därför inriktats på att så långt som möjligt jämställa ADB-upptagningar med konventionella handlingar.

För detta ändamål har, som jag tidigare redovisat. ändringar gjorts både i TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet och i andra författningar. framför allt sekretesslagen. Enligt min mening har dessa ändringar varit ändamålsenliga. och de har också fungerat relativt bra i praktiken. Ändringarna har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdoku- ment.

Det har emellertid visat sig att användningen av ADB trots allt har medfört en del svårigheter vid tillämpningen av Offentlighetsprincipen. Svårigheterna torde till stor del kunna hänföras dels till de grundläggande skillnaderna mellan ADB-upptagningar och konventionella handlingar. dels till den snabba utveckling som har ägt rum på ADB-området.

Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som ett konkret föremål. När det gäller ADB-upptagningar är insynsrätten däremot inte knuten till något föremål utan till ett visst informationsinnehåll. En annan betydelsefull skillnad mellan ADB-register och konventionella handlingar är att ADB- register ger helt andra möjligheter att söka och ställa samman uppgifter än pappersdokument.

Dessa förhållanden har medfört att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i vissa avseenden har fått en annan innebörd när de tillämpas på ADB—upptagningar än vad de annars har. Under åberopande av Offentlighetsprincipen kan enskilda från myndigheterna få ut sammanställ- ningar av uppgifter som det tidigare var mer eller mindre omöjligt att ta fram.

Utvecklingen av ADB-tekniken har på sitt sätt inneburit en förstärkning av Offentlighetsprincipen genom att den har gett allmänheten ökade möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet. Men samtidigt har ADB-tekniken lett till att Offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främmande för dess egentliga syfte att ge medborgarna insyn i och möjligheter till kontroll av myndigheternas verksamhet.

Efterhand som användningen av ADB har fått en allt vidare spridning hos myndigheterna har det också i praktiken visat sig att efterfrågan på uppgifter ur myndigheternas register har ökat. inte minst i form av framställningar om massuttag för kommersiella syften.

Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas hur långt möjligheterna att få ut uppgifter under åberopande av Offentlighetsprincipen egentligen bör sträcka sig. Härvidlag måste man bl.a. uppmärksamma att utlämnande av uppgifter från myndigheterna kan komma i strid med andra viktiga intressen. t.ex. behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter.

Också i vissa andra avseenden har ADB-tekniken gett upphov till svårigheter vid tillämpningen av Offentlighetsprincipen. Bl.a. innebär den maskinella hanteringen av information att det är mycket lätt att ändra och ta bort uppgifter som är införda i ett dataregister. vilket kan leda till problem

Bilaga 1 151

152 Bilaga 1 SOU 1988:64

bl.a. när det gäller myndigheternas diarieföring och arkivering av handling- ar.

De problem som jag nu har berört har ökat under senare år efterhand som ADB-tekniken har kommit till ökad användning inom den offentliga sektorn. Det kan förutses att den tilltagande användningen av ADB i varje fall inte kommer att leda till någon minskning av problemen.

Det är därför angeläget att man så snart som möjligt utreder de problem som finns. överväger i vad mån det behövs lagändringar och lägger fram förslag till åtgärder.

Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att frågan om offentlighetsprin- cipens tillämpning på ADB—upptagningar utreds och att uppdraget ges åt data- och offentlighetskommittén (DOK). som nyligen har tillsatts för att utreda användningen av personnummer i samhället.

3 Utredningsuppdraget

En primär uppgift för kommittén bör vara att analysera grundlagsbestäm- melserna om Offentlighetsprincipen och ADB. att undersöka hur de har fungerat i praktiken och att lägga fram förslag till de ändringar som kan behövas.

Kommittén bör också behandla en rad andra frågor, som jag skall ta upp i det följande. Kommittén bör emellertid ha relativt fria händer att gå in även på andra frågor som har anknytning till huvudfrågorna.

Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprin- cipen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna möjligheter till kontroll och _insyn i myndigheternas verksamhet. En utgångspunkt bör härvid vara att allmänheten även i fortsättningen i princip skall ha tillgång till myndigheternas ADB- upptagningar i samma utsträckning som myndighe- terna själva.

För detta ändamål bör kommittén överväga åtgärder för att underlätta för allmänheten att utnyttja de insynsmöjligheter som Offentlighetsprincipen ger. Jag vill särskilt understryka vikten av att myndigheternas ADB-system anpassas efter Offentlighetsprincipen och inte tvärtom. Man bör alltså eftersträva att ADB-systemen ges en god offentlighetsstruktur.

Som bakgrund till kommitténs arbete vill jag också nämna att riksdagen helt nyligen har behandlat ett antal motioner med anknytning till kommitténs uppdrag. I betänkandet 1984/85:7 har konstitutionsutskottet tagit upp dels frågor om användning av personnummer och samkörning av dataregister o.d., dels frågor om myndigheternas försäljning av ADB-uppgifter. rättelse av felaktiga uppgifter m.m.

Utskottet hänvisade vid sin behandling av motionerna dels till DOK:s pågående arbete. dels till de väntade tilläggsdirektiven om offentlighetsprin- cipen och ADB. I enlighet med utskottets hemställan beslöt riksdagen att motionerna skulle anses besvarade med vad utskottet anfört.

Med anledning av motionerna om samkörning av personregister m.m. vill jag erinra om att kommittén enligt sina ursprungliga direktiv skall föreslå åtgärder för att undanröja de risker för integritetskränkningar som användningen av ADB kan visa sig medföra. Bl.a. skall kommittén överväga

SOU 1988:64

om det finns skäl att föreslå ändringar i datalagens och sekretesslagens regler till skydd för den personliga integriteten.

3.1 TF:s grundbegrepp

De grundläggande bestämmelserna om Offentlighetsprincipens tillämp- ning på ADB-upptagningar finns i 2 kap. TF. Genom de reformer som har genomförts under 70—talet har de grundbegrepp som gäller konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på ADB-upptagningar. Begreppen handling. förvarad. inkommen och upprättad används också om ADB- upptagningar.

Som har framhållits vid flera tillfällen i samband med de tidigare grundlagsändringarna är det angeläget att huvuddragen i offentlighetsprin- cipen behålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar i fråga om möjligheterna till insyn från allmänheten.

Enligt min mening finns det inte skäl att göra några förändringar av TF:s grundbegrepp när det gäller konventionella handlingar. Däremot finns det anledning att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestäm- melserna i fråga om upptagningar för ADB.

Vid utformningen av bestämmelserna om Offentlighetsprincipen och ADB har man valt att behålla begreppet handling som centralt begrepp även i fråga om information i ADB-register. Handlingsbegreppet har emellertid. som jag redan har nämnt. här en helt annan innebörd än när det gäller konventionella handlingar.

Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som fysiskt föremål. När det gäller ADB—upptagningar är handlingsbegrep- pet däremot inte knutet till något fysiskt föremål (magnetband. skivminne e.d.). Här är det i stället själva upptagningen i betydelsen konstellation av uppgifter som utgör handlingen.

Den närmare innebörden av begreppet upptagning. diskuterades i förar- betena till 1976 års ändringar i TF (prop. 1975/76:160 s. 89 f). Utgångspunk- ten var att begreppet skulle avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Beträffande frågan när det skulle anses föreligga en eller flera upptagningar konstaterades att ett dataregister kan innehålla en överväldigande stor mängd uppgifter och att det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan ansågs det inte heller rimligt att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning. Resonemangen utmynnade i att varje konstellation av sakligt sammanhäng- ande uppgifter borde ses som en upptagning för sig.

Den innebörd som handlingsbegreppet har fått när det gäller information på ADB-medium har otvivelaktigt medfört vissa problem. Systemet har varit svårt att förstå och det har lett till problem i den praktiska tillämpningen.

Svårigheterna torde framför allt hänga samman med att ett existerande regelsystem på ett iviss mån konstlat sätt har överförts till ett område som det inte har varit avsett för. Vid tillämpningen av Offentlighetsprincipen på ADB-upptagningar har man använt regler som i första hand har varit skrivna för konkreta föremål på någonting abstrakt. på informationen som sådan.

Bilaga 1 153

154 Bilaga 1 SOU 1988:64

En bidragande orsak till svårigheterna är säkerligen att begreppet upptagning och därmed begreppet handling kan ha mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det beteckna ett fåtal uppgifter, i andra fall kan det omfatta en konstellation av uppgifter av stor omfattning. En och samma uppgift kan i det ena ögonblicket utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i nästa ögonblick ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll.

Kommittén bör undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken när det gäller ADB-information och överväga om bestämmelserna även i fortsättningen bör bygga på begreppet upptag- ning.

För att en handling skall anses som allmän och därmed i princip tillgänglig för allmänheten krävs enligt 2 kap. 3 & TF att den förvaras hos en myndighet och att den är inkommen till eller upprättad hos en myndighet.

I fråga om ADB-upptagningar gäller enligt samma paragraf att en upptagning anses förvarad hos en myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. En upptagning anses som inkommen till en myndighet när den har gjorts tillgänglig för myndigheten av någon annan på det sätt som anges i nyssnämnda paragraf. Någon motsvarande specialbestämmelse om när en upptagning skall anses upprättad finns inte. Här gäller de allmänna reglerna i 2 kap. 7 9" TF.

Vid tillämpningen av TF:s bestämmelser, har det förekommit olika åsikter om vad begreppet allmän handling egentligen omfattar när det gäller ADB-upptagningar. Frågan är framför allt om alla konstellationer av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program skall anses förvarade hos myndigheten och därmed i princip utgöra allmänna handlingar eller om endast sådana sammanställningar som myndigheten har gjort eller gör inom ramen för sin egen verksamhet skall anses förvarade hos myndigheten.

Det får numera anses fastslaget såväl genom uttalanden i förarbetena (prop. 1975/76: 160 s. 89 ff) som genom avgöranden i praxis (t.ex. regeringens beslut den 17 maj 1984. Ju dnr 2136—83) att varje sammanställning av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Den är därmed också en allmän handling. under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Av förarbetena framgår att en myndighet rentav anses vara skyldig att i viss utsträckning tillhandahålla ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlig- hetens krav, låt vara att detta endast gäller i sådana fall då ett program kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. dvs. inom ramen för vad man brukar kalla rutinbetonade åtgärder (prop. 1975/76:160 s. 90).

I förarbetena uttalar departementschefen vidare att det angivna synsättet får till konsekvens att en myndighet, om en enskild person själv ställer ett användbart program till förfogande, kan vara skyldig att utföra bearbetning med programmet.

För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla sammanställningar som en myndighet

SOU 1988:64

själv kan göra. förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelagda.

Däremot kan det enligt min mening ifrågasättas om en myndighet över huvud taget skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställs till förfogande av en enskild.

Kommittén bör överväga dessa frågor. De bör ses mot bakgrund av syftet med Offentlighetsprincipen. Allmänheten bör så långt som möjligt ha full insyn i myndigheternas handlingar för att utöva tillsyn och kontroll över hur myndigheterna sköter sin verksamhet. Däremot kan det ifrågasättas om allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med Offentlighetsprincipen.

Det kan därför diskuteras om det inte i vissa fall kan finnas skäl att begränsa möjligheterna att få tillgång till information från myndigheterna. Det gäller t.ex. i sådana fall då en framställning om uppgifter görs inte i kontrollsyfte utan av rent kommersiella skäl. Jag skall återkomma till den frågan i ett senare avsnitt.

En fråga som kommittén bör uppmärksamma är hur bestämmelserna om när en handling skall anses upprättad bör tillämpas på ADB-upptagningar. I fråga om ADB-register som förs fortlöpande tillämpas i princip bestämmel- sen i 2 kap. 7 å andra stycket punkt ] TF, som innebär att ett sådant register anses upprättat när det tas i bruk. När det gäller andra ADB-upptagningar kan det emellertid ibland vara svårt att avgöra när en handling skall anses upprättad.

Kommittén bör också överväga hur bestämmelserna om när en handling skall anses expedierad bör tillämpas på ADB-upptagningar som görs tillgängliga för en annan myndighet. Att en sådan upptagning blir allmän handling hos den mottagande myndigheten när den blir tillgänglig där följer av 2 kap. 6 & TF. Däremot är det inte alltid säkert att upptagningen samtidigt blir allmän handling hos den myndighet från vilken den kommer. eftersom det inte finns någon motsvarande bestämmelse om när en upptagning skall anses expedierad.

I detta sammanhang vill jag också erinra om de problem som kan uppstå när myndigheter använder sig av s.k. elektronisk post. dvs. när meddelanden utväxlas via dataterminaler mellan olika myndigheter. Frågan är bl.a. om meddelanden som har avsänts elektroniskt men som mottagaren ännu inte har tagit del av bör vara tillgängliga för allmänheten.

Med nuvarande bestämmelser torde det inte råda något tvivel om att uppgifter som översänds på detta sätt normalt blir tillgängliga för allmänhe- ten så snart de är tillgängliga hos den mottagande myndigheten. Det finns dock vissa möjligheter att med stöd av 2 kap. 9 å andra stycket TF behandla handlingar som sänds till en annan myndighet som icke allmänna. Förutsättningen är att informationsutbytet kan jämställas med en intern beredning (prop. 1975/76:160 s. 170).

Eftersom det kan antas att det i framtiden blir allt vanligare att information via terminal förmedlas mellan olika myndigheter eller mellan en myndighet och något enskilt organ, bl.a. som ett led i beredningen av ärenden, bör kommittén överväga om det finns behov av några specialbestämmelser för att reglera insynsmöjlighetema i de angivna fallen.

Bilaga I 155

156 Bilaga 1 SOU 1988:64

Slutligen vill jag i detta avsnitt peka på en annan bestämmelse som kan medföra vissa problem, nämligen bestämmelsen i 15 kap. 1 & Seer att en allmän handling skall registreras utan dröjsmål när den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. 1 13 5 har införts en särskild bestämmelse om undantag för registreringsskyldigheten i fråga om vissa ADB—upptag- ningar. Kommittén bör överväga om det kan behövas några ytterligare kompletteringar i fråga om diarieföring av ADB- upptagningar. bl.a. mot bakgrund av att i princip varje sammanställning av uppgifter på ADB- medium som görs tillgänglig för en myndighet av någon annan blir en allmän handling.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört bör kommittén utreda hur bestämmelserna om ADB-upptagningar framför allt i 2 kap. TF har fungerat i praktiken, överväga behovet av ändringar och lägga fram förslag till de ändringar som kommittén anser vara befogade.

3.2 Insynsrätt och service

Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar med stöd av Offentlighetsprincipen följer av bestämmelserna i 2 kap. TF. Dessa bestäm- melser ger i princip var och en rätt att ta del av allmänna handlingar utan kostnader och utan andra inskränkningar än sådana som följer av gällande sekretessbestämmelser. .

Offentlighetsprincipen ger allmänheten rätt att ta del av en viss handling men innebär inte någon skyldighet för myndigheten att göra ett urval av uppgifter ur en handling eller att ställa samman uppgifter från olika handlingar. Den som begär att få ta del av en handling måste i princip kunna precisera vilken handling han vill ta del av och får sedan själv göra det urval av uppgifter som han önskar.

I andra författningar finns det emellertid bestämmelser som ger allmän- heten möjlighet att få upplysningar från myndigheter även i sådana fall som inte omfattas av Offentlighetsprincipen. Enligt 15 kap. 45 Seer skall en myndighet på begäran lämna uppgifter ur allmänna handlingar i den mån hinder inte möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare föreskrivs i Zä förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet att myndigheter även därutöver i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområde.

Förhållandet mellan insynsrätten enligt TF och möjligheterna att få upplysningar enligt andra författningar har medfört vissa problem. I praktiken är det ibland oklart om uppgifter lämnas ut med stöd av Offentlighetsprincipen eller med stöd av andra regler.

Svårigheterna blir särskilt märkbara när det är fråga om uppgifter i ADB-register. Eftersom Offentlighetsprincipen i fråga om ADB-register ger allmänheten möjlighet att få ut ett urval av uppgifter eller sammanställningar av uppgifter. kan det i vissa fall vara svårt att avgöra var gränsen går mellan insynsrätt enligt TF och service enligt andra författningar. Detta är en olägenhet både från allmänhetens och myndigheternas synpunkt.

SOU 1988:64

Utredningen bör analysera dessa frågor i syfte att klargöra var gränsen bör gå mellan skyldigheten att lämna ut uppgifter enligt Offentlighetsprincipen och möjligheten att lämna upplysningar enligt andra författningar.

Denna gränsdragningsfråga kan vara av betydelse i ett flertal olika fall. Jag skall i det följande ta upp några områden där bl.a. denna fråga kan bli aktuell.

3.2.1 Massuttag

Som jag tidigare har nämnt ger Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB—upptagningar ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna även när det inte är påkallat av de skäl som bär upp Offentlighetsprincipen. Det kan ifrågasättas om inte möjligheterna att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. Man kan fråga sig om det verkligen bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose önskemål om massuttag av t.ex. rent kommersiell karaktär. Massuttagen kan medföra betydande kostnader för myndigheterna och störa det vanliga arbetets gång.

Kommittén bör ta upp denna fråga och överväga om det är befogat att införa någon form av begränsningar av rätten att göra massuttag.

Vid sina överväganden bör kommittén bl.a. beakta att alltför långtgående möjligheter att få uppgifter från myndigheterna kan leda till att andra intressen blir lidande. Särskilt viktigt är att uppmärksamma integritetsaspek- terna. Idag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifter om enskilda utan att den enskilde kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter eller enskilda organ. Detta leder till att det uppstår risk för integritetskränkningar. inte minst när uppgifter i ett register är oriktiga.

Om kommittén skulle finna att det finns skäl att införa begränsningar av rätten att göra massuttag. kan olika metoder övervägas. varvid givetvis de tekniska förutsättningarna för tänkbara lösningar av skilda slag måste uppmärksammas. En utgångspunkt bör vara att möjligheterna att ta del av myndigheternas handlingar för de syften som Offentlighetsprincipen skall tillgodose bör behållas ograverade.

En metod att' befria myndigheterna från skyldighet att tillgodose långtgående framställningar om massuttag är att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 5 Seer som innebär att en myndighet inte behöver tillgodose önskemål om omfattande uttag ur ADB-register. om det skulle hindra arbetets behöriga gång.

Ett annat alternativ är att införa begränsningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. Möjligheten att få ut uppgifter skulle exempelvis kunna vara olika beroende på om det var fråga om sammanställningar som användes i myndighetens egen verksamhet eller ej.

Ett tredje alternativ för att minska de olägenheter som är förenade med möjligheterna att göra massuttag ur ADB-register är att utvidga den sekretess som gäller f.n. En sådan lösning torde dock förutsätta ändringar i de grundläggande bestämmelser som enligt 2 kap. 2 & TF gäller beträffande möjligheterna att införa begränsningar av Offentlighetsprincipen.

Bilaga 1 157

158 Bilaga I SOU 1988:64

3.2.2 Faktadatabaser m. m.

Allt fler myndigheter, framför allt sådana med forsknings- och informa- tionsuppgifter, ansluter sig mot betalning till kommersiella databaser, svenska och utländska. Ibland kan detta vara ett led i myndighetens instruktionsenliga skyldighet att inom en viss samhällssektor ge informa- tionsservice åt allmänheten. Anslutningen till databasen sker då med huvudsyftet att vidareförmedla information för utnyttjande utanför myndig— heten.

Men även om anslutningen till databaser sker för användning inom myndighetens egen verksamhet torde uppgifter som därigenom blir tillgäng- liga för myndigheten normalt omfattas av Offentlighetsprincipen, vilket innebär att allmänheten också i det fallet får tillgång till uppgifterna.

I båda dessa fall kan Offentlighetsprincipen på olika sätt medföra problem. Dels kan enskilda gynnas genom att de gratis får tillgång till uppgifter som myndigheterna inte kan erhålla annat än mot betalning. Dels kan konsek— vensen av att uppgifterna blir allmänt tillgängliga bli att databasägaren vägrar att ingå något avtal om att myndigheten skall få ansluta sig till basen.

Även när det gäller faktadatabaser som en myndighet själv har upprättat kan det i vissa fall uppkomma problem genom att omfattande informations- mängder blir tillgängliga för utomstående gratis eller mot en obetydlig avgift.

Redan i dag finns det dock vissa bestämmelser som hindrar enskilda från att få tillgång till eller använda sig av uppgifter i faktadatabaserDels finns det i 2 kap. 11 & 3 TF en bestämmelse som föreskriver att bl.a. tryckta skrifter och andra handlingar som ingår i bibliotek inte är allmänna handlingar. Dels innebär det upphovsrättsliga regelsystemet ett skydd mot att material som omfattas av upphovsrätt utnyttjas utan tillstånd av upphovsmannen.

Kommittén bör utreda om de bestämmelser som gäller f.n. ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Om så inte skulle anses vara fallet, bör kommittén överväga vilka åtgärder som behöver vidtas och föreslå lämpliga lösningar. Vad som i första hand torde komma i fråga är att utvidga den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 & TF. Ett annat alternativ är att överväga olika former av avgiftssättning för utnyttjande av faktadatabaser hos myndigheter.

Problem likartade dem som gäller faktadatabaser kan i vissa fall uppkomma när det gäller datorprogram som används av myndigheter. Sådana program utgör normalt allmänna handlingar men kan ofta hållas hemliga med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen. I vissa fall är det emellertid inte möjligt att undvika att datorprogram blir allmänt tillgängliga. vilket kan åsamka myndigheterna problem trots att datorprogram som regel åtnjuter upphovsrättsligt skydd. Kommittén bör utreda denna fråga och föreslå de åtgärder som kan behövas.

Vid sin prövning av frågor om faktadatabaser och datorprogram bör kommittén samråda med upphovsrättsutredningen (Ju 1976:02). som f.n. ser över de upphovsrättsliga bestämmelser som har intresse i ADB- samman- hang.

En ökad användning av ADB för lagring och spridning av information kan även på annat sätt förändra den praktiska innebörden av offentlighetsprin- cipen. En stor del av samhällsinformationen och den allmänna faktainfor-

SOU 1988:64

mationen har hittills spritts i tryckta publikationer. som framför allt via olika bibliotekssystem har blivit tillgängliga för allmänheten. En speciell roll har härvid folkbiblioteken. som av tradition har tagit på sig uppgiften att tillhandahålla tryckt material utan kostnad för den enskilde användaren. ] framtiden kommer lagring och spridning av information via tryckta publikationer att minska. Informationen blir då tillgänglig enbart genom datasökning. En sådan utveckling försvårar allmänhetens tillgång till information.

Kommittén bör pröva om den angivna utvecklingen motiverar särskilda åtgärder från statens sida för att garantera medborgarnas tillgång till information.

3.2.3 Myndigheternas försäljningsverksamhet

En fråga som har samband med dem som jag har berört i de båda närmast föregående avsnitten är frågan om myndigheternas försäljning av uppgifter till enskilda.

Det är oklart hur man från konstitutionell synpunkt skall se på myndigheternas försäljningsverksamhet. Dels är det i vissa fall tveksamt i vad mån myndigheterna har skyldighet att tillgodose önskemål från enskilda om att få ut uppgifter. Dels är det oklart i vad mån myndigheterna har rätt att bedriva försäljningsverksamhet i sådana fall då verksamheten saknar uttryckligt stöd i författning. Vidare föreligger det i många fall tveksamhet om vilken ersättning som myndigheterna har rätt att ta ut för uppgifter- na.

Frågor om förhållandet mellan Offentlighetsprincipen och myndigheternas försäljningsverksamhet har nyligen behandlats i riksrevisionsverkets PM Kartläggning av ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter till följd av viss författningsreglering inom ADB-området. som verket har överlämnat till regeringen i september 1984.

Kommittén bör få till uppgift att utreda myndigheternas försäljningsverk- samhet såvitt angår uppgifter ur ADB- register. Kommittén bör i första hand klarlägga vad som anses gälla i dag beträffande myndigheternas rätt att sälja uppgifter. särskilt mot bakgrund av bestämmelserna om allmänhetens rätt att i princip kostnadsfritt ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlig- hetsprincipen. Vidare bör kommittén ta ställning till vad som bör gälla i framtiden om myndigheternas rätt att sälja uppgifter av detta slag och om principerna för den ersättning som myndigheterna bör få ta ut.

Härvid bör kommittén särskilt beakta den konflikt som kan uppstå mellan kravet att skydda myndigheten mot icke— önskat utnyttjande av faktadata- baser å ena sidan och angelägenheten att tillförsäkra allmänheten i möjligaste mån fri tillgång till information å andra sidan. Även utanför tillämpningsområdet för Offentlighetsprincipen kan regler för avgiftssättning av informationstjänster behöva utformas så att den enskilde medborgarens informationssökning inte försvåras jämfört med vad som gäller för resurs- starka institutioner och företag.

Bilaga 1 159

160 Bilaga 1 SOU 1988:64

3.3 Dokumentation och arkivering

3.3.1 RätteLse i ADB-register m.m.

I sitt av riksdagen godkända betänkande KU 1982/83: 12 (s. 13 och 22) har konstitutionsutskottet gjort vissa uttalanden om möjligheterna att göra ändringar i myndigheternas diarier. Uttalandena gäller såväl manuella register som ADB-register. Eftersom ett diarium blir allmän handling redan när det har färdigställts för införande av uppgifter. får en införd uppgift enligt utskottet aldrig raderas bort. Däremot är det inte något som hindrar att man ändrar en redan införd felaktig uppgift. under förutsättning att den felaktiga uppgiften fortfarande är klart avläsbar.

Med anledning av riksdagens uttalanden bör kommittén överväga vilka krav som bör ställas på dokumentation när det gäller rättelser i diarier som förs med ADB. En utgångspunkt bör härvid vara att det alltid skall vara möjligt att avläsa en uppgift som har rättats. under förutsättning att det är fråga om en saklig ändring och inte korrigering av stavfel e.d.

Detta innebär dock inte att det alltid måste vara möjligt att omedelbart avläsa en tidigare lydelse direkt på en bildskärm. Det bör vara tillräckligt att det i huvuddiariet anges att en ändring har gjorts och att det finns möjlighet att ta fram uppgift om den tidigare lydelsen. Sådana uppgifter bör kunna sparas t.ex. i en särskild fil i datorn eller fortlöpande antecknas i en särskild liggare.

Jag vill tillägga att det givetvis inte börkrävas att man skall spara äldre versioner när ett diarium kompletteras med helt nya uppgifter. t.ex. om ytterligare inkomna handlingar. Inte heller kan det begäras att myndighe- terna i fråga om ADB-förda diarier skall föranstalta om bevis att det inte har gjorts andra ändringar än de som framgår av diariet. Något sådant krav finns det inte i fråga om manuella diarier. som ju ofta förs med lösbladssys- tern.

Kommittén bör ta upp frågan om ändringar i myndigheternas ADB- register också ut ett vidare perspektiv och överväga vad som generellt bör gälla i fråga om krav på dokumentation av rättelser i sådana register.

Härvid bör beaktas att det i fråga om personregister finns en bestämmelse i 8 % datalagen som innebär att en registrerad har rätt att kräva att en oriktig uppgift rättas eller utesluts ur registret. Ett krav på att en felaktig uppgift fortfarande skall vara avläsbar kan komma i strid med denna rättelseskyl- dighet.

Här kan också hänvisas till vissa andra regler om rättelse och utgallring av uppgifter. Enligt 5 5 förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling skall myndigheterna gallra ut felaktiga uppgifter i ADB-upptagningar när uppgifterna har rättats och inte längre behövs för revision eller tillvaratagande av enskilds rätt. Enligt 19 & förvaltningslagen (1971:290) kan ett beslut rättas. om det till följd av skrivfel eller liknande förbiseende innehåller uppenbar oriktighet.

I detta sammanhang vill jag också peka på de problem som kan uppstå för den enskilde när ett fel väl har insmugit sig i ett ADB-register. Genom att vissa uppgifter ibland slussas genom flera myndigheter sprider sig t.ex. felaktigheter i namn- och adressuppgifter lätt. Erfarenheten visar att det kan vara svårt att få en felaktig uppgift i ett ADB-register rättad. Kommittén bör

SOU 1988:64

därför också undersöka om man kan förbättra möjligheterna att vid behov få till stånd rättelser eller kompletteringar och att förebygga spridning av oriktiga uppgifter.

I detta avseende bör kommittén samråda med datainspektionen. som enligt vad som planeras kommer att få i uppdrag att utarbeta rekommenda- tioner till myndigheterna om vilka åtgärder de bör vidta när det uppstår misstanke om fel i ett ADB-register.

3.3.2 Arkii'eringsfrågor

Syftet med Offentlighetsprincipen förutsätter att myndigheterna bevarar handlingar i tillräcklig omfattning för att garantera allmänhetens insyn. Om myndigheterna gallrar alltför hårt bland sina handlingar. kan syftet med den fria insynen äventyras.

Frågan om myndigheternas skyldighet att bevara handlingar regleras varken i TF eller i sekretesslagen utan i författningar på lägre konstitutionell nivå. Bestämmelser om arkivering och gallring hos statliga myndigheter finns i första hand i allmänna arkivstadgan (19611590) men också i förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter och förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling. Motsvarande bestämmelser för kommunala myndigheter finns i regler som har beslutats med stöd av 2 kap. 275 kommunallagen (19771179).

I DALK:s betänkande (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB föreslogs vissa bestämmelser om arkivering och gallring av ADB-upptag- ningar. Förslagen ledde emellertid inte till lagstiftning. närmast därför att bestämmelserna ansågs obehövliga.

För egen del vill jag understryka vikten av att arkiverings- och gallrings- föreskrifterna är utformade pa 'ett sådant sätt att insynsmöjlighetema inte kommer i fara. Kommittén bör undersöka om de bestämmelser som gäller om arkivering och gallring av ADB—upptagningar fyller de krav som kan ställas med denna utgångspunkt. Kommittén bör dock inte göra någon detaljgranskning av bestämmelserna utan koncentrera sig på att undersöka om principerna är utformade på ett godtagbart sätt.

Vidare bör kommittén uppmärksamma om de ändringar som kommittén i övrigt kan komma att föreslå i fråga om Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB—upptagningar för med sig behov av ändringar i reglerna om arkivering och gallring. I det sammanhanget kan det också finnas skäl att överväga frågan huruvida principerna för arkivering och gallring bör ges förankring i de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF eller i vanlig lag.

3.4 Skadeståndsfrägor

I anslutning till behandlingen av frågan om rättelse av felaktiga uppgifter bör kommittén också ta upp en fråga som inte enbart gäller myndigheternas ADB-register utan även enskilda ADB-register, nämligen frågan om utformningen av skadeståndsbestämmelsen i 235 datalagen. Enligt den bestämmelsen skall en registeransvarig ersätta skada som tillfogas en

Bilaga 1 161

162 Bilaga I SOU 1988:64

registrerad genom att ett personregister innehåller en oriktig uppgift om honom. Skadestånd kan utgå även för ideell skada.

Bestämmelsen har kritiserats från olika utgångspunkter. Vissa kritiker har gjort gällande att möjligheten att få ersättning är otillräcklig genom att skadestånd kan utgå bara om det föreligger en oriktig uppgift men inte om en uppgift är ofullständig eller missvisande. Andra har menat att bestämmelsen är alltför vid genom att den bygger på strikt ansvar.

För min del anser jag att det är av stor vikt att de som tillfogas skada genom innehållet i personregister har möjlighet att få fullgod ersättning för den skada som de lider. Kommittén bör överväga hur bestämmelsen bör vara utformad för att fylla detta syfte och föreslå de ändringar som kan behövas.

3.5 Kontroll och tillsyn m.m.

Peter Seipel ifrågasätter i sin rapport om inte JO bör få till särskild uppgift att vara tillsynsorgan i fråga om offentlighet och ADB.

Med anledning härav vill jag erinra om att flera myndigheter redan i dag har viktiga uppgifter av tillsyns- eller rådgivningskaraktär när det gäller Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. Statskontoret skall bistå andra myndigheter med råd och upplysningar vid uppbyggnaden av ADB-system. Datainspektionen har till uppgift att vara tillstånds- och tillsynsorgan enligt datalagen. en uppgift som är av betydelse även för myndigheter som använder sig av ADB. I JO:s verksamhet ingår det redan i dag att uppmärksamma frågor om offentlighet och sekretess. JO:s ämbets— berättelse innehåller regelmässigt ett särskilt avsnitt om sekretessfrågor.

Redan i dag torde det alltså finnas relativt goda möjligheter att utöva kontroll och tillsyn över myndigheternas tillämpning av offentlighetsprinci- pen i fråga om ADB-upptagningar. Kommittén bör emellertid vara oförhindrad att behandla hithörande frågor i sitt utredningsarbete. Frågan om JO:s uppgifter på området bör dock inte tas upp av kommittén. I den delen bör kommittén om dess arbete skulle föranleda det — samråda med 1983 års JO-utredning. som har tillkallats av riksdagen.

I detta sammanhang vill jag också ta upp en fråga som inte i första hand avser tillämpning av Offentlighetsprincipen utan snarare skyddet för enskil- das integritet. Det gäller frågan om lagreglering av särskilt integritetskänsliga ADB-register. dvs. personregister som innehåller ömtåliga uppgifter om enskilda personer.

För sådana register krävs i dag normalt tillstånd av datainspektionen. Om inrättandet av ett sådant register beslutas av riksdagen eller regeringen. räcker det dock med ett yttrande av datainspektionen. I debatten har då och då rests krav på att register av detta slag borde vara lagreglerade, dvs. att det skulle krävas ett beslut av riksdagen för att en myndighet skulle få föra ett personregister som innehåller särskilt integritetskänsliga uppgifter.

Kommittén bör överväga denna fråga. Till en början bör kommittén undersöka i vad mån det förekommer att register av detta slag inom den offentliga sektorn saknar stöd i lag. Vidare bör kommittén ta ställning till om det är befogat att införa krav på lagstöd för vissa slag av register.

SOU 1988:64

Om kommittén skulle anse att det bör krävas lagstöd för vissa register. bör kommittén ange på vilka områden och beträffande vilka typer av register som ett sådant krav bör gälla. Kommittén bör också överväga i vad mån kravet bör komma till uttryck i författning. Däremot bör kommittén inte lägga fram förslag till regler för vissa speciella områden eller register utan nöja sig med att ange vilka principer som enligt kommitténs mening bör gälla.

3.6 Sårbarhetsfrågor

Under remissbehandlingen av Peter Seipels promemoria har uttalats farhågor för att möjligheterna att göra sammanställningar av uppgifter ur offentliga ADB-register kan leda till skadeverkningar. även om de enskilda uppgifterna var för sig är tämligen harmlösa. Detta skulle kunna innebära risker både för den nationella säkerheten och för svenska företags konkurrenskraft.

Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp sårbarhetsfrågor i den mån de har anknytning till frågor som aktualiseras genom kommitténs arbete i övrigt. Kommittén bör i sådana frågor samråda med sårbarhetsberedningen (Fö 1981:02. SÅRB). som bl.a. har till uppgift att utreda frågor om säkerhet och sårbarhet på dataområdet.

4 Uppläggningen av utredningsarbetet

I kommitténs ursprungliga direktiv anges att kommittén bör bedriva sitt arbete skyndsamt och att arbetet bör slutföras inom två år.

Med de ytterligare uppgifter som kommittén nu får torde det inte bli möjligt att slutföra arbetet inom den angivna tiden. Kommittén bör emellertid inrikta sig på att slutföra arbetet så snart som möjligt.

1 den mån kommittén föreslår grundlagsändringar bör kommittén lägga fram förslag senast hösten 1986. så att det finns möjlighet att efter remissbehandling förelägga riksdagen ett förslag i tillräckligt god tid för att det skall kunna behandlas i anslutning till 1988 års val.

Kommittén bör vara oförhindrad att presentera sina förslag successivt genom att lägga fram delbetänkanden.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén i enlighet med vad jag nu har anfört.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(J ustitiedepartementet)

Bilaga 1 163

"( .":iu'jllllsbiéå ITf'ii *. gryr-i mr. diii rätt I”. * .. .. . . . ? mgnlthg%m

. .:..an '

t: .f' "! i-JH'N ..

1 ' ':', ' ' l . A.” ... mir .

lil/ugn 2

PETER SEIPEL

ADB-upptagningars offentlighet

Rapport till data- och offentlighets- kommittén

Institutet för rättsinformatik Stockholms universitet

© 1988 Peter Seipel och IRI ISSN 0281-1286, andra tryckningen Utarbetad på MacintoshTM med Microsoft© Word. Tryckoriginal med 12 p Palatino på LaserWriterTM II NT. Grafisk formgivning av författaren.

ADB—UPPTAGNINGARS OFFENTLIGHET

INNEHÅLLSFÖRTECKNINC

1. SAMMANFATTNING 2. BAKGRUND, SYFTEN OCH UPPLÄGGNING

2.1 Tidigare utredningar 2.2 Data- och offentlighetskommitténs uppdrag 2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik

2.3.1 Debatten om offentlighet och informations- teknologi

2.3.2 Informationsteknologins särdrag 2.3.3 Informationsteknologins utveckling

2.4 Myndigheternas IT—användning och intressena i denna 2.5 Undersökningens huvudinriktning

2.5.1 Fältundersökning 2.5.2 Alternativa lösningar 2.5.3 Minsta möjliga ingrepp 2.5.4 Nuläge och framtid

3. DET NUVARANDE REGELKOMPLEXET 3.1 De centrala författningarna

3.2 Anknytande författningar

3.2.1 Allmänt 3.2.2 Författningar av primärt intresse 3.2.3 Författningar av sekundärt intresse

3.3 Begreppsapparaten

3.3.1 Allmänt 3.3.2 Tryckfrihetsförordningens grundregler och begrepp 3.3.3 Sekretesslagcns grundregler och begrepp

3.4 Rätten till sökning 3.5 Offentlighet, service, försäljning

11 13 13 17 25

25 33 38

41 46 46 47 48 49 51 51

51

55

55 56 60

61 61 62 83

90 94

- 10 _ 3.6 Några jämförelser med utlandet

3.6.1 Allmänt

3.6.2 De nordiska länderna 3.6.3 Andra länder 3.6.4 Några slutsatser

4. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN 1 PRAKTISK TILLÄMPNING

4.1 Utgångspunkter 4.2 De nu genomförda undersökningarna

4.2.1 Allmänt 4.2.2 Fältundersökningen fas 1 4.2.3 Fältundersökningen fas 2

4.3 Jämförelser med några tidigare undersökningar m.m. 4.4 Rättspraxis 4.5 Sammanfattning

5. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN OCH RÄTTSPOLITIKEN

5.1 Allmänt 5.2 Offentlighetsprincipens syften

5.2.1 Huvudmål och mål på vägen 5.2.2 Målkonflikter

5.3 Revidering av Offentlighetsprincipens räckvidd? 5.4 Internationella hänsynstaganden

6. SLUTSATSER

6.1 Principfrågor och detaljfrågor 6.2 Grundbegreppen 6.3 Avgränsningar och förutsebarhet

6.4 God offentlighetsstruktur 6.5 Författningsreglering och rättsutveckling 6.6 Exit

CITERAD LITTERATUR

98

98 99 106 1 08

111

111 112

112 113 131

159 172 187

191

191 192

192 199

200 202

205

205 206 215 224 229 234

235

_ n _ 1. Sammanfattning

Rapporten är resultatet av ett forskningsprojekt vid Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI) initierat av data- och offentlighetskommittén. Projektansvarig och författare av denna rapport är Peter Seipel. I projektet har även medverkat Marie Carlsson, forskningsassistent vid IRI, och Lena A. Lind- gren, under projektet datachef i Sundbybergs kommun.

Arbetet har gått ut på att från teoretiska utgångspunkter granska hur 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen (TF) och vissa regler i sekretesslagen (Seer) m.fl. författningar förhåller sig till s.k. upptagningar för ADB och att undersöka hur reglerna tillämpas och uppfattas i praktiken samt vilka praktiska problem de gett upphov till. En jämförelse med utländsk, framför allt nordisk rätt ingår också.

En central fråga gäller fixering kontra tillgänglighet. Den rör sammanfattningsvis konsekvenserna av att gällande regler om allmänna handlingars offentlighet leder till en långtgående in- syn i myndigheternas ADB—system. Insynsrätten omfattar näm- ligen sammanställningar av uppgifter lagrade på datormedia, vilka går att ta fram med rutinbetonade åtgärder — oberoende av om sammanställningen existerar på förhand, d.v.s uppgifterna har fixerats i just den begärda konstellationen. Här föreligger en principiell skillnad i förhållande till konventionella handlingar. I fråga om dessa gäller ju att enskilda inte kan begära att en myndighet sammanställer en ny handling genom att samman- föra uppgifter ur olika redan existerande handlingar. Hand- lingsbegreppet är med andra ord i fråga om upptagningar för ADB" flexibelt och öppet; allmänheten kan begära att få tillgång till handlingar som går att framställa, s.k. potentiella handlingar.

Konstruktionen har från vissa håll skarpt kritiserats. Man har ansett att den leder till en oacceptabel osäkerhet och till risker i sekretess- och säkerhetshänseende. Å andra sidan har det häv- dats att de potentiella handlingarna är en naturlig konsekvens av informationsteknologins utveckling och att de är nödvän- diga för skapa tillräcklig insyn och insyn utan godtycke i myn- digheternas ADB-verksamhet.

En andra central fråga gäller möjligheterna att förstärka offent- lighetsprincipen, framför allt i fråga om dess syfte att möjliggöra kontroll av myndigheterna och att förse samhällsdebatten med relevant och tillförlitlig information. Denna strävan och strävan att avgränsa insynen bryter sig mot varandra. Konflikten mellan dem utgör ett genomgående tema i studien.

_]2_

Offentlighetsfrågorna granskas i rapporten från flera olika ut- gångspunkter: de gäller tolkningen av gällande regler i framför allt 2 kapitlet TF, tillämpningen av reglerna på olika typer av ADB-system hos myndigheterna, kunskaperna om frågorna hos myndigheternas personal, praktiska lösningar av olika tolk- nings- och tillämpningsproblem, sårbarhetsaspekter, begrepp som används i motsvarande utländsk lagstiftning, alternativa begreppsapparater, olika avgränsningsbehov och avgränsnings- kriterier o.s.v.

Slutsatsen är att grundbegreppen i 2 kapitlet TF ("uppgift", "handling", "upptagning", "förvarad", "inkommen" m.fl.) ger en fullt godtagbar grund för rättstillämpningen och rättsutveck- lingen. Men rapporten lägger fram flera förslag till ändringar i 2 kapitlet TF avsedda att förtydliga, att precisera tolkningar och att i vissa hänseenden ändra gällande rätt. Framför allt betonar rapporten att rätten att få tillgång till s.k. potentiella handlingar inte kan anses innebära någon rätt att få vilka som helst bearbet— ningar med datorprogram utförda. Det måste, i förenklad for- mulering, vara fråga om framsökning av uppgifter. Hur långt rätten att begära framsökning sträcker sig och bör sträcka sig är oklart; rapporten diskuterar gränsdragningen och söker precisera alternativen.

Det främsta medlet för att åstadkomma en förstärkning av of— fentlighetsprincipen består enligt rapporten i att skapa en s.k. god offentlighetsstruktur hos myndigheternas informationsbe- handling. Detta innebär bl.a. skärpta och preciserade krav i flera hänseenden på hur ADB-systemen skall inrättas för att tillgodo- se kraven i 2 kapitlet TF. Det innebär arbete av en omfattning och på en nivå som hittills varit undantag snarare än regel. Men rapportens slutsats är att en fritt framväxande datoriserad infor- mationsbehandling helt enkelt inte kan accepteras på sådana viktiga områden som kontorsautomation och datornät för myndighetssamverkan.

Arbetet på en god offentlighetsstruktur och de åtgärder som i övrigt krävs för att hantera problem och risker bör få en platt- form i en särskild lag om tillämpningen av 2 kapitlet TF m.fl. författningar på myndigheternas ADB-system. Rapporten pre- senterar en skiss till innehåll i en sådan tillämpningsförfattning. Rapporten betonar också att en bred strategi är nödvändig för att behålla och vidareutveckla den på TF grundade insynen. Detta innebär att datoriseringen ibland måste bromsas, att fler regis- terlagar bör övervägas, att samkörningar och liknande bör ytter— ligare begränsas, att tekniska spärrar måste skapas mot okontrol- lerbar informationsspridning m.m.

-13_ 2. Bakgrund, syften och uppläggning 2.1 Tidigare utredningar

1960 års offentlighetskommitté

Historien om offentlighetslagstiftningen och informations- teknologin kan skrivas relativt kort, både i Sverige och i andra länder. De betänkanden som lade grunden till den nuvarande regleringen i 1949 års TF1 hade av naturliga skäl ingenting att säga i ämnet. Offentlighetskommittén, tillkallad år 1960, fann däremot anledning att ta upp frågorna. I betänkandet "Offentlig- het och sekretess (SOU 1966:60) diskuterade kommittén hur den nya databehandlingstekniken har påverkat och kan komma att påverka allmänhetens möjligheter till insyn. Det grundläggande spörsmålet gällde enligt kommittén "i vad mån reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga på and- ra metoder att lagra information än skriftlig handling". "Det vo- re", konstaterade kommittén, "otillfredsställande, om allmän— hetens rätt att få del av upplysningar samlade hos myndigheter- na skulle bero av vilket medel som begagnas för att lagra upp- lysningarna" (a.a. sid. 113).

På grund av bl.a. bristen på praktiska erfarenheter saknade emellertid offentlighetskommittén förutsättningar att gå på djupet. Den legala lösning man föreslog var rättfram och enkel: som handlingar skulle anses inte enbart framställningar i skrift eller bild utan också "upptagning som måste återgivas för att kunna läsas eller avlyssnas". Magnetband för datorer och andra datorläsbara media kom därmed att täckas av legaldefinitionen och utgöra handingar. Men vad detta konkret innebar och i vil- ken form och utsträckning allmänheten hade rätt att få ta del av magnetbandets och andra datormediers informationsinnehåll förblev oklart både i den föreslagna lagtexten och i kommitténs resonemang (jfr a.a. sid. 212).

Utan att egentligen komma med lösningar tog offentlighets- kommittén upp ka'rnfrdgor som alltjämt saknar fullt tillfreds— ställande och allmänt accepterade svar. Det gällde principerna för bevarande och gallring av data, behovet av överskådlighet hos ADB-verksamheten hos enskilda myndigheter, avgifter för att få ut utskrifter och synen på önskemål om insyn från all- mänheten som inte sammanfaller med "myndigheternas anspråk".

Man möter hos kommittén en kluven inställning till informa- tionsteknologins möjligheter som också idag är vanlig. Å ena

] SOU 1927:2, SOU 1935:5 och SOU l947:60

.]4.

sidan befarade man långtgående anspråk från allmänhetens sida, vilka skulle nödga myndigheterna "att eftersätta de krav som deras egen verksamhet ställer" och kräva dyrbar datortid för att ta fram efterfrågade handlingar. Å andra sidan ansåg man det värdefullt för allmänheten att ADB—tekniken gör det möjligt att snabbt få fram upplysningar. Därför borde man "vid val av tek- nisk utrustning, vid uppläggning av program o.s.v., så långt som möjligt skapa säkerhet för att informationen kan hållas tillgänglig för allmänheten" (a.a. sid. 114-115). Tanken att infor- mationsteknologin förutsätter planering på förhand och att man på denna väg kan nå en lämplig avvägning mellan allmänhe— tens och myndigheternas intressen finns således tidigt med i diskussionen.

Offentlighetskommitténs betänkande ledde inte till lagstiftning. I rättspraxis under 1960-talet och början av 1970-talet skedde dock en anpassning till den alltmer omfattande datoriseringen av myndigheternas verksamhet. Målen RÅ 1965 ref. 25 och 1969 ref. 11 rörde båda tillämpningen av 1937 års sekretesslag på mag— netbandsregister, och i målet RÅ 1971 ref. 15 slogs slutgiltigt fast att datormedia, "upptagningar på elektrisk väg" (magnetband) föll under TF:s handlingsbegrepp. Därmed hade rättspraxis nått fram till den enkla schablonlösning som offentlighetskommit- tén förordat.

OSK, författningsreglering av ADB-upptagningar

Lagstiftningsarbetet fördes vidare genom offentlighets- och sek- retesslagstiftningskommittén, OSK. I betänkandet "Data och integritet" (SOU 1972:47) gick kommittén som väntat på linjen att också datorlagrad information bör falla under insynsreglerna i tryckfrihetsförordningen. OSK förordade emellertid till skill- nad mot offentlighetskommittén en separat reglering av ADB- upptagningar. Skälen för detta fann OSK i ett antal grundläg- gande olikheter mellan sådana upptagningar och vanliga hand- lingar (a.a. sid. 55):

' upptagningar för ADB är inte visuellt läsbara

' platsen där upptagningar fysiskt förvaras kan inte vara avgörande för tillgängligheten

' avgörande för tillgängligheten bör i stället vara vem som har befogenhet att utnyttja informationen

' tidpunkten när en upptagning blir allmän kan vara svår att fastställa därför att upptagningar kontinuerligt ändras

_15_

' en upptagning kan fysiskt vara uppdelad på olika media så att delar av den måste hämtas från olika håll för att upptagningen skall bli ett förståeligt helt.

OSK:s förslag gick ut på att i 2 kapitlet TF ha en med reglerna om allmänna handlingar parallell reglering av "allmänna upptag- ningar för automatisk databehandling". Den efterföljande pro— positionen (1973z33), som införde 1974 års ändringar i TF, valde emellertid en mindre genomgripande ändring vilken innebar att reglerna om traditionella handlingar kompletterades med vissa Specialregler om tekniska upptagningar (jfr prop. 1973:33, sid. 73-74). Denna reglering uppfattades närmast som proviso- risk och genom OSK fördes lagstiftningsarbetet omgående vida- re.

Slutbetänkandet från OSK:s sida, "Lag om allmänna handlingar" (SOU 1975:22), byggde åter på principen att avgränsa insynen i myndigheternas datasamlingar genom myndigheternas faktiska möjligheter och deras rättsliga befogenheter att ta fram upptag- ningar (jfr a.a. sid. 95-96). I propositionen 1975/76:160, som ledde till 1978 års ändringar i TF, korn denna dubbla avgränsning att gälla endast för upptagningar som ingår i personregister enligt datalagen (1973:289). För upptagningar i allmänhet blev i stället endast den faktiska tillgängligheten avgörande: en upptagning kan således vara en allmän handling i den mån myndigheten med rutinbetonade åtgärder kan överföra den till läsbar eller el- jest uppfattbar form (prop. 1975/76:160, sid. 122). Med denna lösning, som är gällande rätt, fullföljdes den rättsutveckling som inletts med offentlighetskommitténs förslag att likställa ADB- upptagningar med handlingar. Konsekvensen blev en — åtmin- stone i teorin — vidsträckt insyn i myndigheternas ADB-register.

DALK, justeringar i sekretesslagen

Det senaste steget i anpassningen av offentlighetsreglerna till den moderna databehandlingstekniken har skett på grundval av ett betänkande av datalagstiftningskommittén, DALK. I jämfö- relse med de lagändringar som trädde i kraft i januari 1978 har de senaste ändringarna karaktär av justeringar och förtydligan- den. DALK fann i rapporten "Offentlighetsprincipen och ADB" (SOU 1980:31) inte tillräckligt starka skäl att revidera TF:s regler om ADB-upptagningar. I stället ville kommittén genom en sär- skild lag klargöra och i vissa hänseenden komplettera TF:s upp- tagningsregler. Den särskilda lagen skulle även ha till uppgift att genom hänvisningar skapa överblick över diverse författningar som rör allmänhetens tillgång till upptagningar, t.ex. arkivför- fattningar. Tanken att lämna regleringen i TF orörd följdes vid departementsbehandlingen, men av den särskilda lagen blev

—16-

endast ett antal nya bestämmelser i 15 kapitlet sekretesslagen (1980:100), se prop. 1981/82:37.

Inte heller genom de nya bestämmelserna i sekretesslagen och de ändringar i TF som trädde i kraft i januari 1983 har anpass- ningen till ADB-tekniken kunnat anses slutförd. Tvärtom fann departementschefen anledning att framhålla att den snabba ut- vecklingen på informationsteknologiområdet gör frågan om Offentlighetsprincipens innehåll ständigt aktuell: frågan måste fortlöpande bevakas och syftet bör därvid vara att bevara och helst stärka Offentlighetsprincipens roll i samhället (prop. 1981/82:37, sid. 13).

1983 års IRI—rapporter

]ustitiedepartementet inriktade i nästa skede arbetet på TF:s begreppsapparat och på problem vid tillämpningen av offent- lighetsprincipen på myndigheternas ADB-system (jfr KU 1981 / 82:21, sid. 5). Ett första steg blev att initiera ett forsknings- projekt vid Institutet för rättsinformatik vid Stockholms uni- versitet (IRI). I detta projekt granskades TF:s begrepp "upptag- ning", "förvarad", "inkommen", "minnesanteckning" m.fl. i detalj i relation till automatiserad databehandling och telekom— munikation av data. Dessutom genomfördes en enkätstudie av situationen ute hos ett antal myndigheter. Resultaten publicera- des i rapporterna "Offentlighetsprincipen och ADB. En enkät- undersökning", IRI-rapport 1983:7 (Cecilia Magnusson), och "Offentlighetens begrepp. TF, ADB och allmänna handlingar", IRI-rapport 1983:8 (Peter Seipel).

Rapporten om grundbegreppen i TF konstaterade att regleringen rymmer många problem och oklarheter både i fråga om princi- per och detaljer och både i fråga om teoretiska och praktiska för- hållanden. Rapporten tog emellertid fasta på att varje alternativ begreppsapparat skulle vara förenad med likartade grundläg— gande problem - t.ex. en begreppsapparat som tog sin utgångs- punkt inte i "upptagning" utan i "information" eller "upplys- ning". Därför borde rättsbildningen under den närmaste fram- tiden få gå vidare på grundval av TF:s aktuella begreppsapparat och ansträngningarna primärt inriktas på att anpassa myndig- heternas ADB-system till offentlighetslagstiftningens krav i enlighet med föreskriften i Seer 1519:

"Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar..."

IRI—rapporten 1983z8, "Offentlighetens begrepp", innehöll vissa förslag till åtgärder, både sådana som primärt avsåg efterlevna-

_17_

den av offentlighetsreglerna och förstärkningen av dessa och sådana som siktade till att komma till rätta med vissa akuta pro- blem, bl.a. undantag från handlingsbegreppet och möjligheterna till massuttag av data.

En grundtanke gick ut på att informationsteknologin förskjuter tyngdpunkten i den rättsliga regleringen från normeringen av enskilda fall till själva utformningen av databehandlingssyste- men. Som nyckelbegrepp lanserades termen "god offentlighets- struktur". Kravet i sekretesslagen 15:9 skulle m.a.o. kunna for- muleras som ett krav på god offentlighetsstruktur hos myndig— heternas ADB-system.

Remissbehandlingen av IRI-rapporten 1983:8 kom snarare att handla om de allmänna principerna för ett fortsatt utrednings- arbete än om detaljer i gällande rätt. Flertalet remissinstanser accepterade tanken att huvuduppgiften bör bestå i att anpassa ADB-systemen till offentlighetslagstiftningen och att grundbe- greppen i TF, åtminstone under den närmaste tiden, kan tjäna som grund för rättsbildningen och sökandet efter praktiska lös- ningar. På vissa håll framhöll man riskerna för att offentlig- hetsprincipen i och med informationsteknologin får alltför stor räckvidd med negativa verkningar för bl.a. sekretesskyddet. Annu vanligare var uppfattningen att Offentlighetsprincipen bör anknytas närmare till sitt "egentliga" syfte att sörja för effek- tivitet och rättssäkerhet i förvaltningen, vad man skulle kunna kalla "kontrollsyftet". Udden vänds här främst mot informa- tionsuttag i kommersiella syften. En genomgående tanke var att man måste följa utvecklingen av informationsteknologin och räkna med en fortsatt successiv anpassning av offentlighetslag- stiftningen. Önskemålet beaktades genom tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén (]u 1984: 06) 1 december 1984.

2.2 Data- och offentlighetskommitténs uppdrag Offentlighetsprincipens räckvidd

Data— och offentlighetskommittén (DOK), som bl. a. har till upp- gift att utreda användningen av personnummer, fick genom tilläggsdirektiv 1984 (dir 1984: 48) även i uppdrag att se över of- fentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. I fokus står frågan om åtgärder för att stärka Offentlighetsprincipen för dess' 'egentliga" syfte att ge medborgarna möjligheter till kon- troll och insyn i myndigheternas verksamhet samtidigt som skälen att begränsa möjligheterna till uttag för andra ändamål bör granskas (aa sid. 1, 6, 7, 10,12).

-18-

Begreppsfrågor och tolkningsfrågor

Kring detta centrala rättspolitiska spörsmål grupperar sig be- greppsfrågorna och tolkningsfrågorna. Informationsteknologin har förändrat förutsättningarna för Offentlighetsprincipens till— lämpning och medfört att insynsrätten i ADB-sammanhang avser information som sådan i stället för fysiska databärare (handlingar). Sökmöjligheterna och sammanställningsmöjlig- heterna har blivit helt andra än tidigare. Enligt direktiven har svårigheter uppstått genom att det existerande regelsystemet "på ett i viss mån konstlat sätt överförts till ett område som det inte varit avsett för" (a.a. sid. 8). Begreppet upptagning kan således ha mycket varierande innebörd genom att det kan omfatta både ett fåtal uppgifter och en konstellation av uppgifter av stor omfatt- ning. Uppgifter kan vid olika tillfällen ingå i än den ena, än den andra uppgiftskonstellationen och därmed i olika handlingar. Utlämnandet av upptagningar kan vidare komma i strid med andra viktiga intressen, t.ex. skyddet för den enskildes person- liga integritet och för affärshemligheter. DOK bör därför dels undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken för ADB-systemens del, dels överväga om bestäm- melserna i tryckfrihetsförordningen även i fortsättningen bör bygga på begreppet upptagning. Härvid bör gälla:

0 att huvuddragen i Offentlighetsprincipen behålls oförändrade, ' att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar, ' att grundbegreppen i fråga om konventionella handlingar behålls oförändrade, ' att allmänheten skall ha tillgång till myndigheternas ADB-upptagningar i samma utsträckning som myndigheterna själva, ' att myndigheternas ADB-system anpassas till offent- lighetsprincipen och inte tvärtom, ' att myndigheternas ADB-system får en god offent- lighetsstruktur.

Frågor att överväga

Bland de detaljfrågor rörande Offentlighetsprincipen som ägnas särskild uppmärkamhet i direktiven till DOK kan följande nämnas:

a) Vilka skyldigheter skall myndigheterna ha att ta fram upp- tagningar med användning av datorprogram som särskilt

..]9-

framställs för ändamålet eller som ställs till förfogande av enskild?

b) Hur bör begrepp som "inkommen" och "expedierad" tilläm- pas på elektronisk post och liknande användningar av datorer och datakommunikationer för meddelandeutväxling och text- hantering? Kräver sådan ADB-användning specialbestämmelser om insynsmöjlighetema?

c) Hur bör registrering av ADB-upptagningar vara ordnad? Krävs det några kompletterande, nya regler om diarieföring?

d) Kan gränsen mellan skyldighet att lämna ut upptagningar enligt offentlighetslagstiftningen och serviceåtgärder av myn- digheterna enligt andra författningar formuleras klarare än för närvarande? Hur förhåller det sig med myndigheternas för- säljningsverksamhet i förhållande till åliggandena enligt of- fentlighetsprincipen?

e) Bör möjligheterna till uttag av stora datamängder, s.k. mass- uttag särregleras och begränsas?

f) Kan insynsrätten användas på ett inte önskvärt sätt för att få del av uppgifter i faktadatabaser, som t.ex. bibliografiska och me- dicinska databaser, med åtföljande kostnader och andra olägen- heter för myndigheterna? Hur förhåller det sig med motsvaran- de problem i fråga om myndigheternas datorprogram?

g) Kan datoriseringen innebära att allmänheten får svårare att få del av offentlig information i form av samhällsinformation och allmän faktainformation? Behövs det några särskilda åtgärder för att garantera tillgången till sådan information?

h) Kan gällande principer för arkivering och gallring anses ut- formade på ett från Offentlighetsprincipens synpunkt godtagbart sätt, d.v.s. så att de tillgodoser allmänhetens intresse av insyn? Hur påverkar förändringar i begreppsapparaten i TF anknytande författningar om arkivering och gallring?

i) År kontroll- och tillsynsmöjligheterna i fråga om tillämp- ningen av offentlighetslagstiftningen på myndigheternas ADB- system tillfredsställande?

j) Ger ADB-systemen upphov till sårbarhetsfrågor som bör be- aktas vid översynen av offentlighetsreglerna? Hur är det med t.ex. nationell säkerhet och möjligheter till industrispionage?

-20-

Betänkandet om försäljning av persondata

DOK har när detta skrivs avgivit flera delbetänkanden. Dessa har i vissa delar direkt eller indirekt intresse för diskussionen om Offentlighetsprincipen och ADB-systemen.

1 SOU 1986:46, som behandlar myndigheternas försäljning av personuppgifter, tas frågan upp om Offentlighetsprincipens ut- sträckning och gränserna mot försäljning och serviceverk- samhet. DOK tolkar här Offentlighetsprincipen så att den i sin gällande utformning innebär endast ganska snäva möjligheter för allmänheten att begära utlämnanden. Det måste alltid vara fråga om rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida. Om det begärda uttaget kräver annat och mer kan det inte stödjas på Offentlighetsprincipen. Vidare gäller enligt DOK, att det i princip inte kan vara fråga om ett offentlighetsuttag när den enskilde bestämmer formen och sättet för utlämnandet. Det skulle t.ex. inte vara möjligt att med stöd av Offentlighetsprincipen begära utlämnande i någon annan form än utskrift på vanligt papper, vilket utesluter t.ex. utskrift på adressetiketter, på kuvert eller registrerat på datamedium. Servicebestämmelserna i sekretess- lagen m.fl. författningar skulle enbart vara tillämpliga på ensta— ka utlämnanden av ett fåtal uppgifter (se närmare a.a. sid. 24, 32, 64).

Konsekvensen av denna tolkning av gällande rätt och betän- kandets uppläggning i övrigt blir enligt DOK att offentlighets- principens tillämpning inte skulle komma att påverkas av förslaget till reglering av försäljningsverksamheten. Kommittén betonar emellertid att den begränsning som ligger i "rutinbe- tonade åtgärder" mer och mer suddas bort och att det redan nu finns problem med att slå fast hur gränsen skall dras mellan uttag med stöd av Offentlighetsprincipen och utlämnande av uppgifter på annan grund. Kommittén hänvisar här till sitt kommande arbete med grundbegreppen i tryckfrihetsförord- ningen (a.a. sid. 48-49). Också när det gäller rätten att begära massuppgifter med stöd av offentlighetslagstiftningen — alltså inte med anlitande av myndigheters försäljningsverksamhet - hänvisar kommittén till den kommande behandlingen av grundbegreppen (a.a. sid. 50, 53).

Sambanden mellan begreppen i TF och regleringen av service- verksamhet och ren dataförsäljning måste uppenbarligen be- aktas. I en reservation och i några särskilda yttranden i betän- kandet kritiseras DOK:s förslag på bl.a. denna grund. Utan att ha rett ut den centrala frågan om vad som i ADB-sammanhang är en handling kan man inte reglera försäljningsverksamheten, hävdar reservanterna (Friggebo, Hökmark, a.a. sid. 74). Och i ett

_21_

särskilt yttrande sägs, att först sedan man fått vetskap om vilka "handlingar" som faktiskt finns hos en myndighet och därmed kan bli föremål för försäljning så kan själva försäljningsverk- samheten och omfattningen av denna bedömas — så länge handlingsbegreppet är obestämt vet man faktiskt inte vilka sammanställningar av uppgifter som kan komma att försäljas i framtiden (Rydén, a.a. sid. 81).

Remissyttrandena återkommer ofta till denna problematik. Knappt hälften av remissinstanserna (25 av 54) anser att klar- läggandet av grundbegreppen "handling", "upptagning" etc. i tryckfrihetsförordningen är så avgörande att man innan detta skett överhuvudtaget inte kan ta ställning till hur myndig- heternas försäljning av uppgifter i ADB-sammanhang bör

regleras.

En närmare granskning både av argumenten i remissyttrandena och av problematiken som sådan visar emellertid att det knap- past finns någon helt enkel eller uppenbar logisk tågordning. Avgörande för frågan om när en reglering av försäljningsverk- samheten kan eller bör övervägas tycks i första rummet vara faktorer som (a) angelägenheten av att en reglering snabbt ge— nomförs, (b) hur den legala lösningen utformas och (c) hur pass stor osäkerhet i lagtillämpningen man under en period är be- redd att godta (jfr bl.a. särskilt yttrande av Högberg och Nilsson, a.a. sid. 78-79).

Som remissyttrandena över SOU 1986:46 klart visar har man att göra med ett minst sagt svåröverskådligt frågekomplex — rent av en frågehärva. Här är några av dess knutar:

' Vad omfattar myndigheternas åligganden och hur bestäms de- ras verksamhet enligt grundlag och andra författningar? I vilken utsträckning äger de engagera sig i kommersiellt betonad verk- samhet?

' Olika intressen i insyn: forskningens intressen, kreditlivets och omsättningens intressen, fackliga intressen, det politiska livets intressen, yrkesintressen o.s.v. Samhällsnyttans innebörd i olika uppgiftslämnarsammanhang.

' Integritetsskyddet. Fysiska personers skydd mot obehörigt in- trång i personlig integritet. Företagens önskemål om skydd av företagsdata.

'Uppgiftsbördan på företag och i viss mån på enskilda. Myn- digheternas rätt att samla in uppgifter.

_22.

' Principer för uttag av avgifter i myndigheternas verksamhet. Föreskrivna avgifter, merkostnader, extrakostnader, självkost- nader, kostnadstäckning. ..

' Konkurrensrättsliga förhållanden. Monopolisering av upp- giftslämnande och uppgiftsförsäljning.

' Förpliktelser enligt internationella konventioner som Euro- parådskonventionen om skyddet för enskilda vid ADB av per- sonuppgifter. Frågor om handelshinder i form av nationella be- stämmelser om informationshantering.

' Önskemål om s.k. aktiv informationsförmedling från myn- digheternas sida. Utveckling av myndigheternas informations- baser i samhällets tjänst.

' Offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Föreskrifter om myndighetsservice. Räckvidden av offentligheten. Behovet av sekretesskydd. Möjligheterna för myndigheter att tillhandahålla informationsservice. Rättspolitiska överväganden.

' Grundbegreppen i lagstiftningen om informationshantering hos myndigheterna. Samband mellan olika begrepp och olika

regelgrupper.

' Utvecklingen av informationsteknologin. Utvecklingen av användningarna av IT hos myndigheterna, hos företagen, hos intresseorganisationerna och hos allmänheten. Inverkan av dessa förhållanden på rättspolitiska och rättstekniska Över- väganden.

I de kritiska remissyttrandena varierar inriktning och tyngd- punkt åtskilligt. För den ena instansen kan önskemålet gälla att eliminera all försäljningsverksamhet, för den andra att möjlig- göra uttag med stöd av offentlighetsprincip och serviceåliggan- den. Någon betonar att IT-utvecklingen kommer att göra DOK:s gränsdragningar mellan uttagskategorier obsoleta, någon finner hela den nuvarande begreppsapparaten i tryckfrihetsförord- ningen felaktig och byggd på okunnighet om ADB-tekniken. Någon tar fatt i avgiftsprinciper och prissättning och betonar att dessa knappast kan användas som hållpunkter för att avgöra gränser mellan offentlighetsuttag, informationsservice och för- säljning. En betonar integritetsskydd, en annan betonar sårbar- het, en tredje betonar samhällsnytta med någon viss informa- tionsförmedling som DOK bortsett från. Och så vidare.

Den föga överraskande slutsats man kan dra är att det finns många och nära samband mellan alla de frågor eller "knutar" som förtecknats ovan. Detta innebär i sin tur att man inte kan

_23-

räkna med att en avgränsad, teoretisk analys av begreppen i 2 kapitlet TF ger universalnyckeln till hela frågekomplexet. Sna- rare är de så att de ra'ttpolitiska ställningstagandena till graden av öppenhet i samhället, innebörden av skyddet av den person- liga integriteten och myndigheternas datainsamling och dataan- vändning för olika ändamål kommer i främsta rummet. Och här är signalerna motstridande inte bara i remissyttrandena utan också i debatt och diskussion i allmänhet. Det råder följaktligen oklarhet inte bara om tolkningen av enstaka begrepp i lagstift- ningen om offentlighet och sekretess utan om själva färdrikt- ningen in i det mångomskrivna informationssamhället.

Gallringsfrågor m.m.

DOK har under senvåren 1987 kommit med ett tredje delbetän- kande, Ds Iu 1987:8, om vissa grundlagsfrågor. Den ena av dessa frågor, vilken nu lett till lagstiftning (se prop. 1987/ 88:57), rör en förstärkning av skyddet av den personliga integriteten genom ett nytt stadgande i 2 kapitlet regeringsformen enligt vilket medborgarna tillförsäkras legalt skydd mot registrering av upp- gifter om dem med användning av ADB. Den andra gäller gall- ring av allmänna handlingar och slår fast att allmänna hand- lingar får gallras endast om det kan antas att gallringen blir av ringa betydelse för medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar och gallringen sker med stöd i lag.

Vad som bl.a. har intresse att här notera är att även gallrings- regeln aktualiserar en analys och diskussion om offentlighets- principens syften. Det gäller t.ex. forskningens förhållande till Offentlighetsprincipen. I betänkandet behandlas forskningens intressen som skilda från de intressen som offentlighetsprin- cipen skall tillgodose (Ds Ju 1987z8, sid. 57-58). Man kan emel- lertid välja en annan väg och försöka urskilja olika kategorier av intressen som alla omfattas av Offentlighetsprincipen men som har olika art och dignitet. Då öppnas möjligheter till en dis- kussion om en intressehierarki och en motsvarande insyns- hierarki av innebörd att insynen garderas med olika styrka för olika insynsintressen. Behovet av en sådan diskussion antyds i formuleringen av förslaget till gallringsregel, som bygger på att man kan konstatera att gallringen blir av "ringa betydelse" för rätten att ta del av allmänna handlingar. En diskussion om den varierande styrkan hos olika insynsintressen förefaller särskilt angelägen mot bakgrund av att gallringen i framtiden kan för- väntas bli mer omfattande p.g.a. arkivens tendens till tillväxt och nödvändigheten att också på arkivområdet hålla statens och kommunernas kostnader nere (a.a. sid. 49-50, 59-60). Informa- tionsteknologin bidrar till att göra denna och andra målkon- flikter akuta.

_24_

Sammanfattningsvis kan man konstatera att diskussionen såväl orn principerna för försäljning av data ur myndigheternas ADB- system som om gallring av ADB-upptagningar måste bygga på en väl genomtänkt helhetssyn på de intressen som offentlig- hetsprincipen skall tillgodose. Detta gäller givetvis i lika hög grad alla överväganden om hur själva grundbegreppen i 2 ka- pitlet TF bör vara utformade.

Användningen av personnummer

Sommaren 1987 utkom DOK med sitt senaste betänkande, SOU 1987:31, vilket behandlar personregistrering och användning av personnummer. Förslaget innebär begränsningar av möjlighe— terna att använda personnummer i ADB-sammanhang. Två alternativ presenteras. Ett av dem är en särskild lag som förbju- der sådan användning om inte vissa särskilt angivna förutsätt- ningar är uppfyllda, bl.a. att de registrerade har medgivit an- vändningen eller att registret har stöd i lag eller förordning. Det andra alternativet innebär en ändring av datalagen (1973:289) så att registreringen av personnummer blir föremål för skärpt kontroll.

Liksom när det gäller betänkandena om försäljning av person- data och om gallring förekommer det i betänkandet om per- sonnummer resonemang och principöverväganden som har relevans för offentlighetslagstiftningen. Några av dessa bör särskilt uppmärksammas.

Enligt DOK är det största hotet mot den enskildes personliga integritet den talrika förekomsten av ADB-baserade person- register (SOU 1987:31, sid. 114, jfr 29—30, 94, 95). Det krävs enligt DOK att registerinnehållet i myndighetsregisten prövas mer ingående än vad som hittills har skett, att registerinnehållet begränsas och att tillåtna bearbetningar regleras (a.a. sid. 114-117). Dessutom måste tekniska begränsningar av möjligheterna att utnyttja uppgifter i många sammanhang övervägas (a.a. sid. 118- 119). Dessa överväganden sätter kommittén i direkt samband med offentlighetslagstiftningen. Konsekvenserna av denna lag- stiftning måste således beaktas när man tar ställning till person- registers existens, innehåll och användning: "(D)en tillgång till registeruppgifter som Offentlighetsprincipen medger måste beaktas när man beslutar sig för vilka personregister som kan tillåtas inom den offentliga sektorn, vad dessa skall innehålla och vilka föreskrifter som behövs." (a.a. sid. 120) DOK:s strategi är bred snarare än snäv, d.v.s. inriktad på någon enstaka åtgärd. Diskussionen gäller således:

_ 25 - ' personregistrens omfattning och utformning ' regleringen av samkörningar och sambearbetningar ' spridningen av personuppgifter från registren ' sekretesslagstiftningen ' tillämpning och tillsyn inom ramen för nuvarande lagregler ' behovet av registerlagstiftning ' sårbarhet och säkerhet ' registerkvaliteten

En central del av strategin går ut på ökad och mer detaljerad reg- lering av personregister i särskilda registerlagar (a.a. sid. 14-15, 33). DOK konstaterar här att flera av de viktigaste personregist- ren på myndighetssidan alltjämt är oreglerade och att några av dessa inte ens har tillstånd från datainspektionen eftersom de är undantagna från tillståndsplikt enligt 2 a 5 datalagen (a.a. sid. 126-127). DOK föreslår att ett antal nya registerlagar utarbetas för bl.a. socialstyrelsens register och kommunala register. I sam- manhanget uppmärksammar kommittén registerlagarnas kon- struktion och uttalar sig för specialförfattningar för varje särskilt register, vilka i detalj och baserat på noggranna överväganden i det särskilda fallet behandlar sådant som tillåtet innehåll, sök- och bearbetningsmöjligheter, kvalitets- och behörighetskontrol- ler, andra tekniska spärrar m.m. (a.a. sid. 157-160).

2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik 2.3.1 Debatten om offentlighet och informationsteknologi Allmänt

Debatten om hur offentlighetslagstiftningen förhåller sig till informationsteknologin avspeglar framför allt osäkerhet. Den har under senare år förts långt mindre intensivt och frekvent än debatten om skyddet mot obehörigt intrång i personlig integritet; snarast kan man säga att frågorna om handlingsoffentligheten har tenderat att behandlas som sekundära i förhållande till "datalagsfrågorna". Någon välutvecklad "offentlighetsideologi" på ADB—området svarande mot "integritetsskyddsideologin" med dess många försvarare och debattörer kan man knappast urskilja.

-26-

När offentlighetsfrågorna uppmärksammas sker det alltså van- ligen i samband med integritetsskyddet eller eljest i ett mer om- fattande sammanhang. I t.ex. SACO/ SR tidningen nr 7, 1984 be- handlas offentlighetsfrågorna i samband med frågor om data- utbildning för allmänheten, makten över det egna arbetet, myn- digheternas försäljning av data, kommersiella databaser och da- torer som ett maktinstrument. Frågorna som ställs gällde här om offentlighetslagstiftningen ger tillräcklig insyn eller om den ger för stor och hotande insyn i myndigheternas ADB-system. Greppet är inte otypiskt: de i offentlighetslagstiftningen inbyggda intressekonflikterna kommer gärna i förgrunden — jfr t.ex. Svenska Dagbladet den 25 juli 1983 "Lagar kolliderar i datasam- hållet".

Journalisterna och insynen i ADB-systemen

De som framför allt uppmärksammat informationsteknologins konsekvenser för offentlighetslagstiftningen är knappast överraskande — journalisterna. Det kan bli tekniskt och praktiskt svårare att utnyttja Offentlighetsprincipen, hävdas det i en arti- kel i Dagens Nyheter den 22 juni 1983. Journalisterna har otill- räckliga kunskaper om de nya sätten att hantera information. Själva tekniken innebär risker genom bl.a. enkel utradering så att uppgifter kan försvinna utan spår.

I april 1983 anordnade journalisthögskolan i Stockholm en väl- besökt offentlig debatt om "Journalistiken i dataåldern", redovi- sad iNya Iakttagelser nr 2, 1983 (se även nr. 1, 1983). Bland de frågor som behandlades fanns de ekonomiska förutsättningarna för insyn: hur stora kostnader bör myndigheterna vara skyldiga att bära för att anpassa ADB-systemen till en god insyn? Finns det risker för att informationen hos myndigheterna blir en högt prissatt handelsvara som blir svåråtkomlig eller oåtkomlig för andra än de resursstarka? Farhågor framfördes från flera håll för att informationsteknologin kommer att försämra förutsättning- arna för journalisternas arbete. Gråzonen för osäkra sekretessbe- dömningar skulle växa och sekretess "för säkerhets skull" bli ett allt vanligare fenomen.

Traditionella handläggarkunskaper, som ofta är ett stöd för journalisterna i deras kontakter med myndigheterna, hotar att försvinna och ersättas av ett mer enfaldigt kunnande om hur man trycker på knappar på en terminal. Myndigheterna kan börja utveckla hinder av typen "ej allmänt tillgängliga min- nesanteckningar" för att blockera åtkomsten t.ex. till dator- program som används för analyser och beslutsunderlag. Sam- tidigt ser man nya möjligheter till bevakning och undersökande

.27-

journalistik genom t.ex. datoriserade diarier, statistik och möj- ligheter att pröva myndighetsdata med egna datorprogram. Lars Furhof, dåvarande rektor vid högskolan, underströk i flera in- lägg vikten av att journalisterna lär sig att arbeta med dessa nya verktyg och även att undvika riskerna för torftig "skrivbords- journalistik" vid bildskärmen, där den muntliga intervjun och besöken på fältet blir undantag och andrarangskällor. I andra inlägg utvecklade man idéer om nya former av journalistik ut- övad av experter på datoriserade informationssystem och i nya former av lagarbete vid undersökande journalistik. Nya typer av källkritik måste kanske utvecklas som bygger på begrepp som datakvalitet och överblick över ADB-system.

Krav på myndigheterna från journalisternas sida formulerades från flera håll. Bland annat måste reglerna om bevarande och gallring vara tillräckligt precisa och tillämpas så att viktiga upp— gifter bevaras utan godtycke. Terminaler för egen sökning måste inrättas för att det skall bli möjligt att granska myndigheternas olika datoriserade verksamheter utan Övervakande kontroll av tjänstemän.

]ournalistkåren har således gått i främre ledet när det gällt att ställa krav på insyn och på anpassning av offentlighetslag- stiftningen till informationsteknologins möjligheter. Men när det funnits tillfällen till kritik av den öppenhet som offent- lighetslagstiftningen medför har man å andra sidan inte tvekat att göra rubriker. "Ambassader i kö för datakatalog" hette det bl.a. sommaren 1984. Det gällde då möjligheterna för de utländ- ska militära underrättelseorganen att med hjälp av offentlig- hetsprincipen skaffa sig ingående upplysningar om det svenska totalförsvaret. Uppgifterna som ansågs vara alltför lättillgängliga gällde sådant som försvarets fastigheter i registren hos central- nämnden för fastighetsdata, anställda hos försvarets forsk- ningsanstalt i myndighetens personaladministrativa system, försvarets fordon i register hos försvarets materielverk och väg- verkets register över bl.a. broar med uppgifter om tillåten belast- ning, konstruktion och anordningar för sprängning.

Tidningsuppgifterna föranledde sårbarhetsberedningen att stu- dera förhållandena ("Offentlighetsprincipen, ADB och försvars- sekretessen", SÅRB 1984z4). På grundval av en rapport av exper- terna Lars Lindgren och Torbjörn Nilsson drog beredningen slutsatsen att läget inte var så alarmerande som man kunnat befara och att därför några omedelbara, mer ingripande åtgärder inte var påkallade. De gällande sekretessreglerna ansågs vara tillräckliga för att hindra informationsläckor och likaså kon- staterade man att skyddet tryggades genom praxis att i särskild ordning pröva känsliga framställningar i samråd med militära myndigheter. Framför allt kunde Lindgren och Nilsson konsta-

-28-

tera att förfrågningarna från utomstående i realiteten varit få eller inga. Sårbarhetsberedningens överväganden har sedermera lett till en särskild bestämmelse i 4 5 förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter, enligt vilken civila myndigheter skall samråda med ÖB och rikspolisstyrelsen när ADB-system kan förutses komma att innehålla uppgifter vilkas utlämnande kan skada totalförsvaret m.m. Vintern 1987 har problemet tagits upp på nytt och en journalist vid tidningen Datavärlden uppger sig "på 90 sekunder ha kartlagt örlogsbasen på Muskö" genom att ta fram uppgifter om försvarets byggnader ur fastighetsdatasystemets öppna register. Därmed har i varje fall frågan aktualiserats om gällande sekretessregler och restriktio- ner för fastighetsdatasystemets uppbyggnad och användning iakttas i praktiken (se Datavärlden nr. 6, 1987).

Vid eller snäv offentlighet?

I litteraturen finner man skrifter till försvar för både en vid och en snäv eller till och med insnävad offentlighet. Journalisten Anders R. Olsson har i debattskriften "Spelrum" (1985) hävdat att myndigheterna inte ger den insyn som de enligt nuvarande regler är skyldiga att ge (a.a. sid. 149, 152-153, 160-161, 175). I Ols- sons perspektiv handlar det om att att skapa så hållbara garantier för öppenhet att myndigheterna hindras från att mörklägga och undanhålla. För detta krävs bl.a. att allmänheten får möjligheter att söka i myndigheternas datamaterial på egen hand och utan kontroll från myndigheternas sida via s.k. presentationstermi- naler. Detta förutsätter i sin tur att man på förhand skiljer mel- lan offentligt material och material som möjligen kan vara se- kretessbelagt (a.a. sid. 149). Myndigheternas skyldigheter att ta fram sammanställningar av uppgifter ur sina ADB-system kan enligt Olsson inte begränsas till vad de kan åstadkomma med omedelbart tillgängliga datorprogram utan måste utsträckas till allt som går att åstadkomma med "måttlig arbetsinsats" (a.a. sid. 166). Därmed ställer sig Olsson även kritisk till tankar att be- gränsa allmänhetens möjligheter till informationsåtkomst ge- nom att inte låta dessa gå utöver de ändamål som bör finnas fö- reskrivna för varje särskilt register (a.a. sid. 167-168).

Ett helt annat perspektiv finns hos Nils Rydén i "Företagsin- tegriteten i datasamhället" (1986). Här är myndigheternas da- tahunger en fara för företagens behov av skydd för uppgifter som gäller dem och som har anknytning till bl.a. "självstän- dighet, renommé, egenart eller affärsidé" (a.a. sid. 19). Offent- lighetsprincipen har enligt Rydén kommit att ge en alltför vid insyn genom att den omfattar alla uppgifter som med rutin- betonade åtgärder kan hämtas fram ur ADB—systemen (s.k. potentiella handlingar) och genom att databehandlingstekniken

.29-

ger tidigare oanade möjligheter att enkelt åstadkomma sådana uppgiftssammanställningar (a.a. sid. 22-26). Därför har det blivit nödvändigt att ompröva regleringen och åter göra offentlighets- principen förutsebar och kontrollerbar till sina konsekvenser. Detta bör ske genom att man på förhand reglerar vilka upptag- ningar som får finnas hos en myndighet och som därmed kan bli allmänt tillgängliga: "Varje myndighet som använder ADB borde således vara skyldig att enligt en enumerationsmetod bestämma vilka upptagningar man har genom att katalogisera de sökbegrepp som får användas eller på annat sätt bestämma vilka utdata som kan framställas." (a.a. sid. 40).

Rydéns skrift har uppskattats som ett gott debattinlägg men har också gett anledning till genmälen. I den informella remissbe- handing som skett har framför allt "fixeringstanken" (enumera- tionstanken) kritiserats. Man har hävdat att den inte är praktiskt genomförbar och att den skulle innebära ett hinder för effektivi- tet och utveckling (M Carlsson, "Sammanställning av remissvar till Nils Rydéns bok Företagsintegriteten i datasamhället". IRI- PM 1987:13). I Skydd & säkerhet nr. 5, 1987 menar Lars Lindgren att Rydéns synsätt är för pessimistiskt. Det går enligt Lindgren att klara problemen med ett öppet och flexibelt handlingsbegrepp genom sekretessregler och genom regler som begränsar myndig- heternas uppgiftsinsamling och deras användning av tillgäng- liga ADB-system. Också Rydén själv finner det vara av yttersta vikt att begränsa och kontrollera uppgiftsinsamlandet, vilket han menar skulle kunna ske genom en särskild ny lag om före- tags uppgiftslämnande till myndigheter (a.a. sid. 42-43).

Rydén får stöd för sin kritik av Offentlighetsprincipens utform- ning och räckvidd av professorn i administrativ databehandling vid Umeå universitet, Kristo Ivanov, som i "Systemutveckling och rättssäkerhet" (1987) hävdar att 1970-talets anpassning av offentlighetslagstiftningen varit ett krampaktigt och misslyckat försök att skapa "en formell likvärdighet mellan det traditio- nella lagliga handlingsbegreppet och nya — endast med dator- hjälp tillgängliga media på vilka återfinns information/ upp- gifter" (a.a. sid. 54). Därmed har vi enligt Ivanov fått "enorma och växande problem" som skulle gälla brister i skyddet av uppgifter om både fysiska personer och företag. Enligt Ivanov förefaller det angeläget söka återgå till "ursprungsläget i offent- lighets- och sekretesslagstiftningen i den meningen att offent- lighetsprincipen enbart bör omfatta de uppgifter myndigheterna sammanställt för eget bruk" (a.a. sid. 55).

Mer specialiserade diskussioner om offentlighetslagstiftningen och informationsteknologin har ägt rum i olika sammanhang. Stiftelsen Rättsfonden inbjöd 1982 till ett seminarium om "Of- fentlighetsprincipen i dataåldern" (rapport med samma titel

_30_

utgiven av Rättsfonden 1983). Seminariet kom snarare att be- handla detaljer i lagstiftningen och särskilt osäkra frågor än övergripande principer för offentlighetslagstiftningens utveck- ling. Men i detaljfrågorna konkretiseras ofta vägvalen: det gäller t.ex. hur kraven på ADB-systemen skall utformas för att tryck- frihetsförordningens regler skall iakttas (jfr a.a. sid. 49-51, 81).

De andra nordiska länderna

I de övriga nordiska länderna har diskussioner och initiativ förekommit vilka förtjänar att kort beröras. Nordiska dataunio- nen arrangerade vintern 1983 ett nordiskt rättspolitiskt semina- rium, där offentlighetsfrågorna utgjorde ett av många teman inom datarätten (bl.a. reglering av Videotex och andra nya me- dier, massförvaltning genom ADB och internationell datatrafik). Finska justitieministeriet ordnade våren 1987 ett liknande sym- posium (Hanaholmen, 1 - 3 april 1987) med deltagare från samt- liga nordiska länder. Diskussionerna om offentlighetslagstift- ningen präglades både av de olika rättstraditionerna och av ten- denser till ökad rättslikhet i fråga om insyn i myndigheternas ADB-system. Danmark, Finland och Norge har således under senare tid genom lagstiftning utvidgat tillämpningsområdet för sin handlingsoffentlighet till att omfatta också datorlagrad information (se vidare avsnitt 3.6.2).

Debatten förefaller inte ha varit särskilt livlig men i t.ex. Dan- mark har röster höjts för att utveckla offentlighetsloven så att den också ger möjligheter att få "masseopplysninger" och med- verkar till att samhället blir mer öppet (P Blume, "Informa- tionsadgang som demokratisk rettighed". Retsv. Institut B, Stu- dier nr. 19, 1987). Utvecklingen har inneburit att generella och gemensamma problem börjat få konturer. Vid seminariet på Hanaholmen uppmärksammade man t.ex. målen för offent- lighetslagstiftningen (enbart kontrollsyften eller även vidare syften?) och de risker som kan vara förknippade med en vid- sträckt insynsrätt (massuttag, intrång i den personliga integri- teten, åtkomst från många datorterminaler etc.). Också grund- begreppen i offentlighetslagstiftningen ställdes under diskus- sion, t.ex. "dokument , arende , massuttag".

Ute i världen

Två i offentlighetssammanhang intressanta länder utanför Norden är U.S.A. och Kanada. I U.S.A. har 1966 års Freedom of Information Act (FOIA) flera gånger reviderats men under de senaste åren har det gällt andra frågor än fortsatt anpassning till informationsteknologin (se Note: "Fair Administration of the

_31_

Freedom of Information Act after the Computer Revolution". I: Computer/Law Journal Vol. 5 (1984) No. 1, 51).

FOIA gäller även datorlagrad information hos myndigheterna, vilken täcks av begreppet "agency records". Rent generellt har det intresse att notera att utlämnanden stödda på FOIA i stor utsträckning tycks handla om "business information" (omkring 50—60 % av totala antalet framställningar årligen enligt FOIA kommer från "the business community". Jfr förfrågningar från allmänheten som svarar för omkring 20-25 %). Sådan informa- tionsåtkomst är inte utan problem och har väckt invändningar men förefaller med gällande sekretessinskränkningar utgöra en accepterad öppenhet i den amerikanska affärsvärlden. Opposi- tionen mot FOIA tycks snarare ha kommit från myndigheterna, i synnerhet från polismyndigheter och underrättelseorgan. Den stora mängden framställningar tillmötesgås emellertid utan in- vändningar (1984 och 1985 närmare 90 %). Också kostnaderna för att tillämpa lagstiftningen — för närvarande omkring 50 miljoner dollar årligen förefaller vara en accepterad börda. Vad särskilt gäller ADB-användningen hos myndigheterna har man betonat önskemålet att förbättra åtkomsten till myndig- hetsdata och höja kvaliteten på dessa (House Committee on Government Operations). Myndigheterna har uppmanats att "make reasonable attempts to allow public users of agency in- formation to share the benefits of automation". Frågan om data- försäljning från myndigheternas sida har uppmärksammats — men närmast som ett hot mot möjligheterna att erhålla infor- mation till låg kostnad med stöd av FOIA (se om det ovan- stående H C Releya, "US FOIA Faces Technology Challenges", I: Transnational Data and Communications Report, vol. X (1987), nr. 6, 15—17).

Rättsavgörandena om FOIA:s tillämpning på myndigheternas ADB-system har varit få. Den rättsvetenskapliga diskussionen har också varit lam. Fenomenet tycks gälla generellt. Man finner t.ex. under uppslagsord som "computers", "freedom of informa- tion" och "documents and records" i registren "Index to Legal Periodicals" och "Index to Foreign Legal Periodicals" påfallande få titlar som behandlar detta ämne — i synnerhet om man jämför med ämnen som integritetsskydd, immaterialrättsligt skydd av datorprogram m.m. och avtal och upphandling av ADB-pro-

dukter.

Intrycket bekräftas om man ser på Kanada. Där gäller Access to Information Act av år 1982 (AIA). Lagen omfattar även ADB- material. "Machine readable record" omfattas således av de finitionen "any record under the control of a government insti- tution" (Sec. 3). För att ett "record" skall vara tillgängligt krävs att det existerar eller kan framställas (be produced) med hjälp av

-32-

"computer hardware and software and technical expertise nor- mally used by the government institution" (Sec. 4(3)).

Den kanadensiska regleringen liknar således i sin principiella uppbyggnad den svenska. Det har därför särskilt intresse att se vilken diskussion som kan ha förekommit om grundbegreppen i AIA och insynsrättens utsträckning i myndigheternas ADB- system.

En rapport har nyligen avgivits om erfarenheterna av den kanadensiska AIA och den nära anknytande Privacy Act ("Open and Closed". Standing Committee on Justice and Solicitor General; Second Session of the Thirty-third Parliament, 1986-87). Rapporten tar upp ett stort antal frågor och ger många rekom- mendationer. Bland annat betonar kommittén att AIA är alltför litet känd och föreslår ett brett utbildningsprogram både inom förvaltningen och i samhället. Också utbildning av dem som ansvarar för lagtillämpningen (Access/ Privacy Coordinators) är enligt kommittén angelägen. Rapporten innehåller emellertid ingenting om erfarenheterna av tillämpningen av AIA på dato- riserad information; inga synpunkter på grundbegreppen, inga rättspolitiska resonemang, inga redogörelser för debatter. Jag har genom samtal med en av de ansvariga för rapporten (professor David H. Flaherty) erfarit att frågorna helt enkelt inte uppfattats som aktuella.

Kanske kan man sammanfattningsvis säga att diskussionen om offentlighetslagstiftning och myndigheternas datorsystem ännu överallt befinner sig i ett tidigt skede. I synnerhet förefaller det inte som om metoden att utsträcka handlingsbegreppet ("record" 0.1.) till att omfatta också datorlagrade uppgifter skulle ha gett upphov till omedelbara, omfattande och påtagliga skade- verkningar med åtföljande debatter om lagarnas syften och om alternativa begreppsapparater (jfr t.ex. Riley och Releya, "Free- dom of Information Trends in the Information Age", 1983 och Europarådet, "Secrecy and Openness - Individuals, Enterprises and Public Administrations". Colloquium om europeisk rätt den 21-23 oktober 1987). Detta intryck blir särskilt dominerande om man jämför med de omfattande diskussionerna runt om i världen om datorerna och skyddet av den personliga integri- teten. Den kanadensiska rapporten ovan diskuterar t.ex. ingå- ende önskvärda nya kontroller av samkörningar, konsekvenser av nya övervakningstekniker och effekterna för integritets- skyddet av spridningen av persondatorer i förvaltningen. Och när Europarådets Rådgivande Församling (Parliamentary Assembly) nyligen tagit upp frågan om tillgång till information i myndigheters register så skedde det med koppling till skyddet av den personliga integriteten och i syfte att klarlägga de principer som bör gälla för intresseavvägningar mellan offentlighet och

-33-

persondataskydd (Parliamentary Assembly, 38. Sess., Recom- mendation 1037 (1986)).

2.3.2 Informationsteknologins särdrag

De traditionella offentlighetsreglerna ger i olika länder olika långtgående insyn och sätter upp sekretesshinder av varierande höjd. Informationsteknologin har å andra sidan vissa egen- skaper som slår igenom i varje rättssystem och medför föränd- ringar i i förutsättningarna för varje diskussion om handlings— offentlighet. Vi skall här göra ett försök att se vilka dessa egen- skaper är och hur de kan tänkas påverka offentlighetsreglerna.

Generellt sett orsakar den automatiserade databehandlingen och datakommunikationerna många förändringar i rättsordningen. Påverkan låter sig inte beskrivas entydigt. Det är t.o.m. osäkert i vilken utsträckning man bör inrikta sig på att" urskilja effekter av IT på rättsordningen; det kan vara lika givande att i stället uppmärksamma rättsordningens och rättspolitikens inverkan på informationsteknologin (jfr "Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataåldern", sid. 17-20). För att inte göra dis- kussionen mer komplicerad än nödvändigt kan vi nöja oss med att urskilja tre typer av samband:

' IT som tendensförstärkare ' IT som katalysator ' IT som dimensionsförändrare

Informationsteknologin fungerar som tendensförstärkare t.ex. genom att bidra till att förskjuta eller sudda ut gränsen mellan den offentliga och den privata sektorn. Dataflödena mellan de båda har efter hand blivit alltmer omfattande och beroenden av många slag finns nu mellan databehandlingssystemen hos myndigheterna och hos privata organisationer. IT uppträder som katalysator t.ex. när hjälpsamheten mot den informations- sökande allmänheten ökar sedan terminaler placerats på regi- stratorskontoren och handlingar och uppgifter om handlingar kan tas fram snabbt och för långa perioder; fem, tio år eller ännu längre tillbaka. Ett exempel på IT som dimensionsförändrare ger sårbarhetskonsekvenserna: informationsbehandlingen kan t.ex. bli nära nog oöverskådlig i fråga om möjligheter att kombinera och jämföra uppgifter och använda den nykombinerade infor- mationen för oförutsedda och känsliga ändamål.

-34-

I rättsvetenskapen och i synnerhet inom rättsinformatiken har flera försök gjorts att mer i detalj penetrera sambanden mellan juridiken och informationsteknologin. Det har bl.a. gällt att beskriva och avgränsa "datarätten" eller "informationsrätten". Flera egenskaper hos informationsteknologin som uppmärk- sammats i dessa sammanhang har direkt betydelse för för- ståelsen av dess förhållande till offentlighetslagstiftningen (jfr P Seipel, "Information Law Revisited". I: Journal of Media Law and Practice 1986).

(a) Automatiserade urval, jämförelser, omvandlingar etc. kan utföras med en snabbhet och i en skala som tidigare inte varit möjlig. Detta gäller även när uppläggningen hos databehand- lingen är skäligen enkel och den grundläggande informationen svarar mer eller mindre direkt mot den som tidigare registrerats och hanterats med manuella hjälpmedel som registerkort och dagboksblad. Som ett exempel kan tas ett enkelt katalogiserings- system för en vanlig persondator med en för sökning direkt åtkomlig datavolym på kanske 40 miljoner tecken eller mer (15 - 20.000 fulla textsidor) — något som nu får betraktas som vardags- teknik. I större datorer blir givetvis förhållandena än mer dra- matiskt förändrade. Datavolymerna får här ofta räknas i miljar- der tecken (gigabytes).

(b) Små "dataatomer" kan kombineras och re-kombineras för att skapa en mängd olika meddelanden och beskrivningar. Man har talat om informationens frigörande från mediet - en utveckling som också har andra aspekter, jfr särskilt punkt (i) nedan. Infor- mationsmönstren blir föränderliga snarare än stela. Man kan säga att informationen blir allt mindre låst vid den logik och den läsart som den fysiska återgivningen (representationen) av informationen på papper, kort o.l. tidigare tvingat till.

Tag t.ex. den vanliga telefonkatalogen. Den ger möjlighet att söka alfabetiskt på efternamn inom ett visst telefonområde. Däremot kan den inte (i varje fall inte enkelt) användas för att t.ex. ta reda på vilka personer som bor på en viss gata eller alla personer som stavar Carlson med C och enkelt 5. Sådana möj- ligheter är rutin i t.ex. moderna standardprogram för textbe- handling. Antag att ett sådant system t.ex. Text Data Base System, TDBS, utvecklat av Paralog och beskrivet 1 M Löfström, "Text Data Processing " (Paralog 1984) — används för att hantera kontraktskrivningen och administrationen av kontrakt hos en myndighet. Det blir då möjligt att rutinmässigt - d.v.s. med i programmet inbyggda hjälpmedel ta fram alla kontrakt där kontraktsumman är större än ett viss angivet belopp, alla kon- trakt som ingåtts med en viss namngiven motpart, alla kontrakt där det talas om "tystnadsplikt", ett kontrakt med en motpart som, det är osäkert vilket, kan heta "Datakompaktor", "Data-

-35-

kontraktor" eller "Dakontraktor" etc. Beroende på hur systemet utnyttjats vid registreringen av information kan möjligheterna vara långt fler t.ex. att få fram uppgifter om hur många kon- trakt som ingåtts efter en viss tidpunkt och avser färdigmon- terad utrustning och där vitesbeloppen vid försening ligger på över 0,5 % av köpeskillingen per dröjsmålsvecka.

Möjligheterna i TDBS och liknande systern, vilka kombinerar metoder från s.k. relationsdatabaser och textsökningsssystem, hänger framför allt samman med att uppbyggnaden av data- samlingarna kan ske långt mer flexibelt och enkelt än med typiska, äldre databehandlingstekniker. Enkelt uttryckt kan man t.ex. bestämma att en viss uppgift skall kunna användas i beräk- ningar och ha ett värde inom vissa angivna gränser medan andra uppgifter klassas som text där också enskilda tecken i orden är under datorns kontroll och kan pekas ut vid sökning.

(c) I viss motsättning mot föregående egenskap står tendensen inte minst i det praktiska livet att fixera informationen i för- utbestämda mönster, procedurer, scheman, format o.s.v. Ut- rymmet för tillfälliga lösningar och ad-hoc strategier är följakt- ligen ofta blygsamt eller inget alls. Detta sammanhänger med flera förhållanden: äldre databehandlingsteknik med större stelhet och närmare släktskap med traditionell pappersbaserad databehandling dröjer sig fortfarande kvar på många områden, endast bråkdelar av tillgänglig, modernare teknik tas faktiskt i bruk beroende på okunnighet, obenägenhet att lära nytt, obenä- genhet att ändra på invanda tillvägagångssätt etc., möjligheterna kan medvetet begränsas av kostnadsskäl för att t.ex. förbilliga utbildning, schablonisera en viss hantering eller följa vissa lega- la krav etc. Förklaringarna är alltså mångahanda.

När databehandlingen på detta sätt är "fixerad" ställer det sig många gånger svårare än vid manuell databehandling att improvisera och att ändra på tillvägagångssätten. Det är inte ovanligt att omläggningar kan förutsätta investeringar av mångmiljonbelopp.

(d) Mänsklig medverkan i form av kontroller, omdömen, vär- deringar etc. bortfaller eller ersätts av automatiserade eller datorstödda förfaranden. Förhållandet har särskilt intresse i samband med sekretessbedömningar, där en intressant fråga kommer att gälla de teoretiska och praktiska möjligheterna att automatiskt konstatera och signalera sekretesskänslighet vid datoriserade informationsuttag och sammanställningar. Något förenklat gäller det tillämpningen av sekretesslagen direkt via datorprogram.

-36-

(e) Med användning av datorprogram och datorstödda metoder för administration av data kan människan i teknisk mening behärska komplexa logiska alternativval och informations- strukturer i helt annan utsträckning än om hon enbart litar till det egna minnet och den egna överblicken, även om dessa får stöd av konventionella kontorshjälpmedel (kalendrar, block och penna, diarier etc.). Detta betyder bl.a. att det finns en risk för att den datoriserade informationsbehandlingen vid någon kom- plexitetsgräns börjar leva sitt eget liv och att de som utvecklat och de som använder sig av möjligheterna inte längre fullt ut förstår verkningssättet, sambanden och konsekvenserna. Det kan vidare betyda att tillgång till datoriserade metoder för kon- troll kan vara enda möjligheten för en utomstående att komma upp på samma nivå som den vars databehandling skall kontrol- leras jfr t.ex. datorstödd revision av en verksamhet och kon- trollkörningar av datorprogram med egna data för att bedöma om programmet genererar korrekta och relevanta resultat.

(f) Automationen är ofta irreversibel, vilket innebär att en verksamhet där informationsteknologin kommit till använd- ning förändras i så hög grad beträffande organisation, kunnande, tillvägagångssätt, verksamhetsutformning, förväntningar uti- från o.s.v. att det kan vara svårt att ens upprätthålla begränsade, manuella reservförfaranden. Från rättslig synpunkt blir detta i många situationer till ett tvång att hitta fungerande lösningar för den datoriserade miljön: vägen tillbaka till en känd och med traditionella juridiska medel kontrollerbar miljö är blockerad.

(g) Pappersbaserad databehandling förlorar i betydelse jämfört med elektronisk. Inte så att databehandlingen blir papperslös, långt därifrån. Men parallell pappershantering och elektronisk hantering är vanligen inte möjlig dataflödena är för omfattan- de och för snabba för att detta skall vara realistiskt. Vanoma för- ändras också: den som huvudsakligen använder ett datornät för att utbyta meddelanden med andra personer har sannolikt inte längre någon korrespondenspärm utan litar till det elektroniska arkivet, till lösa anteckningar och utskrifter av enstaka skrivel- ser — trots att det i och för sig skulle vara möjligt att parallellt ta fram samtliga skrivelser för arkivering på vanligt sätt i pärmar. Pappershandlingar får i den nya miljön delvis nya roller, inte minst som tillfällighetsmedium: för att visa utdrag, för att ut- göra korrektur, för att påminna, för att dokumentera mellan- produkter etc. Här ligger en av förklaringarna till att pappersåt- gången snarast tenderar att öka när man använder datorer.

(h) Kortlivade framställningar av information blir allt vanli- gare. Det kan vara sammanställningar av uppgifter som bara skapas för att läsas på bildskärm vid ett enda tillfälle och aldrig mer. Det kan vara en tillfällig anpassning av ett datorprogram.

-37-

Det kan vara körjournaler som redovisar vad som skett vid databehandlingen under en viss kortare period. Genom de kraftfulla möjligheterna till bearbetning kan också sådana "tillfällighetsalster" ha viktig betydelse för en verksamhet.

(i) Betydelsen av ytor och avstånd minskar drastiskt. Det skapas nya "informationsrum", där närheten och tillgängligheten hos data har mycket litet med fysiskt avstånd och utspridning att göra. Också betydelsen av gränser mellan organisationer och verksamheter tenderar att suddas ut genom utvecklingen av allt bättre datakommunikationer —- lokalt på arbetsplatsen, regionalt, nationellt och internationellt.

(j) Den digitala, datoranpassade hanteringen av information (alltså en hantering som bygger på att information återges som 1- och 0-signaler) vare sig det handlar om text, siffror, ljud eller bilder breder ut sig allt mer. Vanliga telefonväxlar och datakom- munikationsutrustning växer samman, telefonen får digitala "röstbrevlådor", televisionsapparaten blir en datamottagare, körklara datorprogram sänds i radio, arkivsystem medger paral- lell lagring av text, ljud och bild o.s.v. Denna mediaintegration åstadkommer många gränsäirskjutningar och gränsöverskri- danden som har rättslig betydelse. I offentlighetslagstiftningens perspektiv rör uppgiften inte enbart att reglera datorernas för- hållanden utan att skapa ett regelsystem som klarar teknikinteg- rationen i dess helhet. En aspekt på detta — som redan idag har hög aktualitet - gäller användningen av flera medier tillsam- mans både parallellt och i led efter led. Ett telefonsamtal resul- terar i en registrering i ett pappersbaserat diarium och muntliga kommentarer på en minibandspelare. Noteringarna på ton- bandet skrivs in via en persondator och lagras i handläggarens "privata mapp" i en gemensam lokal dator med uppgifter om ärende och datum o.s.v. (jfr P Seipel, "Offentlighetens begrepp", IRI-rapport 1983:8, sid. 15-17, 23-24)

Sammanfattningsvis kommer det i den följande framställning- en att bli åtskilliga tillfällen att komma tillbaka till de egen- skaper och särdrag hos informationsteknologin som här kort redovisats. Frågan är om de har så djupgående betydelse att de motiverar en helt ny syn på offentlighetslagstiftningen - dess syften, räckvidd och grundbegrepp. För svaret på den frågan har det också betydelse vad som är att vänta av informationstek- nologins utveckling i framtiden.

_ 38 _ 2.3.3 Informationsteknologins utveckling

Det finns gott om beskrivningar av informationsteknologins utveckling och "datasamhällets" frammarsch (se t.ex. biblio- grafin i "Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataåldern"). Vad som slår en är bland annat två motsatta ten— denser hos framtidsbedömningarna. Dels finns det decennie- gamla betraktelser som alltjämt kan läsas med god behållning och som förutsåg utvecklingsmöjligheter och potential hos tekniken trots att denna, inte minst i praktiskt hänseende, be- fann sig på ett långt mer primitivt stadium än för närvarande. Ett exempel ger J.C.R. Licklider, "Libraries of the Future" från 1965, där författaren utvecklar avancerade tankar om dator- lagrade "kunskapsbaser" som på sätt och vis hör mer hemma i dagens diskussion än i den som förekom då boken skrevs (jfr J Sculley, "Odyssé", sid. 410-435). Dels finns det bedömningar som lockar till löje genom sina närmast befängda underskattningar av möjligheterna: det fanns experter som en gång trodde att en stor nation som U.S.A. skulle reda sig med tre eller fyra "mate- matikmaskiner".

Också för diskussionen om Offentlighetsprincipen har det intresse att se på framtiden för informationsteknologin och dess användning, låt vara endast i form av en försiktig och i högsta grad opretentiös skiss som enbart skall tjäna syftet att ge en glimt av den miljö där det är fullt tänkbart att Offentlighetsprincipen kommer att tillämpas i framtiden.

Databehandlingsanordningarna fortsätter med all sannolikhet att få en allt större kapacitet och nya tekniska genombrott är att vänta. Till exempel tycks betalkortstora datorer som utför sam- ma tjänster som dagens kraftfulla skrivbordsdatorer vara en möjlighet inom en inte alltför avlägsen framtid. Ljusdatorer där transistorernas funktioner övertagits av transfasorer är nu på experimentstadiet men kan i morgon möjliggöra både en enorm höjning av hastigheten vid databehandling och nya former av databehandling som skiljer sig från dagens "von Neumann maskiner" lika mycket som en telefon skiljer sig från en taltratt.

En bedömning av mer trivial natur är att priserna på dator- utrustning kommer att utvecklas så att det blir lika naturligt för personal i kontorsmiljö att ha en egen dator som att ha telefon och skrivbord. Gränserna mellan avancerade elektroniska skrivmaskiner och datorer har för övrigt redan suddats ut.

Metoderna att programmera datorer, d.v.s. att förse dem med levande logik, har inte förbättrats och effektiviserats i samma takt som själva datorutrustningen, den "hårda" delen av tek- niken. Visserligen skrivs inte normala datorprogram längre i

-39-

otymplig maskinkod utan i mer eller mindre lättanvänd och lättläst "problemorienterad" kod, men programmeringskonsten är i många stycken ännu primitiv, inte minst om man ser till hur den bedrivs i levande livet. Men också inom detta område får man räkna med att bilden förändras.

En tendens är t.ex. att programmering blir allt enklare att utöva för icke experter; hjälpmedlen att förse datorerna med den öns- kade logiken för en viss hantering kommer snarare att förutsätta att man kan komponera en "önskelista" än att man är expert på att formulera kommandon som anger arbetsstegen för att lösa ett visst problem. Expertsystem som hjälper till vid både pro- blemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av forskningsområdet artificiell intelligens (AI). Här börjar man nu se de första försöken att gå från teori och experiment till praktisk verksamhet. Exempel finns i projekt hos statskontoret (besluts- stöd inom den allmänna försäkringen och socialtjänsten) och domstolsverket (beslutsstöd i brottmålsprocessen).

När det gäller informationssökning med datorer använder man i stor utsträckning ännu 1950-talsmetoder. Men också här sker förändringar och olika forskningsprojekt ger indikationer på vad som är att vänta. Vid institutionen för lingvistik vid Stock— holms universitet pågår t.ex. utveckling av hjälpmedel för dato- riserad informationssökning som ger möjligheter att be om "liknande texter" då man funnit något som verkar intressant (B Brodda). Hur datorprogrammen söker fram dessa "liknande tex- ter" behöver frågeställaren inte ha den blekaste aning om. Det finns redan idag gott om andra exempel på att uppgifter hanteras av datorer utan att användaren ens funderar över om han "pro- grammerar" eller inte. Ett exempel är hjälpmedlet HyperCardTM med "kommandospråket" HyperTalkTM, som nyligen lanserats av persondatortillverkaren Apple som en standardprodukt till Macintoshdatorerna.

Datasamlingarna har idag i många sammanhang nått impo- nerande volymer, där de får räknas i miljardvis med tecken (gigabytes). Massminnestekniken går fortfarande framåt. Att ha hela uppslagsverk tillgängliga via en persondators egen min- nesutrustning är redan nu möjligt genom optiska medier och laserteknik. Bland de företag som sysslar med elektronisk publi- cering diskuterar man sådana ting som "expertdosor", hand- datorer som rymmer hela bibliotek och ger möjligheter att söka fram önskade data lika lätt som man idag räknar fram kvadrat- roten ur 3,43.

Möjligheterna att koncentrera data och databehandlingskapacitet lokalt skapar viss osäkerhet om hur datakommunikationer via fjärrförbindelser kommer att utvecklas och användas. Ar det

-40-

nödvändigt att hålla stora datasamlingar åtkomliga över tele- nätet när var och en kan förses med önskad information på datamedia för lokal användning? Vad man någorlunda säkert kan förutse är att kombinationerna av fjärrdata och närdata kommer att se annorlunda ut än idag. I ett annat perspektiv kan man utan tvekan förutse kraftigt ökade anspråk på datakom- munikation: det gäller dataflöden inom verksamheter för såda- na ändamål som styrning, samordning, beslutsstöd, meddelan- deutväxling inom arbetsgrupper och från person till person (telekonferenser, elektronisk post) o.s.v. Datatrafikens interna- tionella karaktär förstärks förmodligen alltmer, vilket leder till allt starkare behov av standardisering av många verksamheter och även i viss utsträckning av den lagstiftning som reglerar databehandling och dataflöden.

Användningarna av informationsteknologin inom både den offentliga och den privata sektorn kommer att fortsätta att växa inom alla upptänkliga verksamheter. Textbehandling är för- modligen redan idag det största användningsområdet och man kan säga att av 1950-talets matematikmaskin har blivit 1980- talets textbehandlingsmaskin. Den manuella databehandlingen försvinner givetvis inte men den integreras alltmer i den auto- matiserade och datorstödda. Integrationen av medier går vidare: tal och bilder blir allt vanligare i samma sammanhang som siffror och texter, massmediernas och privatmediernas gränser skär över varandra.

Hur blir det med datorerna inom privatsfären? Kommer vi längre än till tonåringarnas dataspel och till att erbjuda aktie- kurser, billiga resor och väderrapporter tillgängliga på hemteven via Videotex? Blir det några konsumentpengar över till att efter- fråga informationstjänster med hemdatorn uppkopplad till tele- nätet? Finns det någon som gläds lika mycket åt information om kommunfullmäktiges beslut som åt Sky Channel?

Det är svårt att sia om detta, framför allt om takten i utveck- lingen. Klart är att mysterierna som idag omger informations- teknologin kommer att skingras alltmer: alla och envar möter de nya hjälpmedlen i skolan, på arbetsplatsen, i vardagen runt omkring. På så vis ökar beredskapen att begagna dem när man upplever behov och hjälpmedlen bidrar själva till att skapa be- hov. Det är t.ex. inte uteslutet att alla skolklasser kommer att ha praktiskt arbete vid presentationsterminaler, vilka ingår bland läromedlen i samhällskunskap. Och datorn kan bli ett lika na- turligt inslag i universitetsundervisningen i historia som i fysik. Hur bedriver man för övrigt arkivforskning om tjugo år?

Mycket av detta har att göra med förhållandet mellan människa och maskin: hur umgängesmöjligheterna dem emellan utveck-

_41-

las, hur kostnaderna för mänskligt arbete och för datorers arbete utvecklas, hur människan upplever sina "tankeredskap". Kan- ske växer det fram ett kunskapssamhälle där information och informationsåtkomst för breda kretsar prioriteras och blir möj- liga att prioritera på ett helt annat vis än idag.

2.4 Myndigheternas II"-användning och intressena i denna Omfattning och tillväxt

Myndigheternas användning av automatisk databehandling växer stadigt i omfattning. Årliga redogörelser finns i bl.a. stats- kontorets rapporter om användningen av ADB i statsförvalt- ningen. I 1987 års rapport (1987z2) får man bl.a. veta både att det är svårt att särskilja alla "ADB-kostnader" i myndigheternas verksamhet och att totalkostnaderna för budgetåret 1985/ 86 för ADB hos den civila statsförvaltningen, affärsverken och försva- ret uppskattades till 2,8 miljarder kronor. Antalet persondatorer växer snabbt och det stora flertalet myndigheter baserar numer sin databehandling på egna datorer (a.a. sid. 12, 13, 15, 16, 21, 22).

Användningsområden

Intressantare än sådana uppskattningar av volym och tillväxt hos den automatiska databehandlingen är olika sätt att struktu- rera och klassificera ADB-verksamheten med syfte att belysa hur den förhåller sig till offentlighets- och sekretesslagstiftningen.

Ett första, sammanfattande omdöme blir att möjligheterna att gruppera och dra gränser är många och att inget entydigt och självklart mönster framträder. IT-användningen är ganska rikt varierad och ger exempel på många situationer, intressen, tek- niska lösningar o.s.v. Man kan kanske bäst beskriva den som en fixeringsbild: den kan vridas och vändas för att visa olika mön- ster beroende på vad man är intresserad av.

I 1987 års rapport från statskontoret (a.a. sid. 11) finns följande kategoriindelning jämte procenttal som anger hur stor del av myndigheterna som har tillämpningar inom respektive an- vändningsområde:

Generella administrativa stödsystem 69 % Ekonomiadministration 47 % Statistikproduktion 46 % Dokument- och ärendehantering 41 % Personal- och löneadministration 37 %

_42_

Beräkningsarbeten 34 % Materieladministration 25 %

Till denna uppställning bör fogas upplysningen att statskontoret inte redovisar ADB för "reglering av processer och förlopp av teknisk natur", vilket får antas innebära att samtliga använd- ningar i uppställningen ovan har anknytning till administrativ databehandling.

Från offentlighetssynpunkt får de olika användningsområdena anses ha olika vikt eller i varje fall olika betydelse i den me- ningen att insynsintressena i informationen skiftar. Klart in- tressanta är de "generella administrativa stödsystemen", vilka bl.a. inkluderar elektronisk post, ord- och textbehandling och enklare registerföring, samt "dokument- och ärendehantering", som omfattar diarieföring och annan ärenderegistrering. Man kan emellertid inte motsatsvis utgå från att t.ex. "materieladmi- nistration" (lager, förråd, inventarier etc.) helt skulle sakna in- tresse från insynssynpunkt. Hur är det t.ex. med antalet gasmas- ker för civilbefolkningen i beredskapslagren?

Typer av databaser och deras användningar

I statskontorets utredning om informationsbaser år 1987 (rapport 1987z10, sid. 4, 25, 26) förekommer flera grupperingar, bl.a. den- na, där procenttalen anger hur stor andel respektive typ av databas svarar för i den totala mängden av inventerade baser (totalt c:a 300 befintliga eller planerade):

Person- och objektregister i den statliga förvaltningen 65 % Allmänt tillgängliga databaser (inklusive privata) 20 % Arendehantering ( 10 % Rättsinformation (författningar, domar etc.) ( 10 % Ovrigt (adresser, projektdata...) ( 10 %

Av rapporten framgår också att några få myndigheter svarar för ett stort antal register medan de flesta myndigheter endast har ett begränsat antal.

En annan uppdelning i utredningen om informationsbaser re sulterar i en flerfältstabell där baserna indelas i tre kategorier (a) myndighetsregister för internt bruk, (b) myndighetsregister för externt bruk och (c) övriga register för externt bruk — och an- vändarna i tre kategorier — (d) myndigheter, (e) företag och orga- nisationer och (f) allmänheten.

Uppdelningen har klart intresse i offentlighetsperspektiv. De tre kategorierna av databaser reser delvis olika problem: när det

_43-

gäller en intern bas kan man t.ex. ställa frågan om den över- huvudtaget har externt intresse och om några satsningar alls behöver ske på att skapa en god offentlighetsstruktur. Beträf- fande en privat databas, som en myndighet har tillgång till, ser problemen klart annorlunda ut: skall myndigheten överhu- vudtaget vara skyldig att ge gratis — tillgång till det som envar kan skaffa sig rätt att använda genom ett avtal med den privata databasvärden? Beträffande användarkategorierna (e) och (f) konstaterar statskontorsrapporten att organisationer och företag svarar för den dominerande användningen av databaser medan allmänhetens efterfrågan är obetydlig. I den mån den förekom- mer handlar det mest om professionell efterfrågan eller specia- listefterfrågan på information den som frågar är forskaren, teknikern, läkaren, läraren etc. (a.a. sid. 30-31, 41, 45, 85-86).

Organisationernas efterfrågan på information kan ha högst olika inriktning, vilket bl.a. innebär att rubriken "kommersiellt in- tresse" kan stå för en mängd olika önskemål: verksamhetspla- nering, administration av transporter, prospektering efter na- turtillgångar, företagshälsovård, läkemedelsutveckling o.s.v. Overhuvudtaget finns det anledning att ta fasta på utredningens tes att ordet "användning" i databassammanhang är ett mycket sammansatt och sva'ranalyserat begrepp. Detta innebär också att en och samma datasamling samtidigt kan tjäna olika syften på ett komplext sätt: som ett exempel redovisas det centrala bil- registret som används för handläggning och beslutsstöd hos både trafiksäkerhetsverket och andra (uppkopplade) myndig- heter, för försäljning av uppgifter on-line till försäkringsbolag, bilförsäljare m.fl. och för att besvara förfrågningar från allmän- heten om t.ex. kilometerskatt (a.a. sid. 33-34).

Det finns således en mängd möjligheter att beskriva myndig- heternas ADB-system. Här kan det vara tillräckligt att ytterligare något utveckla två synvinklar. Den första vill påminna om och klargöra att Offentlighetsprincipen måste kunna fungera i högst disparata miljöer. Den andra tar upp möjligheterna att särskilja olika slag av önskemål om information från omvärlden. Dessa olika önskemål har olika aktualitet för olika ADB-system och strävan att tillgodose dem kan drivas olika långt och därmed få olika konsekvenser för bl.a. den tekniska anpassningen av systemen.

Disparata miljöer

I statskontorets utredning om informationsbaser finner vi att man skiljer mellan interna och externa myndighetsregister. In- delningen kan utvecklas ytterligare, t.ex. så att man skiljer mel- lan interna register utan externt intresse och interna register

_44_

med externt intresse: ett inventarieregister jämfört med ett ärendehanteringsregister kan tjäna som exempel. När det gäller register av externt intresse kan man vidare särskilja en grupp som har tillkommit med direkt sikte på extern användning t.ex. konsumentvägledning eller patent- och varumärkesin- formation. Andra är primärt utvecklade för myndigheternas egna behov men har visat sig ha betydande externt intresse t.ex. LAGRI-projektet inom rättsväsendets informationssystem.

En helt annan indelning kan skilja mellan system med tonvikt på kunskapsregistrering, på verksamhetsadministration och på databearbetning. Exempel finner vi i rättsfallsdatabaser, ekono- miredovisning och hållfasthetsberäkningar. Andra, besläktade kriterier för gränsdragningar tar sikte på informationsfram- ställning jämfört med produktframställning (pensionspoäng jämfört med kartor), på beslutsorienterade system jämförda med handlingsorienterade (prejudikatarkiv jämförda med byggnads- beskrivningar), o.s.v. Här handlar det om kriterier som har med systemens användning och informationsinnehåll att göra. Detta gäller också den uppenbart viktiga distinktionen mellan system av sekretesskänslig art och icke sekretesskänsliga system.

Men också andra kriterier kan tas fram. Systemens omfattning och art kan beskrivas med grupperingar som "personliga" sys- tem (nämligen den enskilde tjänstemannens redskap) och "ge- mensamma" systern; "lokala" , "regionala" och "nationella" system samt "tillfälliga" och "permanenta" system. Ett "tillfäl- ligt" system är t.ex. ett simuleringsprogram med tillhörande data som en forskare utvecklar som ett led i ett pågående arbete och som från forskarens synpunkt förlorar intresse när han ger sig i kast med nästa arbetsuppgift.

En praktiskt viktig distinktion går mellan "äldre" och "yngre" system. Det är framför allt i de yngre systemen och i synnerhet i de system som nu är under utveckling som det finns reella möjligheter att ta hänsyn till offentlighetslagstiftningens krav. I framför allt de stora, äldre systemen kan det fordras betydande investeringar för att införa i och för sig angelägna ändringar och anpassningar till Offentlighetsprincipen.

Mer tekniskt orienterade kriterier är också tänkbara: system med "enkel struktur", "komplex struktur", "fixerad struktur" och "flexibel struktur" är några möjligheter, andra är "terminalfat- tiga" och "terminalrika" system (jfr systemen hos rikspolissty- relsen, riksförsäkringsverket och trafiksäkerhetsverket med hundratals och tusentals terminaler med t.ex. systemen hos ar-

betarskyddsstyrelsen eller kemikalieinspektionen).

_45_

Denna enkla övning — som lätt kunde byggas ut med fler exem- pel och ytterligare distinktioner — syftar endast till att visa mångfalden av ADB-användningarna och spännvidden hos an- vändningar hos myndigheterna. Detta måste beaktas vid dis- kussioner om Offentlighetsprincipens utformning samtidigt som det gäller att skilja det typiska från det udda och det fre- kventa från det sällan förekommande.

Efterfrågan på information

Några av distinktionerna ovan har rört efterfrågan på informa- tion ur myndigheternas databaser. Det gällde då omfattningen av efterfrågan från organisationer och företag jämfört med all- mänheten i snävare mening. Man kan urskilja tre intressen. Det första kan kallas "privatintresset". En god illustration är profes- sorn i Lund som förlorat sin katt och ville se på "kattboken" hos fysiologiska institutionen för att försäkra sig om att katten inte köpts in för experiment från någon ljusskygg kattfångare. Det andra intresset kan kallas "yrkesintresset" och är det som möter hos forskare och journalister. Det tredje intresset är "organisa- tionsintresset" som kan vara av flera slag: ett "ombudsintresse", där organisationen för enskilda medlemmars del vill ha fram uppgifter eller ett "egenintresse", där organisationen vill ha uppgifter som har betydelse för dess verksamhet. "Egen- intresset" kan i sin tur vara sakägarorienterat, kunskapsorien- terat eller kommersiellt orienterat. Dessa olika intressen har olika aktualitet för olika ADB-användningar.

Andra grupperingar är tänkbara. Intresset kan gälla enstaka uppgifter och upptagningar eller många uppgifter och upp- tagningar. I det förra fallet kan situationerna variera på t.ex. följande vis: (a) Den eftersökta informationen kan vara på förhand känd och identifierad. Sökanden känner exempelvis till en fastighetsbeteckning som kan användas som sökvillkor. (b) Den önskade informationen kan vara möjlig att finna men sökanden kan vara osäker om hur den skall identifieras. Han tror sig t.ex. veta att fastigheten har en viss ägare, men vet inte vad fastigheten kallas. (c) Slutligen kanske sökanden inte säkert vet om någon information alls existerar; det är möjligt att en fastighet existerar, t.ex. som en avstyckad lott, men sökanden är inte ens säker på detta. På liknande sätt förekommer det när det gäller önskemål om större datamängder att urvalskriterierna kan vara klara för sökanden - t.ex. alla ärenden som handlagts efter ett visst datum. Men de kan också vara diffusa eller till och med okända ärenden som har att göra med FOA:s engagemang i utvecklingen av svenska atomvapen eller information som klarlägger hälsoriskerna för befolkningen i Malmö av Saabs etablering av en ny bilfabrik.

-46-

En anknytande gruppering tar sikte på den önskade informa— tionens objekt: den kan gälla ett visst ärende, en viss verksam- het, en viss samhällsfråga o.s.v. Vidare kan insynsintressets syften variera: att följa ett ärende av nyfikenhet, att få inblick i en verksamhet av politiskt intresse, att få underlag för eget handlande, att få stöd för att utveckla en egen verksamhet, att tjäna pengar... Det kan handla om att få något framtaget, att få leta efter något, att få löpande bevaka något...

Också när det gäller önskemålen om insyn måste man således både beakta mångfalden och försöka urskilja vad som är typiskt och frekvent. En viktig omständighet är att ADB ger helt andra möjligheter än tidigare att tillgodose varierande önskemål, men att sådana möjligheter ofta förutsätter att man på förhand satt sig in i och tagit ställning till vilka önskemål som bör beaktas och att man skapat tekniska och organisatoriska förutsättningar för sådan insyn. Detta har berörts i det föregående avsnittet där vi granskade vissa särdrag hos informationsteknologin.

2.5 Undersökningens huvudinriktning 2.5.1 Fältundersökning

Direktiven till DOK uppdrar åt kommittén att undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken för ADB-systemens del. En sådan studie blir därmed en huvudupp- gift också för IRI-projektet. Den är angelägen av flera skäl. För det första behöver debatten tillföras ytterligare fakta om rättstill- lämpningen: de vägledande prejudikaten från domstolarna är relativt fåtaliga och ger endast en fragmentarisk uppfattning om vilka svårigheter offentlighetslagstiftningen mött i praktiken. Vidare är det angeläget att få grepp om huvudproblemen. Är be- greppsapparaten i 2 kapitlet TF felkonstruerad logiskt och prak- tiskt? Eller är det så att den i och för sig kan fungera tillfredsstäl- lande men att detta hindras av brist på kunskaper om begrep- pens innebörd och tolkning? Hur förhåller det sig överhuvud- taget med myndigheternas beredskap — organisatoriskt, kun- skapsmässigt, ADB-tekniskt — att tillmötesgå förfrågningar från allmänheten?

Kraven på god offentlighetsstruktur som kommer till uttryck i bl.a. sekretesslagen 159 och 10 måste diskuteras i sina praktiska detaljer. Vad har myndigheterna hittills gjort för att åstadkom- ma en utformning av sin datoriserade informationsbehandling som svarar mot sådana krav? Kan man hos enskilda myndig-