SOU 1988:64
Integritetsskyddet i informationssamhället : delbetänkande
SOU 1988:64
Till statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Den 24 maj 1984 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om användningen av personnummer i samhället.
Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 19 september 1984 numera hovrättspresidenten Carl Axel Petri till ordförande i kommittén. Samma dag förordnades till ledamöter i kommittén f.d. riks- dagsledamöterna Kerstin Anér och Lilly Bergander, ombudsmannen Hans- Eric Holmqvist samt riksdagsledamöterna Gunnar Hökmark, Kurt Ove Johansson och Olof Johansson. Departementschefen förordnade den 15 februari 1985 universitetslektorn Yngve Sundblad till ledamot i kommittén. Kerstin Anér ersattes den 24 oktober 1985 av riksdagsledamoten Birgit Friggebo. Den 23 maj 1986 ersattes Yngve Sundblad av riksdagsledamoten Bo Hammar och den 1 april 1987 ersattes Olof Johansson av riksdags- ledamoten Bengt Kindbom.
Till experter i kommittén förordnades den 19 september 1984 numera direktören Lars Dahllöf, folkbokföringsdirektören Wolmar Högberg, nu- mera länskronodirektören Torbjörn Nilsson, departementssekreteraren Ag- neta Norén, numera direktören Nils Rydén, numera hovrättsrådet Kent Sundqvist och numera professorn Nils—Eric Svensson, den 29 oktober 1984 avdelningschefen Edmund Rapaport, den 16 november 1984 numera jäm- ställdhetsombudsmannen Gun Neuman, den 28 december 1984 utrednings- sekreteraren Birgitta Frejhagen och arkivrådet Claes Gränström, den 17 juni 1985 departementssekreteraren Birgitta Wittorp samt den 8 september 1986 förbundsjuristen Kerstin Gustafsson. Agneta Norén ersattes den 6 februari 1986 av numera t.f. departementsrådet Håkan Färm. Den 1 mars 1986 ersattes Lars Dahllöf av numera verksjuristen Sten Wahlqvist, den 1 september 1986 ersattes Nils Rydén av byråchefen Ulf G. Berg och den 23 februari 1988 ersattes Gun Neuman av Nils Rydén.
Den 11 oktober 1984 förordnades numera kammarrättsassessorn Christer Abrahamsson och den 28 januari 1985 hovrättsassessorn Anna Mörner till sekreterare i kommittén. Anna Mörner ersattes den 1 juli 1986 av hov- rättsassessorn Ingela Halvorsen. Christer Abrahamsson entledigades den 21 september 1987.
Kommittén har antagit namnet data- och offentlighetskommittén (DOK). Data- och offentlighetskommittén har fått tilläggsdirektiv genom beslut
SOU 1988:64
av regeringen den 13 december 1984 och kommitténs uppdrag har därefter ytterligare utökats bl. a. genom ett regeringsbeslut den 25 april 1985.
Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 5. Offentlighetsprincipens tillämpning på upptag- ningar för automatisk databehandling. I arbetet med betänkandet har samt- liga ledamöter och experter deltagit.
Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av ledamöterna Gunnar Hökmark, Birgit Friggebo och Bengt Kindbom samt av experten Nils Ry- dén.
Stockholm i december 1988
Carl Axel Petri
Lilly Bergander Birgit Friggebo Hans-Eric Holmqvist Gunnar Hökmark Kurt Ove Johansson Bengt Kindbom
Bo Hammar /Ingela Halvorsen
SOU 1988:64
Innehållsförteckning
Författningsförslag ........................................... 1. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ 2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen ................. 1 Sammanfattning ........................................ 2 Kommitténs uppdrag och arbete .......................... 2.1 Direktiven ............................................. 2.2 Våra betänkanden m. rn. ................................ 3 Offentlighetsprincipen [ ett historiskt perspektiv ............. 3.1 Inledning .............................................. 3.2 Utvecklingen före 1766 .................................. 3.3 1766 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.4 Den gustavianska tiden .................................. 3.5 1812 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.6 1949 års tryckfrihetsförordning ........................... 3.7 Litteraturförteckning .................................... 4 Gällande rätt och praktisk tillämpning ..................... 4.1 Inledning .............................................. 4.2 Reglering i tryckfrihetsförordningen ....................... 4.2.1 Vad är att anse som allmän handling ............... 4.2.2 Sättet för utlämnande rn. m. ...................... 4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet ....................... 4.2.4 Anonymitetsskyddet ................ , .............. 4.2.5 Övriga bestämmelser ............................. 4.3 Regleringen i sekretesslagen ............................. 4.3.1 Diarieföring ..................................... 4.3.2 Offentlighetsstrukturen ........................... 4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal ............. 4.3.4 Terminalanslutning ............................... 4.3.5 Registerbeskrivningar ............................. 4.4 Regleringen i datalagen ................................. 4.5 Annan reglering av betydelse för Offentlighetsprincipen .....
4.5.1 Offentlighetsprincipen och dokumentations- skyldigheten .....................................
11
13
17 17 17
19 19 20 20 23 24 28 30
6 Innehållsförteckning
5.1 5.2 5.3 5.4
5.5
7.1 7.2 7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7
SOU 1988:64
4.5.2 Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna
handlingar ...................................... 51 4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt .............. 52 Allmänna överväganden ................................. 55 Bakgrund .............................................. 55 Offentlighetsprincipens syften ............................ 57 Problembeskrivning ..................................... 62 Våra överväganden om Offentlighetsprincipens syften ....... 67 5.4.1 Syftesbegränsning i tryckfrihetsförordningen ......... 73 5.4.2 Syftesprövning ................................... 74 5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen ............... 74 Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven ................. 75 5.5.1 Begränsade bearbetnings- och sökmöjligheter ........ 76 5.5.2 Utökade och mera detaljerade registerförfattningar . . 79 5.5.3 Skärpt tillämpning av sekretesslagen ................ 80 5.5.4 Utökad sekretess på vissa områden ................. 82 5.5.5 Restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihets- förordningen .................................... 82 Handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen .............. 83 Regleringen i tryckfrihetsförordningen ..................... 87 Inledning .............................................. 87 Handlingsbegreppet och de potentiella handlingarna ........ 87 Enskilds datorprogram och datorkapacitet ................. 96 7.3.1 Bakgrund ....................................... 96 7.3.2 Våra överväganden ............................... 97 Databaser och biblioteksregeln ........................... 100 7.4.1 Databaser ....................................... 100 7.4.2 Biblioteksregeln ................................. 102 7.4.3 Våra överväganden ............................... 102 Massuttag ............................................. 105 7.5.1 Bakgrund ....................................... 105 7.5.2 Våra överväganden ............................... 105 Offentlighetsinsynen och registerutdrag enligt 10 & datalagen . 109 7.6.1 Bakgrund ....................................... 109 7.6.2 Våra överväganden ............................... 110 Frågan om en tillämpningsförfattning ..................... 111 7.7.1 Bakgrund ....................................... 111 7.7.2 Data]agstiftningskommitténs förslag 1980 ........... 112 7.7.3 Våra överväganden ............................... 113
SOU 1988:64 ' Innehållsförteckning 7
8 Ändringar i sekretesslagen ................................ 1 15 8.1 Inledning .............................................. 115 8.2 Våra överväganden ..................................... 116 9 Kontorsirtformationssystem och elektronisk post ............. 123 9.1 Bakgrund .............................................. 123 9.2 Kontorsinformationssystem .............................. 123 9.3 Våra överväganden ..................................... 125 10 Kostnadsberäkningar och EG-harmonisering ............... 129 10.1 Kostnadsberäkningar .................................... 129 10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten .................... 130 11 Specialmotivering ....................................... 133 11.1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ 133 11.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen ................. 137 Särskilda yttranden .......................................... 143 Bilaga 1 Tilläggsdirektiv 1984z48 .............................. 147 Bilaga 2 ADB-upptagningars offentlighet, Institutet för Rättsinfor- matik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1988:1 ....... 165 Bilaga 3 Projekt SÄND och god offentlighetsstruktur ............ 399
SOU 1988:64
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3, 11 och 13 55 tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
35
Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 & är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.
Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i så— dan form att den kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndig- heten enligt lag eller förordning el- ler särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.
Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använ- der sig av eller enkelt kan framställa för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregis- ter, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogen- het att göra överföringen. Med per- sonregister förstås register, förteck- ning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.
10 Författningsförslag
SOU 1988:64
11%
Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- tats hos myndighet endast för of— fentliggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten, 3. tryckt skrift, ljud- eller bildupp- tagning eller annan handling som in- går i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutan- de för förvaring och vård eller forsk- nings- och studieändamål eller pri- vata brev, skrifter eller upptagning— ar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ur- sprungliga handlingen ej skulle vara
Som allmän handling anses ej 1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprät- tats hos myndighet endast för of- fentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten, 3. sådan handling som avses i 3 5 och som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt ar- kiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieän- damål eller privata brev, skrifter el- ler upptagningar som eljest ha över- lämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits, 4. upptagning av innehållet i hand- ling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ur- sprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän.
att anse som allmän. 13 &
Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 5 första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt. En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 5 och 13 5 första stycket lämna ut en stor mängd upptagningar för automatisk databehandling iform av utskrift en- dast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet.
Denna lag träder i kraft den
SOU 1988:64 Författningsförslag 11
2. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 15 kap. 9.5 och 115 sekretesslagen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 kap. 9 &
Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.
Inom ramen för en sådan god of- fentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är all- män handling och föremål för sekre- tess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvå- ras.
Om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruk- tur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: ]. att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möj- ligt är fria från förkortningar och an- nat som kan försvåra för den en- skilde att ta del av handlingen och 2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vil- ken tidpunkt detta skett.
llå
Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig
12 Författningsförslag
SOU 1988:64
att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa be- tydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heten.
Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB- 3. vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har till— registret som myndigheten har till- gång till, gång till och på vilket sätt dessa upp-
gifter inhämtas,
4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till— lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.
I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.
Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den
SOU 1988:64
1 Sammanfattning
I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi Offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsin- formatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 198821). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. '
Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av Offentlighetsprincipen som rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryck- frihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförord- ningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel.
IRI:s undersökning har entydigt visat att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstift- ningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADB- användningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som be- gränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.
En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upp- tagningar för ADB, främst dä handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna
13
12 Författningsförslag sou 1988:64
att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa be- tydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndig- heten.
Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB— 3. vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har till- registret som myndigheten har till- gång till, gång till och på vilket sätt dessa upp-
gifter inhämtas,
4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till- lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.
I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.
Denna lag träder i kraft den I fråga om ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall bestämmelserna tillämpas senast den
SOU 1988:64
1 Sammanfattning
I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi Offentlighetsprincipen och informationsteknologin. För att få underlag för detta arbete initierade vi ett forskningsprojekt vid Stockholms universitet, Institutet för Rättsin- formatik (IRI). Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen fungerar i den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Resultatet framlades i en rapport författad av professor Peter Seipel (IRI-rapport 198821). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Den bifogas också i sin helhet som en bilaga till vårt betänkande. '
Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. Den del av Offentlighetsprincipen som rör allmänna handlingars offentlighet kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryck- frihetsförordningen. I detta stadgande tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. De funktioner offentlighetsprincien fyller är viktiga och dess betydelse snarare ökar än minskar med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt och den tekniska utvecklingen inom datorområdet. Vi har därför funnit det vara särskilt viktigt, att regleringen i tryckfrihetsförord- ningen och andra författningar på högre nivå inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Av stor betydelse, då vi lagt fram våra förslag, har det alltså varit att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberöende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel.
IRI:s undersökning har entydigt visat att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort problem hos myndigheterna. Även om offentlighetslagstift- ningen har stor rättspolitisk tyngd och de frågor som är förknippade med den kan komma att vidgas och få nya konsekvenser för särskilda ADB- användningar, tycks myndigheterna ändock se denna utveckling som be- gränsad och hanterbar. Även annat underlag, som vi haft för vårt arbete, har visat att detta tycks vara en riktig beskrivning av förhållandena.
En central fråga för oss har varit att undersöka om det behövs några ändringar av tryckfrihetsförordningens grundbegrepp när det gäller upp- tagningar för ADB, främst då handlingsbegreppet. Våra överväganden i denna del har lett till att vi inte lägger fram några förslag till ändring i denna
13
14 Sammanfattning
SOU 1988:64
del. Mycket talar för att en förändring av tryckfrihetsförordningens grund- begrepp eller rent av införandet av en helt ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med, utan snarare skapa nya. Därtill kommer att rättspraxis nu blir alltmer omfattande och alltmer stabil, vilket ger myndigheterna en god grund och ett allt bättre stöd för att kunna hantera de problem som uppkommer. Lagstiftning och rättspraxis bör inte heller på ett område som detta utsättas för ryckighet.
En grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer är den om tillgänglighet kontra fixering. Offentlighetsinsynen innefattar för närvarande de 5. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana sammanställ- ningar av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, under förutsättning att det kan ske med rutinbe- tonade åtgärder. Vi har inte funnit så starka skäl tala för en förändring i detta avseende heller att vi velat föreslå en sådan. Vi anser i stället att det finns goda möjligheter att öka förutsebarheten beträffande” de potentiella handlingarna och att på ett godtagbart sätt begränsa eventuella kvarvarande risker med dem.
I enlighet med detta föreslår vi enbart några mindre ändringar och tillägg i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen.
Vi föreslår att omfattningen av Offentlighetsinsynen preciseras i 2 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen till att avse de handlingar som myndigheten enkelt kan framställa genom datorutrustning och program som myndigheten själv använder sig av. Vi anser att denna ändring står i god överensstämmelse med den hittills vedertagna s. k. likställighetsprincipen, som innebär att de upptagningar som en myndighet kan göra tillgängliga också skall vara tillgängliga för den enskilde i den mån inte sekretess förhindrar ett ut- lämnande. Det blir alltså med vårt förslag inte längre möjligt för den enskilde att med åberopande av Offentlighetsprincipen ställa datorprogram eller datorkapacitet till en myndighets förfogande och begära bearbetningar med hjälp av dessa.
Vi föreslår också ett förtydligande i 2 kap. 11 & tredje punkten tryck— frihetsförordningen så att däri klarare framgår att den s. k. biblioteksregeln omfattar även ADB-upptagningar. Med denna ändring har vi velat göra tydligt vad som gäller, då en myndighet använder sig av externa databaser.
Vi föreslår vidare en ny regel beträffande s. k. massuttag i 2 kap. 13 % tryckfrihetsförordningen. Vi har inte funnit belägg för att de problem som idag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av Offentlighetsprincipen. snarare är anledningen till vårt förslag att massutta- gen skulle kunna medföra problem för integritetsintressen. Många männi- skor anser det vara integritetskränkande att uppgifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning får dock inte utformas så att Offentlighetsprincipens syften träds förnär. Det tillägg vi föreslår innebär att en myndighet bara är skyldig
SOU 1988:64
att lämna ut en stor mängd upptagningar i form av utskrift, om ett sådant uttag ändå sker eller är förberett för myndighetens verksamhet.
Slutligen föreslår vi ett par ändringar i sekretesslagen. Dessa innebär att begreppet ”god offentlighetsstruktur” preciseras och ges en mer konkret innebörd. Därvid har vi funnit att den grund som redan nu finns i 15 kap. 9 & sekretesslagen är utmärkt att bygga vidare på. De ändringar vi föreslår här är av skiftande karaktär och hänför sig både till datasystemen och till dokumentationen kring systemen. Vi föreslår att myndigheterna åläggs att inom ramen för den goda Offentlighetsstrukturen särskilt beakta, att skyd- det för uppgifter som skall åtnjuta sekretess ordnas utan att insynen enligt tryckfrihetsförordningen försvåras. Därutöver föreslår vi att myndigheterna särskilt bör beakta att ADB-upptagningar så långt det är möjligt är fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen. Myndigheterna bör också särskilt beakta att det ibland kan vara nödvändigt med upplysning om när ändringar gjorts i en upptagning. Till sist anser vi att den beskrivning, som skall finnas av de ADB-register som myndigheten för, skall utvisa på vilket sätt myndigheten inhämtar uppgifter till sina register.
Sammanfattning 15
18 Kommitténs uppdrag och arbete SOU 1988:64
misstanke om att en personuppgift är felaktig. Ändringarna innebär också en skyldighet vid dataintrång och annat brott som avses i datalagen för den som har begått brottet att betala skadestånd även för s. k. ideell skada.
Det andra delbetänkandet (SOU 1986:46) lade vi fram sommaren 1986. Det innehåller en kartläggning av myndigheternas försäljning av person- uppgifter från databaserade register och våra överväganden i denna fråga. I betänkandet lade vi fram ett förslag till lag om myndigheternas försäljning av uppgifter om enskilda personer ur personregister. Lagförslaget innebär i korthet att myndigheterna tillåts sälja sådana uppgifter endast med riks- dagens bemyndigande. Ur vissa särskilt angivna personregister skulle dock försäljning få ske generellt. Regeringen och riksdagen har ännu inte tagit ställning till detta förslag. Betänkandet innehåller också ett förslag till utvidgad folkbokföringssekretess så att sådan sekretess gällef även register som omfattar ett urval av befolkningen. I denna del har vårt förslag lett till lagstiftning (prop. 1987/88:41 och SFS 1988:1161).
Det tredje delbetänkandet (Ds Ju 198718) innehåller förslag till reglering av två grundlagsfrågor. Den första gäller ett skydd för den personliga integriteten i samband med ADB-registrering och innebär att en garanti för ett sådant skydd skrivs in i den s. k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen. Denna del av vårt betänkande har lett till lagstiftning (prop. 1987/88:57 och SFS 1988:1439). Den andra grundlagsfrågan gäller en reglering i tryckfrihetsförordningen av rätten att gallra allmänna handlingar. Här har regering och riksdag ännu inte tagit ställning.
Det fjärde delbetänkandet (SOU 1987:31) lade vi fram sommaren 1987. Det innehåller en kartläggning av personregistreringen och användningen av personnummer i samhället och innehåller våra överväganden i dessa frågor. Vi föreslog två alternativa lösningar för att åstadkomma en reglering och begränsning av användningen av personnummer. I betänkandet be- handlade vi mera allmänt en rad frågor med anknytning till datalagstift- ningens och sekretesslagstiftningens utformning och tillämpning. Vi dis- kuterade också vad Offentlighetsprincipens möjligheter till insyn i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden betyder från integritetssynpunkt. Slutligen lade vi fram förslag till vilka områden som var särskilt angelägna att reglera i registerlagar. Vårt fjärde delbetänkande bereds för närvarande i regeringskansliet.
I detta vårt femte och sista betänkande behandlar vi offentlighetsprinci- pen och informationsteknologin. För att få underlag för vårt arbete med denna fråga initierade vi ett forskningsprojekt vid Institutet för Rättsin- formatik vid Stockholms universitet (IRI). Projektansvarig och författare till den rapport som blev resultatet av projektet är professor Peter Seipel. Undersökningen inriktades på att med praktiska exempel kartlägga hur grundbegreppen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen fungerar i'den praktiska tillämpningen samt att formulera och analysera alternativa lösningar. Rap- porten ”ADB-upptagningars offentlighet” (IRI-rapport 1988:1) bifogas i sin helhet som en bilaga till detta betänkande (se bilaga 2). Vi har i allt väsentligt använt IRI-rapporten som utgångspunkt för våra överväganden och förslag. i
SOU 1988:64
3 Offentlighetsprincipen i ett historiskt perspektiv
3.1 Inledning
Grundsatsen om offentlighet i förvaltning och rättsskipning har i vårt land erkänts och tillämpats sedan lång tid tillbaka. Den ursprungliga formen är den s. k. förhandlingsoffentligheten, som innebär att allmänheten har rätt att åhöra rättegångsförhandlingar. Denna form av offentlighet kan sägas gå tillbaka till den tid då tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Efter hand kom dock detta system att bli ohanterligt och menighetens uppgifter att övertagas av nämndemännen som valda företrädare för den. Förhandlingsoffentligheten kommer numera till uttryck i bl. a. 2 kap. 11 å andra stycket regeringsformen och i 5 kap. 1 & första stycket rättegångs- balken, där det stadgas att förhandling i domstol skall vara offentlig.
I de 5. k. förvaltningsmyndighetemas verksamhet är offentliga förhand- lingar mindre vanliga. Där möjliggörs i stället allmänhetens insyn på andra sätt. I 16 & förvaltningslagen (1986:223) fastslås till exempel partsoffentlig- heten, som innebär att en sökande, klagande eller annan part i ett ärende hos en myndighet har rätt att ta del av i princip allt som tillförts ärendet.
Innan den viktigaste delen av Offentlighetsprincipen — nämligen hand- lingsoffentligheten — behandlas skall för fullständighetens skull nämnas, att man till offentlighetsgrundsatsen också brukar räkna yttrandefriheten och meddelarfriheten. Yttrandefriheten regleras i 2 kap. 1 5 första stycket förs- ta punkten regeringsformen, men begränsas av vissa regler om tystnads- plikt. Reglerna om meddelarfriheten återfinns i 1 kap. 1 & tredje stycket tryckfrihetsförordningen.
Alltsedan den första tryckfrihetsförordningen 1766 har rätten att ta del av allmänna handlingar reglerats tillsammans med den egentliga tryckfriheten. Den då nyinförda medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att uppfylla detta syfte krävdes att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av en sådan rätt och dess vidare utveckling samman- hänger därför nära med tryckfriheten.
20 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64
3.2 Utvecklingen före 1766
De första boktryckerierna anlades i Sverige under slutet av 1400-talet och början av 1500-talet. Boktryckeriverksamheten präglades till att börja med av ett privilegiesystem avsett att uppmuntra och stödja den. Systemet med- gav också förhandskontroll av vad som trycktes och därmed även censur. Gustav Vasa utfärdade 1539 ett formligt påbud att något pränt ej skulle få lämnas allmogen annat än efter konungens granskning och tillstånd. Under senare delen av 1600-talet blev övervakning och censur närmare reglerade genom särskilda författningar. Någon naturlig tryckfrihet fanns således inte. Det naturliga var tvärtom att en sådan rätt inte existerade. Som en följd av detta kom allmänna handlingars offentlighet självklart att vara beroende av konungens godtycke. Denna ordning blev bestående under större delen av frihetstiden.
Karl XI:s förmyndarregering utfärdade 1668 ett förbud mot att efter- trycka ”Kungl. Maj:ts utgångna stadgar”, vilka betecknades som ”Våra handlingar. som Vi själva låta utgå, och av ingen utan Vår synnerliga bevillning och tillstånd uppläggas och tryckas böra.” Den rådande upp- fattningen tycktes vara att statens handlingar på något sätt föll under ett kungligt privilegium och självrådig publicering av dessa var att betrakta som något oerhört.
Sekretessen ansågs av särskild vikt beträffande statshandlingar även vid tillkomsten av 1720 års regeringsform. I denna (48 &) stadgades att ”inga vid riksdagarne hållne protokoller, anten uti vart och ett stånd, eller uti sekrete utskottet och deputationeme" fick ”till någon utlevereras, utan böra de å sina orter uti gott förvar orubbade ligga.” En viss lättnad i sekretessreglerna infördes 1735, då parter i rättegångssaker tilläts att trycka handlingarna i målet och domstolsutslaget. Tryckningen skulle dock föregås av en form av censur vid vilken det skulle tillses att ej blott ena partens skrifter utan hela rättegångsakten blev tryckt och att allt otidigt, anstötligt och förklenligt blev uteslutet.
3.3 1766 års tryckfrihetsförordning
Vid slutet av frihetstiden började krav på en allmän tryckfrihet att fram- ställas från skilda håll. Perioden präglades av en ständig maktkamp mellan hattar och mössor. Under 1750—talet stod hattpartiet på höjden av sin makt, men började vid decenniets slut att vackla i sin position. Angreppen kom dels från mösspartiet och dels från delar av det egna partiet. Anledningarna till kritiken var många. De inte särskilt framgångsrika krigen mot Ryssland och Pommern skapade missnöje, liksom den omständigheten att rikets finanser var i ett bedrövligt skick. En annan anledning till missnöje var den starka ämbetsmannamakten, som innebar att ämbeten betraktades som innehavarens egendom och att ancennitetsprincipen alltid rådde vid be- fordringar.
SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 21
En avgörande roll för tryckfrihetens genomförande spelade två män ur mösspartiet Anders Nordencrantz och Anders Chydenius. Nordencrantz var mösspartiets främste teoretiker och ideolog. Han sammanfogade och fördjupade mössornas krav i skilda avseenden till ett helgjutet politiskt program, medan Chydenius kom att bli den som skickligt lotsade den nya tryckfriheten genom utskott och riksdag.
Utgångspunkten för dessa båda var att ämbetsmannaväldet var roten till allt ont. Botemedlet mot denna brist i statslivet blev för mössorna en vidgad kontroll från allmänhetens sida över regeringens och ämbetsmännens gö- randen och låtanden. Även riksdagsmännen skulle vara underkastade den- na uppsikt av den allmänna opinionen.
Redan vid 1760-62 års riksdag började sammandrabbningarna mellan partierna. Hattpartiet lyckades dock behålla makten fram till 1765, men vid denna riksdag började ett räfst- och rättareting med den gamla regimens män. Utrikespolitiken, den ekonomiska politiken, näringspolitiken och den sociala politiken reformerades. Det lades fram ett betänkande om orsaker- na till de goda lagarnas elaka verkställighet. Slutligen tog man också itu med författningsfrågan. Nordencrantz lade fram ett tryckfrihetspolitiskt program, där en av grundtankarna var att censur är "en jurisdiktion över och ett förmynderskap för hela samhällens (bestående av millioner männi— skor) förnuft”. Den som disponerade över censuren, disponerade fritt och efter eget behag över samhällets civila frihet. Nordencrantz ansåg att lär- domen tidigare varit monopoliserad för de högre klasserna, som varit fol- kets styresmän. När sedan boktryckarkonsten kom och medförde ett utvid- gat utrymme för förnuftet infördes censuren i dessa klassers intresse. Äm- betsmannaväldets strävan att för sin enskilda fördels skull sätta ”tryckerierna och förnuftets bruk under svåra tvång" betraktade han som ett utslag av den eviga benägenheten hos de härskande intressena att monopolisera vetandet och lärdomen för egen räkning. Nordencrantz ansåg detta vara förklaringen till uppkomsten av censur under enväldet och till att med censuren sammanhängande ”onödiga hemligheter” blivit bestående. Med åtskilliga exempel visade Nordencrantz olägenheter med de ”onödiga hemligheterna”, det stundom löjeväckande i det sätt varpå hemlighets- makeriet hade bedrivits och oförenligheten av den rådande ordningen med de krav, som kunde ställas på ett modernt statsskick. Trots sin principiella inställning var Nordencrantz mycket måttfull då det rörde de konkreta förslag han framlade. Han krävde t. ex. inte censurens avskaffande utan endast att en klar och tydlig lag skulle reglera dess verksamhet. Norden- crantz uttalade sig vidare för rätten att öva kritik mot konungens, rådets och ständernas författningar, som han ville göra offentligt tillgängliga. Han ville även tillåta tryckning av domar och utslag över vilka det jämväl skulle vara envar tillåtet att öva kommentarer i anständiga ordasätt utan att riskera ansvar för domkval. Det var inte heller en främmande tanke för Norden- crantz, att Offentlighetsprincipens uppgift var att skapa kontroll över de offentliga myndigheterna. Särskild betydelse har Nordencrantz krav på offentlighet över allmänna angelägenheter och allmänna handlingar haft.
22 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64
Man spårar här klart hans inflytande i den mycket utförliga reglering som 1766 års tryckfrihetsförordning kom att innehålla.
Vid riksdagen 1765—66 upptogs frågan om införande av tryckfrihet och den 2 december 1766 utfärdades en förordning angående skriv- och tryck- frihet. Flera medlemmar i hattpartiet biträdde reformen. Detta kan möj— ligen förklaras av det instabila politiska läget, liksom den omständigheten att förordningen gavs grundlagskaraktär. Genom 1766 års tryckfrihetsför- ordning upphävdes först och främst censuren med undantag för religiösa manuskript. Förordningen skulle äga ”all den fullkomliga trygghet, som en orygglig grundlag medförer". Ingen fick ens tillstyrka någon ändring av den och Kungl. Maj:t förklarade sig inte heller vilja tillåta någon sådan. l principstadgandet förklarades att det skulle vara tillåtet att trycka allt vad som i förordningen inte var uttryckligen förbjudet och de undantag som stadgades var få. I förordningen reglerades vidare frågor om författares anonymitet och ansvaret för tryckt skrift, om åtal för brott mot förord- ningen och om rätten att utfå och trycka allmänna handlingar. Allmänna handlingars offentlighet reglerades utförligt och i 5—12 åå gavs ett flertal exempel på offentliga handlingar, som fritt fick tryckas. Rådets voteringar, utom i hemliga ministeriella ärenden, ämbetsverkens handlingar, riksdags- handlingar och domstols- och rättegångshandlingar gavs full offentlighet. Envar som anmälde sig skulle ha rätt att utfå sådana handlingar. För att möjliggöra tryckning av handlingarna stadgades att det i alla arkiv skulle lämnas fri tillgång till avskrivning av handlingarna på stället eller till deras utbekommande i bevittnad avskrift. Om någon ämbetsman vägrade, att utlämna begärda handlingar skulle straffet bli ämbetets förlust. Det skulle stå var och en fritt att i politiska, ekonomiska och andra ämnen befordra sina tankar till tryck. Ingen skulle förmenas att skriva om rikets allmänna rätt eller medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Denna frihet skulle sträcka sig till alla lagar och författningar, som var fastställda eller som i framtiden skulle antagas. Det skulle vara tillåtet att behandla rikets för- bindelser med andra makter eller fördel och skada av äldre och nyare förbund. I sammanhang därmed medgavs rätt att trycka alla med främman- de makter slutna avhandlingar, dock inte i de delar som borde vara hemliga. Historieskrivningens frihet att utnyttja material stadgades uttryckligen.
Tillkomsten av 1766 års tryckfrihetsförordning är av den största betydelse i den svenska rättsutvecklingen. Oavsett vilket betraktelsesätt man än an- sluter sig till beträffande det frihetstida statsskicket, fyllde den här en viktig funktion genom att den var en garanti för individens frihet och rättssäkerhet och mot den omfattande korruptionen, godtycket i rättsskipning och för- valtning och det kasuella ständeringripandet i dessa verksamhetsgrenar. Den hade också en klart befrämjande inverkan på kulturlivet. Viktigast var dock att den genom uppställandet av grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet införde en ny konstitutionell princip, nämligen principen om den allmänna opinionens deltagande i den konstitutionella kontrollen på grundval av möjligheten till insyn över statsverksamhetens hela område och till kritik av denna i stort som i smått.
SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 23
Trots 1766 års tryckfrihetsförordnings epokbildande betydelse kom den att väcka jämförelsevis ringa uppmärksamhet såväl i sin samtid som senare hos den historiska forskningen. Det finns flera anledningar till detta. För- ordningens betydelse insågs inte av den samtid, som skapade den. Riks- dagen hade vid denna tid för övrigt mer sensationella saker än tryckfrihets- frågan att syssla med. Att förordningen för senare tiders forskning tett sig mindre avgörande har förklarats av det faktum att den endast förblev gällande under en kort tid. Giltigheten bestreds redan 1772, då den i regeringsformen förklarades avskaffad och förkastad jämte andra tidigare grundlagar. Inte heller tillämpades den av de maktägande efter sitt innehåll ens under den närmaste tiden efter sitt antagande. Partiernas intressen kom i mycket att påverka innebörden och handhavandet av den.
Även om allmänna handlingars offentlighet begränsades under Gustav III:s regeringstid och inte ens omnämndes i den av förmyndarregeringen kort efter hans död 1792 utfärdade tryckfrihetsförordningen, är 1766 års tryckfrihetsförordning och dess tillkomst inte enbart av idéhistoriskt och rättshistoriskt intresse. De tankegångar som framfördes där kom att få direkt betydelse för 1809 års regeringsform, där det i dess 86 % stadgades om allmänna handlingars offentlighet, och för 1812 års tryckfrihetsförordning. Den sistnämnda förordningen undergick genomgripande förändringar 1937 och 1941, men gällde ända fram till 1949, då vår nuvarande tryckfrihetsför- ordning trädde i kraft. Även denna har förändrats, men de grundläggande principerna kvarstår dock i stort sett orubbade.
3.4 Den gustavianska tiden
Vid statsvälvningen 1772 avskaffade Gustav III genom sin regeringsform alla såsom grundlag ansedda stadgar, som tillkommit efter 1680. Därmed upphävdes också 1766 års tryckfrihetsförordning. Motsatt uppfattning — alltså att förordningen då alltjämt vore gällande — har emellertid också hävdats under åberopande av att 1766 års tryckfrihetförordning inte for- mellt sett omnämnts som grundlag. Stor tveksamhet rådde och frågan behandlades både i Svea hovrätt och av konungen och rådet. Ett faktum var dock, att förhållandena till en början inte ändrades. Censuren återinfördes inte och Offentlighetsprincipen vad beträffar allmänna handlingar bibehölls.
Problemet fick sin lösning, då Gustav III den 26 april 1774 uppträdde i rådet medförande en ny tryckfrihetsförordning, som antogs samma dag. Gustav III förklarade att han vid övervägande av om tryckfriheten var nyttig eller ej hade funnit att den ej vore skadlig i allmänhet utan endast farlig genom missbruk. Genom tryckfriheten fick en konung veta san- ningen, som man ofta nog med framgång annars sökte dölja för honom. Den gav ämbetsmännen möjlighet att mottaga välförtjänt beröm eller att upplysa allmänheten över falska uttydningar över deras göromål. Folket å sin sida hade säkerhet att frambära sin klagan, trösten att beklaga sig, och ofta bleve det därigenom övertygat om ofoget i sina klagomål.
Kungen hade vid genomläsning av 1766 års tryckfrihetsförordning funnit,
24 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64
att någon ”essentiell ändring” inte behövdes och angav att den nya för- ordningen endast var ett upplivande och förnyande av den gamla och endast innehöll ändringar föranledda av det nya regeringsskicket. Den nya för- ordningen saknade dock framför allt den grundlagskaraktär, som tillerkänts 1766 års förordning. Det uttalades visserligen även i 1774 års tryckfrihets- förordning att ingen skulle få understå sig att planera några ändringar av densamma, men i själva verket var tryckfriheten helt beroende av konung- ens godtycke. Han kunde efter eget gottfinnande upphäva eller inskränka den utlovade friheten och den gustavianska tiden uppvisar också ett flertal exempel på detta.
Liksom i 1766 års tryckfrihetsförordning stadgades principiell tryckfrihet i den nya förordningen. Denna frihet fick endast inskränkas genom de i förordningen uttryckligen angivna undantagen. Emellertid medförde redan vissa stadganden i själva förordningen ytterligare faktiska inskränkningar i tryckfriheten. Såsom exempel kan nämnas det ansvar som ålades boktryck- are och som kom dessa att utgöra en sorts censur. Snart följdes också tryckfrihetsförordningen av påbud av skilda slag med begränsningar i tryck- friheten. En viss osäkerhet på tryckfrihetens område präglade således 1700- talets sista decennier. Beträffande allmänna handlingar kan konstateras att offentligheten av dessa beskars, framför allt inom konungens egen makt- sfär. Folkets kontroll tillåts inte sträcka sig längre än till ämbetsmännen.
Efter mordet på Gustav III infördes till att börja med censur av alla politiska skrifter. En ny tryckfrihetsförordning tillkom 1792 på initiativ av kammarrevisionspresidenten Gustaf Adolf Reuterholm. Om förordningen har sagts att den är ett exempel på den gustavianska tidens oklara och överlastade lagstil. Förordningen innehöll allmänna uttalanden om en vid- sträckt tryckfrihet till vilka lades inskränkningar, som kunde inrymma snart sagt vad som helst. Offentlighetsprincipen omnämndes inte och det kan knappast antas att de tidigare reglerna om offentlighet alltjämt var gällande. Tryckning och utgivning av allmänna handlingar förbjöds. Därmed hade man återgått till samma tillstånd av sekretess som rätt under frihetstiden.
3.5 1812 års tryckfrihetsförordning
Efter revolutionen i mars 1809 släpptes tryckpressarna åter fria och denna nya frihet togs flitigt i bruk för debatten om statsskicket. Redan innan den konstitutionsgivande riksdagen samlats, hade riksföreståndaren hertig Karl tillsatt en kommitté med uppgift att utarbeta ett förslag till tryckfrihetsför- ordning. Utan att avvakta resultatet av det igångsatta lagstiftningsarbetet intogs i 1809 års regeringsform principiella stadganden om grundlagsfäst tryckfrihet och den vidare innebörden av denna (85—86 åå). På nytt grund- lagsfästes också den vidsträckta offentligheten för allmänna angelägenheter. Denna offentlighet bedömdes vara en huvudförutsättning för bevarandet av ett fritt statsskick. Den avsåg som tidigare både att utgöra grundvalen för medborgerlig politisk opinionsbildning och aktivitet och att i hägnet av allmänhetens kritiska uppmärksamhet mot förvaltningen söka skapa ett
sou 1988:64 Ett historiskt perspektiv 25
från korruption befriat, redbart och laglydigt ämbetsmannastånd. Sedan kommitténs förslag utarbetats och bearbetats i olika omgångar kunde stän- derna godkänna det och den nya tryckfrihetsförordningen stadfästes av konungen i mars 1810. Denna tryckfrihetsförordning är i sina huvuddrag densamma som den 1812 antagna förordningen och trots väsentliga ändring— ar 1937 och 1941 ägde den bestånd ända till 1949, då vi fick vår nuvarande tryckfrihetsförordning.
Sedan 1809 års revolution släppt tryckpressarna fria, återupprepades händelserna från 1766. Den nyvunna tryckfriheten togs i bruk i sådan utsträckning, att man fann sig föranlåten att tala om intolerabla missbruk av det fria ordet. Inom vissa grupper i samhället såg man med ovilja på den nya tryckfriheten och dennas motståndare fick i denna sin uppfattning stöd av den från Frankrike hämtade tronföljarens person, vars önskemål i viss mån blev avgörande för det brådstörtade antagandet av nya inskränkningar i tryckfriheten.
1812 års tryckfrihetsförordning skilde sig inte i så stor utsträckning från 1810 års förordning att det är befogat att tala om en helt ny lagstiftning. Som ett kuriosum kan nämnas att sättet för förordningens tillkomst var olagligt, eftersom man inte iakttog regeringsformens krav på att en väckt fråga om grundlagsändring skulle vila till nästa riksdag. Även materiellt sett innehöll den vissa diskutabla moment från grundlagens synpunkt. De ändringar som vidtogs gällde främst indragningsmakten. Denna innebar en rätt för hov- kanslern (senare justitiestatsministern) att låta inställa ett dagblads eller en periodisk skrifts vidare utgivning, om han fann den vara ”vådlig för allmän säkerhet” eller ”utan skäl och bevis förnärmande personlig rätt" eller ”av en fortfarande smädlig egenskap”. Kungl. Maj:t hade att därefter pröva huruvida den indragna skriftens fortsättning skulle vidare tillåtas. Denna indragningsmakt kom efterhand till flitig användning. Efter 1820 blev den det vapen varmed regeringen försökte tysta den politiska oppositionen. Det var kungen själv som oftast yrkade på indragning av misshagliga pressalster. För honom var opposition liktydigt med konspiration och denna övertygelse tilltog med åren liksom hans frihetsfientlighet. Indragningsmakten mötte dock sin besegrare genom den oppositionella liberala pressen, då Lars Hiertas Aftonblad genom att ständigt utkomma i ny skepnad, visade att den var både verkningslös och löjeväckande. Indragningsmakten avskaffades slutligen vid riksdagen 1844—45. Ett annat betydelsefullt inslag i den nya tryckfrihetsförordningen var jurysystemets tillkomst. Det medborgerliga inflytande som där kom till uttryck uppfattades och verkade också som en garanti mot missbruk av åtalsmedlet för att kväva opinionsyttringar.
Beträffande allmänna handlingars offentlighet byggde såväl 1810 års tryckfrihetsförordning som 1812 års på de principer, som kommit till uttryck redan 1766. [ väsentliga delar var de till och med ordagrant avskrivna ur denna. I det allmänna stadgandet fastslogs vilka handlingar envar ägde rätt att utge i allmänt tryck. Med denna rätt förknippades en rätt att hos myndigheterna utfå alla sådana handlingar i avskrift samt att i alla arkiv fritt få avskriva alla slags handlingar. Praxis kom också så småningom att ut-
26 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64
vecklas så att stadgandet ansågs innebära att en myndighet var skyldig att tillhandahålla en handling för avskrivning på stället, även om det ärende till vilket den hörde inte avslutats och handlingen således inte införlivats med myndighetens arkiv.
Undantag från rätten att utfå och trycka handlingar stadgades i fråga om vissa grupper av handlingar. Sålunda fanns inskränkningar i fråga om de högsta statsorganens handlingar, särskilt till skydd för ärenden av utrikespo- litisk, militär och ekonomisk natur. Ministeriella handlingar eller diploma- tiska personers enskilda anteckningar eller berättelser över ministeriella ärenden fick inte utgivas eller utbekommas utan regeringens tillstånd förrän efter 50 år. Ett motsvarande stadgande beträffande militära handlingar infördes 1820. Å andra sidan fanns beträffande riksdagshandlingar en före- skrift om tryckning genom ständernas egen försorg i riksdagsordningen. Utöver de nyss nämnda undantagen fanns också några till skydd för en- skilda personer. Det var enligt dessa bestämmelser inte tillåtet att meddela eller till tryck utlämna utdrag ur kyrkoböcker eller ur andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på enskilda personers lever- ne och seder såvitt det lände dem till skada eller förklenande. Enskilda brev, som ej nödvändigt hörde till något rättegångsmål, och åt publik vård anförtrodda deposita av skrifter och handlingar skulle ej fä utgivas eller utbekommas utan tillstånd från dem breven eller handlingarna tillhörde. De tidigare stadgandena om att allsidigt belysa rättegångsakter och inte trycka anstötligheter bibehölls. Dessa begränsningar i offentligheten kom att bestå länge. Först 1897 infördes ett nytt undantag nämligen för försvarshemlig- heter. Detta kom att följas av ett flertal nya undantag huvudsakligen för att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden från offentlighet vid statliga ingripanden på de sociala och ekonomiska områdena och för att skydda statens intressen vid ekonomiska mellanhavanden med enskilda.
Under årens lopp uppstod behov av att reformera tryckfrihetslagstift- ningen och ett antal förslag utarbetades. År 1912 framlades ett förslag till en helt ny tryckfrihetslag. Enligt förslaget skulle kommunala handlingar samt allmänna inrättningars och stiftelsers handlingar också bli offentliga. Åtskil- liga nya undantag från Offentlighetsprincipen uppställdes också. Förslaget genomfördes inte i sin helhet, men kom att ligga till grund för vissa ändring- ar i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighets- principens allmänna betydelse betonades kraftigt av 1912 års utredning. Bl.a. sades den vara en av hörnstenarna i tryckfrihetsförordningen. Man underströk också att den kraftigt befordrat samhällslivets sundhet och lugna utveckling. Lika litet som varit fallet vid tidigare revisionsförsök kunde det bli tal om att bryta med grundsatsen, utan tvärtom betraktades det som en huvuduppgift att utvidga giltigheten av Offentlighetsprincipen till vissa sam- hällsområden, där den inte med nödig klarhet och bestämdhet var rådande.
Beträffande undantagsreglernas allmänna innebörd sa utredningen föl- jande: ”De är ingalunda ett uttryck för ändrad uppfattning i fråga om Offentlighetsprincipens värde, utan en nödvändig följd av den betydande utveckling det yttre och inre samhällslivet undergått efter tryckfrihetsför-
SOU 1988:64 Ett historiskt perspektiv 27
ordningens tillkomst och de alltjämt nya former denna utveckling ikläder sig. Man har mäst beakta att, om principen skulle härvid hänsynslöst tillämpas på förhållanden, vilka från början icke kunnat tagas i beräkning, detta uppenbart skulle dels lända det allmänna till ett men, som icke stode i rimlig proportion till fördelen av oinskränkt offentlighet, dels ock i vissa fall innebära kränkning av berättigade enskilda intressen.” Utredningen fast- slog vidare att undantagsstadgandena föregåtts av en vaksam prövning så att de inte innefattade större intrång i regeln än bjudande nödvändighet krävde och att man vid deras avfattning genom en långt driven specialisering med omsorg försökt förebygga att de i tillämpningen utvidgades utöver det avsedda området.
Inte heller 1927 års utredning (SOU 1927:2) ifrågasatte någon rubbning av Offentlighetsprincipen. De grundsatser som tidigare varit vägledande låg till grund även för detta förslag och man underströk Offentlighetsprincipens roll för kontrollen över råd, kollegier och andra ämbetsverk och den stora betydelsen av att förvaltningens verksamhet i möjligaste mån utfördes i offentlighetens fulla ljus. Utredningen, som verkställdes av professorn Nils Herlitz, konstaterade att Offentlighetsprincipen förverkligades genom två regler, av vilka den ena åsyftar rätten att utfå allmänna handlingar och den andra rätten att i tryck offentliggöra dessa. För en äldre tid har måhända det senare elementet framstått som det viktigaste medan numera det förra i ojämförligt mycket större omfattning tas i anspråk. Förslaget innebär en från både materiell och formell synpunkt genomgripande omdaning av gällande bestämmelser på området.
Inte heller detta förslag kom att leda till någon lagstiftning och år 1933 uppdrogs åt Herlitz jämte två andra sakkunniga att fortsätta utredningen av allmänna handlingars offentlighet. De sakkunniga avgav 1935 (SOU 1935:5) ett förslag till författningsändringar. Även detta förslag byggde på de tidiga- re. Sålunda upptogs föreskrifter om att kommunala handlingar skulle jäm— ställas med statliga. Undantagen från offentlighetsregeln bröts ut och be- handlädes i en särskild sekretesslag och i tryckfrihetsförordningen bibehölls endast de allmänna förutsättningar, som gällde för inskränkningar i offent- lighetsprincipen. En proposition i enlighet med förslaget utarbetades och antogs av riksdagen slutligt 1937. I denna nya tryckfrihetslagstiftning före- togs väsentliga förändringar och tryckfriheten kom genom de nya reglerna att inskränkas i inte oväsentlig mån. Tryckfrihetsprocessen omdanades helt och anpassades till en modern rättegångsordning. Även bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet omgestaltades helt och hållet. Den upp- fattningen växte sig allt starkare, att det måste ske en awägning mellan intresset av en vidsträckt tryckfrihet och andra av samhället skyddade intressen. Den föregående utredningen hade också konstaterat att statens ständigt utvidgade verksamhet och fortskridande ingripande i angelägen- heter, som det inte tidigare tillkommit staten att handha, nödvändiggjorde uppställandet av åtskilliga undantag från den allmänna regeln om offentlig- het. De ursprungliga undantagen rörde väsentligen de högsta statsorganens
28 Ett historiskt perspektiv sou 1988:64
anspråk på diskretion och i någon mån privatlivets helgd. Ändringarna föranleddes också av att större klarhet önskades i flera avseenden.
Undantagen från Offentlighetsprincipen sammanfördes i en lag om in- skränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen 19372249). Åtskilliga ändringar har sedan gjorts i denna lag fram till 1980, då den nu gällande sekretesslagen tillkom. Ändringarna har emellertid inte berört lagens uppbyggnad i stort. Slutligen gjordes Offentlighetsprincipen uttryckligen tillämplig även på kommunala handlingar.
3.6 1949 års tryckfrihetsförordning
Trots de ändringar, som under årens lopp gjordes i tryckfrihetsförord- ningen, växte sig kraven på en omarbetning allt starkare och 1944 tillsattes sakkunniga med uppgift att verkställa utredning om allmän revision av tryckfrihetslagstiftningen. De sakkunnigas betänkande (SOU 1947:60) kom att ligga till grund för vår nya tryckfrihetsförordning. Denna antogs vid riksdagen 1949 och trädde i kraft vid följande årsskifte.
Även om 1949 års tryckfrihetsförordning framträder i väsentligt ändrad utformning, avviker inte innehållet i lika hög grad från den då gällande rätten. De sakkunniga såg som sin uppgift. att söka utreda de olika rätts- reglernas uppkomst och utveckling och med ledning därav klargöra deras principiella innebörd. Deras förslag var ett försök att med hänsyn till det moderna samhällets krav förverkliga de grundsatser, som kommit till ut- tryck i 1766 års tryckfrihetsförordning och som vuxit fram under den fort- satta utvecklingen. I enlighet med vad som angavs i direktiven behandlade inte de sakkunniga frågan om allmänna handlingars offentlighet i vidare mån än vad som föranleddes av tryckfrihetsförordningens omarbetande.
De sakkunniga underströk dock ånyo att Offentlighetsprincipens syfte var, att med allmänna handlingars offentlighet som grund möjliggöra en allmän upplysning om samhällsförhållandcna och en fri kritik av dessa. Allmänheten borde därför äga fri tillgång till allt det Skriftliga material, som _myndigheternas beslut och åtgärder grundar sig på. Inte heller i den följan- de propositionen (prop. 1948z230) vidtogs några ändringar av större be- tydelse och i 2 kap. 1 å i 1949 års tryckfrihetsförordning kom offentlighets- principen att slås fast som en rätt för varje svensk medborgare att äga fri tillgång till allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Vidare stadgades att inskränkningar i denna rätt endast fick göras, då så påkallades av hänsyn till vissa angivna ändamål. Dessa är numera hänsynen till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och intresset att bevara djur- eller växtart. Begräns- ningar av denna rätt skall noga anges i lag, dvs. i första hand i sekretessla- gen.
sou 1988:64 Ett historiskt perspektiv 29
Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna hand- lingars offentlighet reformerades därefter i två omgångar under l970—talet, först 1973—74 och därefter 1976. Efter förslag av offentlighets- och sekre- tesslagstiftningskommittén (SOU 1972:47, Data och integritet, och prop. 1973:33) jämställdes upptagningar för automatisk databehandling med handlingar i traditionell mening. Utgångspunkten för förslaget var att of- fentlighetsprincipen inte fick sättas ur spel och allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inte fick försämras genom en övergång till automatisk databehandling. Sättet för informationens tillhandahållande borde däremot kunna ändras i den mån den nya tekniken gjorde detta nödvändigt eller önskvärt. 1976 års ändringar grundade sig på kommitténs betänkande (SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar). I propositionen (prop. 1975/76:160) konstaterades att de föreslagna ändringarna i sak låg mycket nära vad som redan då gällde. De grundläggande principerna hade sålunda övertagits orubbade. Nyheterna i propositionen sades bestå i att man gjort dels en författningsteknisk omarbetning och dels betydelsefulla ändringar i olika enskildheter. Till de regler, som innebar ändringar i sak, hörde de som gällde ADB—lagrad information. I denna del innebar förslaget en ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd för den personliga integriteten.
Under 1980 trädde en ny sekretesslag i kraft. I denna regleras närmare de undantag från huvudprincipen om offentlighet som anges i 2 kap. 2 & tryck- frihetsförordningen (prop. 1979/80:2). Den nya sekretesslagen komplettera- des därefter år 1982 med en rad olika bestämmelser för att förstärka Offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myn- digheternas ADB-upptagningar (SOU l980:31 och prop. 1981/82:37). I sekretesslagen intogs ett åliggande för myndigheterna att särskilt beakta Offentlighetsprincipen, när de använder ADB-teknik, liksom även behovet av dataterminaler som allmänheten själv kan använda. Enligt en annan bestämmelse skall allmänheten ha rätt att själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar, om det inte föreligger hinder på grund av sekretess, risk för förvanskning eller för- störing eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare infördes krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar av sina ADB-register. I tryckfrihetsförordningen infördes också ett krav på skyndsam behandling av enskilds begäran om utlämnande av allmän handling i form av utskrift. Dessutom grundlagsreglerades rätten för den som begår ett utlämnande att få vara anonym.
Utvecklingen i samhället har efter hand lett till att en utvidgning av Offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet blivit allt- mer aktuell. Inte minst beror detta på den begynnande privatiseringen av olika verksamheter, som tidigare omhänderhafts av myndigheter. Som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt har framstått sådana organ, som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Genom ändringar i sekre- tesslagen har bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen därför gjorts tillämpliga på handlingar hos vissa enskilda organ inom den statliga
30 Ett historiskt perspektiv SOU 1988:64
sektorn (prop. 1986/87:151). Sålunda skall Offentlighetsprincipen numera gälla vissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ, som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning eller liknande. Enligt huvudregeln skall dock offentlighet gälla endast i denna del av verksamheten. Det kan bli aktuellt med en mot- svarande utveckling också beträffande den kommunala sektorn.
3.7 Litteraturförteckning
Boberg, Gustav III och tryckfriheten, 1951. Brusewitz, Frihetstidens grundlagar, 1916. Eek, 1766 års tryckfrihetsförordning, i Statsvetenskaplig tidskrift 1943. Eek, Om tryckfriheten, 1942. SOU 1927:2 Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet. SOU 1935:5 Förslag till ändrade bestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning.
Prop. 1948z230 Förslag till tryckfrihetsförordning.
SOU 1972:47 Data och integritet. SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar.
Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offenlighet. Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. SOU 1980:31 Offentlighetsprincipen och ADB.
Prop. 1981/82: 37 Offentlighetsprincipen och ADB. Prop. 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.
SOU 1988:64
4 Gällande rätt och praktisk tillämpning
4.1 Inledning
Reglerna om allmänna handlingars offentlighet återfinns i 2 kapitlet tryck- frihetsförordningen och i sekretesslagen (1980:100). De grundläggande reg- lerna finns i tryckfrihetsförordningen som är en av våra grundlagar. Sekre- tesslagen innehåller bestämmelser om vilka undantag som gäller från offent- lighetsprincipen, dvs. vilka handlingar som kan vara sekretesskyddade eller som man säger i dagligt tal hemliga. I lagens 15 kapitel finns därutöver bestämmelser om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna uppgifter ur sådana handlingar till allmänheten. I detta kapitel finns också särskilda bestämmelser om ADB-upptagningar.
Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen komplet- teras av föreskrifter i andra författningar som har betydelse för offentlig— hetsprincipens tillämpning. Så har t. ex. regeringen i olika författningar meddelat föreskrifter om bl. a. myndigheternas upplysningsskyldighet gent- emot allmänheten, avgifter för kopior av allmänna handlingar och myndig- heternas arkivverksamhet. I datalagen (1973z289) finns vidare bestämmel- ser om automatisk databehandling av personuppgifter samt om skyldighet för myndigheterna att dokumentera ADB-uppgifter i mål och ärenden som de handlägger.
Enligt Offentlighetsprincipens syfte, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen, har envar rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt tillkommer såväl svenska medborgare som utlänningar. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan begränsas av sekretesshänsyn. I 2 & uppräknas de undantag som får göras från Offentlighetsprincipen. Endast för att skyd- da de där nämnda intressena får allmänna handlingar hållas hemliga. Dessa begränsningar förtydligas sedan genom bestämmelserna i sekretesslagen.
4.2 Regleringen i tryckfrihetsförordningen
4.2.1 Vad är att anse som allmän handling
I 2 kap. 35 tryckfrihetsförordningen förklaras vad som avses med be- greppet handling. Förutom framställningar i skrift eller bild av traditionellt slag räknas också tekniska upptagningar dit. Dessa upptagningar känne-
32 Gällande rätt
SOU 1988:64
tecknas av att det behövs ett tekniskt hjälpmedel för att kunna läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta dem. Ordet handling betecknar alltså inte bara ett papper med skrift eller bilder, utan också t. ex. en bandinspelning eller en upptagning för automatisk databehandling. Vad som är en handling av traditionellt slag är i allmänhet lätt att avgöra, eftersom handlingen är ett föremål som innehåller en förhållandevis begränsad mängd information. En ADB—upptagning har inte på samma sätt anknytning till ett bestämt före- mål. Ofta finns informationen samlad på ett magnetband, skivminne, dis- kett eller annan liknande informationsbärare. En datasamling, ett doku- ment eller ett register utgör en s. k. datafil. Å ena sidan kan en sådan minnesenhet innehålla en mycket stor mängd uppgifter som delvis saknar samband med varandra. Å andra sidan kan uppgifter behöva hämtas från flera minnesenheter eller datafiler för att ha något informationsvärde. Be- greppet upptagning brukar därför definieras som en sammanställning av uppgifter som har sakligt sammanhang. Det är alltså själva informations- innehållet som betraktas som en handling och inte de tekniska upptag- ningarna i sig. I detta sammanhang saknar det betydelse hur uppgifterna lagrats eller vilka sammanställningar en myndighet själv använder sig av. Det sätt på vilket man definerat vad som är en allmän handling gör att begreppet i ADB-sammanhang kan ha en mycket varierande innebörd. En handling kan bestå av några få uppgifter eller också av ett mycket stort antal uppgifter. Samma uppgifter kan också ingå i flera olika handlingar sam- tidigt. Även datorprogram hos en myndighet kan vara allmän handling.
Insynen enligt tryckfrihetsförordningen omfattar endast handlingar som är allmänna. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och år att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. De närmare bestämmelserna om detta finns i 2 kap. 3å andra stycket, 6 och 7 åå tryckfrihetsförordningen. Om traditionella handlingar är förvarade hos en myndighet och inkomna eller upprättade låter sig i allmänhet fastställas utan större svårigheter. För upptagningar kan dock förhållandena bli mer komplicerade. I 2 kap. 3å andra stycket tryckfrihetsförordningen finns därför en särskild regel om var tekniska upptagningar skall anses vara förvarade. En teknisk upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för överföring i sådan form att den km läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas av myndigheten. Detta innebär att en ADB-upptagning blir att anse som förvarad både hos den myndighet, där t. ex. magnetbandet eller skivminnet rent faktiskt finns och hos den myn- dighet som bara har tillgång till upptagningen via terminal eller annat tekniskt hjälpmedel. En upptagning anses slutligen också förvarad hos en myndighet som själv saknar egen datoranläggning eller terminalarslutning till den datoranläggning där upptagningen finns, men som kan få Ltskrifter av upptagningen från någon annan som för myndighetens räkning har hand om upptagningen. Myndigheten behöver alltså inte själv ha egen direkt tillgång till upptagningen.
En myndighet med ADB-lagrad information kan sägas ha en st01 samling uppgifter bland vilka man kan välja att göra olika sammanställningar, som
SOU 1988:64
var och en består av uppgifter med sakligt sammanhang. Ett och samma ADB-material kan alltså ge upphov till flera olika sammanställningar. I princip finns det lika många handlingar som antalet möjliga konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter. I ADB-sammanhang skiljer man inte mellan grunddokument, utdrag ur dokument och sammanställningar av uppgifter ur flera dokument. I stället är allt som är lagrat på ADB-medium och har något intresse från informationssynpunkt en handling i tryckfrihets- förordningens mening. Det väsentliga är inte hur informationen är ordnad på ADB-medium, utan hur den är tillgänglig. Vad som är intressant är själva åtkomsttekniken och vad som blir resultatet av denna.
En viktig förutsättning för att möjliga sammanställningar av uppgifter skall vara att anse som allmänna handlingar är dock, att det inte krävs mer än rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida för att ta fram dem._Vad menas då med rutinbetonade åtgärder? Först och främst är upptagningar som myndigheten kan göra läsbara med befintliga program att anse som tillgängliga med rutinbetonade åtgärder och alltså förvarade hos myndig- heten. Därtill kommer, att en myndighet kan vara skyldig att göra ett visst arbete för att tillgodose en begäran om uttag enligt Offentlighetsprincipen. Det är oväsentligt om de rutinbetonade åtgärderna är programmerings- arbete eller något annat arbete. En myndighet är skyldig att gå utöver de rutiner som den i vanliga fall använder, om det kan göras med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Detta anses enligt gällande rätt ha som konsekvens att den enskilde kan tillhandahålla ett eget datorprogram för att göra en viss upptagning till- gänglig. Om myndigheten kan använda ett sådant program utan nämnvärda komplikationer eller kostnader, så är man skyldig att göra detta för att sedan tillhandahålla upptagningen enligt Offentlighetsprincipen. I praktiken bör dock inte minst säkerhetsaspekter i regel vara sådana klart nämnvärda komplikationer som lägger hinder i vägen.
Nu aktuella frågor har behandlats i rättspraxis och området för offentlig- hetsprincipens tillämpning har därmed preciserats. I ett rättsfall refererat i regeringsrättens årsbok (RÅ 85 Ab 183) begärdes utlämnande från central- nämnden för fastighetsdata av uppgifter om alla där registrerade personer under 18 år som ägde fastigheter samt av dessa fastigheters registerbeteck- ningar. Mot ett utlämnande invändes att de efterfrågade uppgifterna inte var lagrade på ett sådant sätt, att de var åtkomliga via terminal eller på annat sätt i de rutinmässiga bearbetningar som genomfördes i fastighets- datasystemet. Det fanns med andra ord inget datorprogram för att ta fram uppgifterna. Regeringsrätten fann att de begärda uppgifterna inte var till- gängliga på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling enligt tryck- frihetsförordningen.
Samma synsätt har tillämpats i två nyligen avgjorda mål i regeringsrätten (domar 1988-09-28 i mål 341-1988 och 2008-1988). I det första målet gällde det utlämnande av uppgifter ur en databas hos statistiska centralbyrån (ULF, undersökningen av levnadsförhållanden). Begäran var formulerad på så sätt, att sökanden ville ha svar på tre konkreta, statistiska frågeställning-
Gällande rätt 33
34 Gällande rätt
SOU 1988:64
ar. I det andra fallet gällde begäran att hos riksskatteverket få ta del av uppgift om hur stor andel, räknat i procent, de personer som under 1986 hade inkomster överstigande 500 000 kr faktiskt betalade i skatt.
När det gällde utlämnande av uppgifter från statistiska centralbyrån, hänvisade regeringsrätten till förarbetena till 2 kap. 3å tryckfrihetsför- ordningen. Med ledning av vad som sades där och mot bakgrund av att de i målet begärda uppgifterna skulle kräva, dels en utredningsinsats på om- kring två timmar och dels en specialprogrammering av ett befintligt dator- program samt efterkontroll, så kunde uppgifterna enligt regeringsrätten inte anses vara tillgängliga i tryckfrihetsförordningens mening. En bearbetning av det slag det var fråga om, fick nämligen enligt regeringsrätten anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss samman- ställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet.
Beträffande uppgifterna från riksskatteverket framkom det i målet att verket inte hade uppgifter om vilken skatt olika inkomsttagare faktiskt betalt för inkomståret 1986, utan endast om deras för detta år debiterade skatter. Regeringsrätten prövade därför framställningen med utgångspunkt i att den skulle bygga på de för riksskatteverket tillgängliga uppgifterna om debiterade skatter. Denna uppgift fanns inte omedelbart tillgänglig, utan kunde endast tas fram genom en bearbetning av vissa ADB-registrerade uppgifter med begagnande av ett för ändamålet särskilt framställt program. Eftersom en sådan bearbetning enligt regeringsrättens mening fick anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss samman- ställning av data, som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet, kunde de begärda uppgifterna inte anses vara till- gängliga på ett sådant sätt att de utgorde allmän handling.
Datorprogram kan, som tidigare konstaterats, vara en allmän handling. Däremot är det inte säkert att de upptagningar som blir resultatet av en ”körning" med programmet är att betrakta som allmän handling. I ett regeringsbeslut har så inte ansetts vara fallet (beslut 1983-03-17, finans- departementet dnr 911/83). Finansdepartementet använder i sitt budget- arbete elektroniska modeller för att med ADB—teknik beräkna konsekven- serna av olika budgetalternativ. En begäran att få ta del av de handlingar, som blivit resultatet av bearbetningen, avslogs med motiveringen att det inte var fråga om allmänna handlingar enligt 2 kap. 9å tryckfrihetsför- ordningen (minnesanteckning, utkast eller koncept).
Gällande rätt innefattar således på denna punkt en rätt att få ta del av datorprogram på stället eller i utskrift, men inte utan vidare en rätt att få ta del av resultatet av olika data som bearbetats med hjälp av programmen.
I takt med utvecklingen av s. k. expertsystem och beslutstödssystem och den förväntade ökningen av användningen av sådana system vid olika myndigheter kan intresset i framtiden öka hos allmänheten för att få an- vända en myndighets datorsystem och datorprogram för bearbetning av egna data. Gällande rätt omfattar inte någon möjlighet att med åberopande
SOU 1988:64
av Offentlighetsprincipen få en sådan bearbetning utförd, utan endast en rätt att få ut datorprogrammet i viss form.
I 2 kap. 3 å tryckfrihetsförordningen stadgas också om vissa rättsliga behörighetsinskränkningar. Beträffande upptagningar som är att betrakta som personregister enligt datalagen krävs också som förutsättning för ut- lämnande att myndigheten, där upptagningen är att anse som förvarad, har rättslig befogenhet att göra en överföring av upptagningen till läsbar form. Riksdagen, regeringen eller datainspektionen kan förbjuda en myndighet att överföra en ADB-upptagning till läsbar form. Ett exempel på detta finns i 4 å förordningen (1986:10) om registrering vid allmänna domstolar med ADB. Enligt denna bestämmelse får myndigheten inte använda vissa an- givna uppgifter som sökbegrepp. På detta sätt begränsas även allmänhetens rätt att ta del av upptagningar hos myndigheten.
Två exempel från rättstillämpningen visar hur 2 kap. 3 å tryckfrihetsför- ordningen skall tillämpas. I det ena fallet (regeringens beslut 1984—05-17, justitiedepartementet dnr 2136-83) hade datainspektionen med stöd av da- talagen beslutat begränsande föreskrifter om vilka bearbetningar länsstyrel- sen i Stockholms län fick göra av folkbokföringsregistret i ”sitt arbete enligt 2 kap. 1 och 13 åå tryckfrihetsförordningen”. Motsvarande begränsande föreskrifter gavs inte för länsstyrelsens egen verksamhet. Regeringen un- danröjde datainspektionens föreskrift att endast tillåta vissa s. k. söknyck- lar, då enskilda begärde att få ta del av registret. En sådan föreskrift får nämligen aldrig innebära att allmänhetens tillgång till allmänna handlingar begränsas i förhållande till länsstyrelsens egen tillgång till handlingarna på ett sätt som strider mot tryckfrihetsförordningens bestämmelser.
Det andra exemplet (Rättsfall från kammarrätterna 84 216) rörde en begäran att hos centralnämnden för fastighetsdata få uppgift om en viss namngiVen persons fastighetsinnehav. Centralnämnden avslog begäran, ef- tersom den rutin som behövdes för att ta fram de begärda uppgifterna tillkommit enbart för att kunna framställa utdrag enligt 10 å datalagen på begäran av de registrerade. Kammarrätten, som slutligt avgjorde målet, konstaterade att centralnämnden förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna. Inte heller saknades befogenhet att göra en sådan överföring. De aktuella upptagningarna ansågs därför tillgängliga på ett sådant sätt, att de utgjorde allmän handling. Detta gällde, oavsett om framtagning av uppgifterna med hjälp av det tillgängliga sys- temet innebar en sammanställning eller en bearbetning av den datorlagrade informationen.
Om en myndighet bara har att tekniskt bearbeta eller lagra en ADB- upptagning för en annan myndighets eller en enskilds räkning, anses upp- tagningen inte vara en allmän handling hos den myndighet som bara har tekniska uppgifter i sammanhanget (2 kap. 10 å tryckfrihetsförordningen).
I 2 kap. 6 å tryckfrihetsförordningen behandlas frågan om när en hand- ling skall anses inkommen till en myndighet. Så skall anses ha skett om handlingen anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Beträffande pappershandlingar torde även här problemen vara
Gällande rätt 35
36 Gällande rätt
SOU 1988:64
förhållandevis små. När det däremot gäller ADB—upptagningar har man för att undvika svårigheter infört en särskild regel. En teknisk upptagning skall anses som inkommen till en myndighet, när någon annan gjort den till- gänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Bestämmelsen innebär att en ADB-upptagning som tillförts ett ADB-system av en myndighet, blir att betrakta som inkommen hos andra myndigheter som har tillgång till systemet. På samma sätt förhåller det sig om ett privat dataserviceföretag svarar för driften av systemet och för in upptagningen i detta. Upptagningar som lämnas till en dataservicecentral enbart för teknisk bearbetning eller lagring ärinte att anse som inkomna till myndigheten, då de senare lämnas tillbaka dit. Att en handling är allmän så snart den gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också, att så snart någon behörig tjänsteman kan "ta fram” uppgifterna i fråga på sin terminal, skall handlingen anses inkommen till myndigheten. Om tjänstemannen befinner sig på myndigheten eller t. ex. kan ta fram uppgiften på sin terminal hemma saknar betydelse. Detta synsätt innebär bl. a. att uppgifter i externa databaser blir allmänna handlingar hos myndigheterna antingen, när myndigheten ansluter sig till databasen eller när uppgifterna de facto finns tillgängliga i läsbar form hos myndigheten. Detta torde dock på grund av den s. k. biblioteksregeln som regel inte gälla faktadatabaser. En myn- dighets uppkopplingar till andra myndigheters datanät eller förvaltnings- databaser omfattas dock av kriteriet "inkommen”.
I tryckfrihetsförordningens 2 kap. 7—9 åå finns regler om när en handling skall anses upprättad hos en myndighet. I detta fall har någon särskild regel om tekniska upptagningar inte bedömts nödvändig, när det gäller att be— stämma den rättsliga tidpunkten, när en handling skall anses upprättad hos en myndighet.,Samma regel gäller således både för handlingar i traditionell mening och för ADB-upptagningar. I korthet kan reglerna sägas innebära att en handling som kommer till hos en myndighet blir att anse som allmän, då den fått sin slutliga utformning. En handling är att anse som allmän hos en myndighet, när den expedierats. Om handlingen inte expedieras, anses den upprättad, då det ärende den hör till är slutbehandlat hos myndigheten. Hör handlingen inte till något bestämt ärende, anses den upprättad, när den har justerats eller färdigställts på annat sätt.
För vissa typer av handlingar gäller särskilda regler om när de är upp- rättade. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande anses upprättade i och med att de är färdigställda att användas. Domar och beslut med tillhörande protokoll är upprättade, då domarna eller besluten avkunnas eller expedieras. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade, när myndigheten har justerat dem eller färdigställt dem på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa nödvändig arbetsro för myndigheterna. Myndigheten kan även skicka handlingen "på delning” för
SOU 1988:64
synpunkter både inom och utom den egna myndigheten, utan att hand- lingen därmed blir att anse som allmän.
Som nämnts tidigare tar ingen av de regler som anger när en handling är att anse som upprättad särskilt sikte på ADB-upptagningar. Här skall dock ges några exempel på vad reglerna kan innebära i olika situationer. ADB- upptagningar som ingår i register som förs fortlöpande och där uppgifter kontinuerligt förs in och ändras får anses upprättade, när registren tas i bruk. Sådana register har i allmänhet en obestämd livslängd. Många stora ADB-system inom den offentliga sektorn är av denna typ och innehåller alltså allmänna handlingar. Ett par exempel är det redan nämnda fastig- hetsdatasystemet samt det centrala bilregistret, som förs av trafiksäkerhets- verket. På detta sätt kan hela systemet bli allmän handling. Ur sådana system kan dessutom skapas ett näst intill oändligt antal allmänna hand- lingar beroende på vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som står myndigheten till buds. Sekretesslagen kan dock självfallet ändå lägga hinder i vägen för ett utlämnande, vilket ofta torde vara fallet med t. ex. skattere- gistren och polis- och kriminalregistren. Ett ADB-register kan också ha en mera begränsad användning och relativt kort livslängd. Om ett sådant register har upprättats för att lösa en till tiden klart avgränsad uppgift eller för handläggningen av ett särskilt ärende hos en myndighet, blir en ADB- upptagning som ingår i registret normalt en allmän handling först när ärendet har slutbehandlats. Tillhör ADB-upptagningen inte något särskilt ärende, anses den upprättad, när den färdigställts och fått sin slutliga form.
Ibland inrättas ett ADB-register enbart som ett hjälpmedel vid ett visst ärendes föredragning eller beredning. Det kan röra sig om en samman- ställning av material i ärendet eller av intressanta rättsfall. Registret utgör i sådana fall ett osjälvständigt led i ärendets handläggning och betraktas som ett slags minnesanteckning. En ADB-upptagning som ingår i registret och som inte expedieras blir att anse som allmän handling först i det fall, då den omhändertas för arkivering. Detsamma gäller upptagning som utgör utkast e.d. till en myndighets beslut, skrivelse eller liknande handling. Som ex- empel kan här nämnas s. k. råtabeller, som kommer till vid framställning av statistik.
Ett klart exempel på när en handling inte är att anse som upprättad kan hämtas från rättsfallet RÅ 85 Bb 35. En person begärde där hos social- styrelsen att få ta del av en analys rörande ”eventuella risker förknippade med dataskärmsarbete”. Begäran avslogs, eftersom materialet ingick i en sammanställning som hade tagits fram av socialstyrelsen genom samkör- ningar av olika register och genom speciella bearbetningar och eftersom materialet hänförde sig till en undersökning som då ännu inte avslutats.
Ett par rättsfall kan belysa begreppet ”upprättad” handling i motsats till utkast eller arbetsmaterial. I målet RÅ 83 2:57 hade regeringsrätten att ta ställning till, huruvida datorframställda statistiktabeller som ingick i statis- tiska centralbyråns arbetskraftsundersökning för vissa månader, var att anse som allmän handling. Tabellerna hade samma dag som begäran om att få ta del av dem framfördes tillställts arbetsmarknadsstyrelsen och chefen för
Gällande rätt 37
38 Gällande rätt
SOU 1988:64
arbetsmarknadsdepartementet. Till att börja med fastställdes att handling- arna var att hänföra till utkast eller koncept såtillvida, att de skulle kon- trolleras och bearbetas för att vid en senare tidpunkt ingå i en av central- byrån utgiven publikation. I denna egenskap tillhörde tabellerna arbets- materialet i ett ännu inte avslutat ärende och var inte att anse som allmänna handlingar. Emellertid hade tabellerna tillställts andra myndigheter, dock inte som förutsätts i 2 kap. 9 å andra stycket tryckfrihetsförordningen som koncept eller utkast för samråd om den slutliga utformningen. Arbetsmark- nadsstyrelsen hade fått dem som underlag för analyser av arbetsmarknads- läget och arbetsmarknadsministern som ren information. I dessa egen- skaper förelåg tabellerna i definitivt skick, då de lämnade statistiska central- byrån. Eftersom tabellerna då inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras hos myndigheten och inte var underkastade någon särskild form för justering eller expediering, måste handlingarna anses ha blivit upprättade och därmed allmänna senast vid den tidpunkt, då de tillställdes de två utomstående myndigheterna.
Även JO har-behandlat frågan om gränsen mellan upprättade handlingar och utkast (ämbetsberättelsen 1986/87 5. 225). Hos intagningsnämnden i en viss gymnasieregion hade utlämnande begärts av intagningsnämndens listor över antagna elever till vissa gymnasielinjer. I ärendet förelåg viss tveksam- het om vilka listor som egentligen omfattades av begäran. Det kunde dels vara fråga om de intagningsbeslut som nämnden fattat och dels om vissa av Kommun-Data AB uppgjorda intagningslistor. Beträffande intagningsbe- sluten fann JO att dessa var expedierade till berörda elever och därmed upprättade, allmänna handlingar. När det gällde de av Kommun-Data AB upprättade listorna däremot, utgjorde dessa enligt vad som upplysts utkast till intagning och rangordning av de sökande. De var därmed att betrakta som utkast till myndighetsbeslut och icke allmänna handlingar.
12 kap. 11 å tryckfrihetsförordningen räknas slutligen upp några typer av handlingar som aldrig blir att anse som allmänna handlingar. Det från vår synpunkt kanske viktigaste undantaget avser handlingar som ingår i en myndighets bibliotek. Sådana handlingar är inte att anse som allmänna. I ADB-sammanhang kan regeln bli tillämplig på olika typer av databaser. Omfattningen av bestämmelsen kan leda till svårigheter i praktiken. Un- dantaget skall omfatta upptagningar som myndigheten använder på samma sätt som ett bibliotek, t. ex. för att hämta referenser eller faktauppgifter ur eller för att ta reda på praxis. Om upptagningen i stället används i ett visst ärende, blir resultatet att den skall anses som en allmän handling.
I en dom från regeringsrätten har denna s. k. biblioteksregel behandlats (RÅ 1986 not 290). Försvarets forskningsanstalt hade genom avtal anslutit sig till en fransk databas innehållande litteraturreferenser inom energiområ- det. Syftet med anslutningen var att möjliggöra litteratursökning för forsk- ningsändamål. En begäran om utskrift av viss angiven litteratur avslogs med motiveringen att upptagningarna i databasen ut.orde en del av referensma- terialet i myndighetens bibliotek och att någon rätt att få tillgång till dem därför inte kunde grundas på Offentlighetsprincipen. Tilläggas kan att forsk-
SOU 1988:64
ningsanstalten i sitt avtal uttryckligen förbundit sig att inte ta fram uppgifter ur databasen för vidarebefordran till tredje part ens utan betalning. Det är dock mycket tveksamt om denna omständighet skulle kunna tillmätas nå- gon självständig betydelse mot bakgrund av ett uttalande av JO (ämbetsbe- rättelsen 1983/84 5. 225) att medborgarnas grundlagsfästa rätt att ta del av allmänna handlingar självfallet inte får inskränkas genom avtal. Sådana avtal saknar enligt JO rättsverkan i den mån de skulle avse inskränkningar i en myndighets lagliga skyldighet att lämna ut allmänna handlingar.
Det kan ibland uppstå problem med att förstå, vad den enskilde avser med sin begäran att få ta del av allmänna handlingar. Särskilt torde så kunna vara fallet, när den enskilde inte använder samma begrepp som förekommer i tryckfrihetsförordningen och när det är fråga om ADB- upptagningar. I sådana fall torde den enskildes framställan få tolkas ”väl- villigt”. Regeringsrätten har i ett par fall haft att ta ställning till denna fråga.
I ett fall (RÅ 82 2:68 I) begärde en person hos lokala skattemyndigheten i Göteborgs fögderi uppgift om huruvida ett visst namngivet bolag var registrerat som arbetsgivare. Regeringsrätten, som avgjorde målet i ple- num, konstaterade inledningsvis att frågan först var huruvida framställ- ningen skulle behandlas som en begäran enligt 2 kap. 12 å tryckfrihetsför- ordningen att få ta del av en allmän handling. Eftersom den enskildes begäran inte gav något svar på denna fråga, fann regeringsrätten att fram- ställan fick uppfattas som inbegripande en begäran om att få ta del av allmän handling.
I ett samtidigt avgjort mål (RÅ 82 2:68 11) gällde det en begäran om att få ta del av vissa angivna uppgifter ur det av rikspolisstyrelsens säkerhetsav- delning förda ADB-registret varemot s. k. personkontroll sker. Samma resonemang beträffande karaktären av framställan fördes i målet.
Den fastslagna principen utvidgades i ett senare mål (RÅ 82 2:84) till att gälla även mellan myndigheter. I detta mål begärde smittskyddsläkaren i ett landsting hos socialförvaltningen i en kommun att få uppgift om en viss persons namn och adress. Liksom vid en bedömning under enahanda för- hållanden av en enskild persons framställning om att få ut en uppgift från en myndighet, borde en liknande framställning från en myndighet bedömas som en begäran enligt 15 kap. 8 å sekretesslagen att få ta del av allmän handling hos en annan myndighet och inte som en begäran enligt 15 kap. 5 å sekretesslagen om att få ut en uppgift som den senare myndigheten förfogade över.
4.2.2 Sättet för utlämnande m.m.
Enligt Offentlighetsprincipens bestämmelser har enskilda rätt att ta del av allmänna handlingar som också är offentliga. De bestämmelser som närma- re reglerar den enskildes rättigheter och tillvägagångssättet finns i 2 kap. 12—15 åå tryckfrihetsförordningen. Den som vill utnyttja sin rätt, skall vän- da sig till den myndighet, där handlingen eller upptagningen förvaras. Den
Gällande rätt 39
40 Gällande rätt
SOU 1988:64
enskilde har rätt att ta del av handlingen på stället eller i form av en avskrift eller en kopia. Är handlingen sådan att den inte kan läsas eller uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande. Handlingen får också av den enskilde skrivas av, fotograferas eller spelas in.
Beträffande ADB-upptagningar gäller, att den myndighet som förvarar en ADB-upptagning skall göra den tillgänglig på stället i sådan form att den kan läsas. Detta skall, liksom utlämnande av handlingar i övrigt, ske genast eller så snart som möjligt och kostnadsfritt för den enskilde. Myndigheten kan själv välja, om den vill visa upptagningen på en bildskärm eller till- handahålla en utskrift. Vid vissa myndigheter finns också 5. k. presenta- tionsterminaler, där sökanden själv får välja bland och ta del av myndig- hetens offentliga upptagningar. Det är dock inte något krav enligt tryck- frihetsförordningen att det skall finnas presentationsterminaler. Detta avgör myndigheten själv utfrån de bestämmelser som finns i 15 kap. sekretessla- gen.
Gäller det utskrift är det vidare myndigheten själv som bestämmer for- men på utskriften. Den enskilde har inte någon rätt att beställa att upp- gifterna skall vara uppställda på ett visst sätt eller att få uppgifter på ett maskinläsbart medium eller på etiketter, kuvert eller liknande. Offentlig- hetsprincipen ger den enskilde endast rätt till en utskrift på papper. För ADB-upptagningar gäller, att det inte finns någon skyldighet för myndig- heten att lämna ut en kopia av upptagningen. I ett enskilt fall kan dock myndigheten som en serviceåtgärd välja att lämna ut en kopia av upp- tagningen. För utlämnande av kopia av personregister på ADB—medium krävs dock författningsstöd, tillstånd av datainspektionen eller de regist- rerades medgivande. Därutöver krävs att mottagaren har licens enligt data- lagen.
Den som begär att få ta del av en allmän handling måste kunna identifiera handlingen. Det krävs inte av den enskilde att han ska kunna ange diarie- nummer eller handlingens datum, men myndigheten är å andra sidan inte skyldig att göra några omfattande undersökningar för att få fram handlingen åt den sökande.
I rättsfallet RÅ 84 2:54 behandlades en näraliggande situation. En person begärde där hos en socialförvaltning att få ta del av någon av de anonyma anmälningar om misstänkt haschmissbruk som inkommit till förvaltningen. Regeringsrätten uttalade att när sökanden inte preciserat sin framställning till att avse viss handling, utan endast angivit handlingstypen, och det finns fler handlingar av samma typ, blir den beslutande befattningshavaren eller myndigheten hänvisad till att välja ut en av de ifrågakommande hand- lingarna för att med avseende på denna företa den prövning i utlämnande- frågan som tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen föreskriver. Vilken handling som därvid utväljs, ligger under befattningshavarens eller myndig- hetens fria val.
SOU 1988:64
4.2.3 Tidpunkten för utlämnandet
En begäran att få ta del av en allmän handling skall behandlas skyndsamt av myndigheten. Anledning att dröja med utlämnandet kan dock finnas. En tjänsteman som arbetar med handlingen då utlämnandet begärs, behöver inte avbryta sitt arbete och avstå handlingen, men inga onödiga dröjsmål får förekomma.
Offentlighetsprincipen omfattar bara en rätt att ta del av offentliga hand- lingar. Ett utlämnande kan därför behöva föregås av en prövning om den begärda handlingen är hemlig enligt någon bestämmelse i sekretesslagen. Sökanden har självfallet inte heller rätt att få ut mer av en handling än vad som är offentligt. Detta blir oftast aktuellt beträffande ADB-upptagningar, där vissa delar av upptagningen kan vara sekretessbelagda medan andra är offentliga. I två fall föreligger vidare inte någon skyldighet för en myndighet att på stället tillhandahålla en allmän handling som är en ADB-upptagning. Det ena fallet är när "betydande hinder möter”. Så kan vara fallet t. ex. då en myndighets datorkapacitet inte är tillräcklig för att få fram upptagningen i läsbar form. En annan situation är att ett tillhandahållande skulle medföra avsevärda kostnader. Dessa hinder anses dock enligt för närvarande gällan- de rätt kunna undanröjas genom att den sökande ställer datorkraft till förfogande eller bidrar till kostnaderna. Det andra undantaget från skyldig- heten att tillhandahålla en ADB-upptagning på stället föreligger, om sökan- den ”utan beaktansvärd olägenhet” kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Så kan till exempel vara fallet, om den myndighet dit den sökande vänt sig inte utan kostnadskrävande extrakörningar med dator kan få fram upptagningen, medan den redan finns i läsbar form hos en annan myndighet.
Den omständigheten att det kan ta tid att få fram de uppgifter som utgör en allmän handling är inte skäl att avslå en begäran. Situationen behand- lades i rättsfallet RÅ 82 Ab 262. Upprinnelsen var en begäran från Sciento- logkyrkan att hos rikspolisstyrelsen få kopia av samtliga diarier över de ärenden som direkt eller indirekt berörde kyrkan. Regeringsrätten kon- staterade inledningsvis i sin dom att det diarium som berördes var ett allmänt diarium för vilket bestämmelserna i 15 kap. 1 och 2 åå sekretessla- gen gällde. Av dessa lagrum framgår bl. a. att handlingar för vilka sekretess gäller skall registreras, om inte regeringen föreskrivit undantag från denna skyldighet. Något sådant undantag fanns inte för diariet. För att diariet skall kunna hållas tillgängligt för allmänheten äger myndigheten av sekretesskäl utelämna eller särskilja uppgift som rör handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller uppgift som rör handlingens innehåll. Av diariet måste emellertid alltid framgå datum, då allmän handling inkom och det diarie- nummer som åsatts handlingen. Regeringsrätten slog därefter fast att all- män, offentlig handling genast eller så snart som möjligt skall tillhandahållas den som önskar ta del av den. Om handlingen inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden. Denna bestämmelse är ovillkorlig. Den
Gällande rätt 41
42 Gällande rätt SOU 1988:64
omständigheten att en genomgång av ett diarium på grund av dess upp- läggning kan komma att ta lång tid, utgör inte ett godtagbart skäl för att underlåta en sådan genomgång. Regeringsrätten fann därför att begäran skulle bifallas.
Även JO har i ett uttalande (ämbetsberättelsen 1980/81 s. 357) kommit till samma resultat. Den omständigheten att arbetet med att avskilja hand- lingar eller uppgifter som inte får lämnas ut kan kräva en inte obetydlig arbetsinsats och ta lång tid i anspråk, kan påverka tidpunkten och sättet för tillhandahållande av handlingarna. Den får dock aldrig åberopas som stöd för att underlåta ett utlämnande. Som JO också påpekar i sitt uttalande kan ett sådant utskiljande rent av underlättas, om uppgifterna är föremål för automatisk databehandling.
4.2.4 Anonymitetsskyddet
En myndighet får inte avkräva den sökande uppgift om vem han eller hon är eller vad den efterfrågade handlingen skall användas till. Den enskilde är tillförsäkrad ett anonymitetsskydd enligt 2 kap. 14 å tredje stycket tryck- frihetsförordningen. Gäller det en handling som kan åtnjuta skydd enligt någon bestämmelse i sekretesslagen har myndigheten rätt att få veta vem som vill ha handlingen och vad den skall användas till, om dessa uppgifter är nödvändiga för att myndigheten skall kunna göra den erforderliga sekre- tessprövningen. I sådana fall kan den sökande bara behålla sin anonymitet genom att avstå från sin begäran att få ta del av handlingen.
I JO:s ämbetsberättelse (1986/87 s. 233) behandlas detta anonymitets- skydd närmare. JO uttalar där, på förekommen anledning, att tryckfrihets- förordningen ger den som vill ta del av en allmän handling rätten att vara anonym. En myndighets besökskontrollrutiner får därför inte utformas eller tillämpas så att denna rätt till anonymitet naggas i kanten eller sätts ur spel. Rätten till anonymitet skall bevakas ex officio av myndigheterna, som även på ett lämpligt sätt skall informera besökare om vad som gäller. Rätten till anonymitet kan givetvis ge myndigheterna anledning att införa särskilda av hänsyn till säkerheten betingade rutiner för ”omhändertagandet” av be- sökare.
4.2.5 Övriga bestämmelser
Om en myndighet lämnar ut en handling som är föremål för sekretess, kan detta förenas med villkor som inskränker den enskildes rätt att använda den information som finns i handlingen. Sådana förbehåll kan t. ex. förhindra sökanden att publicera innehållet i handlingen eller att använda informatio- nen för andra ändamål än forskning.
Den som har fått avslag på 'sin begäran att ta del av allmän handling har i allmänhet rätt att få sin begäran överprövad av domstol. De närmare bestämmelserna om detta finns i sekretesslagen. Däremot finns det inte någon rätt att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en handling.
Offentlighetsprincipen omfattar enligt sin ordalydelse varje svensk med-
SOU 1988:64
borgare. Frågan om den också gäller myndigheter emellan har i praxis besvarats nekande (regeringens beslut 1985—10—10, justitiedepartementets dnr 945/84, och 1986-02-13, dnr 880/84 och 1450/84). De två sistnämnda ärendena rörde redovisningssystemet för exekutionsväsendet (REX) med ' hjälp av vilket riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna för det s. k. utsökningsregistret. Särskilda datorprogram hade därvid utarbetats för att kunna effektuera beställningar från kommuner, inkassoföretag och andra informationsköpare av kreditupplysningsuppgifter. Regeringen gjorde den bedömningen att, oavsett i vilket syfte datorprogrammen skapats, medgav de att de efterfrågade utdragen kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder och de skulle därför anses vara allmän handling. Detta innebar att enskilda hade rätt att ta del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen, vilket däremot inte kommunerna hade.
Observera dock att justitiekanslern i ett av sina beslut intagit motsatt ståndpunkt (JK:s ämbetsberättelse 1985 A 22).
4.3 Regleringen i sekretesslagen
Såsom nämndes inledningsvis finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet också i sekretesslagen. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser. Därefter följer i kapitlen 2-10 de egentliga sekretessbestäm- melserna. Dessa kapitel motsvarar tryckfrihetsförordningens regler om vil- ka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga. I 11—13 kapitlet regleras sekretessen hos regeringen, domstolarna och sådana myndigheter som har tillsyn över andra myndigheter eller som gör revision hos andra myndigheter. I 14 kapitlet finns bestämmelser som i viss ut- sträckning begränsar den sekretess som annars gäller. Det kapitel som är av intresse i det sammanhang vi har att behandla är kapitel 15, som bär rubriken ”Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m.”. Sekretesslagen avslutas sedan med ett kapitel som regle- rar vilka former av tystnadsplikt som tar över den s. k. meddelarfriheten.
4.3.1 Diarieföring
För att allmänhetens rätt enligt Offentlighetsprincipen inte skall vara utan betydelse är det viktigt, att man kan få veta vilka handlingar som finns hos myndigheterna. En allmän handling som kommer in till en myndighet eller upprättas där skall därför alltid registreras (diarieföras) hos myndigheten enligt 15 kap. 1 å sekretesslagen. Reglerna om registrering av allmänna handlingar gäller också ADB-upptagningar, dock med ett viktigt undantag i 15 kap. 13 å sekretesslagen, som avser det fallet att flera myndigheter är anslutna till ett och samma ADB—register och har'tillgång till registret t. ex. genom terminaler. Om någon av myndigheterna för in en upptagning i registret är denna ofta en allmän handling och skall följaktligen registreras hos den införande myndigheten. Genom att upptagningen genom införin- gen i registret också blir tillgänglig hos andra anslutna myndigheter, kan
Gällande rätt 43
44 Gällande rätt
SOU 1988:64
upptagningen enligt tryckfrihetsförordningen var att anse som en allmän handling som är inkommen också till dessa myndigheter. Rent praktiskt saknar dock dessa myndigheter möjligheter att uppfylla den skyldighet att ' registrera upptagningen som i så fall skulle föreligga enligt huvudregeln.
Undantagsregeln i 15 kap. 13 å sekretesslagen medger därför, att endast den myndighet som tillför ADB-registret upptagningen är skyldig att regist- rera denna som en allmän handling.
I 15 kap. 2 å sekretesslagen uppställs vissa minimikrav på de uppgifter som skall framgå beträffande handling som skall registreras enligt lå. Sålunda skall datum då handlingen inkom eller upprättades framgå liksom diarienummer eller annan beteckning, i förekommande fall från vem hand- lingen inkommit eller till vem den expedierats. Vissa undantag finns av sekretesskäl från denna regel. Detta gäller givetvis även handlingar som är upptagningar för automatisk databehandling.
I 15 kap. 4å sekretesslagen åläggs myndigheterna en upplysningsplikt gentemot allmänheten. På begäran skall myndigheten lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Denna skyldighet gäl- ler utöver skyldigheten att lämna ut själva handlingen. Skyldigheten gäller självfallet inte sekretessbelagda uppgifter och inte heller om hänsyn till ”arbetets behöriga gång” hindrar att uppgifterna lämnas ut. Denna be- stämmelse kompletteras av en regel i 15 kap. 12å sekretesslagen som särskilt avser ADB-upptagningar. Myndigheterna åläggs där, att hjälpa enskilda med de särskilda upplysningar som behövs för att de skall kunna ta del av sådana ADB-upptagningar som är allmänna handlingar. Samma undantag för ”arbetets behöriga gång” görs här. Den särskilda upplysnings- plikten innebär att myndigheten skall lämna upplysningar om hur man rent praktiskt skall gå tillväga för att ta de] av ADB-upptagningar. Myndigheten skall t. ex. inom rimliga gränser ge instruktioner om hur en s. k. presenta- tionsterminal används, om en sådan finns hos myndigheten. Informationen kan vara muntlig eller skriftlig.
4.3.2 Offentlighetsstrukturen
De myndigheter som använder automatisk databehandling i sin verksamhet åläggs enligt 15 kap. 9 å sekretesslagen att ordna denna verksamhet med beaktande av Offentlighetsprincipens krav. En övergång från pappershante- ring till databehandling får inte innebära, att allmänhetens insyn omöj— liggörs eller försämras. Bestämmelsen torde ha störst betydelse, då nya ADB-system skall inrättas, men den gäller även i fråga om ändringar i redan existerande system. När en myndighet planerar att införa automatisk data- behandling i sin verksamhet, är det oftast frågor av teknisk, ekonomisk och administrativ natur som dominerar vid utformningen av systemen. Genom denna bestämmelse åläggs myndigheterna också att ta hänsyn till offentlig- hetsprincipen. Vad myndigheterna särskilt skall beakta i detta sammanhang är arten av de uppgifter de avser att registrera, vilket intresse allmänheten
SOU 1988:64
kan tänkas ha av att ta del av dem, tillämpliga sekretessregler och kostnader m.m. Det som myndigheterna bl. a. måste beakta är, att de i sin ADB- användning skall ha möjlighet att lämna ut allmänna handlingar på de sätt och med den snabbhet som tryckfrihetsförordningen föreskriver. En alltmer vedertagen term för detta är, att myndigheterna skall se till att deras datasystem har en god offentlighetsstruktur. Vidare kan det finnas skäl att överväga om det är möjligt att skilja mellan ADB—upptagningar av olika status från offentlighetssynpunkt, så att upptagningar som är att anse som allmänna handlingar hålls skilda från sådana som inte är att anse som allmänna handlingar och så att man håller isär sekretessbelagda uppgifter från offentliga sådana. "
Tidigare har begreppet presentationsterminal använts. Med presenta- tionsterminal avses en terminal som medger användaren att ta del av den information i form av allmänna och inte sekretessbelagda handlingar som finns lagrad på ADB-medium, men däremot inte gör det möjligt för an- vändaren att ändra eller utplåna upptagningen ifråga. En presentations- terminal kan göra det möjligt för allmänheten att ta del av en myndighets ADB-upptagningar utan att behöva anlita myndighetens personal. Det föreligger inte någon skyldighet för en myndighet att tillhandahålla presen- tationsterminaler, men om myndigheten själv använder sig av ett ADB- system som ger myndigheten möjlighet att få uppgifter direkt från systemet genom egna datorterminaler, skall myndigheten överväga behovet av pre- sentationsterminaler.
4.3.3 Allmänhetens rätt att använda terminal
Tryckfrihetsförordningen ger alltså inte enskilda någon rätt att själva fritt få använda en myndighets terminaler. Allmänhetens rätt begränsar sig till att få ta del av upptagningar som myndigheten tillhandahåller genom att läsa dem på bildskärm eller att få en utskrift. Sekretesslagen däremot innehåller vissa regler om terminaler (15 kap. 10 å). Om en enskild begär att med hjälp av en terminal hos en myndighet få ta del av en ADB-upptagning är myndigheten i princip skyldig att låta honom göra detta. Några viktiga förutsättningar — förutom att det är fråga om allmänna handlingar — måste dock vara uppfyllda. En enskilds användning får inte medföra att sekretess- belagda handlingar eller uppgifter görs tillgängliga genom terminalen. Vida- re får det inte finnas någon risk för att den enskilde förvanskar eller förstör ADB-upptagningarna. Slutligen gäller även här, att det inte finns något hinder med hänsyn till "arbetets behöriga gång”. Den som har fått avslag på sin begäran att själv få använda en terminal kan överklaga beslutet på samma sätt som om han fått avslag på en begäran enligt tryckfrihetsför- ordningen att få ta del av en allmän handling hos myndigheten.
Rent praktiskt innebär denna regel för den enskilde att hans begäran om att få använda en terminal skall prövas och tillmötesgås genast, om pröv- ningen utfallit positivt till hans förmän. Den enskilde måste dock acceptera
_ Gällande rätt 45
46 Gällande rätt SOU 1988:64
att myndigheten kan behöva tid för att pröva om en ADB-upptagning skall anses som en allmän handling eller om någon sekretessbestämmelse är tillämplig. Den enskilde kan också behöva vänta för att andra enskilda personer eller myndighetens personal använder tillgängliga terminaler. Vi- dare kan den enskilde, om han redan fått tillgång till en terminal, få finna sig i att lämna den, om myndigheten behöver den för någon brådskande angelägenhet.
I ett uttalande har JO (ämbetsberättelsen 1986/87 5. 233) för sin del inte funnit några hinder mot att begränsa allmänhetens användning av terminal till exempelvis viss del av dagen. Han fann däremot en regel som be- gränsade det antal uppgifter som fick tas fram som mindre lämplig.
Regeringsrätten har i ett flertal mål behandlat rätten att själv söka vid en myndighets terminal (RÅ 80 2:42, RÅ 81 Ab 85, RÅ 80 Bb 241 och RÅ 80 Bb 278). Regeringsrätten har därvid jämfört sökande i en databas med sökande i ett arkiv och konstaterat att Offentlighetsprincipen inte innebär någon rätt för utomstående att själv fritt eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta ut dem ur arkivet. Principen bygger i stället på att efterfrågade handlingar skall tillhandahållas av vederbörande tjänsteman som före utlämnandet skall undersöka, om någon handling inte får lämnas ut enligt sekretessbestämmelserna. Detsamma gäller den som önskar få del av datalagrade uppgifter.
4.3.4 Terminalanslutning
I ett flertal sammanhang har rätten att ansluta en terminal till en myndighets ADB—system behandlats. Framställningarna har i samtliga de fall, då en utomstående begärt detta, lämnats utan bifall. I ett fall avslog regeringen en begäran från Sveriges Riksradio AB om att få ansluta en terminal till konsumentverkets databaserade ärenderegister (finansdepartementet be- slut 1987-04-09). Som skäl angavs att konsumentverket inte utan att åsido- sätta datainspektionens tillstånd, kunde bifalla radiobolagets ansökan.
JO avslog en begäran från tidningen Arbetet att få ansluta externa dator- terminaler till JO:s datoriserade diarium (beslut 1986-08-28). Arbetet åbe- ropade offentlighetsprincipen till stöd för sin begäran. JO fann att tryck- frihetsförordningens bestämmelser i och för sig inte lade hinder i vägen för en anslutning. Ansökan avslogs i stället med den motiveringen, att det inte var uteslutet att med en extern terminalanslutning använda diariet/person- registret på ett ”tillståndsvidrigt” sätt. Anmälare, myndigheter och anmälda tjänstemän fick enligt JO finna sig i att uppgifterna i diariet tillhandahölls t. ex. via en presentationsterminal, men inte i att uppgifterna med hjälp av ADB-tekniken ”manipulerades” genom att uppgifterna användes för andra ändamål än dem som registreringstillståndet avsåg. Risk för otillbörliga intrång i den personliga integriteten kunde inte uteslutas, om en utom- stående på detta sätt fick möjlighet att bearbeta olika sökalternativ och ställa samman uppgifterna i andra syften än de ursprungligen registrerats för.
SOU 1988:64
I andra fall har terminalanslutning tillåtits. Regeringen tillät i ett beslut (beslut 1987-02-12, justitiedepartementet dnr_735/86) trafiksäkerhetsverket att via terminal lämna ut uppgifter ur bilregistret till kronofogdemyndig- heterna, som behövde uppgifterna i sin exekutiva verksamhet. I beslutsmo- tiveringen sades att det från integritetssynpunkt var av allmänt intresse, att myndigheternas tillgång till information om enskilda medborgare begränsa- des till vad som var nödvändigt för att myndigheterna skulle kunna utföra sina uppgifter. Eftersom informationen i detta ärende var av denna karaktär och det saknades risk för otillbörligt integritetsintrång, kunde anslutningen tillåtas.
I ett beslut från regeringen (beslut 1985—10-10, justitiedepartementet dnr 945/84) tilläts terminalanslutning till lantmäteriverkets ortsprisregister. I beslutet omnämndes särskilt att Offentlighetsprincipen inte var tillämplig på de största kunderna, stat och kommun.
I ett annat fall har regeringen uppställt villkor för att terminalanslutning skulle få ske (beslut 1985-10-10, justitiedepartementet dnr 1414/84 och 1134/85). Trafiksäkerhetsverket anmälde där att man avsåg att träffa avtal med Svenska Telebild AB om att information ur bilregistret skulle lämnas ut genom Telebilds teledatatjänst till abonnenter hos Telebild. I beslutet kon- staterades att frågan var om förfaringssättet med hänsyn till trafiksäkerhets— verkets registeransvar borde förutsätta, att endast den som slutit skriftligt avtal med verket skulle få del av uppgifterna. Regeringen tillät avtalet med föreskrift att trafiksäkerhetsveket skulle underrättas om vem som hade abonnemang hos Telebild och under förutsättning att innehållet i detta abonnemangsavtal kunde godtas av verket.
4.3.5 Registerbeskrivningar
Enligt 15 kap. 11 å sekretesslagen skall varje myndighet som för ADB- register ha en beskrivning över sina register. Denna beskrivning skall vara tillgänglig för allmänheten. Sekretesskäl får inte hindra detta. Hemliga uppgifter får därför inte tas med i en sådan beskrivning. I normalfallet skall beskrivningen innehålla följande uppgifter:
1. ADB-registrets benämning,
2. ADB-registrets ändamål,
3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till (alltså vilka uppgifter som kan anses förvarade hos myndigheten),
4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överfö- ring i läsbar form (och alltså att anse som allmän handling),
5. vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få utnyttja hos myndigheten,
6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till- lämpa på uppgifter i ADB—registret,
7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet. Undantag från skyldigheten att upprätta en beskrivning finns för register,
Gällande rätt 47
48 Gällande rätt SOU 1988:64
som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten, och om en beskrivning uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse från offentlig- hetssynpunkt. Så kan t. ex. vara fallet, om registret till övervägande del omfattar uppgifter som allmänheten inte har rätt att ta del av.
4.4 Regleringen i datalagen
Datalagen som tillkom 1973 har till syfte att motverka otillbörligt intrång i personlig integritet. Lagen förutsätter att registrering av personuppgifter skall få förekomma och anger vilka regler som då gäller. Registrering av personuppgifter i ett personregister kräver licens från datainspektionen och i vissa fall därutöver ett tillstånd.
I inledningsstadgandet upptar datalagen definitioner av de begrepp lag- texten innehåller. Där förklaras således vad som menas bl. a. med person- register och registeransvarig. Med personregister förstås register, förteck- ning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som inne- håller personuppgifter som kan hänföras till den uppgiften avser. Begreppet personregister innebär alltså, att uppgift om en eller flera identifierbara personer registreras med hjälp av dator. Det går dock inte alltid att med enbart denna definition dra en klar gräns mellan personregister och andra register.
För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed avses den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Med att förfoga över ett register avses, att man har befogenhet att överföra registrets innehåll till läsbar form. Man måste också kunna påverka inne- hållet i registret genom att tillföra eller ändra de uppgifter som ingår i registret.
Varje registeransvarig skall enligt 2 å ha en licens utfärdad av datainspek- tionen. För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för otill- börligt intrång i enskilds personliga integritet, krävs utöver licens även ett särskilt tillstånd från datainspektionen. Detta gäller bl. a. register som skall innehålla känsliga uppgifter, t. ex. uppgifter om sjukdomar, brott och straff, sexualitet, ras, politisk eller religiös uppfattning eller register som skall innehålla värderingar och omdömen. Tillståndsplikt gäller även för register som skall omfatta personer som saknar naturlig anknytning till den register- ansvarige, t. ex. genom anställning, medlemsskap eller kundförhållande. Utan datainspektionens tillstånd får register inte heller samköras, om inte sådan samkörning regleras i lag, förordning eller grundar sig på de registre- rades medgivande.
Från bestämmelserna om licens och tillstånd finns i 2 och 2 a åå vissa undantag. Personregister som enskild person använder uteslutande för per- sonligt bruk är undantagna. Från tillståndskravet har undantagits bl. a. register som har inrättats efter beslut av riksdagen eller regeringen, liksom vissa register inom hälso- och sjukvården och inom socialtjänsten samt sådana personregister som arkivmyndighet tagit emot för förvaring.
SOU 1988:64
Av 5 och 6 åå följer att datainspektionen alltid skall ge en föreskrift om ändamålet med ett register, när tillstånd meddelas, och om det därutöver behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet även meddela föreskrifter för registret. Sådana föreskrifter kan t. ex. avse tillgång till och utlämnande av personuppgifter i registret, vilka bearbet- ningar som får göras samt bevarande och gallring av personuppgifter. När det gäller föreskrifter om utlämnande av personuppgift får dessa dock inte enligt 6 å tredje stycket påverka rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar hos myndigheterna. Däremot kan datainspek- tionen ge sådana föreskrifter som begränsar en myndighets rättsliga be- fogenhet att till läsbar form överföra en ADB-upptagning som ingår i ett personregister. En sådan föreskrift påverkar då också allmänhetens rätt att ta del av upptagningen hos myndigheten.
Personregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. I 7 å förklaras närmare vad som skall iakttas för att nå upp till vad som brukar kallas ”god registersed". Den registeransvarige är också skyldig att förteckna de personregister han är ansvarig för (7 a å). Förteckningen skall vara aktuell och hållas tillgänglig för datainspektionen.
I datalagen finns också särskilda bestämmelser om ADB-användningen som är avsedda att garantera, att personuppgifter i personregister är riktiga och fullständiga. Dessa bestämmelser, som återfinns i 8 och 9 åå, behandlar bl. a. rättelse av oriktiga och missvisande uppgifter.
En central bestämmelse är datalagens 10 å. Den ger den enskilde en rätt till insyn i personregister. Där stadgas att den registeransvarige på skriftlig begäran av den enskilde skall underrätta denne om innehållet i registret, såvitt det gäller honom eller henne. Ett sådant utdrag, s. k. 10 å- -utdrag, har den enskilde rätt att kostnadsfritt få en gång per år.
Innan den registeransvarige lämnar ut personuppgifter ur ett person- register till annan, åligger det den registeransvarige enligt 11 å att under- söka, om det finns anledning anta att uppgifterna skall användas för auto- matisk databehandling i strid med datalagen. I så fall får ett utlämnande inte ske. Som exempel kan nämnas utlämnande till någon som saknar licens eller i förekommande fall tillstånd.
I 14 å finns en bestämmelse om dokumentationsskyldighet. Stadgandet avser att möjliggöra att i efterhand fastställa vilka uppgifter i en ADB- upptagning som har legat till grund för avgörandet av ett mål eller ärende hos en myndighet. Sådan ADB-upptagning skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form. Undantag gäller endast, om det finns särskilda skäl till det. Denna skyldighet gäller ADB—upptagningar över huvud taget, alltså inte enbart personregister.
Datainspektionen utövar enligt 15-18 åå tillsyn över att automatisk data- behandling inte medför otillbörligt intrång i registrerads personliga in- tegriet. I denna tillsyn innefattas rätt att få tillträde till de lokaler som har samband med ADB-verksamheten, att få tillgång till den dokumentation som rör databehandlingen och att föranstalta om egna körningar av person-
Gällande rätt 49
50 Gällande rätt
SOU 1988:64
register. Det åligger därvid den registeransvarige att lämna de uppgifter som begärs.
I 20-25 åå finns bestämmelser om straff och skadestånd m.m. Datalagen avslutas därefter med bestämmelser om det statliga person- och adress- registret (SPAR).
4.5 Annan reglering av betydelse för Offentlighetsprincipen
Den mest betydelsefulla regleringen när det gäller Offentlighetsprincipen och dess praktiska tillämpning finns givetvis i tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen, men även andra författningar kan vara av betydelse för att garantera att allmänhetens insynsrätt inte undergrävs. Den skyldighet som myndigheterna har att diarieföra handlingar och som vi berört tidigare i detta avsnitt (se 4.3.1) är givetvis en viktig beståndsdel. Likaså är det av stor vikt att den information som en myndighet på ett eller annat sätt tillägnar sig, dokumenteras i vad som kan betecknas som en allmän handling, liksom att det i efterhand går att fastställa vilken information en myndighet använt sig av i sin verksamhet, t. ex. ur en ADB-upptagning. Vidare har reglerna om arkivering och gallring betydelse för offentlighetsinsynens omfattning. Genom att avhända sig allmänna handlingar (gallring) eller genom att inte hålla dem i sådan ordning att handlingarna är tillgängliga, skulle annars myndigheterna godtyckligt kunna begränsa allmänhetens möjligheter att ta del av dessa. Slutligen har också frågan om huruvida allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt betydelse i detta sammanhang.
4.5.1 Offentlighetsprincipen och dokumentationsskyldigheten
Sedan länge har en skyldighet att dokumentera den information en myndig- het tillägnar sig ansetts föreligga, även om regler om detta saknats. Detta är av stor betydelse för Offentlighetsprincipens tillämpning. Om inte det sak- liga material, som en myndighet har som underlag i sin verksamhet och grundar sina avgöranden på, finns tillgängligt, försvåras insyn och kontroll i avsevärd utsträckning.
I förvaltningslagen (1986:223) finns därför också numera i 15 å en regel om dokumentationsplikt, inte minst föranledd av det ökande inslaget av muntlighet i förvaltningen. Bestämmelsen innebär att uppgifter, som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende, skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I och med att så sker, kan dessa uppgifter bli allmän handling och föremål för offentlighetsinsyn. Särskilda
SOU 1988:64
bestämmelser om dokumentation finns också för speciella verksamhets- grenar. Ett exempel härpå utgör socialtjänstlagen (1980:620, 51 å).
Ett betydelsefullt stadgande i detta sammanhang är också 14 å datalagen. Där föreskrivs att om en myndighet för handläggning av mål eller ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling, skall upptag- ningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om ej särskilda skäl föranleder annat. Denna regel är av stor betydelse både för enskilda parter och för Offentlighetsinsynen.
4.5.2 Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar
I vårt tredje delbetänkande har vi ingående behandlat förhållandet mellan Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar (Ds Ju 198728). Vi konstaterade där att det krävs att myndigheterna bevarar sina allmänna handlingar, om Offentlighetsprincipens syften skall kunna upp- fyllas. Eftersom det inte går att ta del av handlingar som inte längre finns kvar, kan gallring rent faktiskt sägas vara en begränsning av offentlighetsin- synen. Å andra sidan kan gallring av allmänna handlingar inte heller helt underlåtas. Allt material har inte sådan betydelse att det kan anses mo- tiverat att bevara det. Därtill kommer kostnadsaspekter.
Frågan om Offentlighetsinsynen och gallringen måste i stället lösas genom en avvägning, så att allmänna handlingar bevaras i tillräckligt stor om- fattning under tillräckligt lång tid för att tillgodose offentlighetsintressena. Garantier måste också finnas för att bevarade handlingar vårdas, förvaras och förtecknas av myndigheterna på ett sådant sätt att de kan fylla sin funktion.
I tryckfrihetsförordningen saknas för närvarande bestämmelser om gall- ring och arkivvård. Sådana bestämmelser finns i stället för statliga myndig- heter i allmänna arkivstadgan (1961:590) och i riksarkivets tillämpnings- cirkulär (1979:679) till denna samt i förordningen (19532716) angående utgallring hos vissa statsmyndigheter, i kungörelsen (1974:648) om utgall- ring ur upptagning för automatisk databehandling samt slutligen i skriv- materielkungörelsen (1964z504). För kommuner och landsting gäller den ordning för arkivvården som följer av kommunallagen (19772179). Be- träffande det närmare innehållet i regleringen hänvisas till vårt tredje delbe- tänkande (s. 51—55) och till arkivutredningens betänkande (SOU 1988:11 s. 43—49).
Arkivutredningen har i sitt betänkande (SOU 1988:11) ”Öppenhet och minne” lagt fram förslag till en helt ny arkivlag. Regleringen är avsedd att gälla för både den statliga och kommunala arkivverksamheten och skall ersätta de nu gällande något splittrade reglerna. I anslutning till detta förslag lade vi fram ett förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen. Änd- ringsförslaget är avsett att förankra frågan om gallring av allmänna hand— lingari grundlag och innebär endast att sådana handlingar får gallras som är
Gällande rätt 51
52 Gällande rätt
SOU 1988:64
av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och om gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag, dvs. arkivlagen. Vårt förslag har hittills inte lett till lagstiftning.
4.5.3 Allmänna handlingar och upphovsrätt
I grundlagen (2 kap. 19 å regeringsformen) tillförsäkras författare, konst- närer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. I tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 å andra stycket) tas vidare in en erinran om att om denna rätt gäller vad som i lag är stadgat. De lagar som hänvisas till i båda fallen är lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen (19602730) om rätt till fotografisk bild. Mellan detta regelsystem och Offentlighetsprincipens rätt för envar att ta del av allmänna handlingar skulle i princip konflikter kunna uppkomma.
Sedan länge har dock lagstiftningen byggt på den tanken att allmänna handlingar, som är upprättade hos en myndighet, inte skall omfattas av upphovsrätt. Utvecklingen har emellertid lett fram till ett ökat behov av upphovsrättsligt skydd för vissa slag av handlingar, särskilt sådana hand- lingar som en myndighet framställt under förutsättningar som ligger nära privat företagsamhet. I upphovsrättslagen har man försökt göra åtskillnad mellan dessa två typer av handlingar. I 9 å första stycket stadgas således att författningar, beslut av myndighet, av svensk myndighet avgivna yttranden sarnt officiella översättningar av sådana texter inte omfattas av upphovsrätt. Till denna kategori hör de flesta handlingar hos en myndighet. Över dessa står det den enskilde fritt att förfoga. (Observera dock inskränkningen i paragrafens andra stycke enligt vilken upphovsrätt får göras gällande till kartor, alster av bildkonst, musikaliskt verk och diktverk i den mån sådant verk ingår i allmän handling som inte omfattas av upphovsrätt.)
Om andra hos myndighet upprättade handlingar finns bestämmelser i 24 å upphovsrättslagen. Sådana handlingar får återgivas utan upphovsman- nens samtycke, men denne har kvar sin ideella rätt till verket. Från denna huvudregel har dock undantagits officiell karta, teknisk förebild, verk som framställts för undervisning eller utgör resultat av vetenskaplig forskning, alster av bildkonst, musikaliskt verk, diktverk eller verk, varav exemplar i samband med affärsverksamhet genom myndighets försorg tillhandahålles allmänheten. Sådana handlingar får inte återges utan upphovsmannens samtycke.
När det gäller handlingar som inkommit till en myndighet är huvudregeln att dessa omfattas av upphovsrätt. Även från denna regel finns undantag, nämligen för vad som muntligen eller skriftligen anförs inför en myndighet eller i statlig eller kommunal representation eller vid offentlig överläggning om allmänna angelägenheter. Sådana yttranden eller handlingar omfattas inte av upphovsrätt, dock att utlåtanden, såsom bevis åberopade skrifter och dylikt endast får återgivas i samband med redogörelse för mål eller ärende vari de förekommer och i den omfattning som är betingad av
SOU 1988:64
ändamålet med redogörelsen. Upphovsmannen har också alltid ensamrätt att utge en samling av sina anföranden.
Även om upphovsrätt föreligger, är det tillåtet att framställa enstaka exemplar för enskilt bruk av offentliggjort verk.
Såsom tidigare redogjorts för kan även datorprogram vara att anse som allmän handling. I rättspraxis har datorprogram ansetts omfattas av regle- ringen i upphovsrättslagen (hovrättens för Västra Sverige dom 1987-11-19, DB 159). För att undanröja varje tveksamhet i detta hänseende har ett förslag lagts fram att datorprogram uttryckligen skall omnämnas i 1 å upp- hovsrättslagen bland de litterära verk som omfattas av lagen (SOU 1985:51, Upphovsrätt och datorteknik). I förslaget undantas också datorprogram från rätten att framställa exemplar för enskilt bruk. Detta förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.
Framställningen har alltså visat att allmänna handlingar kan vara föremål för upphovsrätt. Detta förhållande får dock enligt 24 a å i upphovsrättsla- gen inte medföra någon inskränkning av den rätt Offentlighetsprincipen ger. Allmänna handlingar skall alltid utan hinder av upphovsrätt tillhandahållas i den ordning 2 kap. tryckfrihetsförordningen stadgar, dvs. på stället eller i form av avskrift eller kopia. I fråga om ADB-upptagning föreligger dock inte skyldighet, att lämna ut handlingen i annan form än utskrift.
I JO:s ämbetsberättelse 1986/87 (5. 211) finns ett exempel på en allmän handling som ansetts kunna åtnjuta upphovsrätt. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd ger ut en referatsamling av nämndens beslut. Referatsam- lingen innehåller bearbetningar av besluten. Mot bakgrund av vad som upplysts om försäljningen och finansieringen av referatsamlingen, gjorde JO den bedömningen, att den omfattades av upphovsrätt. JO påpekade dock samtidigt att det därmed inte förelåg någon inskränkning i nämndens skyl- dighet enligt tryckfrihetsförordningen att på begäran lämna ut avskrift eller kopia.
I detta sammanhang kan erinras om det uttalande av JO, som tidigare redogjorts för (ämbetsberättelsen 1983/84 s. 225). JO sade där att en myn- dighet inte genom avtal kan inskränka medborgarnas rättigheter enligt Offentlighetsprincipen och att sådana avtal saknar rättsverkan i detta hänse- ende.
Gällande rätt 53
' *th i "sann " teatrar; ("IIIs-119313” tiv-tåligt! 'Uillil'll'llm
ju mejram j pautiålrl > * ”'It våt
. ' . nu. . ' ; . "WWW . ' '11t"'ä£."' 1 | , | ' , ' vill?.)
SOU 1988:64
5 Allmänna överväganden
5.1 Bakgrund
Offentlighetsprincipen i den del som brukar kallas handlingsoffentligheten kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som handlar om all- männa handlingars offentlighet. I 1 å tillförsäkras medborgarna rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt får begränsas endast om det är påkallat till skydd av vissa särskilt uppräknade ändamål.
Offentlighetsprincipen är fast förankrad i vårt styrelseskick och i våra medvetanden sedan lång tid tillbaka. De funktioner den fyller är viktiga och dess betydelse har ökat snarare än minskat med tiden i takt med den offentliga sektorns tillväxt. Detsamma kommer med stor sannolikhet att gälla även framöver. Detta innebär att principen om allmänna handlingars offentlighet måste kunna fungera också i framtiden, både i ett kortare och ett längre perspektiv. Det kan inte tillåtas att handlingsoffentligheten ur- holkas genom samhällsutvecklingen. Av denna anledning kan det vara av intresse att försöka få en överblick över vad utvecklingen av informations- samhället och informationsteknologin har medfört och vad den kan leda till. Det är viktigt inte minst för att försöka skapa sig en föreställning om den miljö, där Offentlighetsprincipen skall tillämpas och fungera i framtiden.
Informationsteknologin har haft omfattande effekter på samhället och därmed även på Offentlighetsprincipen. I begreppet informationsteknologi innefattar vi främst datorer, datorprogram, datasamlingar i datorminnen, telekommunikationer och automatiska tillverkningsförfaranden. Utveck- lingen har medfört genomgripande förändringar i samhället och inverkat på dess organisationsformer, verksamhetsformer, arbetsförhållanden, makt- förhållanden, informationstillgång, beslutsfattande, kommunikationsfor- mer osv. Ibland är effekterna förutsedda och eftersträvade. Ibland är de överraskande och kanske t.o.m. oönskade.
Under 1940-talet och början av 1950-talet användes datorer huvudsak- ligen som matematikmaskiner. Nästa användningsområde blev den admi- nistrativa databehandlingen. Omfattande datamängder matades in i och ut ur datorn medan själva bearbetningen av uppgifterna var av förhållandevis enkelt slag. Efter hand som de tekniska hjälpmedlen förbättrades, kunde databehandlingen ske snabbare och alltmer flexibelt. Stora mängder av data kunde lagras samtidigt som möjligheterna att snabbt söka fram information
56 Allmänna överväganden SOU 1988:64
om någon viss detalj blev bättre och bättre. Metoderna att styra och organi- sera datorernas arbete blev smidigare och effektivare. Användningen av datorer växte följaktligen i omfattning liksom strävandena att datorisera hela verksamheter eller verksamhetssektorer.
Möjligheterna att överföra data över telenätet växte snabbt i betydelse och inom vissa områden blev den elektroniska hanteringen på kort tid oundgänglig. Ett exempel på detta är bankväsendet, där man länge talat om det kontantlösa samhället. I dag har kombinationen av datorer och tele- kommunikationer skapat datornät med nära nog obegränsade möjligheter och användningsområden. Persondatorer kan kopplas till nät via telefon- jacket och ge tillgång till informationstjänster av många slag. Datornäten kan fungera både som ett nytt massmedium och som ett informations- och kommunikationsmedium för en sluten krets. Genom allt tätare inbördes datautväxling och beroenden kan gränserna mellan den privata informa- tionshanteringen och myndigheternas informationshantering komma att suddas ut alltmer. Datornäten är inte heller nationellt begränsade i samma utsträckning som tidigare. Den internationella datatrafiken har sagts till- höra ett av dagens mest expansiva områden.
Det har talats om att framtidens samhälle eller kanske rent utav vår egen tids kan betecknas som informationssamhället. Man har då tänkt på att information svarar för en allt större del av samhällets produkter och tjänster och att allt fler människor arbetar inom informationssektorn. Allt större intresse ägnas åt att behandla information som en resurs vid sidan av kapital, råvaror och energi. Det kanske mest karaktäristiska hos informa- tionssamhället finns att söka hos informationsteknologin. Datatekniken kan ses som ett revolutionerande hjälpmedel på samma sätt som tryckerikons— ten, men tusenfalt kraftfullare och av en vida mer svårgripbar och flexibel art. Båda har dock en inbyggd motsättning mellan en utveckling på gott eller om, som gör den till mer än en teknisk angelägenhet. Informations- teknologin har blivit en samhällsfråga och därmed i hög grad en politisk angelägenhet. Vi återkommer till detta längre fram i våra överväganden.
Det är svårt att sia om framtiden på ett område som i så stor utsträckning som informationsteknologin befinner sig i kontinuerlig utveckling. Blickar man bara något decennium tillbaka, finns det gott om exempel på förut- sägelser och användningsprognoser som redan i dag är passerade och till och med med god marginal föråldrade. Trots medvetenheten om detta har vi tyckt det vara nödvändigt med en kort redovisning av de utvecklingsprogno- ser vi ser och som har legat till grund för våra ställningstaganden.
På den tekniska sidan har utvecklingen hitintills gått mot allt mindre datorer med allt större kapacitet. Ingenting tyder på annat än att denna utveckling kommer att fortsätta. Ljusdatorer där transistorernas funktioner övertagits av transfasorer kan i framtiden möjliggöra en enorm höjning av hastigheten vid databehandling och helt nya former av databehandling. Prisutvecklingen på datorutrustningen kommer säkerligen också att bidra till att datorer i framtiden blir ett vanligt och naturligt arbetsredskap i alltfler och alltmer skilda miljöer. Programmeringen av datorer tenderar att
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 57
bli allt enklare att utöva för andra än experter. Expertsystem som hjälper till vid både problemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av forskningsområdet artificiell intelligens (AI). Även beträffande metoderna för informationssökning med datorer ger utvecklingen stöd för att för- ändringar är att vänta. Inom den offentliga sektorn kommer datorer i allt större utsträckning till användning i det dagliga arbetet. Alltfler offent- liganställda kommer i kontakt med datorer genom att myndigheternas verksamhet eller vissa delar av den datoriseras och genom att man använder sig av ord- och textbehandling, databaser och elektronisk post. Detta inne- bär också att alltfler enskilda som vänder sig till en myndighet kommer i kontakt med datorer och databehandling. Stöd för detta påstående kan hämtas bl. a. ur Statskontorets rapport 198822 om ”Användningen av ADB i statsförvaltningen”.
Mot denna bakgrund har vi funnit att en fråga är särskilt viktig i detta sammanhang. Den avser betydelsen av att ha en lagstiftning som inte är beroende av en ständig teknikanpassning. Framför allt gäller detta regle- ringen i tryckfrihetsförordningen och andra författningar på högre nivå. Som påpekats tidigare och som också understryks ytterligare i IRI-rappor- ten är de stora och övergripande frågorna i offentlighetslagstiftningen också av rättspolitisk karaktär snarare än av teknisk natur. Av stor betydelse är följaktligen att Offentlighetsprincipen står på fast grund och i så stor ut- sträckning som möjligt är oberoende av den tekniska utvecklingen och av den utsträckning i vilken myndigheterna rent faktiskt använder sig av ADB som hjälpmedel. Detta är en viktig utgångspunkt såväl i våra direktiv som i vårt arbete.
5.2 Offentlighetsprincipens syften
Den klassiska beskrivningen av Offentlighetsprincipens syften är att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektivi- teten i folkstyret. Det är dessa möjligheter till kontroll och insyn i myndig- heternas verksamhet som avses, när det i våra direktiv talas om offentlig- hetsprincipens egentliga syften. Utöver detta har dock offentlighetsprinci- pens syften kommit att utvidgas till att också tillförsäkra medborgarna tillgång till myndigheternas rikhaltiga information i de mest skilda an- gelägenheter.
För att belysa Offentlighetsprincipens innebörd i dag skall i det följande några motivuttalanden anföras. Offentlighets- och sekretesslagstiftnings- kommittén uttalade i ett betänkande (SOU 1975:22 s. 87) att motiven för Offentlighetsprincipen kunde anges på följande sätt:
”Genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera myndigheternas handläggnings- rutiner, ambition och effektivitet. Felaktigt eller olämpligt handlande kan bli föremål för kritik, som i gynnsamma fall leder till rättelse eller försvårar ett upprepande. Ovederhäftig och illa underbyggd kritik mot korrekt arbetande myndigheter får svårare att vinna tilltro hos en all-
58 Allmänna överväganden SOU 1988:64
mänhet, som genom offentligheten själv har möjlighet att kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. Insynen förbättrar också informa- tionsläget överhuvudtaget, och den för en demokrati vitala debatten om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd kan föras med ett tillför— litligare underlag än om myndigheternas material inte stod till för- fogande.”
Synsättet att medborgarna skulle tillförsäkras tillgång till myndigheternas information genom Offentlighetsprincipen kom till uttryck också i den efter- följande propositionen. Föredragande statsrådet uttalade där (prop. 1975/76:160 s. 69 ff) att tillgången till objektiv information om förhållande- na inom stat och kommun är av betydelse för en levande demokrati. Det sägs vidare där att eftersom de offentliga organens verksamhet är något som angår alla medborgare är det ofrånkomligt att myndigheterna lämnar med- borgarna en vidsträckt information om sitt arbete. En diskussion av offent- lighetsprincipens funktion och villkor i en modern demokrati är värdefull för att den kan bidra till bättre hållpunkter och klarare linjer för den nödvändiga avvägningen mellan offentlighet och sekretess. Det föredragan- de statsrådet fortsätter (s. 70):
"Under senare år har de lagstiftande organen vid flera tillfällen tagit fasta på det förhållandet att myndigheter och andra företrädare för samhället med verkan för enskilda ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter, skyldigheter och ingrepp. Termen myndighetsutövning har blivit vedertagen som beteckning på denna del av samhällsorganens handlande. Att myndighetsutövningen i alla dess former sker korrekt och omdömesgillt är ett första rangens intresse både för samhället och de berörda medborgarna. Handlingsoffentligheten fyller härvidlag en viktig kontrollfunktion. Genom den kan begångna fel uppdagas och kanske rättas till. Viktigast är kanske att vetskapen om en offentlig granskning sporrar myndigheterna till noggrannhet och eftertanke i handläggningen. En annan sida av saken är att grundlösa rykten och påståenden om maktmissbruk har svårare att vinna fotfäste hos en allmänhet som har långtgående insyn i myndigheternas beslutsunderlag.
Också för den del av den offentliga förvaltningen som inte innebär myndighetsutövning i nyss angiven mening spelar Offentlighetsprincipen en vikig roll. Den medger insyn bl. a. i planering, handläggningsrutiner och ekonomiadministration och tjänar som en drivfjäder till effektivitet, sparsamhet och obyråkratisk handläggning.
Handlingsoffentlighetens betydelse för rättssäkerhet och för effektivi- tet i förvaltningen förstärks genom deti vårt land rådande systemet med fristående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden själv- ständigt och på eget ansvar. I ett sådant system kan man nämligen i regel inte nöja sig med muntliga besked och yttranden. I stället blir det i stor utsträckning nödvändigt att skriftligen dokumentera beslut, yttranden och direktiv, även när dessa inte riktar sig till någon utanför kretsen av myndigheter. Härigenom skapas underlag för offentlig insyn och kon- troll.
I ett samhälle som vårt där den politiska makten bygger på mandat från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan få en sådan inblick i de offentliga angelägenheterna att underlag skapas för dis—
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 59
kussion och beslut om lagstiftning eller andra åtgärder som påverkar utvecklingen.
Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållanden inom stat och kommuner. Offentlighetsprincipens be- tydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillståndet inom den offentliga förvaltningen. Myndig- heternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgar- nas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor. — Rätten att ta del av allmänna handlingar är således en del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla ökar otvivel- aktigt allteftersom stat och kommun i växande omfattning påtar sig ansvaret för skilda uppgifter i samhällsgemenskapens intresse.”
Datalagstiftningskommittén har i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980z31) också behandlat frågan om offentlighetsprinci- pens syften. Kommittén konstaterade inledningsvis (s. 23 f) att målet för handlingsoffentligheten kan beskrivas på många olika sätt, men grund- dragen är alltid desamma; handlingsoffentligheten syftar till att garantera allmänheten insyn i och kontroll av förvaltningen. Dessa syften är lika aktuella idag som på 1700-talet. I en bilaga till betänkandet har kommittén redogjort för handlingsoffentlighetens syfte och närmare innebörd — för- utom de i den tidigare nämnda propositionen redovisade syftena — sägs följande (bilaga 5 s. 175):
”Det är uppenbart att myndigheterna i ett samhälle, där den politiska makten ytterst bygger på medborgarnas mandat, är tvungna att, obe- roende av lagregler, sörja för att medborgarna får en vidsträckt in- formation. Den aktiva informationstjänsten torde flerstädes utomlands vara mycket omfattande. Myndigheterna ordnar presskonferenser och pressvisningar, ställer samman material till artiklar och kommunikéer, inrättar permanenta organ för att tillhandahålla upplysningar och be— svara frågor. Även i vårt land har verksamhet av denna typ, särskilt under senare år, fått allt större betydelse.
Frågan om information till medborgarna är dock inte bara en kvanti- tativ fråga. Det finns risk för att en myndighet, som skall sprida upp- lysning om sin egen verksamhet, omedvetet väljer att offentliggöra sådana fakta som ställer myndigheten i en fördelaktig dager och att dölja sådana som vittnar om misslyckanden eller om brister i organisa- tion eller arbetsmetoder. Det finns därför, även i ett samhälle med rikt flöde av information, ett behov av upplysning som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Den fria pressen har här en av sina viktigaste uppgifter. Tidningsmännens yrkesetiska krav att bevara sina källors anonymitet medverkar, särskilt om det stöds av lagbestämmel- ser, till att öka effektiviteten i pressens belysning av missförhållanden. Det är uppenbart, att ett system sådant som vårt, där myndigheternas skriftliga material är tillgängligt för vem som helst, har stora företräden när det gäller att ge objektiv information. En på detta sätt utformad
60 Allmänna överväganden SOU 1988:64
offentlighet ökar medborgarnas möjligheter att kontrollera hur de all— männa organen fullgör sina uppgifter.
Rätten att ta del av myndigheternas handlingar gör det möjligt för medborgarna att få insyn i myndigheternas handläggning av särskilda ärenden oavsett om de själva är. parter i dessa ärenden eller inte. Myndigheterna arbetar ständigt i vetskap om att allt skriftligt material som rör deras handläggning och beslut fortlöpande blir allmänt till- gängligt och kan granskas av vem som helst. Denna vetskap är ägnad att förebygga felaktigheter och är en sporre till grundlighet och omtanke. Genom att offentligheten på detta sätt stimulerar till korrekt hand- läggning av tjänsteuppgifter är den en av de viktigaste rättssäkerhets- garantierna.”
Efter att ha understrukit Offentlighetsprincipens betydelse vid olika former av myndighetsutövning fortsätter datalagstiftningskommittén:
I'Förvaltningsmyndigheterna i Sverige är inte, såsom i de flesta andra länder, inordnade som avdelningar i stora ministerier. Vi har i stället ett system med självständiga centrala ämbetsverk. Verken står fria från det statsdepartement under vilket de lyder och intar ofta i sin tur en över- ordnad ställning till självständiga lokala förvaltningsorgan. Det karaktä- ristiska för detta förvaltningssystem är att ärendena handläggs enligt generella regler i lag eller författning hos den myndighet där de är anhängiga. Ansvaret för besluten kan inte formlöst föras över till en myndighet på en annan nivå inom systemet, genom underhandsdirektiv eller dylikt. Härav följer också att besluten i stor utsträckning mäste'få skriftlig form och att de som regel genom överklagande kan föras under överordnad myndighets prövning. Även direktiv till underordnad myn- dighet, när sådana förekommer, och yttrande av en myndighet i ett ärende som handläggs av en annan, måste få skriftlig form. Offentlig- heten spelar härvid en stor roll som garanti för laglighet och ändamåls- enlighet.
På samma sätt som offentligheten kan betecknas som en garanti för rättssäkerhet kan den sägas främja effektiviteten i den statliga och kommunala förvaltningen. Utvecklingen bärs fram genom att nya meto- der och tänkesätt bryter igenom. Statens och kommunernas planering förutsätter på många områden en offentlig belysning och debatt redan på ett tidigt stadium. Inom den offentliga sektorn är vinsten och lönsam- heten svåra att mäta. Vinstintresset är inte så avgörande för verksam— hetens bestånd och framgång som inom privata företag. Företagsekono- miska faktorer har inte samma betydelse som drivfjädrar till förnyelse och framsteg. En öppen debatt om hur de allmänna angelägenheterna sköts är därför ett ännu nödvändigare inslag än inom det privata nä- ringslivet för att organisation och verksamhetsformer skall modernise- ras och utvecklas. Om publiciteten bygger på tillgång till allmänna handlingar kan den offentliga debatten komma på ett tidigt stadium och påverka planeringsarbetet. Är publiciteten däremot beroende på be— dömande från fall till fall från myndigheternas sida kan den komma för sent.”
Offentlighetsprincipen har en varierande betydelse för olika grupper av intresserade och gör sig inte heller gällande med samma styrka i fråga om
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 61
allt material hos myndigheterna. Det är inte realistiskt att räkna med att enskilda medborgare som privatpersoner annat än i undantagsfall har möj- ligheter eller ens intresse av att systematiskt eller i större omfattning ta del av innehållet i allmänna handlingar. För den enskilde är sannolikt insynen i de ärenden hos en myndighet, vilka berör honom direkt (den s. k. partsin- synen, som vi inte behandlar) eller indirekt, av avgörande betydelse och av ojämförligt störst intresse. Därutöver kan kanske insynen på något eller några områden som av ett eller annat skäl intresserar den enskilde särskilt vara av betydelse. I stället måste man inse att Offentlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion främst genom att den utnyttjas av företrädare för politiska partiet, för andra organisationer och inte minst för massmedierna. Handlingar och uppgifter, som erhållits med stöd av Offentlighetsprincipen, utgör också ett viktigt grundmaterial för forskare på många olika områden.
När det gäller olika typer av material hos myndigheterna måste det också antas att enskilda medborgares intresse av insyn skiljer sig från det allmänna intresset av att ta del av allmänna handlingar. Myndigheterna har ofta anledning att i sina handlingar redovisa omständigheter som gäller enskilda människors personliga förhållanden. Den enskildes insynsintresse är oftast tillgodosett om han har möjlighet att ta del av handlingarna i sådan ut- sträckning att han kan övertyga sig om att myndigheten tagit del av allt relevant material i ärendet och att inte något av det redovisats felaktigt eller missvisande. Det allmänna intresset av att ta del av sådana uppgifter som gäller enskilda människors personliga förhållanden är oftast litet eller obe- fintligt. Vad som i stället är intressant ur allmän synvinkel är myndig- heternas befattning med de ärenden som uppgifterna hör till och då särskilt i de fall dessa innebär någon form av myndighetsutövning. Därutöver hänför sig det allmänna intresset också till myndigheternas sätt att organisera sin verksamhet och sitt sätt att bemöta allmänheten. Givetvis är detta resone- mang byggt på generaliseringar och det skall inte bortses från att för- hållandena kan vara omvända. Enskilda kan mycket väl intressera sig för uppbyggnaden av och effektiviteten i en myndighets verksamhet liksom företrädare för massmedierna kan vara intresserade av uppgifter om en— skilda personer. Typiskt sett finns det nog ändå fog för påståendet att den enskilde medborgaren sannolikt är mer angelägen om att veta att offentlig- hetsprincipen existerar som en viktig del av vårt samhälle än att själv utnyttja de möjligheter till insyn som den ger.
Även om det sålunda står klart att Offentlighetsprincipen utifrån olika aspekter är ett omistligt inslag i vår rättsordning är det också oomtvistligt att den till följd av motstående intressen måste vidkännas åtskilliga begräns- ningar och undantag. En till sin yttersta gräns driven offentlighet kan i vissa fall komma att motverka sina egna syften. Ställda inför tvånget att behöva prisge känsliga förhållanden åt offentligheten kan myndigheterna t. ex. frestas att underlåta att dokumentera synpunkter och fakta. Därmed för- svåras såväl allmänhetens insyn som den kontroll av rättsskipning och förvaltning som de rättsvårdande myndigheterna utövar, inte minst JO och JK. Rent allmänt finns redan i dag visst fog för påståendet att myndig-
62 Allmänna överväganden SOU 1988:64
heterna av ren omsorg är mer angelägna att skydda sina ”klienter”, ”kun- der” eller vad man föredrar att kalla dem än att utsätta dem för offentlig- hetens ljus.
De intressen som kan medföra inskränkningar i offentligheten kan vara både allmänna och enskilda. För närvarande gäller de begränsningar som räknas upp i 2 kap. 2 å tryckfrihetsförordningen och som närmare kommer till uttryck i sekretesslagen.
I IRI-rapporten (s. 200) har man delat in handlingsoffentligheten i tre olika slag. Där talas således om ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kun- skapsinsyn. Ärendeinsynen ger möjligheter till insyn i ett visst bestämt ärende och omfattar endast de handlingar som finns i detta. Sökanden måste kunna identifiera det ärende han eller hon vill ha insyn i och de handlingar sökanden begär att få se måste ha ett klart samband med detta. Verksamhetsinsynen ger en mer omfattande insyn och begränsas av sitt syfte att ge möjligheter till inblick i myndigheternas verksamhet. Den förut- sätter inte att de handlingar sökanden begär att få ta del av har anknytning till något visst identifierat ärende. Kunskapsinsynen kan ges olika räckvidd, men innebär i sin mest extrema form att myndigheternas hela informations- innehav står till allmänhetens fria förfogande och lämnas ut i begärda urval och former. Informationsinnehavet betraktas som en gemensam tillgång som alla har varit med om att bygga upp och därför också bör få till- godogöra sig. Efter denna sammanfattning av vad som hittills ansetts vara Offentlighetsprincipens grundläggande syften redovisar vi i nästa avsnitt de problem, som dessa syften i takt med samhällsutvecklingen anses ha lett till. Därefter redogör vi i avsnitt 5.4 för hur man enligt vår mening bör se på syftena utifrån en sådan problembeskrivning. Våra därpå följande över- väganden och förslag utgår från den uppfattning om offenlighetsprincipens syften i dagens och morgondagens samhälle vi sålunda stannat för.
5.3 Problembeskrivning
Vi tror oss kunna konstatera att det finns en viss kluvenhet i myndig- heternas sätt att agera. Å ena sidan präglas deras agerande av offentlighets- principens i myndighetsvärlden väl etablerade krav på insyn. Å andra sidan finns en, inte enbart genom datalagens tillkomst, växande strävan att skyd- da de personer som omfattas eller berörs av myndighetens verksamhet från insyn i deras personliga förhållanden. IRI:s undersökning bekräftar enligt vår mening att det finns en viss osäkerhet om hur insynskravet i praktiken skall vägas mot kravet på integritetsskydd.
Båda kraven uppfattas säkert som viktiga. Samtidigt visar undersök- ningen entydigt att Offentlighetsprincipen inte anses vara något stort pro- blem. Antalet framställningar från allmänheten med uttryckligt åberopande av Offentlighetsprincipen är litet och innebär för närvarande inte någon nämnvärd belastning. Å andra sidan betraktar man offentlighetslagstift- ningen som en viktig lagstiftning med stor rättspolitisk tyngd och påpekar att offentlighetslagstiftningen potentiellt kan komma att innebära stora
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 63
problem och få långtgående konsekvenser för särskilda ADB-användning- ar. Myndigheterna tycks dock se dessa problem som begränsade och hanter- 'bara.
När det gäller grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen och sekretessla- gen visar undersökningen att de nuvarande grundbegreppen, som nu börjar bli alltmer vedertagna, fungerar ganska väl i praktiken. Det betonas från flera håll att alltför stora ändringar i grundbegreppen kan få negativa verkningar.
En slutsats i IRI-rapporten är att en inte obetydlig del av den osäkerhet som sammanhänger med lagstiftningen snarare beror på bristande erfaren- heter och kunskaper hos myndigheterna än på olämpligt valda grund- begrepp i lagstiftningen. Man betonar också den centrala betydelse be- greppet god offentlighetsstruktur har som instrument för att säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet.
Även statskontoret har i sin rapport (1987z54) ”ADB och Förvaltnings- juridik” behandlat frågan om hur Offentlighetsprincipen fungerat i prakti- ken i ADB-miljö. I rapporten konstateras att flera kritiker menar att regler- na i 2 kap. trycknihetsförordningen har fått en principiellt felaktig ut- formning, när det gäller Offentlighetsprincipen och ADB. De som är kritiska anser att det var fel att föra in offentlighetsregleringen i ADB—miljö i den traditionella regelstrukturen och efterlyser ett nytänkande och en ny begreppsapparat. Kritikerna hävdar att- de nya reglerna om offentlighets- principen i ADB-miljö inte fungerat i praktiken. Detta hänför man till två omständigheter. För det första anses att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen är ologiska och oprecisa och därför inte går att tillämpa i prakti- ken. Detta beror i sin tur på att den nya tekniken förts in under den traditionella begreppsapparaten. Handlingsbegreppets utformning i ADB- sammanhang har medfört att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system. Detta innebär enligt kritikerna en avvikelse i förhållande till reglerna om registrering (diariefö- ring) av allmänna handlingar. I förlängningen blir det därför allt svårare att förutse vilka handlingar som kan komma att lämnas ut från en myndighet, vilket kan medföra risker från rättssäkerhets- och integritetssynpunkter. Problemen skulle kunna avhjälpas genom en noggrann analys av de grund- läggande begreppen i tryckfrihetsförordningen och genom ett handlingsbe- grepp som är oberoende av tekniken.
För det andra hävdar kritikerna att varken allmänheten eller tjänstemän- nen har tillräckliga kunskaper om offentlighetslagstiftningens regler och om hur de skall tillämpas. Kunskapen om vilken information som finns hos myndigheterna anses också många gånger vara dålig. Innan frågan om en ändring av grundbegreppen tas upp bör man därför enligt mångas mening ägna uppmärksamheten åt att ta reda på mera hur rättstillämpningen fun- gerat och de problem man där stött på samt systematisera och föra ut de erfarenheter som finns. Först därefter kan man ta ställning till eventuella ändringar vad avser de grundläggande principerna.
De kritiker som hävdat denna ståndpunkt utesluter inte att ändringar i
64 Allmänna överväganden SOU 1988:64
lagstiftningen kan behövas i framtiden, men låter detta bero tills man skaffat sig ordentliga erfarenheter av det nuvarande regelsystemet. Man anvisar två olika metoder för att skapa skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. ADB-systemens fysiska struktur (hårdvara och programvara) kan utformas så att den begränsar vad myndigheterna kan använda sys- temen till och därmed också begränsar Offentlighetsinsynen. Det är viktigt att beakta detta så tidigt som möjligt i systemutvecklingsarbetet. Behörig- hetsinskränkningar kan bestämmas enligt 2 kap. 3 å tryckfrihetsförordning- en. Slutligen understryker de kritiker som återges i statskontorets rapport vikten av en god offentlighetsstruktur hos myndigheternas ADB-system.
I dagspressen debatterades sommaren 1984 bl. a. Offentlighetsprincipens betydelse för den militära säkerheten. Med anledning av denna debatt företog sårbarhetsberedningen (Fö 1981:02) en begränsad undersökning av förhållandena vid de sex myndigheter, som pekades ut i massmedia och som påstods ha brister i berörda hänseenden. Undersökningen resulterade i en promemoria, som överlämnades av regeringen till oss i november 1985. Av den utredning som då gjordes, framgår att den kritik som framfördes mot myndigheternas sätt att hantera offentlighetslagstiftningen i datasamman- hang var dåligt underbyggd och att läget sett från militära säkerhetsaspekter inte kunde betecknas som alarmerande. Sårbarhetsberedningen fann för sin del inte några omedelbara och mer ingripande åtgärder påkallade.
Vi har i kommitténs arbete funnit att de undersökningar som IRI och statskontoret gjort väl redovisar inställningen till offentlighetslagstiftningen hos olika myndigheter. Vid den hearing kommittén anordnade i maj 1988 framkom heller inte synpunkter som tyder på att problemen skulle vara andra än de som nu redovisats. Inte heller vårt arbete i övrigt eller våra kontakter med företrädare för myndigheter och allmänhet har lett oss till någon annan uppfattning. Vi anser oss därför kunna utgå från den bild av problem vi nyss återgivit. I sammanfattning handlar den bilden om två frågor: vi har för begränsade erfarenheter för att i dag säkert kunna uttala oss om gällande lagstiftning egentligen fungerar bra eller dåligt och det saknas tillräckliga kunskaper, både hos myndigheterna och hos allmän- heten, om vad lagstiftningen — rätt tillämpad — egentligen innebär.
Allmänhetens framställningar om information med stöd av offentlighets- principen är få, dvs. de fall då en myndighet lämnar ut allmänna handlingar till en enskild, som uttryckligen åberopat Offentlighetsprincipen, är få. Oftast sker informationsutlämnandet med stöd av andra bestämmelser från myndighetens sida — kanske utan att man gör klart för sig vilka dessa är. Detta får dock inte tolkas så att offentlighetslagstiftningen på något sätt skulle vara av mindre betydelse. Tvärtom anser vi att denna lagstiftning är av stor rättspolitisk betydelse och förtjänar ett kontinuerligt beaktande. Det viktigaste är att själva principen som sådan existerar och är skyddad i grundlag samt att myndigheterna och allmänheten är medvetna om detta. Enbart den låga frågefrekvensen med uttryckligt åberopande av 2 kap. tryckfrihetsförordningen får aldrig medföra att myndigheterna betraktar Offentlighetsprincipen som något de endast behöver ägna en förströdd upp-
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 65
märksamhet. Offentlighetsprincipen måste skyddas och hållas levande om den skall kunna fylla sina syften. I våra direktiv talas dessutom om att den behöver förstärkas för sina egentliga syften.
Skälen till att garantera Offentlighetsprincipen är flera än de redan nämn- da. Myndigheterna bör t. ex. alltid veta att insyn i deras verksamhet är möjlig. Möjligheter till insyn måste alltid finnas när kontroversiella situatio- ner uppstår och när det av andra skäl finns behov av att komma åt allmänna handlingar. Massmedia och forskningen är här två särskilt viktiga intressen- ter. Sist men inte minst är den insyn som begärs faktiskt viktig. Enligt vår uppfattning kan den låga frågefrekvensen ses som ett problem endast i den meningen att offentlighetslagstiftningen sällan berör den enskilde tjänste- mannen i hans dagliga arbete. Detta kan leda till att regelsystemet blir svårt att tränga igenom när det rent faktiskt aktualiseras. En stor del av proble- men kan därför, såsom de båda undersökningarna tyder på, vara en ut- bildningsfråga.
Härutöver har vi funnit vissa ej önskvärda bieffekter av offentlighets- principen i ADB-miljö. Dessa tar vi upp i det följande.
Vilka är då de ytterligare problem som är förknippade med offentlighets- principen? Både i våra direktiv och i IRI-rapporten har frågan bearbetats så att man först behandlat den övergripande frågan med offentlighetsprinci- pens syften och därefter tagit upp vissa speciella frågor eller bieffekter av Offentlighetsprincipen. En del av dessa bieffekter har uppfattats som alltför avlägsna i förhållande till Offentlighetsprincipens syften och därför inte önskvärda. I IRI-rapporten har man sett Offentlighetsinsynen så att den kan bestå av tre olika slag av insyn: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kun- skapsinsyn. Den nuvarande svenska Offentlighetsprincipen har man be- skrivit som en verksamhetsinsyn på gränsen till en kunskapsinsyn. Just i denna gränsbelägenhet anser man att problem kan finnas.
Till de frågor som speciellt bör övervägas räknar man såväl i direktiven som i IRI-rapporten frågan om behovet av ändringar i tryckfrihetsför- ordningens grundbegrepp vad gäller upptagningar för ADB. Som delar av detta frågekomplex har man i direktiven särskilt pekat på frågan om en myndighet skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorpro- gram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till för- fogande av en enskild. En annan delfråga hänger samman med det ökade utbytet av information via terminal mellan myndigheter och användningen av s. k. elektronisk post. Två andra områden där bieffekter av offentlighets- principen diskuterats särskilt är de 5. k. kommersiella massuttagen och faktadatabaserna.
Vi kommer i fortsättningen i våra överväganden och förslag att ta upp dessa problem och även behandla vissa frågor med ett nära samband med dessa problem.
Innan vi går vidare med detta vill vi dock peka på det stora behov av utbildning som vi funnit föreligga på detta område.
Såväl IRI-rapporten som statskontorets rapport understryker på flera ställen behovet av utbildning om offentlighet'slagstiftningen och om hur
66 Allmänna överväganden SOU 1988:64
reglerna skall kunna omsättas i praktiken. Vi har funnit att detta behov är stort — sannolikt större än man från statsmakternas sida riktigt kunnat göra sig en föreställning om. En starkt bidragande orsak till att anställda i ansvarig ställning hos myndigheterna anser Offentlighetsprincipen vara om— gärdad av osäkerhet kan enligt vår uppfattning sökas i denna brist på utbildning och information om regelsystemet. Denna osäkerhet har ett naturligt samband med att flertalet myndigheter och tjänstemän endast i undantagsfall ställs inför problem med Offentlighetsprincipens tillämpning. Enligt vår uppfattning understryker bristen på erfarenhet genom praktisk tillämpning behovet av en förbättrad utbildning såväl hos den handläggande personalen som hos ansvariga på högre nivå. Därav följer att man även på systemutvecklingsnivån saknar tillräckliga kunskaper på området.
I regeringens proposition 1987/88:95 ”Datapolitik för statsförvaltningen” behandlas åtgärder för att främja en god och effektiv användning av in- formationsteknologin inom statsförvaltningen. I propositionen används "in- formationsteknologi” och ”ADB” som i huvudsak synonyma begrepp. Det sägs (s. 4) att utveckling av organisation och arbetsformer samt av kompe— tens och informationsteknologi är viktiga instrument i den förnyelseprocess som pågår. Kompetensutvecklingen måste vara sådan att de enskilda med- arbetarna får möjlighet att delta aktivt i utvecklingsarbetet. Också verksled- ningens roll i ADB-utvecklingen betonas, liksom angelägenheten av att styrelserna inom statsförvaltningen ges möjlighet att diskutera viktiga ADB-frågor och utvecklingen i den egna myndigheten. Samtidigt under- stryks vikten av att myndigheternas ADB-system anpassas till offentlighets- principen och inte tvärtom.
När det gäller kompetensutvecklingen preciseras innebörden av denna senare i propositionen (s. 20 ff). Kompetensutvecklingen bör — sägs det — särskilt stimuleras för tre personalgrupper, nämligen verkschefer och led- ningsgrupper, anställda som kommer att leda eller medverka i utvecklings- arbete och använda ADB-system samt personal vars arbetssituation radikalt förändras som en följd av datoriseringen, t. ex. biträdes- och assistent- personal. En utgångspunkt bör vara att lärande så långt möjligt skall ingå som en naturlig del i arbetet och att kompetensutvecklande insatser bedrivs i direkt anslutning till myndigheternas verksamhet. Departementschefen understryker vikten av att myndigheterna ser kompetensutvecklingi ADB- frågor som en lika viktig och nödvändig investering som investeringar i utrustning och programvara samt av att utbildningsbehoven behandlas som en del i den samlade investeringen i ett nytt eller utökat datorstöd. I myndighetens beslut om en ADB- investering bör förutom utrustning och programvara ingå utbildningsinsatser och andra kompetenshöjande åtgär- der som är nödvändiga för att kunna utveckla, driftsätta och använda system.
När det gäller statsförvaltningens chefsutbildning bedömer departements- chefen det som särskilt viktigt att öka kunskaperna om informationstekno- login hos denna personalkategori. Endast därigenom kan man säkra att verksamhetens krav blir styrande för ADB-stödets utformning. Viktiga
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 67
inslag i utbildningen bör också vara kraven på offentlighet, sekretess, in- tegritet och säkerhet i samband med ADB-användningen.
I propositionen uppdras åt statens institut för personalutveckling att i samråd med statskontoret genomföra en sådan kompetensutveckling på informationsteknologins område.
I propositionen behandlas också myndigheternas arbete med säkerhet med anledning av kraven på offentlighet och sekretess (s. 31). För att komma till rätta med de svårigheter myndigheterna kan ha när det gäller tillämpningen av tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och datalagen sägs att regeringen ämnar uppdra åt statskontoret att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en skriftlig vägledning, som skall visa hur myndigheterna med bibehållna krav på offentlighet även ska kunna tillgodose krav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I uppdraget ingår också att överväga om det vid sidan av allmänna råd även behövs föreskrifter för myndigheternas säkerhetsarbete inom dataområdet och, om ett sådant behov anses föreligga, föreslå regeringen de åtgärder som är påkallade.
Regeringen har i juli 1988 givit statskontoret det aviserade uppdraget, enligt vilket bl. a. vårt arbete särskilt skall beaktas. Statskontorets uppdrag skall enligt regeringens direktiv redovisas i juni 1989.
Vi delar helt den uppfattning som redovisas i propositionen, nämligen att det fordras utbildningsinsatser på olika nivåer inom statsförvaltningen för att sprida kunskaper om offentlighetslagstiftningens innehåll. Som vi redo- visat tidigare i detta avsnitt tyder mycket på att regelsystemet som sådant inte är behäftat med lika stora brister som myndigheternas kunskap om detsamma. Vi vill därför understryka att vi anser det viktigt att den kompe- tensutveckling som omtalas kommer till stånd och fullföljs som ett kom- plement till andra åtgärder när det gäller offentlighetslagstiftningen.
5.4 Våra överväganden om Offentlighetsprincipens
syften
Syftet med Offentlighetsprincipen är enligt portalstadgandet i 2 kap. 1 å tryckfrihetsförordningen att ”främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Inom dessa vida ramar ryms mycket. Av de motivuttalanden som tidigare citerats framgår också att man velat ge Offentlighetsprincipen en så vid tillämpning som möjligt. Detta synsätt har upprepats vid ett flertal tillfällen och torde få anses som en av grundförutsättningarna i offentlig- hetslagstiftningen. När det gällt att närmare precisera offentlighetsprinci- pens syften har man talat — förutom om de ursprungliga insyns— och kon- trollsyftena — om Offentlighetsprincipens betydelse för demokratin och det demokratiska styrelseskicket. ”Ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning” innebär onekligen också något väsentligt mer än kontroll och insyn. Offentlighetsprincipen skall även skapa underlag för diskussion och
68 Allmänna överväganden SOU 1988:64
beslut om lagstiftning och om alla andra åtgärder som med utgångspunkt i den offentliga sektorn påverkar utvecklingen. Den skall tillgodose även intresset av insyn vid annat än ren myndighetsutövning med anknytning till den demokratiska åsiktsbildningen. Mot bakgrund av vad som nu redovi- sats, anser vi det befogat att påstå att den offentlighetsinsyn vi har i dag är uppbyggd av de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn. Des- sa har sedan byggts på så att vi idag har en verksamhetsinsyn med inslag av kunskapsinsyn. Möjligen kan man i utvecklingen se en tendens mot ett ökat utrymme för en kunskapsinsyn.
Offentlighetslagstiftningen kan också sägas ha en betydelse utöver den direkta insyn den möjliggör. Många gånger handlar myndigheter, organisa- tioner och enskilda på ett sådant sätt att deras agerande kan sägas ytterst vara ett utflöde av Offentlighetsprincipen, säkerligen utan att de själva är medvetna om eller ens reflekterar över att det faktiskt är så. Vi har levt med Offentlighetsprincipen så länge, att den har blivit ett naturligt inslag både i myndigheternas arbete och i omvärldens sätt att bete sig gentemot den offentliga sektorns verksamhet. Det är naturligt för oss att leva i ett öppet samhälle utan att närmare analysera exakt vilka grundstenar och principer som bygger upp det.
Resonemanget kan belysas med några exempel. När finansministern in- formerar om innehållet i budgetpropositionen, gör han det säkerligen för att han vill sprida kunskap om detta och för att han vet att många är in- tresserade. Om han emellertid valde att inte informera, skulle samma information ändå vara tillgänglig enligt Offentlighetsprincipen, men intresse— rade skulle då behöva fråga efter den. Eventuellt skulle de också ut- tryckligen behöva åberopa Offentlighetsprincipen som grund för sin be- gäran. Det förhåller sig på samma sätt med en stor mängd av den in- formation som myndigheterna sprider via massmedia eller genom egna publikationer. Den skulle vara åtkomlig även dessa åtgärder förutan enligt Offentlighetsprincipen. På liknande sätt förhåller det sig även i stor ut- sträckning med information som inte aktivt sprids från myndigheterna men som tillhandahålls på förfrågan. Det är, med vår hävdvunna rätt till insyn enligt Offentlighetsprincipen, så självklart att lämna ut begärd information att varken den som begår uppgifterna eller tjänstemannen vid myndigheten närmare funderar över om det är ett offentlighetsuttag eller någon annan åtgärd.
Som ett på senare tid särskilt betonande av partsoffentligheten kan man betrakta den insynsrätt som datalagen ger. Den enskildes intresse av insyn i myndigheternas verksamhet är ofta begränsat till den egna personen eller nära anhöriga, t. ex. barn. Genom den rätt till registerutdrag som lOå datalagen ger tillgodoses detta behov. Den enskilde skulle annars ha kunnat nå samma resultat genom att åberopa Offentlighetsprincipen. Eftersom den begärda informationen avser honom själv skulle sekretesslagstiftningen en- dast i undantagsfall lägga några hinder i vägen.
Även om Offentlighetsprincipen bör ges en så vid tillämpning som möjligt,
' torde det samtidigt stå klart att det måste finnas vissa begränsningar så att
sou 1988:64 Allmänna överväganden 69
Offentlighetsprincipen inte kan tänjas hur långt som helst. I våra direktiv har vi ålagts uppgiften att överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprinci- pen för dess enligt direktiven egentliga syften, nämligen att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Dessa syften skulle alltså prioriteras, medan övriga syften på något sätt skulle få stå tillbaka för detta. De intressen som inte skulle tillgodoses i samma utsträckning som tidigare eller kanske inte alls, skulle t. ex. vara kommersi- ella intressen. Dessa nämns också oftast såsom de bieffekter som inte är önskvärda eller rent av medför skadeverkningar.
För att komma tillrätta med de problem som onekligen finns och för att begränsa verkningarna av de bieffekter som inte anses önskvärda kan olika lösningar tänkas. Offentlighetsprincipen kan snävas in så att den såsom ursprungligen omfattar endast en ren ärendeinsyn. En sådan lösning tror vi emellertid är orealistisk och långt ifrån önskvärd. En insnävning skulle också kunna ske så att man i större utsträckning än som hittills varit fallet på förhand bestämmer vilka handlingar som får tas ut ur ett ADB-system och därmed prioriterar de handlingar som har särskilt stor betydelse för att uppfylla Offentlighetsprincipens egentliga syften på bekostnad av de andra syftena. Därmed skulle man uppnå en neutralisering av bieffektema i högre grad än nu. Vi tror emellertid inte att denna metod är lämplig att använda generellt. Inte minst kan det i praktiken bli ytterst besvärligt att på förhand bestämma vilka handlingar som får förekomma. Det är självfallet viktigt att vi inte nu lägger fram förslag, som löser en del av dagens problem, men som samtidigt skapar nya — kanske ännu mer svårhanterliga — problem i fram- tiden.
En mer realistisk lösning anser vi det vara att behålla offentlighets- principens nuvarande räckvidd. Starka skäl talar också för denna lösning. De undersökningar, som IRI och statskontoret gjort och som redovisats tidigare, talar inte för att Offentlighetsprincipen i praktiken visat sig vara förknippad med några svårigheter och risker som inte med de medel som står till buds är möjliga att eliminera eller i vart fall hantera på ett accepta- belt sätt. Vi anser att de svårigheter som faktiskt finns är möjliga att bearbeta på andra sätt än genom en ändring av själva grundrätten att få ta del av allmänna handlingar. Vi återkommer i ett par avsnitt längre fram till de medel vi funnit användbara (avsnitt 7 och 8).
Vi har tidigare talat om att Offentlighetsinsynen i dag befinner sig i gränsskiktet mellan verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn och att man kan skönja en utveckling i riktning mot en ren kunskapsinsyn. Vi tror dock inte att tiden ännu är mogen att driva på denna utveckling och utvidga offentlig- hetsprincipen. Sannolikt kommer det med tiden att gå därhän, men för att denna utveckling skall bli positiv och ett värdefullt tillskott för en levande demokrati, fordras att både myndigheterna och allmänheten lärt sig att leva med och utnyttja de möjligheter som vår nuvarande offentlighetslagstiftning ger och att vi har kommit till rätta med de problem vi anser finns i dag.
Om man enbart ser till uppgiften att stärka Offentlighetsprincipen för dess egentliga syften kan vi diskussionsvis tänka oss två principiella lösningar.
70 Allmänna överväganden SOU 1988:64
Den ena av dem skulle vara att i 2 kap. 1 å tryckfrihetsförordningen snäva in och precisera syftet med Offentlighetsprincipen i jämförelse med vad som gäller idag. I lagtexten skulle då klart och tydligt anges de syften för vilka offentlighetsuttag skulle få ske och dessa skulle begränsas så att man kunde undvika de bieffekter man ville. Den andra metoden skulle vara att utifrån dagens syfte eller ett eventuellt snävare syfte låta myndigheterna pröva att en begäran om offentlighetsuttag är förenlig med de syften offentlighets- principen skall tillgodose. Ingen av metoderna är dock sådan att vi vill förorda den. Beträffande båda är det fullt möjligt att konstruera flera situationer som klart visar att såväl en syftesbegränsning som en syftespröv- ning, förutom att insynsätten blev väsentligt snävare, skulle medföra be- tydande svårigheter framför allt i fråga om de överväganden myndigheter och domstolar skulle tvingas göra. Detta skulle innebära en klar nackdel och nya problem i förhållande till dagens reglering.
För att Offentlighetsprincipen skall kunna uppfylla sina syften och göra detta på ett objektivt och godtagbart sätt, måste vissa förutsättningar vara uppfyllda. I det reformarbete som skett under 1970- och 1980-talen har en utgångspunkt varit att allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet inte skall vara beroende av den teknik myndigheterna använder för sin in- formationshantering. ADB-upptagningar har därför så långt det är möjligt jämställts med konventionella handlingar. I våra direktiv sägs att dessa ändringar visat sig vara ändamålsenliga och fungera relativt bra i praktiken. De har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått minst lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdoku- ment. Vi har inte funnit skäl att avvika från denna uppfattning när det gäller att tillgodose Offentlighetsprincipens syften.
I IRI-rapporten har man talat om olika nivåer på de mål offentlighets- principen skall uppfylla. Målen kan vara stora och övergripande eller under- ordnade. De senare hänför sig till stadier på vägen eller till situationer som måste förverkligas för att de övergripande målen skall kunna uppnås. De underordnade målen kan i sin tur tänkas vara indelade i olika nivåer alltefter den betydelse de har och i vilken ordning man vill uppnå dem. I detta avsnitt behandlar vi Offentlighetsprincipens övergripande mål eller syften. Vi återkommer till detta också längre fram i våra överväganden, då vi talar om de negativa bieffekter vi anser att man bör begränsa. I det följande vill vi ta upp och kommentera några ”mål på vägen”. I IRI- rapporten (s. 195 ff) har man beskrivit dem som ett antal ”principer”, nämligen likställighetsprincipen, proportionalitetsprincipen, lågprisprinci- pen, ansvarsprincipen, förhandsprövningsprincipen och praktikabilitets- principen.
Likställighetsprincipen, som omfattas av nu gällande rätt, innebär att vad som är tillgängligt för en myndighet i ADB—systemen också skall vara tillgängligt för allmänheten (i den män inte sekretessregler lägger hinder i vägen). Detta gäller oavsett om myndigheten faktiskt själv tagit fram den begärda upptagningen eller inte och oberoende av om myndigheten har anledning eller ens intresse av att framdeles ta fram upptagningen ifråga.
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 71
Det avgörande för om upptagningen är en handling eller inte enligt nu gällande rätt är, om den är en sammanställning av uppgifter som myndig- heten kan åstadkomma med rutinbetonade åtgärder. I sådant fall skall upptagningen uppfattas som förvarad hos myndigheten och tillgänglig för allmänheten.
Likställighetsprincipen är i sig oberoende av frågan om fixering kontra tillgänglighet. Så länge allmänhetens tillgång till allmänna handlingar inte skiljer sig från myndighetens egen tillgång har det ingen betydelse om dessa handlingar finns fixerade i ADB—systemet en gång för alla eller finns i systemet som s. k. potentiella handlingar. Likställighetsprincipen aktualise- rar emellertid andra frågor. En av dem är frågan om vad som kan bedömas vara rutinbetonade åtgärder, dvs. hur stora ansträngningar och uppoffringar myndigheterna skall vara skyldiga att göra för att uppfylla kraven på insyn. En annan fråga är huruvida den enskilde över huvud taget enligt offentlig- hetsprincipen skall kunna kräva att en myndighet tillhandahåller ett nytt datorprogram eller utför bearbetningar med hjälp av datorprogram som den enskilde ställer till förfogande. I våra direktiv aktualiseras frågan om lik- ställighetsprincipen skall ges denna tolkning. Nära samband därmed har frågan om myndigheten skall vara skyldig att använda datorkapacitet som den enskilde ställer till förfogande eller bekostar. Vi återkommer till dessa båda frågor i ett senare sammanhang (avsnitt 7.3).
Proportionalitetsprincipen innebär att insynsintresset tillåts att väga olika tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till insyn skyddas och under- lättas särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsin- tresset inte tillåts att väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. Som ett exempel kan nämnas en myndighets diariet. Beträffande dessa är det av största vikt att de är öppna för insyn, även om de ärenden de innehåller är sekretesskyddade och även om det innebär att hemlig in- formation kommer att uteslutas ur diarierna. I IRI—rapporten har man skisserat en modell för hur proportionalitetsprincipen skulle kunna till- lämpas för att förstärka Offentlighetsprincipens egentliga syften. Genom en trestegs rangordning skulle man kunna ge uttryck åt syftenas olika vikt, först kontrollsyftet, därefter allmän upplysning om samhällsangelägenheter och till sist bisyften som visserligen inte utesluter insyn men som inte heller behöver främjas. Detta skulle kunna innebära en skiktning av offentlighets- principen så att den för viss information utsträcktes till en grundlagsskyddad rätt att ifråga om vissa register (ADB- systern) få koppla in terminaler och fritt utföra sökningar, medan den för annan information begränsades till på förhand avgränsade informationsuttag genom den ansvariga myndighetens försorg. Beträffande den senare delen måste dock beaktas att myndigheten inte handlar så att en konflikt med likställighetsprincipen uppstår.
Lågprisprincipen. Offentlighetsprincipen innebär i dag en rätt för den enskilde att ta del av en upptagning på stället. Detta skall ske utan avgift. Önskar den enskilde få en utskrift av handlingen — vilket han också enligt Offentlighetsprincipen har rätt till — utgår en fastställd avgift. I IRI-rappor- ten behandlar man lågprisprincipen också från en annan aspekt, som har att
72 Allmänna överväganden SOU1988:64 :
göra med myndigheternas egna satsningar på att förverkliga offentlighets- principen. Det sägs att det knappast existerar några klart formulerade krav som innebär att myndigheterna är ålagda att bära extra kostnader för att Offentlighetsinsynen skall fungera väl. I praktiken sägs en myndighet i sin utveckling av ADB-system medvetet kunna välja en ”lågprislinje” vid till- lämpningen av 15 kap. 9 å sekretesslagen, även om detta får till konsekvens att insynsmöjligheterna blir dåliga.
Vi anser att lågprisprincipen är en viktig princip att hålla fast vid, för att Offentlighetsprincipen inte skall kunna sättas ur spel. Det är väsentligt att den enskilde kan få tillgång till allmänna handlingar genom att kostnadsfritt få ta del av dem på stället eller att till en rimlig kostnad få en utskrift av handlingarna. I linje med detta ligger också stämpelskatteutredningens i juni 1988 framlagda förslag (SOU 1988:33, Släpp kopiorna fria) som inne- bär bl. a. att ett utnyttjande av den insyn, som en tillgång till enstaka utskrifter innebär, i fortsättningen skall vara gratis. När det gäller myndig- heternas ADB-system anser vi inte att myndigheterna genom att välja systemlösningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sek- retesslagens krav på offentlighetsinsyn, skall kunna sätta sig över denna lagstiftning. Som en naturlig del i kostnadsberäkningar vid en datorisering eller systemomläggning måste offentlighetsintressena ingå. Kan man inte uppfylla lagens krav på denna punkt, kan man inte heller välja den tänkta lösningen. Det är dock inte alldeles enkelt att läsa ut dessa krav i lagstift- ningen så tydligt, att kraven kan konkretiseras i bestämda riktlinjer för systemutvecklingen. Här behövs därför särskilda insatser för att vägleda myndigheterna.
Ansvarsprincipen anknyter nära till lågprisprincipen och innebär att varje myndighet är rättsligen skyldig att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB-system. Ansvarsprincipen är mycket viktig, särskilt mot bakgrund av att IRI-rapporten och stats— kontorets undersökning båda givit vid handen att det råder stor osäkerhet om vilka krav offentlighetslagstiftningen ställer och skiftande bedömningar om dess tillämpning. I IRI-rapporten sägs följande (5. 198): ”Ansvarsprinci- pen är viktig också av det skälet att informationsteknologin för med sig att rättsliga krav på informationshanteringen måste beaktas redan när informa- tionssystemen byggs upp eller undergår större förändringar. Förenklat är det en fråga om en förskjutning från efterhandsbedömningar till förhands- bedömningar. Myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på utform- ningen av ADB-systemen och känna ett reellt ansvar för att dessa krav iakttas. Det måste finnas personer hos varje myndighet som har till uppgift att se till att kraven iakttas. Här kommer diskussionen om offentlighetsan- svar och god offentlighetsstruktur in.” Vi delar helt denna uppfattning och vill än en gång understryka det ansvar som åvilar myndigheterna i detta avseende. Det ligger då samtidigt i sakens natur att kraven måste göras så tydliga, att myndigheterna har reella möjligheter att beakta dem.
Förhandsprövningsprincipen aktualiserar frågan om rättsliga förhands- prövningar och i vilken mån sådana är möjliga. Principen kan bäst åskåd-
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 73
liggöras med ett exempel. Antag att en myndighet finner att en del av dess informationsbehandling är känslig från sekretessynpunkt och därför vill avskärma denna från offentlighetsinsyn genom att helt undanta vissa regis- ter eller delar av register från insyn. Sekretessbedömningar av detta slag innebär en schablonmässig ”hemligstämpling” som kan få långtgående kon- sekvenser för ADB-systemens uppbyggnad och för upptagningars tillgäng- lighet. En sådan lösning skulle kunna innebära att myndigheterna i större utsträckning skulle kunna använda sig av presentationsterminaler och tillåta snabb och stor tillgänglighet i kontorsinformationssystem och beträffande elektronisk post. Samtidigt ger man dock myndigheterna ett starkt ökat inflytande över frågan om vad som skall vara föremål för insyn. Genom att använda sig av sådana överslagsbedömningar kan myndigheten konstatera att endast viss information skall vara allmänt tillgänglig eller endast vissa informationsuttag kunna ske, eftersom man annars inte kan förutse hur upptagningarna kan komma att användas och inte heller kan utesluta att enskilda handläggare kan begå misstag vid skadebedömningar. Frågan är dock om en sådan ordning är förenlig med nu gällande sekretesslag. Svaret är nej, i vart fall om resultatet blir sekretessbeläggning en gång för alla. Vi har inte ansett oss kunna närmare gå in på problemet, men anser det önskvärt med en diskussion om de avvägningar som bör göras för att åstadkomma en större tillgänglighet genom schablonmässiga sekretessbe- dömningar. Schablonmässiga bedömningar bör vara tänkbara, om de inne- bär nägon form av varningssignal om att sekretessprövning bör göras, om ett utlämnande aktualiseras.
Praktikabilitetsprincipen slutligen innebär att offentlighetsreglerna måste vara enkla att tillämpa i praktiken. Reglerna måste vara möjliga att realisera i datorprogram, databasuppbyggnad och terminalnät. Inte minst måste de vara lätta från utbildningssynpunkt. Det är en fördel om de så långt som möjligt är teknikoberoende.
Mellan alla dessa mål på olika nivåer uppkommer oundvikligen målkon- tlikter. Samhällsverksamheten kräver både öppenhet och sekretess. Huvud- regeln är dock öppenhet och sekretessen undantag från denna huvudregel. Till detta kommer även aspekter om gallring. Samtidigt som samhälls- verksamheten också kräver gallring, måste man hålla i minnet att gallringen är ett undantag från huvudregeln om öppenhet. En av våra viktigaste uppgifter måste vara att åstadkomma metoder för rimliga avvägningar mellan de olika intressena. Ett önskemål som vi funnit särskilt värt att beakta är det om större förutsebarhet beträffande verkningarna av offentlig- hetsprincipen. Vi återkommer till detta längre fram.
5.4.1 Syftesbegränsning i tryckfrihetsförordningen
En möjlighet att förstärka Offentlighetsprincipen för vad som i direktiven kallas dess egentliga syften är att genom en ändring i tryckfrihetsförord— ningen generellt begränsa syftena till dem som anges i tryckfrihetsför-
74 Allmänna överväganden SOU 1988:64
ordningens lagtext. Ett förslag till en sådan formulering av lagtexten ges i IRI-rapporten (s. 194). Det sägs där att ändringen skulle kunna komma till stånd t. ex. genom en modifierad inledning till 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen. I inledningsstadgandet skulle rätten att ta del av allmänna hand- lingar knytas fastare till kravet på att det skulle ske för att främja ett fritt meningsutbyte eller en allsidig upplysning. Denna rätt skulle sedan endast kunna göras gällande till fullföljande av de angivna syftena. Såsom påpekas i IRI-rapporten råder det en obalans mellan den vagt formulerade be- gränsningen i fråga om godtagna syften och de begränsningar på grund av hänsyn till de specifika sekretessintressen som anges i uppräkningen i 2 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen. Det förtjänar att påpekas i samman- hanget, att det inte i rapporten förs fram ett förslag till ändring utan endast en hypotetisk text. En sådan syftesbegränsning skulle innebära en vänd- punkt i den svenska rättsutvecklingen mot en väsentligt snävare insynsrätt än hittills utan att komma till rätta med de avarter som finns. Man kan inte heller bortse från det faktum att man genom en syftesbegränsning rent faktiskt också kan komma att begränsa former av insyn som egentligen är önskvärda. Vi avvisar tanken på någon sådan form av syftesbegränsning som nu diskuterats.
5 .4.2 Syftesprövning
Varje försök till att på något sätt särskilja de olika intressena för offentlig- hetsprincipen måste medföra att någon form av syftesprövning blir nödvän- dig. I nuläget tillförsäkrar regleringen i tryckfrihetsförordningen den som vill ta del av allmänna handlingar en rätt att vara anonym och att slippa uppge vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om något hinder före- ligger mot att handlingen lämnas ut, dvs. myndigheten måste ha erforderligt underlag för att i förekommande fall kunna göra en bedömning enligt sekretesslagen. Denna rätt att få vara anonym har sedan länge ansetts som ett särskilt viktigt moment i offentlighetslagstiftningen och har så sent som i början av 1980-talet grundlagsfästs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. De motiv som anförts för denna rätt är av sådan tyngd att vi inte ansett att det finns skäl att ändra den. Detta gäller även vid en awägning mellan rätten att få vara anonym och intresset att komma till rätta med verkliga eller tänkta skadeverkningar av Offentlighetsprincipen. Vi är alltså inte beredda att föreslå några inskränkningar i rätten att vara anonym.
5.4.3 Offentlighetsprincipen och gallringen
I detta sammanhang vill vi också erinra om våra tidigare redovisade över- väganden om Offentlighetsprincipen och gallringen av allmänna handlingar (jfr Ds Ju 1987:8, Integritetsskyddet i informationssamhället 3) och det förslag till ny arkivlag som detta anknyter till (SOU 1988:11, Öppenhet och minne). I detta delbetänkande konstaterade vi, att gallring av allmänna handlingar kunde sägas utgöra en faktisk inskränkning i den rätt att ta del
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 75
av dessa som Offentlighetsprincipen tillförsäkrar medborgarna. Vi föreslog därför att gallringen skulle ges ett stöd i grundlagen. Detta kunde lämpligast ske genom ett tillägg i tryckfrihetsförordningen av den innebörden att allmänna handlingar får gallras, endast om de är av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt och gallringen sker med stöd av bestämmelse i lag. Den lag som här åsyftas, är det av arkivutredningen framlagda förslaget till arkivlag. I lagförslaget anges målet för samhällets arkivvård vara bl. a. att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. Eftersom ett arkivs struktur och ordning är av avgörande betydelse för att offentlighetsprinci- pens intentioner skall kunna uppfyllas åläggs myndigheterna att organisera sina arkiv så att detta mål kan uppnås. I detta ligger ett krav på varje myndighet, dels att upprätta en beskrivning av arkivvården och dels att redovisa arkivets innehåll i en förteckning. Även ytterligare krav uppställs. När det gäller gallring av allmänna handlingar sägs att sådan alltid skall utföras under hänsynstagande till medborgarnas rätt att ta del av dessa.
5.5 Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven
Av skäl som närmare redovisas längre fram i våra överväganden (avsnitt 6) har vi konstaterat att vi inte förordar en förändring av handlingsbegreppet. Vi har svårt att se hur en sådan förändring skulle kunna utformas så att den medför både bättre insynsmöjligheter i myndigheternas register och ett förstärkt integritetsskydd. Det finns anledning att befara att åtgärder som befrämjar det ena av dessa önskemål i allmänhet leder till negativa konse- kvenser vad beträffar det andra önskemålet. Vi står åter inför behovet av att åstadkomma en lösning som på ett lämpligt sätt tar hänsyn till motstridiga intressen.
Möjligheterna att ta fram 5. k. ”potentiella handlingar”, dvs. samman- ställningar av uppgifter som myndigheterna inte själva använder, har aktua— liserat frågan hur långt rätten att få ut uppgifter under åberopande av Offentlighetsprincipen bör sträcka sig. Enligt direktiven har ADB-tekniken lett till att Offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främ- mande för dess egentliga syfte att ge medborgarna insyn och möjlighet till kontroll av myndigheternas verksamhet. Det konstateras vidare att ut- lämnandet av uppgifter kan komma i strid med behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter.
Vår allmänna bedömning är att en kombination av åtgärder som t. ex. begränsade sök- och bearbetningsmöjligheter i registren, utökade och mera detaljerade registerförfattningar, skärpt tillämpning av sekretesslagen, ut- ökad sekretess på vissa områden samt restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen kan ge ett tillfredsställande integritetsskydd, utan att man därmed gör avkall på insynsrätten enligt Offentlighetsprincipen.
En bättre offentlighetsstruktur kan åstadkommas genom att den s. k. offentlighetsansvariges funktion mera konsekvent utvecklas till en kvalifice- rad rådgivningsinstans samt en kontrollerande och kravformulerande in-
76 Allmänna överväganden SOU 1988:64
stans vid utveckling av ADB—system. Detta bör förbättra allmänhetens insynsmöjligheter i myndigheternas register och samtidigt underlätta be- dömningen av utlämnandefrågor.
Vi kommenterar närmare var för sig de åtgärder vi nu angivit.
5.5.1 Begränsade bearbetnings— och sökmöjligheter
Behovet av att begränsa spridningen av personuppgifter från olika register har berörts i vårt fjärde delbetänkande (s. 118 ff). En stor del av de resonemang vi förde där äger sin giltighet också beträffande offentlighets- principens effekter. Vi anser oss därför ha anledning att återupprepa delar av dem i det följande.
Allmänheten skall kunna ta del av allmänna handlingar i en myndighets ADB-system i samma omfattning som myndigheten själv. Det betyder att alla uttag och sammanställningar av uppgifter som en myndighet normalt själv använder sig av och därmed gör läsbara kan vara en allmän handling.
Den moderna datatekniken medger att en myndighet, allt efter behov, kan göra sammanställningar och uttag utöver vad man regelmässigt an- vänder. Myndigheten kan numera ofta efter hand som behov uppstår enkelt göra de sammanställningar av uppgifter som man vill och därmed upp- kommer nya handlingar. Varje sådan handling blir allmän i samma ögon- blick som den skapas, dvs. görs läsbar. Det går därför inte att på förhand precisera vilka allmänna handlingar som finns i ett datasystem byggt på modern teknik. Man brukar säga att dessa system numera, förutom de handlingar som myndigheten har skapat och från början utnyttjar, också innehåller potentiella handlingar som skapas när behov uppstår. Myndig- heten är dock alltid skyldig att upplysa om vilka register, förteckningar och andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av ADB och att tillhandahålla beskrivningar av dem. Myndigheten är också skyldig att lämna en enskild de upplysningar han eller hon behöver för att kunna ta del av de upptagningar, som är allmänna och offentliga handlingar. Redan detta medför en inte obetydlig förutsebarhet av vad systemen innehåller.
En myndighet är skyldig att på begäran göra uppgiftssammanställningar och därmed skapa och lämna ut nya allmänna handlingar om det kan ske med s. k. rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer (se prop. 1975/76:160 s. 90). Den nya tekniken gör det allt lättare att med rutinbe- tonade åtgärder ta fram potentiella handlingar. Det finns de som hävdar att detta medför betydande risker från integritetssynpunkt, när det gäller per- sonregister. I detta sammanhang bör man emellertid komma ihåg att vad som kan komma ifråga för utlämnande är hos myndigheten förvarade och inkomna eller upprättade handlingar, dvs. endast vad som faller under begreppet allmänna handlingar. Man bör också komma ihåg att även ut- lämnande av potentiella handlingar skall sekretessprövas och att den en- skilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper.
SOU 1988:64 _ Allmänna överväganden 77
I privata register kan datainspektionen föreskriva vilka personuppgifter som får göras tillgängliga (6 5 punkt 7 datalagen). På detta sätt förhindras t. ex. att Upplysningscentralen AB i sitt kreditupplysningsregister använder andra sökbegrepp än namn eller personnummer. Upplysningscentralen skulle annars kunna ta fram uppgifter som inte bör spridas, t. ex. för- teckningar över personer som har vräkts från sin bostad. När det gäller offentliga register, som innehåller allmän handling, krävs att tillåtna sök- nycklar begränsas på samma sätt för myndigheten som för den enskilde för att man inte skall komma i konflikt med Offentlighetsprincipen (2 kap. 3 & andra stycket tryckfrihetsförordningen).
Den bästa garantin mot oförutsedd spridning av uppgifter från ett register uppnås om myndighetens sökmöjligheter begränsas inte bara genom före— skrift utan också genom tekniska begränsningar i systemet. Många anser emellertid att en omfattande begränsning av sökmöjligheterna skulle omöj- liggöra en effektiv datahantering. Sådana slutsatser kan, enligt vår upp- fattning, inte dras generellt. Bekvämlighetsskäl måste t. ex. väga lätt i förhållande till integritetsintressen.
Frågan om datainspektionens möjligheter att begränsa allmänhetens rätt att använda samtliga för myndigheten tillgängliga söknycklar i ett myndig- hetsregister har belysts utförligt i ett regeringsbeslut den 17 maj 1984, 2136-83, som rör det regionala folkbokföringsregistret i Stockholms län. Datainspektionen meddelade i ärendet särskilda föreskrifter som innebar att uppgifter som var tillgängliga för länsstyrelsen inte fick lämnas ut.
Regeringen undanröjde datainspektionens föreskrifter att starkt begränsa allmänhetens möjligheter att utnyttja de söknycklar som länsstyrelsen an- vänder. Enligt regeringsbeslutet stred föreskrifterna mot principen att den enskilde skall ha samma tillgång till allmänna handlingar som myndigheten.
Datainspektionen tog i sitt yttrande över länsstyrelsens besvär upp ett principiellt resonemang angående den offentliga sektorns register och för- ordade en total genomgång av dessa. Datainspektionen menade att den enskildes möjligheter att iaktta sin rätt till insyn enligt tryckfrihetsför- ordningen försvåras p.g.a. komplicerade ADB—system, samtidigt som den nya teknikens allt större bearbetningsmöjligheter hotar det integritetsskydd som datalagen avser att garantera.
Enligt 6 & punkt 8 datalagen kan föreskrift lämnas om utlämnande och annan användning av personuppgift. En föreskrift får dock inte inskränka insynsrätten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Sådana föreskrifter gentemot en myndighet strider därför alltid mot Offentlighetsprincipen, såvida inte de föreskrivna begränsningarna drabbar myndigheten i samma utsträckning som allmänheten.
När det gäller föreskrifter angående de bearbetningar i ett register som får göras med ADB (6 5 punkt 5 datalagen) kan datainspektionen ingripa även i fråga om myndighetsregister. En sådan inskränkning finns numera också i 10 & utsökningsregisterlagen (19862617). Detta är ett exempel, där ' man har använt möjligheten att begränsa bearbetningsmöjligheterna i ett register.
78 Allmänna överväganden , SOU 1988:64
Enligt 10 & utsökningsregisterlagen skall myndighet som är registeransva— rig för utsökningsregister särskilt iaktta att uppgifterna i registret får be— arbetas endast i enlighet med registrets ändamål. Regeringen får emellertid medge bearbetning även för annat ändamål, om det finns särskilda skäl. Föredragande departementschefen konstaterade i lagstiftningsärendet (prop. 1985/86:155 s. 29) att ovannämnda bestämmelse medför att det inte är tillåtet att använda särskilda program för att sammanställa uppgifter om de registrerades ekonomiska förhålladen i den mån detta inte är direkt motiverat av kronofogdemyndigheternas egen verksamhet.
Några månader innan utsökningsregisterlagen antogs av riksdagen pröva- de regeringen i ett besvärsärende användningen av utsökningsregistret (tidi- gare benämnt REX) för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer, vilket hade förbjudits av datainspektionen. Riksskatteverket (RSV) hävdade att utlämnandet av uppgifter från ”kronofogdemyndig— heternas centralregister” till bl. a. kommmuner och inkassoföretag skedde med stöd av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Datainspektionen kunde därför inte inskränka möjligheten att lämna ut sådana uppgifter som myndigheterna själva har tillgång till. Bakgrunden till datainspektionens föreskrift var att en ny transaktionskod (söknyckel) hade framställts genom en sammanställning av två tidigare använda transaktionskoder. RSV uppgav att den nya söknyck- eln hade skapats för kronofogdemyndigheternas egen verksamhet och att den underlättade deras praktiska arbete på fältet. RSV ansåg också att kronofogdarna har lagstadgad skyldighet att lämna uppgifter som tas fram med den aktuella söknyckeln till olika myndigheter i samband med ärenden rörande utskänkningstillstånd, offentlig upphandling och tillstånd för yrkes- mässig trafik. Datainspektionen hävdade emellertid att RSV hade utarbetat särskilda datorprogram som inte behövdes i myndighetsverksamheten utan hade till syfte att marknadsanpassa kreditupplysningstjänster. Den nya sök- nyckeln gjorde det möjligt att lämna ut uppgifter på ett sådant sätt att kreditupplysningslagens skyddsregler om underrättelse till den vars kredit— värdighet kontrolleras sätts ur spel.
Regeringen upphävde datainspektionens beslut om att utsökningsregist- ret inte skulle få användas för kreditupplysningsverksamhet som avser fysiska personer. Med stöd av 2 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen lämnades följande föreskrift:
”RSV och kronofogdemyndigheterna får inte till läsbar form överföra andra sammanställningar av uppgifter än vad som behövs för verksam- heten inom myndigheternas ansvarsområden, såvida inte datainspektio- nen har bestämt eller bestämmer annat.”
Innebörden i denna föreskrift förklarades vara både att berörda myndig- heter saknar rättslig befogenhet att göra upptagningar som inte behövs för . verksamhet inom deras ansvarsområden och att allmänheten inte har någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av upptagningarna (regerings- beslut 1986-02-13, 880-84 och 1450-84).
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 79
Om man inte anser att det är tillräckligt att begränsa bearbetnings— möjligheterna, kan man också begränsa sökmöjligheterna. En sådan be- gränsning kan vara antingen teknisk eller författningsreglerad eller före- skriven i ett beslut av datainspektionen. De uppgifter som har tillåtits i registret måste naturligtvis kunna tas fram på något sätt, men de, behöver kanske inte alltid vara direkt sökbara.
I förordningen (1986:104) om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling stadgas i 4 9 att uppgifter om saken, sakkod, typkod, yrke, titel eller adress inte får användas som sökbegrepp annat än för vissa ändamål. Däremot får man söka på namn och i vissa fall på personnummer.
Det bästa skyddet åstadkommer man naturligtvis om man kan göra det tekniskt omöjligt att utföra förbjudna bearbetningar eller sökningar. En teknisk och inte enbart rättslig begränsning av terminalåtkomsten till ut- sökningsregistret har förordats av departementschefen i proposition 1985/86:115 (s. 25).
Ovanstående eXempel visar att begränsade bearbetnings- och sökmöjlig- heter redan är en realitet i vissa register. Skyddsåtgärder av detta slag borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som hittills har varit vanligt. Den teknik som vi nu redogjort för och som använts i författnings- sammanhang och i datainspektionens tillståndsgivning, kan enligt vår upp- fattning också komma till användning i vidare sammanhang. När det är fråga om personregister som får föras utan särskilt tillstånd enligt datalagen, måste myndigheterna särskilt uppmärksamma Offentlighetsprincipen och dess effekter i förhållande till integritetsskyddet. Detta bör beaktas redan då myndigheten inrättar personregister, bygger system eller utvecklar pro- gram. Ansvaret kan innebära att myndigheten för att minska riskerna för otillbörligt integritetsintrång avstår från att registrera vissa uppgifter eller inför tekniska begränsningar vad gäller möjligheterna att söka eller på annat sätt bearbeta uppgifterna i registret. Ansvaret kan i vissa fall innebära att myndigheten rent av vid en aWägning kommer fram till att dessa risker är sådana att man avstår från en datorisering. .
I detta sammanhang vill vi också påpeka att kostnaderna kan bli mindre om man redan från början beaktar även nyss nämnda aspekter, eftersom man därigenom kan undvika en onödig ombyggnad eller anpassning av systemet senare. En annan framkomlig väg kan vara en ökad användning av allmänna råd och föreskrifter från datainspektionen.
5.5.2 Utökade och mera detaljerade registerförfattningar
Genom en noggrann reglering i registerförfattningar av personregister med integritetskänsligt innehåll kan man utforma registerverksamheten så att insamling, bearbetningar, utlämnande m.m. sker med rimlig hänsyn till de registrerades integritetsintressen. Om man ser till att den registeransvarige inte ges större möjligheter att använda registret än allmänheten och ordnar
80 Allmänna överväganden sou 1988:64
avstegen från denna huvudprincip med hjälp av sekretesslagen kommer man inte i konflikt med bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det är emellertid viktigt att komma ihåg, att datainspektionen också har möjligheter att lämna erforderliga föreskrifter i sin tillstånds- och tillsyns- verksamhet.
Vi har i delbetänkande 4 (avsnitt 7) behandlat behovet av registerlagstift- ning och konstaterat att i de fall där samhällsintressen kräver att man gör avkall på integritetsintressen, kan det ibland vara olämpligt att låta en myndighet (datainspektionen) ta ansvaret för utformningen av ett register. I sådana fall borde i stället riksdagen eller regeringen besluta om utform- ningen. Vi står fast vid denna uppfattning. Regeringen och riksdagen har dock ännu inte tagit ställning till våra överväganden och förslag i saken.
5.5.3 Skärpt tillämpning av sekretesslagen
Vi har konstaterat tidigare att myndigheternas ADB—system innehåller po- tentiella handlingar. Detta innebär att den enskilde kan begära att en myndighet skapar nya allmänna handlingar, som innehåller de uppgifter han eller hon vill ha, oavsett om myndigheten har behov av handlingarna i sin egen verksamhet eller inte. Även beträffande sådana handlingar skall dock självfallet sekretesslagens regler gälla. Ett utlämnande måste alltså föregås av en sekretessprövning. I detta avseende skiljer sig inte de potenti- ella handlingarna från de konventionella handlingarna. Båda skall kunna åtnjuta samma sekretesskydd. Det har sagts i debatten att det kan vara svårt att vid uttagstillfället sekretesspröva den begärda konstellationen. Det för- tjänar i detta sammanhang att påpekas att myndigheten vid denna sekretess- prövning har rätt att bryta det anonymitetsskydd som tryckfrihetsförord- ningen annars tillförsäkrar den enskilde.
Den omständigheten att sekretessprövningen avser en potentiell handling får emellertid inte leda till att prövningen underlåts eller görs mindre noggrant. Myndigheterna måste göras medvetna om att sekretesskyddet omfattar även potentiella handlingar och att de vid sin sekretessprövning skall ta hänsyn till samtliga relevanta skyddsintressen i sekretesslagen. Det- ta innebär att de vid sekretessprövningen skall beakta såväl sina egna verksamhetsområden som andra relevanta områden. Det som i första hand är aktuellt här är den s. k. försvarssekretessen i 2 kap. sekretesslagen. I vissa fall föreligger också en skyldighet att före beslut samråda med överbe- fälhavaren enligt säkerhetsskyddsförordningen (1981z421). Det är de en- skilda myndigheterna själva som bär ansvaret för att sekretesskyddet fun- gerar i praktiken och de måste vara klart medvetna om att det förhåller sig på detta sätt. I den senaste datapolitiska propositionen (prop. 1987/88:95, avsnitt 3.4) har man tagit fasta på detta och konstaterar att det aktuella regelsystemet kan vara svårt att tillämpa vid det fåtal tillfällen myndig- heterna i stort har anledning att befatta sig med det. Som vi tidigare redovisat har detta resulterat i att regeringen givit statskontoret i uppdrag
SOU 1988:64 Allmänna överväganden 81
att efter samråd med andra samordnande myndigheter utforma en vägled- ning för myndigheterna om den praktiska tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen på ADB-området.
Vi tror att en omsorgsfull och noggrann prövning enligt de regler som sekretesslagen innehåller, är en tillräcklig garanti för att utlämnande av potentiella handlingar inte resulterar i fullbordade missgrepp. Inte minst viktig i detta sammanhang tror vi att den kommande vägledningen blir.
I den diskussion som förs angående Offentlighetsprincipens konsekvenser för den enskildes integritet hävdas ibland att sekretesslagens bestämmelser skulle kunna tillämpas strängare än vad som hittills har varit fallet. I detta sammanhang bör man särskilt beakta regleringen i 14 kap. 3 & sekretessla- gen. Paragrafens första stycke innehåller den s. k. generalklausulen. Be— stämmelsen har tillkommit för att möjliggöra för myndigheter att utväxla information utan hinder av bestämmelserna i sekretesslagen på de om- råden, där detta är nödvändigt eller önskvärt. En förutsättning för att så skall få ske är dock att det skall vara uppenbart, att intresset av att uppgiften lämnas från en myndighet till en annan skall ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
I ett andra stycke inskränks generalklausulens tillämpning så att den inte är tillämplig i fråga om all slags sekretess. Dessa undantag uppräknas i paragrafen. Enligt andra stycket är det vidare en förutsättning för att generalklausulen skall vara tillämplig att detta inte strider mot sådan speci- alreglering av uppgiftslämnandet i fråga som finns i lag eller förordning. Detta innebär att det inte kan komma ifråga att lämna ut uppgifter till en annan myndighet, om det är uppställt vissa villkor för att sådant utlämnan- de skall få ske och dessa inte är för handen. Generalklausulen kan aldrig vara tillämplig i en sådan situation. Vidare innebär regleringen att om det i en lag eller förordning uttömmande anges i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndigheter, kan ett utlämnande därutöver inte ske med stöd av generalklausulen. Inte heller får ett sådant utlämnande ske om det gäller uppgifter ur ett personregister och det skulle strida mot föreskrift som meddelats med stöd av datalagen. Sådan föreskrift kan meddelas av data- inspektionen med stöd av 6 & datalagen.
Eftersom den som berörs av uppgifter som har lämnats ut efter sekretess- prövning inte har möjlighet att besvära sig över utlämnandet är det svårt att överblicka vilka möjligheter till en strängare tillämpning som nuvarande lagstiftning ger (delbet. 4 s. 125).
När det gäller t. ex. utlämnande av uppgifter mellan olika vårdinrätt- ningar inom hälso- och sjukvården och till det 5. k. metropolitprojektet, råder delade meningar om huruvida detta sker i full överensstämmelse med sekretesslagen (delbet. 1 s. 67 ff, delbet. 4 s. 122 f och 159).
Vi anser att en tydligare reglering av de frågor som har att göra med informationsutbyte mellan myndigheter, eventuellt med utnyttjande av sammankoppling av datanät, förtjänar ytterligare uppmärksamhet. I de fall där känslig information kan utbytas bör detta regleras i registerförfattning och tillfredsställande garantier skapas mot missbruk av erhållna uppgifter.
82 Allmänna överväganden SOU 1988:64
5.5.4 Utökad sekretess på vissa områden
Om man finner att de konkreta integritetsrisker som allmänhetens rätt till insyn i allmänna handlingar medför begränsar sig till ett relativt litet antal fall, kan man överväga att införa eller utöka sekretess på dessa områden. Att i någon större omfattning tillgripa denna möjlighet inger dock be- tänkligheter eftersom huvudprincipen om allmänna handlingars offentlighet då kan bli allt för kringskuren.
Ett problem som finns kvar med en lösning av det slag som nyss har nämnts är svårigheten att göra en individuell menprövning enligt sekretess- lagen vid massuttag av uppgifter (delbet. 2 s. 52, delbet. 4 s. 79 foch 122 ff).
5.5.5 Restriktioner vad gäller användningen av uppgifter som har erhållits med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen
Bestämmelser som, utan att begränsa själva möjligheten att göra offentlig- hetsuttag, förbjuder användning av de erhållna uppgifterna för vissa an- givna ändamål skulle kunna öka integritetsskyddet för den enskilde. I den mån de uttagna uppgifterna används i dataregister ligger det emellertid närmast till hands att använda sig av datalagens regler. Förbudsalternativet lämpar sig kanske allra bäst om man vill förhindra kommersiell användning av registeruppgifter också när denna användning inte medför ett sådant integritetsintrång att datalagen blir tillämplig.
Om man vill gå ännu längre kan man bestämma att uppgifter erhållna med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen endast får användas för ända- mål som överensstämmer med Offentlighetsprincipens syften. Inte heller detta alternativ skulle möjliggöra att uppgifter undanhålls. Prövningen av huruvida uppgifterna har använts på ett otillåtet sätt skulle bara kunna göras i efterhand. När uppgifter begärs utan att Offentlighetsprincipen åbe- ropas skulle uttagen falla under servicebestämmelsen i 15 kap. 4 & sekre- tesslagen (delbet. 2 s. 62 ff). I sådana fall kan myndigheten fråga hur uppgifterna skall användas och ta ställning till om det finns något skyddsin— tresse som motiverar att uppgifterna inte skall lämnas ut.
En bestämmelse som förbjuder användning av uppgifter som har erhållits genom offentlighetsuttag för ändamål som inte överensstämmer med offent- lighetsprincipens syfte kan naturligtvis medföra gränsdragningsproblem. Det kan inte vara lätt att avgöra om användningen i ett enskilt fall strider mot Offentlighetsprincipens syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna lösning medför emellertid inte de risker för försämrad insyn som en bestämmelse om att utlämnande endast skall ske, om ändamålet med uttaget står i överensstämmelse med offentlighetsprinci- pens syften. För vår del har vi inte funnit anledning att föreslå några nya bestämmelser om användningen av uppgifter som lämnats ut med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen.
SOU 1988:64
6 Handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen
Genom den utveckling som ägt rum i rättspraxis och de reformer som har genomförts i tryckfrihetsförordningen under 1970-talet har de grundbe- grepp som gällt konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på teknis- ka upptagningar och ADB-upptagningar. Vid dessa ändringar har det fram- hållits som angeläget att huvuddragen i Offentlighetsprincipen bibehålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar i fråga om möjligheterna till insyn från allmänheten. Ett övergripande önskemål har varit att allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna har valt för att registrera denna information. I våra direktiv uttalas att det inte finns skäl att göra några förändringar i tryckfriförordningens grundbegrepp när det gäller de konventionella handlingarna. Däremot uppdras åt oss att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestämmelsema i fråga om upptagningar för ADB.
Det centrala begreppet i detta sammanhang är begreppet handling. Med handling förstås — förutom konventionella handlingar — även upptagningar för automatisk databehandling. Handlingsbegreppet har här emellertid en helt annan innebörd. I stället för att ha anknytning till något fysiskt föremål (magnetband, skivminne e.d.) är det själva upptagningen i betydelsen kon- stellation av uppgifter som utgör handlingen. Den närmare innebörden av begreppet upptagning diskuteras i förarbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/76:160 s. .89 f). Utgångspunkten där är att begreppet skall avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Väsentligt i sammanhanget ärinte mängden uppgifter utan det sakliga sammanhanget. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig och därmed som en handling.
Denna definition av begreppet handling i ADB—sammanhang har lagstif- taren och de tillämpade myndigheterna nu haft att arbeta med i mer än tio år. Det har sagts att definitionen varit svår att förstå och att den har lett till problem i den praktiska tillämpningen. Om man granskar syftet med den valda definitionen närmare, nämligen att handlingsbegreppet skall vara oberoende av de varierande tekniska systemlösningar och registeruppbygg- nader som förekommer, blir definitionen trots denna kritik kanske något så när begriplig. Otvivelaktigt är det ändå så att den innebörd som handlings- begreppet kommit att få när det gäller information på ADB-medium med- fört vissa problem. Dessa torde framför allt hänga samman med att ett
84 Handlingsbegreppet SOU 1988:64
existerande regelsystem förts över till ett område som det inte direkt varit utarbetat för och att begreppet upptagning kan ha en mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det avse en enstaka eller ett fåtal uppgifter och ibland en sammanställning av en stor mängd information. En och samma uppgift kan i ett fall utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i ett annat fall ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll. Definitionen är dessutom alltjämt så pass ny att innebörden ännu inte hunnit bli prövad och tydliggjord till stöd för myndigheterna genom den mängd rättsfall, JO-uttalanden m.m. som finns när det gäller konventionel- la handlingar.
Emellertid är handlingsbegreppet inte helt entydigt när det gäller kon- ventionella handlingar heller. Det förekommer avgränsningsproblem också vid sådana handlingar i form av skrift- och bildframställningar. Hur man skall lösa dessa hänger samman med tolkningen av begreppet handling enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt juridiskt språkbruk. I IRI-rapporten (s. 64-65) behandlas avgränsningsfrågorna vid konventionel- la handlingar närmare.
När det gäller avgränsning av ADB-upptagningar konstateras där att avgränsningsfrågorna har betydelse på ett helt annat sätt, vilket lett till att själva grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen kommit att ifrågasättas. I IRI-rapporten (s. 66) sägs i detta sammanhang att sambandet mellan fysisk och logisk enhet lösts upp vid elektronisk databehandling. Den traditionel- la, tröga informationsbehandlingsmiljön har övergått till en dynamisk och flexibel miljö, präglad av stora datasamlingar med varierande möjligheter till bearbetning och fjärråtkomst från ett stort antal bildskärmsterminaler.
I IRI-rapporten behandlas också frågan om det finns alternativa grund- begrepp (s. 208 ff). Med en hänvisning till genomgången av utländsk rätt konstateras inledningsvis att det är fullt möjligt att konstruera begreppsap— parater på olika sätt. Norsk rätt arbetar med ett ”analogt dokumentbe- grepp”, men även ett sådant är i vissa fall oklart och kräver definitionsregler om texter som behandlas som sammanhängande enheter i textsökningssys- tem eller andra informationssystem. Begreppet kan möjligen fungera fram- gångsrikt i ett system som begränsar sig till att ge ärendeinsyn. Detta är som vi tidigare konstaterat inte fallet med den svenska Offentlighetsprincipen och svagheterna med en sådan konstruktion för svensk rätts del skulle bli påtagliga, eftersom insynen gäller information och ADB-system av många olika slag.
IRI-rapporten går vidare med att analysera 'om det inom datatekniken finns någon teknisk grundenhet, som kan fylla kravet på att ge en entydig avgränsning som svarar mot den som en konventionell handling ger. Man besvarar frågan med ”nej" och konstaterar att sökandet efter en sådan ADB-teknisk enhet är lika fåfängt som sökandet efter de vises sten. Detta sägs bero på att alla försök till avgränsning ovanför s. k. bitar (binary digits = ettor och nollor) har ett drag av godtycke eller tillfällighet över sig. Detta beror på många olika faktorer, men framför allt på den teknik som används i den speciella situationen, på generellt sett tillgänglig teknik och på gene-
SOU 1988:64 Handlingsbegreppet 85
rella logiska restriktioner i informationsbehandlingen. I rapporten förkastas dock inte tanken helt på att använda sådana tekniskt anknutna termer och begrepp. Detta bör dock inte ske på hög nivå i tryckfrihetsförordningen utan i författningar, instruktioner och arbetsordningar på lägre nivå.
En tredje lösning som prövas i IRI—rapporten är att bygga på begrepp som ”upplysning”, ””information””, ”meddelande”, ”uppteckning" eller liknan- de. Det konstateras dock att en sådan systematik inte ger några uppenbara fördelar. Det kan tvärtom förefalla onödigt och konstlat. Samtliga begrepp skulle också kräva kompletterande definitioner och distinktioner. Svårig- heterna med avgränsningar och förutsebarhet skulle därvid i stort sett vara desamma som med nuvarande begreppsapparat.
På grundval av de i rapporten förda resonemangen har vi också i våra överväganden kommit till den ståndpunkten, att en förändring av tryck— frihetsförordningens grundbegrepp eller rent av införandet av en ny be— greppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man vill komma till rätta med. Oavsett vilka begrepp man använder sig av i stället för upptagning, kommer samma problematik att kvarstå från offentlighets- synpunkt. Nya begrepp skulle sannolikt skapa fler problem än de skulle lösa. Lagstiftning och rättspraxis på området bör inte utan mycket goda skäl utsättas för ryckighet i en fråga som denna. Vi tror att det finns goda förutsättningar för att den fortsatta rättsutvecklingen kan göra rättsläget tydligare och därmed minska nu förekommande problem. Vi finner vid en samlad bedömning inte skäl att nu ändra begreppsapparaten.
,man ml" .'$;ik'allL amen .i' bl?
Hämnarna lämn :.i'r— amd
,--'r. .*q'l !( aint 4.- " '.lr; ". [';-"EF kbutelj—: liir-:i— iier nr. L'v "v- _ -- varm använd; 31.4, mä på gum
SOU 1988:64
7 Regleringen i tryckfrihetsförordningen
7.1 Inledning
Utgångspunkten för våra fortsatta överväganden blir således att vi för närvarande inte förordar någon ändring i tryckfrihetsförordningens be- greppsapparat. Inte heller vill vi göra några stora förändringar av tryck- frihetsförordningen i övrigt. Vi har i stället valt att försöka lokalisera de faktiska problemen och föreslå åtgärder för att komma till rätta med dessa. Den kanske viktigaste av dessa frågor gäller begreppet potentiella hand- lingar. I direktiven nämns ett par andra särskilda fall. Dels ifrågasätts om en myndighet över huvud taget skall—vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställts till förfogande av enskild. Dels ifrågasätts om inte möjligheterna att få ut information från myndigheterna sträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. I det senare fallet avses de 5. k. massuttagen. Vidare sägs det i direktiven att vi bör utreda om de bestämmelser som för närvarande finns ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Vi tar upp de nu nämnda frågorna i detta kapitel.
7.2 Handlingsbegreppet och de potentiella handlingarna
I begreppet allmänna handlingar innefattas såväl handlingar i traditionell mening som upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel. Iden sistnämnda kategorin ingår givet- vis ADB-upptagningar. Med handling förstås alltså i första hand ”fram- ställning i skrift eller bild”. Dessa är sådana att de kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas protokoll, promemorior, tabeller, blanketter, kartor, ritningar, bilder och fotografier. Handlingsbe— greppet när det gäller konventionella handlingar är dock inte alltid så entydigt och stabilt som man ofta förledsatt tro. Således kan även EKG- diagram och röntgenbilder vara allmänna handlingar. Inte heller spelar underlaget någon roll vid bedömningen av handlingsbegreppet. En tavla, en runsten, ett broderat tygstycke eller en graverad metallplatta kan mycket väl vara en allmän handling. I realiteten är dock de intressen offentlighets- principen skall tillgodose riktade mot den fysiska informationsbäraren,
88 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
vanligen ett skrivet dokument. För tillgängligheten av sådana är den fysiska belägenheten avgörande, dvs. var handlingen rent faktiskt förvaras. Detta kriterium saknar dock självständig betydelse, när det gäller ADB-upp- tagningar. Det avgörande från offentlighetssynpunkt är i stället den på ett medium fixerade informationen och i vad mån upptagningen är tillgänglig för en myndighet för överföring i sådan form att den kan läsas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen). Vad som rent faktiskt tillhandahålls enligt Offentlighetsprincipen blir inte här själva upptagningen utan informationsinnehållet, dvs. de uppgifter som fixerats på det tekniska mediet. Terminologin kan dock inte sägas vara helt klar på detta område. För fullständighetens skull kan slutligen nämnas att mellan- former av handlingar kan finnas. Ett maskinläsbart hålkort är t. ex. att anse som en upptagning, men skulle det även finnas ”vanlig” text på hålkortet är det i denna del att betrakta som en handling i traditionell betydelse.
I olikheten mellan traditionella handlingar och ADB-upptagningar ligger en grundläggande fråga som finns med i hela vårt arbete på olika nivåer nämligen frågan om tillgänglighet kontra fixering. Föremål för offentlig- hetsinsyn är för närvarande de 5. k. potentiella handlingarna, dvs. sådana konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras till- gängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myn— digheternas ADB-system tekniskt har, dvs. med rutinbetonade åtgärder. Frågan kan också sägas vara, om vi kan behålla denna definition av be- greppet handling som föremål för insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Begreppen ”potentiella handlingar” och ”rutinbetonade åtgärder” sam- manfattar egentligen det mesta av vad senare års diskussioner om offentlig- hetsprincipen och ADB handlat om. Det finns en uppfattning, som ansluter sig till den s. k. tillgänglighetsprincipen och en som ansluter sig till den s. k. fixeringsprincipen.
Vi redovisar först i korthet vad de båda principerna innebär. Tillgänglighetsprincipen är den som enligt nu gällande rätt skall tillämpas. Den innebär i korthet att ”varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter” är att betrakta som en handling (prop. 1975/76:160 s. 90) och skall vara tillgänglig för envar enskild i samma utsträckning som för myndig- heten själv. En sådan upptagning anses tillgänglig och skall därmed lämnas ut enligt handlingsoffentligheten, om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder, dvs. med en begränsad arbetsinsats eller utan nämnvärda kostna- der eller andra komplikationer. Detta gäller även om myndigheten själv aldrig haft eller anser sig komma att få anledning att söka efter eller sammanställa informationen i fråga. Att en uppgiftskonstellation tidigare inte har existerat i sammanställd form hindrar alltså inte att den i grund- lagens mening kan vara att betrakta som allmän handling. I detta samman- hang brukar man tala om ”potentiella” handlingar. Avgörande för allmän- hetens rätt till insyn blir således de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system ger tillgång till. Dessa grundar sig i sin tur på de rättsliga befogenheter att göra upptagningar tillgängliga som myndigheten har. Sådana begränsningar av den rättsliga befogenheten att
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 89
göra uppgifter tillgängliga kan i praktiken utgöras av t. ex. författningsbe- stämmelser eller av datainspektionen beslutade föreskrifter. Man bör dock hålla i minnet att även utlämnandet av ”potentiella” handlingar skall före- gås av en sekretessprövning och att den enskilde inte kan kräva att få ta del av uppgifterna i annan form än genom läsning på stället eller avgiftsbelagd utskrift på papper.
Fixeringsprincipen kan kort sägas innebära att man gör en nära jäm- förelse med vad som gäller i en pappersmiljö. Upptagningar som utgör allmänna handlingar anses då ha ett på förhand bestämt (fixerat) innehåll. Detta innehåll kan bestämmas antingen direkt så att den informations- mängd som utgör handlingen bestäms en gång för alla genom det logiska innehåll den får vid registreringen eller indirekt genom att myndigheten på förhand bestämmer vilka av i och för sig tekniskt möjliga terminalbilder samt sök- och sammanställningsmöjligheter som skall användas i myndig- hetens verksamhet och därmed också vara tillgängliga för allmänheten. Den första av dessa varianter kan med andra ord sägas innebära att handlingen/ upptagningen är exakt de uppgifter, alla de uppgifter och inga andra upp- gifter än de uppgifter som en gång för alla utgör tankeinnehållet i hand- lingen med uppgifterna läsbara i den oföränderliga följd i vilken de en gång för alla sammanförts till tankeinnehållet. Den indirekta fixeringen knyter inte lika mycket an till den traditionella pappersmiljön, utan innebär bara att de uppgiftskonstellationer som skall utgöra handlingar måste entydigt definieras eller fixeras på förhand. Fixeringstanken närmar sig det hand— lingsbegrepp som gäller för konventionella handlingar genom att den för- söker ge konkretion åt uppgiftskonstellationen. ”Vad som tas ut ur systemet skall också en gång ha stoppats in där i den form det tas ut.”
Såsom påpekats i statskontorets rapport (1987z54), ADB och Förvalt- ningsjuridik, har skillnaden mellan dessa båda principer att göra med att man i ett pappersorienterat system utan ADB av praktiska skäl har svårt att göra sammanställningar av uppgifter i olika allmänna handlingar, medan man numera i ADB-systemen allt lättare kan göra sådana sammanställ- ningar alltefter behov som inte behöver vara förutsedda från början och därmed efter hand skapa nya allmänna handlingar.
De som kritiserat handlingsbegreppets innebörd i ADB-sammanhang har påpekat att det innebär att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina ADB-system, eftersom hand- lingarna i princip inte uppstår förrän de efterfrågas. Detta sägs kunna vara av betydelse från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt. Därutöver kan det vara en rent praktisk ordningsfråga. Det kan skapa problem vid till- lämpningen av reglerna om diarieföring. Kritikerna menar att den enskilde saknar kontroll över de uppgifter som han lämnar till en myndighet och som lagras med hjälp av ADB. I och med att uppgifterna kan ingå i potentiella handlingar, kan den enskilde inte förutse hur de kan komma att samman- ställas och användas. Inte heller myndigheterna har enligt samma mening någon kontroll över hur de lagrade uppgifterna används, hur de bearbetas och sammanställs. En uppgiftslämnande myndighet kan därför inte, enligt
90 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
kritikernas uppfattning, längre garantera att inte de insamlade uppgifterna vidarebefordras och används på ett för uppgiftslämnaren oacceptabelt sätt. Allra minst är detta fallet vid åtkomstmöjligheter via terminalanslutning från ”utomstående”. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att detta problem inte är specifikt för de potentiella handlingarna enligt vår upp— fattning. Inte heller när det gäller traditionella handlingar har den enskilde uppgiftslämnaren någon möjlighet att bestämma över sammanställningar eller bearbetningar av sådana uppgifter som åtkommits med stöd av offent- lighetsprincipen. När det talas om potentiella handlingar i ett datasystem, får man lätt intryck av att offentlighetslagstiftningen medför obegränsad och i vissa fall helt okontrollerad tillgång till myndigheternas datorbaserade information. Så är inte fallet.
En första gräns för vad som är tillgängligt eller inte i ett datasystem sätts av tekniken. Datorutrustningen och programvaran avgör vad som är möjligt att ta fram som potentiella handlingar. Som vi påpekat i avsnitt 5.5 om ”Offentlighetsprincipen och skyddsbehoven” och i vårt delbetänkande 4 (s. 118) i ett avsnitt som behandlar spridningen av uppgifter från person- register, kan man med tekniska begränsningar skapa ökad förutsebarhet i myndigheternas dataanvändning och därmed ökad förutsebarhet i offentlig- hetsuttagen. Den enda begränsningen i detta avseende är likställighets- principen. Det får inte föreligga några skillnader mellan myndighetens tillgång till allmänna handlingar och den enskildes. Genom att planera och inrätta datasystemen efter myndighetens faktiska behov och avstå från ”bra att ha”—möjligheter kan förutsebarheten ökas i många fall. För att uppnå detta bör som vi tidigare påpekat, registerförfattningar komma till an- vändning i ökad utsträckning.
Andra förhållanden som ökar förutsebarheten i tillgängligheten av poten- tiella handlingar är grundreglerna i tryckfrihetsförordningen. I 2 kap. 3 & slås fast att för att en upptagning skall vara tillgänglig för insyn skall den vara förvarad hos en myndighet. Förvaringskriteriet är dock inte ensamt avgörande, utan därutöver fordras att handlingen är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myndigheten (6 och 7 55). Först då dessa kriterier är uppfyllda, finns det i datorn allmänna handlingar som kan bli föremål för insyn.
Emellertid skall ytterligare förutsättningar vara uppfyllda för att insyn enligtOffentlighetsprincipen skall kunna åberopas. För att uppgifterna skall kunna erhållas med stöd av Offentlighetsprincipen fordras nämligen ytter- ligare att de inte är skyddade av sekretess.
I 15 kap. 1 & sekretesslagen stadgas att allmän handling som kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Detta gäller dock inte a) om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndig- hetens verksamhet,
b) om handlingar, för vilka sekretess inte får gälla, hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har inkommit eller upprättats, (15 kap. 1 & sekretesslagen)
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 91
c) om en upptagning för ADB förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, för annan än den myndig- het som gör införingen (15 kap. 13 & sekretesslagen).
Bestämmelsen syftar bl. a. till att allmänheten skall få vetskap om vilka handlingar som finns hos myndigheten. I nuläget säger de som är kritiska att både myndigheten och allmänheten saknar kännedom om vilka upptag- ningar som finns. Vilka ”potentiella” handlingar som finns är ju beroende av hur tekniskt avancerad programvara som den aktuella myndigheten använder och hur skickliga programmerare och tjänstemän det finns hos myndigheten. De kritiker som menat att detta förhållande kan vara en fara från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt har resonerat på följande sätt. Till grund för diarieföringsreglerna ligger bl. a. rättssäkerhetsskäl. Man bör alltid kunna förutse vilken information som kan komma att lämnas ut från en myndighet. Detta är också viktigt från integritetssynpunkt. Regleringen skulle därför behöva ändras så att myndigheterna vid varje tidpunkt kan uppge vilka allmänna handlingar de har. Konsekvensen av en genomförd fixering skulle här kunna bli att endast sådana sammanställningar av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet faktiskt behöver eller an- vänder för sin myndighetsutövning och som den efter särskilt beslut för- tecknat (katalogiserat) skulle vara tillgängliga för myndigheten och därmed också för allmänheten. En annan variant är att fastställa vilka handlingar i ADB-sammanhang som står i överensstämmelse med myndighetens arbets- uppgifter och som myndigheten har rättslig befogenhet att göra tillgängliga och förteckna dessa och låta dem — men inga andra — vara allmänna handlingar.
Ett genomförande av fixeringstanken skulle givetvis kunna ske på flera olika sätt och vara mer eller mindre långtgående. En tänkbar möjlighet vore att det för varje myndighetsverksamhet bestämdes vilka upptagningar som faktiskt får finnas tillgängliga för myndigheten. Denna bestämning torde i första hand få ankomma på myndigheten. Myndigheten skulle därvid kata- logisera de sökbegrepp och kombinationer av sökbegrepp som fick an— vändas eller på annat sätt fastställa de utdata som fick framställas. Rimligen borde detta ske utan att minska myndigheternas möjligheter att ta tillvara ADB-tekniken för att effektivt bedriva sin verksamhet. En av fördelarna med en fixeringsprincip skulle vara att det vore lätt att otvetydigt besvara frågan om vilka handlingar som finns i en myndighets ADB-system och lätt att ta fram dem t. ex. vid en begäran om offentlighetsuttag. En sådan förfrågan skulle snabbt kunna besvaras av en tjänsteman även utan special- kunskaper på området. (Observera dock att en efterföljande sekretesspröv- ning måste göras.) Myndigheterna kan också en gång för alla framställa informationsmaterial som visar vilka handlingar som är tillgängliga enligt Offentlighetsprincipen. Detta är visserligen inte uteslutet med nuvarande system, men det är förknippat med ofullständighet på ett helt annat sätt. Metoden skulle dock säkerligen kräva betydande arbetsinsatser från myn— digheternas sida. Den för oss mest avgörande invändningen är dock att tanken i hög grad överlåter till myndigheterna själva att avgöra vidden av
92 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
insynsrätten enligt Offentlighetsprincipen. Det har också sagts att fixerings- tanken skulle kunna innebära ett dråpslag mot den nuvarande insynsrätten. (IRI-rapporten 198318 till justitiedepartementet. Offentlighetens begrepp TF, ADB och Allmänna handlingar.)
I detta sammanhang vill vi också fästa uppmärksamheten på att reglering- en i tryckfrihetsförordningen inte medför att de potentiella handlingarna är ett fullt så ”flytande" begrepp som det ibland görs gällande. För att en ADB-upptagning skall vara en allmän handling krävs nämligen — förutom att den förvaras hos en myndighet — att den enligt vad som stadgas i 2 kap. 6 och 7 åå tryckfrihetsförordningen är att anse som inkommen till eller upp- rättad hos myndigheten. Detta ytterligare rekvisit ökar enligt vår upp- fattning förutsebarheten av vad som kan vara potentiella handlingar i av- sevärd utsträckning.
Vi har på tidigare anförda skäl konstaterat att det saknas anledning att ändra det nuvarande handlingsbegreppet. Ytterligare ett skäl är att proble- met inte heller skulle vara löst i och med att man lyckades hitta en definition på begreppet handling i ADB-sammanhang som svarade mot den fixering som det traditionella handlingsbegreppet ger eller anses ge. Frågan är behandlad i IRI-rapporten (s. 189 f). Det konstateras där att om man lyckades hitta ett begrepp X som gav en sådan motsvarande fixering skulle man visserligen kunna konstatera vilka och hur många X ett visst givet ADB-system innehåller. En given uppgift skulle också i fysisk bemärkelse bara kunna ingå i ett X. Trots detta skulle en mängd grundläggande problem återstå. I rapporten ges ett flertal exempel på sådana (s. 189 m). Till detta kommer tekniska och administrativa nackdelar med X. Som den viktigaste ser vi den konsekvensen att man måste avstå från en stor del av de möjlig- heter som ADB-tekniken faktiskt innebär. En sådan lagreglering riskerar dessutom att avskärma sig från verkligheten och kan leda till en stor dis- krepans mellan det lagtekniska begreppet X och den informationshantering som faktiskt sker i datorsammanhang. Vi har därför inte funnit det fruktbart att pröva en sådan lösning. Vår slutsats blir alltså densamma som i IRI- rapporten: ”Skäl som dessa pekar i riktning mot att inte låsa diskussionen vid ett tvång att till varje pris få undan de potentiella handlingarna utan att i stället acceptera dessa som en rättslig reflex av de förändrade möjligheterna till informationsbehandling. "
Vi menar att man med ett sådant synsätt inte avskärmar sig från möjlig- heten att ta till vara de möjligheter som ADB—tekniken från offentlighets- synpunkt faktiskt innebär. Detta är också en strävan som präglat lagstift- ningsarbetet på området under hela 1970-talet.
Fixeringstanken skall dock inte ses som enbart negativ. I de delar den innebär en större förutsebarhet utan att ge avkall på insynsrätten och ADB-hanteringens tekniska möjligheter förtjänar den att beaktas. Vi anser det vara en framkomlig väg att försöka reducera oförutsebarheten och nackdelarna med de potentiella handlingarna och att samtidigt försöka utveckla fördelarna i offentlighetshänseende. I IRI-rapporten har uppgiften uttryckts så att det gäller att bevara en insyn som svarar mot ADB-tekni-
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 93
kens möjligheter och praktiska användning och att samtidigt klara säkerhet och förutsebarhet. Man konstaterar att om man lyckas åstadkomma ord- ning, överblickbarhet, standarder och en disciplinerad användning så inne- bär det inga stora problem att leva med de potentiella handlingarna. Varken IRI:s fältstudier eller statskontorets undersökning tyder heller på något annat. Även en promemoria om potentiella handlingar, som nyligen ut— arbetats inom samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och som vi fått del av, ger uttryck för samma uppfattning.
Denna lösning stämmer också väl överens med de förutsättningar direkti- ven innehåller, nämligen att det är önskvärt att begränsa ingreppen i tryck- frihetsförordningen så att huvuddragen i Offentlighetsprincipen bibehålls oförändrade och att myndigheternas ADB-system skall anpassas till offent- lighetsprincipen och inte tvärtom. Vi ansluter oss alltså till tillgänglighets- principen och kan på de skäl vi anfört inte godta fixeringsprincipen.
Sedan vi dragit denna slutsats återstår det att behandla frågan om hur man skall uppnå tillräcklig förutsebarhet och avgränsning samt hur eventu- ella kvarvarande risker med de potentiella handlingarna skall kunna hante- ras.
Enligt nu gällande reglering i 2 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen är en upptagning som huvudregel att anse som förvarad hos en myndighet, om den faktiskt är tillgänglig för överföring till uppfattbar form hos myndig- heten. Räckvidden av denna faktiska tillgänglighet sammanhänger med vilka insatser i fråga om datasammanställning, programbeskrivning m.m. som allmänheten med stöd av Offentlighetsprincipen anses kunna göra anspråk på att få utförda. Räckvidden har behandlats i olika motivuttalan- den. I propositionen 1975/76:160 (s. 90) sägs följande: ”Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten till- gänglig upptagning, om urvalet eller sammanställningen kan tas fram ge- nom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida, men endast då. Krävs däremot en mera kvalificerad, konstruktiv insats i form av t. ex. nyskrivning av datorprogram, kan den upptagning som skulle bli resultatet av be- arbetningen inte anses tillgänglig för myndigheten i grundlagens mening. Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som pro- grammering saknar i och för sig betydelse. Det angivna synsättet torde leda till att en myndighet blir skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram endast om ett sådant kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer-.”
Nyckelorden i detta citat är enligt vår uppfattning ”rutinbetonade åt- gärder”. Denna bestämning utgör huvudkriteriet för att avgöra omfatt- ningen av allmänhetens insyn enligt gällande rätt. Utgångspunkten måste vara att endast upptagningar som är tillgängliga för en myndighet genom rutinbetonade åtgärder kan anses förvarade hos myndigheten och kan där— med utgöra allmänna handlingar. Huruvida det därjämte gäller eller bör gälla ytterligare begränsande kriterier som tar sikte på innebörden av ”ett visst urval eller en viss sammanställning av data” återkommer vi till strax här nedan.
94 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
Vad som är en rutinbetonad åtgärd bestäms av hur myndigheterna ordnat sin datoriserade informationshantering vid en viss given tidpunkt och av ADB-teknikens sök- och sammanställningsmöjligheter som sådana.
Regeringsrätten har nyligen i två domar haft dessa frågor till bedömning (domar den 28 september 1988 i mål 341-1988 och i mål 2008-1988, jfr avsnitt 4.2.1). I båda fallen konstaterade regeringsrätten att de begärda uppgifterna inte fanns omedelbart tillgängliga för myndigheten och att framtagningen av dem skulle förutsätta användning av ett för ändamålet särskilt framställt program. En bearbetning av detta slag får enligt rege- ringsrättens mening anses gå utöver sådana rutinbetonade åtgärder för visst urval eller viss sammanställning av data som en myndighet är skyldig att vidta för att tillgodose kraven på offentlighet.
Rutinmässigheten kan således enligt gällande rätt uppfattas som grund- kriteriet vid bedömningen av vilka ADB-upptagningar som kan anses till- gängliga för en myndighet och därmed kan utgöra allmänna handlingar. I IRI-rapporten tas emellertid också frågan upp, om det därutöver kan finnas ytterligare bestämningar och begränsningar. Resonemanget tar sin utgångs- punkt i att Offentlighetsprincipen traditionellt har gällt och gäller uppgifter som fixerats/dokumenterats i handlingar och därmed finns tillgängliga (IRI- rapporten s. 211). Det bygger också på att avgränsningarna av insynsrätten vid automatisk databehandling måste diskuteras med inriktning på de auto- matiserade tillvägagångssätten för att ta fram upptagningar.
Rapporten skiljer mellan tre slags procedurer för att åstadkomma önska- .de informationsresultat. Den första kallas för ren framsökning, den andra för framsökning i vid mening eller härledning och den tredje för ren be- arbetning eller ren programkörning. Ren framsökning innebär typiskt att det är fråga om att hämta fram en eller flera upptagningar ur en lagrad samling av sådana genom angivande av vissa sökvillkor, t. ex. en identitets- beteckning eller beskrivningar av vissa egenskaper hos de eftersökta upp- tagningarna. Framsökning i vid mening sker när uppgifter i databaser och register bearbetas för att t. ex. få fram antalsuppgifter, jämförelsevärden eller sammanfattande beskrivningar. Vid ren bearbetning eller ren pro- gramkörning är det däremot fråga om att åstadkomma ett visst informa- tionsresultat genom en automatisk procedur utan att någon sökning eller annan sammanställning ur register eller databaser är aktuell. Det kan vara .fråga om t. ex. simulering av händelseförlopp, beräkning av en teknisk effekt, optimering av ett visst förfarande eller dylikt. Tre exempel som illustrerar de olika kategorierna kan ytterligare belysa olikheterna: (a) Framsökning av en datorlagrad s. k. post som innehåller uppgifter om en viss fastighet med fastighetsbeteckningen som sökbegrepp. (b) Framsök- ning/härledning av uppgifter om genomsnittsstorlek och genomsnittligt tax- eringsvärde på de fastigheter som är belägna i ett visst område. (c) Resulta- tet av körning av ett datorprogram som med utgångspunkt från inmatade parametervärden beräknar optimal storlek på en brukningsdel av en jord- bruksfastighet.
IRI-rapporten framhåller att. gränserna mellan de tre kategorierna inte är
SOU 1988:64 . Regleringen i tryckfrihetsförordningen 95
skarpa, men finner det inte desto mindre angeläget att diskutera distinktio- ner av detta slag.
Från dessa utgångspunkter kan frågan ställas vad insynsrätten sådan den beskrivs i propositionen 1975/762160 kan anses omfatta. Departements- chefens uttalanden ger snarast vid handen att det måste vara fråga om någon form av åtkomst till eller sammanställning av uppgifter. Vi gör i överensstämmelse härmed bedömningen att grundkonstruktionen av of- fentlighetsprincipen är sådan att den innebär en rätt att ta del av uppgifter som i någon mening redan existerar. Beträffande konventionella handlingar gäller att myndigheterna inte är skyldiga att göra efterforskningar för att sammanställa begärda uppgifter ur handlingar eller med ledning av upp- gifter i handlingar framställa nya uppgifter och/eller handlingar. Inte heller är en myndighet enligt Offentlighetsprincipen skyldig att ställa personalens kunnande om beräkningar, analyser etc. till allmänhetens förfogande för att svara på bestämda frågor, lösa problem e.d.
Tillämpningen av dessa principer på ADB-upptagningar skulle kunna ge insynen en snäv räckvidd och inskränka den till vad som ovan kallats ren framsökning. För en sådan lösning skulle tala att konventionella handlingar och ADB-upptagningar bör behandlas lika och att Offentlighetsprincipen till sin grundkonstruktion innebär en rätt att ta del av uppgifter som dokumen— terats i viss form och i visst sammanhang. Denna lösning kan emellertid enligt gällande rätt inte godtas och den vore också enligt vår uppfattning olämplig, eftersom den skulle innebära att de möjligheter att åstadkomma upptagningar som möjliggörs av den moderna informationsteknologin i stor utsträckning blev obeaktade. Det är således enligt vår mening uppenbart att insynsrätten inte bör begränsas till ren framsökning och gällande rätt har också sedan länge passerat denna punkt.
Framsökning enligt det ovan redovisade schemat kan emellertid också tolkas vidsträckt och omfatta möjligheter inte bara att hämta fram förhands- bestämda uppgiftskonstellationer utan också att med teknikens hjälp åstad- komma nya sammanställningar och urval av lagrade uppgifter, fastställa samband mellan upptagningar med ledning av de uppgifter som ingår i dessa, bestämma antal av upptagningar med vissa egenskaper osv. En sådan tolkning står i god överenstämmelse med likställighetsprincipen och med departementschefens uttalanden i den tidigare citerade propositionen (prop. 1975/76:160, s. 91) att ADB-teknikens möjligheter till ”en allt flex- iblare informationssökning” bör ge utrymme för en ökad insyn i myndig- heternas informationsmaterial. '
Den tveksamma, kvarstående frågan gäller således om gällande rätt inne- fattar skyldigheter för myndigheterna som går utöver framsökning i vid mening. Annorlunda formulerat gäller frågan om myndigheterna — givetvis inom det rutinmässigas gränser— är skyldiga att t. ex. köra ett datorprogram utan att det är fråga om att åstadkomma ett visst urval eller en viss samman- ställning av uppgifter ur för myndigheten tillgängliga databaser och register eller att köra ett av myndighetens datorprogram för att bearbeta data/ uppgifter som den enskilde själv tillhandahåller. Allmänhetens intresse i
96 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
sådan ”ren programkörning" kan bestå i att få kunskap om funktionssättet hos datorprogram eller de möjligheter som de rymmer.
Liksom IRI-rapporten finner vi det osäkert och även tveksamt om offent- lighetsprincipen för närvarande sträcker sig så långt och således går utöver framsökning i vid mening. Frågan synes inte direkt ha uppmärksammats i tidigare lagstiftningssammanhang och i rättspraxis har den bara tangerats (jfr IRI-rapporten s. 184-185). I internationellt perspektiv förefaller inget land ännu ha gått så långt som till att acceptera åtkomst i form av rätt till resultat av rena programkörningar.
Huvudfrågan gäller därför enligt vår mening om det i lagtexten explicit bör uttalas att Offentlighetsprincipen avser en rätt till insyn som (utöver den begräsning som ligger i kravet på rutinmässighet) innefattar framsökning i vid mening men inget därutöver. IRI—rapporten lägger fram ett sådant förslag till övervägande. Vi avstår emellertid från en sådan explicit precise- ring i lagtexten. Skälen är följande.
Tryckfrihetsförordningen innehåller inte någon detaljerad beskrivning av grundbegreppens innebörd. Det finns t. ex. ingen närmare bestämning och definition av begreppet ”uppgift” i förhållande till begreppet "handling”, vilket inte hindrat att rättspraxis kunnat finna lämpliga lösningar, när gräns- dragningsfrågor uppstått (jfr IRI-rapporten s. 177-179). Inte minst på ADB- området förefaller det lämpligast att lämna åt rättspraxis att dra detaljerade gränser och beakta förändrade tekniska förutsättningar. Vi vill heller inte utesluta att gränsen för insynen kan och bör förskjutas in på området för rena programkörningar och tänker därvid på t. ex. den ökande använd- ningen av s. k. expertsystem och andra former av datorstöd vid besluts- fattande hos myndigheterna, där nya former av insyn kan visa sig nödvändi- ga. Vi finner också att, åtminstone tills vidare, kriteriet ”rutinbetonade åtgärder" ensamt — med de preciseringar som numera skett genom rätts- praxis — är tillräckligt för att ge den förutsebarhet och överblickbarhet som krävs för att göra offentlighetslagstiftningen hanterlig i praktiken.
7.3 Enskilds datorprogram och datorkapacitet
7.3.1 Bakgrund
En ADB-upptagning är att anse som en handling om den är tillgänglig för en myndighet med hjälp av rutinbetonade åtgärder. Varje sammanställning av uppgifter, som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga datorpro- gram, är alltså att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upp- rättad hos myndigheten är den därmed också allmän handling och kan vara föremål för offentlighetsinsyn. Såsom påpekats i IRI—rapporten kan detta också ses som ett utslag av likställighetsprincipen: det myndigheten enkelt kan ta fram skall vara tillgängligt också för allmänheten genom offentlig— hetsinsynen.
I våra direktiv sägs att likställighetsprincipen även i fortsättningen bör
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 97
vara en utgångspunkt, när det gäller att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. Föredragande statsrådet uttalar där (avsnitt 3.1): ”För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla samman- ställningar som en myndighet själv kan göra, förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelag- da.” I fortsättningen tas dock upp två frågor som bör övervägas. I för- arbetena till 1976 års ändringar i tryckfrihetsförordningen (prop. 1975/76:160 s. 90) sägs att en myndighet är skyldig att tillhandagå med ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlighetens krav. En begränsande förutsättning är dock att ett sådant program kan upprättas inom myndig- heten med rutinbetonade åtgärder. I förarbetena uttalar departements- chefen vidare att i överensstämmelse med det betraktelsesätt man valt bör en myndighet vara skyldig att utföra bearbetningar med ett användbart datorprogram som den enskilde själv ställer till förfogande. I direktiven ges vi i uppdrag att överväga dessa frågor mot bakgrund av offentlighets- principen. Det ifrågasätts om allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med offentlighetsprinci- pen.
En näraliggande fråga är om den enskilde skall ha möjligheter att åstad- komma att upptagningar lämnas ut som allmänna handlingar genom att själv bekosta körningar eller ställa datorkapacitet till förfogande. Vi anser att denna fråga har ett så nära samband med den föregående att de bör betraktas på samma sätt och i ett sammanhang. Det förefaller främmande att dela upp förutsättningarna för att få tillgång till allmänna handlingar i sådana som hänför sig till myndighetens datorprogramkapacitet och sådana som hänför sig till datorkapaciteten i sig och att behandla dem olika vid bedömningen av frågan om hinder. Bedömningen bör enligt vår uppfattning avse informationsbehandlingssituationen som helhet.
7.3.2 Våra överväganden
Vi delar helt den uppfattningen att likställighetsprincipen bör vara utgångs- punkten för offentlighetsinsyn även i fortsättningen. Vi anser dock att man måste ha en helhetssyn i större utsträckning än tidigare i detta sammanhang. Vi vill nämligen uppfatta den begränsning som ligger i att en upptagning skall vara tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder som ett utslag av lik- ställighetsprincipen. Liksom i IRI-rapporten (s. 217) vill vi utvidga frågan till att avse även den om Offentlighetsprincipen skall ges den innebörden, att det som allmänheten'enkelt kan erbjuda sig att hjälpa till med att ta fram skall myndigheten också vara skyldig att tillhandahålla.
På ett flertal ställen har vi betonat vikten av att öka förutsebarheten i datahanteringen och då särskilt när det gäller de potentiella handlingarna. Vi har i olika sammanhang understrukit vikten av att begränsa myndig- heternas uppgiftsregistrering och att begränsa sök- och sammanställnings-
98 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
möjligheter på ett rimligt sätt i förhållande till myndighetens uppgifter och verksamhet. Det är viktigt att betona att vad myndigheten själv kan ”ta fram" och bearbeta också är tillgängligt för kontroll och insyn.
Tanken att den, som med stöd av Offentlighetsprincipen vill ta del av upptagningar för ADB som är allmänna handlingar, skall kunna göra detta med hjälp av egna datorprogram eller genom att erbjuda egen datorkapaci- tet bygger på de förhållanden som rådde i mitten på 1970-talet. Myndig- heterna hade då begränsad tillgång till datorkapacitet och till tekniskt kunnande. I dag är läget ett annat. Myndigheterna får i starkt ökad takt egna datorer och egen ADB-kompetens, som nu inte alls behöver vara lika djupgående som för ett femtontal år sedan. Tanken att en enskild skulle behöva möjligheten att tillhandahålla egen datorkraft eller egna program för att få sin insynsrätt tillgodosedd är numera knappast realistisk. Möjlig— heten har, såvitt vi vet, heller aldrig utnyttjats i praktiken, men kan teore- tiskt föranleda starka invändningar från säkerhets— och sårbarhetsaspekter. För att klargöra rättsläget är vi därför beredda att en gång för alla avskriva de nämnda möjligheterna. Enligt vår mening skulle det i praktiken varken förbättra eller försämra insynsrätten men råda bot på den tvekan om rättslä- get, som nu finns på åtskilliga håll.
Vi finner det vara en märklig konsekvens att myndigheterna med andra datorprogram än sina egna skulle tvingas att utföra bearbetningar som myndigheten annars själv inte skulle kunna göra och att detta skulle ske under åberopande av Offentlighetsprincipen. Vi anser att vad som skall inrymmas i begreppet rutinbetonade åtgärder bör begränsas till myndig- hetens egna insatser för att ta fram handlingar. I IRI-rapporten har man formulerat regeln så, att en framställning om att få ta del av upptagningar för ADB inte bör tillåtas ta form av ett datorprogram.
För tydlighetens skull vill vi tillägga följande. Myndigheten måste anses förfoga över datorkraft och program både i det fallet att myndigheten hos sig har dator och program och i det fallet att myndigheten får datorkraft och program från en servicebyrå, från en sido- eller överordnad myndighet eller på annat liknande sätt. Det avgörande i sammanhanget skall även i fort- sättningen vara likställighetsprincipen, dvs. att den enskilde skall ha samma tillgång till upptagningar för ADB, som är att anse som allmänna hand- lingar och inte föremål för sekretess, som myndigheten själv. Den enskilde kan dock enligt vårt förslag i fortsättningen inte med stöd av 2 kap. tryck- frihetsförordningen kräva att upptagningarna skall göras tillgängliga med datorkraft eller program som han eller hon tillhandahåller.
Vi föreslår alltså att det som omfattas av Offentlighetsinsynen skall vara handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program.
Vårt förslag skall inte tolkas så att myndigheterna alltid skulle vara förhindrade att utföra bearbetningar med utomstående enskildas datorpro- gram. Sjävfallet kan myndigheten tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram, som ställs till förfogande av enskild, med stöd av servicebestämmelserna i 15 kap. 4 & sekretesslagen
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 99
och 7 & verksförordningen (1987:1100). Vidare kan sådana bearbetningar ske inom ramen för en myndighets uppdragsverksamhet eller betraktas som en försäljning av uppgifter i den mån myndigheten kan ägna sig åt sådan verksamhet. Vi föreställer oss dock att säkerhets- och sårbarhetsaspekter ofta kan lägga hinder i vägen för en sådan ordning.
Inte heller innebär vårt förslag någon inskränkning av den enskildes möjligheter att själv med hjälp av ADB bearbeta eller låta annan bearbeta de uppgifter som han eller hon erhållit med stöd av Offentlighetsprincipen. En förutsättning för detta är dock självfallet att datalagens krav är upp- fyllda.
Det kan tilläggas att beträffande nyprogrammering torde kravet på att det endast får vara fråga om ”rutinbetonade åtgärder” utgöra en begränsning som i praktiken ligger mycket nära vad vi föreslagit. När det gäller be- arbetningar med hjälp av enskilds datorprogram måste säkerhetsaspekter beaktas. Detta leder i allmänhet till att sådana bearbetningar inte kan accepteras. Mycket få myndigheter torde i dag vara benägna att utan vidare utföra sådana bearbetningar i sina egna datasystem, utan att noggrant analysera de risker detta skulle kunna innebära från säkerhets— och sårbar- hetssynpunkt. En underlåtenhet i detta avseende skulle kunna innebära att myndigheten riskerar att dess register förstörs genom bearbetningen. Vi har svårt att tro att det arbete som erfordras innan en sådan begäran skulle kunna bifallas skulle rymmas inom ramen för rutinbetonade åtgärder. Utan att ha några konkreta fall som belägg för vårt påstående, tror vi att de flesta myndigheter redan i dag skulle avböja en sådan begäran om offentlighetsut- tag från en enskild. Inte heller kan man underlåta att beakta den om- ständigheten att en sådan bearbetning skulle kunna ske i strid mot be- stämmelserna i datalagen eller mot särskild föreskrift som datainspektionen meddelat med stöd av datalagen, utan att myndigheten på ett tillfredsstäl- lande sätt skulle kunna förhindra detta.
I detta sammanhang vill vi peka på de vamingsord, som emellanåt åter- kommer och som handlar om datavirus. Med datavirus menar man vanligen ett datorprogram, som är konstruerat så att det på dolda vägar söker sig in i datorer i avsikt att på något sätt störa dataverksamheten där. Sådana program överförs från en dator till en annan via en förbindelse eller genom att t. ex. en diskett flyttas från den ena datorn till den andra. Dataviruset är oftast omöjligt att upptäcka i den meningen att det ingår i ett annat pro- gram, som redan finns i datorn och därför inte kan avslöjas enbart genom att man av datorn begär en tablå över datorprogrammen i systemet. När det ursprungliga programmet körs i datorn, körs också automatiskt viruspro- grammet. Det senare innehåller då en uppgift som skall utföras under vissa förutsättningar. I bästa fall kan denna uppgift vara att överbringa en häls- ning eller hitta på ett hyss och i värsta fall att förstöra lagrad information eller skapa lösenord med samma behörighet som dataoperatörens.
Även om motmedel mot virus numera finns på marknaden kan arbetet med att spåra och oskadliggöra datavirus bli mycket omfattande och fram- för allt dyrbart. Bättre är i stället att skydda datorerna mot datavirus. Detta
100 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
kan ske bl. a. genom att aldrig föra in ogranskade program och att alltid skrivskydda originaldisketter. Man bör också begränsa möjligheten för smittspridning genom att dela in användare och program i isolerade en- heter. Man kan försvåra smittan genom att införa ett strängt kontrollsystem för behörighet och andra säkerhetsåtgärder.
7.4 Databaser och biblioteksregeln
7.4.1 Databaser
Databaser — eller informationsbaser som de också kallas — förekommer i samhället såväl inom den statliga sektorn som den privata. Det förekommer alltmer att information lagras i databaser internt inom myndigheter, företag och organisationer. Statskontoret fick i maj 1986 i uppdrag av regeringen att översiktligt belysa statsförvaltningens tillgång till databaser, deras använd- ning och nytta. Uppdraget har redovisats i fyra rapporter (1987:49 och 50 samt 1988:10 och 45), varifrån de flesta faktauppgifter i den följande presen- tationen hämtats.
I rapporterna redovisas cirka 440 databaser och register hos statliga centrala myndigheter, vissa länsstyrelser, organisationer och företag som statskontoret visste eller antog producerade sådana databaser eller register. På den centrala myndighetssidan sägs materialet väl täcka de statliga myn- digheternas registerinnehav, medan länsorgan och universitetssektorn är sparsamt representerade och en redovisning av register inom lokal statlig förvaltning och inom försvarsdepartementets område helt saknas. Av data- baser som produceras av företag och organisationer ansågs materialet i stort sett täcka allmänt tillgängliga databaser på den svenska online-marknaden.
De definitioner som finns av begreppet ”databas” är vittomfattande och tämligen vaga, men med databas menar man vanligen information samlad i ett dataregister, som uppfyller vissa krav på uppbyggnad, sökmöjligheter och teknisk tillgänglighet. Ofta är informationen också tillgänglig för flera användare eller grupper av användare. När en databas ställs till externa användares förfogande brukar man tala om att en databastjänst har eta— blerats.
Ytterligare en variant av en databas är den s. k. optiska skivan som innehåller både sökprogram och databas. Den optiska skivan har mycket stor lagringskapacitet i förhållande till sin storlek. Eftersom data lagras med hjälp av laserteknik är skivan betydligt mindre känslig än t. ex. ett magnet- band. Det finns idag i huvudsak tre typer av optiska skivor: videodisk, ”compact disc” (CD-ROM) och ”write once read many times (WORM) digital optical disc”. De har delvis olika användningsområden. För att ta del av den lagrade informationen krävs en ”skivspelare” som ansluts till en dator. Ett intensivt utvecklingsarbete pågår när det gäller den optiska skivan. De stora fördelarna beträffande kort accesstid, enorm lagringskapa- citet och låga kostnader gör tekniken intressant. Det kan även nämnas att man genom scanning, dvs. en telefaxliknande process för inläsning av
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 101
information kan lagra bilder. På detta sätt kan man lagra textsidor från både papper och mikrofilm.
Den som producerar eller ”äger” databasen brukar kallas databasprodu- cent. Inom den offentliga sektorn kan databasproducenten vara en central, statlig myndighet, en länsförvaltning, en kommun eller ett landsting. Data- basproducenten är också den som är ansvarig för tjänsten. Flera databaser kan ägas och distribueras av ett och samma företag. Detta företag kallas då vanligen databasvärd. Databasvärden ansvarar även för administrationen och kan även vara ansvarig för produktionen av databasen. Ofta svarar databasvärden också för själva datordriften.
På den svenska marknaden finns ett trettiotal databasvärdar, t. ex. DA- FA Data AB. En fördel med att ha databaser samlade hos en databasvärd är att de får ett gemensamt sökspråk och en likartad struktur. Omfånget inom ett ämnesområde kan också bli större.
Den sista länken i informationskedjan är konsumenterna eller slutan- vändarna. Kommunikationen mellan dessa och databasvärdens dator sker över någon form av nät. Det kan vara televerkets allmänna nät (Datel) eller de nät som byggts upp särskilt för datorkommunikation (Datex och Data- pak). Det finns också privata nät, t. ex. Dafanet som DAFA byggt upp för sina kunder. Inom skatteväsendet finns exempel på ett slutet nät för kom- munikation mellan myndigheter på olika nivåer. Dessutom diskuteras ett ”statnät” för samordning av väsentliga delar av datakommunikationen in- om statsförvaltningen. Statskontoret har i en förstudie redovisat dessa tan- kar (rapport 1988:15). Svårigheterna för tillfälliga användare att få in- formation från databaserna har lett till att det bildats en grupp av sökexper- ter, de 5. k. mellanhänderna eller intermediärerna. Dessa finns vid informations- och dokumentationscentraler, bibliotek och hos informations- mäklare.
Traditionellt brukar man indela databaserna i följande huvudtyper: refe- rensdatabaser, faktadatabaser och fulltextdatabaser. Referensdatabaserna är register som innehåller referenser till litteratur, rapporter och artiklar (bibliografiska uppgifter), till forskningsprojekt m.m. eller som hänvisar till andra informationskällor och experter. Denna typ av databas har länge varit den helt dominerande och utgör fortfarande en stor del av datautbudet. Den snabbast växande gruppen av databaser är dock faktadatabaserna. Dessa utgörs av register som innehåller uppgifter om produkter och sub- stanser, om företag, personer, fastigheter, fordon och andra objekt, defini- tion av termer och begrepp samt olika former av statistik. Till denna grupp hör de flesta av de person— och objektregi'ster som finns i den offentliga förvaltningen. Av den offentliga sektorns faktadatabaser är endast ett fåtal allmänt tillgängliga för sökning utanför databasproducentens egen myndig- het. De som är allmänt tillgängliga för sökning har ofta också stöd i lag för försäljning av uppgifter. Som exempel kan nämnas en del register hos statistiska centralbyrån, trafiksäkerhetsverket, centralnämnden för fastig- hetsdata och SPAR-registret. Fulltextdatabaserna innehåller fullständiga texter t. ex. lagar och författningar eller tidnings- och tidskriftsartiklar. Ett
102 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
exempel är RÄTTSDATA, som tillhandahålls av DAFA. Vissa tidskrifter publiceras t.o.m. direkt i databasform (elektrononisk publicering). Därut- över tillkommer nya former av databaser med grafisk information, t. ex. på kartor och diagram.
I sin analys av inventeringen av databaser konstaterar statskontoret att databasutbudet i allmänhet karaktäriseras av överetablering, splittring på många och små databaser och en svag och obetydlig efterfrågan. Orsakerna till detta anges vara flera. I de flesta fall utvecklas databaserna för internt bruk inom en myndighet och fungerar helt tillfredsställande för detta ända- mål. När de sedan erbjuds externa användare är de inte ”marknadsan- passade”. I fråga om de marknadsorienterade databaserna har det rätt en optimism och förväntan om lönsamhet som ännu inte infriats. I samtliga fall kan man dock — enligt statskontorets rapport — konstatera en snabb tillväxt av antalet databaser, söktimmar och antalet användare.
7.4.2 Biblioteksregeln
I 2 kap. 11 & punkt 3 tryckfrihetsförordningen stadgas att handlingar som ingår i en myndighets bibliotek inte är allmänna. Det är inte nödvändigt att det rör sig om institutioner, vars huvudsakliga uppgift är att bedriva bib- lioteksverksamhet, utan även andra myndigheters bibliotek omfattas av regeln. Det väsentliga i sammanhanget enligt uttalanden i förarbetena till lagtexten (prop. 1975/76:160 s. 180) är om handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att samlingen ”enligt vanligt språkbruk” är att betrakta som ett bibliotek. I rättspraxis har regeln ansetts tillämplig också på ADB- upptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myn- dighet har tillgång till och använder i sitt arbete. Sålunda har en litteraturda- tabas med bibliografiska referenser inte ansetts utgöras av allmänna hand- lingar (RÅ 1986 not 290).
Generellt sett kan alltså vissa typer av datasamlingar i ADB-system anses utgöra bibliotek. De är därmed undantagna från offentlighetsinsyn. Detta gäller såväl referenser till texter som texterna i sig, t. ex. rättsfallsreferat och tidskriftsartiklar.
7.4.3 Våra överväganden
Vi ansluter oss helt till statskontorets bedömning att antalet databaser kommer att öka liksom användningen av dem. Mot bakgrund av detta är det viktigt att skapa sådana regler kring denna verksamhet att offentlighets- principen står fast utan att icke önskvärda bieffekter uppkommer.
När det gäller de frågor vi behandlar här, är lagregleringen olika be- roende på om databaserna produceras och förs av myndigheter eller av enskilda organ. En databas som produceras av en myndighet torde i allmän— het innehålla enbart allmänna handlingar. De upptagningar som databasen innehåller är att anse som förvarade hos en myndighet och uppfyller också kriteriet i 2 kap. 6 & tryckfrihetsförordningen på att vara upprättade hos myndigheten. I den mån en annan myndighet ansluter sig till databasen är
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 103
de däri ingående upptagningarna att betrakta som allmänna handlingar också hos den senare myndigheten. Upptagningarna är tillgängliga för myndigheten i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och därmed är de också att anse som inkomna till myndigheten. Eftersom upptagningarna är att anse som allmänna handlingar hos båda myndigheterna, skall en begäran om att få ta del av dem bifallas, vilken av myndigheterna den än framställs till. En inskränkning i denna skyldighet finns dock i 2 kap. 12 % tryckfrihetsförordningen. Där stadgas att en myn- dighet i fråga om upptagning som avses i 2 kap. 3 & första stycket tryck- frihetsförordningen inte har skyldighet att tillhandahålla sådan upptagning på stället, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upp- tagningen hos en närbelägen myndighet.
I de fall då en myndighet betingar sig ersättning av en annan myndighet för att denna skall få tillgång till myndighetens databas via terminal, torde det rimliga vara att den myndighet som producerar eller bär ansvaret för databasen också bör vara den myndighet som får bära kostnaden, då uttag grundade på Offentlighetsprincipen görs av information ur databasen. Det förhåller sig ju rimligtvis så, att uttaget begärs för att granska eller få insyn i den databasproducerande myndighetens verksamhet och inte i verksam- heten hos den myndighet, som endast anslutit sig till databasen via en terminal. Vi kan inte se att det skulle vara en tekniskt svårlöst fråga att skilja mellan användning av den via terminal anslutna myndigheten och använd- ning av utomstående. När avtal om terminalanslutning träffas mellan myn- digheter, bör dessa aspekter beaktas redan i själva avtalet. Det kan också vara skäligt i vissa lägen att den databasproducerande myndigheten ”rabat- terar” användandet av databasen, om detta i stor utsträckning grundar sig på Offentlighetsprincipen.
Enligt vår uppfattning reglerar de nu återgivna bestämmelserna ur tryck- frihetsförordningen uttömmande förhållandena, när det gäller anslutning till databaser myndigheter emellan. Vi har inte funnit några skäl som talar för en ändring i detta hänseende. Myndigheterna bör dock alltid överväga de frågor som är förknippade med en terminalanslutning till en annan myndighets databas och pröva om en sådan uppkoppling kan vara förenad med problem vid tillämpning av offentlighetslagstiftningen. Om så skulle vara fallet, kan den bästa lösningen vara att myndigheten inhämtar in- formation på annat sätt än via en terminalanslutning.
De problem som uppstår och som har betydelse för Offentlighetsinsynen är i stället att söka i de fall en myndighet ansluter sig till en databas producerad av ett annat organ än en myndighet. Anslutning till sådana externt producerade databaser blir allt vanligare.
De problem som kan uppstå är i första hand naturligtvis gränsdragnings- problem. Dessa sägs i IRI-rapporten (s. 80) hänga samman dels med arten av den information som skall anses kunna ingå i ett bibliotek och dels arten av det informationsutnyttjande som associeras med ett bibliotek. Osäker- heten är givetvis inte unik för ADB-upptagningarnas del, men sägs accentu- eras framför allt genom den ökande användningen av externa datoriserade
104 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
informationssökningssystem. När en myndighet sluter ett nyttjanderättsav- tal om tillgång till en extern databas med annan avtalspart än myndighet, innehåller nyttjandelicensen ofta en bestämmelse, där myndigheten för- binder sig att inte ta fram uppgifter eller material för tredje mans räkning. Myndigheterna kan därmed tvingas in i en situation, där de måste välja mellan att åsidosätta offentlighetslagstiftningen eller att begå avtalsbrott och därmed riskera att utestängas från att använda externa databaser. Denna situation finner vi inte tillfredsställande. Vi anser därför att regeln i 2 kap. 11 5 punkt 3 tryckfrihetsförordningen behöver förtydligas. Vi före- slår därför en ändring i nuvarande bestämmelser av innebörd att uppgifter i upptagningar för automatisk databehandling, som tillförs myndigheten på ett sådant sätt att de anses ingå i myndighetens bibliotek, inte skall vara att anse som allmänna handlingar.
En utgångpunkt måste vara att den förtydligade regeln inte får hindra insyn i material som används för handläggning av ärenden. Det material och de uppgifter som myndigheten använt som underlag för beslut i enskilda mål eller ärenden måste alltid vara tillgängligt för parter och för insyn enligt Offentlighetsprincipen. En bestämmelse med denna skyldighet gäller redan nu enligt 145 datalagen. Denna reglering anser vi inte påverkas av den ändring vi föreslår. Regeln är i stället helt inriktad på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av Offentlighetsprincipen. Den regel vi föreslår inriktar sig på två typer av fall; dels då en myndighet använder sig av databastjänster och liknande, som erbjuds via t. ex. telenätet och som enligt gängse språkbruk används av myndigheten på ett sådant-sätt att de är att betrakta som ett bibliotek; dels då en myndighet skaffat sig tillgång till referensmaterial på t. ex. inköpt CD-ROM medium, alltså det optiska medium som får allt större betydelse för lagring av uppslagsverk och andra massdata. I IRI- rapporten (s. 222) konstateras emellertid att problemen med tredje mans relationer i avtal i sådana fall brukar vara mindre akuta.
Trots det förtydligande vi nu föreslagit, kan databaser med blandat inne- håll även i fortsättningen ge upphov till tolkningsfrågor. Vi är medvetna om detta, men anser att de flesta av dessa frågor kan lösas genom att myndig- heterna ger dessa databaser en god offentlighetsstruktur. Inom ramen för detta arbete ligger uppgiften att skilja mellan vad som är allmänna hand- lingar och vad som är biblioteksinformation i en sådan databas. I större utsträckning än tidigare borde det också vara självklart att de frågor som är avhängiga av Offentlighetsprincipens tillämpning regleras i avtal mellan databasproducenten och myndigheten. I ett sådant avtal kan t. ex. regleras vad som skall vara tillgängligt för myndigheten av den information databa- sen innehåller.
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 105
7.5 Massuttag
7.5.1 Bakgrund
En begäran om att få ta del av allmänna handlingar får inte bli föremål för någon form av prövning av ändamålet och den som gör framställningen har rätt att vara anonym.
Av dessa skäl kan Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB—upptag- ningar innebära ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna, även när det inte är påkallat av de intressen som primärt uppbär offentlig- hetsprincipen, nämligen insyns- eller kontrollsyften. Det finns med andra ord möjligheter att göra 5. k. massuttag. Det har ifrågasatts, om inte denna möjlighet att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt och om det bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose önskemål om massuttag av t. ex. rent kommersiell natur, särskilt som massuttagen kan medföra betydande kostnader och störa myndigheternas vanliga arbete. Förutom dessa skäl kan massuttagen även medföra risker för integritets- kränkningar. I dag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifter om en- skilda, utan att den enskilde själv kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter och andra enskilda organ. Mot bakgrund av detta åläggs det oss i direktiven att överväga, om det är befogat att införa någon form av begränsningar i myndigheternas skyldigheter beträffande massuttag.
7.5.2 Våra överväganden
Frågan om massuttag behandlade vi redan i vårt andra delbetänkande (SOU 1986:46 s. 50-53). Vi ansåg då inte att det fanns några skäl, som talade för en inskränkning av insynsrätten enligt Offentlighetsprincipen med före- komsten av massutag som skäl. Vi konstaterade att Offentlighetsprincipen varit föremål för utredning och översyn i olika perioder allt sedan 1969. Under detta arbete har man övervägt möjligheterna att begränsa rätten att göra s. k. kommersiella uttag. En sådan begränsning skulle emellertid inskränka det anonymitetsskydd och den rätt att ta del av handlingar utan någon ändamålsprövning, som sedan länge kännetecknar offentlighetsprin- cipen. Av denna anledning har inte några förslag om inskränkningar lagts fram. Vi delade i vårt andra delbetänkande tidigare kommittéers upp- fattningar i denna fråga. Vi står alltjämt fast vid den bedömningen att en inskränkning som skulle leda till införandet av en syftesbegränsning eller till inskränkningar i anonymitetsskyddet inte bör komma i fråga.
Vi förutskickade emellertid i betänkandet att vi skulle återkomma till frågan om massuttagen i samband med att vi behandlade handlingsbe- greppet. Eftersom vi nu har funnit att frågan om massuttag kan lösas på annat sätt, tar vi ånyo upp den till behandling.
Från en del håll har önskemål framförts om att närmare definiera vad som avses med begreppet massuttag. Emellertid tvingas vi konstatera att någon entydig definition av massuttag inte existerar. I IRI-rapporten (s. 105 f och
106 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
219) redovisas hur man i den finska lagstiftningen löst frågan. Med ”massut- lämnande” avser man ”att ett helt personregister eller en större del av personuppgifterna om de registrerade lämnas ut eller att uppgifterna lämnas ut i en form som lämpar sig för automatisk databehandling eller så att mottagaren genom teknisk anslutning kan använda personregister” (18 a & handlingsoffentlighetslagen). I IRI-rapporten konstateras att gränsen enligt denna definition mot små uttag eller t.o.m. enstaka uttag ger anledning till frågetecken. Vi delar denna bedömning. Vi anser inte heller att det skulle vara meningsfullt att i siffror försöka fastslå en gräns för vad som skulle vara att anse som ett massuttag. Vi uttalade tidigare att det inte direkt är det antal uppgifter som begärs ur en ADB-upptagning som är avgörande. Inte heller är den tid en viss sammanställning tar att göra ensamt avgörande. Snarare är frågan avhängig av ADB-systemens uppbyggnad och torde få avgöras från fall till fall med utgångspunkt från myndighetens egen situation och samtliga nu berörda omständigheter.
Massuttag av upptagningar med stöd av Offentlighetsprincipen är under- kastade samma regler som gäller för utlämnande av enstaka uppgifter.
Det torde dock redan i dag finnas grund för viss restriktivitet, när det gäller utlämnande av uppgifter i form av massuttag. Enligt 2 kap. 14 & tryckfrihetsförordningen får en myndighet efterforska vem som vill ha ut en handling och varför, om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om det föreligger hinder mot ett utlämnande på grund av sekretess. Enligt 7 kap. 16 & sekretesslagen föreligger sekretess, om den begärda uppgiften är en personuppgift och om det kan antas att den skulle komma att an- vändas i strid med datalagen, t. ex. genom att föras in i ett dataregister som saknar tillstånd eller genom att den registeransvarige enligt föreskrift saknar befogenhet att införa sådan uppgift. En motsvarande bestämmelse för an- nan verksamhet än det allmännas finns för övrigt i 11 & datalagen. Om exempelvis ett marknadsföringsföretag önskar få ut uppgifter om en stor mängd registrerade personer kan det — enligt de bestämmelser vi nu redo- gjort för — finnas skäl för myndigheten att vägra ett utlämnande. Detta ställningstagande har också regeringsrätten nyligen gjort i en dom (1988-10- 27, mål nr 3879-1988). Frågan gällde utlämnande av cirka 30.000 uppgifter ur datainspektionens licensregister. Handlingarna i målet utvisade att de begärda uppgifterna, om de lämnades ut, skulle komma att lagras i maskin- läsbar form på disketter och att man med hjälp av automatiskt arbetande apparatur skulle komma att verkställa utskrifter eller urval av uppgifterna. Även om den apparatur som stod till förfogande inte var att beteckna som en dator enligt gängse definition, fick dock det bruk sökanden kunde väntas göra av uppgifterna anses som automatisk databehandling i sekretesslagens och datalagens mening. Eftersom sökanden inte hade tillstånd att föra personregister motsvarande datainspektionens licensregister, fick det antas att den tilltänkta användningen stod i strid med datalagen. Begäran om utlämnande av uppgifterna lämnades därför utan bifall.
Vi har funnit att en del av de problem som hänger samman med massutta- gen kan lösas genom att myndigheterna görs uppmärksamma på att de har
SOU 1988:64 . Regleringen i tryckfrihetsförordningen 107
att beakta även denna regel vid sin prövning av frågan om utlämnande av begärda handlingar.
Emellertid är inte alla frågor därmed lösta. En kompletterande regel som tar sikte på massuttag kan behövas med hänsyn till att inte alla fram- ställningar om sådana uttag avser personuppgifter och att integritetssyn- punkter kan beaktas också där datainspektionen inte kan gripa in och där avsikten med uttaget inte alls är att lägga upp uppgifterna i ett dataregister eller att bearbeta dem med hjälp av ADB.
Vi har inte funnit belägg för att de problem som i dag påstås hänga samman med massuttagen skulle vara direkt avhängiga av offentlighets- principen. Det torde knappast heller vara så att det är framställningar om att få ta del av en stor mängd upptagningar på stället enligt 2 kap. 12 & tryckfrihetsförordningen som vållar problem. Snarare hänger de problem som finns samman med att någon begär att få ut en större mängd upp- tagningar i form av utskrifter enligt 2 kap. 13 & tryckfrihetsförordningen eller med den försäljningsverksamhet, som en del myndigheter ägnar sig åt. Som vi påpekade i vårt andra delbetänkande (s. 51) kan dock den situatio- nen uppstå att de som tidigare köpt uppgifter kommer att begära att få ut dessa enligt Offentlighetsprincipen, om den försäljningsverksamhet som i dag pågår skulle inskränkas. Möjligen skulle då mängden av offentlighetsut- tag öka så att problem skulle kunna uppstå för myndigheterna. Vi tror dock fortfarande inte att det skulle vara mängden av uppgifter i varje enskilt uttag som skulle vålla problem.
Den andra grunden för att påstå att massuttagen skulle kunna medföra problem är integritetsintressena. Vi tror att det är på denna punkt man har att söka den egentliga anledningen till kraven på att massuttagen bör inskränkas. Många människor anser det vara integritetskränkande att upp- gifter om dem lämnas ut för att användas för s. k. kommersiella ändamål. De vänder sig med andra ord mot att uppgifter om dem lämnas ut och används i direktreklamsammanhang. Det är också oftast för sådana ända- mål som massuttag begärs. Påståenden att det förhåller sig på detta vis vinner stöd av två av statistiska centralbyrån gjorda undersökningar om data och integritet (Data och integritet, mars 1985, och Allmänhetens inställning till personnummer, mars 1987). Båda undersökningarna visar en klart negativ inställning till kundregister i kommersiella sammanhang. Även erfarenheter från datainspektionens verksamhet tyder på en negativ in- ställning till försäljning av uppgifter av personuppgifter för direktreklam.
Eftersom det förhåller sig på detta vis, anser vi att det finns fog för att inskränka massuttagen. Denna inskränkning bör dock inte utformas så att Offentlighetsprincipens egentliga syften träds förnär. Vi anser också att en inskränkning av massuttagen ligger väl i linje med det förslag beträffande myndigheternas försäljningsverksamhet som upptog huvuddelen av vårt andra delbetänkande. Vi tror inte att tekniska förutsättningar på något avgörande sätt behöver inskränka de tänkbara lösningarna av en sådan begränsning. Enligt vår uppfattning finns det lösningar på de tekniska problemen, när man väl bestämt sig i huvudfrågan.
108 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
I direktiven föreslås tre alternativa metoder för att befria myndigheterna från skyldigheten att tillgodose långtgående framställningar om massuttag. Den första går ut på att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 & sekretesslagen av den innebörden att en myndighet inte behöver tillgodse önskemål om omfattande uttag ur ADB-register, om det skulle hindra arbetets behöriga gång. Beträffande denna metod ber vi att få hänvisa till vårt förslag till ändring i nämnda paragraf i sekretesslagen, vilket förslag vi framlade i vårt andra delbetänkande, och de överväganden vi redovisade i samband därmed (delbetänkande 2, avsnitt 5.2, 5. 62-65). Någon annan bedömning än den vi gjorde då, finner vi inte skäl att göra nu. Det kan vara svårt att bedöma effekterna av detta förslag eftersom det ännu inte kommit att tillämpas i praktiken. Vi anser dock att ytterligare begränsningar be- hövs.
Ett annat alternativ som diskuteras i direktiven är att minska de olägen- heter som är förenade med massuttag ur ADB-register genom att utvidga den sekretess som för närvarande gäller. Vi vill dock inte förorda en sådan lösning, eftersom sekretessbedömningar är svåra att göra redan i dagsläget, när det gäller massutlämnande av uppgifter. I stället vill vi använda oss av en metod som innebär att man i tryckfrihetsförordningen inför begräns- ningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. Möjligheten att få ut uppgifter skulle — såsom utsägs i direktiven — kunna vara beroende av om det är fråga om en sammanställning som används i myndighetens egen verksamhet eller ej. Vi ansluter oss till den tanken, men med en något annorlunda formulering. Vi anser att rätten till massuttag bör knytas till myndighetens egna behov. Vi föreslår därför ett tillägg till 2 kap. 13 & tryckfrihetsförordningen av inne- börd att en myndighet skall vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar ur ADB-register endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är beredda för myndighetens eget behov. Den angivna formuleringen innebär alltså att massuttagen kan begränsas, men att likställighetsprincipen som vi anser bör gälla även i detta fall samtidigt måste beaktas.
En sådan regel skulle innebära att massuttagen generellt särbehandlades, oavsett om de avser personuppgifter eller andra uppgifter, t. ex. uppgifter om företag. Enligt vår bedömning skulle regeln också underlätta sekretess- bedömningar vid utlämnandet. Den skulle också innebära att vissa typer av massutlämnanden som nu sker eller anses ske med stöd av offentlighets- principen blev att betrakta som serviceåtgärder eller som ren informations- försäljning. Vi ser det som fördel om gränserna mellan olika former av utlämnanden blir mer preciserade och lättillämpade.
Det kan i och för sig diskuteras vad som menas med "en stor mängd” upptagningar. Vår föreslagna regel tar emellertid i första hand sikte på vad som görs eller är förberett för en myndighets egen verksamhet. Vad som är att anse som en stor mängd kan med denna utgångspunkt skifta beroende på den enskilda myndighetens särskilda förutsättningar och får i den prak- tiska.tillämpningen avgöras av myndigheten utifrån detta. Vi har därför
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 109
avstått från att i lagtexten närmare försöka precisera uttrycket "en stor mängd" upptagningar.
7.6 Offentlighetsinsynen och registerutdrag enligt 10 å datalagen
7.6.1 Bakgrund
I ett flertal sammanhang tidigare har vi pekat på möjligheterna att öka förutsebarheten beträffande de potentiella handlingarna. Vi har också be- rört behovet av att, tekniskt eller författningsmässigt, begränsa spridningen av personuppgifter från olika register genom att begränsa de bearbetnings- och sökmöjligheter som finns. Vi anser att detta är ett sätt som bör utnyttjas i ökad utsträckning.
Vi har emellertid funnit att tillvägagångssättet inte kan tillämpas i alla fall och att det som ett resultat därav kan uppkomma en bieffekt av offentlig- hetsprincipen som kan diskuteras. Den har sin utgångspunkt i 10 & datala- gen.
I 10å datalagen föreskrivs att den registeransvarige är skyldig att på begäran av enskild underrätta denne om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgift ej förekommer om honom. Begäran skall tillgodoses så snart det kan ske. Paragrafen har ansetts som en av de mest centrala i datalagen, eftersom den ger den enskilde insynsrätt i personregister som förs med hjälp av ADB såväl inom den offentliga som den enskilda sektorn. Om man vill, kan man säga att stadgandet innebär en slags partiell offentlighet även beträffande privata register. Otvivelaktigt har bestämmelsen en stor be— tydelse, när det gäller att undanröja de osäkerhetskänslor som kan upp- komma ur oron för intrång i den personliga integriteten.
Den bieffekt i offentlighetssammanhang som stadgandet kan ge upphov till belyses bäst av ett kammarrättsavgörande (RK 1984 216). En person begärde i ärendet hos Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) att få ut uppgift om en viss namngiven persons fastighetsinnehav i Stockholms län. CFD avslog begäran eftersom personnummer normalt inte användes som sökbegrepp i nämndens register. Sökning med personnummer som sökbe— grepp användes inte i myndighetens egen verksamhet, utan hade tillkommit enbart för att kunna fullgöra skyldigheterna enligt 10 & datalagen. Enligt de rutiner som användes var sökning via terminal inte möjlig, utan det krävdes en särskild s. k. satsvis bearbetning för att uppnå det avsedda resultatet. Kammarrätten ansåg att de aktuella upptagningarna var tillgängliga för CFD på ett sådant sätt att de utgjorde allmän handling och ändrade därför CFD:s avslagsbeslut.
110 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
7.6.2 _ Våra överväganden
Vi delar helt den bedömning kammarrätten gjort av läget enligt gällande rätt. Eftersom CFD förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram de efterfrågade uppgifterna och inte saknade befogenhet att göra en sådan överföring var uppgifterna att anse som en allmän handling. Enligt likställighetsprincipen finns inte heller möjligheter att förordna att en sådan handling inte skall anses som en allmän handling. Det skulle emellertid med visst fog kunna hävdas att Offentlighetsprincipen i sammanhang som detta kommit att få alltför långtgående konsekvenser. Det är inte säkert att det alltid finns något självständigt intresse av att handlingar, som en myndighet aldrig använder sig av eller avser att använda sig av och som i och för sig genom tekniska eller författningsmässiga begränsningar mycket väl skulle kunna undantas från insyn, ändå skall vara att anse som allmänna hand- lingar enbart som en följd av bestämmelsen i 10 & datalagen. Vi bortser då från att det i det aktuella fallet var fråga om ett register som tillkommit bl. a. för att skapa möjligheter till offentlighet beträffande fastighetsinnehav och inteckningsförhållanden.
I IRI-rapporten (s. 222 f) har skyddet av den personliga integriteten diskuterats. Där redovisas de skyddsregler som redan nu finns, nämligen grundregeln i 2 kap. 3 & andra stycket tryckfrihetsförordningen, som ger tillgänglighetskriteriet en särskild innebörd för upptagningar som ingår i personregister enligt datalagen och som öppnar möjligheter att begränsa insynen på ett sätt som inte har någon motsvarighet när det gäller vanliga upptagningar. Utöver grundregeln finns också de kompletterade reglerna i sekretesslagen. Rapporten nämner att tanken förts fram om en generell regel om skydd av persondata. En sådan regel skulle innebära att en myndighet kunde vägra att lämna ut upptagningar ur ett personregister, om utlämnandet skulle kunna leda till otillbörligt intrång i de berörda in- dividernas personliga integritet. Rapporten framhåller att mot denna tanke kan med skärpa invändas att den bryter mot uppbyggnaden av tryckfrihets— förordningen på så vis att den skulle möjliggöra vagt formulerade hinder för insyn. Hindren skulle också ha anknytning endast till ett överordnat skydds- syfte, men inte till noga angivna bestämmelser i särskild lag eller i annan lag, vartill den särskilda lagen hänvisar såsom förutsätts i 2 kap. 2 & tryck- frihetsförordningen. Dessutom skulle en regel av den diskuterade inne- börden leda till en insynsrätt på myndigheternas villkor i en omfattning som inte kan accepteras.
Den väg som i stället föreslås i IRI-rapporten för att lösa problemet är, att man överväger en möjlighet att i detta speciella fall skydda upptagningar i personregister. Genom ett tillägg till regeln i 2 kap. 3 & tryckfrihetsför- ordningen skulle kunna föreskrivas att sådana upptagningar som blir resul- tatet av tekniska möjligheter eller datorprogram, som en myndighet har skaffat sig enbart för att kunna fullgöra sina skyldigheter att lämna register- utdrag enligt 10 å datalagen, inte är att anse som allmänna handlingar. Vi har övervägt en sådan lösning. Vi har emellertid funnit att övervägande skäl
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 111
talar emot den. Ett skäl är att en bestämmelse med det föreslagna innehållet sannolikt i takt med den tekniska utvecklingen snabbt skulle bli obsolet. Vi tror att efter hand allt färre myndigheter kommer att ha särskilda datorpro- gram för uttag enligt 10 å datalagen enbart. Med tiden skulle alltså allt färre myndigheter omfattas av bestämmelsen. Detta står i strid mot önskemålet att i tryckfrihetsförordningen skapa en allmängiltig och teknikoberoende reglering.
Ytterligare en invändning mot den nu föreslagna lösningen är att den skulle innebära en inskränkning av gällande insynsrätt enligt offentlighets- principen. Därmed skulle den också avvika från huvudprincipen att sådana inskränkningar skall regleras uttömmande i sekretesslagen. Vi har inte funnit att den nu aktuella frågan skulle vara av sådan tyngd att den framför andra motiverar en reglering i grundlag. Det är självklart att det krävs starka sakliga skäl för att motivera ingrepp i gällande grundlagsenliga in- synsrätt.
Ett alternativ vore att ta in en bestämmelse av motsvarande innehåll i sekretesslagen. Även denna lösning har vi vid närmare övervägande för- kastat. Också för denna variant gäller att den relativt snabbt skulle bli obsolet på grund av den tekniska utvecklingen — låt vara att det är lättare att ändra en bestämmelse i vanlig lag än i grundlag. Härutöver har vi stannat för den bedömningen att enbart en allmän, vagt formulerad oro från in- tegritetsskyddssynpunkt inte motiverar en sådan lagändring. Sannolikt ut- gör de redan nu gällande sekretessbestämmelserna ett tillräckligt skydd.
I detta sammanhang vill vi påpeka att det datorprogram som myndig- heten använder för att ta fram registerutdragen kan vara att anse som en allmän och offentlig handling. Detta stämmer väl överens med offentlighets- principens insyns— och kontrollsyften. Det kan mycket väl motiveras att det finns möjligheter att ta del av ett sådant datorprogram enligt offentlighets- principen för att kontrollera det sätt på vilket myndigheten uppfyller datala- gens krav. I den mån en kopia av det framtagna registerutdraget bevaras på myndigheten är denna också att betrakta som en allmän handling. Huruvida den också är att anse som en offentlig sådan får i vanlig ordning bedömas enligt sekretesslagen.
7.7 Frågan om en tillämpningsförfattning
7.7.1 Bakgrund
Vi har hittills föreslagit ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen vad gäller enskilds rätt att själv tillhandahålla datorkraft och program, vad gäller den s. k. biblioteksregeln och vad gäller s. k. massuttag.
Utöver detta har vi bedömt att det inte behövs några ändringar i tryck- frihetsförordningen. I IRI-rapporten förs emellertid fram ännu ett förslag, nämligen det om en särskild tillämpningsförfattning. Det sägs att en sådan skulle fylla flera uppgifter. Inte minst viktig sägs den pedagogiska vara. Denna skulle enligt rapporten bestå i att upplysa om den närmare inne-
112 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
börden av vissa krav och att påminna om regler och samband mellan regler. Att det finns ett behov av pedagogiska insatser i form av utbildning och information har fältstudien klart visat.
7.7.2 Datalagstiftningskommitténs förslag 1980
Ett förslag om en särskild tillämpningsförfattning som benämndes ”lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB” fördes fram av datalagstift- ningskommittén (DALK) i betänkandet SOU 1980:31 Offentlighetsprinci- pen och ADB. DALK fann efter överväganden att det inte var nödvändigt eller lämpligt att göra några ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. DALK utgick därvid ifrån att handlingsoffentligheten och 2 kap. tryck- frihetsförordningen skulle ha samma principiella innebörd även i fortsätt- ningen oberoende av ADB-tekniken och andra förändringar i samhället. I stället borde man pröva att genom tillämpningsföreskrifter i form av en lag konkretisera och precisera grundlagen och därmed om möjligt skapa mer uttömmande och mer lätthanterliga förhållningsregler om handlingsoffent- ligheten och ADB. Detta skulle vara till nytta både för myndigheterna och för allmänheten. Dessa regler kunde då på ett enklare och snabbare sätt än genom grundlagsändring vid behov anpassas till nya erfarenheter, till den tekniska utvecklingen eller till andra nya förhållanden, som med största sannolikhet kom att fortlöpande påverka bestämmelserna.
Avsikten med den nya lag DALK föreslog var att den tydligare skulle spegla syftet med handlingsoffentligheten samt de krav som principen stäl- ler på myndigheternas ADB-verksamhet och arbetsrutinerna kring denna verksamhet. Lagen innehöll inledande bestämmelser som angav att lagen, såvitt det gällde ADB-upptagningar (alltså inte pappershandlingar och all- männa handlingar i annan form), innehöll kompletterande regler till 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att myndigheterna vid utformningen av sina ADB-system särskilt måste beakta offentlighetens krav. Därutöver fanns närmare regler om registrering, diarieföring, dokumentation, arkivering och gallring, rätten till anonymitet, service och information, tillhandahål- lande av uppgifter, avgifter samt besvär. Sammanlagt innehöll lagförslaget 19 paragrafer.
Det materiella innehållet var i korthet följande: Beträffande registrering och diarieföring hänvisades till sekretesslagen för att betona att dess regle- ring också gällde ADB-upptagningar. Vidare föreslogs att den dokumenta- tionsskyldighet som föreskrivs i 14 & datalagen flyttades till den föreslagna lagen, där den mer naturligt hörde hemma. Behovet av dokumentation av myndigheternas ADB-system behandlades därefter. Dels föreskrevs att det skulle finnas en förteckning över de ADB-system som var tillgängliga för myndigheten i dess verksamhet och dels en närmare beskrivning av sys- temen. Dessa förteckningar och beskrivningar borde hos myndigheten hål- las lätt tillgängliga för allmänheten och utformas så att allmänheten hade faktiska möjligheter att tillgodogöra sig informationen. Myndigheterna åla-
SOU 1988:64 Regleringen i tryckfrihetsförordningen 113
des vid användningen av ADB och vid planering, uppbyggnad och ändring av större ADB—system att särskilt beakta arkiverings- och gallringsfrågor och att därvid särskilt ta hänsyn till offentlighetens intressen. Anonymitets- skyddet befästes. Eftersom reglerna om service och information delvis hade en annan innebörd när det gällde ADB-upptagningar, föreslogs vissa preci- seringar och utvidgningar. I fem paragrafer behandlades tillhandahållandet av ADB-upptagningar. (DALK konstaterade på denna punkt att sådana konkreta bestämmelser inte fick rubba innehållet i handlingsoffentligheten sådant detta bestämts genom 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att man därför måste iaktta viss försiktighet vid försöken att närmare precisera detta innehåll.) Regleringen innebar, i enlighet med gällande rätt, att upptagning som redan fanns i läsbar form inte dessutom måste tillhandahållas på termi- nal och att myndigheten i annat fall kunde välja formen för tillhandahållan— det. Undantag gjordes för betydande hinder i fyra angivna fall och när sökanden utan beaktansvärd olägenhet kunde ta del av upptagningen på närbelägen myndighet. Den enskilde gavs rätt att själv använda terminal hos myndigheten, när detta kunde ske utan risk för förstöring m.m. Och utan hinder av sekretessbestämmelse. När det gällde tillhandahållande av utskrift föreslogs en uttrycklig bestämmelse som, enligt redan gällande rätt, medgav rätt för den utlämnande myndigheten att själv bestämma formen på denna. En begäran från enskild om att ta del av ADB-upptagning borde tillmötesgås genom att använda de program som var tillgängliga för myndig- hetenäven om det innebar anpassning av dessa, så länge det bara rörde sig om en enkel arbetsinsats och kunde ske utan nämnvärda kostnader och komplikationer. Allt" tillhandahållande skulle ske genast eller så snart det var möjligt.
7.7.3 Våra överväganden
Den skiss till innehåll i en tillämpningsförfattning som presenterades i IRI-rapporten (s. 232-233) liknar på många punkter DALK:s förslag.
DALK:s förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Kriti- ken från dessa gick ut på att förslaget innebar en avvikelse från den principi- ellt enhetliga reglering som finns i tryckfrihetsförordningen och som gäller oavsett vilket medium som används. En särreglering av ADB-medierna skulle medföra nya gränsdragningsproblem, sades det. Vidare riktade sig kritiken mot den valda lagstiftningstekniken. Många av de föreslagna änd- ringarna var sådana, menade kritikerna, att de krävde reglering i grund- lagen, dvs. tryckfrihetsförordningen.
I det fortsatta lagstiftningsarbetet (prop. 1981/82:37) tog man fasta på kritiken. Regeringen och riksdagen awisade tanken på en särskild lag. I stället togs en del av de bestämmelser DALK föreslagit i den särskilda lagen in i 15 kap. sekretesslagen med verkan från år 1982.
Vi delar de synpunkter kritikerna av DALK:s förslag fört fram. Vi anser att det ligger ett värde i sig i att grundlagens reglering så långt det är möjligt
114 Regleringen i tryckfrihetsförordningen SOU 1988:64
är enhetlig, oavsett om den avser traditionella handlingar eller ADB-upp- tagningar. Detta är emellertid inte vår avgörande invändning mot en till- lämpningsförfattning. I vårt arbete har vi försökt att utarbeta förslag till en sådan. Därvid har vi dock funnit att den skulle komma att avvika i så väsentlig män från den lagstiftningsteknik vi i vårt land av tradition använt oss av, att vi beslutat avstå från att fullfölja försöket. Visserligen kan man tillfredsställa de kritiker som angripit DALK för att i tillämpningsförfatt- ningen ta in bestämmelser som borde höra hemma i grundlagen, genom att i tryckfrihetsförordningen ta in en hänvisning till en tillämpningsförfattning i likhet med vad som gäller beträffande sekretesslagen. Vi anser dock att de förtydliganden och preciseringar som kan behövas i fråga om offentlighets- principen är av den karaktären att de bör komma till uttryck i själva grundlagstexten.
I fråga om regler som skulle hänvisa till andra författningar tror vi förvisso att sådana skulle vara av värde. Vi delar dock den uppfattning föredragande statsrådet redovisade i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 16), nämligen att man bör undvika en lag som skulle ha som en av sina väsent- ligaste funktioner att utgöra ett register till andra författningar. Vi har tidigare pekat på det stora behovet av information och utbildning, när det gäller offentlighetslagstiftningen. Vi anser att detta behov får täckas genom andra åtgärder än en tillämpningsförfattning. I detta sammanhang vill vi på nytt hänvisa till det uppdrag som regeringen i proposition 1987/88:95 (s. 31) givit statskontoret att utforma en vägledning som skall visa hur myndig- heterna med bibehållna krav på offentlighet även skall tillgodose krav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system. I enlighet med propositionen har statskontoret i juli 1988 fått ett särskilt regeringsuppdrag om detta och arbetar för närvarande med frågan, som enligt uppdraget skall redovisas senast i juni 1989.
SOU 1988:64 115
8 Ändringar i sekretesslagen
8.1 Inledning
I flera sammanhang tidigare i vårt arbete har vi talat om vikten av att de enskilda ADB-systemen har en god offentlighetsstruktur. Vi har valt att arbeta vidare med att försöka precisera detta begrepp och ge det en reell innebörd hellre än att försöka angripa de svårigheter, som finns vid till- lämpningen av Offentlighetsprincipen när det gäller ADB-upptagningar, genom att införa en ny begreppsapparat i tryckfrihetsförordningen.
Offentlighetsprincipens baskrav kan sägas vara att en myndighet skall ordna sina ADB-system så att-upptagningar, som är allmänna handlingar och inte föremål för sekretess, kan tillhandahållas på stället och i form av utskrift med någorlunda skyndsamhet.
Under 1982 infördes särskilda bestämmelser om upptagningar för auto- matisk databehandling i sekretesslagens 15 kapitel för att förstärka offent- lighetsprincipen i dessa sammanhang. I den inledande av de nya bestämmel- serna utsades särskilt att myndigheterna skall beakta Offentlighetsprincipen, när de använder ADB-tekniken. Visserligen hade denna skyldighet funnits redan tidigare, men man fann ändå skäl att i sekretesslagen ta in en generell erinran om att så skulle ske. I propositionen (prop. 1981/82:37 s. 23) uttalades nämligen att man på goda grunder kunde anta att myndigheternas ADB-användning i praktiken i många avseenden var dåligt anpassad till Offentlighetsprincipens krav. I sekretesslagens 15 kap. 9 & intogs således en erinran om att myndigheterna vid användningen av ADB skall beakta enskilds rätt att ta del av allmänna handlingar. Avsikten med bestämmelsen är bl. a. att myndigheterna i det konkreta fallet på eget ansvar skall beakta tryckfrihetsförordningens regler, t. ex. vid systemutformning. Myndigheter- na skall därvid väga in faktorer som uppgifternas karaktär, vilket intresse allmänheten kan förväntas visa för dem, tillämpliga sekretessregler och kostnader. Med hänsyn till de mycket skiftande förhållanden som gäller för myndigheternas ADB-användning, ansåg man det inte då möjligt att — utöver vissa särskilda regler i fortsättningen av kapitlet — närmare ange vilka krav som borde ställas på systemen. Syftet med bestämmelsen sades vara att den skall ge allmänheten samma möjligheter som myndigheterna att söka efter sådana uppgifter som finns i allmänna och offentliga handlingar.
Bestämmelsen säger inte något om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Som exempel på vad det kunde vara frågan
116 Ändringar i sekretesslagen SOU 1988:64
om nämndes dock följande i propositionen (prop. 1981/82:37 s. 50). Det kunde vara lämpligt att skilja mellan ADB-upptagningar av olika offentlig- hetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Vidare kan sådana rutiner för utlämnande av utskrifter av ADB-upptagningar, som är allmänna och icke hemliga handlingar, behöva skapas som är särskilt anpassade till allmän- hetens rätt att få del av dessa upptagningar. Hänsynen till offentlighets- principen måste dock ofrånkomligen vägas mot andra intressen. Myndig- heterna skall göra en rimlig avvägning mellan insynsintresset och tekniska och ekonomiska faktorer. Likaså måste de krav som myndighetens egen verksamhet ställer beaktas så att datahanteringen inte blir orationell ur myndighetens synvinkel.
För de myndigheter som valt ett terrninalbaserat system för sin ADB- hantering, tillades en andra mening i bestämmelsen av den innebörden att myndigheten i sådana fall skall överväga lämpligheten och behovet av s. k. presentationsterminaler, dvs. terminaler som medger att den enskilde kan ta del av den information ADB-systemen innehåller, men inte tillåter att han eller hon ändrar eller raderar ut upptagningarna ifråga eller kommer åt sådana uppgifter som inte är föremål för insyn. Även i dessa fall måste myndigheternas egna förhållanden beaktas. Särskilt starkt behov av presen- tationsterminaler får anses föreligga hos myndigheter som ofta får fram- ställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Vidare ansågs det mera angeläget att upptagningar av viss typ, t. ex. diarier, är mer lättillgängliga än andra. En annan faktor av betydelse är i vilken utsträckning det material som finns i en myndighets ADB-system är allmänna handlingar som inte är föremål för sekretess. Om allmänhetens rätt att ta del av ADB-upptag- ningar är begränsad, måste behovet av presentationsterminaler anses vara mindre än om det offentliga materialet är stort. Som exempel kan nämnas att det knappast kan sägas finnas något behov av att förse ordbehandlings- maskiner med presentationsterminaler, eftersom sådana hjälpmedel van- ligen innehåller utkast och andra upptagningar som inte är allmänna hand- lingar.
8.2 Våra överväganden
Den grund som lagts i 15 kap. 9 & sekretesslagen för att beskriva en god offentlighetsstruktur är utmärkt att bygga vidare på enligt vår uppfattning. Vi anser också att tiden för en sådan utbyggnad av kraven kan vara mogen. Den lagstiftning vi bygger vidare på har varit i kraft under ett antal år och vi förutsätter att de mycket grundläggande krav som den uppställer är kända för myndigheterna. Emellertid tror vi att de till stöd för sin verksamhet kan behöva ytterligare ledning för att kunna skapa en god offentlighetsstruktur i sina ADB-system.
I IRI-rapporten (s. 225) sägs att den bästa vägen att stärka offentlighets- principen är just att ge liv och vidgat innehåll åt begreppet god offentlighets-
SOU 1988:64 Ändringar i sekretesslagen 117
struktur. Detta påstående grundar man på de resultat den utförda fältstudi- en entydigt vittnar om. Vi delar denna uppfattning. Det har ibland hävdats att begreppet god offentlighetsstruktur inte har något egentligt, självstän- digt intresse och att det till och med skulle kunna vara missledande. Bakom denna uppfattning döljer sig synsättet att myndigheterna skall ägna sig åt sina egentliga uppgifter och utforma ADB-systemen så att de svarar mot dessa behov. Detta synsätt är naturligtvis riktigt, men myndigheterna måste samtidigt sträva efter att tillfredsställande tillgodose helheten. Man kan också uttrycka det så att en av myndigheternas ”egentliga uppgifter” är att arbeta under öppenhet och att ge lagstadgat skydd åt sekretessbelagda uppgifter. Sammanfattningsvis måste myndigheterna ägna grundlagsregler- na om handlingsoffentlighet den uppmärksamhet som krävs för att de skall bli en levande del i myndigheternas verksamhet.
I IRI-rapporten sägs (s. 226) att detta kräver arbete och att detta arbete måste underlättas och styras. Vi delar också denna bedömning. En del av detta arbete bör sannolikt bestå av utbildningsinsatser. Vi tror dock inte att arbetet i och med detta konstaterande kan avslutas. De nuvarande reglerna i sekretesslagen med det allmänna kravet på en god offentlighetsstruktur behöver, som vi tidigare sagt, byggas ut och förtydligas.
Att i detalj reglera vad en god offentlighetsstruktur skall innebära låter sig förmodligen inte göras en gång för alla. Eftersom ADB-systemen måste byggas upp efter den praktiska verksamhet de skall fungera i, måste de tillåtas att variera även i sin offentlighetsstruktur. Detta behöver inte i sig innebära att denna blir att anse som mindre god i vissa fall. Om ADB- systemen utvecklas med beaktande av de mål man vill uppnå med begreppet ”god offentlighetsstruktur”, tror vi att det mesta är vunnet av vad offentlig- hetsprincipen skall garantera.
Vad är då målen? Det alldeles dominerande och övergripande målet är självfallet att garantera den grundlagsstadgade insynsrätten. I detta inne- fattar vi inte bara att nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och informationsinnehav skall säkerställas, utan också att insynen skall be- gränsas i överensstämmelse med sekretessreglerna och de övriga krav på skydd för känsliga uppgifter som finns. ADB-systemen skall med andra ord byggas upp så att uppgifter som enligt lag skall vara hemliga skyddas utan att allmänheten hindras från att ta del av resten av ADB-systemens inne- håll. Men det räcker inte med detta. Vi anser att ytterligare mål måste sättas upp. Ett syfte med att utveckla en god offentlighetsstruktur bör vara att överbrygga sådana svårigheter vid tillämpningenav Offentlighetsprincipen, som är en följd av att datorlagrat material inte är direkt tillgängligt, utan endast går att uppfatta under förutsättning av både tekniska hjälpmedel och tekniskt kunnande. Ett annat syfte bör vara att motverka sådana effekter av datoriseringen som t. ex. att uppgifter i ADB-upptagningar oftare är kodifi- erade än uppgifter i traditionella handlingar och att utskrifter från ADB- medium därmed har en tendens att bli ”oläsbara”. En annan effekt av datoriseringen är att uppgifter lätt tenderar att bli ”anonyma” på så sätt att det inte i samma utsträckning som i traditionella handlingar framgår, när en
118 Ändringar i sekretesslagen SOU 1988:64
uppgift lagts in i systemet och av vem eller om några ändringar gjorts eller om hela eller delar av uppgiften gallrats. Sådana upplysningar kan ha stor betydelse för en enskild persons möjlighet att värdera och bedöma in- formationen och borde åtminstone i vissa fall vara av värde även för myn— digheternas egen hantering av uppgifterna. Slutligen borde ett ytterligare syfte med en god offentlighetsstruktur vara, att man strävar efter att ge enskilda större möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet och tillgång till mer information än tidigare, eftersom datoriseringen i grunden förändrat myndigheternas förutsättningar att samla in, lagra och bearbeta uppgifter.
Enligt vår uppfattning borde inte allmänhetens intressen, när det gäller ADB-systemens konstruktion, skilja sig så mycket från myndigheternas. Vilken myndighet har t. ex. glädje av svåröverblickbara systern? Enskilda tjänstemän behöver en bra diarieföring och arkivregler, som inte bara registrator och den arkivansvarige begriper. Även tjänstemannen behöver i sitt sökande efter information kunna avgöra ”statusen” på de uppgifter han eller hon får fram. För att kunna bedöma uppgifternas användbarhet måste han kunna fastställa, om det material han tar del av t. ex. är utkast eller minnesanteckningar. För att kunna tillgodose allmänhetens insynsrätt måste man också kunna fastställa, om en upptagning är en allmän handling eller inte. I båda fallen måste man kunna bedöma om uppgifterna kan vara föremål för sekretess eller inte.
När det gäller att förtydliga kraven på en god offentlighetsstruktur, åter- kommer vi i diskussionen till tre av de principer som redovisats i avsnitt 5.4, nämligen proportionalitetsprincipen, lågprisprincipen och ansvarsprinci- pen.
Proportionalitetsprincipen innebär i korthet att insynsintresset tillåts väga olika tungt i olika sammanhang så att möjligheterna till insyn underlättas, särskilt i de fall då insynen är av central betydelse, medan insynsintresset inte tillåts väga lika tungt i andra fall då rätten till insyn är mer perifer. De sammanhang där insynsintressena bör prioriteras är framför allt diariein- formation och information som ger överblick och sökhjälpmedel. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att de beskrivningar över regis- ter, förteckningar eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som regleras i 15 kap. 11 & sekretesslagen är en väsentlig del, när det gäller att åstadkomma en god offentlighetsstruktur. För allmänna handlingar som är arkiverade spelar en arkivförteckning en motsvarande roll.
I IRI-rapporten (s. 196 f och 226) har man framfört tanken på att kom- plettera Offentlighetsprincipen med obligatoriska åligganden för myndig- heterna att ge enskilda möjligheter att själva söka vid terminal. I vissa från offentlighetssynpunkt särskilt viktiga informationssammanhang skulle det krävas av myndigheterna, att de inrättade sina ADB-register eller ADB- system så, att förutsättningarna enligt 15 kap. 10 & sekretesslagen för termi- nalsökning av enskilda uppfylldes. En annan möjlighet vore att beträffande samma typ av information utsträcka Offentlighetsprincipen så att den också
SOU 1988:64 Ändringar i sekretesslagen 119
innebar en rätt att få koppla in terminaler och fritt få utföra sökningar i denna information.
Beträffande den sist redovisade möjligheten anser vi inte att den i vart fall för närvarande är en önskvärd utvidgning av Offentlighetsprincipen. Vi anser att risken för otillbörliga integritetsintrång är för stor, om en utom- stående skulle tillåtas att använda olika sökmöjligheter och sammanställa uppgifterna i andra syften än vad det ursprungliga registerändamålet avser. Även säkerhets- och sårbarhetsaspekter talar i samma riktning. När det gäller förslaget att göra sökning på terminal likställd med andra offentlig- hetsuttag, anser vi i och för sig att detta vore en önskvärd utveckling i riktning mot en ökad insyn. Emellertid tror vi inte att det är en av de viktigaste åtgärderna för att förstärka Offentlighetsprincipen för närvaran- de. Dels torde en reform av antytt slag vara mycket kostnadskrävande och dels har vi inte funnit belägg för att Offentlighetsinsynen på dessa viktiga områden i dag skulle fungera bristfälligt. Vi avstår därför från att lägga fram ett förslag om lagändring på denna punkt. Däremot vill vi understryka vikten av att insynen underlättas och att åtgärder vidtas för att uppnå detta i den typ av register vi nu talat om.
Vi har tidigare uttalat att myndigheterna inte genom att välja systemlös- ningar, som inte helt uppfyller tryckfrihetsförordningens och sekretessla- gens krav på offentlighetsinsyn, bör tillåtas att sätta denna lagstiftning helt eller delvis ur spel. Lågprisprincipen får inte innebära att man i kostnadsbe- räkningar vid datorisering eller systemomläggning bortser från offentlig- hetshänsynen. Vi är dock medvetna om, att det inte är lätt att konkretisera lagstiftningens krav till bestämda riktlinjer för systemutveckling. I detta hänseende behövs särskilda insatser för att vägleda myndigheterna.
Ansvarsprincipen innebär att det åligger varje myndighet att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB-system. Mycket förenklat uttryckt kan den sägas innebära en skyldig- het för myndigheterna att tänka efter före. Principen kan också sägas innebära att myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på dem vid utformningen av ADB-system och känna ett reellt ansvar för att kraven uppfylls. Det måste finnas ansvariga tjänstemän vid varje myndighet som har detta till sin uppgift. Inte minst det sistnämnda är viktigt för att skapa en god offentlighetsstruktur.
Efter dessa principiella ställningstaganden skall vi försöka att omsätta önskemålen om en god offentlighetsstruktur till mer praktiskt tillämpbara krav. _
En god offentlighetsstruktur måste för det första innebära att det är möjligt att i ett ADB-system avgöra olika handlingars rättsliga status. För att ett system skall uppfylla minimikraven måste det vara möjligt att avgöra vad som är inkommet och upprättat till skillnad från utkast, minnesanteck- ningar o.d. Beträffande de senare måste det också finnas rutiner för att avgöra om de genom arkivläggning blivit att anse som allmän handling. Personliga handlingar, i den mån sådana förekommer, måste kunna skiljas från myndighetens handlingar. I vissa typer av system med stort offentlig-
120 Ändringar isekretesslagen SOU 1988:64
hetsintresse är det enligt vår uppfattning synnerligen tveksamt, om man skall tillåta att det förekommer privata handlingar. Olika typer av med- delandehantering måste hållas åtskilda så att det exempelvis går att avgöra vad som enbart kommunicerats inom en myndighet och därmed ännu inte blivit allmän handling. Man bör dock när det gäller denna klassificering av information i ADB-system vara medveten om att den fortlöpande måste ses över och att klassificeringen inte får hindra att frågan om utlämnande prövas enligt sekretesslagen varje gång en sådan fråga kommer upp.
Att en god offentlighetsstruktur också måste innebära en god sekre- tesstruktur har vi tidigare berört. Omsatt i praktiken kan detta innebära att ADB-systemen utvecklas med olika behörighetsnivåer eller tekniska spär- rar så att vissa offentliga uppgifter alltid är tillgängliga, men att det be- träffande andra måste tillkomma en sekretessprövning i behörig ordning för att informationen skall kunna lämnas ut. System för behörighetskontroll finns utvecklade på en tekniskt sett avancerad nivå. Ätkomstskyddet kan därför sägas vara tillfredsställande löst i system med sådana funktioner. De brister som finns och som vi har funnit inte är alltför ovanliga, finns i stället på den administrativa sidan. Dessa brister hänför sig till bl. a. sättet att fördela behörigheter och klassificera information, behörighetskontrollerna och ansvarshållandena. Även om dessa brister inte kan sägas ha omedelbar betydelse för Offentlighetsinsynen, tror vi att ADB-system med brister i dessa avseenden också har andra brister i Offentlighetsstrukturen.
I kravet på en god offentlighetsstruktur ligger också att allmänna hand- lingar kan lämnas ut på de sätt och med den skyndsamhet som tryckfrihets- förordningen kräver.
Hur väl offentlighetsintressena än beaktas vid uppbyggnaden av ett sys- tem, så blir det slutliga resultatet ändå ytterst avhängigt av de tjänstemän som skall använda systemet och de rutiner de har att arbeta med.
Även om de krav vi nu ställt upp skulle vara uppfyllda anser vi ändå att det återstår en del, innan man kan säga att ett ADB-system har en god offentlighetsstruktur. De åtgärder som återstår att vidta kan enligt vår uppfattning delas upp i sådana som vidtas ”i” ADB-systemen för att mot- verka negativa följder av en datorisering och sådana som vidtas ”utanför” systemen.
I detta sammanhang kan det förtjänas att påpeka att om allmänheten har terminalåtkomst, t. ex. via en presentationsterminal, skall myndighetens datorrutiner vara lätta att förstå och hantera även för människor utan något speciellt tekniskt kunnande. Åtgärder för att åstadkomma detta torde sna- rast ha med systemuppbyggnaden att göra. De åtgärder'som därutöver kan vidtas inom ADB-systemen är sådana, som ökar möjligheterna för en enskild att på ett meningsfullt sätt ta del av informationen. Allmänna handlingar skall gå att läsa och förstå även av personer som inte är särskilt insatta i just det ämnesområde till vilket handlingen kan hänföras. Detta kan vara en fråga om hur man använder koder, förkortningar och fack- uttryck. Sådana bör så långt som möjligt undvikas eller förklaras i hand- lingar som är offentliga. Det kan också röra sig om att lämna upplysning om
SOU 1988:64 Ändringar i sekretesslagen 121
vissa begrepp, t. ex. inkomst, som definieras olika hos olika myndigheter. Det kan också vara av värde för att kunna bedöma en uppgift att det framgår, när den lagts in i systemet och om och när den ändrats. På denna punkt måste dock alltid en avvägning ske så att ett system inte belastas med alltför många upplysande uppgifter av denna art. Överskådligheten och därmed den centrala informationen får inte gå förlorad. Allmänheten kan också vara betjänt av att få upplysning i systemet om varifrån en uppgift hämtats, hur den används och vart den kan komma att skickas vidare.
För att främja överskådligheten kan man också använda sig av åtgärder ”utanför” datorn. En fullständig och begriplig systemdokumentation kan t. ex. väsentligt öka överskådligheten och underlätta för de tjänstemän, som har att lämna upplysningar om ADB-verksamheten. I 15 kap. 11 & sekre- tesslagen anges vilka krav, som för närvarande ställs på beskrivningar av ADB-register. De skall ge upplysning om ADB-registrets benämning och ändamål, vilka typer av uppgifter i ADB—registret som myndigheten har tillgång till, hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form och till sist vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten.
Vi anser att detta är en mycket viktig del i en god offentlighetsstruktur. En begriplig dokumentation måste vara viktig även för sakansvariga tjänste- män på en myndighet och inte bara för allmänheten. Självfallet måste dokumentationen för att uppfylla lagens krav löpande hållas aktuell med de ändringar som görs.
Vi anser dock att de krav som idag ställs behöver kompletteras i vissa avseenden för att nå upp till en god offentlighetsstruktur. Avsikten med detta är att de bör kunna ge en bättre överblick över informationsbe- handlingen som helhet hos den myndighet det gäller. Vi anser att man -bör konkretisera kraven med en skyldighet att ange på vilket sätt myndigheten hämtar sin information till olika register. Särskilt viktigt är detta om in- formationen hämtas från andra ADB-register eller andra myndigheter utan de registrerades medverkan. Därutöver anser vi att det kan vara önskvärt att myndigheterna i beskrivningarna överskådligt anger hur informationen utnyttjas i olika beslutssammanhang eller övrig verksamhet som myndig- heten bedriver, t. ex. forskning eller statistik. Eftersom detta torde framgå redan av myndighetens verksamhet eller genom de instruktioner eller andra författningar som reglerar verksamheten, har vi inte velat uppställa detta som ett absolut krav utan som en rekommendation för att underlätta Offentlighetsinsynen.
Hur väl offentlighetsintressena än tillvaratagits vid systemuppbyggnaden så blir resultatet ändå ytterst beroende på de tjänstemän som skall använda systemet. Detta gäller såväl de tjänstemän som har kontakt med allmän- heten och de som skall fatta beslut i utlämnandefrågor som de tjänstemän som lägger in uppgifter i ADB-systemen. Datorn kan ju aldrig skapa en bättre ordning och struktur än vi själva. För att åstadkomma en god offent- lighetsstruktur i myndigheternas informationsbehandling måste ansvaret lokaliseras och preciseras. Ansvaret får inte stanna enbart vid att vara ett
122 Ändringar i sekretesslagen SOU 1988:64
ansvar för förvaring av registerbeskrivningar, utan måste både i formellt och materiellt hänseende betraktas som en kvalificerad uppgift. Den eller de personer som anförtros detta ansvar måste ha en god utbildning och goda insikter såväl i juridik som i teknik. Ansvaret måste också aktualiseras vid en tidigare tidpunkt än som nu tycks vara fallet. Den eller de ansvariga bör deltaga redan i utvecklingsarbetet med ett nytt datasystem eller vid plane- ringen av förändringar i befintliga system för att bevaka kraven på en god offentlighetsstruktur.
Vi anser alltså att det hos varje myndighet bör finnas en datasamord- ningsansvarig eller offentlighetsansvarig med ansvar för dokumentation och överblick över all förekommande ADB-verksamhet hos myndigheten. I detta sammanhang bör även arkivansvaret beaktas. Denna person bör också lämpligen ha ansvaret för upplysningar om myndighetens ADB- system enligt 15 kap. 11 & sekretesslagen. Offentlighetslagstiftningen är en del av det regelsystem en myndighet har att beakta i sin verksamhet. Det bör därför utan närmare preciseringar i lag, ankomma på varje myndighet att utifrån sina förutsättningar närmare precisera det nu angivna ansvaret. Det får överlåtas på de enskilda myndigheterna att leva upp till detta ansvar. Av IRI-rapporten (s. 118-122) framgår också att det finns goda exempel på att så redan sker.
Avslutningsvis vill vi än en gång understryka att det behövs mycket arbete och insikt om frågans betydelse för att åstadkomma en god offentlighets- struktur. Det går inte att komma ifrån att detta arbete måste innefatta ett antal awägningar och att dessa måste överlåtas till myndigheterna att göra efter eget omdöme. Vi tror dock att en tydligare markering av frågans vikt från lagstiftarens sida är en god början.
SOU 1988:64 123
9 Kontorsinformationssystem och elektronisk post
9.1 Bakgrund
I våra direktiv nämns några frågor som vi skall behandla och som har samband med s. k. elektronisk post och med kontorsinformationssystem. Med elektronisk post avser man i första hand meddelanden som utväxlas via dataterminaler inom en myndighet eller mellan olika myndigheter. An- vändarna utnyttjar befintliga terminaler och persondatorer och kan där- igenom kommunicera med varandra via en gemensam dator. Varje an- vändare har sin personliga ”elektroniska brevlåda” i den gemensamma datorn. Det finns också möjlighet att utvidga systemet så att användarna kan delta i datorkonferenser genom att systemet får en gemensam ”brevlå- da” för flera användare. Detta ger användarna möjligheter att kommunice- ra med varandra oberoende av tid och rum. Ett exempel på detta är KOM-systemet (konference and mail) som utvecklades vid FOA och togs i bruk i slutet av 1970-talet. Elektronisk post kan också ingå som en funktion i ett kontorsinformationssystem. Den fråga som aktualiseras i direktiven är — förutom diarieföringsfrågor — den om meddelanden som har avsänts elektroniskt, men som mottagaren ännu inte har tagit del av, bör vara tillgängliga för allmänheten. Även den fråga som väckts när det gäller rättelser i ADB—stödda diarier, har vi funnit ha relevans för våra fortsatta överväganden i detta avsnitt. (Frågan har också tagits upp till behandling i avsnitt 8 i samband med övervägandena om en god offentlighetsstruktur.)
9.2 Kontorsinformationssystem
Under senare år har stora 5. k. integrerade kontorsinformationssystem bli- vit alltmer utbredda inom den offentliga förvaltningen. I samband därmed har ett flertal frågor aktualiserats, bl. a. frågan om konsekvenserna för Offentlighetsprincipens tillämpning.
Det finns i dag olika typer av kontorsinformationssystem på marknaden. Gemensamt för dem är att de i regel innehåller funktioner som ordbe- handling, elektronisk post (ibland i kombination med ett konferenssystem), s. k. skrivbordsfunktioner (almanacka, dagbok e.d.), kalkyleringsverktyg, arkivhantering samt eventuellt kompletterande registerprogram, databas— hanterare och s. k. fria textsökningssystem. I avancerade kontorsinforma- tionssystem finns också möjligheter till 5. k. gemensamma arkiv. Dessa
124 Kontorsinformationssystem ' SOU 1988:64
består av ett fritextsökningssystem som kopplas samman med myndighetens diarie- och ärendehanteringssystem och numera även arkiveringssystem. De olika funktionerna är integrerade i kontorsinformationssystemet, dvs. de fungerar tillsammans under en gemensam ”meny” med en rad ”under- menyer”. Detta innebär att man från vilken del av systemet som helst kan hämta information, som finns lagrad i en annan funktion och återanvända eller bearbeta den. Som exempelkan nämnas att man via ordbehandlings- funktionen kan ta sig till kalkyleringsverktyget och där göra vissa be- arbetningar, som man sedan kan lägga in i det dokument man arbetar med i ordbehandlingsfunktionen. Det har visat sig att kontorsinformationssyste- men används mycket olika av olika kategorier av användare.
Datalagens reglering omfattar endast personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Utanför tillämpningsområdet faller således alla register som förs med hjälp av annan teknik, oavsett vilka uppgifter som finns i registret. Det ursprungligen tämligen lätta problemet med att definie- ra automatisk databehandling har visat sig med tiden bli alltmer svårlöst. Till detta har den tekniska utvecklingen med ordbehandlingsmaskiner med funktioner gränsande till automatisk databehandling och med sådana ma- skiner kopplade till ADB-system med en eller flera datorer bidragit.
Som en följd av datalagstiftningskommitténs översyn av datalagen under åren 1976-1978 gjordes vissa ändringar beträffande tillståndskravet för per- sonregister. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1979 (prop. 1978/79:109). Personregister som fördes med användning av viss bestämd teknisk ut- rustning undantogs från kravet på tillstånd. En förutsättning skulle vara att det med hänsyn till utrustningens art och utförandet av den automatiska databehandlingen samt registrets utformning i övrigt framstod som uppen- bart att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet inte skulle uppkomma. Som exempel på sådan utrustning som borde kunna komma i fråga nämndes skrivautomater och andra system för framställning av text och dokument (s. k. ordbehandling), datorutrustning för grafisk produk- tion, s. k. kontorsdatorer samt vissa datoriserade konferenssystem, s. k. telekonferenssystem. En förutsättning för att undantagsregeln skulle vara tillämplig på utrustning av detta slag angavs dock vara att databehandlingen skedde med hjälp av standardprogram eller andra program, som endast innebar begränsade bearbetningsmöjligheter. Om utrustningen i det en- skilda fallet försetts med andra program eller kopplats till annan utrustning som möjliggjorde mera omfattande bearbetning skulle undantagsregeln inte vara tillämplig.
Undantagsbestämmelsen togs bort den 1 juli 1982 (prop. 1981/82:189). Skälet till detta var att det ansågs olyckligt från principiell och praktisk synpunkt att den tekniska utrustningen ställdes i centrum. Avgörande vikt skulle i stället läggas vid ett personregisters omfattning och utnyttjande. Uttalandena i de båda propositionerna torde dock kunna ge en viss vägled- ning, när det gäller datalagens tillämpningsområde.
Frågan om kontorsinformationssystem är att anse som personregister enligt datalagen kan inte besvaras med ett entydigt ja elller nej. Svaret är
SOU 1988:64 Kontorsinformationssystem 125
beroende av systemets utformning i det enskilda fallet. Vi anser att saken får bedömas från fall till fall efter datalagens definition av vad som skall anses vara personregister.
Användandet av kontorsinformationssystem påverkar offentlighetsprinci- pen på många sätt. Såväl negativa som positiva effekter uppstår. Många av de problem som sägs uppkomma är dock inte specifika för kontorsin- formationssystemen, utan förekommer vid alla former av ADB-hantering. Samma problem torde f.ö. inte heller vara ovanliga vid en undermålig manuell hantering av traditionella handlingar. Till de negativa effekterna hör att det kan uppstå svårigheter med att klassificera olika handlingar, dvs. hur man skall kunna skilja mellan arbetshandlingar och allmänna hand- lingar samt mellan offentliga och sekretessbelagda handlingar. Även be- träffande gallring och bevarande kan problem uppkomma. En annan nega- tiv effekt är att det kan vara svårt för allmänheten att få del av allmänna handlingar, om systemet tillåter att sådana skickas ”privat” till en mottagare eller finns lagrade i ”privata mappar”. I sådana fall kan det vara så att ingen annan än mottagaren har tillgång till handlingen och denna kan därmed bli undandragen från offentlighetsinsyn.
Å andra sidan finns också många positiva effekter. Generellt sett ges allmänheten större möjligheter till insyn i ett kontorsinformationssystem genom att det finns möjligheter att samla allt som skickas runt i den elektroniska posten i systemet i en för myndigheten gemensam databas. Sökmöjligheterna och överblickbarheten ökar därmed markant. Själva för- farandet vid ett utlämnande kan förenklas, eftersom en handling kan vara tillgänglig från ett flertal olika platser. Väntetiderna kan också minimeras. En annan positiv effekt kan uppstå, då ärendehanteringssystem integreras i kontorsinformationssystem. Besked kan då omgående lämnas om i vilket handläggningsskede ett visst ärende befinner sig.
Som exempel på användare av mer avancerade kontorsinformationssys- tem kan nämnas riksdagen och domänverket.
9.3 Våra överväganden
I elektroniska postsystem, ärendehanteringssystem eller kontorsinforma- tionssystem finns stora möjligheter att skapa en god offentlighetsinsyn. Detta kan åstadkommas, dels genom att systemens tekniska förutsättningar medvetet tas till vara och dels genom att goda rutiner skapas för hand- läggarnas arbete. Systemen måste med andra ord ges en god offentlighets- struktur. Detta arbete bör enligt vår uppfattning utföras så tidigt som möjligt, så att kraven kan beaktas under konstruktionsstadiet.
Vi kan föreställa oss att det vid införandet och användandet av kontorsin- formationssystem kan uppstå och uppstår en rad frågor. Såvitt vi erfarit kan dock problemen inordnas under och lösas med hjälp av gällande lagstift- ning. De flesta frågorna förefaller både klara och lösbara. Det gäller t. ex. att kunna hålla isär arbetsmaterial och färdiga handlingar, så att inte olika versioner av samma handling samtidigt förekommer i systemet. Man måste
126 Kontorsinformationssystem SOU 1988:64
ha klara regler för arkivvård och gallring samt för rättelse i handlingar. Användningen av systemet för ”privata” frågor måste kunna hindras eller i vart fall kontrolleras.
Det är alltså viktigt att man, när man tar ett system i bruk, har tänkt igenom användningen av det även från offentlighetssynpunkt och har klara regler för användningen. Lika viktigt är emellertid att man under ett in- ledningsskede följer upp och anpassar dessa regler till vad den praktiska användningen motiverar.
När det gäller de två specifika problem som omnämnts i våra direktiv vill vi framföra följande synpunkter. Beträffande meddelanden som sänts med elektronisk post och som mottagaren ännu inte tagit del av, anser vi det ligga nära till hands att göra en jämförelse med traditionella handlingar. Beträffande ett sådant oöppnat brev gäller att allmänhetens rätt till insyn får stå tillbaka tills brevet öppnats och någon hos myndigheten — mottagaren, registrator eller annan behörig postöppnare — tagit del av dess innehåll. Först därefter är handlingen tillgänglig för offentlighetsinsyn. Vi anser att motsvarande måste gälla också för handlingar som sänds med elektronisk post. Om så inte vore fallet, utan handlingen skulle anses som tillgänglig för myndigheten vid en tidigare tidpunkt, skulle myndigheten därmed avhända sig möjligheterna att göra en bedömning om handlingen är att anse som allmän eller ej och även möjligheterna att avslå en begäran om utlämnande på grund av sekretess. Några sådana grundläggande skillnader mellan ett elektroniskt postsystem och "vanlig post” finns inte enligt vår uppfattning att de skulle motivera en särreglering i detta avseende.
Med hänsyn till diarieföringsreglerna är det för övrigt att rekommendera, att elektronisk post alltid passerar via en registrator. Ett sådant system möjliggör för myndigheten att uppfylla reglerna i 15 kap. sekretesslagen om diarieföring. Meddelanden som kommer till en myndighet via elektronisk post blir allmän handling där enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen. Likaså blir meddelanden som expedierats från myndigheten med elektro- nisk post allmänna handlingar. I båda dessa fall skall handlingen enligt huvudregeln diarieföras.
Beträffande frågan om rättelser i ADB-stödda register gäller även här, som beträffande övriga rättelser i ADB-sammanhang, att det fordras över- tänkta och fungerande rutiner för att rättelser skall kunna komma till stånd och i förekommande fall att dokumentation av utförda rättelser görs. Inte heller i detta fall har vi funnit någon särreglering nödvändig.
Det kan inte sägas nog ofta: Vi tror att särskild uppmärksamhet på frågor om offentlighet och sekretess samt utbildning och klara regler för an- vändande är lösningen på de ”problem” som finns i samband med an- vändningen av kontorsinformationssystem. Det gäller som vi sagt förut att göra klart vilka krav offentlighets- och sekretesslagstiftningen ställer även på kontorsinformationssystemen, inklusivie system för elektronisk post, och att ta hänsyn till dessa. Vi har gjort, den bedömningen att några nya särskilda regler inte erfordras för dessa två typer av databehandling. Vi föreslår därför ingen lagändring i detta sammanhang.
SOU 1988:64 Kontorsinformationssystem 127
Vi vill med ett konkret exempel visa att det finns goda förutsättningar att lösa uppkommande problem. Det exempel vi valt är ett projekt som bedrivs i samarbete mellan DAFA Data AB, Statskonsult AB, statskontoret och televerket. Ambitionen i arbetet är att konstruera en rättslig principlösning, som kan förverkligas i olika tekniska system och som uppfyller kraven på en god offentlighetsstruktur. I projektet utreds bl. a. hur offentlighet, sekretess och förvaltningsrättsliga m. fl. rättsliga hänsyn kan beaktas vid elektronisk kommunikation av ärendedata inom och mellan myndigheter och andra organisationer. (Principlösningen bifogas vårt betänkande som bilaga 3.) Enligt vår uppfattning finns goda förutsättningar för att projektarbetet skall leda fram till en väl genomtänkt och för många myndigheter användbar lösning på hur Offentlighetsprincipen bör fungera i ett ärendehanteringssys- tem med inslag såväl av diarieföring som ord- och textbehandling och elektronisk post.
; ' . : _ i ', _' " . mittflikljfåf'qmträffa/:o" 531!po
! i in .. I '. ' .- ".; . ,l ' ' [ l. . "; ni . ;, gå?] " -' " '. ' " .iimrli'l
_ laglig för ' " '»'-a..»».f(i m'ltnt'uit
cll'iå': blir?" ' mum-r, % , »*.. i mellan. '.';i
r *qu'xiatnw
fr.-Fil., .men-lera
; Lil 'v'ti twin!”
want..
igt/' ".fi ni.- r.. HM: -_'19.153.jr'l'ungen.
u.- rar-l elektrif- :...—linux.se c »..lrgi
v-c' tid..; li "
. ”W w_bävfra. ullig "Hju! (vaginal-.:. gm i:: m . utan Right. fåt än _- ; mim-nr: med Elit—- tv...-”'I vi sajt.! ' inn; att
.t—ktr-tmisv. (mast och tta-su ett nagra 'nvn
SOU 1988:64
10 Kostnadsberäkningar och EG—harmonisering
10.1 Kostnadsberäkningar
I kommittédirektiv (19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning ges riktlinjer för utredningsarbe- tet. Riktlinjerna skall ses mot bakgrund av de åtgärder regeringen då vidtog för att komma till rätta med de stora underskotten i den offentliga sektorns finanser. I direktiven sägs att förslag från kommittéerna inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. I de fall förslagen inne- bär utgiftsökningar eller inkomstminskningar åligger det ifrågavarande kommitté att visa hur dessa skall finansieras, så att förslagen kan genomfö- ras med oförändrade eller minskade resurser. Vidare sägs att de kostnads- beräkningar, som utgör grunden, skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter.
De åtgärder vi har föreslagit i detta betänkande bygger vidare på en tradition och en offentlighetslagstiftning, som vi har haft sedan lång tid tillbaka. Såsom vi redovisat i avsnitt 5 har de grundläggande bestämmelser- na om Offentlighetsprincipen i ADB-sammanhang utvecklats genom delre- former under 1970— och 1980-talen. Samtidigt har det under denna period tillkommit lagreglering på området genom datalagen och sekretesslagen. Det underlag vi har haft som grund för våra ställningstaganden har visat att åtskilligt arbete återstår, när det gäller Offentlighetsprincipens tillämpning i ADB—sammanhang hos myndigheterna i det dagliga arbetet. Vi anser emel- lertid inte, att det är vår sak att försöka beräkna några kostnader för att myndigheterna skall tillämpa en lagstiftning, som gäller sedan flera år tillbaka i den mån de inte redan gjort detta. De förslag vi lägger fram innebär också snarare en precisering av redan gällande rätt än nya krav.
Det finns ett starkt informations- och utbildningsbehov när det gäller frågorna om offentlighet, sekretess och ADB. Om man skall tillgodose detta behov, vilket vi förordar, uppstår kostnader. Det är emellertid inte vårt arbete som föranleder detta. Det handlar här i stället om behov som finns sedan länge. Vi har därför inte funnit anledning att närmare räkna på kostnader för information och utbildning. Det kan för övrigt, som vi nämnt tidigare, påpekas att statskontoret sedan i somras på regeringens uppdrag arbetar på området. Det finns därför anledning att anta att i vart fall en del av informations- och utbildningsbehovet kommer att tillgodoses genom statskontorets arbete.
129
130 Kostnadsberäkningar SOU 1988:64
Beträffande de förslag vi nu lägger fram till ändringar i tryckfrihetsför- ordningen och i sekretesslagen avser de mindre justeringar och preciseringar av redan gällande grundprinciper. Vi anser inte att deras genomförande kan komma att medföra några större kostnader. Tvärtom anser vi, att våra förslag bidrar till att skapa ett klarare rättsläge och underlättar för myndig- heterna att tillämpa offentlighetslagstiftningen i sin helhet. Detta borde i stället kunna bidra till att kostnaderna minskas.
Som ett exempel på att så kan bli fallet kan följande nämnas. Datainspek- tionen utarbetade under våren 1988 riktlinjer för ADB-säkerhet för person- register. Vid sin beräkning, som tog sikte på att utreda vilka kostnader de nya reglerna skulle komma att medföra, konstaterade riksrevisionsverket att kostnaderna blev höga. Trots detta ansåg riksrevisionsverket att de pengar som lades ut skulle komma tillbaka genom den ökade säkerheten och rekommenderade regeringen att godkänna att datainspektionens rikt- linjer publiceras som allmänna råd. De skäl som åberopades var att en investering i integritetsskydd för personregister medför även andra vinster. Risken för avbrott och ekonomiska förluster minskar, liksom också risken för sabotage. Samtidigt ökar också skyddet för andra ADB-lagrade upp- gifter än personuppgifter.
Med detta anser vi att vi har uppfyllt de i kommittédirektiven angivna kraven angående kostnadsberäkningar.
10.2 EG-aspekter i utredningsverksamheten
Regeringen beslutade i juni 1988 att utfärda direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverk- samheten (Dir. 1988243). Direktiven grundar sig på de riktlinjer riksdagen angivit skall ligga till grund för Sveriges medverkan i ett brett västeuropeiskt samarbete.
Direktiven föreskriver bl. a. att kommittéer och särskilda utredare, som har till uppgift att lämna förslag som berör det västeuropeiska integrations- arbetet, skall undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och att ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns.
När det gäller offentlighetslagstiftningen som sådan har den för Sveriges del länge varit unik. Flera länder har dock på senare tid infört handlings- offentlighet av liknande slag som vår. Beträffande innehållet i de olika nationella lagarna på området hänvisar vi till IRI—rapporten med jäm- förelser med utlandet (rapporten avsnitt 3.6 s. 98-108). Bland annat be- handlas där lagstiftningen i EG-medlemsländema Danmark, Frankrike och Holland.
Offentlighetslagstiftning är inte ett ämnesområde, som EG hitintills har arbetat med, förutom att man 1981 rekommenderade medlemsländerna att ratificera en Europarådskonvention i ämnet. Ett flertal stater har också gjort detta. Några gemensamma direktiv, regler eller förslag till direktiv för EG, som berör ämnet finns alltså inte. Flera av medlemsländerna i EG är
SOU 1988:64 Kostnadsberäkningar 131
också av den uppfattningen att EG i allmänhet inte bör reglera förvaltnings- processuella frågor i de enskilda medlemsländerna. Till sådana frågor räk- nas också regler om användningen av ADB inom den offentliga förvalt— ningen.
De förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen vi lagt fram i detta betänkande är sett i detta perspektiv av så marginell betydelse, att de inte kan inverka på det västeuropeiska integrationsarbetet.
Mot bakgrund av detta och avsaknaden av gemensam ordning på detta område inom EG anser vi inte att några åtgärder för att åstadkomma en harmonisering är meningsfulla i nuläget.
't , . . , ,_ kr,-, FF .f'l
|_ | . - 'In | |, , , f || ” .., ' - . » ..it ., _ | " ,., —_'_. __. , Li.-””t" '.lw. . . |. " ' - .. |... , ', ' ' , ,, it..., li,-;( . v . än "' ' . |' ' , ' &. _ ..,," ' gam— ' '. ' |: L | "|' | " "L? . ' ,!' " låt-lir: ”på .-. ut'-LiM bv '.," . ,',,..s.5,l U'j ."'. ,. ' ,, ' |. -' .;arr. ut nu.-. | "|| * l"»" dir-||" " "' r" ” ."'. ' . , , .. ,,,, , '... " ",”JCI 31.
SOU 1988:64
11 Specialmotivering
11.1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
2 kap. tryckfrihetsförordningen
3 5 Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 5 är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.
Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, för- teckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.
Paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1976, då grundlagsreglema i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ersattes med ett helt nytt kapitel. Ändringarna utgjorde en första etapp i den genomgripande översyn som inletts av be- stämmelserna om tillgången till allmänna handlingar (prop. 1975/76:160).
Våra förslag bygger vidare på den strävan som präglat lagstiftningsarbetet på området under hela 1970—talet, nämligen att inte avskärma sig från att ta tillvara de möjligheter som ADB-tekniken från offentlighetssynpunkt fak- tiskt innebär. I enlighet härmed har vi valt att ansluta oss till tillgänglighets- principen och därmed behålla möjligheterna till att ta fram s. k. potentiella handlingar ur ADB-systemen. En utgångspunkt bör dock även i fortsätt- ningen likställighetsprincipen vara.
Vi anser att den möjlighet, som enligt. uttalanden i förarbetena till tryck— frihetsförordningen (prop. 1975/76:160 s. 90 f) för närvarande står den enskilde till buds, att ställa egen datorkapacitet till förfogande eller att få bearbetningar utförda med egna datorprogram inte är förenlig med lik- ställighetsprincipen och därför bör tas bort. Vi anser att även säkerhets-, sårbarhets- och integritetsaspekter numera med skärpa talar för detta.
133
134 Specialmotivering SOU 1988:64
Vårt förslag till lagändring innebär därför att det som omfattas av offent- lighetsinsynen skall vara de handlingar, som myndigheten använder i sin verksamhet eller som myndigheten enkelt kan framställa med hjälp av datorutrustning och program. Den enskilde skall alltså inte längre ha någon möjlighet att utvidga området för offentlighetsinsyn genom att själv bidraga med datorprogram eller datorkapacitet. Oavsett om man ser till offentlig- hetsprincipens snävare syfte att tillgodose kontroll- och insynsintressen eller till det vidare syftet att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning, innebär vårt förslag inga begränsningar i dessa syften.
Ändringen innebär en mera fullständig likställighet mellan myndigheten och den enskilde. Det som myndigheten kan göra tillgängligt, det skall också den enskilde ha insynsrätt i. Därtill kommer att ökad likställighet uppnås också i den meningen att avgörande för vad som är tillgängligt skall bedömas utifrån de förutsättningar som myndigheten har att göra hand- lingar tillgängliga med rutinbetonade åtgärder. Därmed ökas också i väsent- lig utsträckning förutsebarheten, när det gäller de potentiella handlingarna. Utöver detta skapas större garantier för att datalagens regler inte åsidosätts, när det gäller upptagningar som utgör personregister. För att uppnå denna likställighet behövs en regel som avgränsar dessa rutinbetonade åtgärder lika såväl för myndigheten som för den enskilde.
Med den av oss föreslagna regeln skall ADB-upptagning för att anses vara förvarad hos en myndighet vara tillgänglig för myndigheten med de tekniska hjälpmedel som myndigheten använder sig av eller enkelt kan framställa.
De tekniska hjälpmedel myndigheten använder sig av avser både den datorkraft och de program myndigheten förfogar över. Detta skall gälla oberoende av om myndigheten själv äger eller på annat sätt disponerar över utrustningen och oberoende av om denna rent fysiskt finns i myndighetens lokaler eller någon annanstans. I begreppet skall alltså innefattas även de tekniska hjälpmedel som finns hos en servicebyrå, som myndigheten anlitar, eller hos en sido-, över- eller underordnad myndighet, liksom den ut- rustning som på annat liknande sätt står till myndighetens förfogande. Den omständigheten att en myndighet vid extrema förhållanden, t. ex. åter- kommande toppar i användningen av datorkapacitet eller avbrott i den ordinarie försörjningen av datorkraft, anlitar hjälp från annat håll, skall självfallet inte medföra att information enbart på grund av dessa om- ständigheter undandras från offentlighetsinsyn. Även sådana hjälpmedel som myndigheten enkelt kan framställa skall omfattas. Här torde det på teknikens nuvarande ståndpunkt främst vara fråga om programmerings- arbete i någon form. Med ”enkelt” avses i första hand att den arbetsinsats som behövs för att framställa hjälpmedel skall vara av enkel beskaffenhet, men däri torde även böra innefattas kostnadsaspekter.
Vårt förslag innebär inte någon inskränkning i myndigheternas möjlig- heter att med stöd av servicebestämmelserna i 15 kap. 4 & sekretesslagen och 75 verksförordningen (1987:1100) tillhandahålla datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorprogram som ställs till förfogande
SOU 1988:64 Specialmotivering 135
av enskild. Givetvis är inte förslaget avsett att lägga hinder i vägen för sådana bearbetningar som sker inom ramen för en myndighets uppdrags- verksamhet eller är'att anse som en försäljning av uppgifter. Det senare förutsätter emellertid att myndigheten kan ägna sig åt sådan försäljnings- verksamhet.
11 5 Som allmän handling anses ej
1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande,
2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten,
3. sådan handling som avses i 3 5 och som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits,
4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän.
Redan i 1949 års tryckfrihetsförordning fanns en undantagsregel motsvaran- de den nuvarande. I denna (2 kap. 7 5 tryckfrihetsförordningen) undantogs således från de allmänna handlingarna, dels det 5. k. granskningsexem- plaret av tryckt skrift, dels enskilda brev, skrifter eller upptagningar som överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet ute- slutande för förvaring eller vård eller forsknings- och studieändamål. Tryck- ta skrifter, ljudupptagningar och andra handlingar som ingick i statliga eller kommunala bibliotek var inte uttryckligen undantagna i grundlagstexten, men torde i praxis inte heller ha ansetts vara allmänna handlingar. För att detta klart skulle framgå av lagtexten intogs i 2 kap 11 & tryckfrihetsför- ordningen en bestämmelse i ämnet i samband med 1976 års lagändringar (prop. 1975/76:160).
Vårt förslag till ändring i ovanstående paragraf tar sikte på att ytterligare förtydliga lagtexten. I rättspraxis har det ansetts att också ADB-upptag- ningar i externa databaser av typen referensdatabaser, som en myndighet har tillgång till och använderi sitt arbete, omfattas av denna s. k. biblioteks- regel. Genom vårt tillägg kommer detta till uttryck också direkt i lagtexten. Därmed vill vi undanröja varje tveksamhet om vilka slag av allmänna handlingar som biblioteksregeln skall omfatta.
Såsom redovisats i våra allmänna överväganden (avsnitt 7.4.3) regleras förhållandena myndigheter emellan vid terminaluppkoppling till en databas av bestämmelserna i 2 kap. 6 och 12 55 tryckfrihetsförordningen. Den av oss föreslagna ändringen tar alltså uteslutande sikte på de fall, då en myndighet ansluter sig till en databas som produceras av annat organ än myndighet. Det saknar betydelse i detta sammanhang vilken rättslig status
136 Specialmotivering SOU 1988:64
denna databasproducent har, så länge det inte är fråga om en myndighet i tryckfrihetsförordningens mening. Det kan likaväl vara en enskild fysisk person, ett bolag, en stiftelse eller någon annan form av sammanslutning.
Undantaget för ADB-upptagningar har betydelse främst i två typer av fall och inriktar sig på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av offentlighetsprinci- pen. Det ena fallet avser databastjänster och andra liknande informations- sökningstjänster som erbjuds via telekommunikationsnät och det andra optiskt lagrad information på skivor.
I förarbetena till denna bestämmelse sägs att det är väsentligt i samman- hanget att handlingarna är organiserade på ett sådant sätt att de ”enligt vanligt språkbruk” är att betrakta som ett bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 180). Enligt vår uppfattning saknar detta kriterium självständig betydelse, då det är fråga om ADB-upptagningar. Lagringstekniken beträffande dessa är helt annorlunda. I en databas kan det mycket väl förekomma olika typer av handlingar. Så kan t. ex. biblioteksinformation vara blandad med all- männa handlingar.
För att en ADB-upptagning skall omfattas av biblioteksregeln krävs i stället att det är fråga om upptagningar, som används i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker i ett bibliotek, dvs. för att söka faktaunderlag i allmänhet, rättsfallsreferenser eller tidskriftsartiklar o.d. Så snart upptagningar ur databasen används för handläggning av mål eller ärenden på så sätt att uppgifter ur dem hämtas som underlag för beslut i ett enskilt mål eller ärende, blir förhållandet det motsatta. Enligt 14 % datala- gen föreligger dessutom en dokumentationsskyldighet i sådana fall, dvs. en skyldighet att bevara en utskrift av uppgifterna i fråga.
13 & Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 5 första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.
Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt.
En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 å och 13 5 första stycket lämna ut en stor mängd upptagningar för automatisk databe- handling i form av utskrift endast om sådant uttag eljest sker för eller är förberett för myndighetens egen verksamhet.
Reglerna i tryckfrihetsförordningen om överlämnande mot avgift av av- skrift, utskrift eller kopia av allmän handling har i sakligt hänseende varit väsentligen oförändrade sedan länge. Vid den översyn av 2 kap. tryck- frihetsförordningen som gjordes 1976, fann föredragande statsrådet inte att tillräckligt underlag förelåg för att föreslå särskilda bestämmelser i grundlag
SOU 1988:64 Specialmotivering 137
om massuttagen (prop. 1975/76:160 s. 188). Denna uppfattning kom att stå fast vid den översyn som gjordes 1982.
När vi nu föreslår en regel som tar sikte på de 5. k. massuttagen, vill vi understryka att vi inte därmed avser att någon begränsning av offentlighets- principens syften skall följa. Inte heller avser vi några begränsningar av anonymitetsskyddet i tryckfrihetsförordningen. Regeln anknyter i stället till myndigheternas egen verksamhet och likställighetsprincipen. När det gäller massuttag, gäller här som en förutsättning för att ett utlämnande skall kunna ske, att uttag motsvarande det begärda redan sker i myndighetens egen verksamhet eller att sådant uttag förberetts för myndighetens verk- samhet. Utgångspunkten för bedömningen av offentlighetsuttag blir i dessa fall myndighetens egna behov grundade på verksamheten. Det krävs emel- lertid inte att ett motsvarande uttag redan gjorts av myndigheten. Det är tillräckligt att ADB-systemen är sådana, att uttaget förberetts i dem och att detta skett för myndighetens egen verksamhet.
Det förtjänar att påpekas att den regel vi nu föreslår, endast avser uttag i form av utskrift av upptagning. Rätten att ta del av upptagningen på stället avgiftsfritt kvarstår oförändrad. I samband med massuttag kan det dock förtjänas att påpeka, att denna regel inte är undantagslös. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, om betydande hinder möter. Sådana hinder kan föreligga, om myndigheten inte har tillgång till erforderlig datorkapacitet eller om tillhandahållandet skulle medföra be- tydande kostnader. Det senare hindret kan dock sökanden undanröja ge- nom att själv bidra till kostnaderna. Det andra undantaget föreligger om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Vi anser att vår inskränkning beträffande massutta- gen därmed inte är av den arten, att Offentlighetsprincipens syften träds förnär.
Någon entydig definition av massuttag är vi inte beredda att göra. Det är inte heller säkert att en exakt sådan definition skulle vara meningsfull. Vad som är massuttag ur ett visst bestämt ADB-register får i stället avgöras från fall till fall. Frågan är beroende av det enskilda ADB-registrets uppbyggnad och av vad som görs eller är förberett för myndighetens egna behov. Den får avgöras efter en samlad bedömning av antalet uppgifter som begärs ut- lämnade, den tid den begärda sammanställningen av uppgifter tar i anspråk och myndighetens egen situation. Det säger sig självt att bedömningen av om ett massuttag föreligger kan utfalla olika, om samma antal uppgifter begärs utlämnade ur riksskatteverkets folkbokföringsregister eller ur en kommuns hundskatteregister.
11.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
15 kap. sekretesslagen
9 & Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stad-
138 Specialmotivering SOU 1988:64
gade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.
Inom ramen för en sådan god offentlighetsstruktur skall myndigheten också särskilt beakta att skyddet av uppgifter i upptagning som är allmän handling och föremål för sekretess ordnas så att insynen enligt tryckfrihetsför- ordningen inte försvåras.
Om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur skall myndigheten utöver detta särskilt beakta: I . att uppgifter i upptagning som är allmän handling så långt det är möjligt är fria från förkortningar och annat som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen och
2. att det klart framgår när uppgifter i upptagning som är allmän handling tillförts upptagningen och, om sådan uppgift ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta skett.
Paragrafen infördes i sekretesslagen i samband med att en rad olika åtgärder vidtogs 1982 för att förstärka Offentlighetsprincipen, främst när det gällde allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB (prop. 1981/82:37). När bestämmelsen infördes, sades att dess första mening inte var avsedd att innebära något nytt krav på myndigheterna, utan endast att framhäva betydelsen av att Offentlighetsprincipen beaktas i full utsträckning i ADB-sammanhang. Bestämmelsen kan sägas innehålla en första upp- maning till myndigheterna att ge sina ADB-system en god offentlighets- struktur, även om detta uttryck inte förekommer i lagtexten eller i mo- tiveringen till densamma.
I lagtexten sägs ingenting om på vilket sätt myndigheterna skall lägga upp sin ADB—användning. Vad som kan vara lämpligt får i stället avgöras från fall till fall. I förarbetena (prop. 1981/82:37 s. 50) ges dock en del exempel på vad lagstiftaren avsett. Där sägs att det kan vara fråga om att skilja ADB-upptagningar av olika offentlighetsstatus, så att allmänna och icke allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess. Rutiner för utlämnande av avskrifter av ADB-upptagningar som är allmänna och icke sekretesskyddade handlingar kan behöva skapas; rutiner som är särskilt anpassade till allmänhetens rätt att få ta del av upptagningarna. Hänsynen till Offentlighetsprincipen måste dock ofrånkom- ligen vägas mot andra intressen, t. ex. tekniska och ekonomiska faktorer samt rationalitetsaspekter. Syftet med bestämmelsen är att allmänheten skall ges sammma möjligheter som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offentliga handlingar, dock utan att binda myndigheterna vid bestämda tekniska lösningar. I paragrafens andra mening behandlas vad som gäller, om myndigheten väljer ett terminalbaserat system för sin data- behandling.
De tillägg vi nu föreslår till denna paragraf är avsedda att bygga ut och
SOU 1988:64 Specialmotivering 139
förtydliga vad en god offentlighetsstruktur innebär och vilka krav som kan ställas på ADB-systemen för att de skall kunna sägas ha en god offentlig- hetsstruktur.
Genom tillägget i andra stycket har vi velat understryka att en god offentlighetsstruktur inte bara innebär ett krav på att handlingar skall vara tillgängliga för insyn, utan också på ett effektivt och reellt skydd för upp- gifter som skall åtnjuta sekretesskydd. Först då båda dessa hänsyn tagits, kan man säga att kravet på en god offentlighetsstruktur uppfyllts.
För att uppfylla detta krav kan myndigheten använda sig av olika be- hörighetsnivåer eller tekniska spärrar för åtkomst av skyddade uppgifter i ADB-systemen. Sådana system finns utvecklade på en tekniskt sett hög nivå och har visat sig vara en god hjälp vid den praktiska tillämpningen. Sådana åtgärder måste dock alltid åtföljas av åtgärder i myndighetens admini— strativa verksamhet, så att behörighetsfördelning och behörighetskontroll fungerar och så att klassificeringen av information sker på ett tillfredsstäl- lande sätt. Sist men inte minst är det viktigt för en god offentlighetsstruktur, att ansvarsförhållandena är klara och att vederbörande tjänstemän är med- vetna om sitt ansvar.
En god offentlighetsstruktur måste också innebära, att det är möjligt för den enskilde att avgöra statusen hos den upptagning han tar del av. Ett minimikrav år att det framgår, om en upptagning är en inkommen eller upprättad handling. I den mån utkast eller minnesanteckningar förekom- mer eller myndigheten tillåter tjänstemännen att ha ”privata handlingar” i systemen, måste en god offentlighetsstruktur innebära att dessa handlingar avskiljs på ett effektivt sätt från vad som omfattas av Offentlighetsinsynen. Det kan för övrigt starkt ifrågasättas, om det ens är möjligt för en myndig- het med hänsyn till datalagens regler om registeransvar, att tillåta tjänste-. männen att lägga upp ”egna” register eller att ha sådana ”privata hand— lingar” i myndighetens ADB-system.
] tredje stycket har vi velat peka på vissa speciella frågor, som vi funnit vara förknippade med datoriseringen. I lagtexten ligger ett krav på att en upptagning skall vara läsbar i den meningen, att den enskilde skall ha möjlighet att uppfatta och förstå de uppgifter som upptagningen innehåller. För att detta skall vara möjligt bör upptagningen inte innehålla förkort- ningar eller annat som kan vara obegripligt för den oinvigde. Med ”annat” avses exempelvis koder eller omotiverade fackuttryck. Detta hinder kan dock givetvis undanröjas genom att det, samtidigt med att den enskilde tar del av upptagningen, tillhandahålls en kodnyckel eller förklaringar till inne- hållet i upptagningen på annat sätt. Det är dock enligt vår uppfattning mindre lämpligt, att detta sker genom att den enskilde hänvisas till att vid behov fråga en tjänsteman hos myndigheten. Detta skulle lätt kunna leda till att den enskilde uppfattar Offentlighetsinsynen som begränsad.
Tredje stycket innehåller också ett krav på att det i vissa fall skall framgå, när uppgifter tillförts en upptagning, ändrats eller gallrats. Sådana upp- lysningar kan ha stor betydelse för den enskildes möjligheter att värdera och bedöma den information han önskar ta del av.
140 Specialmotivering SOU 1988:64
Avsikten med tredje stycket är dock inte att sådana uppgifter alltid måste dokumenteras i datafilen. Om så skedde, skulle resultatet i en del fall bli att upptagningar tillfördes så många uppgifter att de i stället framstod som svårlästa. Bestämmelsen skulle då komma att motverka sitt syfte. Det bör dock påpekas att gallringsbeslut alltid måste finnas dokumenterade.
Vi har därför föreslagit, att dessa åtgärder endast skall vidtas, om det behövs med hänsyn till kravet på en god offentlighetsstruktur. I annat fall kan uppgiften utelämnas. Det kan också förekomma att uppgifter efter en tid förlorar sin betydelse och därför kan utgå ur upptagningen. Som ex- empel på uppgifter som kan utelämnas kan nämnas rättelse av felstavning av namn eller adressuppgift. Beträffande sådana uppgifter har vi svårt att tänka oss något fall, där det från offentlighetssynpunkt skulle vara av värde att uppgift om ändringen bevarades. Exempel på uppgifter som efter en tid förlorar sin betydelse kan hämtas från folkbokföringsregistret. Under den registrerades liv inträffar många omständigheter som föranleder införandet av nya uppgifter i detta register, t. ex". flyttning. Efter en tid förlorar sådana uppgifter sitt intresse. Detta gäller i än högre grad en uppgift om när uppgiften tillfördes registret. Vi anser att uppgifter av de slag vi nu redogjort för typiskt sett är sådana, där behovet kan ifrågasättas. I detta sammanhang vill vi dock påpeka att gallring av eller ut allmänna handlingar endast får ske under vissa förutsättningar (jfr avsnitt 4.4.2 och 5.4.3).
11 5 Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyl- dighet föreligger dock inte i fråga om ADB—register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten.
Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 1. ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter inhämtas, 4. hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5. vilka teminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall till- lämpa på uppgifter i ADB-registret, 7. vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB- registret och dess användning i myndighetens verksamhet.
I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det
SOU 1988:64 Specialmotivering 141
behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmän- heten.
Paragrafen infördes i sekretesslagen samtidigt som ändringarna i 95 (jfr prop. 1981/82:37).
Det tillägg vi nu föreslår avser att i visst avseende komplettera kraven på den dokumentation myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla beträffan— de ADB-register. En begriplig och fullständig dokumentation är en mycket viktig del av den goda Offentlighetsstrukturen. I den kravspecifikation som lagtexten redan innehåller bör tilläggas en skyldighet för myndigheterna, att ange på vilket sätt information till olika register hämtas. Särskilt viktigt är det att upplysning på denna punkt kan erhållas om uppgifterna hämtas från andra ADB-register eller tillförs myndigheten utan de registrerades med- verkan.
Ikraftträdande
När det gäller de ändringar vi föreslår i tryckfrihetsförordningen, anser vi inte att någon övergångsperiod behövs.
Beträffande de ändringar vi redogjort för i sekretesslagen, föreslår vi att dessa skall tillämpas från ikraftträdandet, när det gäller ADB-register som inrättas och börjar föras därefter. När det gäller ADB-register som redan är i bruk, anser vi att en längre övergångsperiod behövs. En del av registren är stora och riksomfattande. De ändringar vi föreslår kan för dessa register medföra tekniska förändringar som bör få ta viss tid (jämför vad vi sagt om kostnaderna för våra förslag i avsnitt 10). Många av systemen torde också stå inför en ombyggnad eller "renovering" inom en överskådlig framtid. Vi anser därför att den av oss föreslagna övergångsperioden på tre år är rimlig.
SOU 1988:64 143
Särskilda yttranden
1. Av ledamöterna Gunnar Hökmark, Birgit Friggebo och Bengt Kindbom
Vi har i vårt arbete i kommittén inte kunnat lämna förslag om någon precisering av handlingsbegreppet. Det har därmed inte gått att skapa den förutsebarhet vad gäller innehållet i offentliga handlingar som av integritets- och rättssäkerhetsskäl hade varit av intresse.
Det faktum att vi inom kommittén inte nått fram till ett förslag vad gäller handlingsbegreppet understryker behovet av andra åtgärder som vi bl. a. påpekat i kommitténs tidigare förslag. Detta gäller inte minst förslaget om myndigheternas försäljningsverksamhet. Det är från integritetssynpunkt mindre intressant med en begränsning av antalet myndigheter som får sälja personuppgifter om det inte finns någon begränsning eller ens reglering av vilka uppgifter och i vilka sammanställningar som dessa får säljas. Förslagen om registerlagar och en personnummerbegränsning, som kommittén fram- fört i tidigare betänkande, hade getts ett mer konkret innehåll om hand- lingsbegreppet kunnat ges klarare och mer preciserad innebörd.
Regeringsrättens domar, som kommittén nu hänvisar till i slutbetänkan- det, utgör visserligen viktiga begränsningar och preciseringar av hur långt handlingsbegreppet idag kan töjas. De ger emellertid ingen klarhet i frågan om vad det är för typ av handling som en myndighet — i fallet om försäljning — får lov att sälja. Samtidigt finns det anledning att befara att den tekniska och administrativa utvecklingen kommer att förskjuta innebörden av rutin- betonade åtgärder till förfång för den enskildes integritet.
Den balansgång mellan Offentlighetsprincipen och integritetsskyddet som handlingsbegreppet måste baseras på är svår. Det finns emellertid skäl att betona att Offentlighetsprincipens syfte är att ge medborgarna en möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas maktutövning, inte att ge med- borgare och myndigheter en ökad möjlighet till insyn i enskildas privatliv.
Det finns mot denna bakgrund anledning att hårdare än idag knyta myndigheternas användning av insamlade datauppgifter till ändamålet för myndighetsutövningen. Myndighetens dataregister kan då regleras med registerlagar— något som kommittén ju också föreslagit en ökad användning av — samt med föreskrifter från datainspektionen som binder såväl myndig- heten och därmed offentlighetsinsynen till en datahantering vars innehåll begränsas till myndighetsutövningens ändamål. Det skapas då en ökad
144 Särskilda yttranden SOU 1988:64
förutsebarhet samtidigt som man inte behöver begränsa offentlighetsin- synen med dess möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas verksam- het.
Kommittén har i sina tidigare betänkanden berört behovet av begräns- ning av insamling och registrering av personuppgifter liksom av samkör- ningar och sambearbetningar. Kommittén borde i detta slutbetänkande ha lagt förslag med avseende på dessa frågor. Det hade bidragit till en mindre osäkerhet om handlingsbegreppets konsekvenser.
Det borde också ha varit möjligt för kommittén att lämna förslag till hur den enskildes ställning kunnat stärkas genom en besvärsrätt gentemot ut- lämning av sekretessprövade personuppgifter. Något utredningsarbete i denna del har tyvärr inte förekommit.
Det finns därför anledning att välkomna den begäran om en reformering av datalagen som datainspektionen lämnat till regeringen. Denna begäran baserar sig på de problem som den omfattande ökningen av tillståndsären- den, och den datatekniska utvecklingen gett vid tillämpningen av datalagen.
Vid en reformering av datalagen bör klarare än hittills regleras bl. a.: — att uppgifter insamlade och registrerade för ett ändamål inte används för andra ändamål, — att samkörningar och sambearbetningar begränsas, — att den enskilde ges ökade möjligheter att påverka uppgifternas hante- ring och andras insyn i datasystemen, — att begreppen särskilda och synnerliga skäl ges en konkret innebörd, — att regler om sekretess, rättelse och gallringsfunktioner ses över och utformas till stöd för den enskilde, — att själva spridningen av uppgifter om den enskilde och inte tekniken regleras, samt — att datasystemens säkerhets- och sårbarhetsfrågor ses över.
Förhoppningsvis skall en ansats som tar sikte på att styra dataanvänd- ningen till ändamålet hårdare än idag vara mer framgångsrik när det gäller att skapa en ökad förutsebarhet vad gäller offentliga handlingars innehåll än vad data- och offentlighetskommitténs varit. Därigenom kan offentlighets— principen bättre anpassas till den ADB-baserade miljön samtidigt som den enskilde får ett bättre integritetsskydd.
2. Av experten Nils Rydén
Myndigheternas användning av informationsteknologin har medfört helt nya risker för enskilda medborgares, företags och nationens integritet. DOKs förslag innebär inte några avgörande förbättringar av integritets- skyddet.
Min uppfattning nu ansluter till vad jag anförde i särskilt yttrande redan i DOKs delbetänkande ”Integritetsskyddet i informationssamhället 2. Myn- digheternas försäljning av personuppgifter m.m.” (s. 79).
Offentlighetsprincipen skall reglera förhållandet mellan myndigheter och medborgare. Det torde dock vara allmänt vedertaget att den istället allmer
SOU 1988:64 Särskilda yttranden 145
tagits till intäkt för ett näst intill fritt flöde av information myndigheter emellan och över huvudena på berörda medborgare och företag. Samtidigt är det omvittnat att Offentlighetsprincipen redan för sitt egentliga syfte fungerar illa i ADB-miljön men även beträffande traditionella dokument. DOKs förslag innebär inte någon förstärkning av Offentlighetsprincipen när det gäller dess egentliga syften, vilket var en huvuduppgift enligt kommit- téns direktiv.
Det var på sin tid aningslöst att börja tillämpa begreppet ”potentiella handlingar” och därmed utvidga Offentlighetsprincipen, som därmed kom- mit i än större obalans. Det hade varit desto större anledning att nu rätta till detta misstag.
Potentiella handlingar innebär inte bara att en myndighet kan tvingas gå utöver sin myndighetsfunktion och verksamhetsutövning. De kan också — särskilt vid informationsutlämnande myndigheter emellan — leda till be- tydande risker för integritetsintrång och hot mot rättssäkerheten. Vidare ökar oförutsebarheten beträffande vilken information som kan behöva sek— retesskydd. Bristen på förutsebarhet i detta sammanhang är kanske på sikt det största hotet mot offentligheten med hänsyn till de krav som allteftersom kommer att resas på ökad sekretess. Härigenom får myndigheterna tillgång till allt mer information som inte är tillgänglig enligt handlingsoffentlig- heten. Redan sekretesslagreformen 1980 ledde till en kraftigt utökad hand- lingssekretess. Av dessa skäl riskerar offentligheten att med tiden allvarligt urholkas.
DOK kan inte freda sig genom att hänvisa till den rättspraxis som håller på att utvecklas. Jag kan inte dela de överväganden som DOK lagt till grund för sin inställning att grundlagens regler om handlingsoffentlighet fort— löpande skall ändras till sin innebörd enbart till följd av den tekniska utvecklingen. Min uppfattning är — liksom tidigare — att myndighetens verksamhet alltid måste tas till utgångspunkt för omfattningen av det ADB- stöd som myndigheten har. Jag menar således att innan myndigheternas ADB-system enligt DOKs förslag om s. k. god offentlighetsstruktur an- passas efter Offentlighetsprincipen skall myndigheternas ADB-system an- passas efter vad myndighetsverksamheten kräver. En myndighet skall aldrig (kunna) framställa upptagningar som inte ryms inom ramen för dess verk- samhet.
DOK har inte tillräckligt beaktat de synpunkter av betydelse i dessa sammanhang som förts fram till kommittén i Peter Seipels rapport, föga beaktat de risker som påpekats av samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS) och än mindre tagit hänsyn till allmänhetens enligt bl. a. SCBs upprepade undersökningar alltmer bristande förtroende för myndigheternas hantering av information.
Det förhållandet att DOKs förslag inte förankrar myndigheternas ADB- användning i deras verksamhet medför också att det fortfarande (på det sätt jag utvecklat i det ovan nämnda yttrandet i delbetänkande 2 om myndig- heternas försäljning av personuppgifter) är omöjligt att ta ställning till DOKs förslag om myndigheternas försäljningsverksamhet.
146 Särskilda yttranden SOU 1988:64
Ambitionen har varit för låg. Det grundläggande utredningsarbetet bris- ter. Resultatet blir därför som tidigare. DOK fick ärva Datalagstiftnings- kommitténs olösta problem och DOKs olösta problem får tas om hand av en ny utredning. Om en sådan har f.ö. redan varslats.
SOU 1988:64
Bilaga ]
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06)
Dir 1984z48 Beslut vid regeringssammanträde 1984-12-13.
Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Wickbom, anför.
Sammanfattning
Under senare år har användningen av ADB inom den offentliga sektorn blivit alltmer utbredd. Detta har medfört vissa problem vid tillämpningen av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Problemen hänger framför allt samman med att tryckfrihetsförordningens (TF:s) bestämmelser härom är utformade i första hand med tanke på traditionella pappersdoku- ment.
Mot denna bakgrund föreslår jag att data- och offentlighetskommittén (DOK), som utreder användningen av personnummer i samhället, också får i uppdrag att utreda de problem som är förenade med Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar.
En central uppgift för kommittén bör vara att undersöka hur TF:s bestämmelser om allmänna handlingar har fungerat vid tillämpningen på ADB-upptagningar och att föreslå de ändringar som kan vara befogade. Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprinci- pen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet.
Vidare bör kommittén överväga om det finns skäl att begränsa möjlighe- terna att få ut uppgifter från myndigheterna för andra ändamål, t.ex. att göra massuttag ur ADB-register för kommersiella syften.
Bland andra frågor som kommittén skall ta upp kan nämnas frågan om rättelse av felaktiga uppgifter i ADB-register och om rätten till skadestånd när ett ADB-register innehåller oriktiga uppgifter.
147
148 Bilaga 1 SOU 1988:64
1 Bakgrund 1.1 En kort historik
Principen att alla medborgare har rätt att ta del av myndigheternas handlingar infördes i Sverige redan i mitten av 1700-talet. De grundläggande bestämmelserna om Offentlighetsprincipen finns nu i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen (TF, omtryckt 1982z941). [ 2 kap. 15 TF föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Allmänhetens rätt att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt "handlingar". Med detta begrepp har i första hand avsetts pappersdo- kument men genom 1949 års TF klargjordes att det också omfattade kartor. ritningar och bilder. Hur man skulle betrakta tekniska upptagningar. t.ex. fonogram. framgick däremot inte av grundlagen. Enligt ett JO-beslut från mitten av 1950-talet var fonogram inte att anse som handlingar (JO:s ämbetsberättelse 1955 s. 177). Utvecklingen i praxis innebar emellertid en utvidgning av handlingsbegreppet. [ avgöranden av regeringsrätten tolkades begreppet så att det omfattade också ADB- upptagningar (regeringsrättens årsbok 1965 ref. 25, 1969 ref. 11 och 1971 ref. 15).
Efter förslag av offentlighets— och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) i betänkandet (SOU 1972:47) Data och integritet infördes år 1973—1974 nya bestämmelseri TF om Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB- upptag- ningar (prop. 1973133. KU 1973:19 och 197412. SFS 1974:66). Samtidigt antogs datalagen (19731289). Grundlagsändringarna innebar i princip att samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas på ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar. Vissa särregler för ADB-upptagningar infördes dock.
På grundval av ett nytt förslag av OSK i betänkandet (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar fick TF:s regler om allmänna handlingars offentlig- het en helt ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1978 (prop. 1975/76:160. KU 1975/76:48 och 1976/77:1, SFS 19761954). [ sak låg de nya reglerna nära vad som gällde tidigare. Vissa ändringar gjordes dock i reglerna om ADB- upptagningar, vilket bl.a. innebar ökad insyn i myndigheternas verksamhet. De bestämmelser som infördes då är i allt väsentligt oförändrade i dag.
I samband med 1976 års ändringar i TF bestämdes att vissa frågor om Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information skulle utre- das vidare. Detta uppdrag lämnades till datalagstiftningskommittén (DALK), som också hade till uppgift att behandla frågor om skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB.
DALK lade år 1980 fram delbetänkandet (SOU 1980:31) Offentlighets- principen och ADB. l betänkandet utgick kommittén från att handlingsof- fentligheten i princip skulle ha samma innebörd som tidigare. Kommittén föreslog inte några ändringar i 2 kap. TF men presenterade ett förslag till lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk databehandling m.m.
I prop. 1981/82:37 om Offentlighetsprincipen och ADB föreslogs en rad olika åtgärder för att förstärka Offentlighetsprincipen. Till grund för propositionen låg DALK:s förslag. som dock hade omarbetats väsentligt.
SOU 1988:64
Någon motsvarighet till DALK:s lagförslag lades inte fram. I stället föreslogs nya bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) om allmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för ADB. Propositionsförslagen antogs av riksdagen våren 1982 (KU 1981/82:21, rskr 163). De nya bestämmelserna i sekretesslagen (Seer) trädde i kraft den 1 juli 1982 (SFS 19821183). Samtidigt gjordes ändringar i allmänna verksstadgan (19651600) och några andra regeringsförfattningar (SFS 19821272—275).
1.2 Nuvarande ordning
2 kap. TF innehåller bestämmelser dels om vilka slag av handlingar som skall anses som allmänna och därmed i princip vara tillgängliga för allmänheten. dels om hur sådana handlingar skall tillhandahållas den som vill ta del av dem. Vidare finns det i TF grundläggande bestämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten. Närmare bestämmel- ser härom finnsi sekretesslagen (1980:100. omtryckt 198211106). Sekretess- lagen innehåller också andra bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF. bl.a. regler om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna ut uppgifter till allmänheten.
Enligt 2 kap. 35 TF är en handling allmän. om den förvaras hos en myndighet och om den är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Med handlingar avses dels framställningar i skrift eller bild. dels upptagningar som kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på annat sätt endast med tekniska hjälpmedel. Handlingsbegreppet omfattar alltså bl.a. ADB- upptagningar.
En upptagning anses enligt 35 andra stycket normalt förvarad hos en myndighet. om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. 1 de följande paragraferna preciseras när en handling är att anse som inkommen eller upprättad. Bl.a. föreskrivs att en upptagning anses inkommen till en myndighet. när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 35 andra stycket.
1 2kap. 12—1456 finns regler om tillhandahållande av handlingar. En begäran att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen. När en sådan begäran har gjorts. skall myndigheten enligt huvudregeln — under förutsättning att handlingen inte är sekretessbe- lagd — utan avgift tillhandahålla handlingen på stället så att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Detta skall ske genast eller så snart det är möjligt. I en särskild bestämmelse föreskrivs dock att en myndighet inte är skyldig att tillhandahålla en handling på stället. om det möter betydande hinder.
Vidare har den som så önskar rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en handling. En myndighet är dock inte skyldig att lämna ut ADB-upptagningar i annan form än utskrift.
De nya bestämmelser som infördes år 1982 för att förbättra allmänhetens tillgång till upptagningar för ADB innebär bl.a. att allmänheten har rätt att under vissa förutsättningar själv använda myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar (15 kap. 105 Seer). Vidare har
Bilaga 1 149
150 Bilaga 1 SOU 1988:64
statskontoret fått till särskild uppgift att lämna andra myndigheter råd och upplysningar vid utformningen av ADB-system så att Offentlighetsprincipens krav tillgodoses (SFS 1982z272—273).
1.3 Seipels utredning
Under förarbetena till 1982 års lagstiftning om Offentlighetsprincipen och ADB framfördes från vissa håll önskemål om en generell översyn av de grundläggande principerna för handlingsoffentlighet. eftersom det hade visat sig att ADB-användningen medförde särskilda problem vid tillämpningen av TF:s begreppsapparat.
Mot bakgrund härav uppdrog regeringen åt Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet att under ledning av professor Peter Seipel utföra en vetenskaplig undersökning rörande tillämpningen av offentlighetsprinci- pen vid myndigheternas användning av ADB.
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade konstitutionsutskot- tet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1981/82:21 att utskottet inte hade något att erinra mot att en förberedande probleminventering utfördes i den form som regeringen beslutat. Med hänsyn till ämnets vikt förutsatte utskottet emellertid att något förslag till lösning inte skulle föreläggas riksdagen förrän frågan också hade blivit penetrerad i en parlamentariskt sammansatt utredning.
Seipel har i september 1983 redovisat resultatet av undersökningen i en rapport med titeln Offentlighetens begrepp — TF, ADB och allmänna handlingar. '
En central slutsats i rapporten är att TF:s nyckelbegrepp visserligen är förknippade med vissa svårigheter men att det inte finns skäl att införa en ny begreppsapparat i TF. [ stället bör man inrikta sig på att anpassa ADB-systemen till Offentlighetsprincipen, dvs. att ge dem "en god offent- lighetsstruktur".
Enligt rapporten föreligger det dock beträffande vissa speciella frågor sådana problem att man bör överväga lagändringar eller andra åtgärder relativt snart. Det gäller framför allt vissa problem som har samband med att ADB-tekniken ger allmänheten större möjligheter att få ut information från myndigheterna än konventionella handlingar. t.ex. genom massuttag och tillgång till omfattande faktadatabaser.
Seipels rapport har remissbehandlats. Utfallet är blandat. Vissa remissin- stanser delar uppfattningen att TF:s grundbegrepp inte behöver ändras, medan andra anser att det behövs regler som är bättre anpassade till de tekniska medierna än de nuvarande.
2 Allmänna överväganden
Av den redogörelse som jag har lämnat i föregående avsnitt framgår att frågan om Offentlighetsprincipen och ADB har stått i blickpunkten ganska länge. Från statsmakternas sida har man under det senaste decenniet vidtagit en rad åtgärder för att se till att Offentlighetsprincipen inte urholkas genom den tilltagande användningen av ADB.
SOU 1988:64
En utgångspunkt har varit att allmänhetens rätt att få insyn i myndighe- ternas verksamhet inte skall vara beroende av vilket medel myndigheterna använder för sin informationshantering. Reformarbetet har därför inriktats på att så långt som möjligt jämställa ADB-upptagningar med konventionella handlingar.
För detta ändamål har, som jag tidigare redovisat. ändringar gjorts både i TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet och i andra författningar. framför allt sekretesslagen. Enligt min mening har dessa ändringar varit ändamålsenliga. och de har också fungerat relativt bra i praktiken. Ändringarna har lett till att allmänheten i allt väsentligt har fått lika goda möjligheter till insyn i myndigheternas ADB-register som i pappersdoku- ment.
Det har emellertid visat sig att användningen av ADB trots allt har medfört en del svårigheter vid tillämpningen av Offentlighetsprincipen. Svårigheterna torde till stor del kunna hänföras dels till de grundläggande skillnaderna mellan ADB-upptagningar och konventionella handlingar. dels till den snabba utveckling som har ägt rum på ADB-området.
Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som ett konkret föremål. När det gäller ADB-upptagningar är insynsrätten däremot inte knuten till något föremål utan till ett visst informationsinnehåll. En annan betydelsefull skillnad mellan ADB-register och konventionella handlingar är att ADB- register ger helt andra möjligheter att söka och ställa samman uppgifter än pappersdokument.
Dessa förhållanden har medfört att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i vissa avseenden har fått en annan innebörd när de tillämpas på ADB—upptagningar än vad de annars har. Under åberopande av Offentlighetsprincipen kan enskilda från myndigheterna få ut sammanställ- ningar av uppgifter som det tidigare var mer eller mindre omöjligt att ta fram.
Utvecklingen av ADB-tekniken har på sitt sätt inneburit en förstärkning av Offentlighetsprincipen genom att den har gett allmänheten ökade möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet. Men samtidigt har ADB-tekniken lett till att Offentlighetsprincipen kan utnyttjas för ändamål som är främmande för dess egentliga syfte att ge medborgarna insyn i och möjligheter till kontroll av myndigheternas verksamhet.
Efterhand som användningen av ADB har fått en allt vidare spridning hos myndigheterna har det också i praktiken visat sig att efterfrågan på uppgifter ur myndigheternas register har ökat. inte minst i form av framställningar om massuttag för kommersiella syften.
Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas hur långt möjligheterna att få ut uppgifter under åberopande av Offentlighetsprincipen egentligen bör sträcka sig. Härvidlag måste man bl.a. uppmärksamma att utlämnande av uppgifter från myndigheterna kan komma i strid med andra viktiga intressen. t.ex. behovet av skydd för den enskildes integritet eller för affärshemligheter.
Också i vissa andra avseenden har ADB-tekniken gett upphov till svårigheter vid tillämpningen av Offentlighetsprincipen. Bl.a. innebär den maskinella hanteringen av information att det är mycket lätt att ändra och ta bort uppgifter som är införda i ett dataregister. vilket kan leda till problem
Bilaga 1 151
152 Bilaga 1 SOU 1988:64
bl.a. när det gäller myndigheternas diarieföring och arkivering av handling- ar.
De problem som jag nu har berört har ökat under senare år efterhand som ADB-tekniken har kommit till ökad användning inom den offentliga sektorn. Det kan förutses att den tilltagande användningen av ADB i varje fall inte kommer att leda till någon minskning av problemen.
Det är därför angeläget att man så snart som möjligt utreder de problem som finns. överväger i vad mån det behövs lagändringar och lägger fram förslag till åtgärder.
Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att frågan om offentlighetsprin- cipens tillämpning på ADB—upptagningar utreds och att uppdraget ges åt data- och offentlighetskommittén (DOK). som nyligen har tillsatts för att utreda användningen av personnummer i samhället.
3 Utredningsuppdraget
En primär uppgift för kommittén bör vara att analysera grundlagsbestäm- melserna om Offentlighetsprincipen och ADB. att undersöka hur de har fungerat i praktiken och att lägga fram förslag till de ändringar som kan behövas.
Kommittén bör också behandla en rad andra frågor, som jag skall ta upp i det följande. Kommittén bör emellertid ha relativt fria händer att gå in även på andra frågor som har anknytning till huvudfrågorna.
Kommittén bör särskilt överväga åtgärder för att stärka offentlighetsprin- cipen när det gäller dess egentliga syfte att ge medborgarna möjligheter till kontroll och _insyn i myndigheternas verksamhet. En utgångspunkt bör härvid vara att allmänheten även i fortsättningen i princip skall ha tillgång till myndigheternas ADB- upptagningar i samma utsträckning som myndighe- terna själva.
För detta ändamål bör kommittén överväga åtgärder för att underlätta för allmänheten att utnyttja de insynsmöjligheter som Offentlighetsprincipen ger. Jag vill särskilt understryka vikten av att myndigheternas ADB-system anpassas efter Offentlighetsprincipen och inte tvärtom. Man bör alltså eftersträva att ADB-systemen ges en god offentlighetsstruktur.
Som bakgrund till kommitténs arbete vill jag också nämna att riksdagen helt nyligen har behandlat ett antal motioner med anknytning till kommitténs uppdrag. I betänkandet 1984/85:7 har konstitutionsutskottet tagit upp dels frågor om användning av personnummer och samkörning av dataregister o.d., dels frågor om myndigheternas försäljning av ADB-uppgifter. rättelse av felaktiga uppgifter m.m.
Utskottet hänvisade vid sin behandling av motionerna dels till DOK:s pågående arbete. dels till de väntade tilläggsdirektiven om offentlighetsprin- cipen och ADB. I enlighet med utskottets hemställan beslöt riksdagen att motionerna skulle anses besvarade med vad utskottet anfört.
Med anledning av motionerna om samkörning av personregister m.m. vill jag erinra om att kommittén enligt sina ursprungliga direktiv skall föreslå åtgärder för att undanröja de risker för integritetskränkningar som användningen av ADB kan visa sig medföra. Bl.a. skall kommittén överväga
SOU 1988:64
om det finns skäl att föreslå ändringar i datalagens och sekretesslagens regler till skydd för den personliga integriteten.
3.1 TF:s grundbegrepp
De grundläggande bestämmelserna om Offentlighetsprincipens tillämp- ning på ADB-upptagningar finns i 2 kap. TF. Genom de reformer som har genomförts under 70—talet har de grundbegrepp som gäller konventionella handlingar gjorts tillämpliga också på ADB-upptagningar. Begreppen handling. förvarad. inkommen och upprättad används också om ADB- upptagningar.
Som har framhållits vid flera tillfällen i samband med de tidigare grundlagsändringarna är det angeläget att huvuddragen i offentlighetsprin- cipen behålls oförändrade och att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar i fråga om möjligheterna till insyn från allmänheten.
Enligt min mening finns det inte skäl att göra några förändringar av TF:s grundbegrepp när det gäller konventionella handlingar. Däremot finns det anledning att undersöka om det behövs några ändringar av grundlagsbestäm- melserna i fråga om upptagningar för ADB.
Vid utformningen av bestämmelserna om Offentlighetsprincipen och ADB har man valt att behålla begreppet handling som centralt begrepp även i fråga om information i ADB-register. Handlingsbegreppet har emellertid. som jag redan har nämnt. här en helt annan innebörd än när det gäller konventionella handlingar.
Allmänhetens rätt att ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som fysiskt föremål. När det gäller ADB—upptagningar är handlingsbegrep- pet däremot inte knutet till något fysiskt föremål (magnetband. skivminne e.d.). Här är det i stället själva upptagningen i betydelsen konstellation av uppgifter som utgör handlingen.
Den närmare innebörden av begreppet upptagning. diskuterades i förar- betena till 1976 års ändringar i TF (prop. 1975/76:160 s. 89 f). Utgångspunk- ten var att begreppet skulle avse själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren. Beträffande frågan när det skulle anses föreligga en eller flera upptagningar konstaterades att ett dataregister kan innehålla en överväldigande stor mängd uppgifter och att det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan ansågs det inte heller rimligt att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning. Resonemangen utmynnade i att varje konstellation av sakligt sammanhäng- ande uppgifter borde ses som en upptagning för sig.
Den innebörd som handlingsbegreppet har fått när det gäller information på ADB-medium har otvivelaktigt medfört vissa problem. Systemet har varit svårt att förstå och det har lett till problem i den praktiska tillämpningen.
Svårigheterna torde framför allt hänga samman med att ett existerande regelsystem på ett iviss mån konstlat sätt har överförts till ett område som det inte har varit avsett för. Vid tillämpningen av Offentlighetsprincipen på ADB-upptagningar har man använt regler som i första hand har varit skrivna för konkreta föremål på någonting abstrakt. på informationen som sådan.
Bilaga 1 153
154 Bilaga 1 SOU 1988:64
En bidragande orsak till svårigheterna är säkerligen att begreppet upptagning och därmed begreppet handling kan ha mycket varierande innebörd i olika fall. Ibland kan det beteckna ett fåtal uppgifter, i andra fall kan det omfatta en konstellation av uppgifter av stor omfattning. En och samma uppgift kan i det ena ögonblicket utgöra en del av en handling med ett visst innehåll och i nästa ögonblick ingå som en del i en handling med ett helt annat innehåll.
Kommittén bör undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken när det gäller ADB-information och överväga om bestämmelserna även i fortsättningen bör bygga på begreppet upptag- ning.
För att en handling skall anses som allmän och därmed i princip tillgänglig för allmänheten krävs enligt 2 kap. 3 & TF att den förvaras hos en myndighet och att den är inkommen till eller upprättad hos en myndighet.
I fråga om ADB-upptagningar gäller enligt samma paragraf att en upptagning anses förvarad hos en myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. En upptagning anses som inkommen till en myndighet när den har gjorts tillgänglig för myndigheten av någon annan på det sätt som anges i nyssnämnda paragraf. Någon motsvarande specialbestämmelse om när en upptagning skall anses upprättad finns inte. Här gäller de allmänna reglerna i 2 kap. 7 9" TF.
Vid tillämpningen av TF:s bestämmelser, har det förekommit olika åsikter om vad begreppet allmän handling egentligen omfattar när det gäller ADB-upptagningar. Frågan är framför allt om alla konstellationer av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program skall anses förvarade hos myndigheten och därmed i princip utgöra allmänna handlingar eller om endast sådana sammanställningar som myndigheten har gjort eller gör inom ramen för sin egen verksamhet skall anses förvarade hos myndigheten.
Det får numera anses fastslaget såväl genom uttalanden i förarbetena (prop. 1975/76: 160 s. 89 ff) som genom avgöranden i praxis (t.ex. regeringens beslut den 17 maj 1984. Ju dnr 2136—83) att varje sammanställning av uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Den är därmed också en allmän handling. under förutsättning att den är att betrakta som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Av förarbetena framgår att en myndighet rentav anses vara skyldig att i viss utsträckning tillhandahålla ett nytt datorprogram för att tillgodose offentlig- hetens krav, låt vara att detta endast gäller i sådana fall då ett program kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. dvs. inom ramen för vad man brukar kalla rutinbetonade åtgärder (prop. 1975/76:160 s. 90).
I förarbetena uttalar departementschefen vidare att det angivna synsättet får till konsekvens att en myndighet, om en enskild person själv ställer ett användbart program till förfogande, kan vara skyldig att utföra bearbetning med programmet.
För egen del anser jag att principen även i fortsättningen bör vara att allmänheten skall ha tillgång till alla sammanställningar som en myndighet
SOU 1988:64
själv kan göra. förutsatt att de uppfyller kriterierna för allmän handling och att uppgifterna inte är sekretessbelagda.
Däremot kan det enligt min mening ifrågasättas om en myndighet över huvud taget skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt datorprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av program som ställs till förfogande av en enskild.
Kommittén bör överväga dessa frågor. De bör ses mot bakgrund av syftet med Offentlighetsprincipen. Allmänheten bör så långt som möjligt ha full insyn i myndigheternas handlingar för att utöva tillsyn och kontroll över hur myndigheterna sköter sin verksamhet. Däremot kan det ifrågasättas om allmänheten bör ha en insyn som sträcker sig längre än vad som behövs för att tillgodose syftet med Offentlighetsprincipen.
Det kan därför diskuteras om det inte i vissa fall kan finnas skäl att begränsa möjligheterna att få tillgång till information från myndigheterna. Det gäller t.ex. i sådana fall då en framställning om uppgifter görs inte i kontrollsyfte utan av rent kommersiella skäl. Jag skall återkomma till den frågan i ett senare avsnitt.
En fråga som kommittén bör uppmärksamma är hur bestämmelserna om när en handling skall anses upprättad bör tillämpas på ADB-upptagningar. I fråga om ADB-register som förs fortlöpande tillämpas i princip bestämmel- sen i 2 kap. 7 å andra stycket punkt ] TF, som innebär att ett sådant register anses upprättat när det tas i bruk. När det gäller andra ADB-upptagningar kan det emellertid ibland vara svårt att avgöra när en handling skall anses upprättad.
Kommittén bör också överväga hur bestämmelserna om när en handling skall anses expedierad bör tillämpas på ADB-upptagningar som görs tillgängliga för en annan myndighet. Att en sådan upptagning blir allmän handling hos den mottagande myndigheten när den blir tillgänglig där följer av 2 kap. 6 & TF. Däremot är det inte alltid säkert att upptagningen samtidigt blir allmän handling hos den myndighet från vilken den kommer. eftersom det inte finns någon motsvarande bestämmelse om när en upptagning skall anses expedierad.
I detta sammanhang vill jag också erinra om de problem som kan uppstå när myndigheter använder sig av s.k. elektronisk post. dvs. när meddelanden utväxlas via dataterminaler mellan olika myndigheter. Frågan är bl.a. om meddelanden som har avsänts elektroniskt men som mottagaren ännu inte har tagit del av bör vara tillgängliga för allmänheten.
Med nuvarande bestämmelser torde det inte råda något tvivel om att uppgifter som översänds på detta sätt normalt blir tillgängliga för allmänhe- ten så snart de är tillgängliga hos den mottagande myndigheten. Det finns dock vissa möjligheter att med stöd av 2 kap. 9 å andra stycket TF behandla handlingar som sänds till en annan myndighet som icke allmänna. Förutsättningen är att informationsutbytet kan jämställas med en intern beredning (prop. 1975/76:160 s. 170).
Eftersom det kan antas att det i framtiden blir allt vanligare att information via terminal förmedlas mellan olika myndigheter eller mellan en myndighet och något enskilt organ, bl.a. som ett led i beredningen av ärenden, bör kommittén överväga om det finns behov av några specialbestämmelser för att reglera insynsmöjlighetema i de angivna fallen.
Bilaga I 155
156 Bilaga 1 SOU 1988:64
Slutligen vill jag i detta avsnitt peka på en annan bestämmelse som kan medföra vissa problem, nämligen bestämmelsen i 15 kap. 1 & Seer att en allmän handling skall registreras utan dröjsmål när den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. 1 13 5 har införts en särskild bestämmelse om undantag för registreringsskyldigheten i fråga om vissa ADB—upptag- ningar. Kommittén bör överväga om det kan behövas några ytterligare kompletteringar i fråga om diarieföring av ADB- upptagningar. bl.a. mot bakgrund av att i princip varje sammanställning av uppgifter på ADB- medium som görs tillgänglig för en myndighet av någon annan blir en allmän handling.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört bör kommittén utreda hur bestämmelserna om ADB-upptagningar framför allt i 2 kap. TF har fungerat i praktiken, överväga behovet av ändringar och lägga fram förslag till de ändringar som kommittén anser vara befogade.
3.2 Insynsrätt och service
Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar med stöd av Offentlighetsprincipen följer av bestämmelserna i 2 kap. TF. Dessa bestäm- melser ger i princip var och en rätt att ta del av allmänna handlingar utan kostnader och utan andra inskränkningar än sådana som följer av gällande sekretessbestämmelser. .
Offentlighetsprincipen ger allmänheten rätt att ta del av en viss handling men innebär inte någon skyldighet för myndigheten att göra ett urval av uppgifter ur en handling eller att ställa samman uppgifter från olika handlingar. Den som begär att få ta del av en handling måste i princip kunna precisera vilken handling han vill ta del av och får sedan själv göra det urval av uppgifter som han önskar.
I andra författningar finns det emellertid bestämmelser som ger allmän- heten möjlighet att få upplysningar från myndigheter även i sådana fall som inte omfattas av Offentlighetsprincipen. Enligt 15 kap. 45 Seer skall en myndighet på begäran lämna uppgifter ur allmänna handlingar i den mån hinder inte möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare föreskrivs i Zä förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet att myndigheter även därutöver i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområde.
Förhållandet mellan insynsrätten enligt TF och möjligheterna att få upplysningar enligt andra författningar har medfört vissa problem. I praktiken är det ibland oklart om uppgifter lämnas ut med stöd av Offentlighetsprincipen eller med stöd av andra regler.
Svårigheterna blir särskilt märkbara när det är fråga om uppgifter i ADB-register. Eftersom Offentlighetsprincipen i fråga om ADB-register ger allmänheten möjlighet att få ut ett urval av uppgifter eller sammanställningar av uppgifter. kan det i vissa fall vara svårt att avgöra var gränsen går mellan insynsrätt enligt TF och service enligt andra författningar. Detta är en olägenhet både från allmänhetens och myndigheternas synpunkt.
SOU 1988:64
Utredningen bör analysera dessa frågor i syfte att klargöra var gränsen bör gå mellan skyldigheten att lämna ut uppgifter enligt Offentlighetsprincipen och möjligheten att lämna upplysningar enligt andra författningar.
Denna gränsdragningsfråga kan vara av betydelse i ett flertal olika fall. Jag skall i det följande ta upp några områden där bl.a. denna fråga kan bli aktuell.
3.2.1 Massuttag
Som jag tidigare har nämnt ger Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB—upptagningar ökade möjligheter att få ut uppgifter från myndigheterna även när det inte är påkallat av de skäl som bär upp Offentlighetsprincipen. Det kan ifrågasättas om inte möjligheterna att få information från myndigheterna sträcker sig väl långt i sådana fall då det inte föreligger något egentligt insyns- eller kontrollintresse. Man kan fråga sig om det verkligen bör vara en uppgift för myndigheterna att tillgodose önskemål om massuttag av t.ex. rent kommersiell karaktär. Massuttagen kan medföra betydande kostnader för myndigheterna och störa det vanliga arbetets gång.
Kommittén bör ta upp denna fråga och överväga om det är befogat att införa någon form av begränsningar av rätten att göra massuttag.
Vid sina överväganden bör kommittén bl.a. beakta att alltför långtgående möjligheter att få uppgifter från myndigheterna kan leda till att andra intressen blir lidande. Särskilt viktigt är att uppmärksamma integritetsaspek- terna. Idag har myndigheterna ofta tillgång till uppgifter om enskilda utan att den enskilde kan överblicka vilka uppgifter det är fråga om och hur de sprids vidare till andra myndigheter eller enskilda organ. Detta leder till att det uppstår risk för integritetskränkningar. inte minst när uppgifter i ett register är oriktiga.
Om kommittén skulle finna att det finns skäl att införa begränsningar av rätten att göra massuttag. kan olika metoder övervägas. varvid givetvis de tekniska förutsättningarna för tänkbara lösningar av skilda slag måste uppmärksammas. En utgångspunkt bör vara att möjligheterna att ta del av myndigheternas handlingar för de syften som Offentlighetsprincipen skall tillgodose bör behållas ograverade.
En metod att' befria myndigheterna från skyldighet att tillgodose långtgående framställningar om massuttag är att införa en kompletterande bestämmelse i 15 kap. 4 5 Seer som innebär att en myndighet inte behöver tillgodose önskemål om omfattande uttag ur ADB-register. om det skulle hindra arbetets behöriga gång.
Ett annat alternativ är att införa begränsningar som bygger på en kategoriklyvning av massuttagen med hänsyn till informationens innehåll. Möjligheten att få ut uppgifter skulle exempelvis kunna vara olika beroende på om det var fråga om sammanställningar som användes i myndighetens egen verksamhet eller ej.
Ett tredje alternativ för att minska de olägenheter som är förenade med möjligheterna att göra massuttag ur ADB-register är att utvidga den sekretess som gäller f.n. En sådan lösning torde dock förutsätta ändringar i de grundläggande bestämmelser som enligt 2 kap. 2 & TF gäller beträffande möjligheterna att införa begränsningar av Offentlighetsprincipen.
Bilaga 1 157
158 Bilaga I SOU 1988:64
3.2.2 Faktadatabaser m. m.
Allt fler myndigheter, framför allt sådana med forsknings- och informa- tionsuppgifter, ansluter sig mot betalning till kommersiella databaser, svenska och utländska. Ibland kan detta vara ett led i myndighetens instruktionsenliga skyldighet att inom en viss samhällssektor ge informa- tionsservice åt allmänheten. Anslutningen till databasen sker då med huvudsyftet att vidareförmedla information för utnyttjande utanför myndig— heten.
Men även om anslutningen till databaser sker för användning inom myndighetens egen verksamhet torde uppgifter som därigenom blir tillgäng- liga för myndigheten normalt omfattas av Offentlighetsprincipen, vilket innebär att allmänheten också i det fallet får tillgång till uppgifterna.
I båda dessa fall kan Offentlighetsprincipen på olika sätt medföra problem. Dels kan enskilda gynnas genom att de gratis får tillgång till uppgifter som myndigheterna inte kan erhålla annat än mot betalning. Dels kan konsek— vensen av att uppgifterna blir allmänt tillgängliga bli att databasägaren vägrar att ingå något avtal om att myndigheten skall få ansluta sig till basen.
Även när det gäller faktadatabaser som en myndighet själv har upprättat kan det i vissa fall uppkomma problem genom att omfattande informations- mängder blir tillgängliga för utomstående gratis eller mot en obetydlig avgift.
Redan i dag finns det dock vissa bestämmelser som hindrar enskilda från att få tillgång till eller använda sig av uppgifter i faktadatabaserDels finns det i 2 kap. 11 & 3 TF en bestämmelse som föreskriver att bl.a. tryckta skrifter och andra handlingar som ingår i bibliotek inte är allmänna handlingar. Dels innebär det upphovsrättsliga regelsystemet ett skydd mot att material som omfattas av upphovsrätt utnyttjas utan tillstånd av upphovsmannen.
Kommittén bör utreda om de bestämmelser som gäller f.n. ger ett tillräckligt skydd mot att uppgifter i faktadatabaser utnyttjas på ett icke önskvärt sätt. Om så inte skulle anses vara fallet, bör kommittén överväga vilka åtgärder som behöver vidtas och föreslå lämpliga lösningar. Vad som i första hand torde komma i fråga är att utvidga den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 & TF. Ett annat alternativ är att överväga olika former av avgiftssättning för utnyttjande av faktadatabaser hos myndigheter.
Problem likartade dem som gäller faktadatabaser kan i vissa fall uppkomma när det gäller datorprogram som används av myndigheter. Sådana program utgör normalt allmänna handlingar men kan ofta hållas hemliga med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen. I vissa fall är det emellertid inte möjligt att undvika att datorprogram blir allmänt tillgängliga. vilket kan åsamka myndigheterna problem trots att datorprogram som regel åtnjuter upphovsrättsligt skydd. Kommittén bör utreda denna fråga och föreslå de åtgärder som kan behövas.
Vid sin prövning av frågor om faktadatabaser och datorprogram bör kommittén samråda med upphovsrättsutredningen (Ju 1976:02). som f.n. ser över de upphovsrättsliga bestämmelser som har intresse i ADB- samman- hang.
En ökad användning av ADB för lagring och spridning av information kan även på annat sätt förändra den praktiska innebörden av offentlighetsprin- cipen. En stor del av samhällsinformationen och den allmänna faktainfor-
SOU 1988:64
mationen har hittills spritts i tryckta publikationer. som framför allt via olika bibliotekssystem har blivit tillgängliga för allmänheten. En speciell roll har härvid folkbiblioteken. som av tradition har tagit på sig uppgiften att tillhandahålla tryckt material utan kostnad för den enskilde användaren. ] framtiden kommer lagring och spridning av information via tryckta publikationer att minska. Informationen blir då tillgänglig enbart genom datasökning. En sådan utveckling försvårar allmänhetens tillgång till information.
Kommittén bör pröva om den angivna utvecklingen motiverar särskilda åtgärder från statens sida för att garantera medborgarnas tillgång till information.
3.2.3 Myndigheternas försäljningsverksamhet
En fråga som har samband med dem som jag har berört i de båda närmast föregående avsnitten är frågan om myndigheternas försäljning av uppgifter till enskilda.
Det är oklart hur man från konstitutionell synpunkt skall se på myndigheternas försäljningsverksamhet. Dels är det i vissa fall tveksamt i vad mån myndigheterna har skyldighet att tillgodose önskemål från enskilda om att få ut uppgifter. Dels är det oklart i vad mån myndigheterna har rätt att bedriva försäljningsverksamhet i sådana fall då verksamheten saknar uttryckligt stöd i författning. Vidare föreligger det i många fall tveksamhet om vilken ersättning som myndigheterna har rätt att ta ut för uppgifter- na.
Frågor om förhållandet mellan Offentlighetsprincipen och myndigheternas försäljningsverksamhet har nyligen behandlats i riksrevisionsverkets PM Kartläggning av ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter till följd av viss författningsreglering inom ADB-området. som verket har överlämnat till regeringen i september 1984.
Kommittén bör få till uppgift att utreda myndigheternas försäljningsverk- samhet såvitt angår uppgifter ur ADB- register. Kommittén bör i första hand klarlägga vad som anses gälla i dag beträffande myndigheternas rätt att sälja uppgifter. särskilt mot bakgrund av bestämmelserna om allmänhetens rätt att i princip kostnadsfritt ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlig- hetsprincipen. Vidare bör kommittén ta ställning till vad som bör gälla i framtiden om myndigheternas rätt att sälja uppgifter av detta slag och om principerna för den ersättning som myndigheterna bör få ta ut.
Härvid bör kommittén särskilt beakta den konflikt som kan uppstå mellan kravet att skydda myndigheten mot icke— önskat utnyttjande av faktadata- baser å ena sidan och angelägenheten att tillförsäkra allmänheten i möjligaste mån fri tillgång till information å andra sidan. Även utanför tillämpningsområdet för Offentlighetsprincipen kan regler för avgiftssättning av informationstjänster behöva utformas så att den enskilde medborgarens informationssökning inte försvåras jämfört med vad som gäller för resurs- starka institutioner och företag.
Bilaga 1 159
160 Bilaga 1 SOU 1988:64
3.3 Dokumentation och arkivering
3.3.1 RätteLse i ADB-register m.m.
I sitt av riksdagen godkända betänkande KU 1982/83: 12 (s. 13 och 22) har konstitutionsutskottet gjort vissa uttalanden om möjligheterna att göra ändringar i myndigheternas diarier. Uttalandena gäller såväl manuella register som ADB-register. Eftersom ett diarium blir allmän handling redan när det har färdigställts för införande av uppgifter. får en införd uppgift enligt utskottet aldrig raderas bort. Däremot är det inte något som hindrar att man ändrar en redan införd felaktig uppgift. under förutsättning att den felaktiga uppgiften fortfarande är klart avläsbar.
Med anledning av riksdagens uttalanden bör kommittén överväga vilka krav som bör ställas på dokumentation när det gäller rättelser i diarier som förs med ADB. En utgångspunkt bör härvid vara att det alltid skall vara möjligt att avläsa en uppgift som har rättats. under förutsättning att det är fråga om en saklig ändring och inte korrigering av stavfel e.d.
Detta innebär dock inte att det alltid måste vara möjligt att omedelbart avläsa en tidigare lydelse direkt på en bildskärm. Det bör vara tillräckligt att det i huvuddiariet anges att en ändring har gjorts och att det finns möjlighet att ta fram uppgift om den tidigare lydelsen. Sådana uppgifter bör kunna sparas t.ex. i en särskild fil i datorn eller fortlöpande antecknas i en särskild liggare.
Jag vill tillägga att det givetvis inte börkrävas att man skall spara äldre versioner när ett diarium kompletteras med helt nya uppgifter. t.ex. om ytterligare inkomna handlingar. Inte heller kan det begäras att myndighe- terna i fråga om ADB-förda diarier skall föranstalta om bevis att det inte har gjorts andra ändringar än de som framgår av diariet. Något sådant krav finns det inte i fråga om manuella diarier. som ju ofta förs med lösbladssys- tern.
Kommittén bör ta upp frågan om ändringar i myndigheternas ADB- register också ut ett vidare perspektiv och överväga vad som generellt bör gälla i fråga om krav på dokumentation av rättelser i sådana register.
Härvid bör beaktas att det i fråga om personregister finns en bestämmelse i 8 % datalagen som innebär att en registrerad har rätt att kräva att en oriktig uppgift rättas eller utesluts ur registret. Ett krav på att en felaktig uppgift fortfarande skall vara avläsbar kan komma i strid med denna rättelseskyl- dighet.
Här kan också hänvisas till vissa andra regler om rättelse och utgallring av uppgifter. Enligt 5 5 förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling skall myndigheterna gallra ut felaktiga uppgifter i ADB-upptagningar när uppgifterna har rättats och inte längre behövs för revision eller tillvaratagande av enskilds rätt. Enligt 19 & förvaltningslagen (1971:290) kan ett beslut rättas. om det till följd av skrivfel eller liknande förbiseende innehåller uppenbar oriktighet.
I detta sammanhang vill jag också peka på de problem som kan uppstå för den enskilde när ett fel väl har insmugit sig i ett ADB-register. Genom att vissa uppgifter ibland slussas genom flera myndigheter sprider sig t.ex. felaktigheter i namn- och adressuppgifter lätt. Erfarenheten visar att det kan vara svårt att få en felaktig uppgift i ett ADB-register rättad. Kommittén bör
SOU 1988:64
därför också undersöka om man kan förbättra möjligheterna att vid behov få till stånd rättelser eller kompletteringar och att förebygga spridning av oriktiga uppgifter.
I detta avseende bör kommittén samråda med datainspektionen. som enligt vad som planeras kommer att få i uppdrag att utarbeta rekommenda- tioner till myndigheterna om vilka åtgärder de bör vidta när det uppstår misstanke om fel i ett ADB-register.
3.3.2 Arkii'eringsfrågor
Syftet med Offentlighetsprincipen förutsätter att myndigheterna bevarar handlingar i tillräcklig omfattning för att garantera allmänhetens insyn. Om myndigheterna gallrar alltför hårt bland sina handlingar. kan syftet med den fria insynen äventyras.
Frågan om myndigheternas skyldighet att bevara handlingar regleras varken i TF eller i sekretesslagen utan i författningar på lägre konstitutionell nivå. Bestämmelser om arkivering och gallring hos statliga myndigheter finns i första hand i allmänna arkivstadgan (19611590) men också i förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter och förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatisk databehandling. Motsvarande bestämmelser för kommunala myndigheter finns i regler som har beslutats med stöd av 2 kap. 275 kommunallagen (19771179).
I DALK:s betänkande (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB föreslogs vissa bestämmelser om arkivering och gallring av ADB-upptag- ningar. Förslagen ledde emellertid inte till lagstiftning. närmast därför att bestämmelserna ansågs obehövliga.
För egen del vill jag understryka vikten av att arkiverings- och gallrings- föreskrifterna är utformade pa 'ett sådant sätt att insynsmöjlighetema inte kommer i fara. Kommittén bör undersöka om de bestämmelser som gäller om arkivering och gallring av ADB—upptagningar fyller de krav som kan ställas med denna utgångspunkt. Kommittén bör dock inte göra någon detaljgranskning av bestämmelserna utan koncentrera sig på att undersöka om principerna är utformade på ett godtagbart sätt.
Vidare bör kommittén uppmärksamma om de ändringar som kommittén i övrigt kan komma att föreslå i fråga om Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB—upptagningar för med sig behov av ändringar i reglerna om arkivering och gallring. I det sammanhanget kan det också finnas skäl att överväga frågan huruvida principerna för arkivering och gallring bör ges förankring i de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF eller i vanlig lag.
3.4 Skadeståndsfrägor
I anslutning till behandlingen av frågan om rättelse av felaktiga uppgifter bör kommittén också ta upp en fråga som inte enbart gäller myndigheternas ADB-register utan även enskilda ADB-register, nämligen frågan om utformningen av skadeståndsbestämmelsen i 235 datalagen. Enligt den bestämmelsen skall en registeransvarig ersätta skada som tillfogas en
Bilaga 1 161
162 Bilaga I SOU 1988:64
registrerad genom att ett personregister innehåller en oriktig uppgift om honom. Skadestånd kan utgå även för ideell skada.
Bestämmelsen har kritiserats från olika utgångspunkter. Vissa kritiker har gjort gällande att möjligheten att få ersättning är otillräcklig genom att skadestånd kan utgå bara om det föreligger en oriktig uppgift men inte om en uppgift är ofullständig eller missvisande. Andra har menat att bestämmelsen är alltför vid genom att den bygger på strikt ansvar.
För min del anser jag att det är av stor vikt att de som tillfogas skada genom innehållet i personregister har möjlighet att få fullgod ersättning för den skada som de lider. Kommittén bör överväga hur bestämmelsen bör vara utformad för att fylla detta syfte och föreslå de ändringar som kan behövas.
3.5 Kontroll och tillsyn m.m.
Peter Seipel ifrågasätter i sin rapport om inte JO bör få till särskild uppgift att vara tillsynsorgan i fråga om offentlighet och ADB.
Med anledning härav vill jag erinra om att flera myndigheter redan i dag har viktiga uppgifter av tillsyns- eller rådgivningskaraktär när det gäller Offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. Statskontoret skall bistå andra myndigheter med råd och upplysningar vid uppbyggnaden av ADB-system. Datainspektionen har till uppgift att vara tillstånds- och tillsynsorgan enligt datalagen. en uppgift som är av betydelse även för myndigheter som använder sig av ADB. I JO:s verksamhet ingår det redan i dag att uppmärksamma frågor om offentlighet och sekretess. JO:s ämbets— berättelse innehåller regelmässigt ett särskilt avsnitt om sekretessfrågor.
Redan i dag torde det alltså finnas relativt goda möjligheter att utöva kontroll och tillsyn över myndigheternas tillämpning av offentlighetsprinci- pen i fråga om ADB-upptagningar. Kommittén bör emellertid vara oförhindrad att behandla hithörande frågor i sitt utredningsarbete. Frågan om JO:s uppgifter på området bör dock inte tas upp av kommittén. I den delen bör kommittén — om dess arbete skulle föranleda det — samråda med 1983 års JO-utredning. som har tillkallats av riksdagen.
I detta sammanhang vill jag också ta upp en fråga som inte i första hand avser tillämpning av Offentlighetsprincipen utan snarare skyddet för enskil- das integritet. Det gäller frågan om lagreglering av särskilt integritetskänsliga ADB-register. dvs. personregister som innehåller ömtåliga uppgifter om enskilda personer.
För sådana register krävs i dag normalt tillstånd av datainspektionen. Om inrättandet av ett sådant register beslutas av riksdagen eller regeringen. räcker det dock med ett yttrande av datainspektionen. I debatten har då och då rests krav på att register av detta slag borde vara lagreglerade, dvs. att det skulle krävas ett beslut av riksdagen för att en myndighet skulle få föra ett personregister som innehåller särskilt integritetskänsliga uppgifter.
Kommittén bör överväga denna fråga. Till en början bör kommittén undersöka i vad mån det förekommer att register av detta slag inom den offentliga sektorn saknar stöd i lag. Vidare bör kommittén ta ställning till om det är befogat att införa krav på lagstöd för vissa slag av register.
SOU 1988:64
Om kommittén skulle anse att det bör krävas lagstöd för vissa register. bör kommittén ange på vilka områden och beträffande vilka typer av register som ett sådant krav bör gälla. Kommittén bör också överväga i vad mån kravet bör komma till uttryck i författning. Däremot bör kommittén inte lägga fram förslag till regler för vissa speciella områden eller register utan nöja sig med att ange vilka principer som enligt kommitténs mening bör gälla.
3.6 Sårbarhetsfrågor
Under remissbehandlingen av Peter Seipels promemoria har uttalats farhågor för att möjligheterna att göra sammanställningar av uppgifter ur offentliga ADB-register kan leda till skadeverkningar. även om de enskilda uppgifterna var för sig är tämligen harmlösa. Detta skulle kunna innebära risker både för den nationella säkerheten och för svenska företags konkurrenskraft.
Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp sårbarhetsfrågor i den mån de har anknytning till frågor som aktualiseras genom kommitténs arbete i övrigt. Kommittén bör i sådana frågor samråda med sårbarhetsberedningen (Fö 1981:02. SÅRB). som bl.a. har till uppgift att utreda frågor om säkerhet och sårbarhet på dataområdet.
4 Uppläggningen av utredningsarbetet
I kommitténs ursprungliga direktiv anges att kommittén bör bedriva sitt arbete skyndsamt och att arbetet bör slutföras inom två år.
Med de ytterligare uppgifter som kommittén nu får torde det inte bli möjligt att slutföra arbetet inom den angivna tiden. Kommittén bör emellertid inrikta sig på att slutföra arbetet så snart som möjligt.
1 den mån kommittén föreslår grundlagsändringar bör kommittén lägga fram förslag senast hösten 1986. så att det finns möjlighet att efter remissbehandling förelägga riksdagen ett förslag i tillräckligt god tid för att det skall kunna behandlas i anslutning till 1988 års val.
Kommittén bör vara oförhindrad att presentera sina förslag successivt genom att lägga fram delbetänkanden.
5 Hemställan
Jag hemställer att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén i enlighet med vad jag nu har anfört.
6 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(J ustitiedepartementet)
Bilaga 1 163
"( .":iu'jllllsbiéå ITf'ii *. gryr-i mr. diii rätt I”. * .. .. . . . ? mgnlthg%m
. .:..an '
t: .f' "! i-JH'N ..
1 ' ':', ' ' l . A.” ... mir .
lil/ugn 2
PETER SEIPEL
ADB-upptagningars offentlighet
Rapport till data- och offentlighets- kommittén
Institutet för rättsinformatik Stockholms universitet
© 1988 Peter Seipel och IRI ISSN 0281-1286, andra tryckningen Utarbetad på MacintoshTM med Microsoft© Word. Tryckoriginal med 12 p Palatino på LaserWriterTM II NT. Grafisk formgivning av författaren.
ADB—UPPTAGNINGARS OFFENTLIGHET
INNEHÅLLSFÖRTECKNINC
1. SAMMANFATTNING 2. BAKGRUND, SYFTEN OCH UPPLÄGGNING
2.1 Tidigare utredningar 2.2 Data- och offentlighetskommitténs uppdrag 2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik
2.3.1 Debatten om offentlighet och informations- teknologi
2.3.2 Informationsteknologins särdrag 2.3.3 Informationsteknologins utveckling
2.4 Myndigheternas IT—användning och intressena i denna 2.5 Undersökningens huvudinriktning
2.5.1 Fältundersökning 2.5.2 Alternativa lösningar 2.5.3 Minsta möjliga ingrepp 2.5.4 Nuläge och framtid
3. DET NUVARANDE REGELKOMPLEXET 3.1 De centrala författningarna
3.1.1 Tryckfrihetsförordningen 3.1.2 Sekretesslagen
3.2 Anknytande författningar
3.2.1 Allmänt 3.2.2 Författningar av primärt intresse 3.2.3 Författningar av sekundärt intresse
3.3 Begreppsapparaten
3.3.1 Allmänt 3.3.2 Tryckfrihetsförordningens grundregler och begrepp 3.3.3 Sekretesslagcns grundregler och begrepp
3.4 Rätten till sökning 3.5 Offentlighet, service, försäljning
11 13 13 17 25
25 33 38
41 46 46 47 48 49 51 51
51
55
55 56 60
61 61 62 83
90 94
- 10 _ 3.6 Några jämförelser med utlandet
3.6.1 Allmänt
3.6.2 De nordiska länderna 3.6.3 Andra länder 3.6.4 Några slutsatser
4. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN 1 PRAKTISK TILLÄMPNING
4.1 Utgångspunkter 4.2 De nu genomförda undersökningarna
4.2.1 Allmänt 4.2.2 Fältundersökningen fas 1 4.2.3 Fältundersökningen fas 2
4.3 Jämförelser med några tidigare undersökningar m.m. 4.4 Rättspraxis 4.5 Sammanfattning
5. OFFENTLIGHETSPRINCIPEN OCH RÄTTSPOLITIKEN
5.1 Allmänt 5.2 Offentlighetsprincipens syften
5.2.1 Huvudmål och mål på vägen 5.2.2 Målkonflikter
5.3 Revidering av Offentlighetsprincipens räckvidd? 5.4 Internationella hänsynstaganden
6. SLUTSATSER
6.1 Principfrågor och detaljfrågor 6.2 Grundbegreppen 6.3 Avgränsningar och förutsebarhet
6.4 God offentlighetsstruktur 6.5 Författningsreglering och rättsutveckling 6.6 Exit
CITERAD LITTERATUR
98
98 99 106 1 08
111
111 112
112 113 131
159 172 187
191
191 192
192 199
200 202
205
205 206 215 224 229 234
235
_ n _ 1. Sammanfattning
Rapporten är resultatet av ett forskningsprojekt vid Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet (IRI) initierat av data- och offentlighetskommittén. Projektansvarig och författare av denna rapport är Peter Seipel. I projektet har även medverkat Marie Carlsson, forskningsassistent vid IRI, och Lena A. Lind- gren, under projektet datachef i Sundbybergs kommun.
Arbetet har gått ut på att från teoretiska utgångspunkter granska hur 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen (TF) och vissa regler i sekretesslagen (Seer) m.fl. författningar förhåller sig till s.k. upptagningar för ADB och att undersöka hur reglerna tillämpas och uppfattas i praktiken samt vilka praktiska problem de gett upphov till. En jämförelse med utländsk, framför allt nordisk rätt ingår också.
En central fråga gäller fixering kontra tillgänglighet. Den rör sammanfattningsvis konsekvenserna av att gällande regler om allmänna handlingars offentlighet leder till en långtgående in- syn i myndigheternas ADB—system. Insynsrätten omfattar näm- ligen sammanställningar av uppgifter lagrade på datormedia, vilka går att ta fram med rutinbetonade åtgärder — oberoende av om sammanställningen existerar på förhand, d.v.s uppgifterna har fixerats i just den begärda konstellationen. Här föreligger en principiell skillnad i förhållande till konventionella handlingar. I fråga om dessa gäller ju att enskilda inte kan begära att en myndighet sammanställer en ny handling genom att samman- föra uppgifter ur olika redan existerande handlingar. Hand- lingsbegreppet är med andra ord i fråga om upptagningar för ADB" flexibelt och öppet; allmänheten kan begära att få tillgång till handlingar som går att framställa, s.k. potentiella handlingar.
Konstruktionen har från vissa håll skarpt kritiserats. Man har ansett att den leder till en oacceptabel osäkerhet och till risker i sekretess- och säkerhetshänseende. Å andra sidan har det häv- dats att de potentiella handlingarna är en naturlig konsekvens av informationsteknologins utveckling och att de är nödvän- diga för skapa tillräcklig insyn och insyn utan godtycke i myn- digheternas ADB-verksamhet.
En andra central fråga gäller möjligheterna att förstärka offent- lighetsprincipen, framför allt i fråga om dess syfte att möjliggöra kontroll av myndigheterna och att förse samhällsdebatten med relevant och tillförlitlig information. Denna strävan och strävan att avgränsa insynen bryter sig mot varandra. Konflikten mellan dem utgör ett genomgående tema i studien.
_]2_
Offentlighetsfrågorna granskas i rapporten från flera olika ut- gångspunkter: de gäller tolkningen av gällande regler i framför allt 2 kapitlet TF, tillämpningen av reglerna på olika typer av ADB-system hos myndigheterna, kunskaperna om frågorna hos myndigheternas personal, praktiska lösningar av olika tolk- nings- och tillämpningsproblem, sårbarhetsaspekter, begrepp som används i motsvarande utländsk lagstiftning, alternativa begreppsapparater, olika avgränsningsbehov och avgränsnings- kriterier o.s.v.
Slutsatsen är att grundbegreppen i 2 kapitlet TF ("uppgift", "handling", "upptagning", "förvarad", "inkommen" m.fl.) ger en fullt godtagbar grund för rättstillämpningen och rättsutveck- lingen. Men rapporten lägger fram flera förslag till ändringar i 2 kapitlet TF avsedda att förtydliga, att precisera tolkningar och att i vissa hänseenden ändra gällande rätt. Framför allt betonar rapporten att rätten att få tillgång till s.k. potentiella handlingar inte kan anses innebära någon rätt att få vilka som helst bearbet— ningar med datorprogram utförda. Det måste, i förenklad for- mulering, vara fråga om framsökning av uppgifter. Hur långt rätten att begära framsökning sträcker sig och bör sträcka sig är oklart; rapporten diskuterar gränsdragningen och söker precisera alternativen.
Det främsta medlet för att åstadkomma en förstärkning av of— fentlighetsprincipen består enligt rapporten i att skapa en s.k. god offentlighetsstruktur hos myndigheternas informationsbe- handling. Detta innebär bl.a. skärpta och preciserade krav i flera hänseenden på hur ADB-systemen skall inrättas för att tillgodo- se kraven i 2 kapitlet TF. Det innebär arbete av en omfattning och på en nivå som hittills varit undantag snarare än regel. Men rapportens slutsats är att en fritt framväxande datoriserad infor- mationsbehandling helt enkelt inte kan accepteras på sådana viktiga områden som kontorsautomation och datornät för myndighetssamverkan.
Arbetet på en god offentlighetsstruktur och de åtgärder som i övrigt krävs för att hantera problem och risker bör få en platt- form i en särskild lag om tillämpningen av 2 kapitlet TF m.fl. författningar på myndigheternas ADB-system. Rapporten pre- senterar en skiss till innehåll i en sådan tillämpningsförfattning. Rapporten betonar också att en bred strategi är nödvändig för att behålla och vidareutveckla den på TF grundade insynen. Detta innebär att datoriseringen ibland måste bromsas, att fler regis- terlagar bör övervägas, att samkörningar och liknande bör ytter— ligare begränsas, att tekniska spärrar måste skapas mot okontrol- lerbar informationsspridning m.m.
-13_ 2. Bakgrund, syften och uppläggning 2.1 Tidigare utredningar
1960 års offentlighetskommitté
Historien om offentlighetslagstiftningen och informations- teknologin kan skrivas relativt kort, både i Sverige och i andra länder. De betänkanden som lade grunden till den nuvarande regleringen i 1949 års TF1 hade av naturliga skäl ingenting att säga i ämnet. Offentlighetskommittén, tillkallad år 1960, fann däremot anledning att ta upp frågorna. I betänkandet "Offentlig- het och sekretess (SOU 1966:60) diskuterade kommittén hur den nya databehandlingstekniken har påverkat och kan komma att påverka allmänhetens möjligheter till insyn. Det grundläggande spörsmålet gällde enligt kommittén "i vad mån reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga på and- ra metoder att lagra information än skriftlig handling". "Det vo- re", konstaterade kommittén, "otillfredsställande, om allmän— hetens rätt att få del av upplysningar samlade hos myndigheter- na skulle bero av vilket medel som begagnas för att lagra upp- lysningarna" (a.a. sid. 113).
På grund av bl.a. bristen på praktiska erfarenheter saknade emellertid offentlighetskommittén förutsättningar att gå på djupet. Den legala lösning man föreslog var rättfram och enkel: som handlingar skulle anses inte enbart framställningar i skrift eller bild utan också "upptagning som måste återgivas för att kunna läsas eller avlyssnas". Magnetband för datorer och andra datorläsbara media kom därmed att täckas av legaldefinitionen och utgöra handingar. Men vad detta konkret innebar och i vil- ken form och utsträckning allmänheten hade rätt att få ta del av magnetbandets och andra datormediers informationsinnehåll förblev oklart både i den föreslagna lagtexten och i kommitténs resonemang (jfr a.a. sid. 212).
Utan att egentligen komma med lösningar tog offentlighets- kommittén upp ka'rnfrdgor som alltjämt saknar fullt tillfreds— ställande och allmänt accepterade svar. Det gällde principerna för bevarande och gallring av data, behovet av överskådlighet hos ADB-verksamheten hos enskilda myndigheter, avgifter för att få ut utskrifter och synen på önskemål om insyn från all- mänheten som inte sammanfaller med "myndigheternas anspråk".
Man möter hos kommittén en kluven inställning till informa- tionsteknologins möjligheter som också idag är vanlig. Å ena
] SOU 1927:2, SOU 1935:5 och SOU l947:60
.]4.
sidan befarade man långtgående anspråk från allmänhetens sida, vilka skulle nödga myndigheterna "att eftersätta de krav som deras egen verksamhet ställer" och kräva dyrbar datortid för att ta fram efterfrågade handlingar. Å andra sidan ansåg man det värdefullt för allmänheten att ADB—tekniken gör det möjligt att snabbt få fram upplysningar. Därför borde man "vid val av tek- nisk utrustning, vid uppläggning av program o.s.v., så långt som möjligt skapa säkerhet för att informationen kan hållas tillgänglig för allmänheten" (a.a. sid. 114-115). Tanken att infor- mationsteknologin förutsätter planering på förhand och att man på denna väg kan nå en lämplig avvägning mellan allmänhe— tens och myndigheternas intressen finns således tidigt med i diskussionen.
Offentlighetskommitténs betänkande ledde inte till lagstiftning. I rättspraxis under 1960-talet och början av 1970-talet skedde dock en anpassning till den alltmer omfattande datoriseringen av myndigheternas verksamhet. Målen RÅ 1965 ref. 25 och 1969 ref. 11 rörde båda tillämpningen av 1937 års sekretesslag på mag— netbandsregister, och i målet RÅ 1971 ref. 15 slogs slutgiltigt fast att datormedia, "upptagningar på elektrisk väg" (magnetband) föll under TF:s handlingsbegrepp. Därmed hade rättspraxis nått fram till den enkla schablonlösning som offentlighetskommit- tén förordat.
OSK, författningsreglering av ADB-upptagningar
Lagstiftningsarbetet fördes vidare genom offentlighets- och sek- retesslagstiftningskommittén, OSK. I betänkandet "Data och integritet" (SOU 1972:47) gick kommittén som väntat på linjen att också datorlagrad information bör falla under insynsreglerna i tryckfrihetsförordningen. OSK förordade emellertid till skill- nad mot offentlighetskommittén en separat reglering av ADB- upptagningar. Skälen för detta fann OSK i ett antal grundläg- gande olikheter mellan sådana upptagningar och vanliga hand- lingar (a.a. sid. 55):
' upptagningar för ADB är inte visuellt läsbara
' platsen där upptagningar fysiskt förvaras kan inte vara avgörande för tillgängligheten
' avgörande för tillgängligheten bör i stället vara vem som har befogenhet att utnyttja informationen
' tidpunkten när en upptagning blir allmän kan vara svår att fastställa därför att upptagningar kontinuerligt ändras
_15_
' en upptagning kan fysiskt vara uppdelad på olika media så att delar av den måste hämtas från olika håll för att upptagningen skall bli ett förståeligt helt.
OSK:s förslag gick ut på att i 2 kapitlet TF ha en med reglerna om allmänna handlingar parallell reglering av "allmänna upptag- ningar för automatisk databehandling". Den efterföljande pro— positionen (1973z33), som införde 1974 års ändringar i TF, valde emellertid en mindre genomgripande ändring vilken innebar att reglerna om traditionella handlingar kompletterades med vissa Specialregler om tekniska upptagningar (jfr prop. 1973:33, sid. 73-74). Denna reglering uppfattades närmast som proviso- risk och genom OSK fördes lagstiftningsarbetet omgående vida- re.
Slutbetänkandet från OSK:s sida, "Lag om allmänna handlingar" (SOU 1975:22), byggde åter på principen att avgränsa insynen i myndigheternas datasamlingar genom myndigheternas faktiska möjligheter och deras rättsliga befogenheter att ta fram upptag- ningar (jfr a.a. sid. 95-96). I propositionen 1975/76:160, som ledde till 1978 års ändringar i TF, korn denna dubbla avgränsning att gälla endast för upptagningar som ingår i personregister enligt datalagen (1973:289). För upptagningar i allmänhet blev i stället endast den faktiska tillgängligheten avgörande: en upptagning kan således vara en allmän handling i den mån myndigheten med rutinbetonade åtgärder kan överföra den till läsbar eller el- jest uppfattbar form (prop. 1975/76:160, sid. 122). Med denna lösning, som är gällande rätt, fullföljdes den rättsutveckling som inletts med offentlighetskommitténs förslag att likställa ADB- upptagningar med handlingar. Konsekvensen blev en — åtmin- stone i teorin — vidsträckt insyn i myndigheternas ADB-register.
DALK, justeringar i sekretesslagen
Det senaste steget i anpassningen av offentlighetsreglerna till den moderna databehandlingstekniken har skett på grundval av ett betänkande av datalagstiftningskommittén, DALK. I jämfö- relse med de lagändringar som trädde i kraft i januari 1978 har de senaste ändringarna karaktär av justeringar och förtydligan- den. DALK fann i rapporten "Offentlighetsprincipen och ADB" (SOU 1980:31) inte tillräckligt starka skäl att revidera TF:s regler om ADB-upptagningar. I stället ville kommittén genom en sär- skild lag klargöra och i vissa hänseenden komplettera TF:s upp- tagningsregler. Den särskilda lagen skulle även ha till uppgift att genom hänvisningar skapa överblick över diverse författningar som rör allmänhetens tillgång till upptagningar, t.ex. arkivför- fattningar. Tanken att lämna regleringen i TF orörd följdes vid departementsbehandlingen, men av den särskilda lagen blev
—16-
endast ett antal nya bestämmelser i 15 kapitlet sekretesslagen (1980:100), se prop. 1981/82:37.
Inte heller genom de nya bestämmelserna i sekretesslagen och de ändringar i TF som trädde i kraft i januari 1983 har anpass- ningen till ADB-tekniken kunnat anses slutförd. Tvärtom fann departementschefen anledning att framhålla att den snabba ut- vecklingen på informationsteknologiområdet gör frågan om Offentlighetsprincipens innehåll ständigt aktuell: frågan måste fortlöpande bevakas och syftet bör därvid vara att bevara och helst stärka Offentlighetsprincipens roll i samhället (prop. 1981/82:37, sid. 13).
1983 års IRI—rapporter
]ustitiedepartementet inriktade i nästa skede arbetet på TF:s begreppsapparat och på problem vid tillämpningen av offent- lighetsprincipen på myndigheternas ADB-system (jfr KU 1981 / 82:21, sid. 5). Ett första steg blev att initiera ett forsknings- projekt vid Institutet för rättsinformatik vid Stockholms uni- versitet (IRI). I detta projekt granskades TF:s begrepp "upptag- ning", "förvarad", "inkommen", "minnesanteckning" m.fl. i detalj i relation till automatiserad databehandling och telekom— munikation av data. Dessutom genomfördes en enkätstudie av situationen ute hos ett antal myndigheter. Resultaten publicera- des i rapporterna "Offentlighetsprincipen och ADB. En enkät- undersökning", IRI-rapport 1983:7 (Cecilia Magnusson), och "Offentlighetens begrepp. TF, ADB och allmänna handlingar", IRI-rapport 1983:8 (Peter Seipel).
Rapporten om grundbegreppen i TF konstaterade att regleringen rymmer många problem och oklarheter både i fråga om princi- per och detaljer och både i fråga om teoretiska och praktiska för- hållanden. Rapporten tog emellertid fasta på att varje alternativ begreppsapparat skulle vara förenad med likartade grundläg— gande problem - t.ex. en begreppsapparat som tog sin utgångs- punkt inte i "upptagning" utan i "information" eller "upplys- ning". Därför borde rättsbildningen under den närmaste fram- tiden få gå vidare på grundval av TF:s aktuella begreppsapparat och ansträngningarna primärt inriktas på att anpassa myndig- heternas ADB-system till offentlighetslagstiftningens krav i enlighet med föreskriften i Seer 1519:
"Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar..."
IRI—rapporten 1983z8, "Offentlighetens begrepp", innehöll vissa förslag till åtgärder, både sådana som primärt avsåg efterlevna-
_17_
den av offentlighetsreglerna och förstärkningen av dessa och sådana som siktade till att komma till rätta med vissa akuta pro- blem, bl.a. undantag från handlingsbegreppet och möjligheterna till massuttag av data.
En grundtanke gick ut på att informationsteknologin förskjuter tyngdpunkten i den rättsliga regleringen från normeringen av enskilda fall till själva utformningen av databehandlingssyste- men. Som nyckelbegrepp lanserades termen "god offentlighets- struktur". Kravet i sekretesslagen 15:9 skulle m.a.o. kunna for- muleras som ett krav på god offentlighetsstruktur hos myndig— heternas ADB-system.
Remissbehandlingen av IRI-rapporten 1983:8 kom snarare att handla om de allmänna principerna för ett fortsatt utrednings- arbete än om detaljer i gällande rätt. Flertalet remissinstanser accepterade tanken att huvuduppgiften bör bestå i att anpassa ADB-systemen till offentlighetslagstiftningen och att grundbe- greppen i TF, åtminstone under den närmaste tiden, kan tjäna som grund för rättsbildningen och sökandet efter praktiska lös- ningar. På vissa håll framhöll man riskerna för att offentlig- hetsprincipen i och med informationsteknologin får alltför stor räckvidd med negativa verkningar för bl.a. sekretesskyddet. Annu vanligare var uppfattningen att Offentlighetsprincipen bör anknytas närmare till sitt "egentliga" syfte att sörja för effek- tivitet och rättssäkerhet i förvaltningen, vad man skulle kunna kalla "kontrollsyftet". Udden vänds här främst mot informa- tionsuttag i kommersiella syften. En genomgående tanke var att man måste följa utvecklingen av informationsteknologin och räkna med en fortsatt successiv anpassning av offentlighetslag- stiftningen. Önskemålet beaktades genom tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén (]u 1984: 06) 1 december 1984.
2.2 Data- och offentlighetskommitténs uppdrag Offentlighetsprincipens räckvidd
Data— och offentlighetskommittén (DOK), som bl. a. har till upp- gift att utreda användningen av personnummer, fick genom tilläggsdirektiv 1984 (dir 1984: 48) även i uppdrag att se över of- fentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. I fokus står frågan om åtgärder för att stärka Offentlighetsprincipen för dess' 'egentliga" syfte att ge medborgarna möjligheter till kon- troll och insyn i myndigheternas verksamhet samtidigt som skälen att begränsa möjligheterna till uttag för andra ändamål bör granskas (aa sid. 1, 6, 7, 10,12).
-18-
Begreppsfrågor och tolkningsfrågor
Kring detta centrala rättspolitiska spörsmål grupperar sig be- greppsfrågorna och tolkningsfrågorna. Informationsteknologin har förändrat förutsättningarna för Offentlighetsprincipens till— lämpning och medfört att insynsrätten i ADB-sammanhang avser information som sådan i stället för fysiska databärare (handlingar). Sökmöjligheterna och sammanställningsmöjlig- heterna har blivit helt andra än tidigare. Enligt direktiven har svårigheter uppstått genom att det existerande regelsystemet "på ett i viss mån konstlat sätt överförts till ett område som det inte varit avsett för" (a.a. sid. 8). Begreppet upptagning kan således ha mycket varierande innebörd genom att det kan omfatta både ett fåtal uppgifter och en konstellation av uppgifter av stor omfatt- ning. Uppgifter kan vid olika tillfällen ingå i än den ena, än den andra uppgiftskonstellationen och därmed i olika handlingar. Utlämnandet av upptagningar kan vidare komma i strid med andra viktiga intressen, t.ex. skyddet för den enskildes person- liga integritet och för affärshemligheter. DOK bör därför dels undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken för ADB-systemens del, dels överväga om bestäm- melserna i tryckfrihetsförordningen även i fortsättningen bör bygga på begreppet upptagning. Härvid bör gälla:
0 att huvuddragen i Offentlighetsprincipen behålls oförändrade, ' att ADB-upptagningar så långt som möjligt är jämställda med konventionella handlingar, ' att grundbegreppen i fråga om konventionella handlingar behålls oförändrade, ' att allmänheten skall ha tillgång till myndigheternas ADB-upptagningar i samma utsträckning som myndigheterna själva, ' att myndigheternas ADB-system anpassas till offent- lighetsprincipen och inte tvärtom, ' att myndigheternas ADB-system får en god offent- lighetsstruktur.
Frågor att överväga
Bland de detaljfrågor rörande Offentlighetsprincipen som ägnas särskild uppmärkamhet i direktiven till DOK kan följande nämnas:
a) Vilka skyldigheter skall myndigheterna ha att ta fram upp- tagningar med användning av datorprogram som särskilt
..]9-
framställs för ändamålet eller som ställs till förfogande av enskild?
b) Hur bör begrepp som "inkommen" och "expedierad" tilläm- pas på elektronisk post och liknande användningar av datorer och datakommunikationer för meddelandeutväxling och text- hantering? Kräver sådan ADB-användning specialbestämmelser om insynsmöjlighetema?
c) Hur bör registrering av ADB-upptagningar vara ordnad? Krävs det några kompletterande, nya regler om diarieföring?
d) Kan gränsen mellan skyldighet att lämna ut upptagningar enligt offentlighetslagstiftningen och serviceåtgärder av myn- digheterna enligt andra författningar formuleras klarare än för närvarande? Hur förhåller det sig med myndigheternas för- säljningsverksamhet i förhållande till åliggandena enligt of- fentlighetsprincipen?
e) Bör möjligheterna till uttag av stora datamängder, s.k. mass- uttag särregleras och begränsas?
f) Kan insynsrätten användas på ett inte önskvärt sätt för att få del av uppgifter i faktadatabaser, som t.ex. bibliografiska och me- dicinska databaser, med åtföljande kostnader och andra olägen- heter för myndigheterna? Hur förhåller det sig med motsvaran- de problem i fråga om myndigheternas datorprogram?
g) Kan datoriseringen innebära att allmänheten får svårare att få del av offentlig information i form av samhällsinformation och allmän faktainformation? Behövs det några särskilda åtgärder för att garantera tillgången till sådan information?
h) Kan gällande principer för arkivering och gallring anses ut- formade på ett från Offentlighetsprincipens synpunkt godtagbart sätt, d.v.s. så att de tillgodoser allmänhetens intresse av insyn? Hur påverkar förändringar i begreppsapparaten i TF anknytande författningar om arkivering och gallring?
i) År kontroll- och tillsynsmöjligheterna i fråga om tillämp- ningen av offentlighetslagstiftningen på myndigheternas ADB- system tillfredsställande?
j) Ger ADB-systemen upphov till sårbarhetsfrågor som bör be- aktas vid översynen av offentlighetsreglerna? Hur är det med t.ex. nationell säkerhet och möjligheter till industrispionage?
-20-
Betänkandet om försäljning av persondata
DOK har när detta skrivs avgivit flera delbetänkanden. Dessa har i vissa delar direkt eller indirekt intresse för diskussionen om Offentlighetsprincipen och ADB-systemen.
1 SOU 1986:46, som behandlar myndigheternas försäljning av personuppgifter, tas frågan upp om Offentlighetsprincipens ut- sträckning och gränserna mot försäljning och serviceverk- samhet. DOK tolkar här Offentlighetsprincipen så att den i sin gällande utformning innebär endast ganska snäva möjligheter för allmänheten att begära utlämnanden. Det måste alltid vara fråga om rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida. Om det begärda uttaget kräver annat och mer kan det inte stödjas på Offentlighetsprincipen. Vidare gäller enligt DOK, att det i princip inte kan vara fråga om ett offentlighetsuttag när den enskilde bestämmer formen och sättet för utlämnandet. Det skulle t.ex. inte vara möjligt att med stöd av Offentlighetsprincipen begära utlämnande i någon annan form än utskrift på vanligt papper, vilket utesluter t.ex. utskrift på adressetiketter, på kuvert eller registrerat på datamedium. Servicebestämmelserna i sekretess- lagen m.fl. författningar skulle enbart vara tillämpliga på ensta— ka utlämnanden av ett fåtal uppgifter (se närmare a.a. sid. 24, 32, 64).
Konsekvensen av denna tolkning av gällande rätt och betän- kandets uppläggning i övrigt blir enligt DOK att offentlighets- principens tillämpning inte skulle komma att påverkas av förslaget till reglering av försäljningsverksamheten. Kommittén betonar emellertid att den begränsning som ligger i "rutinbe- tonade åtgärder" mer och mer suddas bort och att det redan nu finns problem med att slå fast hur gränsen skall dras mellan uttag med stöd av Offentlighetsprincipen och utlämnande av uppgifter på annan grund. Kommittén hänvisar här till sitt kommande arbete med grundbegreppen i tryckfrihetsförord- ningen (a.a. sid. 48-49). Också när det gäller rätten att begära massuppgifter med stöd av offentlighetslagstiftningen — alltså inte med anlitande av myndigheters försäljningsverksamhet - hänvisar kommittén till den kommande behandlingen av grundbegreppen (a.a. sid. 50, 53).
Sambanden mellan begreppen i TF och regleringen av service- verksamhet och ren dataförsäljning måste uppenbarligen be- aktas. I en reservation och i några särskilda yttranden i betän- kandet kritiseras DOK:s förslag på bl.a. denna grund. Utan att ha rett ut den centrala frågan om vad som i ADB-sammanhang är en handling kan man inte reglera försäljningsverksamheten, hävdar reservanterna (Friggebo, Hökmark, a.a. sid. 74). Och i ett
_21_
särskilt yttrande sägs, att först sedan man fått vetskap om vilka "handlingar" som faktiskt finns hos en myndighet och därmed kan bli föremål för försäljning så kan själva försäljningsverk- samheten och omfattningen av denna bedömas — så länge handlingsbegreppet är obestämt vet man faktiskt inte vilka sammanställningar av uppgifter som kan komma att försäljas i framtiden (Rydén, a.a. sid. 81).
Remissyttrandena återkommer ofta till denna problematik. Knappt hälften av remissinstanserna (25 av 54) anser att klar- läggandet av grundbegreppen "handling", "upptagning" etc. i tryckfrihetsförordningen är så avgörande att man innan detta skett överhuvudtaget inte kan ta ställning till hur myndig- heternas försäljning av uppgifter i ADB-sammanhang bör
regleras.
En närmare granskning både av argumenten i remissyttrandena och av problematiken som sådan visar emellertid att det knap- past finns någon helt enkel eller uppenbar logisk tågordning. Avgörande för frågan om när en reglering av försäljningsverk- samheten kan eller bör övervägas tycks i första rummet vara faktorer som (a) angelägenheten av att en reglering snabbt ge— nomförs, (b) hur den legala lösningen utformas och (c) hur pass stor osäkerhet i lagtillämpningen man under en period är be- redd att godta (jfr bl.a. särskilt yttrande av Högberg och Nilsson, a.a. sid. 78-79).
Som remissyttrandena över SOU 1986:46 klart visar har man att göra med ett minst sagt svåröverskådligt frågekomplex — rent av en frågehärva. Här är några av dess knutar:
' Vad omfattar myndigheternas åligganden och hur bestäms de- ras verksamhet enligt grundlag och andra författningar? I vilken utsträckning äger de engagera sig i kommersiellt betonad verk- samhet?
' Olika intressen i insyn: forskningens intressen, kreditlivets och omsättningens intressen, fackliga intressen, det politiska livets intressen, yrkesintressen o.s.v. Samhällsnyttans innebörd i olika uppgiftslämnarsammanhang.
' Integritetsskyddet. Fysiska personers skydd mot obehörigt in- trång i personlig integritet. Företagens önskemål om skydd av företagsdata.
'Uppgiftsbördan på företag och i viss mån på enskilda. Myn- digheternas rätt att samla in uppgifter.
_22.
' Principer för uttag av avgifter i myndigheternas verksamhet. Föreskrivna avgifter, merkostnader, extrakostnader, självkost- nader, kostnadstäckning. ..
' Konkurrensrättsliga förhållanden. Monopolisering av upp- giftslämnande och uppgiftsförsäljning.
' Förpliktelser enligt internationella konventioner som Euro- parådskonventionen om skyddet för enskilda vid ADB av per- sonuppgifter. Frågor om handelshinder i form av nationella be- stämmelser om informationshantering.
' Önskemål om s.k. aktiv informationsförmedling från myn- digheternas sida. Utveckling av myndigheternas informations- baser i samhällets tjänst.
' Offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Föreskrifter om myndighetsservice. Räckvidden av offentligheten. Behovet av sekretesskydd. Möjligheterna för myndigheter att tillhandahålla informationsservice. Rättspolitiska överväganden.
' Grundbegreppen i lagstiftningen om informationshantering hos myndigheterna. Samband mellan olika begrepp och olika
regelgrupper.
' Utvecklingen av informationsteknologin. Utvecklingen av användningarna av IT hos myndigheterna, hos företagen, hos intresseorganisationerna och hos allmänheten. Inverkan av dessa förhållanden på rättspolitiska och rättstekniska Över- väganden.
I de kritiska remissyttrandena varierar inriktning och tyngd- punkt åtskilligt. För den ena instansen kan önskemålet gälla att eliminera all försäljningsverksamhet, för den andra att möjlig- göra uttag med stöd av offentlighetsprincip och serviceåliggan- den. Någon betonar att IT-utvecklingen kommer att göra DOK:s gränsdragningar mellan uttagskategorier obsoleta, någon finner hela den nuvarande begreppsapparaten i tryckfrihetsförord- ningen felaktig och byggd på okunnighet om ADB-tekniken. Någon tar fatt i avgiftsprinciper och prissättning och betonar att dessa knappast kan användas som hållpunkter för att avgöra gränser mellan offentlighetsuttag, informationsservice och för- säljning. En betonar integritetsskydd, en annan betonar sårbar- het, en tredje betonar samhällsnytta med någon viss informa- tionsförmedling som DOK bortsett från. Och så vidare.
Den föga överraskande slutsats man kan dra är att det finns många och nära samband mellan alla de frågor eller "knutar" som förtecknats ovan. Detta innebär i sin tur att man inte kan
_23-
räkna med att en avgränsad, teoretisk analys av begreppen i 2 kapitlet TF ger universalnyckeln till hela frågekomplexet. Sna- rare är de så att de ra'ttpolitiska ställningstagandena till graden av öppenhet i samhället, innebörden av skyddet av den person- liga integriteten och myndigheternas datainsamling och dataan- vändning för olika ändamål kommer i främsta rummet. Och här är signalerna motstridande inte bara i remissyttrandena utan också i debatt och diskussion i allmänhet. Det råder följaktligen oklarhet inte bara om tolkningen av enstaka begrepp i lagstift- ningen om offentlighet och sekretess utan om själva färdrikt- ningen in i det mångomskrivna informationssamhället.
Gallringsfrågor m.m.
DOK har under senvåren 1987 kommit med ett tredje delbetän- kande, Ds Iu 1987:8, om vissa grundlagsfrågor. Den ena av dessa frågor, vilken nu lett till lagstiftning (se prop. 1987/ 88:57), rör en förstärkning av skyddet av den personliga integriteten genom ett nytt stadgande i 2 kapitlet regeringsformen enligt vilket medborgarna tillförsäkras legalt skydd mot registrering av upp- gifter om dem med användning av ADB. Den andra gäller gall- ring av allmänna handlingar och slår fast att allmänna hand- lingar får gallras endast om det kan antas att gallringen blir av ringa betydelse för medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar och gallringen sker med stöd i lag.
Vad som bl.a. har intresse att här notera är att även gallrings- regeln aktualiserar en analys och diskussion om offentlighets- principens syften. Det gäller t.ex. forskningens förhållande till Offentlighetsprincipen. I betänkandet behandlas forskningens intressen som skilda från de intressen som offentlighetsprin- cipen skall tillgodose (Ds Ju 1987z8, sid. 57-58). Man kan emel- lertid välja en annan väg och försöka urskilja olika kategorier av intressen som alla omfattas av Offentlighetsprincipen men som har olika art och dignitet. Då öppnas möjligheter till en dis- kussion om en intressehierarki och en motsvarande insyns- hierarki av innebörd att insynen garderas med olika styrka för olika insynsintressen. Behovet av en sådan diskussion antyds i formuleringen av förslaget till gallringsregel, som bygger på att man kan konstatera att gallringen blir av "ringa betydelse" för rätten att ta del av allmänna handlingar. En diskussion om den varierande styrkan hos olika insynsintressen förefaller särskilt angelägen mot bakgrund av att gallringen i framtiden kan för- väntas bli mer omfattande p.g.a. arkivens tendens till tillväxt och nödvändigheten att också på arkivområdet hålla statens och kommunernas kostnader nere (a.a. sid. 49-50, 59-60). Informa- tionsteknologin bidrar till att göra denna och andra målkon- flikter akuta.
_24_
Sammanfattningsvis kan man konstatera att diskussionen såväl orn principerna för försäljning av data ur myndigheternas ADB- system som om gallring av ADB-upptagningar måste bygga på en väl genomtänkt helhetssyn på de intressen som offentlig- hetsprincipen skall tillgodose. Detta gäller givetvis i lika hög grad alla överväganden om hur själva grundbegreppen i 2 ka- pitlet TF bör vara utformade.
Användningen av personnummer
Sommaren 1987 utkom DOK med sitt senaste betänkande, SOU 1987:31, vilket behandlar personregistrering och användning av personnummer. Förslaget innebär begränsningar av möjlighe— terna att använda personnummer i ADB-sammanhang. Två alternativ presenteras. Ett av dem är en särskild lag som förbju- der sådan användning om inte vissa särskilt angivna förutsätt- ningar är uppfyllda, bl.a. att de registrerade har medgivit an- vändningen eller att registret har stöd i lag eller förordning. Det andra alternativet innebär en ändring av datalagen (1973:289) så att registreringen av personnummer blir föremål för skärpt kontroll.
Liksom när det gäller betänkandena om försäljning av person- data och om gallring förekommer det i betänkandet om per- sonnummer resonemang och principöverväganden som har relevans för offentlighetslagstiftningen. Några av dessa bör särskilt uppmärksammas.
Enligt DOK är det största hotet mot den enskildes personliga integritet den talrika förekomsten av ADB-baserade person- register (SOU 1987:31, sid. 114, jfr 29—30, 94, 95). Det krävs enligt DOK att registerinnehållet i myndighetsregisten prövas mer ingående än vad som hittills har skett, att registerinnehållet begränsas och att tillåtna bearbetningar regleras (a.a. sid. 114-117). Dessutom måste tekniska begränsningar av möjligheterna att utnyttja uppgifter i många sammanhang övervägas (a.a. sid. 118- 119). Dessa överväganden sätter kommittén i direkt samband med offentlighetslagstiftningen. Konsekvenserna av denna lag- stiftning måste således beaktas när man tar ställning till person- registers existens, innehåll och användning: "(D)en tillgång till registeruppgifter som Offentlighetsprincipen medger måste beaktas när man beslutar sig för vilka personregister som kan tillåtas inom den offentliga sektorn, vad dessa skall innehålla och vilka föreskrifter som behövs." (a.a. sid. 120) DOK:s strategi är bred snarare än snäv, d.v.s. inriktad på någon enstaka åtgärd. Diskussionen gäller således:
_ 25 - ' personregistrens omfattning och utformning ' regleringen av samkörningar och sambearbetningar ' spridningen av personuppgifter från registren ' sekretesslagstiftningen ' tillämpning och tillsyn inom ramen för nuvarande lagregler ' behovet av registerlagstiftning ' sårbarhet och säkerhet ' registerkvaliteten
En central del av strategin går ut på ökad och mer detaljerad reg- lering av personregister i särskilda registerlagar (a.a. sid. 14-15, 33). DOK konstaterar här att flera av de viktigaste personregist- ren på myndighetssidan alltjämt är oreglerade och att några av dessa inte ens har tillstånd från datainspektionen eftersom de är undantagna från tillståndsplikt enligt 2 a 5 datalagen (a.a. sid. 126-127). DOK föreslår att ett antal nya registerlagar utarbetas för bl.a. socialstyrelsens register och kommunala register. I sam- manhanget uppmärksammar kommittén registerlagarnas kon- struktion och uttalar sig för specialförfattningar för varje särskilt register, vilka i detalj och baserat på noggranna överväganden i det särskilda fallet behandlar sådant som tillåtet innehåll, sök- och bearbetningsmöjligheter, kvalitets- och behörighetskontrol- ler, andra tekniska spärrar m.m. (a.a. sid. 157-160).
2.3 Några utgångspunkter i debatt och teknik 2.3.1 Debatten om offentlighet och informationsteknologi Allmänt
Debatten om hur offentlighetslagstiftningen förhåller sig till informationsteknologin avspeglar framför allt osäkerhet. Den har under senare år förts långt mindre intensivt och frekvent än debatten om skyddet mot obehörigt intrång i personlig integritet; snarast kan man säga att frågorna om handlingsoffentligheten har tenderat att behandlas som sekundära i förhållande till "datalagsfrågorna". Någon välutvecklad "offentlighetsideologi" på ADB—området svarande mot "integritetsskyddsideologin" med dess många försvarare och debattörer kan man knappast urskilja.
-26-
När offentlighetsfrågorna uppmärksammas sker det alltså van- ligen i samband med integritetsskyddet eller eljest i ett mer om- fattande sammanhang. I t.ex. SACO/ SR tidningen nr 7, 1984 be- handlas offentlighetsfrågorna i samband med frågor om data- utbildning för allmänheten, makten över det egna arbetet, myn- digheternas försäljning av data, kommersiella databaser och da- torer som ett maktinstrument. Frågorna som ställs gällde här om offentlighetslagstiftningen ger tillräcklig insyn eller om den ger för stor och hotande insyn i myndigheternas ADB-system. Greppet är inte otypiskt: de i offentlighetslagstiftningen inbyggda intressekonflikterna kommer gärna i förgrunden — jfr t.ex. Svenska Dagbladet den 25 juli 1983 "Lagar kolliderar i datasam- hållet".
Journalisterna och insynen i ADB-systemen
De som framför allt uppmärksammat informationsteknologins konsekvenser för offentlighetslagstiftningen är — knappast överraskande — journalisterna. Det kan bli tekniskt och praktiskt svårare att utnyttja Offentlighetsprincipen, hävdas det i en arti- kel i Dagens Nyheter den 22 juni 1983. Journalisterna har otill- räckliga kunskaper om de nya sätten att hantera information. Själva tekniken innebär risker genom bl.a. enkel utradering så att uppgifter kan försvinna utan spår.
I april 1983 anordnade journalisthögskolan i Stockholm en väl- besökt offentlig debatt om "Journalistiken i dataåldern", redovi- sad iNya Iakttagelser nr 2, 1983 (se även nr. 1, 1983). Bland de frågor som behandlades fanns de ekonomiska förutsättningarna för insyn: hur stora kostnader bör myndigheterna vara skyldiga att bära för att anpassa ADB-systemen till en god insyn? Finns det risker för att informationen hos myndigheterna blir en högt prissatt handelsvara som blir svåråtkomlig eller oåtkomlig för andra än de resursstarka? Farhågor framfördes från flera håll för att informationsteknologin kommer att försämra förutsättning- arna för journalisternas arbete. Gråzonen för osäkra sekretessbe- dömningar skulle växa och sekretess "för säkerhets skull" bli ett allt vanligare fenomen.
Traditionella handläggarkunskaper, som ofta är ett stöd för journalisterna i deras kontakter med myndigheterna, hotar att försvinna och ersättas av ett mer enfaldigt kunnande om hur man trycker på knappar på en terminal. Myndigheterna kan börja utveckla hinder av typen "ej allmänt tillgängliga min- nesanteckningar" för att blockera åtkomsten t.ex. till dator- program som används för analyser och beslutsunderlag. Sam- tidigt ser man nya möjligheter till bevakning och undersökande
.27-
journalistik genom t.ex. datoriserade diarier, statistik och möj- ligheter att pröva myndighetsdata med egna datorprogram. Lars Furhof, dåvarande rektor vid högskolan, underströk i flera in- lägg vikten av att journalisterna lär sig att arbeta med dessa nya verktyg och även att undvika riskerna för torftig "skrivbords- journalistik" vid bildskärmen, där den muntliga intervjun och besöken på fältet blir undantag och andrarangskällor. I andra inlägg utvecklade man idéer om nya former av journalistik ut- övad av experter på datoriserade informationssystem och i nya former av lagarbete vid undersökande journalistik. Nya typer av källkritik måste kanske utvecklas som bygger på begrepp som datakvalitet och överblick över ADB-system.
Krav på myndigheterna från journalisternas sida formulerades från flera håll. Bland annat måste reglerna om bevarande och gallring vara tillräckligt precisa och tillämpas så att viktiga upp— gifter bevaras utan godtycke. Terminaler för egen sökning måste inrättas för att det skall bli möjligt att granska myndigheternas olika datoriserade verksamheter utan Övervakande kontroll av tjänstemän.
]ournalistkåren har således gått i främre ledet när det gällt att ställa krav på insyn och på anpassning av offentlighetslag- stiftningen till informationsteknologins möjligheter. Men när det funnits tillfällen till kritik av den öppenhet som offent- lighetslagstiftningen medför har man å andra sidan inte tvekat att göra rubriker. "Ambassader i kö för datakatalog" hette det bl.a. sommaren 1984. Det gällde då möjligheterna för de utländ- ska militära underrättelseorganen att med hjälp av offentlig- hetsprincipen skaffa sig ingående upplysningar om det svenska totalförsvaret. Uppgifterna som ansågs vara alltför lättillgängliga gällde sådant som försvarets fastigheter i registren hos central- nämnden för fastighetsdata, anställda hos försvarets forsk- ningsanstalt i myndighetens personaladministrativa system, försvarets fordon i register hos försvarets materielverk och väg- verkets register över bl.a. broar med uppgifter om tillåten belast- ning, konstruktion och anordningar för sprängning.
Tidningsuppgifterna föranledde sårbarhetsberedningen att stu- dera förhållandena ("Offentlighetsprincipen, ADB och försvars- sekretessen", SÅRB 1984z4). På grundval av en rapport av exper- terna Lars Lindgren och Torbjörn Nilsson drog beredningen slutsatsen att läget inte var så alarmerande som man kunnat befara och att därför några omedelbara, mer ingripande åtgärder inte var påkallade. De gällande sekretessreglerna ansågs vara tillräckliga för att hindra informationsläckor och likaså kon- staterade man att skyddet tryggades genom praxis att i särskild ordning pröva känsliga framställningar i samråd med militära myndigheter. Framför allt kunde Lindgren och Nilsson konsta-
-28-
tera att förfrågningarna från utomstående i realiteten varit få eller inga. Sårbarhetsberedningens överväganden har sedermera lett till en särskild bestämmelse i 4 5 förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter, enligt vilken civila myndigheter skall samråda med ÖB och rikspolisstyrelsen när ADB-system kan förutses komma att innehålla uppgifter vilkas utlämnande kan skada totalförsvaret m.m. Vintern 1987 har problemet tagits upp på nytt och en journalist vid tidningen Datavärlden uppger sig "på 90 sekunder ha kartlagt örlogsbasen på Muskö" genom att ta fram uppgifter om försvarets byggnader ur fastighetsdatasystemets öppna register. Därmed har i varje fall frågan aktualiserats om gällande sekretessregler och restriktio- ner för fastighetsdatasystemets uppbyggnad och användning iakttas i praktiken (se Datavärlden nr. 6, 1987).
Vid eller snäv offentlighet?
I litteraturen finner man skrifter till försvar för både en vid och en snäv eller till och med insnävad offentlighet. Journalisten Anders R. Olsson har i debattskriften "Spelrum" (1985) hävdat att myndigheterna inte ger den insyn som de enligt nuvarande regler är skyldiga att ge (a.a. sid. 149, 152-153, 160-161, 175). I Ols- sons perspektiv handlar det om att att skapa så hållbara garantier för öppenhet att myndigheterna hindras från att mörklägga och undanhålla. För detta krävs bl.a. att allmänheten får möjligheter att söka i myndigheternas datamaterial på egen hand och utan kontroll från myndigheternas sida via s.k. presentationstermi- naler. Detta förutsätter i sin tur att man på förhand skiljer mel- lan offentligt material och material som möjligen kan vara se- kretessbelagt (a.a. sid. 149). Myndigheternas skyldigheter att ta fram sammanställningar av uppgifter ur sina ADB-system kan enligt Olsson inte begränsas till vad de kan åstadkomma med omedelbart tillgängliga datorprogram utan måste utsträckas till allt som går att åstadkomma med "måttlig arbetsinsats" (a.a. sid. 166). Därmed ställer sig Olsson även kritisk till tankar att be- gränsa allmänhetens möjligheter till informationsåtkomst ge- nom att inte låta dessa gå utöver de ändamål som bör finnas fö- reskrivna för varje särskilt register (a.a. sid. 167-168).
Ett helt annat perspektiv finns hos Nils Rydén i "Företagsin- tegriteten i datasamhället" (1986). Här är myndigheternas da- tahunger en fara för företagens behov av skydd för uppgifter som gäller dem och som har anknytning till bl.a. "självstän- dighet, renommé, egenart eller affärsidé" (a.a. sid. 19). Offent- lighetsprincipen har enligt Rydén kommit att ge en alltför vid insyn genom att den omfattar alla uppgifter som med rutin- betonade åtgärder kan hämtas fram ur ADB—systemen (s.k. potentiella handlingar) och genom att databehandlingstekniken
.29-
ger tidigare oanade möjligheter att enkelt åstadkomma sådana uppgiftssammanställningar (a.a. sid. 22-26). Därför har det blivit nödvändigt att ompröva regleringen och åter göra offentlighets- principen förutsebar och kontrollerbar till sina konsekvenser. Detta bör ske genom att man på förhand reglerar vilka upptag- ningar som får finnas hos en myndighet och som därmed kan bli allmänt tillgängliga: "Varje myndighet som använder ADB borde således vara skyldig att enligt en enumerationsmetod bestämma vilka upptagningar man har genom att katalogisera de sökbegrepp som får användas eller på annat sätt bestämma vilka utdata som kan framställas." (a.a. sid. 40).
Rydéns skrift har uppskattats som ett gott debattinlägg men har också gett anledning till genmälen. I den informella remissbe- handing som skett har framför allt "fixeringstanken" (enumera- tionstanken) kritiserats. Man har hävdat att den inte är praktiskt genomförbar och att den skulle innebära ett hinder för effektivi- tet och utveckling (M Carlsson, "Sammanställning av remissvar till Nils Rydéns bok Företagsintegriteten i datasamhället". IRI- PM 1987:13). I Skydd & säkerhet nr. 5, 1987 menar Lars Lindgren att Rydéns synsätt är för pessimistiskt. Det går enligt Lindgren att klara problemen med ett öppet och flexibelt handlingsbegrepp genom sekretessregler och genom regler som begränsar myndig- heternas uppgiftsinsamling och deras användning av tillgäng- liga ADB-system. Också Rydén själv finner det vara av yttersta vikt att begränsa och kontrollera uppgiftsinsamlandet, vilket han menar skulle kunna ske genom en särskild ny lag om före- tags uppgiftslämnande till myndigheter (a.a. sid. 42-43).
Rydén får stöd för sin kritik av Offentlighetsprincipens utform- ning och räckvidd av professorn i administrativ databehandling vid Umeå universitet, Kristo Ivanov, som i "Systemutveckling och rättssäkerhet" (1987) hävdar att 1970-talets anpassning av offentlighetslagstiftningen varit ett krampaktigt och misslyckat försök att skapa "en formell likvärdighet mellan det traditio- nella lagliga handlingsbegreppet och nya — endast med dator- hjälp tillgängliga — media på vilka återfinns information/ upp- gifter" (a.a. sid. 54). Därmed har vi enligt Ivanov fått "enorma och växande problem" som skulle gälla brister i skyddet av uppgifter om både fysiska personer och företag. Enligt Ivanov förefaller det angeläget söka återgå till "ursprungsläget i offent- lighets- och sekretesslagstiftningen i den meningen att offent- lighetsprincipen enbart bör omfatta de uppgifter myndigheterna sammanställt för eget bruk" (a.a. sid. 55).
Mer specialiserade diskussioner om offentlighetslagstiftningen och informationsteknologin har ägt rum i olika sammanhang. Stiftelsen Rättsfonden inbjöd 1982 till ett seminarium om "Of- fentlighetsprincipen i dataåldern" (rapport med samma titel
_30_
utgiven av Rättsfonden 1983). Seminariet kom snarare att be- handla detaljer i lagstiftningen och särskilt osäkra frågor än övergripande principer för offentlighetslagstiftningens utveck- ling. Men i detaljfrågorna konkretiseras ofta vägvalen: det gäller t.ex. hur kraven på ADB-systemen skall utformas för att tryck- frihetsförordningens regler skall iakttas (jfr a.a. sid. 49-51, 81).
De andra nordiska länderna
I de övriga nordiska länderna har diskussioner och initiativ förekommit vilka förtjänar att kort beröras. Nordiska dataunio- nen arrangerade vintern 1983 ett nordiskt rättspolitiskt semina- rium, där offentlighetsfrågorna utgjorde ett av många teman inom datarätten (bl.a. reglering av Videotex och andra nya me- dier, massförvaltning genom ADB och internationell datatrafik). Finska justitieministeriet ordnade våren 1987 ett liknande sym- posium (Hanaholmen, 1 - 3 april 1987) med deltagare från samt- liga nordiska länder. Diskussionerna om offentlighetslagstift- ningen präglades både av de olika rättstraditionerna och av ten- denser till ökad rättslikhet i fråga om insyn i myndigheternas ADB-system. Danmark, Finland och Norge har således under senare tid genom lagstiftning utvidgat tillämpningsområdet för sin handlingsoffentlighet till att omfatta också datorlagrad information (se vidare avsnitt 3.6.2).
Debatten förefaller inte ha varit särskilt livlig men i t.ex. Dan- mark har röster höjts för att utveckla offentlighetsloven så att den också ger möjligheter att få "masseopplysninger" och med- verkar till att samhället blir mer öppet (P Blume, "Informa- tionsadgang som demokratisk rettighed". Retsv. Institut B, Stu- dier nr. 19, 1987). Utvecklingen har inneburit att generella och gemensamma problem börjat få konturer. Vid seminariet på Hanaholmen uppmärksammade man t.ex. målen för offent- lighetslagstiftningen (enbart kontrollsyften eller även vidare syften?) och de risker som kan vara förknippade med en vid- sträckt insynsrätt (massuttag, intrång i den personliga integri- teten, åtkomst från många datorterminaler etc.). Också grund- begreppen i offentlighetslagstiftningen ställdes under diskus- sion, t.ex. "dokument , arende , massuttag".
Ute i världen
Två i offentlighetssammanhang intressanta länder utanför Norden är U.S.A. och Kanada. I U.S.A. har 1966 års Freedom of Information Act (FOIA) flera gånger reviderats men under de senaste åren har det gällt andra frågor än fortsatt anpassning till informationsteknologin (se Note: "Fair Administration of the
_31_
Freedom of Information Act after the Computer Revolution". I: Computer/Law Journal Vol. 5 (1984) No. 1, 51).
FOIA gäller även datorlagrad information hos myndigheterna, vilken täcks av begreppet "agency records". Rent generellt har det intresse att notera att utlämnanden stödda på FOIA i stor utsträckning tycks handla om "business information" (omkring 50—60 % av totala antalet framställningar årligen enligt FOIA kommer från "the business community". Jfr förfrågningar från allmänheten som svarar för omkring 20-25 %). Sådan informa- tionsåtkomst är inte utan problem och har väckt invändningar men förefaller med gällande sekretessinskränkningar utgöra en accepterad öppenhet i den amerikanska affärsvärlden. Opposi- tionen mot FOIA tycks snarare ha kommit från myndigheterna, i synnerhet från polismyndigheter och underrättelseorgan. Den stora mängden framställningar tillmötesgås emellertid utan in- vändningar (1984 och 1985 närmare 90 %). Också kostnaderna för att tillämpa lagstiftningen — för närvarande omkring 50 miljoner dollar årligen — förefaller vara en accepterad börda. Vad särskilt gäller ADB-användningen hos myndigheterna har man betonat önskemålet att förbättra åtkomsten till myndig- hetsdata och höja kvaliteten på dessa (House Committee on Government Operations). Myndigheterna har uppmanats att "make reasonable attempts to allow public users of agency in- formation to share the benefits of automation". Frågan om data- försäljning från myndigheternas sida har uppmärksammats — men närmast som ett hot mot möjligheterna att erhålla infor- mation till låg kostnad med stöd av FOIA (se om det ovan- stående H C Releya, "US FOIA Faces Technology Challenges", I: Transnational Data and Communications Report, vol. X (1987), nr. 6, 15—17).
Rättsavgörandena om FOIA:s tillämpning på myndigheternas ADB-system har varit få. Den rättsvetenskapliga diskussionen har också varit lam. Fenomenet tycks gälla generellt. Man finner t.ex. under uppslagsord som "computers", "freedom of informa- tion" och "documents and records" i registren "Index to Legal Periodicals" och "Index to Foreign Legal Periodicals" påfallande få titlar som behandlar detta ämne — i synnerhet om man jämför med ämnen som integritetsskydd, immaterialrättsligt skydd av datorprogram m.m. och avtal och upphandling av ADB-pro-
dukter.
Intrycket bekräftas om man ser på Kanada. Där gäller Access to Information Act av år 1982 (AIA). Lagen omfattar även ADB- material. "Machine readable record" omfattas således av de finitionen "any record under the control of a government insti- tution" (Sec. 3). För att ett "record" skall vara tillgängligt krävs att det existerar eller kan framställas (be produced) med hjälp av
-32-
"computer hardware and software and technical expertise nor- mally used by the government institution" (Sec. 4(3)).
Den kanadensiska regleringen liknar således i sin principiella uppbyggnad den svenska. Det har därför särskilt intresse att se vilken diskussion som kan ha förekommit om grundbegreppen i AIA och insynsrättens utsträckning i myndigheternas ADB- system.
En rapport har nyligen avgivits om erfarenheterna av den kanadensiska AIA och den nära anknytande Privacy Act ("Open and Closed". Standing Committee on Justice and Solicitor General; Second Session of the Thirty-third Parliament, 1986-87). Rapporten tar upp ett stort antal frågor och ger många rekom- mendationer. Bland annat betonar kommittén att AIA är alltför litet känd och föreslår ett brett utbildningsprogram både inom förvaltningen och i samhället. Också utbildning av dem som ansvarar för lagtillämpningen (Access/ Privacy Coordinators) är enligt kommittén angelägen. Rapporten innehåller emellertid ingenting om erfarenheterna av tillämpningen av AIA på dato- riserad information; inga synpunkter på grundbegreppen, inga rättspolitiska resonemang, inga redogörelser för debatter. Jag har genom samtal med en av de ansvariga för rapporten (professor David H. Flaherty) erfarit att frågorna helt enkelt inte uppfattats som aktuella.
Kanske kan man sammanfattningsvis säga att diskussionen om offentlighetslagstiftning och myndigheternas datorsystem ännu överallt befinner sig i ett tidigt skede. I synnerhet förefaller det inte som om metoden att utsträcka handlingsbegreppet ("record" 0.1.) till att omfatta också datorlagrade uppgifter skulle ha gett upphov till omedelbara, omfattande och påtagliga skade- verkningar med åtföljande debatter om lagarnas syften och om alternativa begreppsapparater (jfr t.ex. Riley och Releya, "Free- dom of Information Trends in the Information Age", 1983 och Europarådet, "Secrecy and Openness - Individuals, Enterprises and Public Administrations". Colloquium om europeisk rätt den 21-23 oktober 1987). Detta intryck blir särskilt dominerande om man jämför med de omfattande diskussionerna runt om i världen om datorerna och skyddet av den personliga integri- teten. Den kanadensiska rapporten ovan diskuterar t.ex. ingå- ende önskvärda nya kontroller av samkörningar, konsekvenser av nya övervakningstekniker och effekterna för integritets- skyddet av spridningen av persondatorer i förvaltningen. Och när Europarådets Rådgivande Församling (Parliamentary Assembly) nyligen tagit upp frågan om tillgång till information i myndigheters register så skedde det med koppling till skyddet av den personliga integriteten och i syfte att klarlägga de principer som bör gälla för intresseavvägningar mellan offentlighet och
-33-
persondataskydd (Parliamentary Assembly, 38. Sess., Recom- mendation 1037 (1986)).
2.3.2 Informationsteknologins särdrag
De traditionella offentlighetsreglerna ger i olika länder olika långtgående insyn och sätter upp sekretesshinder av varierande höjd. Informationsteknologin har å andra sidan vissa egen- skaper som slår igenom i varje rättssystem och medför föränd- ringar i i förutsättningarna för varje diskussion om handlings— offentlighet. Vi skall här göra ett försök att se vilka dessa egen- skaper är och hur de kan tänkas påverka offentlighetsreglerna.
Generellt sett orsakar den automatiserade databehandlingen och datakommunikationerna många förändringar i rättsordningen. Påverkan låter sig inte beskrivas entydigt. Det är t.o.m. osäkert i vilken utsträckning man bör inrikta sig på att" urskilja effekter av IT på rättsordningen; det kan vara lika givande att i stället uppmärksamma rättsordningens och rättspolitikens inverkan på informationsteknologin (jfr "Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataåldern", sid. 17-20). För att inte göra dis- kussionen mer komplicerad än nödvändigt kan vi nöja oss med att urskilja tre typer av samband:
' IT som tendensförstärkare ' IT som katalysator ' IT som dimensionsförändrare
Informationsteknologin fungerar som tendensförstärkare t.ex. genom att bidra till att förskjuta eller sudda ut gränsen mellan den offentliga och den privata sektorn. Dataflödena mellan de båda har efter hand blivit alltmer omfattande och beroenden av många slag finns nu mellan databehandlingssystemen hos myndigheterna och hos privata organisationer. IT uppträder som katalysator t.ex. när hjälpsamheten mot den informations- sökande allmänheten ökar sedan terminaler placerats på regi- stratorskontoren och handlingar och uppgifter om handlingar kan tas fram snabbt och för långa perioder; fem, tio år eller ännu längre tillbaka. Ett exempel på IT som dimensionsförändrare ger sårbarhetskonsekvenserna: informationsbehandlingen kan t.ex. bli nära nog oöverskådlig i fråga om möjligheter att kombinera och jämföra uppgifter och använda den nykombinerade infor- mationen för oförutsedda och känsliga ändamål.
-34-
I rättsvetenskapen och i synnerhet inom rättsinformatiken har flera försök gjorts att mer i detalj penetrera sambanden mellan juridiken och informationsteknologin. Det har bl.a. gällt att beskriva och avgränsa "datarätten" eller "informationsrätten". Flera egenskaper hos informationsteknologin som uppmärk- sammats i dessa sammanhang har direkt betydelse för för- ståelsen av dess förhållande till offentlighetslagstiftningen (jfr P Seipel, "Information Law Revisited". I: Journal of Media Law and Practice 1986).
(a) Automatiserade urval, jämförelser, omvandlingar etc. kan utföras med en snabbhet och i en skala som tidigare inte varit möjlig. Detta gäller även när uppläggningen hos databehand- lingen är skäligen enkel och den grundläggande informationen svarar mer eller mindre direkt mot den som tidigare registrerats och hanterats med manuella hjälpmedel som registerkort och dagboksblad. Som ett exempel kan tas ett enkelt katalogiserings- system för en vanlig persondator med en för sökning direkt åtkomlig datavolym på kanske 40 miljoner tecken eller mer (15 - 20.000 fulla textsidor) — något som nu får betraktas som vardags- teknik. I större datorer blir givetvis förhållandena än mer dra- matiskt förändrade. Datavolymerna får här ofta räknas i miljar- der tecken (gigabytes).
(b) Små "dataatomer" kan kombineras och re-kombineras för att skapa en mängd olika meddelanden och beskrivningar. Man har talat om informationens frigörande från mediet - en utveckling som också har andra aspekter, jfr särskilt punkt (i) nedan. Infor- mationsmönstren blir föränderliga snarare än stela. Man kan säga att informationen blir allt mindre låst vid den logik och den läsart som den fysiska återgivningen (representationen) av informationen på papper, kort o.l. tidigare tvingat till.
Tag t.ex. den vanliga telefonkatalogen. Den ger möjlighet att söka alfabetiskt på efternamn inom ett visst telefonområde. Däremot kan den inte (i varje fall inte enkelt) användas för att t.ex. ta reda på vilka personer som bor på en viss gata eller alla personer som stavar Carlson med C och enkelt 5. Sådana möj- ligheter är rutin i t.ex. moderna standardprogram för textbe- handling. Antag att ett sådant system — t.ex. Text Data Base System, TDBS, utvecklat av Paralog och beskrivet 1 M Löfström, "Text Data Processing " (Paralog 1984) — används för att hantera kontraktskrivningen och administrationen av kontrakt hos en myndighet. Det blir då möjligt att rutinmässigt - d.v.s. med i programmet inbyggda hjälpmedel — ta fram alla kontrakt där kontraktsumman är större än ett viss angivet belopp, alla kon- trakt som ingåtts med en viss namngiven motpart, alla kontrakt där det talas om "tystnadsplikt", ett kontrakt med en motpart som, det är osäkert vilket, kan heta "Datakompaktor", "Data-
-35-
kontraktor" eller "Dakontraktor" etc. Beroende på hur systemet utnyttjats vid registreringen av information kan möjligheterna vara långt fler — t.ex. att få fram uppgifter om hur många kon- trakt som ingåtts efter en viss tidpunkt och avser färdigmon- terad utrustning och där vitesbeloppen vid försening ligger på över 0,5 % av köpeskillingen per dröjsmålsvecka.
Möjligheterna i TDBS och liknande systern, vilka kombinerar metoder från s.k. relationsdatabaser och textsökningsssystem, hänger framför allt samman med att uppbyggnaden av data- samlingarna kan ske långt mer flexibelt och enkelt än med typiska, äldre databehandlingstekniker. Enkelt uttryckt kan man t.ex. bestämma att en viss uppgift skall kunna användas i beräk- ningar och ha ett värde inom vissa angivna gränser medan andra uppgifter klassas som text där också enskilda tecken i orden är under datorns kontroll och kan pekas ut vid sökning.
(c) I viss motsättning mot föregående egenskap står tendensen — inte minst i det praktiska livet — att fixera informationen i för- utbestämda mönster, procedurer, scheman, format o.s.v. Ut- rymmet för tillfälliga lösningar och ad-hoc strategier är följakt- ligen ofta blygsamt eller inget alls. Detta sammanhänger med flera förhållanden: äldre databehandlingsteknik med större stelhet och närmare släktskap med traditionell pappersbaserad databehandling dröjer sig fortfarande kvar på många områden, endast bråkdelar av tillgänglig, modernare teknik tas faktiskt i bruk beroende på okunnighet, obenägenhet att lära nytt, obenä- genhet att ändra på invanda tillvägagångssätt etc., möjligheterna kan medvetet begränsas av kostnadsskäl för att t.ex. förbilliga utbildning, schablonisera en viss hantering eller följa vissa lega- la krav etc. Förklaringarna är alltså mångahanda.
När databehandlingen på detta sätt är "fixerad" ställer det sig många gånger svårare än vid manuell databehandling att improvisera och att ändra på tillvägagångssätten. Det är inte ovanligt att omläggningar kan förutsätta investeringar av mångmiljonbelopp.
(d) Mänsklig medverkan i form av kontroller, omdömen, vär- deringar etc. bortfaller eller ersätts av automatiserade eller datorstödda förfaranden. Förhållandet har särskilt intresse i samband med sekretessbedömningar, där en intressant fråga kommer att gälla de teoretiska och praktiska möjligheterna att automatiskt konstatera och signalera sekretesskänslighet vid datoriserade informationsuttag och sammanställningar. Något förenklat gäller det tillämpningen av sekretesslagen direkt via datorprogram.
-36-
(e) Med användning av datorprogram och datorstödda metoder för administration av data kan människan i teknisk mening behärska komplexa logiska alternativval och informations- strukturer i helt annan utsträckning än om hon enbart litar till det egna minnet och den egna överblicken, även om dessa får stöd av konventionella kontorshjälpmedel (kalendrar, block och penna, diarier etc.). Detta betyder bl.a. att det finns en risk för att den datoriserade informationsbehandlingen vid någon kom- plexitetsgräns börjar leva sitt eget liv och att de som utvecklat och de som använder sig av möjligheterna inte längre fullt ut förstår verkningssättet, sambanden och konsekvenserna. Det kan vidare betyda att tillgång till datoriserade metoder för kon- troll kan vara enda möjligheten för en utomstående att komma upp på samma nivå som den vars databehandling skall kontrol- leras — jfr t.ex. datorstödd revision av en verksamhet och kon- trollkörningar av datorprogram med egna data för att bedöma om programmet genererar korrekta och relevanta resultat.
(f) Automationen är ofta irreversibel, vilket innebär att en verksamhet där informationsteknologin kommit till använd- ning förändras i så hög grad beträffande organisation, kunnande, tillvägagångssätt, verksamhetsutformning, förväntningar uti- från o.s.v. att det kan vara svårt att ens upprätthålla begränsade, manuella reservförfaranden. Från rättslig synpunkt blir detta i många situationer till ett tvång att hitta fungerande lösningar för den datoriserade miljön: vägen tillbaka till en känd och med traditionella juridiska medel kontrollerbar miljö är blockerad.
(g) Pappersbaserad databehandling förlorar i betydelse jämfört med elektronisk. Inte så att databehandlingen blir papperslös, långt därifrån. Men parallell pappershantering och elektronisk hantering är vanligen inte möjlig — dataflödena är för omfattan- de och för snabba för att detta skall vara realistiskt. Vanoma för- ändras också: den som huvudsakligen använder ett datornät för att utbyta meddelanden med andra personer har sannolikt inte längre någon korrespondenspärm utan litar till det elektroniska arkivet, till lösa anteckningar och utskrifter av enstaka skrivel- ser — trots att det i och för sig skulle vara möjligt att parallellt ta fram samtliga skrivelser för arkivering på vanligt sätt i pärmar. Pappershandlingar får i den nya miljön delvis nya roller, inte minst som tillfällighetsmedium: för att visa utdrag, för att ut- göra korrektur, för att påminna, för att dokumentera mellan- produkter etc. Här ligger en av förklaringarna till att pappersåt- gången snarast tenderar att öka när man använder datorer.
(h) Kortlivade framställningar av information blir allt vanli- gare. Det kan vara sammanställningar av uppgifter som bara skapas för att läsas på bildskärm vid ett enda tillfälle och aldrig mer. Det kan vara en tillfällig anpassning av ett datorprogram.
-37-
Det kan vara körjournaler som redovisar vad som skett vid databehandlingen under en viss kortare period. Genom de kraftfulla möjligheterna till bearbetning kan också sådana "tillfällighetsalster" ha viktig betydelse för en verksamhet.
(i) Betydelsen av ytor och avstånd minskar drastiskt. Det skapas nya "informationsrum", där närheten och tillgängligheten hos data har mycket litet med fysiskt avstånd och utspridning att göra. Också betydelsen av gränser mellan organisationer och verksamheter tenderar att suddas ut genom utvecklingen av allt bättre datakommunikationer —- lokalt på arbetsplatsen, regionalt, nationellt och internationellt.
(j) Den digitala, datoranpassade hanteringen av information (alltså en hantering som bygger på att information återges som 1- och 0-signaler) vare sig det handlar om text, siffror, ljud eller bilder breder ut sig allt mer. Vanliga telefonväxlar och datakom- munikationsutrustning växer samman, telefonen får digitala "röstbrevlådor", televisionsapparaten blir en datamottagare, körklara datorprogram sänds i radio, arkivsystem medger paral- lell lagring av text, ljud och bild o.s.v. Denna mediaintegration åstadkommer många gränsäirskjutningar och gränsöverskri- danden som har rättslig betydelse. I offentlighetslagstiftningens perspektiv rör uppgiften inte enbart att reglera datorernas för- hållanden utan att skapa ett regelsystem som klarar teknikinteg- rationen i dess helhet. En aspekt på detta — som redan idag har hög aktualitet - gäller användningen av flera medier tillsam- mans både parallellt och i led efter led. Ett telefonsamtal resul- terar i en registrering i ett pappersbaserat diarium och muntliga kommentarer på en minibandspelare. Noteringarna på ton- bandet skrivs in via en persondator och lagras i handläggarens "privata mapp" i en gemensam lokal dator med uppgifter om ärende och datum o.s.v. (jfr P Seipel, "Offentlighetens begrepp", IRI-rapport 1983:8, sid. 15-17, 23-24)
Sammanfattningsvis kommer det i den följande framställning- en att bli åtskilliga tillfällen att komma tillbaka till de egen- skaper och särdrag hos informationsteknologin som här kort redovisats. Frågan är om de har så djupgående betydelse att de motiverar en helt ny syn på offentlighetslagstiftningen - dess syften, räckvidd och grundbegrepp. För svaret på den frågan har det också betydelse vad som är att vänta av informationstek- nologins utveckling i framtiden.
_ 38 _ 2.3.3 Informationsteknologins utveckling
Det finns gott om beskrivningar av informationsteknologins utveckling och "datasamhällets" frammarsch (se t.ex. biblio- grafin i "Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataåldern"). Vad som slår en är bland annat två motsatta ten— denser hos framtidsbedömningarna. Dels finns det decennie- gamla betraktelser som alltjämt kan läsas med god behållning och som förutsåg utvecklingsmöjligheter och potential hos tekniken trots att denna, inte minst i praktiskt hänseende, be- fann sig på ett långt mer primitivt stadium än för närvarande. Ett exempel ger J.C.R. Licklider, "Libraries of the Future" från 1965, där författaren utvecklar avancerade tankar om dator- lagrade "kunskapsbaser" som på sätt och vis hör mer hemma i dagens diskussion än i den som förekom då boken skrevs (jfr J Sculley, "Odyssé", sid. 410-435). Dels finns det bedömningar som lockar till löje genom sina närmast befängda underskattningar av möjligheterna: det fanns experter som en gång trodde att en stor nation som U.S.A. skulle reda sig med tre eller fyra "mate- matikmaskiner".
Också för diskussionen om Offentlighetsprincipen har det intresse att se på framtiden för informationsteknologin och dess användning, låt vara endast i form av en försiktig och i högsta grad opretentiös skiss som enbart skall tjäna syftet att ge en glimt av den miljö där det är fullt tänkbart att Offentlighetsprincipen kommer att tillämpas i framtiden.
Databehandlingsanordningarna fortsätter med all sannolikhet att få en allt större kapacitet och nya tekniska genombrott är att vänta. Till exempel tycks betalkortstora datorer som utför sam- ma tjänster som dagens kraftfulla skrivbordsdatorer vara en möjlighet inom en inte alltför avlägsen framtid. Ljusdatorer där transistorernas funktioner övertagits av transfasorer är nu på experimentstadiet men kan i morgon möjliggöra både en enorm höjning av hastigheten vid databehandling och nya former av databehandling som skiljer sig från dagens "von Neumann maskiner" lika mycket som en telefon skiljer sig från en taltratt.
En bedömning av mer trivial natur är att priserna på dator- utrustning kommer att utvecklas så att det blir lika naturligt för personal i kontorsmiljö att ha en egen dator som att ha telefon och skrivbord. Gränserna mellan avancerade elektroniska skrivmaskiner och datorer har för övrigt redan suddats ut.
Metoderna att programmera datorer, d.v.s. att förse dem med levande logik, har inte förbättrats och effektiviserats i samma takt som själva datorutrustningen, den "hårda" delen av tek- niken. Visserligen skrivs inte normala datorprogram längre i
-39-
otymplig maskinkod utan i mer eller mindre lättanvänd och lättläst "problemorienterad" kod, men programmeringskonsten är i många stycken ännu primitiv, inte minst om man ser till hur den bedrivs i levande livet. Men också inom detta område får man räkna med att bilden förändras.
En tendens är t.ex. att programmering blir allt enklare att utöva för icke experter; hjälpmedlen att förse datorerna med den öns- kade logiken för en viss hantering kommer snarare att förutsätta att man kan komponera en "önskelista" än att man är expert på att formulera kommandon som anger arbetsstegen för att lösa ett visst problem. Expertsystem som hjälper till vid både pro- blemdefinition och problemlösning utvecklas som en gren av forskningsområdet artificiell intelligens (AI). Här börjar man nu se de första försöken att gå från teori och experiment till praktisk verksamhet. Exempel finns i projekt hos statskontoret (besluts- stöd inom den allmänna försäkringen och socialtjänsten) och domstolsverket (beslutsstöd i brottmålsprocessen).
När det gäller informationssökning med datorer använder man i stor utsträckning ännu 1950-talsmetoder. Men också här sker förändringar och olika forskningsprojekt ger indikationer på vad som är att vänta. Vid institutionen för lingvistik vid Stock— holms universitet pågår t.ex. utveckling av hjälpmedel för dato- riserad informationssökning som ger möjligheter att be om "liknande texter" då man funnit något som verkar intressant (B Brodda). Hur datorprogrammen söker fram dessa "liknande tex- ter" behöver frågeställaren inte ha den blekaste aning om. Det finns redan idag gott om andra exempel på att uppgifter hanteras av datorer utan att användaren ens funderar över om han "pro- grammerar" eller inte. Ett exempel är hjälpmedlet HyperCardTM med "kommandospråket" HyperTalkTM, som nyligen lanserats av persondatortillverkaren Apple som en standardprodukt till Macintoshdatorerna.
Datasamlingarna har idag i många sammanhang nått impo- nerande volymer, där de får räknas i miljardvis med tecken (gigabytes). Massminnestekniken går fortfarande framåt. Att ha hela uppslagsverk tillgängliga via en persondators egen min- nesutrustning är redan nu möjligt genom optiska medier och laserteknik. Bland de företag som sysslar med elektronisk publi- cering diskuterar man sådana ting som "expertdosor", hand- datorer som rymmer hela bibliotek och ger möjligheter att söka fram önskade data lika lätt som man idag räknar fram kvadrat- roten ur 3,43.
Möjligheterna att koncentrera data och databehandlingskapacitet lokalt skapar viss osäkerhet om hur datakommunikationer via fjärrförbindelser kommer att utvecklas och användas. Ar det
-40-
nödvändigt att hålla stora datasamlingar åtkomliga över tele- nätet när var och en kan förses med önskad information på datamedia för lokal användning? Vad man någorlunda säkert kan förutse är att kombinationerna av fjärrdata och närdata kommer att se annorlunda ut än idag. I ett annat perspektiv kan man utan tvekan förutse kraftigt ökade anspråk på datakom- munikation: det gäller dataflöden inom verksamheter för såda- na ändamål som styrning, samordning, beslutsstöd, meddelan- deutväxling inom arbetsgrupper och från person till person (telekonferenser, elektronisk post) o.s.v. Datatrafikens interna- tionella karaktär förstärks förmodligen alltmer, vilket leder till allt starkare behov av standardisering av många verksamheter och även i viss utsträckning av den lagstiftning som reglerar databehandling och dataflöden.
Användningarna av informationsteknologin inom både den offentliga och den privata sektorn kommer att fortsätta att växa inom alla upptänkliga verksamheter. Textbehandling är för- modligen redan idag det största användningsområdet och man kan säga att av 1950-talets matematikmaskin har blivit 1980- talets textbehandlingsmaskin. Den manuella databehandlingen försvinner givetvis inte men den integreras alltmer i den auto- matiserade och datorstödda. Integrationen av medier går vidare: tal och bilder blir allt vanligare i samma sammanhang som siffror och texter, massmediernas och privatmediernas gränser skär över varandra.
Hur blir det med datorerna inom privatsfären? Kommer vi längre än till tonåringarnas dataspel och till att erbjuda aktie- kurser, billiga resor och väderrapporter tillgängliga på hemteven via Videotex? Blir det några konsumentpengar över till att efter- fråga informationstjänster med hemdatorn uppkopplad till tele- nätet? Finns det någon som gläds lika mycket åt information om kommunfullmäktiges beslut som åt Sky Channel?
Det är svårt att sia om detta, framför allt om takten i utveck- lingen. Klart är att mysterierna som idag omger informations- teknologin kommer att skingras alltmer: alla och envar möter de nya hjälpmedlen i skolan, på arbetsplatsen, i vardagen runt omkring. På så vis ökar beredskapen att begagna dem när man upplever behov och hjälpmedlen bidrar själva till att skapa be- hov. Det är t.ex. inte uteslutet att alla skolklasser kommer att ha praktiskt arbete vid presentationsterminaler, vilka ingår bland läromedlen i samhällskunskap. Och datorn kan bli ett lika na- turligt inslag i universitetsundervisningen i historia som i fysik. Hur bedriver man för övrigt arkivforskning om tjugo år?
Mycket av detta har att göra med förhållandet mellan människa och maskin: hur umgängesmöjligheterna dem emellan utveck-
_41-
las, hur kostnaderna för mänskligt arbete och för datorers arbete utvecklas, hur människan upplever sina "tankeredskap". Kan- ske växer det fram ett kunskapssamhälle där information och informationsåtkomst för breda kretsar prioriteras och blir möj- liga att prioritera på ett helt annat vis än idag.
2.4 Myndigheternas II"-användning och intressena i denna Omfattning och tillväxt
Myndigheternas användning av automatisk databehandling växer stadigt i omfattning. Årliga redogörelser finns i bl.a. stats- kontorets rapporter om användningen av ADB i statsförvalt- ningen. I 1987 års rapport (1987z2) får man bl.a. veta både att det är svårt att särskilja alla "ADB-kostnader" i myndigheternas verksamhet och att totalkostnaderna för budgetåret 1985/ 86 för ADB hos den civila statsförvaltningen, affärsverken och försva- ret uppskattades till 2,8 miljarder kronor. Antalet persondatorer växer snabbt och det stora flertalet myndigheter baserar numer sin databehandling på egna datorer (a.a. sid. 12, 13, 15, 16, 21, 22).
Användningsområden
Intressantare än sådana uppskattningar av volym och tillväxt hos den automatiska databehandlingen är olika sätt att struktu- rera och klassificera ADB-verksamheten med syfte att belysa hur den förhåller sig till offentlighets- och sekretesslagstiftningen.
Ett första, sammanfattande omdöme blir att möjligheterna att gruppera och dra gränser är många och att inget entydigt och självklart mönster framträder. IT-användningen är ganska rikt varierad och ger exempel på många situationer, intressen, tek- niska lösningar o.s.v. Man kan kanske bäst beskriva den som en fixeringsbild: den kan vridas och vändas för att visa olika mön- ster beroende på vad man är intresserad av.
I 1987 års rapport från statskontoret (a.a. sid. 11) finns följande kategoriindelning jämte procenttal som anger hur stor del av myndigheterna som har tillämpningar inom respektive an- vändningsområde:
Generella administrativa stödsystem 69 % Ekonomiadministration 47 % Statistikproduktion 46 % Dokument- och ärendehantering 41 % Personal- och löneadministration 37 %
_42_
Beräkningsarbeten 34 % Materieladministration 25 %
Till denna uppställning bör fogas upplysningen att statskontoret inte redovisar ADB för "reglering av processer och förlopp av teknisk natur", vilket får antas innebära att samtliga använd- ningar i uppställningen ovan har anknytning till administrativ databehandling.
Från offentlighetssynpunkt får de olika användningsområdena anses ha olika vikt eller i varje fall olika betydelse i den me- ningen att insynsintressena i informationen skiftar. Klart in- tressanta är de "generella administrativa stödsystemen", vilka bl.a. inkluderar elektronisk post, ord- och textbehandling och enklare registerföring, samt "dokument- och ärendehantering", som omfattar diarieföring och annan ärenderegistrering. Man kan emellertid inte motsatsvis utgå från att t.ex. "materieladmi- nistration" (lager, förråd, inventarier etc.) helt skulle sakna in- tresse från insynssynpunkt. Hur är det t.ex. med antalet gasmas- ker för civilbefolkningen i beredskapslagren?
Typer av databaser och deras användningar
I statskontorets utredning om informationsbaser år 1987 (rapport 1987z10, sid. 4, 25, 26) förekommer flera grupperingar, bl.a. den- na, där procenttalen anger hur stor andel respektive typ av databas svarar för i den totala mängden av inventerade baser (totalt c:a 300 befintliga eller planerade):
Person- och objektregister i den statliga förvaltningen 65 % Allmänt tillgängliga databaser (inklusive privata) 20 % Arendehantering ( 10 % Rättsinformation (författningar, domar etc.) ( 10 % Ovrigt (adresser, projektdata...) ( 10 %
Av rapporten framgår också att några få myndigheter svarar för ett stort antal register medan de flesta myndigheter endast har ett begränsat antal.
En annan uppdelning i utredningen om informationsbaser re sulterar i en flerfältstabell där baserna indelas i tre kategorier — (a) myndighetsregister för internt bruk, (b) myndighetsregister för externt bruk och (c) övriga register för externt bruk — och an- vändarna i tre kategorier — (d) myndigheter, (e) företag och orga- nisationer och (f) allmänheten.
Uppdelningen har klart intresse i offentlighetsperspektiv. De tre kategorierna av databaser reser delvis olika problem: när det
_43-
gäller en intern bas kan man t.ex. ställa frågan om den över- huvudtaget har externt intresse och om några satsningar alls behöver ske på att skapa en god offentlighetsstruktur. Beträf- fande en privat databas, som en myndighet har tillgång till, ser problemen klart annorlunda ut: skall myndigheten överhu- vudtaget vara skyldig att ge — gratis — tillgång till det som envar kan skaffa sig rätt att använda genom ett avtal med den privata databasvärden? Beträffande användarkategorierna (e) och (f) konstaterar statskontorsrapporten att organisationer och företag svarar för den dominerande användningen av databaser medan allmänhetens efterfrågan är obetydlig. I den mån den förekom- mer handlar det mest om professionell efterfrågan eller specia- listefterfrågan på information — den som frågar är forskaren, teknikern, läkaren, läraren etc. (a.a. sid. 30-31, 41, 45, 85-86).
Organisationernas efterfrågan på information kan ha högst olika inriktning, vilket bl.a. innebär att rubriken "kommersiellt in- tresse" kan stå för en mängd olika önskemål: verksamhetspla- nering, administration av transporter, prospektering efter na- turtillgångar, företagshälsovård, läkemedelsutveckling o.s.v. Overhuvudtaget finns det anledning att ta fasta på utredningens tes att ordet "användning" i databassammanhang är ett mycket sammansatt och sva'ranalyserat begrepp. Detta innebär också att en och samma datasamling samtidigt kan tjäna olika syften på ett komplext sätt: som ett exempel redovisas det centrala bil- registret som används för handläggning och beslutsstöd hos både trafiksäkerhetsverket och andra (uppkopplade) myndig- heter, för försäljning av uppgifter on-line till försäkringsbolag, bilförsäljare m.fl. och för att besvara förfrågningar från allmän- heten om t.ex. kilometerskatt (a.a. sid. 33-34).
Det finns således en mängd möjligheter att beskriva myndig- heternas ADB-system. Här kan det vara tillräckligt att ytterligare något utveckla två synvinklar. Den första vill påminna om och klargöra att Offentlighetsprincipen måste kunna fungera i högst disparata miljöer. Den andra tar upp möjligheterna att särskilja olika slag av önskemål om information från omvärlden. Dessa olika önskemål har olika aktualitet för olika ADB-system och strävan att tillgodose dem kan drivas olika långt och därmed få olika konsekvenser för bl.a. den tekniska anpassningen av systemen.
Disparata miljöer
I statskontorets utredning om informationsbaser finner vi att man skiljer mellan interna och externa myndighetsregister. In- delningen kan utvecklas ytterligare, t.ex. så att man skiljer mel- lan interna register utan externt intresse och interna register
_44_
med externt intresse: ett inventarieregister jämfört med ett ärendehanteringsregister kan tjäna som exempel. När det gäller register av externt intresse kan man vidare särskilja en grupp som har tillkommit med direkt sikte på extern användning — t.ex. konsumentvägledning eller patent- och varumärkesin- formation. Andra är primärt utvecklade för myndigheternas egna behov men har visat sig ha betydande externt intresse — t.ex. LAGRI-projektet inom rättsväsendets informationssystem.
En helt annan indelning kan skilja mellan system med tonvikt på kunskapsregistrering, på verksamhetsadministration och på databearbetning. Exempel finner vi i rättsfallsdatabaser, ekono- miredovisning och hållfasthetsberäkningar. Andra, besläktade kriterier för gränsdragningar tar sikte på informationsfram- ställning jämfört med produktframställning (pensionspoäng jämfört med kartor), på beslutsorienterade system jämförda med handlingsorienterade (prejudikatarkiv jämförda med byggnads- beskrivningar), o.s.v. Här handlar det om kriterier som har med systemens användning och informationsinnehåll att göra. Detta gäller också den uppenbart viktiga distinktionen mellan system av sekretesskänslig art och icke sekretesskänsliga system.
Men också andra kriterier kan tas fram. Systemens omfattning och art kan beskrivas med grupperingar som "personliga" sys- tem (nämligen den enskilde tjänstemannens redskap) och "ge- mensamma" systern; "lokala" , "regionala" och "nationella" system samt "tillfälliga" och "permanenta" system. Ett "tillfäl- ligt" system är t.ex. ett simuleringsprogram med tillhörande data som en forskare utvecklar som ett led i ett pågående arbete och som från forskarens synpunkt förlorar intresse när han ger sig i kast med nästa arbetsuppgift.
En praktiskt viktig distinktion går mellan "äldre" och "yngre" system. Det är framför allt i de yngre systemen och i synnerhet i de system som nu är under utveckling som det finns reella möjligheter att ta hänsyn till offentlighetslagstiftningens krav. I framför allt de stora, äldre systemen kan det fordras betydande investeringar för att införa i och för sig angelägna ändringar och anpassningar till Offentlighetsprincipen.
Mer tekniskt orienterade kriterier är också tänkbara: system med "enkel struktur", "komplex struktur", "fixerad struktur" och "flexibel struktur" är några möjligheter, andra är "terminalfat- tiga" och "terminalrika" system (jfr systemen hos rikspolissty- relsen, riksförsäkringsverket och trafiksäkerhetsverket med hundratals och tusentals terminaler med t.ex. systemen hos ar-
betarskyddsstyrelsen eller kemikalieinspektionen).
_45_
Denna enkla övning — som lätt kunde byggas ut med fler exem- pel och ytterligare distinktioner — syftar endast till att visa mångfalden av ADB-användningarna och spännvidden hos an- vändningar hos myndigheterna. Detta måste beaktas vid dis- kussioner om Offentlighetsprincipens utformning samtidigt som det gäller att skilja det typiska från det udda och det fre- kventa från det sällan förekommande.
Efterfrågan på information
Några av distinktionerna ovan har rört efterfrågan på informa- tion ur myndigheternas databaser. Det gällde då omfattningen av efterfrågan från organisationer och företag jämfört med all- mänheten i snävare mening. Man kan urskilja tre intressen. Det första kan kallas "privatintresset". En god illustration är profes- sorn i Lund som förlorat sin katt och ville se på "kattboken" hos fysiologiska institutionen för att försäkra sig om att katten inte köpts in för experiment från någon ljusskygg kattfångare. Det andra intresset kan kallas "yrkesintresset" och är det som möter hos forskare och journalister. Det tredje intresset är "organisa- tionsintresset" som kan vara av flera slag: ett "ombudsintresse", där organisationen för enskilda medlemmars del vill ha fram uppgifter eller ett "egenintresse", där organisationen vill ha uppgifter som har betydelse för dess verksamhet. "Egen- intresset" kan i sin tur vara sakägarorienterat, kunskapsorien- terat eller kommersiellt orienterat. Dessa olika intressen har olika aktualitet för olika ADB-användningar.
Andra grupperingar är tänkbara. Intresset kan gälla enstaka uppgifter och upptagningar eller många uppgifter och upp- tagningar. I det förra fallet kan situationerna variera på t.ex. följande vis: (a) Den eftersökta informationen kan vara på förhand känd och identifierad. Sökanden känner exempelvis till en fastighetsbeteckning som kan användas som sökvillkor. (b) Den önskade informationen kan vara möjlig att finna men sökanden kan vara osäker om hur den skall identifieras. Han tror sig t.ex. veta att fastigheten har en viss ägare, men vet inte vad fastigheten kallas. (c) Slutligen kanske sökanden inte säkert vet om någon information alls existerar; det är möjligt att en fastighet existerar, t.ex. som en avstyckad lott, men sökanden är inte ens säker på detta. På liknande sätt förekommer det när det gäller önskemål om större datamängder att urvalskriterierna kan vara klara för sökanden - t.ex. alla ärenden som handlagts efter ett visst datum. Men de kan också vara diffusa eller till och med okända — ärenden som har att göra med FOA:s engagemang i utvecklingen av svenska atomvapen eller information som klarlägger hälsoriskerna för befolkningen i Malmö av Saabs etablering av en ny bilfabrik.
-46-
En anknytande gruppering tar sikte på den önskade informa— tionens objekt: den kan gälla ett visst ärende, en viss verksam- het, en viss samhällsfråga o.s.v. Vidare kan insynsintressets syften variera: att följa ett ärende av nyfikenhet, att få inblick i en verksamhet av politiskt intresse, att få underlag för eget handlande, att få stöd för att utveckla en egen verksamhet, att tjäna pengar... Det kan handla om att få något framtaget, att få leta efter något, att få löpande bevaka något...
Också när det gäller önskemålen om insyn måste man således både beakta mångfalden och försöka urskilja vad som är typiskt och frekvent. En viktig omständighet är att ADB ger helt andra möjligheter än tidigare att tillgodose varierande önskemål, men att sådana möjligheter ofta förutsätter att man på förhand satt sig in i och tagit ställning till vilka önskemål som bör beaktas och att man skapat tekniska och organisatoriska förutsättningar för sådan insyn. Detta har berörts i det föregående avsnittet där vi granskade vissa särdrag hos informationsteknologin.
2.5 Undersökningens huvudinriktning 2.5.1 Fältundersökning
Direktiven till DOK uppdrar åt kommittén att undersöka hur tillämpningen av handlingsbegreppet har utfallit i praktiken för ADB-systemens del. En sådan studie blir därmed en huvudupp- gift också för IRI-projektet. Den är angelägen av flera skäl. För det första behöver debatten tillföras ytterligare fakta om rättstill- lämpningen: de vägledande prejudikaten från domstolarna är relativt fåtaliga och ger endast en fragmentarisk uppfattning om vilka svårigheter offentlighetslagstiftningen mött i praktiken. Vidare är det angeläget att få grepp om huvudproblemen. Är be- greppsapparaten i 2 kapitlet TF felkonstruerad logiskt och prak- tiskt? Eller är det så att den i och för sig kan fungera tillfredsstäl- lande men att detta hindras av brist på kunskaper om begrep- pens innebörd och tolkning? Hur förhåller det sig överhuvud- taget med myndigheternas beredskap — organisatoriskt, kun- skapsmässigt, ADB-tekniskt — att tillmötesgå förfrågningar från allmänheten?
Kraven på god offentlighetsstruktur som kommer till uttryck i bl.a. sekretesslagen 159 och 10 måste diskuteras i sina praktiska detaljer. Vad har myndigheterna hittills gjort för att åstadkom- ma en utformning av sin datoriserade informationsbehandling som svarar mot sådana krav? Kan man hos enskilda myndig-
_47_
heter finna goda idéer som borde kunna komma till använd- ning också på andra håll?
Det finns gott om andra frågor där praktisk kunskap är viktig. Inte minst finns det anledning att konstatera att debatten om of- fentlighetsprincipen och ADB-systemen ibland haft en tendens att påminna om en spökjakt: det har, som vi sett, talats om "enorma problem" och "allvarliga missgrepp" vilka tycks lättare att se i skymning än i dagsljus. Alltså; dagsljus!
2.5.2 Alternativa lösningar
I diskussionerna om Offentlighetsprincipen och ADB-systemen har förslag förekommit som går ut på att skapa alternativa lös- ningar, vilka inte, som den gällande lagstiftningen, bygger på grundbegreppet allmän handling. Offentlighets- och sekretess- lagstiftningskommittén t.ex. byggde sitt förslag till reviderad utformning av 2 kapitlet TF på en parallell reglering av kon- ventionella allmänna handlingar och "allmänna upptagningar för automatisk databehandling" (SOU 1972:47). Andra konstruk- tioner som har diskuterats är "allmän uppgift" och "allmänna data" (se utförligare i P Seipel, "Offentlighetens begrepp" IRI- rapport 1983:8, sid. 25-28).
Nils Rydén hävdar i sin ovan citerade skrift, att man under alla omständigheter bör omtolka upptagningsbegreppet så att det får en praktiskt förutsebar och hos varje myndighet fixerad inne- börd ("Företagsintegriteten i datasamhället", sid. 35 ff.). Myndig- heterna skulle enligt denna modell åläggas att bestämma vilka upptagningar för ADB de behöver för sin verksamhet. Endast dessa upptagningar skulle kunna vara tillgängliga för allmän- heten med stöd av Offentlighetsprincipen. Man skulle således i lagstiftningen i viss utsträckning reglera tillgången till ADB- upptagningar efter egna grundprinciper.
Rydéns förslag illustrerar själva huvudfrågan, nämligen om Offentlighetsprincipen också fortsättningsvis bör bygga på grundbegrepp som låter de tillgängliga söknings- och samman- ställningsmöjligheter avgöra vad som är allmänt tillgängligt eller på grundbegrepp som på förhand avgränsar och begränsar vad som kan åtkommas med stöd av Offentlighetsprincipen, oberoende av vilka de tekniska möjligheterna är att söka fram och sammanställa (ytterligare) uppgifter. Man kan se den första strategin som en som bygger på "sökmöjligheter" och den andra som en som bygger på "sökbegränsningar".
-48-
Att överväga alternativa begreppsapparater och framför allt be- greppsapparater som ger uttryck åt de olika strategierna "sök- möjligheter" respektive "sökbegränsningar" är också det en uppgift för denna studie. Den får angripas med utgångspunkt i bl.a. kommittédirektivens fokusering på, å ena sidan, möjlig- heterna att stärka Offentlighetsprincipen för dess "egentliga" syfte, nämligen att ge möjligheter till kontroll och insyn, och, å andra sidan, skälen att inskränka möjligheterna till uttag för andra ändamål (jfr ovan 2.2).
2.5.3 Minsta möjliga ingrepp
Huvuddragen i Offentlighetsprincipen skall enligt DOK:s direk- tiv behållas oförändrade. Vidare bör också grundbegreppen i fråga om konventionella handlingar behållas oförändrade och ADB-upptagningarna så långt som möjligt vara jämställda med dessa (se ovan 2.2). I dessa önskemål ligger den viktiga, allmän- na principen att den fortsatta anpassningen av offentlighetslag- stiftningen till ADB bör ske med minsta möjliga ingrepp i den befintliga regelstrukturen och begreppsapparaten.
För en sådan inriktning talar inte främst eller endast en försiktig konservatism. Det har i många sammanhang ett värde att juri- diska termer tas upp av det allmänna språket och kommer var- dagen nära. Detta kan man anse ha skett med "allmän hand- ling". Frågan är om inte också ordet "upptagning", vilket an- vändes redan av offentlighetskommittén vid mitten av 1960- talet, på detta sätt är på väg att bli accepterat och invant. Från rent Språklig synpunkt bör det alltså fordras ganska klara och starka skäl för att i grundlagstexten lansera helt nya termer, framför allt termer som har utpräglad teknisk anknytning. Tveksamma ord är t.ex. "data", "post" och "fil". Däremot bör man kanske inte vara främmande för att använda sådana ter- mer i författningstexter på lägre nivå, som preciserar den när- mare innebörden av grundlagsstadgandena.
Går man utanför de frågor som gäller grundbegrepp och seman- tiska preferenser i snävare mening blir diskussionen om minsta möjliga ingrepp en annan. Här är direktiven till DOK heller inte lika klara. Å ena sidan bör t.ex. enligt direktiven allmänheten ha tillgång till myndigheternas ADB-upptagningar i samma ut- sträckning som myndigheterna själva. Å andra sidan bör man överväga att begränsa möjligheterna till uttag för andra syften än insyn och kontroll. I varje fall om Offentlighetsprincipens "egentliga" syften tolkas snävt uppstår en konflikt mellan prin- cipen om allmänhetens likställdhet med myndigheterna och de i praktiken medgivna informationsuttagen. Likaledes kan en
_49_
insnävning av insynsmöjlighetema till att avse kontrollsyften komma i konflikt med den hävdvunna och nu lagfästa princi— pen att syftesprövning inte skall förekomma annat än undan- tagsvis när den har samband med sekretessprövning.
Också när det gäller att principiellt avgränsa offentlighetsprinci- pens räckvidd bör utgångspunkten dock kunna vara att anpass- ningar skall ske med minsta möjliga ingrepp. Det gäller att loka- lisera faktiska problem som tar sig uttryck i t.ex. reellt ökad sår- barhet hos myndigheternas ADB-system eller i orimliga krav från enskilda och organisationer på informationsåtkomst. An- gelägenheten av att komma till rätta med dessa problem får i sin tur vägas mot angelägenheten av att behålla offentlighetsprinci- pen intakt. Det kan också, som kommittédirektiven visar, bli fråga om att väga fördelar med förstärkningar av offentlighets- principen i vissa hänseenden mot nackdelar med försvagningar i andra hänseenden. Man kan också ha anledning att överväga om informationsåtkomst kan ordnas på andra vägar än genom Offentlighetsprincipen, t.ex. genom betalda informationstjänster från myndigheterna.
2.5.4 Nuläge och framtid
Offentlighetsprincipen skall fungera väl här och nu. Detta be- stämmer inriktningen av denna studie. Samtidigt innehåller nuet så mycket av omedelbar framtid att det är oundvikligt att fundera också kring denna. Användningen av persondatorer hos myndigheterna kommer t.ex. att fortsätta att öka, likaså an- vändningen av datanätet för elektronisk post och annan med- delandeförmedling. Därför måste resonemangen också vara framtidsorienterade och beakta reglernas tillämpning i en för- ändrad databehandlingsmiljö.
Studien får en framtidsorientering också på det viset att den inte bara handlar om att avhjälpa vissa befintliga brister i offentlig- hetslagstiftningen och komma till rätta med dagens akuta pro- blem. Det är också fråga om att överväga hur reglerna kan kon- strueras för att åstadkomma förbättringar, för att ge offentlig- hetsprincipen en ny livskraft och kanske en ny betydelse. Man bör ju inte tappa bort att informationsteknologin innebär möj- ligheter och fördelar, vilket någon gång kan försvinna ur syn- fältet när sårbarheten och integritetsskyddet ställs i förgrunden.
När man t.ex. studerar hur Offentlighetsprincipen idag tillläm- pas på ADB-systemen ute hos myndigheterna gäller det inte enbart att få en uppfattning om vilka svårigheter som förekom- mer utan också hur myndigheterna ser på möjligheterna att ut-
-5()-
veckla lagstiftningen och i vilken riktning man arbetar för att åstadkomma förbättringar.
Slutligen bör studien också ägna vissa tankar åt kommande steg i anpassningen av Offentlighetsprincipen. Det har länge gällt att varje revidering av reglerna har uppfattats som tentativ — inte minst var den provisoriska karaktären hos reglerna klart uttalad i 1973 års proposition som byggde på OSKzs första betänkande. Perspektivet är alltjämt i högsta grad giltigt. Man kan visserligen i viss utsträckning på förhand bedöma vilka faktorer som kom- mer att påverka utvecklingen; men överraskningar är säkert att vänta. Därmed står man inför uppgiften att försöka skapa en god plattform för överväganden om framtida ingrepp i lagstiftning- en. Sett från en annan synpunkt talar utvecklingens dynamik för en viss försiktighet med långtgående ingrepp i lagen: föränd- ringarna bör ske successivt och med de vilopunkter som moti- veras av tillgängliga erfarenheter och möjligheterna att i varje skede förutse konsekvenserna av regleringen.
_ 51 _ 3. Det nuvarande regelkomplexet 3.1 De centrala författningarna 3.1.1 Tryckfrihetsförordningen Vilka författningar gäller det?
I centrum för intresset befinner sig givetvis 2 kapitlet TF med dess basregler om allmänna handlingars offentlighet. Vidare får man till de centrala författningarna föra sekretesslagen (1980: 100), med uppmärksamheten fäst inte minst på 15 kapitlet med bl.a. de särskilda bestämmelserna om upptagningar för automa- tisk databehandling i 9 — 13 55. Att vissa regler i 2 kapitlet RF om grundläggande fri och rättigheter också kan räknas hit är givet. De behandlas dock inte vidare här.
TF:s basregler
Grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar i tryck- frihetsförordningen reglerar för ADB-upptagningarnas del framför allt följande förhållanden:
' hur begreppet handling skall tolkas i förhållande till datorläs- bara uppgifter och andra inte direkt visuellt läsbara uppgifter eller, med lagens ord, "upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel" (TF 2:3),
0 hur grundförutsättningarna för allmänhetens tillgång till myndigheternas handlingar skall förstås i förhållande till ADB- upptagningarna, d.v.s. främst hur begreppen "förvarad" och "inkommen" förhåller sig till sådana upptagningar,
' hur vissa undantagsregler kan bli tillämpliga på ADB-upptag- ningarna så att dessa inte blir tillgängliga för allmänheten enligt huvudreglerna,
' hur, d.v.s. på vilket sätt och i vilken form, ADB-upptagningar kan göras tillgängliga för allmänheten.
Innebörden i stort av TF:s nuvarande reglering är att det tradi- tionella begreppet "handling" utvidgats så att det också omfattar olika materialiseringar av information, vilka kännetecknas av att de kräver användning av något slags tekniskt hjälpmedel för att man skall kunna tillgodogöra sig informationsinnehållet. Dessa s.k. tekniska upptagningar omfattar inte bara datorläsbara registreringar utan också sådana som är tillgängliga via andra tekniska hjälpmedel, t.ex. mikrofilm och tonband. De datorläs-
_52_
bara upptagningarna kallas "upptagningar för automatisk data- behandling" och ingår således i den mer omfattande kategorin "tekniska upptagningar".
ADB-upptagningarna följer i vissa hänseenden samma regler som traditionella handlingar (pappersdokument 0.1.). Till ex- empel kan en upptagning i datorminne vara att anse som upp- rättad när ärendet till vilket den hör har färdigbehandlats, precis som när det är fråga om ett pappersdokument. I många situatio- ner har man också en parallellitet mellan ADB-upptagningar och dokument på så vis att upptagningen motsvaras av en ut- skrift. Ett enkelt exempel är ett brev som framställs med person- dator och som när brevet sänts iväg finns finns lagrat både i datorns minne i maskinläsbar form och i en korrespondens- pärm i utskrift. Sett i inkommandeperspektiv kan det vara fråga om ett brev som anländer till myndigheten och som omgående via optisk läsning (t.ex. med en s.k. scanner) även lagras i myn- dighetens databas med inkomna skrivelser.
Särregler för ADB-upptagningar
I flera avseenden gäller särregler för ADB-upptagningar. Dessa kan vara explicita — huvudexemplet är regeln att en upptagning skall uppfattas som förvarad hos en myndighet när den är till- gänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas eller på annat sätt uppfattas (TF 23, andra stycket). Den fy- siska belägenheten, som primärt (men inte exklusivt - jfr av- snitt 6.2, "Potentiella konventionella handlingar") är avgörande för dokumentens del, saknar således självständig betydelse för ADB-upptagningarnas del. Det kan t.ex. vara fallet att ett mag- netband finns hos en myndighet, men att myndigheten saknar uppgifter om bandet (tekniska specifikationer) så att inga möj- ligheter finns att överföra det till läsbar form.
I andra fall blir ADB-upptagningarna särreglerade på grund av implicita förhållanden, alltså förutsättningar som är speciella för ADB-upptagningama och som inte direkt framgår av reglerna i 2 kapitlet TF. Ett exempel — som har stor praktisk betydelse - är den närmare innebörden av begreppet "förvarad ADB-upptag- ning". För att fastställa denna innebörd är det nödvändigt att dels ha kännedom om lagens förarbeten och rättspraxis, dels ta hänsyn till effekterna av den ADB-tekniska utvecklingen. En upptagning utgörs således av en meningsfull sammanställning av uppgifter och varje sådan sammanställning som kan åstad- kommas med rutinbetonade åtgärder från en myndighets sida skall anses utgöra en hos myndigheten förvarad upptagning, vilken, om den också är antingen inkommen eller upprättad, utgör en allmän handling.
_53-
Tekniska möjligheter
Utformningen av förvaringskriteriet innebär i sin tur att den tekniska utvecklingen successivt förskjuter gränserna för vad som i ADB-sammanhang utgör allmänna handlingar. En kon- sekvens kan också bli att upptagningar hos en viss användare av ett ADB-system inte utgör allmänna handlingar medan upptag- ningarna hos en annan användare är allmänna eftersom de tek- niska möjligheterna varierar att på respektive håll göra sam- manställningar och urval. Vidare gäller att en myndighet kan styra möjligheterna att få tillgång till information genom att vid konstruktionen av sina ADB-system medvetet avstå från tek- niska möjligheter att göra vissa sammanställningar av uppgifter, vilka därmed inte blir åtkomliga med stöd av offentlighets- principen.
Varierande tolkningssvårigheter
Vissa regler i TF om ADB-upptagningar är — liksom när det gäl- ler konventionella handlingar — relativt klara och entydiga i sin tillämpning, medan andra innebär oklarheter och möjligheter till diskretionära ställningstaganden. En relativt entydig regel är t.ex. att ADB-register som förs fortlöpande och har en obestämd livslängd anses upprättade redan från sin första tillkomst, d.v.s. när de färdigställts för anteckning eller införing enligt TF 2:7, p. 1. Ett exempel på en regel som ger- möjligheter till varierande tolkningar är den centrala regeln att det rutinmässigt åtkomliga är det som kan anses tillgängligt för myndigheten och därmed förvarat hos denna. Vad som är en särskild upptagning till skill- nad från flera upptagningar eller enstaka uppgifter i en upptag- ning ger också anledning till osäkerhet. Det gäller med andra ord gränsdragningen "uppåt" och "nedåt" för begreppet upptagning. En fråga att överväga är om Oklarheterna av detta slag är fler och allvarligare när det gäller ADB-upptagningar än andra typer av handlingar. Det finns en tendens -— och detta bör understrykas — att vid diskussioner om ADB-upptagningar glömma bort eller bortse från att också TF:s regler om vanliga handlingar i många sammanhang är svårtolkade och svårtillämpade (jfr t.ex. Bohlin, "Allmänna handlingar" 1988, sid. 141 ff.).
3.1.2 Sekretesslagen ADB-upptagningarna från sekretesslagens synpunkt
1980 års sekretesslag reglerar både handlingssekretess, alltså för- bud mot att lämna ut hemliga allmänna handlingar, och tyst- nadsplikt i det allmännas verksamhet. Lagen innehåller numer ett särskilt avsnitt om upptagningar för automatisk databehand- ling i 15 kapitlet, 9 - 13 55.
I fråga om många sekretessregler och sekretessförhållanden har ADB-upptagningama speciellt intresse. Det gäller inte minst re- geln om sekretess för personuppgifter i personregister enligt da- talagen i Seer 7:16. Andra direkta referenser till ADB-upptag- ningar — utöver specialreglerna som nämndes ovan — är ganska få: det är 5:2 om säkerhetsåtgärder som avser behörighetskon- troller i ADB-system och 15:7 som (även) gäller överklagande när enskild har vägrats att använda terminal för sökning i en myndighets ADB-register. Vidare bör i sammanhanget upp- märksammas 15:1 om registrering av allmänna handlingar, som ger upphov till speciella tillämpningsproblem för ADB-syste- mens del. När det gäller datakommunikationer finns det intres- se att se på Seer 9:8 om samfärdselsekretessen, vilken gäller även telemeddelanden, och 12:7 om sekretess för personal i myndigheters telefonväxlar, vilka i ökande omfattning ombe- sörjer också datatrafik.
ADB-registrens speciella förhållanden kan emellertid komma i fokus även om sekretessreglerna inte direkt hänför sig till dem. Ett exempel är den snabba och omfattande spridning av upptag- ningar som kan ske i datornät och som för med sig att regler om primär och sekundär sekretess (frågor om sekretessens eventu- ella spridning och dess innebörd i olika sammanhang) får sär- skilt intresse. Detsamma gäller om sekretessen mellan myndig- heter.
Specialreglerna i 15 kapitlet
De speciella ADB-reglerna i Seer 15:9-13 har stor praktisk be— tydelse för offentligheten. Grundläggande är givetvis 159 med dess principiellt formulerade krav på att ADB-systemen skall ordnas med beaktande av Offentlighetsprincipen och det intresse enskilda kan ha att själva få utnyttja terminaler m.m. för att ta del av allmänna handlingar, d.v.s framför allt rätten för enskilda att på egen hand och utan kontroll från myndighetens sida få söka i myndighetens datasamlingar. När det gäller den senare skyldigheten ger 15:10 en kompletterande regel som gör möjlig- heten att söka via s.k. presentationsterminaler i hög grad bero—
_55_
ende av myndigheternas förberedelser och välvilja. Också de övriga specialreglerna i 15 kapitlet, vilka handlar om beskriv- ningar av ADB-system och råd och hjälp till allmänheten, lägger ett stort ansvar på de enskilda myndigheterna för att insyn med stöd av Offentlighetsprincipen verkligen kan komma till stånd.
3.2 Anknytande författningar
3.2.1 Allmänt
Mängden av författningar som på ett eller annat sätt anknyter till de centrala författningarna, alltså här TF och sekretesslagen, är omfattande. Åtminstone gäller detta om samband av flera slag beaktas. Här är det huvudsakligen två slag av samband som intresserar oss.
Funktionella samband
För det första finns vad man kan kalla funktionella samband. Dessa består i att författningar i sin tillämpning samverkar med grundförfattningarna. Ett exempel som ligger nära till hands är datalagen (1973:289). TF 23, andra stycket ger en specialregel be- träffande personregister, som för med sig att allmänhetens tillgång till upptagningar i sådana register kan begränsas både genom lag och förordning och genom datainspektionens beslut. Ett annat exempel — av på sätt och vis mer komplicerat slag — ger förvaltningslagen (1986:223), som bl.a. i 4 5 reglerar myndighe- ternas skyldighet i allmänhet att lämna upplysningar och råd och vars 10 5 ger vissa specialbestämmelser om inkommande handling. Sambandet mellan dessa senare specialbestämmelser och reglerna om inkommande i TF förefaller inte helt klart (jfr Bohlin 1988, sid. 112 jftm 77—78, 117). Synkroniseringen av reg- lerna har under alla omständigheter intresse och man kan bl.a. notera att 10 5 förvaltningslagen inte har någonting att säga om datornät och elektronisk meddelandeförmedling (jfr f.ö. även 3 och 4 55 förordningen (1980:900) om statliga myndigheters ser- viceskyldighet).
Det funktionella sambandet kan vara av mer indirekt slag än i exemplet med datalagen. Ett exempel finner man i förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. Sambandet innebär här att företagens möjligheter att Överblicka och påverka uppgiftsläm- nandet och uppgiftsanvändningen hos myndigheterna bör upp- märksammas vid en diskussion om utformningen av grundbe- greppen i TF, deras lämpliga räckvidd och praktiska tolkning.
-56-
Begreppssamband
En andra typ av samband skapas genom att andra författningar kan använda samma begrepp som de centrala författningarna eller begrepp som är nära besläktade med dessa. Sambanden av detta slag blir särskilt starka om det samtidigt handlar om för- fattningar som har funktionellt samband med de centrala för- fattningarna. Arkivförfattningarna ger ett gott exempel på detta förhållande. I andra fall förekommer användning av gemen- samma begrepp utan något (starkare) funktionellt samband. Se t.ex. brottsbalken 9:1, andra stycket, enligt vilken bedrägeribrottet kan bestå i att ändra i "upptagning" så att resultatet av en auto- matisk informationsbehandling påverkas.
Även om man som här begränsar sig till endast två slag av sam- band blir det fråga om många författningar. En del har klart int- resse att ta med i diskussioner av de ADB-relaterade begreppen i grundförfattningarna, andra har mer perifert intresse. Denna enkla indelning ligger till grund för den följande genomgången, som, framför allt när det gäller de perifera sambanden, inte gör anspråk på fullständighet. Syftet är att översiktligt och exempli- fierande orientera om regelkomplexet som helhet och att för- söka sätta in begreppsfrågoma och anpassningen av offentlig- hetslagstiftningen till ADB i ett något bredare normativt per- spektiv. De olika grupperna av författningar är inte ömsesidigt uteslutande: datalagen som tas upp under "registerlagar" har t.ex. också intresse från arkivsynpunkt genom bestämmelsen i 14 5 (se nedan).
3.2.2 Författningar av primärt intresse Arkivförfattningar m.fl.
Reglerna om arkiv och gallring har klart intresse för möjlig- heterna till insyn med stöd av Offentlighetsprincipen. Detta .kommer bl.a. till uttryck i DOK:s förslag att införa en ny regel om förutsättningarna för gallring av allmänna handlingar i TF 22. De författningar som f.n. har aktualitet är främst allmänna ar- kivstadgan (1961z590) med tillämpningsföreskrifter i i riksarki- vets cirkulär (1968z473 med senare ändringar). Dessutom finns andra författningar på området, t.ex. förordningen (1976:1105) om arkiv hos regeringskansliet.
Både den allmänna regleringen av gallring, förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndig-
_57-
heter, och den för ADB-upptagningar speciella författningen, förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för auto- matisk databehandling, har kopplingar till TF och sekretess- lagen. Den förra författningen innehåller bl.a. föreskrifter om utgallring av programbeskrivningar och annan jämförlig doku- mentation för automatisk databehandling. Den senare innehål- ler detaljregler om olika kategorier av ADB-upptagningar, t.ex. resultat av samkörningar och liknande bearbetningar. Den in- nehåller också en hänvisning till datalagen, enligt vilken data- inspektionen har möjligheter att meddela gallringsföreskrifter (jfr 6 5 datalagen). Arkiv- och gallringsbestämmelser finns för Övrigt spridda i olika författningar, t.ex. i 50 g, 2 mom. taxerings- lagen (1956:623) och 30 5 kungörelsen (1970:517) om rättsväsen- dets informationssystem.
Registerlagar
Datalagen (1973:289) är den mest centrala, inte minst genom sin inriktning på automatisk databehandling. De starka sambanden skapas både funktionellt och begreppsmässigt. Man kan bl.a. no- tera att myndigheternas beskrivningar av sina "ADB-register" enligt datalagen och enligt sekretesslagen har nära samband med varandra, inte minst från praktisk synpunkt. Man noterar också 14 5 datalagen, som föreskriver att upptagningar för ADB som myndigheterna använder sig av för handläggning av mål eller ärenden skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen kan uppfattas som en säkerhetsventil för de många fall där använd- ningen av datorer och datormedia kan befaras leda till oklarhe- ter och försvunnen information. Ytterligare ett exempel på en registerlag med orientering mot integritetsskydd finner vi i patientjournallagen (1985z562) som gäller "journalhandlingar" oberoende av om det handlar om upptagningar för ADB eller traditionella kortregister 0.1.
Det finns också registerförfattningar med något annan inrikt- ning. Ett exempel är förordningen (1986:104) om registrering vid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling. Denna anger vilka uppgifter registren i fråga får innehålla och stadgar förbud för de aktuella domstolarna att använda vissa uppgifter som sökbegrepp. Den får därmed direkt betydelse för vad som är tillgängligt och vad som följaktligen kan vara all- män handling. En likartad reglering finns i skatteregisterlagen (1980:343) och i utsökningsregisterlagen (1986:617). Den senare reglerar exekutionsväsendets ADB-system. Den anger för vilka ändamål utsökningsregistret får användas och ger bestämmelser om registerinnehållet, om terminalåtkomst till uppgifter för kronofogdemyndigheterna m.m. Därigenom påverkas även
-58-
omfattningen av allmänhetens insynsmöjligheter enligt TF — vilket också är avsikten (jfr DOK i SOU 1987:31, sid. 86 - 87). I sammanhanget kan vidare hänvisas till förordningen (1983:167) om användning av automatisk databehandling inom exeku- tionsväsendet, som bl.a. reglerar registrering av uppgifter i an- slutning till indrivning och ger riksskatterverket vissa befogen- heter att bestämma om registerinnehållet.
Flera andra exempel på författningar på olika nivåer vilka reglerar registerinnehåll och informationsanvändning går att finna. Hit hör t.ex. en äldre registerförfattning, vilken styr infor- mationsutväxlingen mellan ett flertal myndigheter, nämligen kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Förfaranderegler 0.1. som rör informationsutväxling förekom— mer på många andra håll, t.ex. i 46 och 50 5 taxeringslagen (1956:623), 66 5, andra stycket socialtjänstlagen (1980:620) och
54 a 5 tullagen (se SOU 1987:31, sid. 46 - 47, 84 - 87 samt "Sekre- tesslagen" av Corell m.fl., sid. 337 ff.).
I taxeringslagen (och även i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter) har nyligen genomförts ändringar för att bl.a. anpassa lagen bättre till ADB-systemen. Det gäller för det första terminologiska ändringar, som innebär att TF:s begrepp ADB-upptagning används också i taxeringslagen (se 56 5, 1 mom.). Omdiskuterad är den insyn i privata ADB-system som möjliggörs genom regeln i 56 5, 2 mom.: "Den som verkställer taxeringsrevision skall på begäran ges tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upp— tagning som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel." Denna möjlighet (som för sina syften går längre än allmänhe— tens motsvarande möjlighet att använda myndigheters termi- naler enligt Seer 15:10) ger anledning till frågor om sårbarhet, . sekretess, interna restriktioner för användningen hos myndig- heterna av inhämtat datamaterial, skydd av persondata m.m. Vissa av dessa problem har uppmärksammats genom lagstift- ning, bl.a. en särskild lag (1987:1231) om automatisk databehand- ling vid taxeringsrevision och förordningen (1987:1232) med bemyndigande för datainspektionen att meddela föreskrifter om verkställigheten av denna lag. Vi återkommer till dessa frågor nedan i avsnitt 3.3.2, "Taxeringsrevision och ADB-räkenskaper".
En påminnelse om DOK:s förslag till reglering av försäljningen av persondata i SOU 1986:46 kan avsluta översikten under den- na punkt. Den föreslagna lagen förutsätter, som avsnitt 2.2. be- handlat, att gränsdragningen mot de på offentlighetsgrundsatsen stödda uttagen är tillfredsställande löst.
_ 59 . Regler om verksamhet och service
Allmänna verksstadgan (1965z600, som upphör att gälla med utgången av 1988) ger föreskrifter om bl.a. anordningar för att underlätta för allmänheten att få upplysning om myndigheter- nas verksamhet och om befattningshavare som skall tillse att allmänheten kan få upplysningar om myndighetens ADB- register (8 5, jfr 15 5 om registratorskontoret). I förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, som bl.a. föreskriver största möjliga skyndsamhet när myndigheter full— gör sina åligganden att informera allmänheten (1 5, andra styck- et, jfr 2 5), finns även hänvisningar till åliggandena enligt Seer 15:10-12. Enligt 7 5 verksförordningen (1987:1100) skall en myn— dighets chef bl.a. se till att kontakter utifrån med myndigheten underlättas genom god tillgänglighet och information.
Förvaltningslagen (1986:223) har på flera punkter intresse, både funktionellt och begreppsmässigt. Sett från ADB-synpunkt rym- mer den både möjligheter och osäkerhet: möjligheter genom att meddelandeutväxling och annan ADB-användning i framtiden kan tänkas bli reglerad i detaljer på ett sätt som undanröjer tolk- ningsproblem också i offentlighetssammanhang (jfr ovan under "Funktionella samband"), osäkerhet genom att den f.n. tycks i så hög grad inriktad på traditionell dokumenthantering. Kan t.ex. överklagande av beslut ske genom ett meddelande till myndig- heten genom elektronisk post? (23 5, jfr 25 5 — begreppet "skri- velse"). Man kan förutse att förvaltningslagen måste revideras i takt med att meddelandeutväxling i datanät blir allt vanligare. Därmed kommer förmodligen förvaltningslagen att tillsam- mans med olika specialregleringar till en inte oväsentlig del be- stämma den infrastruktur, där offentlighetsreglerna skall till- lämpas (jfr Tulldatautredningen, "Datorisering av tullens export- och importrutiner. Förstudie", SOU 1987:40, sid. 104-116).
Enligt förordningen (1965:703) med instruktion för statskontoret skall myndigheten bl.a. svara för råd och upplysningar i sådana frågor om ADB som avses i Seer 15:9.
I denna grupp av författningar bör slutligen expeditionskungö— relsen (1964:614) nämnas, där vissa regler om expeditioners form får intresse i ADB-sammanhang och där avgiftslistan reglerar även avgifter för utskrifter av upptagningar för ADB.
Upphovsrättsskyddet Upphovsrättslagen har intresse från flera synpunkter. För det
första skall allmän handling tillhandahållas på föreskrivet sätt utan hinder av upphovsrätt (24 a 5). Vidare är vissa kategorier
-a)-
av handlingar undantagna från upphovsrättsskydd eller har ett svagare upphovsrättsligt skydd (9 5, 24 5). Således är författ- ningstexter, myndighetsbeslut och av svensk myndighet avgiv- na yttranden inte föremål för upphovsrätt och för flertalet av de hos myndigheterna upprättade handlingarna gäller som hu- vudregel att de får återges utan upphovsmannens samtycke men med beaktande av s.k. ideella rättigheter (skydd mot förvansk- ning m.m.). Vissa särskilt angivna kategorier av upprättade handlingar har fullt upphovsrättsligt skydd enligt vanliga regler. Regleringen har intresse både när det gäller material i databaser och, inte minst, datorprogram. I fråga om datorprogrammen — vilkas möjligheter att med stöd av 24 5 URL skyddas av upp- hovsrätt när de utgör upprättade handlingar är begränsade — har upphovsrättsutredningen i sitt betänkande "Upphovsrätt och datorteknik" (SOU 1985:51) föreslagit att de skall inbegripas bland de kategorier av verk som omnämns i 24 5 URL och åtnjuter ett fullständigt upphovsrättsligt skydd.
Säkerhet
Säkerhetsområdet är viktigt och omfattar ett flertal författningar (se t.ex. översikten i riksrevisionsverket, "ADB-säkerhet", rap- port dnr 1985z497, RRV 1987, sid. 19). Det kan här räcka att näm— na förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter (med föreskrifter och allmänna råd på lägre nivå från OB och RPS) och lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i riksdagen. I den förra författningen kan man bl.a. uppmärksam- ma att säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande av en- skildas rätt enligt TF att ta del av allmänna handlingar (3 5). Beträffande den senare författningen lyser regler om ADB- upptagningar med sin frånvaro även om man får anta att t.ex. 13 5 om handhavande av hemliga handlingar så att ingen obehörigt kan ta del av dem gäller också handhavande av ter- minaler i riksdagens interna ADB-system.
3.2.3 Författningar av sekundärt intresse
Denna grupp är både heterogen och svåravgränsad. Där finns författningar av intresse på grund av funktionella samband, men av svagare art än de i "primärgruppen". Där finns också författningar som har intresse från mer eller mindre renodlad begreppssynpunkt.
Författningarna om investeringar i statliga ADB-system och sys- temutveckling i allmänhet får indirekt betydelse för offentlig- hetslagstiftningen genom den styrning som kan komma i fråga.
-61-
Man noterar i sammanhanget bl.a. förordningen (1981:266) om investeringar i statliga ADB-system och förordningen (1975:567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvalt- ningen (märk bl.a. riktlinjen att färdiga datorprogram skall an- vändas där sådana står till förfogande).
Går vi över till de mer renodlat begreppsmässiga sambanden el- ler släktskapen kommer en än brokigare skara författningar i fråga. Här finns brottsbalken, där bedrägeribrottet (BrB 9:1) nu- mer kan bestå i manipulationer av ADB-upptagningar (jfr ovan). Där finns även brottet urkundsförfalskning (BrB 14:1) som gett anledning till resonemang om urkundsbegreppet, vilka i många stycken är parallella med dem som förs för upptag- ningsbegreppets del (se P Furberg, "Urkundsförfalskning och da- torer". 1: Svensk juristtidning, 1978, nr. 8, sid. 531). I 21 5 data- lagen straffbeläggs "dataintrång", vilket består i att olovligen be- reda sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling eller olovligen ändra eller utplåna eller i register föra in sådan
upptagning.
På upphovsrättens område är begreppet "upptagning" välkänt sedan länge, se t.ex. 22 a 5 upphovsrättslagen (1960:729). Liknan— de användning finner begreppet i t.ex. lagen (1978:487) om plikt- exemplar av skrifter och ljud- och bildupptagning och lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Be- grepp som "handling", "skriftlig handling" och "dokument" används på många håll: exempel ger rättegångsbalken, köplagen (190538) och avtalslagen (1915z218).
3.3 Begreppsapparaten 3.3.1 Allmänt
Diskussionen som följer koncenterar sig främst till tryckfrihets- förordningen. Detta följer av utredningens huvudsyfte. Men frågan om rättsreglernas anpassning till information som regi- streras elektroniskt har, som föregående avsnitt indikerar, längre räckvidd och rör en rad författningar och rättsliga sammanhang. Inom t.ex. civilrätten gäller det hur regler om originaldokument och signaturer på dokument skall tillämpas på datoriserade för- faranden (se utförligare t.ex. A Lindberg, "Elektroniska original- dokument och elektronisk signatur". IRI-rapport 1987z7). Att i denna undersökning gå in i diskussioner om alla frågor av detta slag kommer inte i fråga. Men som en inledande, allmän syn- punkt finns det anledning att understryka att det knappast är lämpligt att utarbeta en särskild begreppsapparat enkom för TF:s
-62-
del, framför allt inte om denna skulle te sig udda och isolerad i förhållande till de begrepp förekommer på andra håll.
I tryckfrihetsförordningen har begreppet "handling" genom rättspraxis och genom lagstiftning under 1970—talet utvidgats till att omfatta även tekniska upptagningar, inklusive upptagningar på datormedia. Utvecklingen har styrts av det övergripande önskemålet, att sättet på vilket myndigheterna väljer att regi- strera sin information inte skall inverka på — och framför allt inte begränsa — allmänhetens rätt att få tillgång till informa- tionen. Anpassningen till informationsteknologin har skett enligt två huvudprincipen den första innebär att allmänheten skall få tillgång till sådana texter, siffror, bilder etc. som myndig- heterna kan ta fram utan särskilt betungande arbetsinsats i form av utredning, förberedelser e.d.; den andra innebär att allmän- heten och myndigheterna i princip skall vara likställda på så vis att det som är enkelt tillgängligt för myndigheten också skall lämnas ut till allmänheten. En konsekvens av dessa båda prin- ciper har blivit att den effektivisering av informationsbehand- lingen som ADB-tekniken inneburit har fått slå igenom — åt- minstone i teorin — också i fråga om allmänhetens möjligheter att begära tillgång till information som förutsätter sammanställ- ningar och urval. Skälet är helt enkelt att det som med tradi- tionell, manuell hantering krävde betydande arbetsinsatser, nu med automatiserad databehandling i stor utsträckning kan ske snabbt och utan nämnvärda förberedelser. Man kan säga att ADB-tekniken förskjutit gränserna både för vad myndigheten själv kan åstadkomma med sitt förråd av information och för vad allmänheten i konsekvens därmed kan göra anspråk på att få tillgång till.
3.3.2 Tryckfrihetsförordningens grundregler och begrepp Några utgångspunkter
En myndighets informationsinnehav är dels malerialiserat, dels intellektuellt eller icke-materialiserat (mental kapacitet, kun- nande, erfarenhet etc. hos personal). Det materialiserade infor- mationsinnehavet kan bestå av texter och siffror, ljud och bilder. Materialiseringen sker dels på vad man kan kalla direktmedia, dels på maskinmedia. Direktmedia utgörs typiskt av skriftliga handlingar (dokument, papper) som innehåller visuellt läsbara bokstäver, siffror eller andra grafiska symboler (t.ex. ett diagram). Maskinmedia däremot återger information i en form som inte är avsedd att omedelbart uppfattas av människor. Det förutsätts ett maskinellt mellanled av något slag som omvandlar registre- ringarna till något som kan uppfattas och förstås. Det kan vara
-63-
utskrifter på papper från en dator, texter på en datorbildskärm, ljud från en högtalare, uppförstoringar av mikrofilm o.s.v.
Datorn är ett allverktyg för hantering av information. Den be- handlar data, varmed förstås "representation av information" i någon viss fysisk form. Det som data i datorn representerar kan vara inte bara texter och siffror utan också bilder och ljud. Text- och sifferdata dominerar i myndigheternas ADB-verksamhet, inte minst den som består i administrativ databehandling (jfr
avsnitt 2.4).
I ADB-system — databehandlingsverksamhet där datorer spelar den centrala rollen — kombineras direktmedia och maskinmedia på många skiftande sätt och intellektuella och maskinella för- faranden samspelar med varandra. Kommunikationen mellan människa och maskin sker på olika vis, t.ex. via tangentbord och utskrifter på papper. Bildskärmar och direktåtkomst till dator- lagrad information spelar numer en central roll. Man kan upp- fatta bildskärmen som en hybrid mellan traditionella direkt- media (pappret etc.) och maskinmedia: den ger människan möj- ligheter att direkt tillgodogöra sig information och samtidigt ha kontroll över vilken information som skapas genom urval, sammanställningar, beräkningar o.s.v.
Genom telekommunikationer sprids myndigheternas informa- tionsinnehav geografiskt. Gränsen mellan vad som är externt och vad som är internt tenderar att suddas ut. På samma sätt suddas gränsen ut mellan information som myndigheten har omedelbart tillgänglig och information som myndigheten skulle kunna skaffa sig tillgång till. Det faktiska informationsinnehavet och det potentiella informationsinnehavet tenderar med andra ord alltmer att sammanfalla när datorer och telekommunika— tioner kommer in i bilden.
Förvarad handling och tillgänglig upptagning
Tryckfrihetsförordningens grundbegrepp i andra kapitlet är "handling". Detta begrepp omfattar både direktmedia och ma- skinmedia (upptagning som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, tekniska upptagningar).
Både i fråga om konventionella skriftliga handlingar o.]. och tekniska upptagningar uppkommer frågan hur man avgränsar föremålet för insyn. Vad, närmare bestämt, är det man kan begära att få tillgång till? Vad är det m.a.o. som är "tillgångs- enheten"? Tag som exempel en låda med katalogkort eller en pärm med korrespondens. Antag att två å tre kort i lådan be— skriver ett visst objekt och att vissa brev är en sida långa, andra
-64-
två, tre eller fler. En handling kan tänkas vara varje enskilt kort eller varje enskilt papper; men man kan också se det så att sam- hörande kort och de papper som tillsammans utgör ett visst brev utgör en (enda) handling. Frågan möter således vilka fysiska, praktiska och logiska kriterier som avgör vad det är som insynen avser. Det handlar om tre nåra sammanhängande förhållanden som rör både medierna som sådana, sätten att hantera dem och deras informationsinnehåll:
' hanterbarheten som en enhet ' identifierbarheten som en enhet ' åtkomligheten som en enhet
Sedan gammalt har Offentlighetsprincipen inneburit en rätt för allmänheten att få tillgång till uppgifter i sådana materialiserade informationsframställningar som enkelt kan urskiljas, lokalise- ras och hämtas fram. Insynen har således gällt och gäller hand- lingar som förvaras hos myndigheterna. Begreppet "förvarad handling" är följaktligen det centrala och avgör sedan länge i vilken utsträckning en myndighets informationsinnehav kan vara tillgängligt för allmänheten. Det är begreppet förvarad handling och dess parallell tillgänglig upptagning som är ut- gångspunkt för de följande resonemangen. Inledningsvis läggs emellertid tyngdpunkten på "handling" jftm "upptagning" me- dan förvarings- och tillgänglighetskriterierna är i bakgrunden.
Avgränsningsfrågorna vid konventionella handlingar
När det gäller traditionella framställningar i skrift- eller bild- form är det framför allt själva begreppet "handling", d.v.s. det fysiska databärande mediet, som tjänar till avgränsning och strukturering medan begreppet "förvarad" spelar en mer underordnad och osjälvständig roll. Avgränsningen skall ske dels uppåt, dels nedåt. Dessutom förekommer andra avgräns- ningsbehov, som är svårare att sammanfatta i en enkel formel. Vid avgränsning nedåt handlar det om att skilja "handling" från "uppgift i handling" och "delar av handling". Vid avgränsning uppåt handlar det om att fastställa vad som är en och vad som är flera handlingar. Ett exempel på andra avgränsningsbehov ger bestämningen av den mängd information som allmänheten kan begära att på egen hand få söka i: är korrespondenspärmen inte en enda handling så kan den i varje fall vara en samling hand- lingar som är tillgänglig för att bläddra i. Den kan med andra ord utgöra en för allmänheten tillgänglig "sökenhet".
-65-
Det förekommer avgränsningssvårigheter vid konventionella handlingar i form av skrift- och bildframställningar. Hur man löser dem sammanhänger med tolkningen av begreppet "hand- ling" enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt speciellt juridiskt språkbruk.
Härvid kommer hanterbarheten, identifierbarheten och åtkom- ligheten enligt schemat ovan i beaktande: (a) Vad som är han— terbart som en fysisk enhet är ofta nog så påtagligt — ett brev, en promemoria, en pärm med diarietalonger, en akt i ett visst ärende, en låda med registerkort. (b) Kravet på identifierbarhet får direkt betydelse för sökanden: denne måste kunna identifiera en önskad handling så noga att den kan återfinnas utan att detta förutsätter någon särskild utredning eller liknande arbetsinsatser från myndighetens sida. Att det kan ta tid och kräva arbete att hos myndigheten lokalisera en klart identifierad handling spelar däremot ingen roll. (c) Åtkamligheten som en enhet har att göra både med vad som kan lämnas ut som en enda handling ("till- gångsenheten") och vad som kan vara tillgängligt för att söka i på egen hand ("sökenheten"). Några exempel på vad som upp- fattas som tillgängligt för sökning är ett diarium, ett prejudi- katregister och "dagens post".
Man bör notera att tryckfrihetsförordningen inte innehåller några explicita regler om rätten till sökning och vad som kan utgöra en tillgänglig sökenhet. Sökmöjligheterna har heller inte spelat någon särskilt framträdande roll så länge det enbart varit fråga om konventionella handlingar. I varje fall har det fram- stått som självklart att allmänheten inte har någon rätt att på egen hand få botanisera i myndigheternas arkiv.
När det gäller pappershandlingar avgör den fysiska databäraren vanligen vad som är tillgängligt som en enda handling och sät- ter samtidigt gränser för vad allmänheten kan begära att få till- gång till. Allmänheten kan således inte göra anspråk på att pap- pershandlingar hämtas fram med ledning av urvalskriterier som innebär särskilt mycket mer än beteckningar på fysiska en- heter (brevet, pärmen, kortet, etc.). Kriterierna kan tänjas så att de t.ex. avser en viss tidsperiod eller en viss typ av handlingar, men inte särskilt långt. Sökmöjligheterna har helt logiskt för- blivit en svagt utvecklad del av den traditionella offentlighets- principen.
Avgränsningsfrågorna vid ADB-upptagningar
I och med ADB—tekniken och datormediernas intåg har de av- gränsningsfrågor, som för pappershandlingarnas del framstår som relativt perifera, hamnat i centrum och, som vi sett, lett till
-66-
att själva grundbegreppen i tryckfrihetsförordningen kommit att sättas i fråga. Detta sammanhänger till stor del med att samban- den mellan fysisk och logisk enhet, som för pappershandling- arnas del ofta är nära och självklara, har lösts upp vid den elek- troniska databehandlingen. Den traditionella, tröga informa- tionsbehandlingsmiljön har i stor skala börjat övergå till en dynamisk och flexibel miljö präglad av stora datasamlingar med varierande möjligheter till bearbetning och med fjärråtkomst från hundratals och tusentals bildskärmsterminaler — den nya tidens "direktmedium", det "elektroniska pappersarket".
För ADB-upptagningarnas del möter samma principiella av- gränsningsfrågor som för pappershandlingar. Men förhållan- dena kompliceras av det upplösta, enkla sambandet mellan: (a) sättet att fysiskt registrera och hantera data och (b) den logiska ordningen och åtkomligheten hos data. Till detta kommer snabbheten och fjärråtkomsten. Kort sagt får offentlighetsprin- cipen i ADB-sammanhang en annan och även annorlunda räckvidd än den tidigare haft.
I själva begreppet upptagning ligger ännu mindre än i begreppet handling någon klar avgränsning nedåt eller uppåt (minsta till- gängliga enhet, största tillgängliga enhet). I förarbetena till änd- ringarna i TF år 1973/ 74 definierades upptagning som "själva informationsinnehållet, d.v.s. den uppgift (min kurs.) som har fixerats på det tekniska mediet" (prop. 1973:33, sid. 75). I förar- betena till de senare lagändringarna är definitionen något änd- rad och med upptagning förstår man nu en konstellation av maskinla'sbara uppgifter som har sakligt samband och som alltså logiskt hör samman. Man kan säga att medan "handling" pri- märt tar sikte på en fysisk enhet (jfr Bohlin 1988, sid. 62), så tar "upptagning" primärt sikte på en logisk enhet. Begreppet hand- ling (i konventionell mening) förutsätter att den fysiska databä- raren ordnar informationen på ett logiskt sätt. Pappersarket, till exempel, innehåller en tabell X eller någon annan logiskt sam- manhängande information. Begreppet upptagning, däremot, tar primärt sikte på den logiska ordningen hos uppgifterna och för- utsätter att denna går att åstadkomma genom en viss fysisk ord- ning, men tar ingen hänsyn till hur detta går till. Om vi håller oss till exemplet ovan, så kan tabellen X, som utgör den i ett visst sammanhang relevanta konstellationen, tänkas bli åter- given på många sätt och med hjälp av olika fysiska medel; hur — och även när — dessa fysiska medel verkar har underordnad be- tydelse.
För ADB-teknikens del gäller att meningsfulla datakonstella- tioner i vissa fall kan existera på förhand. En upptagning kan t.ex. bestå av en s.k. post i ett magnetbandsregister, vilken in- nehåller uppgifter om ett visst objekt och är lagrad som en
—67-
fysiskt särskiljbar enhet med en identifieringsbeteckning som söknyckel. I andra fall finns ingen snäv låsning till hur data fysiskt har lagrats. Tabellen X i exemplet ovan behöver således inte existera på förhand, lagrad som en särskild uppgiftskon- stellation på ett fysiskt medium - den kan skapas på beställning genom bearbetning av tillgängliga grunduppgifter med t.ex. ett s.k. kalkylprogram för persondator.
För upptagningarnas del gäller således att objektet för insyn an- knyter till (a) de uppgifter som är lagrade och (b) de logiska mönster i vilka dessa uppgifter kan ingå. I fråga om (a) kan man notera att Offentlighetsprincipen inte torde innebära någon rätt för allmänheten att begära att en myndighet utför en viss bear- betning med ett tillgängligt datorprogram för att åstadkomma ett visst resultat utan att det samtidigt är fråga om att generera en viss uppgiftskonstellation ur en befintlig mängd av grundupp- gifter. Men gränsen mellan "ren programkörning" (t.ex. en kon- struktionsberäkning) och "ren framsökning" är flytande. Det kan t.ex. vara fråga om att en befintlig, obetydlig datamängd bearbetas för att framställa en omvandlad version. Hur sådana gränsfall skall behandlas är osäkert i gällande rätt (se vidare rättsfalls- Översikten i avsnitt 4.4 och den fördjupade diskussionen i av- snitten 6.2, 6.3 och 6.5).
Innebörden av förvaringskriteriet för ADB-upptagningar
Konsekvensen av det föregående blir att för upptagningarnas del förvaringskriteriet får självständig betydelse för att bestämma föremålet för insyn på ett annat sätt än vid konventionella handlingar. I detta ligger också att förvaringskriteriet inte kan ta sikte på datamediemas, t.ex. magnetbandets eller diskettens, fy- siska lokalisering, utan måste avse åtkomligheten i vidare be- märkelse. Enligt TF 2:3 är en upptagning att anse som förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndig- heten för överföring till uppfattbar form. Häri ligger för ADB- upptagningamas del, för det första, att det skall vara möjligt att åstadkomma en utskrift från maskinmedium över till direkt- medium — t.ex. ur datorminnet och på papper. Men dessutom avser tillgängligheten myndighetens möjligheter att söka fram, sammanställa, avgränsa, utvälja och på andra sätt hantera data med hjälp av tillgängliga datorprogram. Härvidlag skiljer sig ADB-upptagningarna från andra, "enklare" tekniska upptag- ningar.
Det är inte den rent teoretiska möjligheten att åstadkomma ett visst urval eller en viss bearbetning som avgör. I stället avgrän- sas tillgängligheten och därmed insynen av vad myndigheten kan åstadkomma med rutinbetonade åtgärder, alltså genom en
-68-
enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer (jfr prop. 1975/76:160 sid. 90—91).
Vad som är en rutinmässig insats sammanhänger dels med hur myndighetens egen informationshantering vid olika tillfällen är ordnad, dels med ADB-teknikens sök- och sammanställnings- möjligheter som sådana. Frågan om rutinmässigheten får up- penbarligen avgörande betydelse för avgränsningen av insynen samtidigt som den rymmer ett inte obetydligt mått av osäkerhet och möjligheter till diskretionära avgöranden. I avsnittet om rättspraxis (4.4) kommer dessa förhållanden att bli ytterligare be-
lysta.
Sammanfattningvis är huvudregeln att myndighetens faktiska tillgång till ADB-upptagningar bestämmer allmänhetens möj- ligheter till insyn. Indirekt inverkar myndigheternas arbetsupp- gifter och ADB—systemens ändamål och utformning enligt för— fattningar, instruktioner m.m. eftersom dessa avgör (eller i varje fall bör avgöra) hur myndigheterna ordnat sina ADB-system och därmed skapat förutsättningar för insyn. Avtal med utomståen- de kan bli av betydelse — t.ex. när myndigheten själv saknar da- torresurser men har avtalat med en extern part om vissa kör- ningar. Däremot kan inte ett avtal, t.ex. ett avtal om tillgång till en extern databas, inskränka myndighetens skyldigheter att ge allmänheten insyn i denna - det är den faktiska informations- tillgången som bestämmer.
Särskilda begränsningar för personregister
Huvudregeln att den faktiska tillgången till ADB-upptagningar (och andra tekniska upptagningar) primärt bestämmer insynen genombryts av undantagsregeln i TF 2:3 som avser personregis— ter. Även om en myndighet faktiskt har tillgång till en upptag- ning i ett sådant register anses den inte förvarad och därmed inte som en allmän handling om myndigheten enligt lag eller för- ordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag saknar befo- genhet att göra överföringen. I detta fall är således inte den fak- tiska tillgången utan den rättsliga befogenheten utslagsgivande.
Huvudprincipen såvitt gäller personregister är att myndighetens egna rättsliga befogenheter att göra ett visst informationsuttag måste ha begränsats. Däremot godtas inte begränsningar — ge- nom t.ex. datainspektionens föreskrifter -— som innebär att myn- digheten för egen del har befogenheter att göra uttag medan in- skränkningarna endast tar sikte på uttag som begärs av allmän- heten. Men det är möjligt att med verkan för allmänhetens rätt till insyn begränsa myndighetens befogenheter till informa- tionsuttag till vissa syften, t.ex. till syften som överensstämmer
-69-
med myndighetens arbetsuppgifter eller det aktuella registrets ändamål. Att en myndighet för egen del saknar befogenhet att göra ett visst informationsuttag får således enligt gällande rätt genomslag för allmänhetens möjligheter till insyn också när begränsningen av befogenheten är kopplad till ett visst angivet syfte. Men denna princip är inte vare sig helt klar eller invänd- ningsfri. Antag att en myndighet har befogenhet att göra ett in- formationsuttag för ett visst angivet syfte. Skall detta syfte även begränsa allmänhetens möjligheter att få tillgång till upptag- ningar? Måste med andra ord sökandens syfte med sin begäran överensstämma med det syfte som bär upp myndighetens be- fogenhet att göra ett visst informationsuttag? Svaret bör vara nekande och har visst stöd i rättspraxis (jfr t.ex. med 1, 2, 10 55 utsökningsregisterlagen (1986:617) och SOU 1987:31, sid. 86. Se även rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4).
Faktorer som avgör tillgängligheten
Man finner således att tillgängligheten till ADB-upptagningar och därmed möjligheten att de kan utgöra allmänna handlingar bestäms av främst fyra förhållanden:
' de tekniska möjligheterna som sådana att genom en enkel arbetsinsats åstadkomma vissa urval och sammanställningar,
' spärrar och begränsningar som en myndighet på eget initiativ lagt in i ADB-systemen för att generellt, både för sig själv och andra förhindra att viss information blir åtkomlig,
' spärrar och begränsningar avseende registerinnehållet enligt föreskrifter i författning avsedda att generellt förhindra att viss information finns tillgänglig (jfr t.ex. målregisterförordningen (1986:104) som i en särskild bilaga räknar upp vilka uppgifter som får ingå).
' begränsningar av en myndighets rättsliga befogenhet att ut- nyttja personregister, vilka grundar sig på lag eller förordning eller på beslut som grundar sig på lag (jfr 4 5 målregisterförord- ningen: som sökbegrepp får inte användas uppgifter om saken, sakkod, typkod, yrke, titel eller adress; sakkod får dock användas som sökbegrepp för att framställa statistik, om enskild person inte avslöjas)
Sammanfattningsvis har den grundläggande skillnaden mellan traditionella framställningar i skrift och bild å ena sidan och ADB-upptagningar å den andra att göra med förvaringskriteriets olika innebörd. I det förra fallet handlar det om "passiv förva- ring", d.v.s. typiskt om att pappershandlingar befinner sig på
-70-
hyllor och i skåp. I det senare fallet handlar det om "aktiv för- varing", d.v.s. sådan information anses förvarad som är åtkom- lig med datorn som ett redskap för sökning och sammanställ- ning.
"Dubbelmedier"
] och med att olika regler om inkommande gäller för traditio- nella handlingar och ADB-upptagningar kan tvekan uppstå om medier som är både visuellt och maskinellt läsbara, t.ex. en text skriven i speciellt typsnitt för optisk läsning, hålkort med kant- text och streckkoder på papper med förklaringar. Gränsen mel- lan visuell och maskinell läsbarhet är för övrigt inte otvetydig: det finns media som är avsedda för maskinell läsning men som vana personer kan läsa med ögat — t.ex. hålen på en hålremsa. Problemen har liten praktisk betydelse. Enligt propositionen 1973:33 bör i begreppet ADB-upptagning ligga att informationen är läsbar endast med ADB-teknik (a.a. sid. 75). I oklara fall bör det naturliga emellertid vara att de regler tillämpas som bäst svarar mot Offentlighetsprincipens syften både när det gäller inkom— mandet och andra frågor där olika regler kan få aktualitet (a.a. sid. 76).
Inkommen
Begreppet "inkommen" får för ADB-upptagningarnas del sitt innehåll genom att kopplas till förvaringskriteriet. En upptag- ning anses således inkommen när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten för överföring till läsbar eller eljest uppfattbar form, TF 3: 6, första stycket. Märk således att data- bärarens fysiska befintlighet inte har någon självständig betydel- se: en upptagning är inte nödvändigtvis inkommen därför att ett datamedium har lämnats in till en myndighet - myndigheten kan ju helt sakna möjligheter att överföra mediet till läsbar form. Från huvudregeln gäller ett undantag som innebär att en myndighet kan lämna ifrån sig både upptagningar och andra slag av handlingar för teknisk bearbetning eller teknisk lagring utan att det blir fråga om att anse dem som inkomna då de i ur- sprungligt eller ändrat skick återkommer eller eljest blir till- gängliga för myndigheten (TF 226, tredje stycket).
Särskilt om teknisk bearbetning och teknisk lagring Undantagsregeln 1 TF 2. 6, tredje stycket bereder i typiska situa- tioner inga problem, tex. när en myndighet lämnar ifrån sig ett textunderlag som skall göras datorläsbart. Ar handlingen/upp-
-71-
tagningen redan allmän hos den överlämnande myndigheten torde den inte förlora denna egenskap genom att befinna sig på annat håll (jfr H Ragnemalm, "Några frågor rörande allmänna handlingar". I: Förvaltningsrättslig tidskrift 1981, sid. 45—46). Overlämnandet bör heller inte rimligen betraktas som expedie- r1ng.
Teknisk bearbetning eller teknisk lagring föreligger när den som utför bearbetningen eller lagringen inte har något intresse i in- formationen som sådan och myndigheten inte gör materialet tillgängligt i informationssyfte. Ordet lagring bör tolkas som både registrering (överföring till maskinläsbar form) och lagring i egentlig mening. Lagring i egentlig mening kan vara aktiv eller passiv. Den aktiva lagringen innebär att den utomstående håller myndighetens datamaterial i beredskap för åtkomst från myn- digheten via teleförbindelser. Den passiva lagringen innebär ingen användning av data utan kan ha t.ex. säkerhetssyfte.
Tekniska åtgärder av någon utomstående kan även företas direkt via datornät. Det kan vara fråga om t.ex. diagnosticering av fel i datorprogram eller felkontroller av annat slag. Situa- tionen har begränsat praktiskt intresse och det ligger närmast till hands att anse att varken den utomståendes upptagningar eller myndighetens egna anses inkomma till den senare myndighe- ten i samband med sådana on—line verksamheter. Helt invänd- ningsfri är emellertid inte vare sig denna regeltolkning eller formuleringen av TF 2:6, tredje stycket (jfr prop. 1975/76:160, sid. 138 och se även nedan om TF 2:10).
Att "inge" en upptagning
Att "annan" gör en upptagning tillgänglig för en myndighet för överföring till uppfattbar form kan innebära olika saker. En möjlighet är att ett magnetband överlämnas till en myndighet med sådana uppgifter om hur data är ordnade (teckentäthet, an- tal kanaler o.s.v.) som behövs för att magnetbandets innehåll med rutinmässiga åtgärder från myndighetens sida skall kunna skrivas ut, eventuellt efter en enkel konvertering för att passa den datortyp som myndigheten förfogar över. En annan möjlig- het är att myndigheten genom en överenskommelse med t.ex. en privat databasinnehavare får tillåtelse och möjlighet att via terminaler nå databasen.
I fallet med magnetbandet är det relativt enkelt att konstatera vad som är inkommet; nämligen på magnetbandet lagrade upp- tagningar som genom ett tillgängligt utskriftsprogram helt eller delvis kan överföras till läsbar form. Detta behöver emellertid
.72-
inte betyda och betyder inte heller att magnetbandet uppfattas som en enda inkommen handling.
I fallet med terminaltillgången till en extern databas blir situa- tionen i princip densamma men mer komplicerad. Man kan an- ta att det normalt inte har någon som helst praktisk aktualitet att skriva ut ("dumpa") hela databasens innehåll i form av en ut- skrift. Vad är det då som är inkommet? Har begreppet inkom- met någon självständig betydelse när det gäller att avgöra vad allmänheten kan få tillgång till?
Svaret är snarast nekande men måste utvecklas något. Det kan till att börja med inte krävas att en viss upptagning, som kan hämtas fram ur basen, faktiskt också vid något tillfälle har överförts till myndighetens terminaler. Avgörande är, här lik- som eljest, de praktiska möjligheterna att genom rutinbetonade åtgärder hos myndigheten överföra upptagningar till läsbar form. Inkommandet får betydelse på det viset att det är "ingiva- ren " som skapar dessa möjligheter för myndigheten. "Ingiva- ren" vidtar alltså initialåtgärder, genom vilka det avgörs i vilken utsträckning upptagningar blir tillgängliga hos myndigheten. Därmed kommer begreppet inkommen i samband med externa databaser av det slag vi här resonerar om att innebära ungefär detsamma som "öppnad för sökning och annan bearbetning" (jfr Bohlin 1988, sid. 119).
I datornät där många medverkar och utväxlar meddelanden och datamängder av olika slag tillämpas samma principer. Inkomna är upptagningar som genom annans initialåtgärd blivit tillgäng- liga för en myndighet vare sig de faktiskt hämtats fram eller ej. Ett eXempel är brev till en viss person samt inlägg och kom- mentarer i möten i ett telekonferenssystem.
Gränsen mellan inkommande och upprättande
Man kan emellertid ge inkommandet en självständig betydelse genom att utveckla innebörden av att det som är inkommet är det som myndigheten genom annans åtgärder kan överföra till läsbar form. Om således myndigheten själv skaffar sig möjlig- heter att på visst sätt bearbeta material som hämtas ur en extern databas bör det inte anses vara fråga om inkomna upptagningar utan om (möjligen) upprättade sådana. En sådan situation före- ligger givetvis när myndigheten hämtar över datamängder från basen och bearbetar dessa lokalt. Det kan också tänkas att myn— digheten har skaffat sig möjligheter att direkt, i annan tillhörig dator få bearbeta externa data med egna datorprogram för att generera specifika sammanställningar och urval.
-73-
Här är det alltså fråga om att en myndighet själv vidtar mer ak— tiva åtgärder för att få tillgång till ADB-upptagningar. Man kan t.ex. tänka sig att myndigheten först bara har tillgång till ett en- kelt utskriftsprogram men senare tar fram mer avancerade pro- gram som medger att data bearbetas för att generera nya sam- manställningar och urval. Exemplen visar att det kan vara svårt att avgöra vad som skall anses inkommet och vad som skall anses upprättat. Samma problematik kan för övrigt aktualiseras för de konventionella handlingarnas del. Lösningen är att till- lämpa ett differentierat synsätt som innebär att handlingar i olika skeden och i olika hänseenden kan vara att bedöma på oli- ka sätt. I ett skede kan således en handling vara att uppfatta ute- slutande som inkommen, i ett senare skede kan den få bedömas enligt upprättandereglerna (jfr t.ex. RÅ 1963 ref. 46 angående ar- bete med en debiteringslängd, se även P Seipel, "ADB och juri- dik. En problemöversikt", Ds Fi 1975z3, sid. 221 ff., särskilt sid. 226-229 och 235-237).
När är en upptagning inkommen?
Också bestämningen av den tidpunkt när en upptagning anses inkommen styrs av kopplingen till tillgängligheten enligt ovan. Avgörande är således när någon annan än myndigheten själv vidtar sådana åtgärder att upptagningar blir tillgängliga för myn- digheten. Vad själva åtgärden består i kan som exemplen ovan visar variera: att lämna in ett magnetband, att förse myndighe- ten med användarkoder och instruktioner för sökning från ter- minaler, att anpassa behörighetskontroller i ett databashante— ringssystem, att göra ett enstaka meddelande i ett telekonferens- system åtkomligt o.s.v. Liksom när det gäller vanliga pappers- handlingarol. är det inte nödvändigt att någon diarieföring e.d. har skett. An mindre behöver någon faktisk läsning eller utskrift av upptagningarna ha förekommit. En upptagning som kan åt- kommas av myndigheten är närmast att likställa med en vanlig handling som ankommit till myndighetens lokaler och ännu inte blivit föremål för några särskilda åtgärder, men som ändå är att betrakta som inkommen. Detta kan naturligtvis skapa osä- kerhet. Man kan se behov både av kompletterande detaljföre— skrifter i författningar på lägre nivå och av detaljerade regler om organisationen av ADB-verksamheten hos de enskilda myn- digheterna som minskar denna osäkerhet.
"Hemterminaler" och "reseterminaler" Redan idag förekommer det att befattningshavare vid myndig- heterna har datorutrustning hemma eller med på t.ex. resor och har möjligheter att använda utrustningen för telekommunika-
-74-
tioner. Det blir därför efterhand allt vanligare med både "ar- betsplatsterminaler" och "personliga terminaler" och allt svårare att skilja mellan dem. När det gäller att avgöra om och när en upptagning har inkommit till en myndighet kan man tveka om det skall spela någon avgörande roll om upptagningen (först) blir tillgänglig på en personlig terminal. Förutsatt att det går att skilja mellan "myndighetssystem" och "enskilda system" bör inte terminalemas lokalisering spela någon roll. Parallellen med traditionella handlingar är klar: en handling som överlämnas till en behörig tjänsteman kan vara att anse som inkommen till myndigheten även om den mottas någon annanstans än i myn- dighetens lokaler (Bohlin 1988, sid. 112-113). Dessutom spelar regeln i TF 24 in: enligt denna anses ett brev eller annat med- delande som är ställt personligen till någon som innehar en befattning vid en myndighet som allmän handling, om hand— lingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myn- digheten och inte är avsedd för mottagaren endast som inne- havare av annan ställning, t.ex. som facklig förtroendeman.
Internationell datatrafik
I och med att datornäten ger möjligheter till internationell datakommunikation får frågan om den svenska offentlighets- principens tillämpning på utländska data växande aktualitet. Här måste regeln vara att det är upptagningarnas tillgänglighet för en svensk myndighet som är avgörande. I huvudsak innebär detta en territorialitetsprincip, men man kan också tänka sig situationer där en svensk myndighet, t.ex. en beskickning i ut- landet, har tillgång till upptagningar som inte kan nås från ter- minaler i Sverige. Varken själva informationsinnehållet eller informationens nationella ursprung avgör således huruvida en upptagning skall betraktas som inkommen eller ej. De kompli- kationer som detta kan leda till kan idag i viss utsträckning han- teras genom regler i sekretesslagen. I framtiden är det möjligt att de måste lösas genom särskild reglering och internationella överenskommelser (jfr f.ö. avsnitt 2.3 om främmande länder och 5.4 om internationella hänsynstaganden).
Upprättad
Detta kriterium har inte som "inkommen" någon speciell definition för ADB-upptagningarnas del. Istället gäller samma grundprincip som för traditionella handlingar, nämligen att upprättande anses ha skett om vissa åtgärder vidtagits, varvid handlingens art kan få betydelse. Sambandet mellan den myn- dighet som vidtar de åtgärder m.m. som redovisas nedan och handlingen/upptagningen som blir att anse som upprättad är
_75.
rättsligt snarare än fysiskt, vilket förklarar att tillgängligheten som sådan inte har någon självständig betydelse.
ADB-upptagningarna följer således huvudreglerna i TF 2:7 och anses vara upprättade (a) när de har expedierats eller, när de ej har expedierats, (b1) när det ärende till vilket upptagningen hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller (bz), om upptagningen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.
Expediering
Expediering av beslutsmeddelanden av olika slag, t.ex. tillstånd, bevis och registerutdrag, regleras i bl.a. förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet och expeditionskun- görelsen (1964:618). I dessa författningar finns vissa regler om expeditioners form som ger anledning att ställa frågan hur man principiellt bör se på överföringar av meddelanden på elektro- nisk väg via elektronisk post och liknande. Regler om detta sak- nas för närvarande men får allt större aktualitet. De hör emel- lertid knappast hemma i TF utan i författningar på lägre nivå. Overhuvudtaget kan man notera en viss osäkerhet rörande kra- vet på viss form för utsändadet av expeditioner, vilken gäller både konventionella handlingar och upptagningar. Till viss del synes detta bero på en brist på konsekvens i terminologin: "ex- pediering" kan ske av allehanda handlingar, men med "expedi- tion" och "utfärda expedition" syftar man normalt endast på beslutskrivelser i snävare mening (se vidare rättsfallsöversikten i avsnitt 4.4 och Bohlin 1988, sid. 141 ff.).
När upptagningar i en myndighets databas är tillgängliga för utomstående uppkommer frågan om redan själva tillgänglig- heten för extern åtkomst är att uppfatta som expediering. Den faktiska möjligheten för utomstående att ta del av upptagningar skulle således vara tillräcklig — på samma sätt som när det gäller att bedöma vad som skall anses inkommet till en myndighet som har tillgång till en extern databas (jfr ovan). Datainspek- tionen har följt en sådan tankegång i ett yttrande med anledning av ett besvärsärende angående FOA:s telekonferenssystem (RÅ 1980 2:42). Några särskilda åtgärder från myndighetens sida skul- le således inte krävas (jfr .kammarrättens dom i det nämnda må- let). Ett sådant synsätt innebär att expedieringsregeln i TF 2:7, första punkten i stor utsträckning blir tillämplig på öppna ADB- system. Man kan också se saken så att upptagningar som blir till- gängliga för utomstående blir att uppfatta som färdigställda och därmed följer regel b2 ovan.
-76-
En ytterligare osäkerhet hos huvudregeln i TF 2:7, första stycket rör ärendebegreppet i fallet b1. Allmänt gäller att det kan vara svårt att i praktiken avgöra vad som är ett (visst) ärende — trots att begreppet inte avser myndigheternas rent faktiska handlande. Dessa svårigheter accentureras genom den dynamik som ligger i begreppet upptagning i kombination med att ADB-systemen kan vara omfattande och användas för att i olika led stödja många verksamheter och beslutsprocesser.
Fortlöpande register
I TF 2:7, andra stycket finns ett antal Specialregler som skall tillämpas beträffande vissa typer av handlingar i stället för huvudreglerna i första stycket. Samtliga regler kan få aktualitet för ADB-upptagningarnas del. Den av reglerna som torde ha störst praktisk betydelse är den första, enligt vilken diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande skall anses upprättad när handlingen har färdig- ställts för anteckning eller införing.
Regeln avser två typer av löpande förteckningar: (a) diarier och liknande hjälpindex för överblick och sökning vilka ger möj- lighet att få tillgång till information om beslut, ärenden, parter, verksamheter o.s.v. och (b) register som innehåller successivt uppdaterad information om något slag av objekt och syftar till att stödja någon viss verksamhet, t.ex. indrivning av fordringar, miljöskydd, fordonsbesiktning eller något annat.
Registerbegreppet i det aktuella stadgandet är rättsligt snarare än tekniskt. Tyngdpunkten ligger dels på syftet, dels på egenskapen att löpande uppdateras och ha en obestämd livslängd. Begreppet är således likartat med "personregister" i datalagen; också detta är rättsligt snarare än tekniskt och avgränsas av ändamålet, vil- ket betyder att ett enda personregister i datalagens mening kan bestå av vad som från teknisk synpunkt utgör många register eller filer.
Diarier och liknande kan hänföra sig såväl till verksamheten i stort hos myndigheten som till ett enda ärende (proposition 1975/76:160, sid. 143). På liknande vis kan också andra slags register variera betydligt i omfattning och innehåll.
Man kan notera att begreppet "handling" i den aktuella regeln får syfta på ett register i dess helhet (se även a.a. sid. 143). Lämp- ligheten eller t.o.m. riktigheten av en sådan terminologi kan ifrågasättas (jfr a.a. sid. 90)
-77-
Personliga brev och interna meddelanden
TF:s undantagsregler, enligt vilka handlingar inte anses upprät- tade trots att de i övrigt uppfyller huvudkriterierna, är i vissa sammanhang värda särskild uppmärksamhet för ADB-syste- mens del.
Personliga brev och andra meddelanden enligt TF 2:4 kommer att bli allt vanligare i datornäten. De reser bl.a. praktiska frågor om hur postöppning o.l. bör ordnas. Datornätens användning hos myndigheterna aktualiserar också TF 2:8, enligt vilken handlingar varken anses som inkomna eller som upprättade om de "överlämnas eller framställs för överlämnande" mellan organ inom samma myndighetsarganisation, såvida inte orga- nen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Uppenbarligen kan det i vissa situationer vara svårt att med stöd av detta kriterium avgöra i vilken utsträckning meddelanden i ett konferens- och postsystem utgör allmänna handlingar. Ter- men "överlämnande av handling" siktar främst på papper o.d. men kan utan svårighet tillämpas på elektronisk tillgänglighet (jfr legaldefinitionen av "förvarad" för upptagningarnas del).
Minnesanteckningar 0.1.
I TF 2:9, första stycket regleras minnesanteckningar, nämligen hjälpmedel och underlag som tillkommit hos en myndighet endast för föredragning eller beredning av ett ärende. Begreppet omfattar även ADB-upptagningar som kommit till i sådant hjälpsyfte. Som minnesanteckningar räknas inte uppteckningar eller ”upptagningar i den mån de tillför ett ärende sakuppgifter, d.v.s. nytt utredningsmaterial som är relevant för ärendets av- görande. Minnesanteckningarna får heller inte ha expedierats. Om dessa förutsättningar är uppfyllda blir minnesanteckningen allmän handling sedan den är upprättad enligt TF 2:7 endast om den tas omhand för arkivering (jfr Bohlin 1988, sid. 181). Be- gränsningen gäller dock endast hos den myndighet där minnes- anteckningen tillkom — inte hos någon annan myndighet.
För ADB-upptagningarnas del kan i detta sammanhang följande noteras. För det första kan regeln om minnesanteckningar enligt sin ordalydelse förefalla snävare än den faktiskt är. Den omfattar inte bara minnesanteckningar i egentlig mening, vilka tillkom- mer i t.ex. ett ordbehandlingssystem, utan också allehanda andra förberedande informationsunderlag, inklusive t.ex. tillfälliga hjälpregister till ett omfattande material i ett visst ärende (jfr TF 2:7, andra stycket, p. 1 om ”fortlöpande register", proposition 1975/76:160, sid. 168). Vidare möter åter frågan, vad som i detta fall menas med "expediering". Räknas redan möjligheten till
-78—
tillgång för externa parter som expediering så måste upptag- ningar från sin tillkomst spärras mot åtkomst utifrån om de skall undgå att anses upprättade . Liknande spörsmål uppkom- mer också såvitt gäller undantagsregelns inskränkning till att gälla endast hos myndigheten där minnesanteckningen fram- ställts. Slutligen uppkommer frågan vad som utgör "omhänder- tagande för arkivering". Krävs det t.ex. att upptagningen arkiv- läggs i en speciell datafil avsedd för arkivändamål? Och vilken räckvidd har egentligen regeln i 14 5 datalagen att utskrift av upptagning som använts för handläggning av mål eller ärende skall tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat? (jfr ] Freese, "Kom- mentar till datalagen", sid. 148-150).
Mellanprodukter
TF 2:9, andra stycket reglerar utkast, koncept och andra s.k. mel- lanprodukter med eller utan samband med visst ärende. Inte heller i detta fall får expediering ha skett. Mellanprodukterna blir. allmän handling endast om de tas omhand för arkivering.
Mellanprodukterna kan i ADB-sammanhang utgöras både av egentliga utkast och koncept och av allehanda resultat av be- arbetningar som utgör osjälvständiga led på vägen mot ett fär- digt resultat. En sådan "mellanbearbetning" anses inte kunna tillföra ett ärende någon sakuppgift, vilket måhända inte är självklart i alla de situationer där datorer genererar mellanpro- dukter. Kanske är det riktigast att se saken så att undantagsregeln per definition inte är tillämplig om bearbetningen resulterar i något som kan uppfattas som att sakuppgifter tillförs ett ärende. Det finns också vissa gränsdragningsfrågor i förhållande till regeln om minnesanteckningar (jfr prop. 1975/76:160, sid. 169).
Liksom regeln om minnesanteckningar aktualiserar mellan- produktsregeln frågan om vilka åtgärder som bör uppfattas som expediering respektive arkivering i ett ADB-system. Slutligen kan noteras att regeln är avsedd att möjliggöra överläggningar, konsultationer och liknande samråd utan att utkast och andra mellanprodukter anses expedierade och blir allmänna — varken hos mottagande myndigheter eller hos den myndighet som iordningsställt dem. Bland annat i detta hänseende får regeln betydelse för telekonferenssystem och liknande. Här kan emel- lertid svårigheter uppstå genom att svarsmeddelanden blir att bedöma som inkomna allmänna handlingar hos den myndighet som önskade synpunkter på ett utkast (jfr Bohlin 1988, sid. 188).
_ 79 - Myndighet som tekniskt bearbetar och lagrar
Handlingar som förvaras hos en myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses enligt TF 2:10 inte som allmänna hos den förvarande myndigheten. För ADB-upptagningarnas del får förvaringen uppfattas i enlighet med definitionen i TF 2:3, nämligen så att en upptagning anses förvarad — oberoende av fysisk befintlighet — om den är tillgänglig för överföring till läsbar form. Ar upptag- ningen inte på detta sätt tillgänglig för den "bearbetande" myn- digheten trots att den fysiskt förvaras hos denna (vilket kan vara fallet vid både "aktiv" och "passiv" förvaring enligt diskus- sionen ovan) utesluter redan TF 2:3 att upptagningen kan utgöra en allmän handling hos den "fysiskt förvarande" myndigheten.
Det omvända förhållandet kan givetvis också föreligga. En upp- tagning är då tillgänglig för en myndighet som ett led i teknisk bearbetning utan att fysiskt befinna sig hos denna (i varje fall in- te i sin helhet). Ett exempel är att en myndighet Y har uppdragit åt en annan myndighet X att via terminalförbindelser inspektera en databas hos Y för felkontroller och andra datakvalitetskon- troller. Upptagningarna i fråga är då enligt TF 2:10 inte allmänna handlingar hos myndigheten X. Beträffande situationen hos myndigheten Y kan hänvisas till diskussionen ovan om TF 2:6, tredje stycket. Kort och gott innebär denna att inga upptagningar bör anses vare sig inkomna eller expedierade genom åtgärder som har samband med den tekniska bearbetningen eller lag- ringen. Men reglerna är varken helt klara eller utan luckor.
Data'kommunikation
Innebörden hos termen "teknisk bearbetning eller teknisk lag- ring" kan tolkas snävt eller brett. I det senare fallet omfattar den också datakommunikation, d.v.s. tjänster som är inriktade på överföring av data och därmed omedelbart sammanhängande hanteringar. Sådana tjänster utförs inte bara av televerket utan också av bl.a. myndigheter som administrerar telekonferens- system.
Vid datakommunikation aktualiseras inte bara TF 2:10 utan också TF 2:11, punkt 1 som ger en undantagsregel för "brev, tele- gram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande". Stadgandet är primärt tillkommet för vanlig brev- och telegram- befordran (jfr prop. 1975/76:160, sid. 172), men torde omfatta även andra former av meddelandekommunkation, inklusive den som sker via datornät. Räckvidden är emellertid inte själv- klar, varken när det gäller arten av kommunikation eller arten
_30_
av undantagna meddelanden. I—Iur förhåller det sig t.ex. med uppgifter om vilka som är adressater för ett visst meddelande i ett datornät för elektronisk post mellan en grupp myndigheter?
Bibliotek
Undantagsregeln om handlingar som ingår i bibliotek i TF 2:11, punkt 3 kommer för ADB-systemens del att få allt större bety- delse genom användningen av externa databaser. Regeln gäller inte bara allmänt tillgängliga bibliotek utan också interna biblio- tek som myndigheter bygger upp för att stödja sin verksamhet. Vad som skall förstås med ett bibliotek är oklart och uttalandet i 1975/ 76 års proposition att ett bibliotek är en samling handlingar som är organiserade på sådant sätt att samlingen "enligt vanligt språkbruk" är att betrakta som ett bibliotek är föga hjälpsamt (prop. 1975 / 76:160, sid. 180). Klart är att vissa typer av datasam- lingar i ADB-system bör anses utgöra bibliotek — det gäller såväl texter (t.ex. rättsfallsreferat och sammandrag av tidskriftsartiklar) som referenser till texter och sökhjälpmedel av typen nyckel- ordsregister. I rättspraxis har biblioteksregeln tillämpats på detta vis (se avsnitt 4.4).
Gränsdragningsfrågorna hänger samman med dels arten av den information som skall anses kunna ingå i ett bibliotek, dels arten av det informationsnyttjande som associeras med ett bibliotek. I det förra hänseendet råder osäkerhet om hur man bör se på tra- ditionell biblioteksinformation jämförd med "faktadatabaser", t.ex. ett informationssökningssystem som lämnar uppgifter om meddelade patent. Det kan också finnas interna praxisarkiv 0.1. som är svåra att relatera till biblioteksbegreppet. När det gäller nyttjandet kan detta vara så integrerat i myndighetens besluts- fattande m.m. att det av detta skäl vore felaktigt att betrakta en viss datasamling som ett bibliotek — t.ex. en samling med be- slutsmallar eller en samling med kommenterade rättsfallsrefe- renser som har direkt samband med ärenden som brukar be- handlas av myndigheten. Osäkerheten är givetvis inte unik för ADB-upptagningarnas del men accentueras genom framför allt den ökande användningen av externa och interna datoriserade informationssökningssystem.
Det generella problem som således aktualiseras av TF 2:11, punkt 3 gäller bl.a. i vilken utsträckning myndigheterna skall vara skyldiga att utan avgift ge tillgång till upptagningar i ex- terna, kommersiella databaser. En hake är att nyttjandelicen- serna i många fall kräver att licenstagaren avstår från att ge tred- je man tillgång till databaserna. Myndigheterna kan därmed tvingas till avtalsbrott och även utestängas från att använda vis- sa databaser.
-81-
Taxeringsrevision och ADB-räkenskaper
Genom ändringar i taxeringslagen (1956:623) har skattemyndig- heterna fått vidgade befogenheter att granska ADB-baserade rä- kenskaper (se 3.2.2, "Registerlagar"). Man har hävdat att möjlig- heterna för den tjänsteman som utför revisionen att på begäran själv få använda terminaler 0.1. för att ta del av teknisk upptag- ning (a.a. 56 5, 2 mom, 3 stk) leder till att reglerna om allmänna handlingar får en räckvidd långt in i företagens datamaterial:
"I och med att skattemyndigheten, genom den tjänsteman som utsetts att verkställa revisionen får möjlighet att ta del av det datoriserade materialet hos den granskade blir allt detta allmän handling. Därmed är företagets hela databank underkastad de offentlighetsregler som gäller för allmänna handlingar. Från och med det att taxeringsrevision beslutats rörande ett visst företag till dess att revisionen avslutats har den som verkställer revi- sionen fri tillgång till företagets hela datamaterial om inte viss del av länsrätten undantagits från revisionen. Härmed blir före- tagets datamaterial allmän handling under hela denna tid". (G Petrén, "Den nya lagen gör företagets data till allmänna hand- lingar". I: SAF-tidningen 1988, nr. 9, sid. 22).
En konsekvens av detta blir enligt Petrén att företagen själva förlorar kontrollen över sitt eget datamaterial: "Den som be- stämmer över upptagningarnas bruk blir nu den tjänsteman som förordnats att utföra taxeringsrevisionen. Företaget måste alltså varje gång det vill begagna sitt eget datamaterial vända sig till skatterevisorn och fråga om han medger att företaget får ta del av och bruka sina upptagningar, som blivit allmän handling. Företaget förlorar med andra ord under revisionstiden greppet över sitt eget datamaterial." (anf. ställe). Därtill kommer möj- ligheterna att utomstående — enskilda och andra myndigheter — kan begära att få ta del av upptagningar som på detta vis blivit tillgängliga vid revisionen. Aven om absolut sekretess gäller enligt Sekr] 9:1 i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller taxering ger detta anledning till oro.
Det skulle föra för långt att här diskutera den nya regleringens alla komplikationer — som förefaller ha blivit ofullständigt in- venterade i samband med lagstiftningen. Några kommentarer som anknyter till den föregående genomgången är emellertid på sin plats. De avser närmast situationen att granskaren hos före- taget använder terminal för sitt granskningsarbete eller använ- der terminal hos myndigheten för att on-Iine utföra gransk- ningen. De problem som hänger samman med möjligheten att
-82-
göra kopior av material för "hemtagning" till myndigheten lämnas utanför.
Att allmänt uppmärksamma endast förvaringskriteriet är inte tillräckligt för att rätt bedöma Offentlighetsprincipens konse- kvenser vid taxeringsrevision av ADB-material. Förvaringskri— teriets innebörd måste diskuteras mer i detalj och likaså de kompletterande kriterierna inkommen och upprättad.
Förvaringskriteriet måste givetvis tolkas enligt TF och inte spe- ciellt för taxeringslagen. Detta kan få både inskränkande och ut- vidgande verkan. Om myndigheten har tillgång till analyspro- gram och liknande för bearbetningar som inte kan anses skapa tillgänglighet i TF:s mening föreligger inga allmänna handlingar — jfr ovan "Avgränsningsfrågorna vid ADB-upptagningar" och diskussionen i avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5. Motsvarande gäller om alla sammanställningar och bearbetningar som inte har karaktär av rutinbetonade åtgärder. Sett från företagets synpunkt betyder detta bl.a. att man genom att organisera databehandlingen kan skapa viss förutsebarhet både om tillgängligheten för skattekon- troll och handlingsreglernas räckvidd. Bland annat kan detta ske genom att skattemyndigheternas kontroller och bearbetningar utförs på kopior av delar av datamaterialet i företagets ADB- system, nämligen de delar som utgör räkenskapsmaterial (jfr prop. 1987/ 88:65, sid. 63, 65). Utvidgande verkan kan uppkomma i den mån länsrätten beslutat om inskränkningar av befogenhe- ten att bearbeta andra uppgifter än uppgifter i personregister enligt datalagen: sådana befogenhetsinskränkningar hindrar ju inte att tillgänglighetskriteriet enligt TF 2:3, andra stycket kan varauppfyllt — här är ju den faktiska tillgängligheten avgörande.
För att ADB-upptagningar skall utgöra allmänna handlingar är det inte tillräckligt att de kan anses förvarade; de måste också vara antingen inkomna eller upprättade. Här kan man konsta- tera en viss oklarhet om vad som kan anses inkommet av det granskade, ADB-baserade räkenskapsmaterialet. Utgångspunk- ten är att annan skall ha gjort ADB-upptagningar tillgängliga för en viss myndighet. Att företaget skulle anses ha ställt sitt totala ADB-system till skattemyndighetens förfogande och att detta i sin helhet skulle kunna ses som en inkommen handling är varken rimligt eller logiskt. En första begränsning skär ned dis— kussionen till att gälla räkenskapsmaterial (jfr prop. 1987/ 88:65, sid. 45). Vidare krävs att det är företaget ("annan") som ställer rutinbetonade åtgärder för åtkomst till skattemyndighetens för- fogande. Har skattemyndigheten egna program e.d. bör inte de resulterande upptagningarna kunna betraktas som inkomna allmänna handlingar. Man är då i stället över i en diskussion om upprättande, vilken i sin tur aktualiserar olika upprättande- regler och anknytande undantagsregler.
—83-
Resonemangen ovan kan synas egendomliga om man jämför med situationen vid granskning av konventionellt räkenskaps- material på pappershandlingar, men följer som en konsekvens av hur begreppet allmänna handlingar konstruerats för ADB- upptagningamas del. Man kan se ett behov av en speciell un- dantagsregel, liknande den om teknisk bearbetning i TF 2:10, för ADB-upptagningar som en myndighet har tillgång till i sam- band med taxeringsrevision med stöd av 56 5 2 mom. taxerings- lagen.
3.3.3 Sekretesslagens grundregler och begrepp Sekretessens föremål
Sekretessen enligt sekretesslagen gäller "uppgift" — Seer 1:1, andra stycket (se "Sekretesslagen" av H Corell m.fl. , sid. 44, 45, 78). Närmare bestämt är sekretessens föremål "information med ett visst innehåll och anges i lagen genom ordet uppgift i förbin- delse med en mer eller mindre långtgående precisering av upp- giftens art" (min kursivering). Sekretesslagens grundbegrepp är med andra ord mer atomärt än tryckfrihetsförordningens. För ADB-systemens del innebär detta att sekretessen avser inte upp- tagningar i deras helhet utan uppgifter i upptagningar, d.v.s. information i något visst hänseende om något visst objekt (jfr avsnitt 6.2, "Begreppet uppgift"). På grund av upptagnings— begreppets öppna karaktär ("meningsfull sammanställning av uppgifter", "rutinmässig åtkomlighet") kan det emellertid vara svårt att avgöra om sekretess i ett visst fall avser en "uppgift" eller en "upptagning" (i dess helhet), men detta har från praktisk synpunkt knappast något större intresse. Viktigare är att sekre- tesslagen genom att bygga på begreppet uppgift får bättre förut- sättningar att fungera än om sekretessen primärt avsett upptag- ningar: det är lättare att konstatera att ett ADB-system innehåller sekretessbelagda uppgifter än att ange alla tänkbara meningsfulla uppgiftskonstellationer (upptagningar) som kan innehålla såda- na uppgifter. Det är också, i synnerhet för upptagningarnas del, naturligare att vid spridning av sekretessen utanför det primära området, den sekundära sekretessen avser uppgifter och inte (enbart) den ursprungliga upptagning där uppgiften ingått (a.a. sid. 48-49).
Uppgiftslämnande Begreppet uppgift återkommer även i andra sammanhang i se-
kretesslagen, framför allt i 15 kapitlet. Enligt Seer 15:4 skall myndighet under vissa förutsättningar på begäran av enskild
_g4_
lämna "uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndig- heten". Man kan här notera att åliggandet inte avser vilken informationsskyldighet som helst utan att det inriktar sig på uppgifter som finns i allmänna handlingar/ upptagningar. Man har här (a fortiori) ett argument för att skyldigheten att lämna ut ADB-upptagningar inte avser körningar av datorprogram i all- mänhet utan inskränker sig till urval och andra bearbetningar av existerande uppgifter (jfr ovan avsnitt 3.3.2, "Avgränsnings- frågorna vid ADB-upptagningar" och avsnitten 6.2, 6.3 och 6.5).
Enligt Bohlin avser Seer 15:4 endast muntligt uppgiftsläm- nande ur handlingar men däremot inte skriftliga besked (Bohlin 1988, sid. 274). Åtminstone från semantisk synpunkt kan en så— dan tolkning ifrågasättas — jfr t.ex. 15 5 förvaltningslagen som förutsätter att "uppgifter" kan förmedlas både genom handlingar och på annat sätt. Omfattningen av åliggandet att lämna upp- gifter är likaledes oklar. Enligt DOK bör det endast vara fråga om enstaka utlämnanden av ett fåtal uppgifter (SOU 1986:46, sid. 32).
Skyldigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter enligt Seer 155 är vidsträcktare än skyldigheten att lämna uppgifter till allmänheten: den avser inte bara uppgifter i allmänna hand- lingar utan uppgifter i allmänhet som en myndighet "förfogar över". Här uppkommer frågan om uttrycket "förfogar över" kan anses likabetydande med "har tekniska möjligheter att överföra till läsbar form" (jfr förvaringskriteriet för upptagningarnas del) eller om det skall läsas snävare. Mer precist gäller frågan om den rättsliga förfogandemöjligheten kan få betydelse, t.ex på så vis att en myndighet inte är skyldig att lämna över uppgifter ur en extern databas till en annan myndighet om den genom avtal med databasägaren förbundit sig att inte ge tredje man tillgång till uppgifterna.
Registrering, ordnande och sekretessbeläggning
Begreppet handling/ upptagning får betydelse i olika samman- hang i sekretesslagen. Det gäller till att börja med reglerna om registrering av handlingar i 15 kapitlet.
Enligt huvudregeln 1 15:1 skall en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål. Beträffande ADB-upptagningar skulle en strikt till- lämpning av denna regel kunna orsaka stora praktiska problem, bl.a. eftersom frågan uppkommer, om och hur man skall kunna registrera uppgiftskonstellationer som med rutinmässiga åtgär- der skulle kunna sammanställas.
-85-
I vissa situationer vållar regeln inga svårigheter, nämligen när man har att göra med väl avgränsade upptagningar vilka blir allmänna vid en konstaterbar tidpunkt. Ett exempel är ett brev som sänds via elektronisk post. I andra situationer uppkommer emellertid osäkerhet både om vad som skall registreras och vid vilken tidpunkt detta skall ske.
Flera undantagsregler
Här aktualiseras emellertid flera undantagsregler som passar ADB-systemen väl. I fråga om handlingar för vilka sekretess inte gäller får således enligt Seer 15:1 registrering underlåtas om handlingarna/upptagningarna hålls så ordnade att det utan svå- righet kan fastställas om en handling har kommit in eller upp- rättats. Dessutom gäller som generell undantagsregel att regi- strering inte krävs när det gäller handlingar som uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Vidare äger regeringen, om särskilda skäl föreligger, föreskriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om (sekretessbelagda) handlingar av visst slag som förekommer i betydande omfatt- ning hos en viss myndighet (se 5 5 sekretessförordningen (1980:657)). Ett exempel på undantag vid sådana "massärenden" är handlingar som angår klarering av varor och transportmedel hos tullverket. Slutligen gäller enligt Seer 15:13 att endast den myndighet som för in en upptagning i ett för flera myndigheter gemensamt ADB-register är registreringsskyldig, inte de andra myndigheter som också har tillgång till upptagningen.
Vad innebär ordnandet enligt Seer 15:1?
När en myndighet använder sig av ADB-tekniken för att hålla sina handlingar ordnade enligt Seer 15:1 är det de rutinmässiga sök- och sammanställningsmöjligheterna genom datorprogram i kombination med hur data organiserats som definierar den erforderliga ordningen. Denna ordning utgör en del av en god offentlighetsstruktur. Regeln i 15:1 kan m.a.o. uppfattas som ett krav på myndigheterna att ha tillgång till datorprogram som ger möjlighet att överblicka upptagningar och överföra dem till läsbar form och att inte göra sig av med dessa datorprogram (jfr här med 2 5, p. 10 förordningen (1953:716) om utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter och 4 5 förordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för ADB).
Särskilt intresse i detta sammanhang tilldrar sig de s.k. logg- ningsprogram som håller reda på vad som sker i ADB-system. Loggingen kan avse högst varierande ting: ingående trans- aktioner från externa terminaler, accesser till viss information,
-86-
uppdateringar av en viss fil, vem som använt ett visst dator- program o.s.v. Hur man skall se på loggning i förhållande till Seer 15:1 är inte givet. Klart är att olika typer av loggning har olika vikt i offentlighetshänseende och får bedömas därefter.
Vilka krav som i allmänhet ställs på "ordnandet" är heller inte givet och gränsen mot egentlig "registrering" är flytande. Klart är att ADB-tekniken i sig själv är ett utmärkt redskap att genom sina sök- och sammanställningsmöjligheter skaffa överblick över både ADB-upptagningar och vanliga handlingar. Datorise- * _ rad diarieföring kommer att spela en allt viktigare roll och inte-
greras i datoriserad kontorsverksarnhet i bredaste bemärkelse - ordbehandling, informationssökning, arkivering, telekommu- nikationer för elektronisk post, telekonferenser o.s.v. (se vidare kapitel 4). Därför förefaller det viktigt att kraven på registrering och annat ordnande preciseras och kan ligga till grund för stan- dardisering.
Sekretessbelagda upptagningar
Allmänna handlingar för vilka sekretess gäller skall i princip registreras med angivande av datum, diarienummer m.m. enligt Seer 152. En väg att underlätta detta kan vara att i ADB— systemen särskilja upptagningar för vilka sekretess är aktuell och registrera endast dessa. Detta är inte bara tillåtet utan kan även anses värt att eftersträva — jfr Seer 1512, andra stycket och 15:9.
Sekretessbedömningen och särskiljandet av sekretessbelagda upptagningar kan emellertid ställa sig svår och nödvändiggöra schablonmässiga bedömningar. Detta sammanhänger inte minst med att sekretessen hänför sig till enskilda uppgifter som kan ingå i "potentiella handlingar", alltså uppgiftskonstellationer som är möjliga att generera med användning av rutinmässigt tillgängliga sök- och sammanställningsmetoder. Hur hemlig- stämpling (särskild anteckning) enligt Seer 15:3 och TF 2:16 praktiskt skall gå till är heller inte givet: tekniken erbjuder många möjligheter från utskrift av en konventionell hemlig- stämpel på papper till automatiskt avbrytande av en pågående databearbetning när känsliga uppgiftskonstellationer aktualise- ras för att möjliggöra manuell bedömning av sekretessförhål- landena. Som utgångspunkt torde gälla att tekniska spärrar inte får ha karaktär av generalitet och osynliga slutgiltiga hinder mot informationsåtkomst. Frågan är emellertid om inte begreppet "särskild anteckning" med sin nuvarande innebörd enligt Seer 15:3 ger en för snäv ram för utvecklingen av lämpliga varnings- signaler i ADB-systemen.
_87_
Ändringar i förvarade upptagningar
Avslutningsvis skall frågan om registrering av ändringar berö— ras. Utgångspunkten är att det inte är tillåtet att göra ändringar i allmänna handlingar utan att det klart framgår att en uppgift har ändrats (jfr KU 1982/ 83:12, sid. 13, 22). De flexibla förvarings- och upptagningsbegreppen leder till att det många gånger torde vara oklart vad som är en ändring i en upptagning, ett tillägg till en upptagning eller en ny upptagning. Ett praktiskt problem är ock- så att ett strikt upprätthållet krav på registrering av ändringar och sparande av ändrade uppgifter kan vara tekniskt besvärligt och framför allt dyrbart att genomföra. Svårigheterna gör det angeläget att utveckla klara ändringsregler som bygger på bl.a. 8 5 datalagen (rättelser i personregister), gallringsregler som t.ex. 5 5 datagallringsförordningen (1974:648) och förvaltningsrättens bestämmelser om rättelse av förbiseendefel. Behovet omfattar också regler om förbud mot ändringar som i sin tur kan ligga till grund för tekniska spärrar som skyddar data mot felaktiga och obehöriga ändringar.
Tidpunkter och tidsfrister
I och med att registrering skall ske "utan dröjsmål" efter det att en handling har inkommit eller upprättats måste tidpunkten när detta sker bestämmas. Vidare måste utgångspunkten för tidsfrister enligt sekretesslagen (längsta giltighetstid för sekretess) fastställas. Enligt Seer 1:9 är huvudregeln att dessa tidsfrister räknas från "handlingens tillkomst". Här återkommer proble- met med de potentiella handlingarna, vilket uppstår genom möjligheterna att generera många uppgiftssammanställningar. Såvitt gäller sekretesstiden minskar emellertid problemets räckvidd genom att tiden, när det är fråga om diarier 0.1. samt andra "fortlöpande register", skall räknas från det uppgiften fördes in i handlingen . Här är det således uppgiftens tillkomst snarare än handlingens (registrets) som ger utgångspunkt för beräkningen.
Tidsbestämningen kan emellertid bli besvärlig både när det gäl- ler uppdateringar av uppgifter och handlingars inkommande. Antag t.ex. att en myndighet får tillgång till upptagningar via datakommunikation genom att en datasamling av något slag ställs till förfogande av en utomstående för sökning och bear- betning. Teoretiskt är då en mängd upptagningar tillgängliga för myndigheten för överföring till läsbar form; de ingår därmed i myndighetens informationsinnehav. Accepterar man att in- kommandet inte förutsätter att varje enskild upptagning be- höver ha överförts (jfr TF 2:6, första stycket, punkt 2 och före-
-gg-
gående avsnitt) tycks registreringsregeln och regeln om sekre- tessfristers beräkning bli utan hållpunkt i tiden.
En hjälp att komma till rätta med svårigheterna ger Seer 15:1, tredje stycket jämförd med 15:13. Enligt dessa stadganden gäller för ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter att endast den myndighet är registreringsskyldig som för in en upp- tagning, däremot inte de övriga myndigheter som har tillgång till registret. Skulle upptagningen föras in av ett subjekt som inte är myndighet — t.ex. i ett telekonferenssystem — finns inte någon undantagsregel svarande mot 15:13. Här kan emellertid 14 5 datalagen gripa in med sitt krav på dokumentation av upp- tagningar som används för handläggning av mål eller ärende. I sammanhanget kan för övrigt åter noteras att telekonferenser och andra system för elektronisk förmedling av meddelanden aktualiserar en översyn av regler om postöppning och om re- gistratorskontorets roll vid administrationen av de elektroniska informationsflödena.
Också i upprättandesituationer kan ADB-teknikens flexibilitet orsaka svårigheter. Sammanfattningsvis kan man formulera frågan så: hur fastställer man när en viss upptagning skall anses upprättad i de många olika situationer som kan uppstå vid an- vändningen av ett ADB-system? Som vi tidigare sett bör svaret bli att olika upprättanderegler kan gripa in och samspela med varandra. Ett visst register - som man kan kalla en "grunddata- mängd" — kan således vara att betrakta som ett "fortlöpande register" enligt TF 2:7, andra stycket. Det är då upprättat — i sin helhet -— när det färdigställts för anteckning eller införing. Om nu detta register används för att skapa en viss datamängd, t.ex. ett bearbetat urval, kan upprättandefrågan uppkomma på nytt för detta särskilda urval. En ny upprättanderegel kan då gripa in, t.ex. regeln att urvalet kan bli att anse som upprättat om det tas om hand för arkivering enligt TF 2:9, andra stycket.
Dokumentation
Enligt Seer 15:11 skall myndigheterna hålla tillgänglig för all- mänheten "beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automa- tisk databehandling (ADB—register)". Stadgandet anger också vil- ka minimikrav som ställs på beskrivningarna (jfr prop. 1981 / 82:37, sid. 55). De skall således ange ADB-registrets benäm- ning och ändamål, vilka typer av uppgifter i registret myndighe- ten har tillgång till, vilka andra myndigheter som har tillgång till registret, vilka terminaler och andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, vilka be- stämmelser om sekretess som vanligen är tillämpliga på upp-
-89-
gifter i registret och vem som hos myndigheten kan lämna när- mare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndighetens verksamhet.
Skyldigheten att dokumentera ADB-register är central och har nära samband med reglerna om registrering och ordnande av upptagningar enligt 15:1 m.fl. stadganden (se ovan). En oklar fråga är om 15:1 ställer krav på dokumentationen utöver dem som omedelbart framgår av 15:11. Sådana krav kan hänföra sig till diarie/dossiéplarer, sökmöjligheter och sökkommandon, hjälpindex, principer och tillvägagångssätt vid arkivläggning av upptagningar m.m.
Dokumentationsskyldigheten gäller "ADB-register". Detta har samma vida och ändamålsbestämda innebörd som register- begreppet i datalagen (jfr ovan). Det är således i många situa- tioner snarast likabetydande med ADB-system. Inte minst mot den bakgrunden har det intresse att ifrågasätta om inte doku- mentationsskyldigheten skulle kunna utvidgas. Från offentlig- hetssynpunkt kan det t.ex. ha stort intresse att få veta varifrån en myndighet hämtar sina indata, vilka beslut som erhåller stöd av vilka "ADB-register", vilka felkontroller som tillämpas, till vil- ken verksamhet användningen av sekretessbelagda uppgifter är begränsad (jfr Seer 1:4) o.s.v. Seer 15:12 ger allmänheten en- dast begränsade möjligheter att erhålla upplysningar av sådant slag eftersom informationsskyldigheten enligt detta stadgande är snävt kopplad till upplysningar "som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar för automatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten".
Informationsutväxling mellan myndigheterna
Ansamlingen av uppgifter i datorer och möjligheterna att ge- nom telekommunikationer — internt såväl som externt - ordna fjärråtkomst till data, samkörningsmöjligheter och strävan att använda all tillgänglig information för att effektivisera myndig- hetsverksamhet på olika områden, inte minst på det fiskala området, allt detta samverkar till att fokusera intresset på frågor som rör informationsutbytet mellan myndigheterna.
Frågorna rör emellertid inte sekretesslagens grundbegrepp i lika hög grad som de principer och detaljregler som avgör vilka skyl- digheter och möjligheter myndigheterna har att lämna uppgifter emellan sig (Seer 1:5, 14:1-3, 15z5), hur sekretessbedömningar i sådana situationer skall gå till, vad som utgör självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet, vad som bör för- fattningsregleras och vad som kan beslutas på myndighetsnivå respektive på handläggarnivå m.m.
_90-
Man kan notera att när reglerna i sekretesslagen talar om utläm- nande av "uppgift" till annan myndighet, formuleringen i ADB- sammanhang kan vara vilseledande (jfr om tolkningen av "uppgift" i Seer 15:4 ovan "Uppgiftslämnande") såtillvida att det där mycket ofta handlar om rutinmässig massutväxling av data, antingen i den formen att hela databaser öppnas för an- vändning hos annan myndighet eller genom att stora data- mängder görs tillgängliga för samkörningar och liknande. I detta ligger även en risk att sekretessbedömningarna många gånger kan tendera att bli alltför schablonartade.
3.4 Rätten till sökning De tekniska förutsättningarna
ADB-tekniken i sig själv ger utomordentliga möjligheter att ordna information så att den blir överblickbar och lättåtkomlig. Sökingångarna kan t.ex. vara långt fler än vid traditionell data- behandling. Där man i ett "gammalt" diarium endast kunde söka t.ex. kronologiskt eller med hjälp av en dossiéplan kan man med ett datoriserat diarium söka på t.ex. år, löpnummer, dossiénummer, sökord, registreringsdatum för ärenden, av- slutsdatum, avdelning, handläggare, projekt/objekt, prejudikat, dokumentnummer, registrerings-/expeditionsdatum, doku- mentets datum, avsändare/ mottagare, klassifikation, avsända- rens diarienummer, svarsdatum o.s.v.
Sökmöjligheterna utvecklas kontinuerligt. Ursprungligen kun- de man på grund av tekniska svårigheter knappast åstadkomma några flexibla urval. Det normala sättet att ta fram ADB-upp- tagningar var att söka i enkel ordningsföljd — visa nästa! Numer skapar datalagrings- och programmeringstekniken förutsätt- ningar för helt andra tillvägagångssätt. Sökning på egenskaps- värden hos objekt (t.ex. bilnummer och färg på ett fordon) och sökning med fritt valda ordkombinationer i löpande texter (t.ex. "miljöförstöring och koldioxid") är numer rutinmässiga möjlig- heter. Mer avancerade tekniker finns också, t.ex. sökning som bygger på vagt formulerade likhets- och släktskapsförhållanden -— sök fram ärenden som liknar det jag just nu har sett på! (jfr avsnitt 2.3.3).
Allmänt gäller om identifieringen av begärd information att kraven kommer att kunna ställas lägre ju bättre och mer flexibla urvals- och sammanställningsmöjligheter de använda ADB- systemen rutinmässigt erbjuder. Man kan se saken så att of- fentlighetsprincipen fungerar allt effektivare efterhand som
_9]_
informationsteknologin utvecklas. Ett datoriserat diarium av modern typ skall t.ex. rutinmässigt kunna besvara frågor som denna: Vilka är de ärenden rörande beviljade koncessioner som myndigheten funnit vara av prejudikatnatur och som avgjorts under perioden 1 juli 1986 till och med mars 1987? Uppenbar- ligen får uttrycket "efterfråga en handling" en ändrad innebörd efter hand som ADB-tekniken utvecklas och vinner insteg i myndigheternas verksamhet.
Sökning i traditionellt informationsmaterial
Offentlighetsprincipen är svagt utvecklad såvitt gäller möjlig- heterna att söka fram konventionella handlingar. Man skulle kunna se det så att det finns en lucka mellan TF 2:3-11 (som definierar vad som utgör en allmän handling) och TF 2:12-13 (som reglerar rätten att på stället ta del av en framtagen handling och att få en avskrift eller kopia av den). TF 2:14, som reglerar vilken myndighet som skall pröva en begäran att få ta del av allmän handling, fyller bara delvis ut denna lucka.
Frågan om sökning hänger vid traditionell dokumenthantering nära samman med två begränsningar av allmänhetens möjlig- heter att med stöd av offentlighetslagstiftningen få del av infor- mation. Den första begränsningen innebär att myndigheterna inte är skyldiga att utreda om vissa handlingar existerar och att identifiera dem, i varje fall inte om detta förutsätter några mer omfattande arbetsinsatser (jfr t.ex. 10 1978/ 79, sid. 214 rörande anmälningar m.m. avseende en viss läkare under de senaste tio åren. Se utförligare Bohlin 1988, sid. 246). Den andra begräns- ningen ligger i att myndigheterna inte är skyldiga att tillmötesgå en begäran som skulle innebära att en särskild, ny handling måste upprättas för att tillhandahålla den önskade informa- tionen (jfr RÅ 1978 2:19 rörande en begärd förteckning över fartygsnamn i utflaggningsärenden under en viss period).
Sökning i ADB-material
I fråga om ADB-upptagningarna gäller som grundregel att all- mänheten inte har rätt att begära annat och mer än myndig- heten kan prestera med rutinbetonade åtgärder. Till följd av teknikens kraftfulla, rutinmässiga möjligheter till sökning, ur- val och sammanställningar får emellertid som vi sett offent- ligheten en annan räckvidd än vid traditionella handlingar. Därtill kommer att det enligt sekretesslagen för ADB-upptag- ningarnas del gäller särskilda regler som alla, direkt eller in- direkt tar sikte på sökning. Man kan säga att dessa regler bildar ett nytt skikt mellan reglerna om myndigheternas service-
-92-
åligganden i t.ex. 4 5 förvaltningslagen (1986:223) och tryck- frihetsförordningens regler.
Enligt Seer 15:9 är myndigheterna skyldiga att ordna sina ADB- system med beaktande av insynsrätten enligt TF och speciellt av det intresse som enskilda kan ha att själva få begagna terminaler m.m. för att ta del av allmänna handlingar. Vilka åligganden — om några — detta i praktiken innebär går inte att entydigt ange; det beror i varje enskilt sammanhang av insynsintressets styrka, kostnaderna för åstadkomma insyn, tillgänglig teknik o.s.v. (prop. 1981 / 82:37, sid. 50-51).
Enligt Seer 15:10 skall en myndighet på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal 0.1. som myndigheten för- fogar över för att ta del av ADB-upptagningar. I detta fall är för- utsättningarna och avvägningarna direkt uttryckta i författ— ningstexten: myndigheten behöver inte tillhandahålla terminal om sökanden skulle få tillgång till upptagning som inte kan an- ses som allmän handling hos myndigheten, om hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess, om det finns fara för för- vanskning eller förstöring av data eller om det föreligger hinder i form av hänsyn till arbetets behöriga gång.
Enligt Seer 15:11 skall myndigheterna dokumentera sina "ADB-register" för att underlätta för allmänheten att få del av allmänna handlingar och även enligt 15:12 lämna sådana sär- skilda upplysningar som kan behövas för detta syfte. Det är en- ligt 15:11 förutsatt att det för varje ADB-register skall finnas en person som har särskild kännedom om respektive register.
Allmänhetens rätt att söka aktualiserar frågan om vad som utgör "sökenhet", d.v.s. den samling av upptagningar som är tillgänglig för åtkomst. Klara regler saknas och avgränsningarna sammanhänger med ett flertal förhållanden.
Hur myndigheterna ordnar sina ADB-register för insyn har så- ledes att göra med hur reglerna i Seer 15:1 och 15:9 tolkas i varje särskild situation. Vidare finns samband med hur vid- sträckt begreppet handling/ upptagning tolkas; kan ett register eller i varje fall ett delregister uppfattas som enda handling? (jfr TF 2:7, andra stycket, punkt 1). Det finns samband med hur man tillämpar regeln om skyldighet att tillhandahålla en handling i icke sekretessbelagda delar enligt TF 2:12, första stycket, sista punkten, med kraven på precisering av en begäran att få ta del av en uppsättning handlingar (jfr "dagens post", IO 1975, sid. 313) och med regler om arkivering och arkiv (jfr bl.a. RÅ 1980 2:42, enligt vilket en större datasamling får likställas med en myndighets arkiv och inte kan vara tillgänglig för fri sökning).
-93-
Några särskilda kommentarer förtjänar regeln om tillhandahål- lande av handlingar i icke sekretessbelagda delar (TF 2:12 och 13). Den kan läsas som ett åliggande för myndigheterna att ordna ADB-systemen så att hemligt och icke hemligt skiljs åt. Detta kan ske på olika vis; t.ex. så att datorprogram för utskrift kan under- trycka sekretessbelagda delar (jfr RÅ 1976 2:70 angående skyldig- het att utföra extra programmeringsarbete för att från en utskrift utesluta hemliga delar). Märk att myndigheten inte kan vägra att framställa en begärd utskrift enbart med allmän hänvisning till att sekretessbedömningen ställer sig svår, t.ex. vid massuttag av data, medan däremot detta argument kan användas för att vägra egen sökning vid terminal.
Uppenbart har man när det gäller möjligheterna till sökning att göra med en svårbeskriven blandning av obligatorium, pro- portionalitet, ambitioner och skönsmässighet. En naturlig fråga är om begreppet sökenhet borde ägnas större uppmärksamhet med sikte på att författningsreglera åtminstone de grundläggan- de kraven och avgränsningskriterierna. Vad man för närvaran- de har att hålla sig till är framför allt uttalanden i lagförarbeten att det är viktigt att allmänheten ges möjligheter att fritt söka i myndigheternas datorbaserade diarier och besläktade datasam- lingar (jfr prop. 1981 / 82:37, sid. 25, 26 och KU 1981 / 82:21, sid. 5-6).
En anknytande fråga rör omfattningen av myndigheternas skyldigheter att själva utnyttja sina ADB-system för att under- lätta för en sökande att finna relevant information. En myndig- het kan t.ex. tänkas erbjuda allmänheten att leta igenom om- fattande utskrifter av data på papper i stället för att biträda med datorsökningar i motsvarande material. Både av principen om likställdhet mellan myndighet och allmänhet och av styrkan hos offentlighetsintresset bör följa att myndigheterna måste an- vända det rutinmässiga sätt att finna handlingar/ upptagningar som är mest effektivt och naturligt att utnyttja. Från den syn- punkten är det tveksamt om det kan godtas att, om upptagning- ar finns i utskrift, en myndighet gör utskriften tillgänglig för sökning men vägrar att lämna någon assistans i form av ter- minalsökningar i materialet. Å andra sidan bör inte en enskild kunna begära att en omfattande pappersutskrift framställs enbart för att bereda vederbörande möjlighet att söka i informationen i denna form.
En enskild kan föra talan mot ett beslut att vägra honom att själv söka vid terminal enligt samma regler som gäller om talan mot beslut som innebär avslag på en begäran att få ta del av all- män handling, Seer 15:10, andra stycket. Om sökmöjligheterna från "presentationsterminalen" är begränsade jämfört med de sökmöjligheter som handläggarna själva har tillgång till bör talerätten vara densamma. Här råder emellertid oklarhet. För att
_94-
en sådan talerätt skall ha någon mening är det givetvis väsent- ligt att begränsningarna klart ges till känna.
Prövningen enligt Seer 15:10 är begränsad till frågan om ADB- systemet och kringliggande rutiner är så inrättade att förutsätt- ningarna för egen terminalsökning är uppfyllda. Den kan där- emot inte omfatta frågan om myndigheten bort utforma sitt ADB-system på annat sätt för att tillgodose offentlighetsprinci- pens krav. Det finns således ingen talerätt som direkt tar sikte på myndigheternas sätt att inrätta sina informationssystem; i den meningen är Seer 15:9 lex imperfecta.
3.5 Offentlighet, service, försäljning De oklara gränserna
Allmänheten har rätt att enligt TF 2:12 få ta del av en upptag- ning på stället såvida inte betydande hinder möter. Möjlighe- terna att undanröja sådana hinder och därigenom uppnå att en begäran kan tillmötesgås leder över i gränszonen mot service och informationsförsäljning. Gränserna är knappast klara. Det är således till att börja med osäkert vad en enskild kan begära med stöd av Offentlighetsprincipen i situationer när vederbörande erbjuder sig att undanröja hinder genom att bidra till kostnader eller genom att tillhandahålla datorprogram. Gränsen mellan rätten till insyn och förmånen av service är överhuvudtaget inte skarp. På liknande sätt förhåller det sig med gränsen mellan ser- vice och kommersiellt inriktad verksamhet som bygger på ut- nyttjande av myndigheternas datasamlingar.
DOK:s behandling av frågorna
DOK har tagit upp dessa frågor i sitt betänkande SOU 1986:46 om myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m. Enligt kommitténs synsätt bör gränserna dras på följande sätt (a.a., sid. 32, 33, se även avsnitt 2.2 ovan):
Uttag som kan ske med stöd av Offentlighetsprincipen karak- täriseras av att det är fråga om uppgifter som sammanställs med rutinbetonade åtgärder, att utskriften ordnas på sätt som myn- digheten bestämmer och inte enligt sökandens önskemål och att uppgifterna lämnas i form av utskrift på vanligt papper, inte på annat medium (adressetiketter, magnetband, terminal hos mot- tagaren e.d.).
-95-
Uttag som kan betecknas som serviceåtgärder med stöd av ser- vicebestämmelserna i sekretesslagen, allmänna verksstadgan och serviceförordningen bör som huvudregel kännetecknas av att det är fråga om "enstaka utlämnanden av ett fåtal uppgifter" men däremot inte någon "ordnad utlämnandeverksamhet". Utlämnande av ett större antal uppgifter bör enligt DOK endast få ske om det är förenligt med myndighetens övriga uppgifter och skyldigheter gentemot allmänheten. I detta fall kan myndig- heten även ta ut viss ersättning, nämligen ersättning för de sär- kastnader som uppkommer för det aktuella uttaget (t.ex. kost- nader för datamedia, extra datorkörning, direkta lönekostnader för visst programmeringsarbete o.l. — men däremot inte ersätt- ning för andel i samkostnader enligt en självkostnadsmodell (se DOK, a.a., sid. 32, 64; jfr t.ex. E Sandström, "Avgiftsbeläggning av statliga tjänster", 1: Tidskrift för dokumentation 1986 nr 3, sid. 75).
I andra fall är det eller bör det enligt DOK anses vara fråga om informationsförsäljning och denna bör enligt DOK:s förslag så- vitt gäller persondata vara underkastad särskilda restriktioner och regleras i särskild lag. I fråga om andra kategorier av data krävs enligt DOK stöd i respektive myndighets instruktion eller i särskild registerförfattning.
Gränsdragningen enligt DOK:s förslag kan ställas under diskus- sion, även som en tolkning av gällande rätt. DOK konstaterar själv att handlingsbegreppets tolkning i förhållande till ADB- upptagningar får till konsekvens att det "inte går att dra en klar gräns mellan s.k. offentlighetsuttag och utlämnande av upp- gifter på annan grund" (sid. 48-49). Men förslaget undanröjer vissa oklarheter såvitt gäller förhållandet mellan service och egentlig försäljningsverksamhet bl.a. genom att myndigheternas skyldighet att som en serviceåtgärd lämna uppgift ur allmän handling enligt Seer 15:4 preciseras. I förslaget ligger vidare att serviceåtgärden endast får vara en sidoeffekt av myndighetens reguljära verksamhet — inte en särskilt utvecklad verksamhets- gren inriktad på att generera intäkter.
"Uppgifter" jämförda med "Upptagningar"
Gränsdragningssvårigheterna har även samband med att be- greppet "uppgift ur allmän handling" i Seer 15:4 har ett oklart förhållande till "upptagning". Detsamma gäller för övrigt "del av handling" i TF 2:12, första stycket, sista punkten (tillhanda- hållande av icke sekretessbelagda delar). Begär någon att på stäl- let få ta del av en uppgift som förekommer i en mer omfattande uppgiftskonstellation, vilken endast kan tas fram som en enhet (t.ex. en uppgift om vem som är ägare till en viss fastighet, vil-
-96-
ken framgår av en fastighetspost i ADB-systemet) bör framställ- ningen behandlas som om den avsåg en allmän handling med åtföljande konsekvenser för bl.a. kravet på skyndsamhet (jfr "Sekretesslagen" av H Corell m.fl., sid. 401. Se även avsnitt 4.4 nedan).
Det kan också tänkas att den begärda "uppgiften" består av här- ledd information. Det kan t.ex. handla om att jämföra egen- skapsvärden hos flera objekt för att konstatera vissa samband — t.ex. att alla fastigheter som ägs av ett visst subjekt har förvärvats under de senaste två åren. Här uppkommer tre frågor: (a) är det fråga om utlämnande av allmän handling (= tillgänglig upptag- ning)?, (b) är det fråga om utlämnande av en uppgift ur allmän handling? och (c) är det fråga om databehandling för att åstad- komma och redovisa ett visst resultat?
Svaret på den första frågan, enligt gällande rätt, är tveksamt: det kan tänkas att myndigheten använder ett ADB-system där ru- tinmässigheten innebär så god integration mellan olika funk- tioner att det ligger nära till hands att uppfatta den begärda in- formationen som en allmän handling. Annu starkare skäl talar då för att anse att det åtminstone är fråga om en uppgift ur all- män handling och således en begärd serviceåtgärd från myndig- hetens sida. Men inte heller alternativ (c) är helt uteslutet. Sva- ret beror av vilken slags databehandling det är fråga om och hur denna är ordnad. Antag som jämförelse t.ex. att det är fråga om körningar av ett datorprogram för simulering av spridningen av radioaktiv kontaminering vid ett kärnkraftshaveri. Sökanden önskar att en datauppsättning som myndigheten har tillgång till körs i olika omgångar med något varierande villkor i program- met för att jämföra resultaten. I ett sådant fall bör det enligt gällande rätt inte anses vara fråga om vare sig en begäran om utlämnande av allmän handling eller av en uppgift ur allmän handling.
Särskilda urval
En annan typ av gränsfall föreligger om sökanden begär att få utskrifter av uppgifter om vissa objekt i ADB-register men inte alla tillgängliga uppgifter utan endast ett mindre urval. Till att börja med måste urvalet av objekten kunna åstadkommas med rutinmässiga åtgärder för att det skall anses vara fråga om utbe- kommande av en allmän handling (se vidare rättsfallsöver- sikten i avsnitt 4.4). Begränsningen till endast vissa uppgifter om varje objekt kan ses på åtminstone två sätt. Enligt det ena får en sådan framställning betraktas som en begäran vilken faller utanför Offentlighetsprincipen och i sin helhet avser en service- åtgärd. Enligt det andra kan framställningen anses ha stöd av
.97-
Offentlighetsprincipen under förutsättning att begränsningen kan åstadkommas med rutinmässiga åtgärder. Det senare syn- sättet ligger mest i linje med gällande rätt. Problemet kom- pliceras om rutinmässigheten uppkommer genom att myn- digheten har utvecklat möjligheterna att göra speciella urval, inte för att fullgöra sina normala arbetsuppgifter utan för att kunna bedriva speciella informationstjänster — avgiftsbelagda eller icke avgiftsbelagda. I den senare situationen kan det t.ex. handla om att lämna registerutdrag till enskilda enligt 10 5 datalagen. Huvudregeln i TF för emellertid med sig att anled- ningen till att myndigheten skaffat sig faktiska möjligheter att göra ett visst uttag inte tillmäts någon betydelse. Om en upptag- ning är tillgänglig med rutinbetonade åtgärder så betraktas den som förvarad och kan därmed vara allmän.
Massuttag
Vad som framför allt har gett anledning att ifrågasätta regle- ringen i TF och gränsdragningen mellan offentlighetsuttag och andra uttag är massuttagen av data. Dessa involverar ofta kom- mersiella intressen — både från myndigheternas sida och från deras sida som önskar uttagen. De kan också vara förenade med särskilda risker genom svårigheterna att överblicka konsekven- serna i sekretesshänseende av utlämnanden. I 1983 års IRI-ut- redning om offentlighetens begrepp mynnade diskussionen om massuttagen ut i ett förslag om särreglering som skulle innebära en begränsning av möjligheterna till sådana uttag. Ett liknande förslag har som ovan redovisats lagts fram av DOK (se vidare avsnitten 6.3 och 6.5).
Sökandens egna bidrag för att möjliggöra utlämnande
En myndighet kan anses förvara en ADB—upptagning också när myndigheten varken har egen datorkapacitet eller ett eget dator- program för att överföra upptagningen till läsbar form. I det ty- piska fallet har myndigheten då möjligheter att enkelt få den begärda körningen utförd på annat håll och uttaget förutsätter enbart smärre justeringar i ett redan tillgängligt datorprogram, vilka kan utföras med enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader. Frågan är emellertid i vilken utsträckning den en- skilde i sådana situationer kan få till stånd ett utlämnande enligt TF: (a) genom att erbjuda sig att bidra till kostnaderna för kör- ningen och (b) genom att själv ställa ett erforderligt datorpro- gram till förfogande.
Enligt propositionerna 1973:33 och 1975/76:160 skall den enskil- de, genom att bidra till kostnaderna, kunna undanröja hinder
-98-
mot att enligt TF 2:12 få ta del av ADB-upptagning på stället. Konstruktionen har kritiserats av Bohlin som finner det något märkligt att det skulle finnas utrymme för ett avgiftsuttag, då stadgandet föreskriver avgiftsfrihet om handlingen tillhanda- hålles på stället (Bohlin 1988, sid. 250-251, 252, jfr 83). Bohlin är också kritisk mot konstruktionen att en upptagning kan anses tillgänglig för en myndighet då den (med en enkel arbetsinsats) går att ta fram med användning av ett datorprogram som den enskilde själv tillhandahåller (a.a. sid. 91).
Man kan således sätta frågetecken för den betydelse som enligt gällande rätt kan tilläggas den enskildes insatser. Nyckelfrågan är om en striktare tolkning av förvaringskriteriet är motiverad. En sådan tolkning skulle innebära att en upptagnings tillgänglighet bedömdes uteslutande med utgångspunkt från myndighetens egen situation. Sammanfattningsvis: (a) om det föreligger bety- dande hinder (jfr TF 2:12) i form av brist på tekniska resurser mot att göra en upptagning tillgänglig så bör denna överhuvud- taget inte anses förvarad hos myndigheten och (b) om en upp- tagning endast är tillgänglig med användning av ett dator- program som tillhandahålls av den enskilde själv så bör inte heller den upptagningen anses förvarad hos myndigheten (se vidare avsnitten 6.3 och 6.5).
3.6 Några jämförelser med utlandet 3.6.1 Allmänt
Jämförelsen med utlandet avser inte att gå på djupet. Avsikten är främst att ge en allmän uppfattning om hur de aktuella grundbegreppen och grundreglerna i den svenska rättsordning- en ter sig i internationellt perspektiv. Man kan t.ex. ställa frågan om den svenska lagstiftningen framstår som egenartad i sitt val av begrepp. Det kan tänkas finnas radikalt annorlunda sätt att komma till rätta med de svårigheter som ligger i ADB-teknikens dynamik och möjligheterna till fjärråtkomst av data.
Vilken lagstiftning jämförelsen skall ta sikte på är inte självklart. Liksom i Sverige är den författningsreglering som i olika länder ger möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet utspridd på många håll — t.ex. i lagar om skydd av persondata, lagar om förvaltningsförfarandet, lagar om rättegångsförfarandet, lagar om speciella "informationsmyndigheter", lagar som reglerar särskilda verksamheter o.s.v. I det följande begränsar sig upp- märksamheten huvudsakligen till lagar som allmänt garanterar allmänhetens möjligheter till insyn i myndigheternas doku- ment och register.
3.6.2 De nordiska länderna Island
Offentlighetslagstiftning med varierande räckvidd gäller i alla de övriga nordiska länderna utom Island. Där gäller emellertid en lag om "systematisk registrering av information med uppgifter om personliga förhållanden" (lög um kerfisbundna skråningu å upplysningum, er varöa einkamålefni 1981, reviderad 1985). Denna lag omfattar både fysiska och juridiska personer och ger i fjärde kapitlet regler om registrerades insyn i upplysningar som gäller dem. Lagens grundbegrepp är "systematiskt register" (obe- roende av teknik för informationsbehandlingen) och "upplys- ningar". Lagförslag om en mer vidsträckt offentlighet har fram- lagts i alltinget år 1973 och 1978.
Danmark
Den tidigare gällande danska lagstiftningen på området, lov om offentlighed i förvaltningen av år 1970 (nr 280), har nu ersatts av en lag i motsvarande ämne av år 1985 (nr. 572), vilken trätt i kraft den 1 januari 1987. Lagen ger en rätt till ärendeinsyn eller, närmare bestämt, en insyn i "dokument, som har inkommit till eller upprättats av en förvaltningsmyndighet som led i admini- strativ sakbehandling i förbindelse med dess verksamhet" (4 5 stk 1). Rätten till insyn i ärenden där egna, personliga förhål- landen berörs sträcker sig längre än eljest, s.k egenaocess (4 5 stk 2).
Sökanden måste ange de dokument eller det ärende (sak) som han önskar bli bekantgjord med. Rätten preciseras i S 5 till att omfatta "alla dokument, som rör saken" samt "inför-ingar i journaler, register och andra förteckningar som rör den aktuella sakens dokument". Det anges uttryckligen att insynsrätten, med nyss nämnda undantag för diarier och liknande, inte gäller "register eller andra systematise'ade förteckningar, där det görs bruk av elektronisk databehandling”, 5 5 stk 2. Dock kan veder- börande minister utfärda regler om allmän tillgång till "upplys- ningar i EDB-register 0.1.". En förvaltningsmyndighet kan också ' ge aktinsyn i vidare utsträckning än den är förpliktad till som en form av frivillig "meroffentlighet".
Från insynsrätten finns en rad undantag, bl.a. interna arbets- dokument. Sådana omfattas dock av insynsrätten bl.a. när de utgör den enda registreringen av upplysningar om faktiska
”ip. ..;. »... -. '.
..,—,__."
# i
gar... 915373"- |.
” 'WW|H . _ :HHÖL-.ÅHVHWd -' ||_. ' '-||"| |.-_ |' . " . -j"”H|rd| '? 'PJ'LVQä 1- ,. --|..-u|-.'.l,_—'...' .. " |||| || '|||'|,J' ' T1'I— .JF.1 rm'_-" " r-il'dml __"jjkll'lh'l' || ['|'|| ' -- . m= ' a" . w|| f ? &.hb"'J _1_ ." . .|. . | ||| '.'_,._j|,|"'."'.|'.L'f"'i' " ; l
IT ' . |'.,"'.j' .'J'r wm-MU.'
, ",!'H' .”'....' | ILA—1. |" "" T 'N”-
. '| . . -." | . | .. ' ' | I?” _ '_nq-=_.' _, __ ..,, . Him-une .. ' I . "I—' '— , . _, w _: _ . _||-_ ,. | | | ' A' |1,'|.J' I| ' " . _ , |- |
| , |' . 1|' A* _ i— " ** ,. | |_| l|| || |||"|. _ '.'|| ,. _r| I.,... |.|| | |-||' '_| ' ||. |'. - I_ .'l',l | " | .' :, ||"|'L*. Ii || " '."lA ""I" " *' , , _ _ .. | | "" ?. (|| _| || -' | dum "' . | |,, | 1. || _ | | » | I'.. , |? | (' -.| | |' . |: || ' | | | , . '1 'le | | | | |
| | ." | "" L"]. _| "'ul FDA—|" .'_-_v.|;"'| '
|_,t,. '.j lin-l!
-]00-
omständigheter i ett ärende, vilka har betydelse för dess av- görande. Generellt gäller att upplysningar i dokument om faktiska omständigheter, som har väsentlig betydelse för sak- förhållandet, skall lämnas ut enligt lagens huvudregler (11 5). Om sekretess gäller för vissa upplysningar skall sökanden ändå ha möjlighet att få insyn i dokumentets "övriga innehåll".
Vid första påseendet kan lagen synas ge en mycket begränsad insyn i myndigheternas ADB-register. Dessa register regleras i stället i stor utsträckning genom lagen om offentliga myndig- heters register (lov 1978 nr 294 senast ändrad genom lov 1987 nr 383) och de föreskrifter som har givits på grundval av denna lag. Lagen om offentliga myndigheters register behandlar såväl de registrerades möjligheter till insyn egna "upplysningar" som möjligheterna i allmänhet att få tillgång till personupplysningar för dels andra privata subjekt, dels andra myndigheter. Regle- ringen är relativt komplex och bygger bl.a. på de registrerades samtycke och på skyldigheter att lämna upplysningar enligt andra lagar och förordningar.
Offentlighedslovens dokumentbegrepp är relativt vidsträckt och kan därmed leda till insyn i ADB-material som inte direkt fram- går av författningstexten. Begreppet omfattar således material som träder i stället för skriftligt material när materialet i fråga framställs som ett led i en administrativ sakbehandling. Det kan vara fråga om teckningar, film och videoupptagningar. Det kan också gälla datorlagrat material. Om en skrivelse således endast finns lagrad i ett "edb-datalager" är en myndighet skyldig att gö- ra skrivelsen tillgänglig för sökanden t.ex. genom att texten visas på bildskärm. Det förutsätts inte att "meddelelsen" en gång har existerat som ett konventionellt dokument. Den kan således en- bart ha upprättats eller inkommit i elektronisk form. Har myn- digheten rådighet över den elektroniska registreringen skall den göras tillgänglig — varvid lagen om offentliga myndigheters re- gister inte utgör något hinder (se Vejledning om lov om offent- lighed i forvaltningen. ]ustitsministeriet 1986, sid. 16-18).
Till detta kommer att skyldigheten enligt 6 5 offentlighedsloven att notera upplysningar som har betydelse för avgörandet av ett ärende kan fullgöras genom elektronisk notering i dator. I den mån detta sker skall aktinsyn ges genom att upplysningarna görs tillgängliga (a.a. sid. 19). I sammanhanget kan man också notera den "extraheringsplikt" som gäller "innehållet i faktiska upplys- ningar" av väsentlig betydelse för ärendet som föreligger enligt 11 5; denna kan även avse t.ex. faktiska upplysningar som till- förts ärendet från register o.l. (a.a. sid. 26). För särskilda områden av 'förvaltningsverksamhet kan justitieministern enligt en sär- skild regel i 6 5 stk 2 offentlighedsloven utfärda regler om arki-
-101-
vering m.m. av "meddelanden som utfärdas eller mottas med hjälp av elektronisk databehandling".
Redan genom sin inriktning på ärendeinsyn får den danska lag- stiftningen en mer begränsad räckvid för ADB-systemen än den svenska. Sökanden måste ange de dokument eller det ärende som han önskar insyn i. Det finns ingen skyldighet att biträda med att ge insyn i alla ärenden av ett visst slag eller alla ärenden som har blivit diarieförda under en viss period. Att uppge dia- rienummer eller liknande är i och för sig inte nödvändigt; det räcker med sådana uppgifter att myndigheten med hjälp av sina register m.m. har möjlighet att identifiera ärendet. Härvid finns utrymme för både diskretionära bedömningar och "meroffent- lighet" (a.a. sid. 14—15).
Norge
INorge gäller lov om offentlighet i forvaltningen av år 1970 (nr. 69). Enligt denna är förvaltningens "saksdokumenter" offentliga och envar kan kräva att få kännedom om "det offentliga inne- hållet i dokument i en bestämd sak". Detsamma gäller "journal och liknande register", 2 5. Liksom i Danmark finns möjligheter till "meroffentlighet". Interna dokument är undantagna från in- syn och likaså finns undantag dikterade av bl.a. sekretesshänsyn.
Man har tidigare antagit att lagen i viss utsträckning omfattar också datorlagrat material, nämligen i den mån detta träder i stället för traditionella dokument som dessförinnan varit före- mål för insyn enligt offentlighetsloven (se ] Bing, Offentlighets- loven og EDB. Complex 6/ 84, sid. 15, 34-35). Bland annat oklar- heter i detta hänseende ledde 1982 till ett tillägg till 3 5 enligt vilken regeringen (Kongen) kan ge föreskrifter om användning av lagens dokumentbegrepp på "materiale som er utarbeidet, overfart eller lagret ved hjelp av elektronisk databehandling".
Som förberedelse till utformning av särskilda föreskrifter enligt 3 5 offentlighetsloven uppdrog justis- og politidepartementet åt Institutt for rettsinformatikk vid Oslo universitet att studera frågorna. Arbetet genomfördes av professor Ion Bing och redo- visades i ovan nämnda rapport år 1984.
Rapporten beskriver den osäkerhet som sammanhänger med begreppen "dokument" och "upplysning" också i traditionell pappersmiljö och som accentueras genom övergången till ADB med dess flexibilitet och möjligheter till olika bearbetningar av data. Bing framhåller bl.a. att en revidering av dokumentbe- greppet egentligen är en för snäv ram för att diskutera anpass- ningen till ADB. Han menar att begreppet "upplysning" (opp-
-'|02-
lysning) kanske skulle ge bättre förutsättningar för en enhetlig reglering i olika lagar (förvaltningslagen, personregisterlagen, läkarlagen m.fl. Se särsk. a.a. sid. 109).
Förslaget mynnar ut i en legaldefinition enligt vilken "doku- ment" i ADB-sammanhang definieras på två sätt: (a) som ett "analogt dokumentbegrepp", d.v.s. en "naturlig enhet" i dator- systemet, vilken svarar mot ett konventionellt dokument - t.ex. ett brev i ett ordbehandlingssystem och (b) som ett "konstruerat dokumentbegrepp", d.v.s. samtliga upplysningar som angår en konkret sak, i vilken det krävs insyn, och som därmed kan anses utgöra ett dokument trots att de inte utgör en naturlig enhet.
På grundval av förslaget har föreskrifter utfärdats enligt en kunglig resolution av den 19 december 1986. Föreskrifterna bygger på rapportens "analoga dokumentbegrepp". Däremot fann man det oklart vad ett "konstmerat dokumentbegrepp" som bygger på kopplingen till en konkret sak kan tänkas in- nebära, administrativt och ekonomiskt. I denna del avstod man följaktligen från att genomföra förslaget. (jfr emelleer nedan och avsnitt 3.6.4, "Sammanfattning").
Enligt föreskrifterna skall insynsrätten såvitt gäller ADB-mate- rial gälla "den naturliga enhet av text eller upplysningar som på utskrift från systemet framstår som ett dokument... Med en dylik naturlig enhet avser man t.ex. den text som behandlas som en enhet i ett textbehandlingssystem, eller den enhet som återfin- nes med hjälp av ett textsökningssystem eller ett annat informa- tionssystem" (del I nr 2).
I föreskrifternas del I nr 3 behandlas journaler, d.v.s. ärende- register i snäv mening som ger grundupplysningar om inkom- mande och utgående skrivelser o.l. (Bing 1984, sid. 23-24 med vidare hänvisningar). Insynsrätten gäller enligt föreskrifterna sådana journaler också när de förs med ADB. Eftersom ADB- systemen ofta ger flerfaldiga möjligheter till sökningar i ären- dematerial och den snäva tolkningen av joumalregeln skulle kunna tänkas helt hindra insyn i sådana system med deras olika hjälpregister ger föreskrifterna en tilläggsregel: Om systemet inte (enbart ) innebär löpande registrering av in— och utgående post skall insynsrätten gälla de upplysningar i systemet som motsva— rar en vanlig "(brev)joumal". Man uppfattar detta som en mo- difierad version—av principen om tillgång till "konstruerade do- kument".
Principen att övergång till ADB-lagring av material som tidigare varit föremål för offentlighet inte hindrar (fortsatt) insyn slås fast i del 1 punkt 4, som också ger en allmän hänvisning till den insynsrätt som kan följa av andra bestämmelser om register
-103-
m.m. Detta innebär således, för det första, att dokument och upplysningar som varit offentliga enligt offentlighetsloven fortsätter att vara detta även sedan de överförts till eller lagrats med ADB och, för det andra, att Specialregler om insyn i register kan gälla.
Del II reglerar den form i vilken upplysningar kan göras till- gängliga. Detta kan ske på flera sätt — från läsning på bildskärm till överöring on-line till sökandens terminal. Möjligheter finns också att erhålla utskrifter och kopior av datamedia (jfr 8 5 offentlighetsloven). Myndigheten avgör själv vilken väg som skall väljas och skall också lämna "nödvändigt bistånd". Någon rätt att själv få söka vid terminal finns inte. I denna del har de- partementet inte följt Bings förslag, liksom inte heller när det gäller möjligheter att få utnyttja myndigheternas datorprogram och data för analyser o.l. (Bing, a.a. sid. 125-126).
Del II punkt 2 ger en specialregel för externa register, både of- fentliga och privata, som används av en myndighet. Om någon begär insyn i ett sådant register kan myndigheten hänvisa ve- derbörande till att använda systemet på det sätt som det normalt erbjuds, även om detta innebär att avgifter måste erläggas. Do- kument i sådana externa system anses inte befinna sig "hos" den ifrågavarande myndigheten på samma sätt som dokument i dess egna databaser (Det kongelige justis- og politidepartement, rundskrivelse G-39/ 87, bil. 2, sid. 5).
Finland
IPinland gäller lagen 1951 om allmänna handlingars offent- lighet (83/51), kompletterad av bl.a. förordningen om undantag från handlingars offentlighet (650/ 51). Lagstiftningen ger finska medborgare (fysiska personer) rätt att ta del av uppgifter ur allmänna handlingar, d.v.s. handlingar som har uppgjorts av myndighet eller som har insänts eller inlämnats till myndighet och som bevaras hos ifrågavarande myndighet. Handlingar som inte är offentliga, d.v.s. handlingar som är under beredning och handlingar som är avsedda för internt bruk, kan bli tillgängliga genom att myndigheten lämnar sitt samtycke. Slutligen gäller att handlingar kan hemlighållas på grundval av lag, förordning eller presidentens eller statsrådets beslut. Det finns dock möjlig- het att göra sådana handlingar tillgängliga med hemliga upp- gifter avlägsnade eller dolda.
Handlingsbegreppet har tidigare inte ansetts täcka ADB'upptag- ningar (se E Andersson, Rättspraxis kring handlingsoffentlig- hetslagen. I: Tidskr. utg. av Juridiska Föreningen i Finland 1985, nr. 2, sid. 123 och propositionen med förslag till en personregis-
;d..-*_—-.| h_.."lo'.**.w**" * . _*_** 3 * _.- *'*'*r._”_.. .. |E.*:,'j"r****5| : ...-I .. .*. . l— ..). .. HK.—.H. ; ”..-3... —a' . _ .
i &” *'*..qu L."... _ 1. I1.W*;."-i':*;.:*_ _ .' .. .*.*._ ':. ... ".*' '. är". *:- .. 1*'*—*.*. .'- u...-...f- ." * * ..... .T ' .. _ .&7+;F*l Hr LUW' 1*_. :* _l . F-W***_1F.ll*.-* *.. ** _
"IN*|*I*II1W
' då], . j_._L* H*.***_ *.**r*.-:**_ _Ll' '# '* F:? ***—*I ru*-* : _.*_ *..'4'_,I 14.1'?" ".! . ! Ol' * —1. ' *'_'*'-**'* .*. _. 1. * 'mg'-...; ..|'.||'.'* '.—1_.'f .. *lakir...*|1'.. ..w..*.*1_q_jr.,
.. ' >....
"-.*'.1 _ " ';'fdå;_. '.'—. *. . " '*"u."'.*** " ' '._. wird." ' ..'.*J "7— plåt-* F- *-_..";| "'. kl....” *J: * ' *'n-*.1fk Qi:-"" ';.Ä. .T'*'*_.:l .fi. "*
.—.-
_-..-*_.".'11— *_:-** då..-E% . * J'. _.. 1'. . ?...”... . m.m..... *..LWIL .T-i: i.F-H?F.|_.i|-* .*'hurwäwjll.
. varg.—*'*.l
JMI —._ .'L'; . * 11- :(!le ""*- ”3.1-gäll ..- gå.-_JII' '&'-...ål .- . 4” W—.*' '— *;W. ._ Jt'**".
.'ql*- ll|* .hhhi .H. .. IH"!
.,-_— *. ...”... . ..!)J'l Hll1ly ||. 3113. .H..
]!
_104-
terlag m.m. 1986 rd - RP nr 49, sid. 7). Genom en nyligen genom- förd lagändring har emellertid lagens räckvidd utsträckts till att gälla också ADB-material.
Ändringarna i handlingsoffentlighetslagen sammanhänger med den nya personregisterlagen. Grunderna för utlämnanden av personuppgifter ur myndigheternas register bestäms helt och hållet genom handlingsoffentlighetslagen och bl.a. detta har nödvändiggjort att ADB-upptagningarna regleras.
Enligt 2 5 föreskrivs att vad som stadgas om allmänna hand- lingar också skall gälla "av myndighet upprättade och utfärdade samt till myndighet insända eller inlämnade genom perforering eller magnetisering eller på därmed jämförbart sätt framställda upptagningar som är avsedda att läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel och som innehas av myndigheten ,(teknisk upptagning)".
Innebörden av att en upptagning "innehas" har uppenbarligen viktig betydelse för offentlighetens räckvidd. Lagmotiven ger här vissa anvisningar. En upprättad teknisk upptagning skall i regel anses innehavas av den myndighet för vars behov den har framställts. Det behöver inte nödvändigtvis spela någon roll var den tekniska upptagningen i praktiken finns:
"En teknisk /upptagning/ som framställts för en myndighets egna behov kan innehas av myndigheten för det första när upptagningen används med dataanläggningar. För det andra skall det anses att en upptagning innehas av myndigheten när myndigheten kan få uppgifter i läsbar form ur upptagningen antingen genom terminalkontakt eller på något annat sätt, t.ex. skriftligen.
En upptagning kan innehas av en myndighet också då själva databanken finns hos myndigheten även om myndigheten inte har egen ADB-apparatur eller ens något avtal om teknisk be- handling av ifrågavarande data. I sistnämnda fall är det i prak- tiken närmast fråga om data som innehas av arkivmyndigheter.
En teknisk upptagning som uppbevaras hos en myndighet enbart för teknisk behandling eller teknisk registrering för någon annans räkning är inte en sådan teknisk upptagning som inne- has av myndigheten i lagrummets mening" (a.a. sid. 57).
Enligt 3 5 blir en teknisk upptagning offentlig i enlighet med vad som stadgas om motsvarande handling; den anses dock vara färdig tidigast när den med tekniska hjälpmedel är tillgänglig för myndigheten.
En grundtanke som kommer till uttryck i 3 5 är att allmänheten och'myndigheterna skall stå i likvärdig ställning. Medborgarna
405-
skall "kunna få uppgifter i begriplig form ur den tekniska upp- tagningen i samma utsträckning som myndigheterna". Men detta innebär också begränsningar: "Om t.ex. en myndighets statistikregister har byggts upp så att det inte för myndigheten är möjligt att direkt få uppgifter om enskilda personer, har inte heller medborgarna rätt att få dem." Myndigheterna är inte skyldiga att behandla eller omforma uppgifter i tekniska upp- tagningar, än mindre att göra nya program för att få ut dem (a.a. sid. 58).
Enligt 7 5 skall uppgifter ur tekniska upptagningar lämnas ge- nom att myndigheterna upplåter apparatur som behövs för att tillgodogöra sig informationen eller genom att uppgifterna läm- nas skriftligen. Med särskilt tillstånd av myndigheten (fortlö- pande eller för ett särskilt fall) skall det även vara möjligt att få kopior av upptagningar eller att få del av upptagningar genom teknisk anslutning av terminal.
Skyddet av personuppgifter regleras i 18 a 5, vilken gäller endast ADB-register (jfr personregisterlagen som gäller även manuella register). I stadgandet ges "teknisk upptagning" en vidsträckt innebörd och betecknar hela personregister enligt personregis- terlagen. Skyddet enligt 18 a & kompletterar det skydd som kan finnas enligt speciella sekretesstadganden om de registrerade uppgifterna och genom personregisterlagens regler om vilken slags verksamhet med personregister som tillåts.
Skyddet enligt 18 a 5 tar sikte på "massutlämnanden" och "käns- liga stickprov". Dessa begrepp definieras i personregisterlagen. Massutlämnande avser "att ett helt personregister eller en större del av personuppgifterna om de registrerade lämnas ut eller att personuppgifter lämnas ut i en form som lämpar sig för auto- matisk databehandling eller så att mottagaren genom teknisk anslutning kan använda personregister". Med känsliga stickprov förstås "en datamängd som på grund av urvalskriterierna och användningsändamålet kan medföra att den registrerades integritetsskydd äventyras" (2 5 p. 8 och 9)
Utlämnanden av uppgifter ur personregister är enligt 18 a 5 medgivna endast under vissa förutsättningar, bl.a. att samtycke har lämnats av de registrerade eller att datasekretessnämnden har gett tillstånd. Stadgandet hindrar emellertid inte författ- ningsreglerat uppgiftslämnande mellan myndigheter, för vilket gäller ett svåröverskådligt regelverk (prop. 1986 rd - RP nr 49, sid. 60). Man kan notera att regeln om tillåtna massutlämnanden ur myndigheternas register i vissa hänseenden är snävare än den som gäller för privata register enligt 19 5 personregisterlagen. Enligt detta stadgande får massutlämnande även ske när mot- tagaren enligt personregisterlagen har rätt att införa uppgifterna
'? '..w .. , . atm.”... » . n + .. . '. J ”' _. * ”m » *. :nl'lif | uj;- H , . , .I | ,, .W .l * ..» W . '. * l .
406-
i personregister och utlämnandet och användningen inte även- tyrar den registrerades integritetsskydd, intressen eller rättigheter eller statens säkerhet.
Begränsningarna av möjligheterna till massutlämnanden och stickprov gäller endast personuppgifter men inte anonymiserade data. I 18 a 5 ges en kompletterande föreskrift att de register- ansvariga skall tillse att det går att få fram anonymiserade upp- gifter om inte sådana förberedelser kan anses uppenbart onödiga. När behovet bedöms skall registrets betydelse från offentlighets- synpunkt beaktas.
Slutligen kan man notera att en dokumentationsregel liknande 14 5 i den svenska datalagen har införts i 20 5 lagen 1982 om för- valtningsförfarande (598/ 82). Uppgifter som kan inverka på ett ärendes avgörande och som erhållits ur personregister enligt personregisterlagen skall således antecknas i aktuell handling. Regeln har direkt koppling till handlingsoffentlighetslagens reg- lering av partsoffentligheten i 3 a kapitlet.
3.6.3 Andra länder Handlingsoffentlighet blir vanligare
Flera länder har under senare tid infört handlingsoffentlighet av liknande slag som enligt den svenska tryckfrihetsförordningen. Speciellt viktig som förebild och "murbräcka" har den ameri- kanska Freedom of Information Act av år 1966 (reviderad 1974) varit, men också den svenska lagstiftningen torde ha haft-bety- delse som inspiration och förebild (jfr "Access to Government Records. International Perspectives and Trends", ed. T Riley, sid. 56, 64). Både förhållandet att de flesta lagarna är unga — flera av dem daterar sig till början av 1980-talet - och att informations- teknologin också den kommit in i bilden relativt sent medver- kar till att erfarenheterna av lagarnas tillämpning på datorma- terial är relativt tunna. Det är också påtagligt att frågor som rör persondataskydd och de registrerades insyn i personregister har tilldragit sig långt större intresse än frågor som rör medborgarnas tillgång till myndighetsinformation i allmänhet (se a.a. sid. 97-98 och ovan avsnitt 2.3.1, "Ute i världen").
Australien, Frankrike, Holland
Bland de länder som låter insynsrätten omfatta ADB-upptag- ningar finner man Australien, Frankrike, Holland, Kanada och U.S.A. (en aktuell översikt finns i Transnational Data and Com- munications Report, vol X (1987) nr 3, 24; se även a.a. vol D(
-107-
(1986) nr 1, 21). Den australiensiska Freedom of' Information Act av år 1982 har "dokument" som grundbegrepp, men definierar detta så vidsträckt att det även omfattar media från vilka infor- mation kan reproduceras i uppfattbar form (See 4). Myndighe ternas skyldighet att göra datorlagrad information tillgänglig förutsätter att det är möjligt att framställa ett skriftligt dokument genom användning av en dator som myndigheten har reguljärt tillgänglig för att söka fram eller sammanställa lagrad informa- tion. Framställningar skall tillmötesgås inom ramen för myn- digheternas normala kapacitet för databearbetningar (Sec. 17). I den franska lagen om fri tillgång till "administrativa dokument" av år 1978 (loi no. 78-753 dela liberte d'acces au documents administratifs) omfattar uppräkningen av insynsobjekten också register, upptagningar 0.1. som kan föreligga i datorläsbar form. Mer precist gäller insynsrätten automatiskt bearbetad informa- tion utan personanknytning (art. 1). Den holländska lagen av 1978 om förvaltningens öppenhet inkluderar också den dator— läsbart material under termen dokument.
Kanada
Den kanadensiska regleringen har specith intresse och förefal- ler jämte den svenska vara den som tydligast reglerar frågan om potentiella handlingar. Enligt den federala Access to Informa- tion Act av år 1982 (i kraft 1983) avser insynsrätten "any record under the control of a government institution”. Definitions- mässigt omfattar begreppet även vad man betecknar som "machine-readable records" oberoende av fysisk form. Insyns- rätten avser inte bara (pre)existerande maskinläsbara "records" utan också ”records" som kan framställas från redan existerande sådana med användning av "computer hardware and software and technical expertise normally used by the government insti- tution", även om det då handlar om "records" som aldrig tidiga- re framställts ("Access to Government Records", sid. 66. Se även Treasury Board of Canada, Secretariat, "Interim Policy Guide" 1983, sid. 12-13).
U.S.A.
Enligt den amerikanska Freedom of Information Act (5 U.S.C. 552) skall myndigheterna ge tillgång till "records". Det förutsätts att sökandens framställning på ett rimligt sätt identifierar ("rea- sonably describes") de begärda upptagningarna. Den information som är tillgänglig måste vara ett "agency record", vilket innebär att upptagningen skall befinna sig under myndighetens kontroll, vilket torde kunna vara fallet också i fråga om "records" i exter- na databaser ("actual possession", "day-to-day control over its
,__. (57.1, ,P
a' ! | _ || | | L | _ ' _ I||||_ | || || _ |||| ' ' * | 'r |-| '., "' l ' | _|. _ . _ !L | ' ' ' "'|' | '| ' _ ' ' | | | '. | ,L | ' . | | . | ” ' 'g'. IIII I . | | A | | "'|' _ . || —'!||! |_| '|||||*|| . !. _ _ —. | ' | '1 | . r ' ' . | J k ||| — | . '|'! u..| ||| _ |_|||. _ ..fc __||_ |._.
”'$ J'I'Tfi' " ". ' 1|.|,|—|..
'1-'||'_"" i'li" IL ] '&'/|'IL11_|||||||J,_||.'|'|'||['|||..||"r!!||'|__||
l| ""1'|4|.||"..|| | %# ||.|J|'||.||.||| |||'|'|' |f'|||| || _ —'|_F'J"'['|-.H'"!|l| .- .|_ .. '|| | |||-'|| _ || _.|.| |__| ||| _ |?d.|||l |T||1|._| |_ .'. |;|||*_||||| | || | || ||_|,|,| ||| ||'|'
| ' 'r|.|". "!'. "”"—|.|)”. "' '- .' ' i
|... ..,,|.,','!| " .||'|:|||'|' '."'.';.|-,."_:'...'...a T||'_||||!_!_ . - '|' '
'F' d |_. ' || | | " ' ||'H' |l ' | ' |||||| F || 4' "|"|"l" || "—.l' "|'!'i"- $%" ."||.'||.!!_,_'|'_||"|'. ." _r... _.."' !||'.'|.!|'| .'- . |- . . ,|| _| ._...
| | |
._||'|.— ||,.. !|.—. .! |. | |
..|| | ||_ " || |
_ _ f !_|| IT || ||| L|| "'t . - " I - .. I' _ .I' En — /"'"H"' _| " . 14 |||||"| '- _| |||'| |||||_||_|>|;|l' | _ : _|'; _| II'|f| .1' || ,. ||' ._|. J ., ..- __ .. |,'|_ _,,| — ..,|||.|,|| '_.'.|F”||_'| ' |. " ' ”J.S.! — ,. '||'|: -|' |'___ "' ' ||' |' |'|1|| _ |_||'|__|||__
.--|._ |4| !! || |_.—h”! |. ||_| d'|||*||'-' | | [| "
""."J' '_'H |"F|_'r.'.'[_
| . "'?I'—'|.!||'—'"".'- '! |.| . .'* |_ | .|_. |!|'||- _. , . "'.!ch "|" "'" ,,. | ".1 " ,||. | " "J'!.| ' ._'_"|'."'|'|'. "'_'u'u. . ,'1'1 ' " . .» " _""""'!'| l'— "."|'J""'."||l' 5- -||'. " " ..' ,,|'| '||'|" ,'E| : |_| . ||| r|' -|.|. .H..|..|| | ||..|1| . - .|. || || .. | |. __ .||. .c _ . | |'|-|'| -|'.|_,| ,.!!|. |.|. |. ' "'_ ' |':|'| c'.|- '- . ." |i|r' (| ., I. !, ""'-_'.._r' ' *||..|||.*'._.'_'| ||' '.!4'.,|' |, ..| __|!_|' |||. |.|!.|'||| "||-' " '||. | . ___'|_| 1' ||_ ___(| ||||| |',"I'L _|| _ ||' ||_||_ ||| '! I|[|III |'| | _|— |||||||||_| r'||__| ||_ - _| _ | ||_ - . | I |'||||| i!" | || ||| |'|||| '||—_! |'|| '_ ||||||||_ " .||. .' _'-,.| | _ i'll .""|.."| ".T.. '[P'H' ||'|.|,,||.r "||. "| '| |' !|;*|'—||"|.|[|||”".'. || | r|—_,||| ||'|| '|| _ .|||' ;|..!' |'|. '-'."' |'| —' ".'. ||| ,. '.'.||".-_.."' _|' .|,|||._ ;. | _. " '| ,j'| _- . ' " ||'||||| ||'|',u.',||'. ._.".-|..,|| '||: ' .|=| |r ' "_|!|'| ..|| .|| '|. ;.v ”|.| | "|.=| |||' ' » ' " | . * '.'—.'. ' ' Ir". .|| | ||, || |, | ||| .. | || _ _ '.'-4" '|||-|%|—T ,"',_.t'!"|'" __|"'__ . ,||'|||'|."";,1|, "H, ' (' " ' *'.'||. !( ' |'_-_ '|5..'.| .! || |'|'|_'i' | l! !. | | || || || | |'|..J||;-|- -| f—| "7' _. |. || . | ,."-" '*' ".'W' .'.'!'[' " 'l" .. " .. ' '_...'l" '.? ".." " "T' ' ." " 'i'-"i" " ' f.",v ' "..! " ' 5. . .||.... |.|- !" ||'_ " ' . ' _| . .'|' ||' .' '. . !.r '||. '|' ' " "" '—'|_.._||;.!"..,.—.' . "l' |. . .. | ,. | || |' || . —— '. !. ||| ' ||1|| —|| ||_|_ | ||||||.| |, T","|L || | || . | .., & _1||, |_ _ | .| ||!'! .|_ _._, ||| ||| | |- | _ —.|| '_c..!| ,'J'" !. |'|! L|.|”',|."—' ' _ " |! || | | |- # ' ' '|| ' _ | "||| — "| ' |'||I | | _|' - | ,"'| " I_ I _ . l' ' >. I _ *I ' II _ | II I . . | |! s,,"' "| |"!||| ."!! Hr.-J. .” | " ' rg. ! | '. " _ .ä'i ;;, .- 'N". .'.. :.'.|..|. |"'! | — :||: '|| .||.. !|L..' |. .'*" "" "|'|'_'!|. '|!','_.'|_|!!!,|| |||,.-|||||,,_—| _ ' | . "|, |. || ,, .||'|. ,. . .. |. .. |» . — "_._!|..|_.r|r" |. _, * .||.: —| || I_|.|_||| | .|| .. || | . |. .- | | |— -|| — |:| |__- |. |, || ! '!|"|_|||' (» 5'!|||'|J||._. ”|_| |.|. *' '|'. ' ""— |||.'||| |,__| __| _ |||f| _'|"| . |_|1—|||||L|||:||_||— | _ ,||_ |_| "E" |— |_ _. ||_f ||_|_ || | | | .| ..||| || ,|||| || '_| __||__||| | ,_ | ___| || ' :—i["" 'J' |. _ | _| |( | | ._| -| " |||r|."'J._. |__ . "" . '1"|.f...|' _"."'4||,.',' '.'
L|—,_,1_||__å | PTL-||| '|'|_'|.||_| 'åfg'f _
_ ...._._,|| — .. !.... . | — ... [|'s'_'|!'!| |||| I|_|| '|||'*' '||'| .b ' "I |' |? _ || "" "" |..!"||||| ""
. ..-..|||..|'|
H','|'|-i"|4||_
Sr.—fj—
' 7 '|| | || | . |||] 'J. .|. | .1 || '. ' ' "| ' ' " "'|'|||L,1|:|.||"-"' ||'|'||| '
408-
production" (se Note: "Fair Administration of the FOIA after the Computer Revolution", I: Computer Law Journal , vol 5, 1985, nr 1, sid. 55-56, 73). Termen "agency records" förefaller även in- nebära andra begränsningar av oklar räckvidd. Dessa begräns- ningar har att göra med bl.a. hur "records" anses förhålla sig en myndighets "structure, operation, or decision-making func- tions" och vilka befogenheter myndigheten har att ta ut kom- mersiella avgifter för begärda "records" (a.a. sid. 52).
Att "records" kan omfatta även datorläsbara uppgifter är fast- slaget i rättspraxis. Det är dock tveksamt om detta gäller också datorprogram (a.a. sid. 55, 56, 73, 75). Viss tvekan tycks också råda om kraven på sökanden att precisera sin framställning. Utläm- nanden har således kunnat vägras på den grunden att det ansetts vara fråga om en vag begäran om data snarare än en preciserad begäran om "records". Klart tycks vara att endast (pre)existerande "records" behöver lämnas ut och myndigheterna behöver såle- des inte framställa nya "records" (a.a. 55, 73-74). Å andra sidan tycks möjligheter finnas att begära att få tillgång till större data- mängder omfattande många "records" (an entire record system, a.a. sid. 62-63).
Svårigheter har också uppkommit när det gällt att avgöra inne- börden av myndigheternas skyldigheter att tillhandahålla icke sekretessbelagda delar av "records". Bedömningen utfaller olika beroende på hur de nödvändiga åtgärderna betraktas: som bort- tagning, som komprimering eller som omformning (omredi- . gering) av information (a.a. sid. 61-63, 64-68). Osäkerhet råder också om omfattningen av myndigheternas skyldighet att fram- ställa program för att utföra sökningar efter "records". En grund- princip är att myndigheterna skall utföra sökningar som svarar mot vad myndigheterna är tvungna att åstadkomma i fråga om manuella register (a.a. sid. 74).
3.6.4 Några slutsatser
Osäkerhet
De lagar som utsträcker handlingsoffentligheten till myndig- heternas ADB-system tycks undantagslöst omges av osäkerhet. Rättspraxis förefaller vara tunn — både i U.S.A. där utvecklingen pågått i ett par decennier och i än högre grad i de länder som först under allra senaste tid genomfört regleringar av aktuellt slag.
_ 109 - Insynens räckvidd
Insynsmöjligheterna i stort skiftar från land till land. Hand- lingsoffentlighetens allmänna uppbyggnad och räckvidd av- speglar sig givetvis även i regleringen av tillgången till ADB- material. Arendeinsyn förblir ärendeinsyn också i ADB-miljö.
Grundåtgärden för att låta datorlagrad information omfattas av insyn består i att ge allmänheten tillgång till sådant som kan sägas träda i stället för traditionella dokument. En sådan utvidg- ning framstår som alltmer självklar eftersom eljest, genom in— formationsteknologins och inte inte minst den datoriserade textbehandlingens utbredning, allt större områden skulle un- dantas från offentlighet på ett godtyckligt sätt. Räckvidden av insynen kan emellertid variera: man kan jämföra t.ex. den dan- ska offentlighedsloven, som endast avser att ge insyn i ADB-re- gister med karaktär av journaler 0.1. för överblick över doku- ment i ärenden, med den kanadensiska AIA, som uttryckligen utsträcker insynsrätten även till nyskapade "records" i alla slag av ADB-system.
Två typer av huvudbegrepp
Huvudbegreppen som används i de olika författningstexterna är av två slag: begrepp som anknyter till traditionell informations— hantering respektive begrepp som har mer direkt samband med ADB. Typiska för den förra kategorin är "handling" och "doku- ment". Typiska för den senare kategorin är "teknisk upptagning” och "machine-readable record". De hjälpbegrepp som omger hu- vudbegreppen ser olika ut på olika håll och visar inte upp någon enhetlig systematik. Skillnaderna förklaras bl.a. av att de av- gränsningar man önskar åstadkomma varierar -— jfr t.ex. "jour- naler" i den norska OL, "agency records" i den amerikanska FOIA och "icke personanknuten information" i den franska LADA. Vad man genomgående kan konstatera är en frånvaro av tekniska termer som t.ex. "fil" och "logisk post".
Skillnaderna i inriktning och huvudbegrepp tycks inte — i varje fall inte främst - bero på sakligt sett divergerande uppfattningar om hur den juridiska begreppsapparaten bäst bör utformas i förhållande till informationsteknologin. Inte heller förefaller skillnaderna spegla erfarenheter av hur tillämpningen av en viss begreppsapparat har utfallit i praktiken. Snarare är det fråga om hur handlingsoffentligheten i allmänhet uppfattas och hur pass starkt man tenderar att hålla fast vid det traditionella do- kumentbegreppet.
-L' int'lbllll
lll
' 1. 1 if | "'in'!" |
"Mi-m
-llO-
Sammanfattning
Vad man sammanfattande kan konstatera är att det inte i något land existerar en författningsreglering som laborerar med grundbegrepp som radikalt skiljer sig från de svenska. Det tycks heller inte finnas någon reglering som helt lyckas undvika de fundamentala problem som rör avgränsningar av tillgångsenhet och sökenhet och som har sitt upphov i den allt större flexibilitet och mångsidighet hos informationsbehandlingen som informa- tionsteknologin ger upphov till. Problemen kommer upp på olika sätt i de olika regleringarna, men har en tendens att alltid inställa sig om man valt att överhuvudtaget ge tillgång till ADB- material. Ett exempel bland många ger frågan om räckvidden av den danska regeln om "extraheringsplikt" avseende faktiska upplysningar i ADB-register i offentlighedsloven 11 5 (jfr ovan
3.6.2).
Några självklara förebilder för en omdaning av regleringen i 2 kapitlet TF finner man således inte. Detta gäller både inrikt- ningen i stort och systematikens detaljer, inklusive använd- ningen av begrepp som "uppgift", "meddelande", "skrivelse", "material", "information" och "upplysningar". Samma om- döme gäller självfallet regler av många slag som överhuvud- taget inte tagits upp i denna översikt - d.v.s. sekretessregler, överklaganderegler, tillsynsregler, dokumentationsregler m.fl.
Samtidigt måste man konstatera att den svenska regleringen vid en internationell jämförelse inte framstår som byggd på felkon- struerade begrepp eller missuppfattningar om ADB-teknikens innebörd i förhållande till handlingsoffentligheten. Den skiljer sig från regleringen i flera länder genom att i större utsträckning ta fasta på ADB-teknikens speciella förhållanden och möjlig- heter. Endast Finland och Kanada tycks ha slagit in på samma väg, nämligen en väg som innebär att begrepp som hör hemma i den traditionella, pappersberoende informationshanteringen inte uppfattas som den bästa utgångspunkten för utformning av regler om insyn i ADB-material. Sammanfattningsvis kan man säga, att vad man med ett "traditionalistiskt" tillvägagångssätt på ett plan vinner i fråga om begriplighet och avgränsningar förlo- rar man på ett annat plan i fråga om ändamålsenlighet och möj- ligheter att säkra allmänhetens insyn i ADB-systemen.
För att belysa påståendet kan man t.ex. notera de oklarheter som hänger samman med amerikanska FOIA:s begrepp "records" såvitt gäller allmänhetens möjligheter att få tillgång till infor- mation i icke sekretessbelagda delar (jfr ovan). Utrymmet för diskretionär prövning kan här bli besvärande stort - inte minst med tanke på att man i sådana fall förmodligen ofta befinner sig en zon där myndigheterna av olika skäl kan ha intresse av att
-'lll-
informationen är oåtkomlig, svåråtkomlig eller endast kan er- hållas mot betalning. Man kan också notera t.ex. att den norska offentlighetslovens ”analoga" dokumentbegrepp blir suddigt i kanterna redan i definitionen i föreskriftemas del I nr 2. Det omfattar nämligen inte bara rena motsvarigheter till texter på papper (t.ex. brev) utan också den "naturliga enhet av upplys- ningar" som "återfinnes med hjälp av ett textsökningssystem eller ett annat informationssystem". Hur långt denna definition egentligen befinner sig från upptagningsbegreppet och principen om tillgänglighet genom rutinbetonade åtgärder i den svenska lagstiftningen återstår för norsk rättspraxis att avgöra.
4. Offentlighetsprincipen i praktisk tilllämpning 4.1 Utgångspunkter
Offentlighetsprincipen omges av osäkerhet. Osäkerheten rör både huvudprinciper och enskildheter. Den har kommit till uttryck i den allmänna debatten, där det t.ex. råder delade me— ningar om de risker av olika slag som är förknippade med den gällande lagstiftningen (se ovan avsnitt 2.3). Den har också kommit till uttryck i myndigheternas rättstillämpning, t.ex. när det gäller omfattningen av den enskildes rätt att själv få söka vid terminal. '
Å andra sidan saknas inte insikter i lagstiftningens praktiska förhållanden. Flera undersökningar med olika utgångspunkter har utförts under senare år av bl.a. statskontoret, sårbarhets- kommittén, brottsförebyggande rådet och riksrevisionsverket. Institutet för rättsinformatik har år 1980 och 1983 gjort fältstudier och enkätundersökningar. Också statskontorets rådgivnings- verksamhet har gett inblickar och erfarenheter. Rättspraxis kring offentlighet och ADB är inte rikhaltig men skingrar osäkerheten på åtminstone vissa punkter.
Uppgiften har denna gång bestämts till att genomföra en studie av offentlighetslagstiftningen som tar sikte både på beredskapen och benägenheten i stort hos myndigheterna att leva upp till lagstiftningens krav på insyn och på problem och frågor som rör tilllämpningen av de mest centrala reglerna. Undersökningens resultat skall också stämmas av mot andra relevanta undersök- ningar och mot tillgänglig rättspraxis.
Några hypoteser har tjänat som utgångspunkter för studien. Dessa hypoteser grundas framför allt på 1983 års arbete med frågorna vid IRI, särskilt fältstudien och enkätundersökningen.
I*._|| .,",1 -.'.|"'_' ." |.| "J. _|... . ['th- .. -"l' .- | .'"",. .I- "" ':.t' ut'
, -"":f"5l'"."*""-l"-' l.. -. F." W
' |'.| ilj'w
"M..”. ...'.,. F... ..|:*
..|- | - .| ' ” .|' 1 | |
||"ll |x
."|"""'"-'|"' . i: ,.1', ':'! in"-..?. Il
| '"f '"' ' |'. ||. "' '.
. "*I'".
r....
"J||.. |. .. ..
." .'.
'1"""'.'"."' _..L'"
.'...' l' ' ..
r.'.'.
|.|_.'_,|.
|. J.".." "" ".r ,
"_.
-112-
En hypotes är att en inte obetydlig del av den osäkerhet som sammanhänger med offentlighetslagstiftningen snarare beror på bristande erfarenheter och kunskaper hos myndigheterna än på olämpligt valda grundbegrepp i lagstiftningen. En annan hy- potes är att begreppet god offentlighetsstruktur har central bety- delse och kan användas som instrument både för att säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och informa- tionsinnehav och för att begränsa insynen i överensstämmelse med krav på sekretess och skydd av känsliga uppgifter. En tredje hypotes, grundad på bl.a. Sårbarhetsberedningens studier (t.ex. SÅRB 198516, "Kassaskåpsäker sekretess"), är att de risker som är förknippade med insynen i myndigheternas ADB-system i teo- rin kan te sig omfattande eller till och med katastrofala men att de i praktiken snarare visar sig vara begränsade och hanterbara.
Slutligen gäller att undersökningen inte ensidigt inriktas vare sig på brister i insynen eller på risker med för långtgående insyn. Undersökningen tar med andra ord inte ensidigt sin utgångs- punkt varken i behovet att förstärka Offentlighetsprincipen eller i behovet att snäva in den. Båda dessa utgångspunkter finns med i bilden och uppfattas närmast som komplementära.
4.2 De nu genomförda undersökningarna 4.2.1 Allmänt
Undersökningarna har genomförts i två steg under första halv- året 1987. Det första steget omfattade ett drygt trettiotal myndig- heter och inriktades på ett fåtal frågor. I det andra steget begrän- sades antalet myndigheter men studien fördes mer på djupet hos varje enskild myndighet. Varken fas 1 eller fas 2 har avsett att ge någon statistiskt säkerställd kunskap om förhållandena. Det är fråga om att få indikationer på problem och en någorlunda till- förlitlig uppfattning om reglernas tillämpning på fältet. Under fas 2 har uppgiften också varit att med myndigheterna diskutera alternativa utformningar av offentlighetslagstiftningen och oli- ka praktiska lösningar, t.ex. hur sekretessbedömningar och hemligstämpling kan genomföras i ADB-system. Ursprungligen var avsikten att dessa diskussioner skulle utgöra en särskild, tredje fas, men det visade sig både möjligt och mest lämpligt att samordna dem med fas 2.
För att bedöma tillförlitligheten hos undersökningen får man bl.a. jämföra den med resultaten av andra liknande undersök- ningar. Ett exempel på ett förhållande som tenderar att åter- komma i så gott som alla undersökningar av offentlighets- principens praktiska förhållanden är att frågorna från enskilda
-ll3-
personer ("allmänheten" i snäv mening) är ytterligt få, ofta inga alls. Också frågorna från massmedier, forskare, intresseorganisa- tioner o.l. är regelmässigt få. Till jämförelser av detta slag skall vi återkomma i avsnitt 4.3.
4.2.2 Fältundersökningen fas 1 Syfte
Syftet med fas 1 var att få en allmän uppfattning om hur offent- lighetsreglerna för närvarande tillämpas i ADB-miljö. Framför allt gällde det att studera hur lätt eller hur svårt det är för all- mänheten att få reda på vilken information myndigheterna har tillgång till och använder i sina ADB-system och hur man får del av denna information. En central fråga gällde således hur myn— digheterna löst sina primära åligganden enligt TF och sekretess- lagen och i vilken utsträckning de har beredskap att medge insyn i ADB-register. Fas 1 resulterade också i att ett relativt omfattan- de material samlades in i form av myndigheternas beskriv- ningar av register enligt Seer 15:11 och 7a 5 datalagen, utbild- ningsplaner, kursmaterial, informationsbroschyrer och all- männa beskrivningar av verksamhet och framtidsplaner.
Uppläggning och genomförande
Undersökningen omfattade 33 myndigheter enligt Tablå 1. Dessa valdes ut med ledning av framför allt statskontorets översikter och rapporter ("Användning av ADB i statsförvaltningen" m.fl.). Valet bestämdes av främst två hänsyn: För det första gäll- de det att få möjligheter att studera myndigheter som har särskilt sekretesskänslig information, t.ex. försvarsmyndigheter, sjukhus och statistikorgan. För det andra borde urvalet omfatta sådana myndigheter som har för allmänheten speciellt intressant eller potentiellt intressant information, t.ex. skatte- och fastighetsin— formation. Andra kriterier för urvalet innebar att myndigheter- nas storlek borde variera och att den geografiska spridningen borde vara någorlunda god.
Undersökningen genomfördes av en av institutets medarbetare (forskningsassistent Marie Carlsson) på något olika vägar. Vid vissa myndigheter skedde personliga besök medan enbart tele- fonkontakt förekom i andra fall. Vilken typ av kontakt som skett med respektive myndighet redovisas i Tablå ]. I några fall har M.C. haft tillgång till namn på någon lämplig kontaktperson på förhand; i andra fall har det som jämförelse gällt att via myn- dighetens telefonväxel slussas vidare till lämplig person.
Tablå 1
STUDERADE MYNDIGHETER ] FAS ]
-ll4-
Nummeri under- sökningen, kon- lntressanta register taktvä g Nämn (kgrtinfgmggigm ] Besök Rikspolisstyrelsen polisiära systern, rättsväsendets informationssystem 2 Telefon Domstolsverket målregistrering, dokument— och ärendehantering, rätts- väsendets informationssystem, fastighetsdatasystemet 3 Telefon Exportkreditnämnden ekonomiadministration, dokument- och ärendehantering 4 Besök Öl!/Försvarsstaben operativ ledning, administration, dokumenthantering 5 Besök Försvarets forsknings- anstalt administration, dokumenthantering, telekonferens, teknisk-vetenskapliga bearbetningar 6 Telefon Riksförsäkrings- verket administration av den allmänna försäkringen m.m. 7 Telefon Vägverket administration, väg- och trafikprojektering & Besök Statens pris- och kartellnärnnd registerhantering, bearbetning av utredningsdata 9 Telefon Centrala studie— stödsnämnden administration av studielån m.m. 10 Telefon Kemikalieinspek- tionen register över kemiska produkter, ekonomiadministration, litteraturdatabas 11 Telefon Statens strål- skyddsinstitut administration av persondosmätning, beredskapssystem för beräkningar 12 Telefon Statens invandrar-
verk dokument- och ärendehantering
13 Besök
14 Telefon
15 Telefon
16 Telefon
17 Telefon
18 Besök
19 Telefon
20 Besök
21 Besök
22 Besök
23 Telefon
24 Besök 25 Telefon 26 Telefon
27 Besök
28 Telefon
29 Besök
30 Telefon 31 Telefon
32 Besök
-115-
Arbetarskydds- styrelsen
Statens lantmäteri- verk
Statens provnings- anstalt
Statskontoret
Riksrevisionsverket
Statistiska central- byrån
Regeringskansliet
Riksskatteverket
Allmänna reklama- tionsnämnden och Konsumentverket
Bankinspektionen
Centralnämnden för fastighetsdata
Datainspektionen Huddinge sjukhus Stockholms läns- styrelse
Göteborgs läns- styrelse
Stockholms kommun Göteborgs kommun Socialstyrelsen Trafiksäkerhets- verket
Statens naturvårds- verk
administration, statistik, teknisk-vetenskapliga bearbetningar, litteraturdatabaser
teknisk databehandling, fastighetsvärdering
teknisk databehandling, ekonomiadministration registerhantering, rapport- och dokumenthantering, administration, systemutveckling statistik, utredningar, registerhantering
statistik, person— och företagsregister m.m. diarieföring, informationssökning (inkl. rättsväsendets informationssystem), telekonferenssystem skatteadministration, uppbörd, exekutionsväsende
diarieföring, datorstödd publicering avgiftsregister, systemplanering
fastighets- och inskrivningsregister diarieföring, ärendehantering patientregister
folkbokföring, fastighetstaxeringsregister
folkbokföring, fastighetstaxeringsregister administrativa register, elevregister m.fl. diarieföring, ärendehante- ring ,telekonferens, sökning i externa databaser sjukdomsregister
bil- och körkortsregister, yrkestrafikregister
teknisk-vetenskapliga bearbetningar, statistik, sökningar i databaser
-ll6-
33 Telefon Generaltullstyrelsen ekonomiadministration, avgiftsberäkningar, statistik varuregistrering
Mmdighetema i alfabetisk ordning med angivande av ordningsnummer %%
Allmänna reklamationsnämnden och
konsumentverket 21 Arbetarskyddsstyrelsen 13 Bankinspektionen 22 Centrala studiestödsnämnden 9 Centralnämnden för fastighetsdata 23 Datainspektionen 24 Domstolsverket 2 Exportkreditnämnden 3 Försvarets forskningsanstalt 5 Generaltullstyrelsen 33 Göteborgs kommun 29 Huddinge sjukhus 25 lnvandrarverk, Statens 12 Kemikalieinspektionen 10 Konsumentverket (o. ARN) 21 Lantrnäteriverk, Statens 14 Länsstyrelsen, Göteborgs län 27 Länsstyrelsen, Stockholms län 26 Naturvårdsverk, Statens 32 Pris- och kartellnämnd, Statens 8 Regeringskansliet 19 Riksförsäkn'ngsverket 6 Rikspolisstyrelsen 1 Riksrevisionsverket 17 Riksskatteverket 20 Socialstyrelsen 30 Statistiska centralbyrån 18 Statskontoret 16 Stockholms kommun 28 Strålskyddsinstitut, Statens 11
Trafiksäkerhetsverk, Statens 31
- 117-
Vägverk, Statens 7
Överbefälhavaren / Försvarsstaben 4
Under fas 1 har dessutom ytterligare ett antal myndigheter m.fl. stu- derats utan att dessa medtagits bland de trettiotre som redovisas i rap— porten. Dessa är Bostadsstyrelsen, Länsbostadsnämnden i Stockhoms län, Storstockholms bostadsförmedling, Statens planverk och Tidningarnas
Telegrambnås nyhetsredaktion.
I telefonväxeln har M.G. sökt "den person som har hand om förteckningar eller beskrivningar över myndigheternas ADB- register". Efter några turer, som gått mer eller mindre trögt, har detta fört fram till rätt person. Vid några tillfällen har M.G. i stället frågat efter "den offentlighetsansvarige" hos myndig- heten, vilket vållat förvirring. Termen "offentlighetsansvarig" är inte någon etablerad benämning och än mindre någon speci—
ell befattning.
Frågorna till myndigheterna följde ett på förhand uppgjort schema som redovisas i Tablå 2.
Tablå 2
Frågor till myndigheterna vid fältundersökningen, fas 1 A. OFFENTLIGHETSANSVARIG
Finns det någon utsedd offentlighetsansvarig? ja nej tveksamt
Vem är det? ' Sedan hur länge har personen/ personerna varit offentlighetsansvarig? Vem var offentlighetsansvarig tidigare?
Vilken befattning hos myndigheten har personen? registrator ADB-chef jurist annan?
Vilken kompetens har personen tekniker jurist annan?
Har personen fått speciell utbildning som offentlighetsansvarig?
Vilka uppgifter har personen tilldelats i egenskap av offentlighetsansvarig? rådgivning till allmänheten rådgivning internt inom myndigheten kontakter med andra myndigheter granskning och revision av ADB-system medverkan vid systemutveckling beslut om utlämnande
-llS—
Görs någon systematisk erfarenhetsinsamling? Nej Ja (hur?)
B . REGISTERBESKRIVNINGAR
Finns det beskrivningar över ADB-register enligt 15:11 Seer? Ja Nej I viss utsträckning
Om "nej", varför finns det inga beskrivningar? registren anses inte till någon del vara allmän handling uppenbart ringa betydelse för den enskildes rätt
Hur uppfylls kraven i 15:11? Helt Delvis Inte alls
Hur omfattande är beskrivningarna? antal sidor?
Är beskrivningarna lätta att använda och förstå? Finns det: sammanfattning? register? grafiska beskrivningar? datoråtkomst? Hur aktuella är beskrivningarna?
Hur ofta sker uppdateringar? varje år oftare mer sällan
Var och hur finns beskrivningarna förvarade?
Hos vem finns beskrivningarna bevarade?
Som framgår av Tablå 2 har frågorna koncenterats till:
' funktionen "offentlighetsansvarig" ' beskrivningarna av ADB-register som myndigheterna är skyldiga att hålla tillgängliga enligt sekretesslagen15:11
Vad menas med "offentlighetsansvarig"?
Myndigheterna har vissa åligganden att lämna allmänheten information och hjälpa dem som söker information till rätta. Man kan utgå från att dessa åligganden har stor, i många situa- tioner sannolikt avgörande betydelse för gemene mans möjlig- heter att ta sig fram till önskade upptagningar. Enligt sekretess- lagen 15:11 p. 7 skall allmänheten i myndighetens beskrivningar av ADB-register även kunna få reda på vem som hos myndig- heten kan lämna närmare upplysningar om respektive register. Myndigheterna är vidare enligt 15:12 samma lag i viss utsträck- ning skyldiga att på begäran lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av ADB-upptag- ningar. Enligt 8 5 allmänna verksstadgan (1965z600) skall det hos
-ll9-
myndigheten finnas en eller flera befattningshavare som vid sidan av sina övriga åligganden har till särskild uppgift att läm- na allmänheten upplysningar om myndighetens ADB-register och deras användning, jfr 7 5 p. 2 verksförordningen (1987:1100).
Benämningen "offentlighetsansvarig" används inte i författ- ningstexterna. Idén om en funktion av detta slag uppkom i debatten om Offentlighetsprincipen och utvecklades i remiss- yttranden över DALK:s betänkande SOU 1980:31 (jfr a.a. sid. 76). En konkretisering skedde i propositionen 1981/82:37 (sid. 34-36). Den viktigaste uppgiften bör enligt propositionen ligga i att bistå allmänheten, men det kan också ifrågakomma att ge upplys- ningar och vägledning inom den egna myndigheten. I pro- positionen antyds också att offentlighetsansvaret kan aktualise— ras i samband med utbildning av personalen. Omfattningen hos åliggandena får enligt propositionen variera med storleken hos myndigheten och den vikt offentlighetsintresset har. Någon närmare precisering av vilka uppgifter som bör åvila de offent- lighetsansvariga finns inte. Ett naturligt syfte för fältstudiens första fas var därför att försöka få en uppfattning om hur funk- tionen i praktiken kommit att uppfattas och att utformas. Be- nämningen "offentlighetsansvarig" används i fortsättningen trots att dess innebörd således inte är helt klar.
Finns det "offentlighetsansvariga" utsedda? En första fråga gällde om myndigheten överhuvudtaget utsett någon offentlighetsansvarig. Svaren kan delas in i fyra katego- rier:
Ja, en bestämd person 11 Ja, flera personer 7 Tveksamt 7 Nej 8
Svaren fördelade på de enskilda myndigheterna (numeringen enligt Tablå l):
la, en bestämd person: 4, 5, 6, 13, 16, 18, 20, 23, 29,
31, 32 ]a, flera personer: 1, 7,14, 17, 25, 28, 30 Tveksamt: 12, 15, 21, 24, 26, 27, 33 Nej: 2, 3, 8, 9, 10,11, 19, 22
Av de 11 myndigheterna i den första kategorin, vilken omfattar flera stora myndigheter som ÖB/försvarsstaben, försvarets forskningsanstalt, statskontoret och statistiska centralbyrån, har alla utsett en bestämd person att vara offentlighetsansvarig. Ofta
-120-
kallas denna befattningshavare just_"offentlighetsansvarig".
I kategorin "ja, flera personer" finner man myndigheter där de "offentlighetsansvariga" ofta återfinns i en längre eller kortare uppräkning av register såsom kontaktpersoner e.d. för respek- tive register eller grupp av register. Personerna kan vara ganska många: hos t.ex. vägverket 24 stycken, hos lantmäteriverket 13 stycken. Vissa större myndigheter har flera offentlighetsansva- riga på grund av geografisk uppdelning.
De tveksamma fallen omfattar olika slags oklarheter. Hos en myndighet hänvisar man till en "presstjänst" eller "informa- tionstjänst". Hos en annan är förhållandena helt enkelt oklara; ingen uppgift om offentlighetsansvar (eller motsvarande) finns i registerbeskrivningar e.d., men en viss person skulle ändå möj- ligen kunna anses fullgöra uppgiften. En av myndigheterna sak- nar offentlighetsansvarig(a) men hänvisar till särskilda svårig- heter på grund av pågående omorganisation. I ett fall har en person tilldelats uppgiften som offentlighetsansvarig men är (ännu) inte medveten om detta.
I nej-fallen har myndigheterna mer eller mindre klart informe- rat om att det inte finns någon befattningshavare med särskild uppgift att ta hand om allmänhetens frågor eller sörja för råd- givning m.m. i offentlighetsfrågor. Man kan notera att bland dessa finns flera myndigheter som från offentlighetssynpunkt knappast kan anses sakna intresse, t.ex. domstolsverket, centrala studiestödsnämnden, kemikalieinspektionen och regeringen (regeringskansliet).
Benämningarna på den funktion som här kallas offentlighets— ansvarig varierar hos myndigheterna. Man talar, utöver om "offentlighetsansvarig", om "informationsansvarig", "kontakt- person", "datasäkerhetsansvarig", "datakontaktmän", "kontakt- man i personregisterfrågor", "ADB-samordnare" m.m. Beslutet att utse offentlighetsansvariga kan ha fattats på ledningsnivå, men det förekommer också att formellt beslut helt saknas. Den uppgivna grunden för åtgärden växlar: ibland anges 8 & allmän- na verksstadgan, ibland Seer 15:11, ibland båda.
Det är vanligt att man blandar samman offentlighetsansvaret med kravet enligt datalagen (1973:289) och dataförordningen (1982z480) på att det skall finnas en "registeransvarig" för per- sonregister. Detta är givetvis en felsyn: registeransvaret enligt datalagen är i första hand ett ansvar för den organisation som förfogar över personregister. Vidare skall den "kontaktperson" som enligt datalagen skall utses av den registeransvarige ha till uppgift att svara för kontakterna med datainspektionen.
-121-
En tendens förefaller vara att den offentlighetsansvarige (de offentlighetsansvariga) utsetts i samband med ändringarna i sekretesslagen år 1982 och att därefter inte mycket har hänt. De flesta av de offentlighetsansvariga har således haft denna uppgift sedan lagändringen.
Befattning och kompetens
De offentlighetsansvariga har olika uppgifter och bakgrund. Fle- ra (nio stycken) är ADB—chefer eller ADB-säkerhetschefer. Tre är jurister. I övrigt förekommer befattningshavare på administra- tiv byrå, lönesektion, bibliotek och registratorskontor. Någon är informationssekreterare. Kompetensen skiftar i motsvarande mån. Teknisk och administrativ kompetens är vanligare än rent rättslig. Militär och polisiär kompetens finns också represente- rad. Förhållandena kan för övrigt jämföras med önskemålet uttryckt i propositionen 1981 / 82:37 att den som skall ge allmän- heten upplysningar och vägledning inte bör ha en sådan ställ— ning att han enligt Seer 15:6 skall fatta beslut i enskilda frågor om utlämnande av allmänna handlingar, d.v.s. vederbörande bör inte enligt arbetsordning eller särskilt beslut svara för vården av de handlingar vilkas utlämnande kommer i fråga. Som vi skall se i nästa punkt är detta önskemål inte alltid uppfyllt.
Speciell utbildning för de offentlighetsansvariga tycks endast sällan (om ens någonstans) ha anordnats och 16 myndigheter svarar ett klart nej på frågan om detta skett. Några offentlighets- ansvariga (tre) uppger att de deltagit i statskontorets seminarier om offentlighet och ADB-system. Frågorna om offentlighet och ADB-system tas vanligen upp i den allmänna internutbildning- en; i synnerhet tycks detta ha förekommit i samband med lag- ändringarna 1982. De offentlighetsansvariga är vanligen "själv- lärda" och anses (anser sig) behärska problemen och reglerna genom den befattning de har. Vissa av dem sysslar själva med utbildning och har sammanställt interna PM och undervis- ningsmaterial.
Den offentlighetsansvariges uppgifter
Med något enstaka och tveksamt undantag har ingen lämnat någon formell, konkret redovisning av vilka uppgifter som hos myndigheten anses ingå i funktionen "offentlighetsansvar". Till en del, förmodligen till en stor del, tycks detta sammanhänga med att frågorna från allmänheten är så få att innebörden av den offentlighetsansvariges åligganden sällan aktualiseras.
-122-
Påfallande oklarhet tycks råda om vilka krav på befattnings- havarna ansvaret egentligen innebär: det tycks kunna uppfattas både som en kvalificerad uppgift i samband med utvecklingen av myndighetens informationsbehandling och som en rutin- betonad blanketfadministration. Detta förhållande kan delvis förklara varför man, som föregående punkt redovisat, finner att offentlighetsansvaret kan ligga på personer med tämligen skif- tande kompetens och befattningar: datachef, säkerhetschef, in- formationssekreterare, jurist, bibliotekarie o.s.v. Man kan säkert våga ett antagande att innebörden av ansvaret i hög grad kom- mer att bli beroende av vilken eller vilka personer som hos myndigheten utses som ansvariga och att det finns vissa risker att besluten om ansvarsfördelning inte alltid är fullt genom- tänkta.
I allmänhet uppger man att uppgiften består i att ge råd till all- mänheten (14 stycken) och, i vissa fall, även inom myndigheten (7 stycken). Råden till allmänheten uppfattas ofta så att det gäller att slussa den sökande vidare till den person som "kan" det ak- tuella registret. Det är inte ovanligt att den offentlighetsansvari- ge medverkar vid utveckling av ADB-system (10 stycken). Man uppger i flera fall att strävan numer är att beakta offentlighets- lagstiftningens krav. Däremot tycks ingen "revision" och an- passning av befintliga, äldre system äga rum.
Hos några myndigheter (fyra stycken) uppger man att den of- fentlighetsansvarige även har till uppgift att besluta om ut- lämnande av handlingar. Hos andra myndigheter pekar man på speciella delegationsordningar för beslut om utlämnande av allmänna handlingar och framhåller att sådana beslut ligger klart utanför den offentlighetsansvariges uppgifter. Den senare uppfattningen är i linje med lagstiftningens intentioner, jfr fö- regående punkt.
Samråd och erfarenhetsinsamling, statskontorets rådgivning
Vanligen förekommer inga kontakter myndigheterna emellan för att samråda eller utbyta erfarenheter om offentlighetslag- stiftningens tillämpning på ADB-systemen. I ett fåtal fall har kontakter förekommit med statskontoret eller datainspektionen.
För att få en närmare inblick i förhållandena har institutet även genomfört en mindre, separat undersökning av statskontorets rådgivning om offentlighetslagstiftningen och ADB-systemen. Denna visar att rådgivningen har krympt i omfattning sedan den inleddes i samband med 1982 års ändringar i sekretesslagen. Den var ursprungligen (minst) en uppgift för en heltidsanställd jurist, men sköttes då undersökningen genomfördes som en
-123-
sidouppgift av en person med andra huvuduppgifter. Frågorna utifrån har blivit färre jämfört med initialskedet, då man från många håll ville få upplysningar om vad den nya lagstiftningen innebar. Numer handlar det endast om kanske 25—50 direkta förfrågningar per år, inklusive frågor från allmänheten, d.v.s. främst massmedia, forskare och intresseorganisationer. Många av dessa frågor är av enklaste slag, t.ex. att förklara varför och på vilket sätt ADB-systemen hos myndigheterna omfattas av of- fentlighetsprincipen. Ett intryck som frågorna ger är att uppfatt- ningarna om lagstiftningen på många håll är diffusa och att behovet är stort av grundläggande information och utbildning.
Kostnaderna för verksamheten hos statskontoret har enligt undersökningen mer än halverats jämfört med initialskedet (från över 500.000 kronor/år till nu omkring 150.000 kronor/ år) och man får anta att huvuddelen av de kvarvarande kostnader— na avser sådant som generell rådgivning via statskontorets ' skrifter samt remissyttranden och interna utredningar (se L Sjö- ström, "Statskontorets rådgivning om offentlighetslagstift- ningen och ADB-systemen", IRI-PM 198720). En reservation bör dock göras beträffande kostnaderna för sådana insatser i olika projekt som har anknytning till offentlighetslagstiftningen utan att direkt eller exklusivt vara inriktade på denna (jfr nedan av- snitt 4.3 om bl.a. projektet "Informationsbaser").
Statskontorets erfarenhetsinsamling i anslutning till rådgiv- ningen tycks likaledes ha avtagit i omfattning. De enskilda myn- digheterna i undersökningen svarar också regelmässigt nej på frågan om någon systematisk insamling och dokumentation av erfarenheter sker. Både såvitt gäller rådgivningsfunktionen hos statskontoret och de undersökta myndigheterna torde förhållan- det ha samband med det låga antalet frågor, vilket för med sig att problemen får teoretisk prägel och låg praktisk angelägenhet. Givetvis förekommer det att enstaka offentlighetsansvariga på egen hand sparar på uppgifter om frågor, överklaganden m.m.
Utanför kretsen av myndigheter som redovisas i denna studie (jfr Tablå 1 nederst) har vi funnit något enstaka exempel på att frågor från allmänheten är mer vanliga och att därför intresset för Offentlighetsprincipens praktiska problem blir mer påtagligt. Hos Stor-stockholms bostadsförmedling (on-line register över intresseanmälningar, lägenheter och byten, drygt 100 terminaler) uppgav man således både att frågorna är många och att de kräver kontinuerlig uppföljning och anpassning - i princip skulle detta kräva en heltids arbetsinsats.
424-
Beskrivningar av ADB-system, allmänt
En av nyheterna vid den senaste revisionen av lagreglerna om offentlighet och ADB innebar att myndigheterna är skyldiga att hålla tillgängliga beskrivningar av sina "ADB-register". Undan- tag från skyldigheten gäller bl.a. om beskrivningen endast skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten.
Det aktuella stadgandet i sekretesslagen15:11 anger också vilka uppgifter registerbeskrivningarna skall innehålla, bl.a. vilka terminaler som enskilda själva kan få utnyttja hos myndigheten och vilka sekretessbestämmelser det vanligen kan bli fråga om att tillämpa på registret. Man kan utgå från att dessa beskriv- ningar har central betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till datorlagrad information. Om beskrivningar av detta slag saknas eller är bristfälliga kan insynsrätten lätt förvandlas till en tom formalitet. Utgångspunkten bör enligt propositionen 1981/ 82:37 vara att registerbeskrivningar skall finnas. Endast om det står "någorlunda klart" att fördelarna med beskrivningen från offentlighetssynpunkt skulle vara obetydliga, bör en myn- dighet kunna betrakta sig som befriad från skyldigheten att ha en beskrivning. Kraven på registerbeskrivningarna anges i proposi- tionen vara en minimistandard (a.a. sid. 54-55).
Finns det beskrivningar?
Det övervägande antalet myndigheter har registerbeskrivningar:
]a 23 N ej 9 Oklart 1
Av de nio myndigheter som helt saknar beskrivningar (3, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 22, 26) uppger några att deras register inte inne— håller några offentliga handlingar eller att det inte finns något allmänt intresse av insyn i registren eftersom det mesta eller allt i dessa är sekretessbelagt. Ett par myndigheter menar att allmän- heten får tillräcklig insyn i verksamheten genom de publika- tioner o.l. som myndigheten ger ut (kemikalieinspektionen, SPK). I några fall är det fråga om mindre myndigheter där dato- riseringen nyligen inletts (kan innebära år 1985) och där proble- men och kraven är nya och dåligt kända samtidigt som alla kraf- ter ägnas åt att få ADB-systemen att överhuvudtaget fungera och att utbilda personalen i användningen (bankinspektionen, ex— portkreditnämnden, statens invandrarverk). I förbigående kan man notera att det här kan tänkas handla om situationer där en dålig offentlighetsstruktur riskerar att från början byggas in i nya
-125-
ADB-system. Slutligenfinns ett fall (statens strålskyddsinstitut) där själva databehandlingsmiljön förklarar svårigheterna att hålla registerbeskrivningar: det handlar då om tekniska bearbet- ningar pd persondatorer där arbetsuppgifterna ofta växlar. Här möter ett fall där lagtextens term "ADB-register" passar mindre väl och visar sin huvudförankring i den administrativa data- behandlingen (personregister, fordonsregister etc.).
Det osäkra fallet avser en myndighet där man under en viss be- " fattningshavares semester inte kunde ge besked om huruvida registerbeskrivningar fanns eller inte.
Beskrivningarnas innehåll, tillgänglighet och kvalitet
De flesta beskrivningarna uppfyller minimikraven i Seer 15:11, d.v.s. de ger upplysningar om samtliga sju förhållanden som anges i stadgandet. Fyra eller förmodligen några fler — be- roende på hur pass sträng bedömning man tillämpar och även på hur pass god kunskap man har om den faktiska situationen — har brister. Det kan handla både om att register saknas som up- penbart borde ha funnits med och att särskilda uppgifter saknas om de register som finns med. Sådana brister blir särskilt påfal- lande när dokumentationen består av beskrivningar som egent- ligen har tillkommit för andra syften (t.ex. ansökningar till data- inspektionen eller enkätsvar). Statskontorets blankett för regis- terbeskrivning förefaller inte användas i så stor utsträckning som man skulle kunna tro — vi har funnit den hos åtta av myn- digheterna. Men de flesta har valt likartade uppställningar och att sammanföra förteckningar över personregister enligt 7a 5 da- talagen och beskrivningar enligt sekretesslagen i ett dokument på samma sätt som i statskontorets blankett.
Beskrivningarna består regelmässigt av registeröversikter kom- binerade med bilagor som kortfattat lämnar grundläggande upp- lysningar om varje särskilt register. Informationen är oftast knapphändig och förutsätter att den som är intresserad av att begära uppgifter tar kontakt med en tjänsteman som kan lämna mer detaljerad information. På sin översiktliga nivå är beskriv— ningarna relativt lätta att förstå. Undantag förekommer och hos någon myndighet hävdade man att beskrivningarna inte var avsedda att läsas av allmänheten utan att intresserade borde vända sig direkt till en handläggare för att få råd och upplys- ningar.
I normalfallet torde beskrivningarna fungera trappstegsvis: de två första trappstegen är de som krävs enligt sekretesslagen 15:11. De avser (1) att ge en översikt över alla befintliga register med namnuppgifter 0.1. och (2) att lämna vissa grundläggande upp-
-126—
gifter om varje enskilt register. Dessa beskrivningar ger en över- blick som kanske i vissa fall, men säkert inte alltid, räcker för att få en uppfattning om vilka upptagningar som är tillgängliga för allmänheten. För det mesta krävs kompletterande information som både kan bestå i mer detaljerade uppgifter om register- innehåll och datastruktur och i beskrivningar av vilka bearbet- ningar och sökningar som är möjliga. När myndigheterna har presentationsterminaler har de också regelmässigt sådana mer detaljerade beskrivningar och särskilda sökhandledningar för allmänheten.
Man kan också i sammanhanget konstatera att information av typen verksamhetsbeskrivningar och myndighetspresentationer är väsentliga — ofta förmodligen nödvändiga — komplement för den som vill förstå en myndighets informationsbehandling. Det finns exempel på att myndigheterna börjat uppmärksamma detta förhållande och ta hänsyn till det vid utformningen av sin information till allmänheten.
Aktualiteten hos beskrivningarna förefaller ofta dålig. Några myndigheter, åtminstone åtta, uppger att de årligen reviderar beskrivningarna. Detta kan ske t.ex. genom att särskilda kon- taktpersoner på myndigheten får göra justeringar och komplet- teringar. Några uppger att de justerar när ändringar inträffar. Men flera myndigheter har knappast ändrat beskrivningarna sedan de först upprättades och är osäkra om de längre återger den aktuella situationen.
Beskrivningarna finns vanligen i en pärm eller mapp. Finns det en (enda) offentlighetsansvarig förvaras pärmarna vanligen hos denne. Vanligt är också att beskrivningarna finns på registra- torskontoret. Hos några större myndigheter finns särskilda be- skrivningar som redovisar de register som är tillgängliga på lokal nivå, t.ex. hos de lokala försäkringskassorna inorn social- försäkringen. En myndighet, statistiska centralbyrån, har lagrat sina registerbeskrivningar i dator med möjlighet till direkt åt- komst från terminaler.
Kontakten med myndigheterna
Myndigheterna förefaller ofta ha en ldg beredskap att ta emot frågor från allmänheten och slussa dern längs rätta vägar. Ett belysande exempel ger följande utdrag ur undersökarens an- teckningar i direkt anslutning kontakten med myndigheten M:
"7/5 hos Läxeln: jag frågar efter om det finns någon som kan ha en för- teckning över de ADB-register som används inom M. Växeln svarar med ??? Vilka register? Till slut kopplas jag till infgrmatigns, avdglningen (H-gren).
-127-
H-gren tror att det antingen kan vara K L:son eller L L:gren...Jag väljer L L:gren.
L L:gren svarar. Jag presenterar mig (med namn bara) och undrar om det finns några förteckningar eller beskrivningar över de ADB-register som M använder.
L L:gren frågar vem jag är och varför jag frågar. Jag säger som det är (DOK-undersökning m.m.) L L:gren svarar att han inte tror att det finns några sådana förteckningar. Han menar att det finns systemdokumen- tation men inte vad han vet några andra. M har ingen egen presenta- tionsterminal och planerar inte heller vad han vet någon. L L:gren sitter med i en ADB-grupp inom M. Han säger sen att han kanske inte är rätt person utan hänvisar till K L:son. Jag söker K L:son. Efter fjärde försöket när jag honom via hans sekreterare som hämtar honom. Jag presenterar mig (med namn enbart) och undrar om det finns någon för- teckning över... Han svarar kort ja, det finns hos L szerg.
Jag söker L szerg. Efter tredje försöket får jag besked om att han har semester till den 1/6.
Jag ger mig inte utan söker någon 'i närheten av honom". Jag hamnar hos B L:berg. Hon vet inget och hänvisar till L L:gren. Jag berättar då att jag tidigare har talat med honom och att jag via K L:son blivit hän- visad till L szerg. B L:berg försöker koppla mig till L L:gren men får inget svar. Jag ber henne då koppla mig till K L:son. B L:berg försöker igen, men då försvinner samtalet (jag ledsnar och går och fikar).
Efter fikat ringer B L:berg upp mig. (Hon måste ha sökt mig den långa vägen för jag tror inte jag presenterade mig som att jag arbetade på universitetet...). B L:berg talar om att hon försökt nå K L:son och att samtalet hade försvunnit. K L:son hade dock bekräftat att det är L szerg som har förteckningama. Hon har även undersökt szergs rum och hittat en pärm.
Vi försöker gemensamt bläddra i pärmen för att se om det är den som är intressant. Det står att den skall bestå av register enligt datalagen. Jag frågar om det är blanketter och hur de ser ut. Vi kommer fram till att det är statskontorets blanketter för förteckning enligt datalagen och sekretesslagen. Hon undrar vad jag vill ha. Hon skall kopiera och skicka förteckningen till mig så länge, så får jag eventuellt återkomma senare till L szerg. Jag frågar om det inte finns någon annan som kan ha förteckningen eller veta något om den. Eventuellt tror B L:berg att C Mzrin kan veta något, men hon är ny... Efter den 1 juni söker jag L szerg och får så småningom tala med honom."
Det är givet att motigheter av detta slag kan verka effektivt dämpande på ivern att få tag i offentlig information. Inte minst gäller detta när den som frågar är osäker om vad som finns att tillgå och vilka rättigheter offentlighetslagstiftningen ger.
Problemet tjänar också att påminna om att begreppet "god offentlighetsstruktur" inte bara omfattar registerfrågor i snäv mening utan myndigheternas hela informationshantering med anknytning till offentligheten och sekretessen - från och med _ det att en enskild kontaktar någon person hos myndigheten och hela den vidare slussningen till kontaktpersoner, registerbe- skrivningar och terminaler.
-128-
Få frågor från allmänheten
Undersökningen indikerar, i likhet med flera andra, att frågorna från allmänheten (inklusive press och massmedia) är få. En be- lysande kommentar till vårt önskemål att få se på förteckningar över ADB-register var denna: "Det här är tredje gången vi får ta fram förteckningarna. Den första var vid IRI:s undersökning 1983 och den andra när statskontoret gjorde sin undersökning om informationsbaser 1987."
Vilka slutsatser man skall dra av den låga frågefrekvensen är inte givet. Det ligger emellertid närmast till hands att anse att Offentlighetsprincipen måste garderas väl och utan hänsyn till det låga utnyttjandet av flera skäl, bl.a. att (a) den insyn som faktiskt begärs är viktig, (b) myndigheterna bör veta att insyn är möjlig och (c) det skall finnas möjligheter till insyn när kontro— versiella situationer och behov av att komma åt handlingar uppstår. Av detta följer i sin tur att man inte kan låta den låga frågefrekvensen leda till att Offentlighetsprincipen ägnas endast förströdd uppmärksamhet av myndigheterna. Resultatet kan bli att en dålig offentlighetsstruktur permanentas i myndigheternas informationsbehandling.
Olika sätt att uppfatta offentlighetsansvaret
Undersökningen visar på olika sätt att uppfatta offentlighets- ansvaret. Det kan ses som ett okvalificerat "redogöraransvar", en "kontaktperson" gentemot allmänheten för varje register, som på begäran kan ta fram registerbeskrivningarna. Men offentlig- hetsansvaret kan också uppfattas som något mer kvalificerat: ett välinformerat stöd åt allmänheten, en rådgivningsinstans inom myndigheten, en kontrollerande och kravformulerande instans vid utveckling av ADB-system och vid realiseringen av en god offentlighetsstruktur hos myndighetens informationsbehand- ling i stort.
Det visar sig att förhållandena hos myndigheterna varierar. Vis- sa har uppfattat offentlighetsansvaret som ett "huvudansvar", som lagts på en enda person. Bland dessa finns även flera stora myndigheter med många register och decentraliserad organisa- tion — ett typexempel är försvarets forskningsanstalt.
'Det finns belägg för att ett klart formulerat och centralt placerat offentlighetsansvar innebär fördelar. De myndigheter som lagt offentlighetsansvaret på en enda person är i flera fall sådana där offentlighetsfrågorna är välbevakade och där man uppenbar- ligen vinnlägger sig om att arbeta på en god offentlighetsstruk- tur: överbefälhavaren, försvarets forskningsanstalt, statistiska
-129-
centralbyrån och riksskatteverket är några exempel. Att dessa myndigheter inte valt att ha flera personer som offentlighets- ansvariga är i sig självt värt att notera.
Ser man på förhållandena hos myndigheter med många offent- lighetsansvariga är det inte ovanligt med oklara förhållanden på så vis att man tenderar att blanda samman registeransvar enligt datalagen eller andra ansvarskategorier med offentlighetsansva- ret.
Med en starkt betonad reservation för osäkerheten i de slutsatser som undersökningen ger grund för kan man i materialet se ett samband mellan avsaknad av registerbeskrivningar och avsak- nad av funktionen offentlighetsansvarig. En berättigad fråga är om inrättandet av funktionen som offentlighetsansvarig skall få vara beroende av huruvida registerbeskrivningar upprättas eller ej. När man tar ställning bör följande förhållanden tas med i bilden:
' Allmänheten kan behöva information, råd och upplysningar trots att myndigheten i ett visst skede bedömt att inga register- beskrivningar behöver upprättas.
' Myndigheten behöver någon som har till särskild uppgift att bevaka att beskrivningar upprättas i den mån sekretesslagen15:11 kräver det.
' Myndigheten behöver någon som har till särskild uppgift att bevaka offentlighetsfrågorna.
En ökad vikt för offentlighetsansvaret?
Synpunkterna ovan ger anledning att ställa frågan om offentlig- hetsansvaret bör uppfattas enbart som ett "kontaktpersonan- svar" på det sätt som gällande författningar tenderar att göra (märk främst Seer 15:11). Risken med denna konstruktion är — som undersökningen ger belägg för — att hos många myndig- heter funktionen aldrig utvecklas i önskvärd riktning. I stället för att en person bär huvudansvaret för Offentlighetsstrukturen hos informationsbehandlingen som helhet kommer man an- tingen att helt sakna en sådan ansvarsfunktion eller också får man ett i praktiken tomt "informatörsansvar" som kan vara ut- spritt på många händer och utan samordning.
Det är vidare inte säkert att den person som kan lämna detalj- upplysningar om ett visst register också är den som är mest lämpad att vara offentlighetsansvarig i mer ambitiös mening. Framför allt förhåller det sig antagligen ofta så att den som kan
»130-
mest om ett enskilt register ofta är den som i första hand har att ta ställning till frågor om utlämnande — och denna uppgift bör enligt lagstiftarens intentioner inte ligga på den offentlighetsan- svarige.
Eftersom offentlighetsreglerna hos många myndigheter endast sällan aktualiseras genom frågor från allmänheten måste man på andra vägar se till att de kontinuerligt bevakas hos myndig- heterna och att huvudansvaret placeras på någon viss befatt- ningshavare. I detta perspektiv blir funktionen som kontaktper— son för särskilda register av underordnad och sekundär natur. Funktionen som bevakare av offentlighetsintressena, utvecklare och kravformulerare kommer däremot i förgrunden. Detta sammanhänger även med att rättstillämpningen i ADB-sam- manhang i stor utsträckning handlar om och måste handla om förhandsplanering och beredskap. Insynsfrågorna i ett telekon- ferenssystem, till exempel, hanteras inte bäst genom att lösas successivt, efterhand som de aktualiseras när systemet är färdig- utformat och i praktisk drift. Ett spörsmål som följde med till fältundersökningens andra fas gällde följaktligen vilken roll den offentlighetsansvarige spelar och kan tänkas spela vid utveck- lingen av myndigheternas ADB-system. Detta är i själva verket en nyckelfråga. Offentlighetsansvaret kan mycket väl uppfattas som en hävstång för att lyfta lagreglerna från torn bokstav till god praktisk tillämpning.
Registerbeskrivningar
I stort sett förefaller myndigheterna ha följt lagens krav på att upprätta registerbeskrivningar. Tveksamma fall förekommer, där myndigheternas bedömning av behovet av beskrivningar inte är invändningsfritt. Intentionen hos lagstiftningen är ju att beskrivningar skall finnas om de inte enligt en objektiv bedöm- ning kan anses obehövliga. Vissa myndigheter förefaller felak- tigt tolka kravet så att beskrivningar skall upprättas först om man kan påvisa ett behov. I synnerhet kan man ifrågasätta be- slut att inte upprätta registerbeskrivningar därför att all infor- mation i registren uppfattas som sekretessbelagd. Luckor av detta slag bör endast förekomma i sällsynta undantagsfall, där redan information om själva existensen av ett register är sekretess- känslig (jfr beträffande diarier RÅ 82 Ab 262). Märk att t.ex. försvarsstaben informerar om existensen av det kvalificerat hemliga registret LEO, vilket enligt registerbeskrivningen lagrar data om försvarsmaktens stridskrafter för bearbetning och pro- duktion av beslutsunderlag för OB och MB operativa ledning.
En annan brist har att göra med sammanblandningen av olika typer av beskrivningar. Det är t.ex. regelmässigt mindre lämpligt
-131-
att använda ansökningshandlingar till datainspektionen som registerbeskrivningar enligt Seer 15:11 och detsamma gäller i än högre grad systembeskrivningar som har tagits fram för internt bruk. Lagens krav på minimiinnehåll i beskrivningarna kombinerat med syftet att informera allmänheten måste styra utformningen.
Statskontorets blanketter har varit nyttiga och tycks ha fungerat som mallar också när myndigheterna valt att utforma egna for- mulär för registerbeskrivningar.
Det finns sammanfattningsvis möjligheter att utveckla register- beskrivningarna vidare. De kan göras mer informativa och lätt- tillgängliga både i fråga om översiktlighet och detaljer. Sannolikt behövs också bättre garantier för att registerbeskrivningar verk- ligen upprättas och att de hålls å jour.
4.2.3 Fältundersökningen fas 2 Undersökningens omfattning och inriktning
Fas 2 omfattar färre myndigheter men fler frågor. Den har lagts upp dels som besök och djupintervjuer hos sju myndigheter (eller mer precist; sex statliga myndigheter och en kommun), dels som en specialstudie av kontorsinformationssystem i of- fentlig miljö, främst hos riksdagen och justitiedepartementet men också hos en kommun som ligger långt framme i ADB- utvecklingen (Sundbyberg). Resultaten av specialstudien redo— visas här främst i samband med diskussionen av implemente- ringsfrågorna, d.v.s. frågorna om hur man praktiskt går tillväga vid tillämpningen av olika regler i offentlighets- och sekretess- lagstiftningen på ADB—systemen och vid realiseringen av en god offentlighetsstruktur.
De sju myndigheterna är sådana som vi av något varierande skäl bestämt oss för att gå vidare med under fas 1 och där vi även fått kontakt med lämpliga personer för fortsatta diskussioner. Det har, kort uttryckt, gällt att välja myndigheter, där förutsätt- ningarna bedömts goda för fruktbara diskussioner om offentlig- hetsprincipens tillämpning i ADB-miljö. Däremot har det inte gällt att (endast) ta med myndigheter där man kan vänta sig att få del av erfarenheter som är allmängiltiga och för alla myndig- heter typiska.
Intervjupersonerna är vanligen jurister eller ADB-specialister (av något slag). I vissa fall är det fråga om en person med total- ansvar för offentlighetsfrågorna. I andra fall har myndigheten
-l32-
ställt upp med en grupp av personer med ansvar för olika om- råden som alla berörs av våra frågor - t.ex. ADB-chef, säkerhets- ansvarig, ekonomiansvarig och jurist. Graden av kunnande om offentlighetsfrågorna varierar, bl.a. beroende på yrkeskompeten- sen och vad vederbörande sysslar med. I samtliga fall handlar det, såvitt vi kunnat bedöma, om personer som har långt bättre insikter i problematiken än man genomsnittligt finner på myn- digheten. Under besöken hos myndigheterna har vi i vissa fall även haft möjligheter att få tillgång till ADB-systemen och där- med kunnat skaffa oss en bättre uppfattning om allmänhetens möjligheter att få insyn.
Syftet med fas 2 var att få en säkrare och mer detaljrik uppfatt- ning om hur offentlighetslagstiftningen uppfattas och praktiskt tillämpas. Frågorna har således gällt både övergripande principer och detaljer. Inte minst gällde det att få bättre grepp om hur de nuvarande grundbegreppen i lagstiftningen ("förvarad upptag- ning", "uppgift", "sekretessbelagd handling" etc.) fungerar i praktiken.
De sju myndigheter vi besökt är dessa:
Arbetarskyddsstyrelsen Försvarets forskningsanstalt Försvarsstaben Rikspolisstyrelsen Riksskatteverket
Statistiska centralbyrån Stockholms kommun
Varje besök har förberetts med en genomgång av tillgängliga uppgifter om den aktuella myndighetens verksamhet och ADB- rutiner. Här har bl.a. det under fas 1 insamlade materialet kom- mit till användning.
Liksom i fas 1 har vi använt oss av ett frågeschema som strikt följts på varje ställe för att få jämförbarhet. Schemat är betydligt utförligare än i fas 1. Det har tillställts intervjupersonerna på förhand och några av dessa har utöver intervjusvaren försett oss med skrivna svar och tagit fram intern dokumentation av olika slag (t.ex. systembeskrivningar). Intervjuerna har varit relativt tidskrävande och ofta lett in i utförliga diskussioner om proble- men.
-133-
Frågorna
Fyra kategorier av frågor förekom i frågeschemat:
Övergripande frågor Implementeringsfrågor Begreppsfrågor
Exempel och erfarenheter
I detalj ser frågeschemat ut på föjande vis:
1. Övergripande frågor
A. Är offentligheten och ADB-systemen ett stort problem?
Har förhållandet mellan TF och myndighetens ADB-system fått stor uppmärksamhet? Bara internt hos myndigheten? Agnas frågorna betydande eller bara liten uppmärksamhet hos myn- digheten? Frekvensen av framställningar om utlämnanden ur ADB-system och överklaganden?
B. Idéer om god offentlighetsstruktur?
Myndigheterna skall ordna sina ADB-system med beaktande av Offentlighetsprincipens krav. Vad innebär detta konkret? Hur har man på myndigheten försökt att klargöra vad kraven kan innebära? Finns det någon skriven plan för utveckling av en "god offentlighetsstruktur" hos myndighetens olika ADB-sys- tern? Är det några hänseenden där man idag anser att det finns svagheter som borde avhjälpas?
I-Iur skaffar sig myndigheten idéer om Offentlighetsstrukturen? Följer man löpande upp frågan? Har den behandlats på verks- ledningsnivå och vad blev resultatet?
Hur ser man på de baskrav som Offentlighetsprincipen kan anses innebära för ADB-systemens del? Existerar de? Går de att formu- lera? Har man försökt formulera dem?
C. Allvarligaste hot och svårigheter
Ser man på myndigheten några stora hot i den nuvarande of- fentlighets- och sekretesslagstiftningen? Innebär den för stor öp- penhet och insyn? Hindrar den en förnuftig utveckling och an- vändning av ADB-system i myndighetens verksamhet?
Blir sekretessen för omfattande genom de risker för insyn och sammanställningar som ADB-tekniken för med sig?
434-
D. Största möjligheter för framtiden
Kan ADB-tekniken innebära bättre möjligheter för allmänheten att tillgodogöra sig information om myndigheternas verksam- het? Har man på myndigheten diskuterat sådana möjligheter och försökt göra något av dem?
E. Sökmöjligheternas ökade betydelse
Stora datasamlingar ligger allt oftare lagrade med möjligheter till direkt åtkomst från terminaler. Sökmöjligheterna utvecklas efterhand och blir samtidigt effektivare och enklare att använda. Redan idag är allmänheten tillförsäkrad vissa möjligheter att ta del av myndigheternas datorlagrade information genom sök- ning från terminal.
Hur stor betydelse har dessa möjligheter för offentlighetsprinci- pens tilllämpning på myndighetens område? Vad innebär de idag? Vad kommer de att innebära i framtiden? Ser man dem som något positivt eller som något negativt?
F. Snäv eller vid offentlighet
Offentlighetsprincipen skall både främja demokratin genom en allsidig upplysning och kontrollen av myndigheterna genom insyn i deras verksamhet. Många vill uppfatta kontrollsyftena som de primära. Datainspektionen har t.ex. verkat för att all- mänheten inte bör få större insyn i myndigheternas system än myndighetens egen, normala och instruktionsenliga använd- ning möjliggör.
Bör allmänheten vara likställd med myndigheten på det sättet att endast sådan insyn kan krävas som rimmar med myndig- hetens egen användning av ADB-systemen? Bör med andra ord insynen "fixeras" till de ändamål för vilka myndigheten själv använder systemen?
Ser myndigheten några nackdelar med en vidare insyn, dvs en insyn som inte är bunden av myndighetens ADB-användning på annat sätt än att endast det rutinmässigt åtkomliga utgör all- männa handlingar?
G. Insynshierarkier
Är insyn enligt offentlighetslagstiftningen lika angelägen för alla slags register och ADB-system hos myndigheten? Vilka register och system är det framför allt som allmänheten är intresserad av eller borde vara intresserad av? Ger myndigheten idag olika
-l35-
möjligheter till insyn när det gäller snabbhet, effektivitet, lätt- förståelighet o.s.v.? Kostar tillämpningen av offentlighetsprin- cipen olika mycket för olika register och ADB-system?
H. Samband med andra regler
Har myndigheten haft anledning att uppmärksamma förhållan- det mellan reglerna i TF och sekretesslagen å ena sidan och å andra sidan andra regler — t.ex. i datalagen, i arkivförfattningar, i författningar om säkerhetsskydd eller något annat? Vilka för- hållanden är det som uppmärksammats? Vilka problem har man urskiljt?
2. Implementeringsfrågor
A. Tillämpningsproblem i allmänhet
I vilka hänseenden har man främst uppmärksammat svårig- heter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstift- ningen på ADB-systemen? Utbildning? Organisation? Rådgiv- ning? Framställningar från allmänheten? Utformning av ADB- systemen? Något annat...?
B. Praktisk implementering
Har man stött på svårigheter vid den tekniska realiseringen av kraven i offentlighets- och sekretesslagstiftningen? Hur går man t.ex. tillväga för att skilja mellan enskilda och allmänna hand- lingar i ADB-systemen? Har man alls uppmärksammat detta be- hov? Hur förfar man med t.ex. elektronisk post - finns det klara principer för__expediering? för registrering av upptagningar? för arkivering? Ar de tekniska lösningarna lättfunna? Ar de dyrba- ra?
C. Olika typer av ADB-system
Hos många myndigheter finns flera ADB-system — både sett från teknisk synpunkt och från ändamålssynpunkt. Har offentlighets— och sekretesslagstiftningen olika innem'rd för de olika ADB-sys— temen? Hur är det med system i stora datorer jämfört med sys- tem i små datorer och persondatorer? Hur är det med olika till- lämpningar i samma datornät? Hur är det med interna system jämfört med externa system som myndigheten medverkar i eller använder sig av?
-l36-
D. Intern sekretess
Sekretessen enligt sekretesslagen gäller utåt: tystnadsplikt och förbud mot utlämnande av allmänna handlingar. Hur är det med den inre sekretessen? Hur många personer har tillgång till olika kategorier av sekretessbelagt material? Hur är behörighets— kontroller och loggningsrutiner utformade för olika använd- ningar av ADB? Existerar det överhuvudtaget någon intern sekretess?
E. Sekretessbedömningar
Hur sker sekretessbedömningar? Strategiskt för hela systern? Tillämpning för tillämpning? Fil för fil? På förhand — eller endast i efterhand vid begärda utlämnanden? Hur kopplas sekretessbedömningar till registrering av upptagningar enligt kraven i 15 kapitlet sekretesslagen? Vem har överblick över sekretessbehoven och sekretesskraven? Finns det uttömmande beskrivningar av vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga i myndighetens verksamhet?
F. Tekniska lösningar
I—Iar lagstiftningen om offentlighet- och sekretess krävt utveck- ling av särskilda tekniska lösningar? Ser man behov av sådan utveckling? Hur är det t.ex. med "hemligstämpling" av ADB- upptagningar? Hur ser dessa ut i praktiken? Hur ofta förekom- mer de? Hur är det med expediering och arkivering vid datori- serad kommunikation av texter? Hur är det med kryptering för att skydda information? Vilken teknikutveckling önskar man sig? Vad har man svårt att klara på egen hand?
3. Begreppsfrågor
A. De lagtekniska lösningarna
Hur ser man idag hos myndigheten på begreppsapparaten i " tryckfrihetsförordningens andra kapitel och i sekretesslagen? Ar det lämpligt att som grundbegrepp ha "handling" och i ADB- sammanhang låta detta betyda "upptagning som kan läsas, av- lyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel". Ar det lämpligt att i sin tur låta upptagning betyda det- samma som "varje meningsfull sammanställning av data" och att anse att en allmän handling föreligger när en upptagning kan tas fram med rutinmässiga åtgärder från myndighetens sida?
Kräver ADB-tekniken en helt ny syn på grundbegreppen? Krävs det andra grundbegrepp än "handling" och "upptagning"? Har
-137-
man hos myndigheten haft anledning att fundera över några al- ternativ? Vad skulle det innebära om man formulerade lagtex- ten så att den handlade om allmänhetens rätt till "informa- tion"?
Är de gällande reglerna för allmänt hållna och svåra att klara i praktisk tillämpning? Skulle man behöva mer detaljerade regler som klarade ut offentligheten i ADB-systemen? En särskild lag under TF om offentlighet och ADB-system?
Ställer ADB-systemen till med några särskilda svårigheter när det gäller sekretesslagens systematik och tillämpning? Hur är det t.ex. med kontrollen av att inga otillåtna utlämnanden sker? Hur är det med möjligheten att komma åt uppgifter och delge dessa till massmedia under skydd av meddelarfriheten? Hur är det med möjligheterna att förutse om utlämnade uppgifter kan vålla skada genom att samköras med andra uppgifter?
B. Svårigheter med begrepp
Har några av begreppen i TF eller sekretesslagen gett upphov till särskilda svårigheter i tillämpningen hos myndigheten? Hur är det t.ex. med "upptagning", "register" och "betydande hinder"? Vad uppfattar man hos myndigheten som "rutinmässiga åtgär- der" för att ta fram upptagningar? Hur avgör man om upptag- ningar är upprättade eller inkomna? Vilka register är att betrakta som "fortlöpande" enligt 2 kap. 7 5 TF, vilket innebär att "hand- lingen" anses upprättad när den "färdigställts för anteckning el- ler införing".
Hur påverkar ADB-systemen och datakommunikationen be- dömningen av när "organ" uppträder "som självständiga i förhållande till varandra" enligt TF 2:8?
Vad är "minnesanteckningar" och vad är "utkast eller koncept" i samband med register och ADB-system?
Vad är "betydande hinder" för att tillhandahålla en ADB-upp- tagning på stället? Förekommer sådana hinder?
I vilken utsträckning förekommer det att registrering av ADB- upptagningar kan underlåtas därför att handlingarna i ADB- systemet "hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats"? ]fr Seer 15:1. Finns det några handlingar i ADB-systemen som inte behöver registreras därför att de bara har "ringa betydelse" för myndighe- tens verksamhet? Vem avgör detta? Hur dokumenteras reglerna för denna bedömning?
-l38-
Vad är en "uppgift" i en "upptagning"? Vad är ett "ADB-regis- ter"?
C. Luckor i lagen
Finns det några luckor i regleringen i TF och sekretesslagen? Finns det begrepp som borde definierats eller förtydliganden som borde ske? Finns det frågor som lämnats utan reglering?
D. Myndighetsgränser
Påverkar ADB-systemen och datakommunikationen förhållan- dena mellan myndigheten och dess omgivning såvitt gäller of- fentlighet och sekretess? Samverkar myndigheten med utom- stående via datornät? Finns det dataanvändning och datakom- munikation som särskilt berörs av offentlighets- och sekretess- lagstiftningen?
4. Exempel och erfarenheter
A. Dokumenterade exempel
Finns det några särskilt intressanta dokumenterade exempel på de problem och frågor som tagits upp ovan? Utredningar? Pro- memorior?
B. Beslut och överklaganden
Finns det några särskilt intressanta rättsärenden som gällt tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen på
ADB-systemen hos myndigheten?
Svarens representativitet och tillförlitlighet
Intervjupersonernas svar återger i första hand deras personliga uppfattningar och inte myndighetens officiella ställningstagan— den. Andå får man uppfatta svaren som i viss mån representa- tiva för myndigheten. Denna representativitet uppkommer på flera sätt:
(a) För det första har alla personerna en erfarenhetsbakgrund som hänför sig till respektive myndighet. Även när de uttryck- ligen gör anspråk på att uttala sig generellt och principiellt får denna erfarenhetsbakgrund och referensram betydelse. Detta innebär bl.a. att intervjupersonerna i vissa fall snarare redogör
-139-
för diskussioner som har förts inom myndigheten än redovisar en egen uppfattning.
(b) För det andra har personerna ofta deltagit i beslut om offent— lighetsprincipens tillämpning hos myndigheten. Det kan gälla myndighetens principiella inställning, det kan gälla utformning av enskilda ADB-system eller enskilda utlämnandeärenden.
(c) I vissa fall återger personerna direkt myndighetens ställ- ningstaganden, t.ex. att vissa uppgifter betraktas som sekretess- belagda.
Man kan således i viss, men i undersökningen inte närmare preciserad utsträckning uppfatta synpunkterna från intervju- personerna som representativa för respektive myndighet. Däremot kan man inte anse dem likvärdiga med synpunkter som varje myndighet kan förväntas officiellt stå bakom. Inte heller ger de någon fullständig bild av situationen och upp- fattningarna hos varje myndighet.
Med tanke på undersökningens syfte är denna begränsade repre- sentativitet fullt tillräcklig. Undersökningen går ju inte ut på att klarlägga hur varje myndighet officiellt förhåller sig till offent- lighetsprincipen. Syftet är, som tidigare redovisats, att få en upp- fattning om problem och möjliga lösningar. Det skulle till och med kunna störa detta syfte att eftersträva svar som varje inter- vjuad vet utgör myndighetens officiella ståndpunkt. Tvekan att svara skulle bli större — vilket bl.a. indikeras av de många tillfäl- len då intervjupersonerna betonat att ett svar får uppfattas som en personlig synpunkt eller värdering.
Tillförlitligheten hos svaren har bedömts i svarsled för svarsled och i förhållande till undersökningens syfte. När t.ex. en person svarar att ett viss register hos myndigheten är sekretessbelagt är den intressanta aspekten pig huruvida svaret är juridiskt kor- rekt. Det intressanta är dels om svaret återger hur man på myn- digheten faktiskt uppfattar situationen, dels vad svaret innebär för diskussionen om Offentlighetsprincipen. Visar det t.ex. att det är svårt att göra korrekta sekretessbedömningar? Tyder det på att det finns en tendens att sekretessbelägga helheter hellre än att eftersträva nyanserade bedömningar av olika kategorier av upp- gifter? Genomgående har det varit fråga om att bedöma tillför- litligheten hos svaren i enskilda frågeled och inte resultatet av en intervju som helhet: personerna har ofta högst varierande förutsättningar att ge svar på enskilda frågeled. En jurist kan t.ex. ha svårt att komma med annat än gissningar om en teknisk detaljfråga. '
-l40-
Svaren på de övergripande frågorna
Allmänt gäller att alla detaljfrågor under respektive rubrik inte har fått svar hos varje myndighet. Vissa frågor kan helt sakna aktualitet. I många fall har man ännu inte ägnat frågor någon uppmärksamhet och har därför inga svar eller synpunkter att komma med.
Ar offentligheten och ADB-systemen ett stort problem?
Svaret är genomgående 31. Det måste emellertid nyanseras åt- skilligt.
Det finns anledning att göra en åtskillnad mellan vad offentlig- hetslagstiftningen betyder arbetsmässigt och vad den betyder principiellt. Å ena sidan upplever man den inte som någon nämnvärd belastning i fråga om antalet framställningar från all- mänheten, å andra sidan betraktar man den som en viktig lag- stiftning med stor rättspolitisk tyngd.
I några fall anser man att offentlighetslagstiftningen potentiellt kan komma att innebära stora problem. När frågorna dyker upp kan de få stor vikt och lösningarna långtgående konsekvenser för särskilda ADB-användningar.
Synen på offentlighetslagstiftningen kan skifta för olika verk- samhetsområden hos en och samma myndighet. En skiljelinje kan t.ex. gå mellan å ena sidan själva huvudverksamheten och å andra sidan administrationen av denna. Ett exempel ger forsk- ningen hos FOA och myndighetens administrativa rutiner av typen diarieföring, personaladministration och ekonomiredo- visning. Teoretiskt sett skulle offentlighetslagstiftningen för forskningens del kunna innebära betydande problem genom svårigheterna att få överblick, att avgöra hur reglerna skall tillämpas (vad är allmänna handlingar etc?) och att tillämpa sekretessregler. Men i praktiken aktualiseras krav på insyn i forskarnas förehavanden med sina datorer sällan eller aldrig.
Ofta gör man en jämförelse med registerutdragen enligt 10 5 da- talagen: hos t.ex. SCB kan det förekomma 20.000 registerutdrag enligt datalagen under en månad och årskostnaderna för sådana utdrag uppgår till över 2 miljoner kronor. När det gäller offent- ligheten handlar det hos SCB liksom hos de övriga myndighe- terna däremot bara om enstaka framställningar. Man kan se saken så att insynsrätten enligt datalagen tillgodoser ett behov som eljest skulle ha spelat en viktig roll inom offentlighetslag- stiftningen.
-l41-
Den kontinuerliga uppmärksamheten på offentlighetsfrågorna varierar. Vi har inte någonstans stött på något större projekt med särskilt uppgift att se över offentlighetslagstiftningens konsekvenser för ADB-systemen hos en viss myndighet. Däre- mot finns offentlighetsfrågorna helt naturligt vanligen med i arbetet som utförs av styr- och samrådsgrupper 0.1. för ADB- området (jfr nedan).
Ingen nämner som ett stort problem hur man skall ge allmän- heten bättre insyn. I vissa fall säger man i stället rakt ut att pro- blemet snarast handlar om att läsa sekretess- och säkerhetsfrå- gorna i ADB-systemen.
Huvudintrycket är att offentlighetslagstiftningen inte upplevs som något "stort problem", inte ens hos de myndigheter som kan antas ha särskild anledning att uppmärksamma lagstift- ningen. När myndigheterna ser problem så tycks dessa uppfattas som begränsade och hanterbara.
Hur man skall förklara förhållandet är inte givet. Klart är att den ringa efterfrågan på information med åberopande av offentlig- hetslagstiftningen är en väsentlig orsak. Är denna ringa efter- frågan i sig ett problem?
Idéer om god offentlighetsstruktur
Ingenstans har vi funnit några väldokumenterade eller ens sär- skilt väl genomtänkta idéer om god offentlighetsstruktur. Det förekommer varken principplaner eller detaljplaner för hur offentlighetslagstiftningen i stort bör påverka ADB-systemen. Ofta blir offentlighetsintresset tillgodosett på ett slumpmässigt och tillfälligt sätt. Det kan t.ex. råka vara så att ett visst ADB- system utvecklas under ledning av en person med särskilda kunskaper om offentlighetslagstiftningens krav. En typisk skill- nad tycks också föreligga mellan äldre och nyare ADB—system. De förra har blivit som de har blivit: det är först när nya system in- förs som man får möjlighet att beakta offentlighetslagstiftning- en. En synpunkt i samma riktning går ut på att modern ADB- teknik i sig själv ger systemen en god offentlighetsstruktur (ge- nom bra sökmöjligheter, dataskyddsmöjligheter etc.).
Vi har inte funnit några exempel på att man närmare undersökt allmänhetens behov av information och låtit dessa behov styra resonemangen om ADB-systemens utformning. Men samtidigt kan det förekomma att man har vidtagit särskilda åtgärder för att göra efterfrågad information särskilt lättåtkomlig.
-l42-
Hos en av myndigheterna betonar man svårigheterna och anser det svårt att fastställa vilka offentlighetslagstiftningens krav egentligen är. Hos en annan finner man det hela mycket enkelt: det gäller "bara" att avgöra hur sekretesslagen skall tillämpas på olika dataregister. Det förekommer att den goda offentlighets- strukturen generellt uppfattas snarast som en fråga om "god sekretesstruktur".
Hos en av myndigheterna, som har överblick över förhållan- dena hos andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde, nämner man att det förekommer högst varierande "offentlig- hetskulturer" på olika håll, vilket får betydelse också för lag- stiftningens tillämpning på ADB-systemen.
Hos några av myndigheterna finns ett maskineri som skulle kunna användas för att mer medvetet och målinriktat utveckla Offentlighetsstrukturen. Det är fråga om styr- och samordnings- grupper för ADB-området som helhet eller särskilt för sekretess och säkerhet.
Huvudintrycket är nog en viss torftighet. Man har inte systema- tiskt och i helheter tänkt igenom och än mindre dokumenterat hur ADB-systemen bör vara utformade för att ge allmänheten goda möjligheter till insyn samtidigt som sekretessen skyddas. Man kan se ett behov av bättre vägledning och mer detaljerade föreskrifter.
Allvarligaste hot och svårigheter
Exemplen varierar från principiella förhållanden till detaljer. En myndighet ser den allvarligaste risken i möjligheten att tappa allmänhetens förtroende på grund av brister i sekretessen och brister i skyddet av data. En annan nämner först och främst behovet av skydd för en viss kategori av data, nämligen adress- uppgifter som kan användas för att spåra upp och misshandla människor. Inom försvaret är dataskyddet det dominerande intresset: dataläckage genom elektronisk "tappning", brister i behörighetskontroller i datorernas operativsystem o.l. Med i bilden finns också möjligheterna att ur olika öppna register sammanställa information som är känslig med hänsyn till rikets säkerhet. Sådana risker nämns inte bara hos försvarsmyndighe- tema utan också hos en civil myndighet (Arbetarskyddsstyrelsen — information om försvarets arbetsställen).
I ett par fall pekar man samtidigt på riskerna för att rädslan för teoretiska hot leder till en alltför strikt sekretess. Någon fram- håller att det finns gott om teoretiska hot men däremot få prak- tiska erfarenheter av realiserade hot.
-l43-
Ett exempel på att själva övergången till ADB medfört nya eller förhöjda risker för åtkomst till känslig information med stöd av offentlighetslagstiftningen är vapenregistret hos RPS. Men detta exempel visar samtidigt hur risken kan hanteras genom att man inför en ny sekretessregel.
Det har intresse att notera att ingen i detta sammanhang nämner flexibiliteten hos ADB-tekniken kombinerad med de nuvarande reglerna om ADB-upptagningars tillgänglighet (de potentiella handlingarna) som ett allvarligt hot. I varje fall tycks detta hot ännu inte ha materialiserats (jfr vidare nedan).
Största möjligheter för framtiden
Resonemangen om möjligheter tycks mindre utvecklade än resonemangen om hot hos myndigheterna. Det förekommer att man först och främst pekar på ekonomiska hinder mot att reali- sera några som helst förbättringar, att man ser sådana förbätt- ringar som en högst teoretisk fråga och att man visar sig kluven inför möjligheterna - det skulle kunna bli lättare för allmän- heten att t.ex. få information om kommunala beslut men då skulle man också riskera fler överklaganden än för närvarande.
Bland de magra funderingarna om möjligheter för framtiden kan följande nämnas: ADB-systemen skapar förutsättningar för en effektiv "händelsebevakning" av vad som försigår hos myn- digheterna. ADB-tekniken leder indirekt till förbättringar genom att myndighetsverksamheten som helhet blir effektivare och smidigare. Myndigheternas goodwill kan öka genom att infor- mation om deras verksamhet blir mer spridd.
äkmöjligheternas ökande betydelse
Denna frågegrupp hänger nära samman med den föregående och svaren ger samma, rätt vaga intryck. Man ser på några håll anledningar till oro över att information blir alltför lätt att kom- ma åt. På andra håll är man mer benägen att ta fasta på de positi- va effekterna, framför allt att diarieinformationen kan förbättras och bli mer lättillgänglig. Det blir lättare att söka fram ärenden och att få överblick över myndigheternas verksamhet. Men kostnaderna kan oroa och en osäkerhet finns om hur långt möjligheterna bör utnyttjas. Vad vill egentligen politikerna?
-144-
Snäv eller vid offentlighet?
Synpunkterna har här bl.a. att göra med gränsdragningen mel- lan offentlighetsuttag och uttag i samband med uppdragsverk- samhet. För en viss myndighet kan det vara en känslig fråga hur gränsen dras. Det kan vara angeläget att hänföra uttag till om- rådet utanför offentlighetsprincipen för att säkerställa intäkter, t.ex. betalning av programmering som förutsätts för att ta fram vissa uppgifter. Intäkterna genom dataförsäljning kan vara bety- dande - jfr SCB: 80 miljoner kronor per år. I en annan situation kan det gälla att få ett visst uttag betraktat som offentlighetsuttag eftersom myndigheten inte tillåts att engarera sig i renodlad för- säljningsverksamhet.
Med något enstaka undantag ser man negativt på tanken att ge- nerellt begränsa Offentlighetsprincipen uteslutande till kontroll- syften eller att snävt binda den vid hur myndigheten utnyttjar data. Samtidigt vill man på några håll betona att en vid insyn förutsätter att man kan lösa säkerhetsfrågorna. Den vida insynen kan kräva en översyn av sekretess- och säkerhetskraven. Det förekommer också en negativ inställning till "oarter" i offent- lighetsprincipens användning. Till dessa räknar man kommer- siellt orienterade användningar, inte minst sådana som innebär att man vill utnyttja information som myndigheten själv får be- tala för att få tillgång till — främst externa databaser.
Det finns exempel på att man för att hindra att allmänheten får tillgång till viss information medvetet lagt in tekniska begräns- ningar av myndighetens egna möjligheter att ta fram denna. HosSCB pekar man på att den insnävning av offentligheten som från myndighetens synpunkt ansetts önskvärd har kunnat åstadkommas genom vidgad statistiksekretess.
Insynshierarkier
Tanken att gradera behoven av insyn i ADB-systemen och att koncentrera ansträngningarna på de delar som är mest angeläg- naförefaller naturlig. De kostnader som läggs ned på att förbere- da insyn bör få variera. Två av myndigheterna har emellertid ännu inte varit inne på sådana tankegångar, men vid diskussion visar det sig att man också hos dem har vissa föreställningar om vilka register som är mest angelägna att hålla lätt tillgängliga för insyn.
Exempel på system som uppfattas som utan intresse för allmän- heten är system för tekniska bearbetningar, fastighetsunderhåll och övervakning av byggnader. Exempel på system som uppfat-
-l45-
tas som intressanta är diarieföringssystem, personaladministra- tiva system och telekonferenssystem.
Det är vanligt att göra en enkel tvådelning i (helt) öppna och (helt) sekretessbelagda register/system. En sådan indelning får givetvis stor betydelse för hur man praktiskt ordnar möjlighe- terna till insyn. Den kan bl.a. komma till uttryck på det viset att man håller ett särskilt, manuellt diarium över hemliga hand- lingar medan det vanliga diariet är ADB-baserat och ger all- mänheten möjligheter att själv söka vid terminal.
En typ av hierarkisk indelning anser man på ett håll ligga i skillnaden mellan de administrativa systemen och systemen för utredningsverksamhet, forskning o.l. Det skulle enligt detta synsätt framför allt vara de förstnämnda, de administrativa systemen som har intresse från allmänhetens synpunkt. Man nämner vidare skillnaden mellan "tunga", permanenta register och kortvariga, projektorienterade som en möjlig distinktion. Skillnaderna mellan äldre och nyare systern inverkar också på hierarkin: de äldre har de facto sämre möjligheter till insyn och kostnaderna för att modifiera dem blir höga. Det kan t.ex. handla om att ordna direktåtkomst till data som lagras på magnetband, vilket skulle förutsätta en total och dyrbar omläggning till annat minnesmedium. Hos en myndighet menar man att den faktiska efterfrågan bör bestämma synen på insynshierarkin.
Skillnaderna i insynsmöjligheter är ett faktum. De ligger redan i den uppdelning på helt öppna respektive helt sekretessbelagda register som förefaller vara vanlig liksom i skillnaderna mellan äldre och nyare system. De kommer i de öppna systemen bl.a. till uttryck i att man ordnat särskilda "terminalbilder" för allmän- heten och särskilda sökmöjligheter för presentationsterminaler. Man kan säga att det finns en tendens till strikt tvådelning: en grupp av system som man räknar med att allmänheten får/be- höver/ vill ha tillgång till och en annan grupp som förbehålls myndigheten själv. Denna tendens innebär både fördelar och nackdelar: om insynsmöjlighetema är olämpligt utformade kan myndigheten i sina ADB-system permanent ha byggt in en fel- aktig rättstillämpning.
Samband med andra regler
Överblicken över de större regelsammanhangen är på flera håll bristfällig och man kan möta ren okunnighet om sambanden mellan offentlighetsreglerna och omgivande regler.
De omgivande regler som oftast uppmärksammas i diskussio- nen är dels arkivförfattningarna, dels datalagen. Problemen man
-146-
nämner är givetvis sådana som uppkommit i den egna verk- samheten, t.ex. om det är möjligt att behålla datamedia hos myndigheten själv och ändå formellt betrakta dem som över- lämnade till arkivmyndigheterna. Med något undantag tycks intresset för regelkomplexet som helhet inte särskilt starkt. Hos den myndighet som betonar helheten anser man det viktigt att regler om offentlighet, sekretess, persondata, arkivering, säker- hetsskydd m.m. fungerar väl tillsammans i den praktiska verk- samheten. Så förhåller det sig, enligt sagesmannen, emellertid inte idag: överblick, kontroll och tydliga detaljföreskrifter saknas. Vill man gå vidare med rationalisering och utveckling av ADB- systemen måste emellertid, menar han, dessa problem lösas och synen på dem förändras så att de ägnas mer systematisk upp- märksamhet.
Svaren på implementeringsfrågorna
Tillämpningsproblem i allmänhet
Det är svårt att avgöra om det finns något visst tillämpningspro- blem som överskuggar de övriga. Bland myndigheterna i un- dersökningen finns exempel på att man överhuvudtaget inte upplever några tillämpningsproblem som ansetts värda syste- matisk uppmärksamhet — det har räckt med "kafferastdiskus- sioner". En myndighet menar att datalagens tillämpningspro- blem helt ställer offentlighetslagstiftningens i skuggan.
Om det är något område som generellt skulle kunna framhållas som angeläget och även problematiskt är det att ordna effektiv utbildning. En intervjuad menar att det tycks lättare att lära ut ADB-tekniken än offentlighetslagstifningen — kunskapen om denna anser han på de flesta håll "medioker". Hos en annan myndighet menar man att det lätt går slentrian i utbildningen och att det varit nyttigt med lagändringar då och då som skakar om. Vi har också stött på fenomenet att handläggarna önskar sig entydiga upplysningar via terminaler och lathundar för att en- kelt kunna hantera offentlighetsfrågor medan man på ansvarigt håll hyser farhågor för att sådan hjälp kan leda till överförenk- lingar och felaktig rättstillämpning.
Vid sidan av utbildningen nämner man hos flera myndigheter som ett allmänt problem uppgiften att ge ADB-systemen en ut- formning som stämmer överens med lagstiftningen. En myn- dighet framhåller att man hunnit längre när det gäller säker- heten i snävare mening (behörighetskontroller, datakvalitets- kontroller) än i fråga om Offentlighetsstrukturen i egentlig mening. En annan myndighet pekar på bristen på helhetssyn
-l47-
och tillräckliga kunskaper om offentlighetslagstiftningens krav hos alla dem som arbetar med ADB-systemen.
Organisatoriskt anser man sig på flera håll ha god beredskap att arbeta med offentlighetslagstiftningens olika frågor. Det finns t.ex. på ett håll ett särskilt organ, "ADB-delegerade", där ADB- kunskap, säkerhetskunskap och juridisk kunskap förenas.
I övrigt förekommer kommentarer om spridda problem av vil- ka en del har mer generellt intresse, andra ett mer begränsat. Ett exempel på den förra kategorin ger klassificeringen av begärda massuttag, där tvekan kan förekomma om de skall anses hän- förliga till uttag enligt Offentlighetsprincipen eller ej. Till den senare kategorin kan man kanske hänföra problemet att skydda en viss kategori av uppgifter mot att lämnas ut utan skadepröv- ning.
Vad man sammanfattningsvis kan säga är att inget visst till- lämpningsproblem egentligen framträder som allt överskug- gande, generellt och allvarligt. Myndigheterna lägger tyngd- punkten på olika vis och tycks ha något skiftande praktiska erfarenheter.
Praktisk implementering
Här blir den allmänna bilden att arbete pågår på flera håll, att man börjat utveckla lösningar på vissa problem, men att det ännu råder åtskillig osäkerhet. Diskussionerna vid myndig- hetsbesöken ger en god påminnelse om att tillämpningen av offentlighetslagstiftningen på ADB-systemen ännu befinner sig i ett tidigt skede — inte minst med hänsyn till att ADB-teknikens utveckling snabbt gjort många tidigare tillvägagångssätt mer eller mindre obsoleta.
Ett typiskt exempel ger systemen för elektronisk post som nu börjar införas på olika håll, ofta som ett led i integrerade kon- torsinformationssystem. Hos en myndighet har man ännu inte tagit upp någon diskussion om konsekvenserna i offentlighets- hänseende, hos en annan har man utfärdat vissa regler om dia- rieföringen av meddelanden, hos en tredje har man gått något längre och även reglerat arkivläggningen och användningen av en särskild arkivdatabas som sköts av registratorsexpeditionen.
Specialstudien av kontorsinformationssystem (Lena A Lindgren, Marie Carlsson, "Kontorsinformationssystem i offentlig miljö". IRI-PM 1988:1) pekar på flera sammanhang där osäkerhet upp- kommer. Till dessa hör bl.a. förhållandet mellan "privata map- par" (tjänstemännens privata register/ filer) och gemensamma data (som t.ex. arkivdatabasen ovan). Skall t.ex. data fritt få ko-
-l48-
pieras från den gemensamma databasen till de privata mapparna och vice versa? Hur förhåller man sig till möjligheten (risken) att olika versioner av viss information (ett manuskript, ett beslut o.s.v.) börjar figurera i på olika håll i systemet? Hur kan ärendehanteringsfunktioner bäst integreras i kontorsinforma- tionssystemen? Vilken information bör de t.ex. innehålla för att fungera både administrativt, säkerhetsmässigt och från offent- lighetssynpunkt? Bör det vara obligatoriskt att ärendehante- ringssystemet alltid redovisar på vilket stadium av handlägg- ningen ett ärende befinner sig och exakt i vilka "mappar" in- formation om ärendet finns att tillgå? Hur sörjer man för att utskrifter på papper verkligen tas fram i de många situationer där detta är föreskrivet? Vad skall betraktas som expediering i samband med att data i systemet blir tillgängliga för andra via telenätet? Och så vidare. Frågorna kan mångfaldigas.
Det säger sig självt att om frågorna inte ägnas någon uppmärk- samhet så blir följden kaotiska kontorsinformationssystem. I takt med att myndighetens informationshantering läggs om till den elektroniska miljön kommer i sådant fall både offentlig- hetslagstiftningen och andra rättsregler att mer eller mindre sättas ur spel eller få en helt oberäknelig tillämpning. Bland de studerade myndigheterna är man mer eller mindre uppmärk- sam på dessa risker och på flera håll arbetar man med frågorna. De gäller givetvis inte enbart kontorsinformationssystemen men tenderar att just i dessa bli särskilt synbara.
Hos en myndighet framhåller man att utbudet av tekniska lös- ningar och hjälpmedel numer är stort och att det snarast är fråga om att välja de lämpligaste tillvägagångssätten och att utforma databehandlingen (t.ex. registratorsexpeditionens uppgifter) i överensstämmelse med bl.a. offentlighetslagstiftningen. Denna strävan bör ses mot bakgrund av att investeringarna i kontors- informationssystem och anknytande meddelandehanterings- system kan vara betydande; enbart ett system för extern med- delandeutväxling är hos den aktuella myndigheten kostnads- beräknat till 32 miljoner kronor. Att undvika att behöva gå till- baka och rätta till misstag i systemkonstruktionen måste vara i hög grad angeläget.
Frågan är då vad ansträngningarna konkret innebär. Vi skall belysa detta med några exempel hämtade från undersökningen.
En vanlig strävan är att grovindela ADB-systemen så att olika delar (filer m.m.) skapas för hanteringar som har olika karaktär och uppgifter i offentlighetshänseende. Det kan t.ex. handla om att ha "arbetsmappar" för de enskilda handläggarna som för- utsätts bli använda för arbetsmaterial, tillfällighetsmeddelanden 0.1. I den mån upptagningar i sådana mappar byter status och blir
-I49-
allmänna handlingar överförs de till en gemensam databas, där de registreras och i princip blir oåtkomliga för vidare ändringar. Den ovan berörda "arkivdatabasen" som administreras av re- gistratorsexpeditionen visar hur det konkret kan gå till.
På liknande sätt kan sekretessbelagda och icke-sekretessbelagda upptagningar hållas åtskilda. Sådana åtgärder kan i sin tur vara kopplade till särskilda terminalbilder, sökkoder 0.1. som allmän- heten får tillgång till. Dessa terminalbilder kallas hos en myn- dighet för "offentlighetsversioner" av myndighetens upptag- ningar. Speciella transaktioner skapar dessa versioner och för sökningen används ett särskilt behöri'ghetskort, ett "offentlig- hetskort" som finns tillgängligt även för allmänheten. Den allmänt tillgängliga informationen behöver inte fysiskt utgöra en särskild databas men det finns exempel på att myndigheter överväger att skapa dubblerade databaser för att kunna ge allmänheten tillgång till upptagningar utan säkerhetsproblem.
Strukturering av detta slag kan drivas olika långt. På en myn- dighet önskar t.ex. handläggarna själva få känslighetsmarke— ringar 0.1. på sina terminalbilder. Arbetsinsatsen för att definiera och klassificera kan behöva bli omfattande. Den kan förutsätta att innebörden av både tekniska begrepp och rättsliga begrepp klarläggs i förhållande till den aktuella databehandlingen (t.ex. termer som "meddelandehantering" respektive "utkast"). Arbe- tet måste också klargöra samverkan och gränssnitt mellan olika medverkande i datomäten. Här kommer man in på frågor om meddelandeschabloner, diarieföring, gallring, ärenderegistrering o.s.v. En meddelandeschablon kan t.ex. skilja mellan "expedi- tionstjänstdel", "textdel" och "adressdel". Det kan vidare vara fråga om att standardiserat kunna beskriva egenskaper hos med- delanden i termer av datum, saknummer, löpnummer, referent och art av meddelande (ex. "handbrev", "remissvar", "före— skrift", "sekretessgrad"). Sådan information kan i sin tur använ- das för att automatiskt styra diarieföring, tillgänglighet, arkive- ring och gallring.
Avancerat arbete av detta slag på Offentlighetsstrukturen hos kontorsinformationssystem och andra ADB-system förefaller ännu vara i sin begynnelse och ha hunnit olika långt på olika håll (jfr ovan "Idéer om god offentlighetsstruktur"). Erfarenhe- terna är i motsvarande mån begränsade och osäkra. Med med- vetenhet finns på de flesta håll om behovet av insatser av det slag som exemplifierats ovan. Framför allt tycks man inse att ansträngningar krävs för att kunna ta modernare ADB-teknik med mångfunktionssystem, lokala persondatorer 0.1. i bruk. Kanske kan man tala om tendenser till en förändrad attityd. Hos en myndighet sker t.ex. "frisläppandet" av tekniska möjligheter
-150-
till sökningar i löpande text samtidigt med att tjänsteföreskrifter utfärdas och särskild utbildning ordnas för personalen.
Olika typer av ADB-system
Man förefaller inte benägen att vilja ge Offentlighetsprincipen olika innebörd för olika typer av ADB-system, i varje fall inte principiellt och teoretiskt. I praktiken finner man emellertid att särskilda svårigheter orsakas av system med ett stort och växan- de antal terminaler och av spridningen av persondatorer för oli- ka lokala tillämpningar. Också särskilda applikationer kan inne- bära speciella svårigheter för offentlighetslagstiftningen; hos FOA nämner man forskningsverksamhetens datoranvändning och jämför den med den mer överblickbara och kontrollerbara administrativa användningen (jfr ovan "Är offentligheten och ADB-systemen ett stort problem?").
Inställningen till persondatorerna är något kluven. Man kan se dem som personliga arbetsredskap jämförbara med antecknings- block och bokhylla. Men samtidigt kan oro förekomma inför svårigheterna att få överblick över användningen av person— datorer och att hålla reda på hur upptagningar hanteras i dessa. Det finns exempel på att myndigheter förbjudit persondatorer för vissa användningar - t.ex. att lagra kopior av (utdrag ur) per- sonregister. Kluvenheten är förklarlig med hänsyn till att per- sondatorerna börjar bli i högsta grad individuella arbetsredskap samtidigt som deras prestanda snabbt ökar: redan dagens per- sondatorer har en databehandlingskapacitet som motsvarar eller till och med överträffar den man fann hos stordatorer ("main- frames") på 1970-talet. På 90-talet blir gränsen mellan personda- torer och fullfjädrade "minidatorer" allt svårare att dra (jfr t.ex. A Peled, "The Next Computer Revolution". I: Scientific Ameri- can, vol. 257 (1987) nr. 4, sid. 35). Därtill kommer att den lokala bearbetningen allt oftare kombineras med olika användningar av datakommunikation och datornät.
Intern sekretess
Den interna sekretessen, d.v.s. restriktioner och spärrar som av— ser obehörig åtkomst eller användning av information inom myndigheten, säkerställs först och främst genom behörighets- kontrollsystem (BKS). Moderna ADB-system ger här betydande möjligheter, vilka också ofta har tagits i bruk. Rent praktiskt kan detta t.ex. innebära att skiftande behörigheter (att läsa, att åtgärda, att kopiera, etc.) kopplas till olika skärmbilder eller till olika led i databehandlingen. Det kan också t.ex. handla om spärrar mot att ta ut sammanställningar av känsligt slag, t.ex. om en viss typ av ärenden.
-151-
BKS bygger bl.a. på de sekretessbestämmelser som gäller för olika uppgifter och verksamheter. De kan i detta avseende betraktas som en form av rättstillämpning, nämligen datorprogram som ger uttryck åt myndighetens uppfattning om hur sekretessreg- lerna skall tillämpas — i det här fallet i första hand mellan olika verksamheter (verksamhetsgrenar) inom myndigheten, jfr Seer 1:4 och 13 (se "Sekretesslagen" av H Corell m.fl. sid. 81-86, 88 om de tolkningsproblem sorn reglerna ger upphov till). Ansvaret för fördelning av behörigheter placeras på olika vis — inorn t.ex Stockholms kommun avgör varje förvaltning vem som skall få arbeta med vilken information.
Systemen kan hos vissa myndigheter vara mycket komplexa. Det handlar i ett fall om att reglera kombinationsmöjligheter mellan ett 50-tal datorprogram och ett 70-tal datastrukturer. Hos en myndighet laborerar man med över 70 behörighetsklasser.
Loggning av verksamheter som ger möjligheter att kontrollera t.ex. vilket behörighetskort som har använts för vissa transak- tioner förekommer på flera håll.
Det är givetvis svårt att skaffa sig en korrekt bild av hur pass effektiv den interna sekretessen är. Vad man kan konstatera är vissa blottor. För det första kan det förekomma att behörigheter missbrukas och att information tas ut för icke legitima syften. Sådana datauttag har förekommit inom polisen och i några fall lett till fällande domar (t.ex. Borås tingsrätt, 8550/78). Att utfor- ma datorsystemen så att de genom automatiserade kontroller, loggning o.l. säkerställer att de som har behörig åtkomst endast använder informationen för legitima yrkessyften är inte utan problem. Det förutsätter registrering av operatör, beställare, ärendebeteckning etc. och kan bli så närgånget att problem upp- kommer genom intrång i den personliga integriteten på arbets- platsen. Frågan är om inte skyddet mot obehörig användning av information som någon behörigen kan ta fram i stor utsträck- ning måste skapas på andra vägar.
Särskilda risker kan ligga i s.k. gruppbehörigheter jämfört med individuella behörigheter. Hos en myndighet har man sett pro- blem i detta och är på väg att övergå från den förra typen till den senare. Hos någon myndighet förekommer både gruppbehörig- heter och individuella behörigheter. Innebörden av en grupp- behörighet kan givetvis variera: hos en myndighet kan det t.ex. vara fråga om att ett femtiotal personer på en viss enhet har en viss behörighet. Hos en annan kan all personal ha en viss grundbehörighet som ger tillgång till alla basuppgifter i myn- dighetens verksamhet.
-152-
Sekretessbedömningar
Eftersom datamängderna i de flesta fall är omfattande och bear- betningsmöjligheterna genom relationsdatabastekniker m.m. kraftfulla och flexibla skulle man kunna anta att sekretessbe- dömningarna blir besvärliga och intrikata. Några akuta problem som bedöms som i praktiken olösbara har vi emellertid inte stött
på.
Tendensen tycks emellertid vara att sekretessbedömningarna sker på relativt hög nivå: för varje datortillämpning, för varje fil , i datorn, för en viss undersökning o.s.v. Kombinationer av så- dana bedömningar förekommer också (körning av ett visst da- torprogram mot en viss datafil, t.ex.). Däremot förefaller det vara mer sällan som man går ned på lägre nivåer och t.ex. bedömer sekretesskänsligheten hos enskilda dataelement och kombina- tioner av dataelement. Men det förekommer också sådana be- dömningar, vilka t.ex. kan resultera i att enskilda uppgifter ren- sas bort från en terrninalbild som är tillgänglig för allmänheten. Resonemangen med intervjupersonerna ger vissa antydningar om att man vanligen behärskar de för verksamheten typiska sekretessreglerna men har svårare att överblicka och sätta sig in i de otypiska - d.v.s. sekretessregler som kan aktualiseras för vissa typer av begärda uttag, men som inte omedelbart anknyter till myndigheten själv, t.ex. försvarssekretessen hos en viss civil myndighet.
En effekt av det förhärskande (?) bedömningssättet skulle möj- ligen kunna vara att sekretessen tenderar att bli alltför omfat- tande. En av myndigheterna framhåller också själv detta. Man kan belysa förhållandet genom följande resonemang: Ett visst register (= en koordinerad samling data som utnyttjas för ett speciellt ändamål — alltså ett logiskt registerbegrepp) med alla dess ingående grunduppgifter (dataelement) kan betraktas som hemligt. Det kan emellertid tänkas att registret i fråga kan ge information av flera slag, där olika kombinationer av grund- uppgifter bör bedömas på olika sätt i sekretesshänseende. Att t.ex. försvarssekretessen kan åberopas för att skydda vissa upp- giftskonstellationer.(upptagningar) innebär ju inte att alla andra skall bedömas på samma sätt. I många fall uppkommer emel- lertid inga problem genom att sekretessbestämmelserna gäller generellt för ett visst specificerat register eller för alla uppgifter i en viss verksamhet. Detta är t.ex. fallet för informationssystemet om arbetsskador hos arbetarskyddsstyrelsen, i vilket vissa upp- giftskonstellationer i och för sig knappast kan betecknas som känsliga — t.ex. en upptagning som ger information om ska- defrekvens i ett visst geografiskt område under morgontim- marna efter en helgdag. En annan fråga - som vi tidigare varit
-153-
inne på och skall återkomma till — är om en sådan upptagning överhuvudtaget kan anses förvarad hos myndigheten.
Sekretessbedömningarna kan även avse annat än register och i dessa ingående uppgifter. De kan gälla t.ex. resultatet av kör- ningar med vissa data eller de kan gälla ett visst datorprogram.
Sekretessbedömningarna av ADB-systemen sker naturligt nog vanligen på förhand, alltså när systemen byggs upp. Tidigare praxis med bedömningar i efterhand anser man på ett håll ha inneburit stora risker. Ansvaret för sekretessbedömningarna vilar typiskt på den i vars verksamhet ett visst systern skall användas. Hos en myndighet framhåller man att detta kan innebära svårigheter när det gäller system som inte har någon naturlig huvudansvarig — exempel finner vi i ordbehandlings- system och elektronisk post.
Det finns exempel på att vissa datoranvändningar inte är med- givna för känslig information. Det kan vara fråga om ett förbud mot att kommunicera viss typ av information i datornät utan att klartecken i särskild ordning först har givits. Skälet till sådana restriktioner är bristande tilltro till säkerheten hos datorsyste- men i förhållande till känslighetsgraden hos den hanterade informationen (svagheter hos behörighetskontrollsystem, möj- ligheter till avlyssning av telekommunikationer och röjande signaler från terminaler m.m).
Genom att sekretessbedömningarna vanligen sker på förhand och resulterar i skyddsåtgärder i form av rensade terminalbilder, begränsad intern åtkomlighet, särskilt tillrättalagda sökprogram, särskilda databaser för allmänheten 0.1. uppkommer frågan hur ADB-systemets uppläggning (struktur) i stort blir synbar för all- mänheten. Hur vet med andra ord den allmänhet som begär vissa upptagningar att det utöver vad som kan tas fram via t.ex. "allmänhetens terminal" också finns annat som myndigheten bedömt som sektessbelagt och därför placerat på annat håll? Svaret måste sökas i registerbeskrivningarna enligt Seer 15:11, terminalhandböcker, särskilda upplysningar via skärmbilder, muntliga upplysningar av handläggarna och liknande. Någon tillförlitlig uppfattning om hur god vägledning sådana upplys- ningar förmedlar har inte denna studie gett. Ett försiktigt påstå- ende — som grundar sig på våra egna svårigheter att orientera oss i de tillgängliga ADB-systemen (och resultaten av fas 1) — får bli att det finns risker för att ADB-upptagningar som borde vara allmänt tillgängliga inte ens blir kända till sin existens. Motsva- rande lär nog gälla även om konventionella handlingar.
454-
Tekniska lösningar
Resonemangen om tekniska lösningar handlar på de flesta håll till övervägande del om behörighetskontrollsystem. Tillgängliga metoder anses i stort sett tillfredsställande, men det förekommer både att man skräddarsytt BKS för att passa de specifika egna kra- ven (t.ex. genom s.k. menystyrning) och att man ser behov av ytterligare teknikutveckling. Flera av myndigheterna anlitar externa konsulter för att klara utvecklingen på säkerhetssidan.
BKS fungerar som sekretessmarkeringar. Vi har inte funnit någ- ra exempel på särskilda åtgärder därutöver för att skapa "dato- riserade hemligstämplar" svarande mot dem som förekommer på pappershandlingar. På något håll hade man dock ägnat upp- märksamhet åt sådana möjligheter som att markera känslig information med starkare upplyst text och genom blinkande ljus som varningssignal.
Andra tekniska lösningar av säkerhetsproblem förekommer givetvis också. Några exempel är körningar på avskiljd datorut- rustning, separerade databaser, fiberoptik som omöjliggör elek- tronisk avlyssning, sluten distribution av försändelser (den som begärt ett uttag av adresser för ett utskick får aldrig själv se dessa utan distributionen sker genom myndighetens försorg), auto- matiserad överföring av sekretessspärrar mellan register, ano- nymisering och kryptering o.s.v.
Sammanfattningsvis verkar myndigheterna förhållandevis väl rustade när det gäller att tekniskt skydda datasekretessen. I varje fall får man konstatera att medvetenheten om problemen finns på alla håll och att kunskaperna om tillgängliga skyddsåtgärder förefaller någorlunda adekvata.
Däremot kan man konstatera osäkerhet, luckor och brister när det gäller teknikutvecklingen för att klara sådant som datorise- rad expediering och annan ärendehantering för att få god över- ensstämmelse med kraven i TF och på andra håll, t.ex. arkiv- författningar. Två av myndigheterna framhåller själva detta: ADB-Säkerhetsområdet har nu varit under bevakning några årtionden, medvetenheten har höjts, metoder har standardi- serats och blivit tillgängliga. Däremot råder det ännu utbredd osäkerhet om hur man t.ex. organiserar ett system för elek- tronisk post och annan meddelandehantering.
- 155 - Svaren på begreppsfrågoma
De lagtekniska lösningarna
Här handlar det om TF:s och Seer:s grundläggande begrepp, framför allt begreppet "upptagning" och tolkningen av detta enligt gällande rätt (jfr frågeschemat ovan).
Endast hos en myndighet ser man klara problem. TF:s begrepps- apparat uppfattas här som oklar och svårtolkad. Den skulle be- höva klarläggas genom redovisning av fingerade fall som visade innebörden i praktiska detaljer. Men svårigheterna gäller inte TF:s termer som sådana: det centrala är inte vad man kallar fö- reteelserna - "upptagning", "uppgift", "information" eller något annat — utan hur man avgränsar tillgängligheten och avgör hur pass vidsträckt denna skall vara. I det "rutinmässigt" tillgängliga kan ligga ett styrmedel. Detta bör tolkas så att allmänheten en- dast får tillgång till sådant som överensstämmer med myndig- hetens uppläggning av sin databehandling.
Hos de övriga myndigheterna tar man i första hand fasta på att de nuvarande grundbegreppen i praktiken tycks fungera ganska väl. I de faktiskt existerande, administrativa ADB-systemen blir det, menar någon, ganska uppenbart vad en allmänt tillgänglig "upptagning" omfattar. På flera håll betonar man att det kan få negativa verkningar att byta begreppsapparat eller att lägga in nya betydelser i grundbegreppen. Man finner sammanfattnings- vis att begreppsapparaten ger en ganska lämplig ram för att lösa uppkommande problem. Svårigheterna, framhåller någon, lig- ger inte i grundbegreppen utan i de sök- och sammanställnings- möjligheter som ADB-tekniken de facto fört med sig.
Några framhåller riskerna med att använda för snäva begrepp och begrepp som är knutna till ett visst stadium av teknikut- vecklingen. Några avvisar tanken på mer detaljerade föreskrifter och menar att tolkningsfrågorna är hanterbara utan sådana.
Detta utesluter inte att också de som i stort sett godtar den nu- varande begreppsapparaten har vissa invändningar ochser svårigheter. På ett par håll nämner man att den semantiska lämpligheten hos begreppen kan sättas i fråga och pekar på möj- ligheten att använda en mer tekniskt orienterad begreppsapparat — t.ex. "sammanställning av data" i stället för "upptagning". Å andra sidan pekar någon på att också termen "handling" seman- tiskt sett har sina svagheter och kanske inte är särskilt lämplig för att beteckna sådana informationsbärare som röntgenbilder och kartor.
--156-
Slutligen kan man notera synpunkten att den centrala svårig- heten är att få grepp om hur reglerna tillämpas på fältet, i en- skilda verksamheter, hos förvaltningar o.s.v. Det kan bl.a. finnas risker för divergerande tolkningar inom en och samma myn- dighet med åtföljande konsekvenser för ADB-systemens kon- struktion i olika delar av myndighetens verksamhet. Som ett exempel på en tolkningsvariant kan nämnas att man på ett håll hävdade att med en "upptagning" bör förstås ett helt register medan informationen om varje registerobjekt får anses utgöra en "uppgift i upptagning".
Man kan notera en viss skillnad i förhållningssättet hos de an- svariga beroende på om de har juridisk utbildning eller ej. Iu- risterna förefaller ha mindre svårigheter med begreppsappara- ten. "Regelnivån" och tolkningsproblemen anses inte svårare än i andra sammanhang. Man kan ifrågasätta om denna uppfatt- ning beror på god förtrogenhet med lagtolkning eller på dålig förtrogenhet med ADB-tillämpningar, vilken leder till att de inte ser problemen. På motsvarande vis kan man ställa frågan om "teknikernas" svårigheter med rättsreglerna beror på att deras erfarenheter av lagtolkning är bristfälliga eller på att deras insikter i ADB-tekniska förhållanden gör att de ser problemen.
Svårigheterna med sekretesslagen associeras inte primärt med dess grundbegrepp ("uppgift", "ADB-register" m.fl.). Diskus- sionerna kom här i stället att röra sådant som sekretessfrågor vid användning av externa databaser, datorloggning av utläm- nanden och tendensen till skärpta sekretessbedömningar sam- manhängande med datoranvändning.
Svårigheter med begrepp
Diskussionen under denna punkt fullföljer direkt den närmast föregående; frågorna kan närmast betraktas som en komplette- ring och kontroll av svaren under föregående punkt. Det sam- lade intrycket är att det inte saknas exempel på tolkningssvårig- heter, men att dessa inte ger anledning att ifrågasätta den i stort sett allmänna acceptans av TF:s grundbegrepp som kommer till uttryck i svaren under föregående punkt.
Hos två av myndigheterna kan man inte peka på några särskilda svårigheter när det gäller tolkningsdetaljer. En av dem menar att svårigheterna främst gällt datalagen och försäljning av person- uppgifter, bl.a. adresser. Man ser en förklaring till förhållandet i att offentlighetslagstiftningen ytterligt sällan aktualiseras genom framställningar från allmänheten. Hos den andra myndigheten framhåller man att svaret inte utesluter att det råder osäkerhet i olika hänseenden — t.ex. om hur reglerna om registrering av upptagningar faktiskt tillämpas på fältet. Man ser ett behov av
-157-
mallar och tolkningsföreskrifter som kan bidra till att undanröja sådan osäkerhet.
En av myndigheterna tar i stället främst fasta på svårigheterna att tillämpa lagens termer på praktiska situationer och riskerna för varierande tolkningar (jfr ovan). Intervjupersonen ser ett behov av "offentlighetsföreskrifter" likaväl som man nu har "gallringsföreskrifter". Det måste bli möjligt att få förutsebarhet och att styra informationsuttagen från allmänhetens sida.
En skiljelinje tycks, som tidigare berörts, kunna gå mellan ADB— system i administrerande verksamhet och ADB-system som verksamhetsstöd (statistik, planering, forskning, beräkningar, etc.). Begrepp som "inkommen" och "upprättad" skulle vara svårtolkade framför allt när det gäller den senare kategorin. Blir t.ex. forskningsfiler allmänna när en forskningsrapport är klar?
Också databehandlingens art får betydelse. Svårigheterna med begrepp som "inkommen" och "upprättad" accentueras i dator- nät, där t.ex. en sökfråga automatiskt kan matchas mot en rad databaser för att ur dessa hämta fram ett svar utan att den söker vet eller behöver veta vilka baser som omfattats av sökningen. Ett annat exempel ger ADB-system som utnyttjas av många verksamheter eller verksamhetsled och där upptagningar kan byta status i offentlighetshänseende i olika skeden eller ha olika status på olika håll.
När det gäller "rutinmässigheten" hos ett begärt informations- uttag finns olika synpunkter. På ett håll hävdar man att det inte bör finnas något utrymme för "fria" rutinmässiga uttag, d.v.s. uttag som visserligen går att åstadkomma utan särskilda an- strängningar men som inte överensstämmer med myndighe- tens eget sätt att utnyttja ADB-systemen. Det krävs styrning och fixering (jfr avsnitt 2.3.1). Hos en annan av myndigheterna, där frågan har varit aktuell, ser man saken så att nyprogrammering sätter en klar gräns för vad som kan betraktas som rutinmässigt. "Betydande hinder" tolkas med olika erfarenheter som bak- grund - t.ex. som brist på personal, stora extrakostnader och begränsningar i möjligheterna att bearbeta magnetbandslagrade register.
Hos en myndighet har datorprogram i källkod begärts utläm- nade, varvid det handlade om drygt 1.000 sidor utskrift. Sökan- den återtog sin begäran när det visade sig att utskriften skulle kosta 4 kronor per sida. Kortare programavsnitt kan emellertid myndigheten tänka sig att lämna ut gratis. Man motsätter sig att programmen utnyttjas för körningar hos annan utan att denne betalar licensavgifter.
-158-
Skyldigheten att registrera upptagningar enligt Seer 15:1 omges av osäkerhet. På några håll (RPS, SCB) undviks problemet ge— nom undantag från registreringsskyldigheten i sekretessförord- ningen (jfr Seer 15:1, andra stycket). Svårigheterna kan också te sig olika i administrativ verksamhet jämförd med ämnesorien- terad verksamhet (jfr ovan). Man kan notera svårigheter på en del håll att avgöra vilka upptagningar som skall anses ha endast ringa betydelse för myndighetens verksamhet och därför inte behöver registreras. Någon pekar på behovet av klarare regler i detta hänseende.
Slutligen kan noteras att de som kommenterar avgränsningen nedåt av upptagningsbegreppet, d.v.s. gränsen mellan "upptag- ning" och "uppgift", genomgående menar det från praktisk syn- punkt inte uppstår några problem: en i och för sig oklar fram- ställning behandlas som om det var fråga om en begäran att få ta del av en "förvarad upptagning", alltså ett utlämnande med stöd av Offentlighetsprincipen.
Luckor i lagen
Kommentarerna är här splittrade och inte entydiga. Hos var och en av myndigheterna har man sin käpphäst. Svaren ger således ganska dålig vägledning för en samlad bedömning av lagstift- ningen. Kanske kan man våga påståendet att just bristen på ge- mensamma synpunkter tyder på att inga allvarliga, systematiska brister och luckor har gett sig till känna. Här är ett urval av syn-
punkter:
Preciserade regler behövs för att komma till rätta med praktiska tolkningsproblem.
Myndigheterna bör ges rätt att överklaga beslut om utlämnanden.
Inga externa databaser som en myndighet har tillgång till bör anses innehålla allmänna handlingar hos den myndigheten.
Mer omfattande sekretessregler.
Sekretessen bör alltid följa upptagningar i ADB-sys- tem när de flyttas mellan olika myndigheter och verksamheter.
Reglering av möjligheter till kommersiella uttag.
-159-
Myndighetsgränser
Problemen — i den mån de existerar — förefaller ännu inte i nå- gon större utsträckning ha konkretiserats och aktualiserats. Man påpekar allmänt att den ökade datatrafiken kan komma att ac- centuera vissa svårigheter som funnits redan tidigare. Effekten kan bli att allmänheten får större möjligheter att komma åt upptagningar som anses ha passerat myndighetsgränser och därmed blivit allmänna handlingar. En synpunkt av annat slag går ut på att den växande datatrafiken ställer allt större krav på att myndigheterna standardiserar och samordnar t.ex. systemen för elektronisk post och liknande meddelandehantering.
Svaren på frågorna om exempel och erfarenheter
Dokumenterade exempel
I genomgången ovan har dokumentation från myndigheterna av t.ex. behörighetskontrollssystem, registerbeskrivningar och terminalhandledningar utnyttjats. Det är fråga om ett varie- rande, för att inte säga brokigt material som samlats in i sam- band med intervjuerna. Sammanfattningsvis får man emel- lertid konstatera att systematisk, översiktlig dokumenation av tolkningsproblem, erfarenheter och policies är undantag snarare än regel.
Beslut och överklaganden
Exempelsamlingen har med några enstaka undantag (obehörig användning av polisregister) inte omfattat några nyheter jäm- fört med allmänt kända domstolsutslag m.m. (jfr nedan avsnitt 4.4).
4.3 Jämförelser med några tidigare undersökningar m.m. Allmänt
Ett flertal undersökningar av myndigheternas ADB-system har utförts i olika sammanhang och för olika syften. Synpunkter finns också att hämta från remissyttranden m.m. En del av detta material har intresse att jämföra med fältstudien i denna under— sökning, både för att söka bekräftelser och för att fördjupa vissa synpunkter. Bland annat har statskontoret och riksrevisions- verket under senare tid genomfört ett par undersökningar som har omedelbar relevans i sammanhanget.
- 160 _ Det obetydliga utnyttjandet av Offentlighetsprincipen
1983 års fältundersökning vid Institutet för rättsinformatik (C Magnusson, IRI-rapport 1983:7) visade en låg benägenhet hos allmänheten att utnyttja Offentlighetsprincipen för att få tillgång till upptagningar i myndigheternas ADB-system. Utskrifter be- gärdes t.ex. hos 46 % av de studerade myndigheterna endast vid "enstaka tillfällen under året" och hos 30 % "aldrig". Framställ- ningar att få del av upptagningar via terminal förekom hos 56 % av myndigheterna endast vid "enstaka tillfällen" och hos 34 % av dem "aldrig". De myndigheter som räknade med "dagliga" framställningar av detta slag utgjorde endast 6 %.
Som vi sett i det föregående ger den nu genomförda undersök- ningen belägg för att förhållandena knappast alls har ändrats: jämfört med framställningar om utdrag ur personregister enligt datalagen och kommersiellt eller servicebaserat tillhandahållan- de av ADB-information förefaller offentlighetsuttagen svara för en mycket blygsam andel. En annan sak är att man i vissa situa- tioner, där massuttag är aktuella, kan ha svårt att avgöra huru- vida ett begärt uttag skall tillmötesgås enligt offentlighetsprin- cipen eller faller utanför denna. Enligt en undersökning av RRV år 1984 hade ungefär hälften av de svarande myndigheterna (undersökningen omfattade totalt 37) under de senaste tre åren fått förfrågningar om uttag ur register med stöd av offentlighets- principen. I hälften av dessa fall var det fråga om s.k. massuttag och samtliga berörda myndigheter tog betalt för utlämnandet (RRV, "Kartläggning av ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter till följd av viss författningsreglering inom ADB- området". Dnr 1984z771, sid. 11-12).
I fältstudiens första fas kontaktade vi även Tidningarnas Te- legrambyrå för att få en uppfattning om journalisternas pro- fessionella bevakning av databaser och ADB-system hos myn- digheterna: den visade sig också vara av mycket blygsam om- fattning.
En bredare undersökning av journalisters användning av data- baser, både hos myndigheter och av rent kommersiellt slag, finns redovisade i tre uppsatser från journalisthögskolan våren 1987 (Kalle Hallenberg, Peter Lundgren, "Databaser och fotarbete. En undersökning om databasers användbarhet och pålitlighet". Thomas Haegerström, "Långt borta men ändå nära. En studie av tio journalisters sätt att använda databaser som yrkesverktyg". Kajsa Hallhagen, Bengt Hannus, Elisabet Södergren, "En studie i datoriseringen av den kommunala förvaltningen i Solna").
Undersökningarna bekräftar att mycket få journalister använder databaser och har tillräckliga kunskaper för att kunna dra nytta
-161-
av dem. En av uppsatserna (Hallenberg, Lundgren) citerar en finsk doktorsavhandling om jounalisters informationsanskaff— ning, enligt vilken databaser har betydelsen 0,08 på en skala 0-3 för svenska och finska journlisters informationsinhämtande (Mariam Ginman, "En modell för journalisters informationsan- skaffning". Tamperen Yliopisto. Tampere 1983).
I statskontorets undersökning av informationsbaser, som för vårt arbete varit tillgänglig i en remissutgåva ("Informations- baser 2. Inventering, analys, förslag". Statskontoret 1987150) finns likaledes uppgifter som belyser den låga användningen av den elektroniskt tillgängliga informationen. Man har där särskilt ägnat sig åt att studera handikaporganisationer, fackliga organi- sationer och natur- och miljörörelsen. Det allmänna, otvetydiga intrycket är att myndigheternas databaser ännu spelar en mycket blygsam roll som informationskällor jämfört med t.ex. person- kontakter, klipparkiv m.m.
Brister i tillämpningen, utbildningsbehov
I 1983 års fältundersökning vid Institutet för rättsinformatik visade sig standarden i offentlighetshänseende ojämn hos de studerade myndigheterna (se Magnusson, a.a., sid. 4, 5, 7-8, 12). Bland annat förekom ADB-system där det var tekniskt omöjligt att hålla isär offentligt och sekretessbelagt material. Intrycket bekräftas av bl.a. undersökningen av Hallhagen, Hannus, Sö- dergren (ovan) av journalisters användning av ADB-systemen hos kommuner . Bland annat betonar författarna hur starkt beroende allmänheten är av den goda viljan hos handläggarna och av att rätt handläggare finns tillgänglig (se a.a. sid. 9, 13, 14- 15).
Belägg för brister är inte svåra att finna i andra undersökningar. Det kan här vara tillräckligt att hänvisa dels till arkivutredning- ens (U 1985:07, dir. 1985:17) studier av förhållandena hos olika myndigheter, dels till riksrevisionsverkets år 1987 offentliggjor- da undersökning av ADB-säkerheten hos ett antal myndigheter (RRV 1987-06-10, dnr 1985:497, "ADB-säkerhet. Granskning av de civila myndigheternas ADB-säkerhetsarbete"). RRV konstaterar bl.a. att regelverket — i vårt perspektiv det regelsystem som översiktligt redovisats i avsnitt 3.1 - 3.2 (jfr a.a. sid. 19 not 1, jfr 22 och bilaga 3) — förefaller vara svårt att överblicka och tolka. Inte minst gäller detta de regler som innefattar allmänt formulerade krav (jfr t.ex. Seer 15:9).
De myndigheter som har till uppgift att påverka och ställa krav ("funktionsmyndigheter", bl.a. statskontoret) har enligt RRV svårt att biträda med konkreta råd och synpunkter i erforderlig
-l62-
omfattning, vilket i sin tur hänger samman med att de saknar tillräckligt med personal som har erforderliga kvalifikationer (a.a. sid. 21-23). I arkivutredningens djupstudier finns bl.a. ex- empel på att ADB-register helt saknar dokumentation och att
arkiveringsproblemen överhuvudtaget inte tagits upp i sam- band med systemutveckling (källa: från utredningen erhållna arbetspapper).
Att bristen på utbildning ger en viktig del av förklaringen till förhållandena finns många belägg för. Statskontorets seminarier år 1982 visade tydligt på behoven — inte minst av utbildning som tar sikte på enklare frågor (t.ex. i vad mån Offentlighetsprincipen överhuvudtaget är tillämplig på en myndighets ADB-system) och på reglernas praktiska tillämpning. I 1983 års IRI-undersök- ning blev detta ytterligare klarlagt, bland annat med avseende på de personer som har till särskild uppgift att övervaka offentlig- hetsfrågorna hos myndigheterna — endast hos en femtedel av myndigheterna hade dessa personer fått någon särskild utbild- ning. Också den nyss citerade RRV-studien om ADB-säkerhet visar att utbildning och information är otillräckliga — den kun- skap som finns hos enskilda tjänstemän är ofta snäv och till- lämpningsspecifik (a.a. sid. 11-12, jfr 35-37 och bilaga 3 sid. 9). Slutligen kan i sammanhanget nämnas statskontorets nyligen publicerade rapport om förhållandet mellan förvaltningsjuridik och ADB, där myndigheten i'sina slutsatser förordar intensifi- erad utbildning i olika former; både basutbildning, specialistut- bildning och utbildning i samband med införande eller omlägg- ning av ADB-system (Statskontoret, 198754, "ADB och förvalt- ningsjuridik").
Begrepp, tolkningsfrågor och gränsdragningar
Vissa principiella synpunkter på grundbegreppen i TF och se- kretesslagen finns att hämta i statskontorets undersökningar. Det gäller framför allt rapporten "ADB och förvaltningsjuridik".
Några av de i undersökningen intervjuade personerna hävdar att Offentlighetsprincipen fått en principiellt felaktig utformning på ADB-området: det krävs, menar de, nytänkande och en ny begreppsapparat (a.a. sid. 21). På vissa håll önskar man en åter- gång till samma principer som gäller för pappersarkiv. Grund- tanken är att insynen skall "fixeras". Detta kan ske genom att insynen knyts antingen till ett logiskt informationsinnehåll, vilket fastställs då en upptagning registreras, eller till beslut av varje myndighet om de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheten använder (får använda) i sin verksamhet (sid. 21-22). Den längst gående kritiken går ut på att rättssäkerheten
-163-
kräver att en myndighet vid varje tidpunkt kan uppge vilka handlingar som förvaras hos den (sid. 24).
Den centrala punkten i den principiella kritiken förefaller vara att förutsebarheten när det gäller möjligheterna till insyn i ADB- systemen är för liten. Hotet ligger i de s.k. potentiella handling- arna som är "okända till sitt informationsinnehåll tills de pro- duceras och lämnas ut" (SAF och Sveriges industriförbund, re- missyttrande över DOK:s betänkande SOU 1987:31 om person- nummer, sid. 10).
Det förekommer i statskontorets utredning även mer begränsad kritik. Denna riktar in sig på enskilda problem som uppstår i rättstillämpningen på grund av reglernas utformning. Här är det fråga om att rätta till svagheter men inte att omstöpa hela be- greppsapparaten ("ADB och förvaltningsjuridik" sid. 22).
Tolkningssvårigheterna har belysts och beskrivits i olika sam- manhang. De rör både principer och detaljer. Vid statskontorets seminarier om Offentlighetsprincipen och ADB-systemen 1982 diskuterade man bl.a. vilka baskrav TF 2:12 och 13 och Seer 15:9 konkret ställer på myndigheterna. Vilken beredskap måste fin- nas att tillmötesgå framställningar från allmänhetens sida? Vilken vikt bör Offentlighetsprincipen i praktiken tillmätas för olika typer av information? Hur skall ADB-säkerheten utformas med samtidigt beaktande av de grundlagsstadgade möjligheterna till insyn? Och så vidare. Den viktiga frågan om informations- utväxling mellan myndigheterna, framför allt sådan som sker rutinmässigt och i form av massöverföring av data mellan ADB- system, har studerats av bl.a. Brottsförebyggande rådet. I denna undersökning uppmärksammas bl.a. den osäkerhet som tycks råda på fältet om förutsättningarna för sådan informationsut- växling - t.ex. i vilken utsträckning Seer 14:3 får åberopas till stöd för massöverföring och på vilken nivå inom myndigheten beslut i sådana fall bör fattas (BRÅ PM 1980z4, "Informations- utbyte mellan myndigheter. En lägesrapport").
Den regeltolkning som har att göra med gränserna mellan of- fentlighet, service och kommersiell verksamhet är påtagligt snårig och till dels kontroversiell. DOK har tagit upp dessa spörsmål i sitt delbetänkande om myndigheternas försäljning av personuppgifter, SOU 1986:46 (sid. 32-34, 46-47, 48-49. Se ovan avsnitt 3.5). Remissyttrandena över betänkandet uttrycker ön- skemål om klara gränser, men visar samtidigt att dessa är be- svärliga att tillgodose. En remissinstans påpekar t.ex. att den tekniska utvecklingen för in allt fler utlämnanden under det "rutinmässiga" och att därför, om man godtar DOK:s metod för gränsdragning, det avgörande kriteriet för vad som kan anses
-]64-
falla under Offentlighetsprincipen förefaller bli huruvida ett utlämnande sker på vanligt papper eller ej.
Flera remissorgan tar upp svårigheterna att styra och kategorise- ra uttag med hjälp av avgiftsprinciper och taxesättning. Dessa svårigheter sammanhänger med att begrepp som "självkost- nad", "merkostnad" och "extra kostnad" inte är entydiga utan tvärtom kan ges varierande tolkningar. Problemet har även uppmärksammats av statskontorets utredningar om ADB och förvaltningsjuridik och om informationsbaser. I den förra upp- märksammas behovet av grundläggande rättspolitiska klarläg- ganden av vilka verksamheter myndigheterna skall få ägna sig åt på skalan från ren, traditionell myndighetsutövning till ser- viceverksamhet och efterfrågeinriktad verksamhet ("ADB och förvaltningsjuridik", sid. 14-15, jfr även 26-27 beträffande för- hållandet mellan avgifter enligt expeditionskungörelsen och avgifter för expeditioner i uppdragsverksamhet. Se om detta även RRV "Kartläggning om ekonomiska konsekvenser...". Dnr 1984:771, sid. 10-12, 18). l statskontorets undersökning av infor- mationsbaser belyser man olika möjliga modeller för taxesätt- ning och diskuterar komponenter i självkostnadsresonemang (utvecklingskostnader, driftkostnader, personella insatser, värdet hos informationen i baserna m.m.). Resonemangen mynnar ut i en rekommendation om översyn av avgiftsprin- cipema för uttag ur databaser med sikte på en mer differentierad struktur än den som f.n. tillämpas (Statskontoret, rapport 1987:50, "Informationsbaser 2. Inventering, analys, förslag", avsnitt 11).
Det är knappast nödvändigt att här ta fram ytterligare exempel på erfarenheter och uttalanden om tolkningssvårigheter på olika nivåer. Det kan räcka med ett avslutande påpekande att, som en av "journalistundersökningarna" ovan tar upp, det finns risker att felaktiga tolkningar får särskild räckvidd genom att byggas in i ADB-systemen. Det kan t.ex. bli fallet att material i alltför stor utsträckning hålls oåtkomligt som "arbetsdata" i personliga mappar i datorsystemet därför att systemet har byggts upp på felaktiga rättsliga premisser om t.ex. innebörden av reglerna om upprättande.
Implementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur
Tolknings- och gränsdragningsfrågorna leder direkt vidare till erfarenheterna av att tekniskt realisera regleringen i TF och sek- retesslagen.
Svårigheten — eller i praktiken till och med omöjligheten —- att förändra äldre ADB-system finns belagd på flera håll. Ett exem-
-165—
pel ger rikspolisstyrelsens undersökning av behörighetskon- trollsystem för terminalåtkomst till ADB-register (RPS rapport 1984z2), som visar att man först i samband med byte av ADB- system kunde överväga att införa ett nytt och effektivare behö- righetskontrollsystem. Motsvarande konstaterande, men i ett annat sammanhang, där det snarast handlar om att ge bred åt- komst, finner vi i statskontorets utredning om informations- baser (a.a. avsnitt 6).
Fältstudiens fas 2 ger vid handen att just behörighetskontroll- systemen tycks vara en ganska väl utvecklad företeelse, åtmin- stone tekniskt sett. Men samtidigt som man konstaterar detta bör en synpunkt i riksrevisionsverkets undersökning av ADB-sä- kerhet noteras. Den går ut på att åtkomstskyddet vanligen är tekniskt tillfredsställande löst, men att det ofta brister på den administrativa sidan. Det handlar då om bl.a. sättet att fördela behörigheter och klassificera information, dokumentationen av behörighetskontrollerna, ansvarsförhållanden m.m. (a.a. sid. 13- 16; se vidare nedan).
Tekniskt sett handlar implementeringsfrågorna om mycket mer än behörighetskontrollsystem. En fråga — och en synnerligen viktig sådan — är hur man praktiskt ordnat möjligheterna att ta ut utskrifter av upptagningar när detta krävs enligt 14 5 data- lagen. Undermåliga tekniska lösningar kan i detta sammanhang lätt leda till att utskriftskravet försummas (jfr Statskontoret, "ADB och förvaltningsjuridik", sid. 18, 19).
Frågan hur alla sådana "detaljer" skall urskiljas och samordnas leder över till begreppet god offentlighetsstruktur. Fältstudiens fas 2 gav ett ganska magert resultat såvitt gäller planering och erfarenheter hos de studerade myndigheterna. Finns det mer att hämta på annat håll?
Statskontorets utredning om informationsbaser tar inte direkt upp begreppet men ger ändå flera synpunkter av intresse. Dessa har att göra med att möjligheterna till insyn med stöd av offent- lighetsprincipen i person- och objektregister, i ärendehante- ringsregister m.fl. här placeras in i det vidare sammanhang där ' informationsförsörjning i allmänhet och bästa utnyttjande av förvaltningens dataresurser övervägs. Konkret innebär detta att insynen enligt Offentlighetsprincipen bildar en basnivå i en hie- rarki, där information om samhälleliga angelägenheter är till- gänglig i olika former och på olika villkor. Med utredningens synsätt kan således ärendehanteringsdelen i myndigheternas kontorsinformationssystem bilda ett grundsteg som skapar möj- ligheter att nå information i person- och objektregister, infor- mation med inriktning på analys och statistik, register över på- gående projekt etc.
-166-
Utredningen om informationsbaser kommer också med mer konkreta synpunkter på de krav som bör ställas i olika hänse- enden: systern bör t.ex. inte konstrueras så att information som bör vara tillgänglig "låses in" i helt sekretessbelagda register. På områden där det är angeläget med god åtkomst till information bör således ADB-systemen rensas från sekretessbelagda upptag- ningar och förses med erforderliga, effektiva skyddsmekanismer för kvarvarande känslig information. Datoriserade diarier och även ärendehanteringssystem som helhet anses ha nyckelroller för att skapa överblick och åtkomlighet. I samband med datornät uppmärksammas behovet av standardisering av t.ex. kommu- nikationsvägar och datastrukturer.
Liknande tankegångar finns i statskontorets utredning om ADB och förvaltningsjuridik som samtidigt konstaterar att intervju- personerna, även när de är positiva till begreppet, har svårt att precisera innebörden hos en god offentlighetsstruktur. I rappor- ten kommenteras vissa grundläggande idéer, bl.a. att det finns möjligheter till god överblick över informationshanteringen i ADB-systemen, att denna är utformad med inriktning på myn- dighetens egentliga verksamhet och dennas informationsbehov, att gränserna mellan olika handlingstyper är entydiga och kor- rekta m.m. Man rekommenderar också att det hos myndigheter- na finns en "datasamordningsansvarig" som svarar för t.ex. kvaliteten hos dokumentationen av ADB-systemen och också för upplysningar till allmänheten enligt Seer 15:11 och för biträde vid felrättning enligt 8 5 datalagen.
Vissa av intervjupersonerna i den förvaltningsjuridiska studien är kritiska till begreppet "god offentlighetsstruktur". De ser inte arbetet på Offentlighetsstrukturen som någon självständig upp- gift utan vill i stället betona att myndigheternas ADB-system primärt skall utformas så att de är ändamålsenliga och svarar mot behoven i respektive myndighets verksamhet. Offentlig- hetsstrukturen blir med detta synsätt en underordnad eller till och med ovidkommande fråga.
Hur långt har då utvecklingen hunnit om man ser till den tek- niska implementeringen av existerande tankegångar om god offentlighetsstruktur? Svaret finns redan antytt i den tidigare genomgången i detta och föregående avsnitt men bör utvecklas något.
Den moderna ADB-tekniken har stor flexibilitet och potential. Detta betyder att den ger goda möjligheter också att laborera med olika möjligheter att skapa en god offentlighetsstruktur. Onskar man t.ex. föra in spärrar och begränsningar som snävar in den databehandling sorn rutinmässigt går att utföra till endast en del
-l67-
av de principiellt tillgängliga möjligheterna finns det vanligen många vägar att gå — t.ex. genom menystyrning av de tillgängliga bearbetningarna eller blockeringar av vissa typer av informa- tionsuttag. Motsvarande gäller givetvis om möjligheterna att utforma ADB-systemen så att de ger förutsättningar för god ord— ning och reda i informationshanteringen i överensstämmelse med krav på utskrifter av upptagningar, åtskillnad mellan all- männa handlingar och icke allmänna handlingar, arkivläggning etc. Fältstudiens fas 2 visade trots allt flera exempel på att myn- digheterna har börjat uppmärksamma och utnyttja dessa möj- ligheter. Liknande illustrationer finner man i t.ex. en av "jour- nalistrapporterna" ovan, som redogör för hur ett kommunalt kontorsinformationssystem utformas med "personliga voly- mer" för handläggarnas arbetsmaterial, en särskild fil för offent- ligt material som sköts av registrator, en "uppsamlingsvolym" för internt initierade ärenden och som mellanstation för med- delanden vid intern befordran mellan arbetsstationer. Ett annat exempel som dokumenterats i samband med fältstudiens första fas gäller anvisningar för datoriserad ordbehandling. Dessa anger hur unika beteckningar skall utformas för varje dokument (de- finierat som "en samling text som hör ihop"), hur dokument skall överföras från arbetsfiler till lagringsfiler och därvid förses med ytterligare identifierande och beskrivande information så att innehållsförteckningar enkelt och automatiskt kan fram- ställas för varje upphovsman/handläggare. Anvisningarna är avsedda att fungera också i PC-miljö med lösa disketter som lagringsmedier (Statens naturvårdsverk. FoU-avdelningen, "Om ordbehandling", 1987-02-24). Liknande exempel på lösningar av olika problem — datoriserade diarier (t.ex. DIRE, datoriserat dia- rium för datainspektionen), kontakter med förvaltningens kli- enter via datormedia (se t.ex. Datornytt 1987 nr. 12 om bostads- styrelsen), integrerad informationsadministration i kommunal verksamhet (se Computerworld Focus, "Stat och kommun på djupet", 1987, nr. 1, 10 om Göteborgs kommun) — går som sagt att finna på flera håll.
De spridda ansträngningarna reser frågan om det finns någon generell metodutveckling och någon utprövad samling av er- farenheter att lita till. Svaret är att projekten och utvärdering- arna trots allt ännu är glesa och att metodutvecklingen tagit fart först under allra senaste tid. Detta sammanhänger givetvis med den snabba teknikutvecklingen som får så gott som all metod- utveckling med administrativ orientering att verka långsam. Det sammanhänger också med att området kanske inte hört till de högst prioriterade jämfört med andra - jfr t.ex. renodlad data- säkerhet, systemeringsmetoder och basdatorupphandlingar.
Det tycks alltså inte finnas mer än ett fåtal fullskaliga försök med avancerad kontorsautomation i offentlig förvaltning, där frågor
-168-
om insyn, informationsservice, säkerhet, effektiv ärendebe- handling, arkivering m.m. systematiskt har studerats och utvär- derats (jfr bl.a. P N Bilby, "On-line elektronisk arkivering". I: Nordisk Datanytt 1987, nr. 4, 28). En intressant belysning av vart utvecklingen är på väg ger en aktuell rapport från statskontoret om datorstödd ärendehantering och en studie av generellt tek- nikstöd för ärendehantering som i samband med detta arbete har tagits fram av statskontoret och Svenska institutet för system- utveckling (Statskontoret 1988:12, "Arendevägar och handlägg- ningsverktyg" och "Generellt teknikstöd för ärendehantering" av Inge Dahlberg m.fl. SISU 1987-09-17).
Grundtanken är här att utveckla ett datoriserat hjälpmedel för ärendehantering som har både generalitet och möjligheter till situations- och användaranpassning. Den diskuterade uppbygg- naden innebär att en "ärendemonitor" utnyttjas vid hantering av ärenden. Monitorn är via ett "programmerbart snitt" kopplad till ett antal verktygslådor som var och en innehåller olika upp- sättningar av redskap. Där finns en låda med "generella verk- tyg", t.ex. för dokumenthantering, elektronisk post och arkiv- funktion. Där finns en med "specialverktyg", t.ex. larmfunktio- ner och rapportfunktioner. Där finns en med verktyg som an- vändaren själv har skapat för unika uppgifter i verksamheten och en med verktyg för att "definiera och registrera", där funk- tioner som "ny ärendetyp" och "dokumentförlaga" ingår. När ärenden registreras kompletteras en ärendetypsunik mapp med ärendeunik information så att en särskild ärendemapp skapas. Ärendemappen är tänkt att innehålla "sidor" av olika typ; kärn- sidor (t.ex. ID-sida), hjälpsidor (t.ex. bevakningssida) och arbets- sidor (t.ex. kalkylsida och textsida).
Bland förutsättningarna för arbetet kan man notera dels att ett av målen är "bättre insyn", dels att inga ändringar av gällande rättsregler för ärendehanteringen är förutsatta. Detta innebär bl.a. att det under konstruktionsarbetet gäller att utforma sys- temet med god tydlighet och skarpa gränser mellan tillåtna och otillåtna arbets— och funktionssätt så att t.ex. frågor om vad som är inkomna och upprättade handlingar får klara svar. Först på detta sätt anses systemet få en god offentlighetsstruktur. I detalj- kraven på systemet återspeglas denna strävan i t.ex. krav som "möjligheter att visa hur behörighetssystemet är uppbyggt", "hantering av status i offentlighetshänseende", "åtskillnad av elektronisk post och överföring av ärenden" och "markering av handling som icke giltig med texten kvar för visning". Man kan också notera önskemål om att konstruera systemet så att det praktiska arbetet sker i överensstämmelse med krav på rätts- säkerhet. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att elektroniska meddelanden adresserade till en viss handläggare snarast möj- ligt blir lästa av denne.
-169-
Det beskrivna arbetet och andra av liknande slag befinner sig ännu i ett inledningsskede. Blickar man tillbaka kan man se det skede som inleddes 1982 i samband med att specialreglerna om ADB-system infördes i 15 kapitlet Seer som ett första steg i an- strängningarna att systematiskt anpassa ADB-systemen till of- fentlighetslagstiftningen: det tog formen framför allt av semina- rier, informationsbroschyrer och rådgivning. Hos de enskilda myndigheterna ordnade man utbildning, satte upp presenta- tionsterminaler, började ta fram beskrivningar av ADB-syste- men m.m. Det arbete med ärendehanteringssystem, elektronisk arkivering m.m. som nu har tagits upp, framför allt hos stats- kontoret, kan ses som ett andra steg. Detta steg är mer inriktat på metodutveckling, på operativa men generellt tillämpliga detalj- lösningar, på systematiskt bedriven försöksverksamhet och uppföljning. Implementeringen av offentlighetslagstiftningen går med andra ord över i sin andra och mer ambitiösa fas.
Sårbarheten
Här intresserar oss främst den sårbarhet som har att göra med dataskyddet, d.v.s. skyddet mot obehörig åtkomst av data (jfr annan sårbar.-het, t.ex. skydd mot avbrott och katastrofplanering). Den obehöriga åtkomsten får tas i vid mening och diskussionen kommer då att omfatta inte bara kriminella handlingar såsom dataintrång enligt 21 & datalagen utan också utlämnanden enligt offentlighetslagstiftningen som medför risker för känsliga sam- manställningar av öppen information och inforrnationssprid- ning inom myndigheterna som gör sekretesskänslig informa- tion alltför lättåtkomlig.
Ett särskilt problem utgör datorprogrammen hos myndighe- terna, både de egenutvecklade och de som anskaffats utifrån. I RRV:s studie från 1984 tas problematiken upp och RRV konsta- terar att sekretessen förmodligen är svagare än önskvärt - både för att skydda de programutvecklande myndigheternas intressen och utomstående programleverantörers (dnr 1984:771 anf. ovan, sid. 12-15). Rapporten konstaterar generellt att ADB-upptagning- arnas offentlighet påverkar möjligheten att ha en affärsmässig grundval för statlig avgiftsbelagd verksamhet.
I tidigare avsnitt har Sårbarhetsberedningens studier på området berörts. De har gällt framför allt försvarssekretessen och skyddet av företagsdata som lagras och bearbetas i myndigheternas ADB- system i samband med kontroll, planering och statistik. Studier- na visar på risker men fastslår samtidigt att det är svårt att kon- statera inträffade läckage och missbruk. I fråga om försvarssekre- tessen finner man situationen vara under kontroll och möjlig
-l70-
att hantera med tillgängliga medel såsom sekretessregler och effektivare upplysning. I fråga om företagsdata visar SÅRst studier den uppenbara oro som företagen hyser för att känslig information om verksamheten blir tillgänglig i okontrollerbar omfattning. Bland annat finns uppfattningen att myndigheterna inte förmår göra korrekta skadebedömningar i samband med begärda utlämnanden eller vid statistiska sammanställningar. Från företagens sida har man också pekat på brister i lagstift- ningen - t.ex. att uppgifter som är skyddade enligt Seer 8:6 inte såsom uppgifter med skydd enligt 924 är undantagna från gene- ralklausulen om informationsutväxling mellan, myndigheter i Seer 14:3 (se SÅRst rapporter 1984:4 "Offentlighetsprincipen, ADB och försvarssekretessen", 1985:6 "Kassaskåpssäker sekretess och ADB" och SOU 1986:12).
Företagens uppgiftslämnardelegation (FUD) har uttalat sig om riskerna och problemen i olika sammanhang. En central linje förefaller vara ett krav på att ordentliga sårbarhetsanalyser ge- nomförs innan olika uppgiftskrav ställs på företagen. Dessa analyser — som med FUD:s medverkan förekommit i några sammanhang — skall kartlägga riskerna för känsliga samman- ställningar, läckage, särskilt känsliga bearbetningar m.m. FUD:s krav på åtgärder riktar sig i övrigt inte direkt mot offentlighets- lagstiftningen utan tar snarare sikte på ett förbättrat rättsskydd i allmänhet och sekretesskydd i synnerhet. I det förra hänseendet har man bl.a. påtalat att företagen saknar rättsliga medel att motsätta sig statistiska bearbetningar och publicering av resul- taten av dessa, vilka man hävdar innebär risk för att företagens identitet röjs. I det senare hänseendet har man bl.a. yrkat att Seer 8:6, första stycket, punkt 1 revideras så att vissa särskilt känsliga slag av uppgifter, t.ex. uppgifter om tillverknings- processer, kunder, produkter och ekonomi, blir sekretessbelagda utan skadeprövning (jfr Seer 95, första stycket med presumtion för sekretess, s.k. omvänt skaderekvisit). FUD vill också ha yt- terligare reglering i lag av vilka uppgifter myndigheterna skall få samla in och kartläggning av vilka företagsuppgifter som av sår- barhetsskäl överhuvudtaget inte bör få datorbearbetas (se FU D dnr M 114 / 86, "Datorer, sårbarhet, säkerhet; En slutrapport från SÅRB (SOU 1986:12)" och dnr 0 26/ 85, "Fråga om sekretesskyd- det för uppgifter lämnade för tillsyns- och kontrolländamål").
I statskontorets förvaltningsjuridiska studie instämmer de flesta intervjupersonerna i farhågorna för sekretessuttunning genom omfattande databaser och utbredd åtkomst till dessa via termi- naler hos myndigheterna. Bland de uppmärksammade riskerna finns t.ex. svårigheten att göra korrekta skadebedömningar och möjligheterna att felaktiga skadebedömningar byggs in i syste- mens behörighetskontroller m.m. Utredarna drar liksom SÅRB och FUD slutsatsen att man bör överväga att i vissa fall avstå
-l71-
från att datorisera hanteringen av särskilt känsliga uppgifter (Statskontoret 198754, "ADB och förvaltningsjuridik", sid. 31- 32).
RRV:s granskning av ADB-säkerheten hos de civila statsmyn- digheterna refererad tidigare i detta avsnitt visar på svagheter hos alla de granskade myndigheterna: få av dem har en samlad bild av sårbarheten. Till sårbarheten hänförs då också skyddet av sekretess enligt sekretesslagen, t.ex. sekretessbelagda företagsdata i generaltullstyrelsens ADB-system för central uppbörd. RRV finner sammanfattningsvis att sårbarheten är oacceptabelt hög och förordar i likhet med t.ex. FUD att sårbarhetsanalyserna intensifieras. Framför allt konstaterar RRV brister i det admini- strativa skyddet — sekretessklassificering, ansvarsfördelning, dokumentation etc. (RRV dnr 1985:497, "ADB-säkerhet", sid. 13- 16, 27, 28-29). RRV:s genomgång mynnar ut i krav på klara rikt- linjer för ADB-säkerhetsarbetet hos myndigheterna — inklusive arbetet med att skapa rättssäkerhet. Det är bl.a. fråga om att ge anvisningar om innebörden av allmänna krav i lagstiftningen och att precisera säkerhetsnivåer som bör upprätthållas i olika sammanhang. Statskontoret bör i samråd med riksarkivet över- väga behovet av normer för teknisk och logisk dokumentation för ADB-system och ADB-rutiner för att uppfylla de krav på in- syn som ställs i TF. Avslutningvis menar RRV att om dessa och andra föreslagna åtgärder inte leder till en acceptabel säkerhets- nivå, statskontoret bör överväga att hos regeringen hemställa om bindande riktlinjer för myndigheternas ADB-säkerhetsarbete (a.a. sid. 29-30, 35-37).
Skyddet av den personliga integriteten
Undersökningarna och erfarenhetsmaterialet som avser skydd av den personliga integriteten är omfattande. Senast har data- och offentlighetskommittén i sitt delbetänkande om person- nummer (SOU 1987:31) gett en översikt över utvecklingen (a.a. sid. 23 ff.). Allmänhetens inställning till integritetsfrågorna har undersökts vid olika tillfällen av bl.a. SCB.
Vad man sammanfattningsvis kan konstatera är att offentlig- hetsprincipen kan ses som ett viktigt skäl till att Sverige som första land fick en persondatalag på nationell nivå (jfr SOU 1972:47, "Data och integritet", sid. 61-62). Men det är knappast de risker för otillbörliga integritetsintrång som direkt samman- hänger med tillgången till allmänna handlingar som under senare år har dominerat diskussionen. Istället kan man peka på andra frågor som fått större uppmärksamhet, bl.a. personregi- streringens omfattning, samkörningar, forskningens använd- ning av persondata, kommersiell användning av persondata,
-l72-
myndigheternas försäljning av persondata och personregister på arbetsplatserna. Offentlighetsprincipen finns med i bilden men tillhör bakgrunden snarare än förgrunden. Men bilden kan ibland skifta — som t.ex. nyligen då lämpligheten av att ge insyn enligt TF i bibliotekens låntagarregister har ifrågasatts.
4.4 Rättspraxis Allmänt
Rättspraxis avseende ADB-upptagningars tillgänglighet enligt
2 kapitlet TF och sekretesslagen kan betraktas både snävt och brett. Med ett snävt synsätt är det endast fråga om rättsavgöran- den som utgör klara prejudikat, d.v.s. främst regeringsrättens avgöranden, och som direkt handlar om reglernas tillämpning på ADB-systemen. Med ett breddat synsätt kommer beslut och ställningstaganden från flera håll — främst regeringen, IO, IK — in i bilden och intresset gäller inte bara praxis som direkt avser ADB-upptagningar utan också sådan som mer indirekt berör dessa. I det följande är det närmast fråga om ett snävt synsätt men detta kompletteras med utvikningar i flera sammanhang.
Ett allmänt, inledande konstaterande är att rättspraxis ännu är ganska tunn och besvarar endast en del av de tolkningsfrågor m.m. som berörts i tidigare avsnitt av rapporten. Till detta kan vidare läggas att reglerna i 2 kapitlet TF generellt sett är svårtol- kade och ger upphov till osäkerhet inte bara i ADB-samman- hang. Denna osäkerhet gäller också grundläggande förhållanden; t.ex. tidpunkten då en handling skall anses upprättad, vilka be- slut som är överklagbara hos domstol, vad som skall räknas som betydande hinder o.s.v. (se t.ex. H Ragnemalm, "Några frågor rörande allmänna handlingar". I: Förvaltningsrättslig tidskrift 1981, sid. 31. A Bohlin, "Besluts överklagbarhet enligt TF 2:15". 1: Förvaltningsrättslig tidskrift 1985, sid. 258). Det är givet att den osäkerhet och de svårigheter som således generellt hänger sam- man med reglerna om allmänna handlingars offentlighet sna- rast med förstärkt verkan gör sig gällande för ADB—upptagning- arnas del.
Tillgänglighet som grundkriterium
Att ADB-upptagningar utgör handlingar i tryckfrihetsförord- ningens mening slogs i rättspraxis fast redan innan lagtexten ändrades år 1973/ 74: se RÅ 1965 ref. 25, RÅ 1969 ref. 11 och, framför allt, RÅ 1971 ref 15, som alla gällde utlämnande av uppgifter lagrade på magnetband. I senare rättsavgöranden har
-I73-
den grundläggande principfrågan kommit att gälla kriterierna för att en upptagning skall anses vara tillgänglig för en myndig- het för överföring till uppfattbar form. Utgångspunkten är att en upptagning som med rutinbetonade åtgärder är tillgänglig på detta sätt också är att betrakta som förvarad hos myndigheten och därmed kan utgöra allmän handling.
I ett regeringsrättsavgörande år 1974 (RÅ 1974 ref. 8) slog dom- stolen fast att, eftersom TF inte föreskriver någon skyldighet för myndigheterna att ställa sin arbetskapacitet till allmänhetens förfogande, så behöver en myndighet endast tillmötesgå en framställning att få ut ADB-upptagningar om sökandens anvis- ningar för urvalet är så formulerade att de inte är ägnade att orsaka myndigheten något nämnvärt arbete utöver det, som med nödvändighet är förenat med verkställande av själva ut- skriften. Eftersom i det aktuella fallet "täckande program" fanns för att ta fram de begärda "uppgifterna" ansågs sökandens krav på arbetsinsats hålla sig inom vad som kan påfordras med stöd av TF.
Ett senare avdömt fall, RÅ 1976 ref. 122, gällde en begäran hos SCB om uttag av uppgifter (upptagningar) om enskilda personer ur ett register som normalt inte användes för informationsuttag av detta slag. Syftet med det begärda uttaget var klart kommer- siellt men regeringsrätten konstaterade, i överensstämmelse med gällande rätt, att någon prövning av det ändamål för vilket utlämnande begärs inte kan förekomma annat än vid tillämp- ning av sekretessregler som förutsätter sådan prövning. Varje personanknuten upptagning i registret befanns vara tillgänglig för myndigheten med något av de standardprogram som stod till dennas förfogande kompletterat med för ändamålet framställda s.k styrkort. Regeringsrätten fann att upptagningarna därmed måste anses tillgängliga på ett sådant sätt att sökanden med stöd av offentlighetsgrundsatsen kunde göra anspråk på att få del av dem.
Domstolen konstaterade vidare att "det manuella arbete som centralbyrån är skyldig underkasta sig i fråga om anpassning av standardprogram i princip inte skiljer sig från det manuella arbete en myndighet måste utföra för lokalisering och framsor- tering av allmänna handlingar som begärs utlämnade". Dom- stolen avstod från att gå in på frågan vilket mått av arbete en myndighet på grund av bestämmelserna i tryckfrihetsförord- ningen är skyldig att lägga ned på framtagande av begärda upp— gifter i fall då användbara program inte redan finns utarbetade. Regeringsrätten uttalade vidare att sökanden inte kunde göra anspråk på programmeringsinsatser m.m. för att åstadkomma att alla uppgifter om en viss person skrevs ut på en och samma lista i stället för på olika listor för varje bearbetat register (fil),
-174-
vilket var den tillgängliga metoden. Sådan individuell anpass- ning kunde ifrågakomma endast som extra service.
Avslutningsvis konstaterade domstolen att det programme- ringsarbete som krävdes för att från utskrifterna av upptagning- arna utesluta hemliga delar i princip inte skiljer sig från det ar- bete varje myndighet med partiellt hemlig information måste underkasta sig då allmän handling begärs utlämnad. Också detta arbete faller således inom skyldigheterna enligt offentlighets- grundsatsen.
Rättsavgörandet kan jämföras med t.ex. RÅ 1982 Ab 379, där det ansågs åligga landsarkivet i Lund att enligt TF 2:13 ta fram (van— liga) handlingar trots att detta förefaller ha krävt ett relativt om- fattande arbete: "Landsarkivet har inte gjort gällande att det skulle vara omöjligt att identifiera (min kurs.) de handlingar F önskar taga del av. Inte heller gäller sekretess för de ifrågavaran- de handlingarna. F äger därför erhålla avskrift eller kopia av dem." Avgörandets räckvidd får dock anses oklar.
I ett mål, vilket även belyser den särskilda vikten av att diarier hålls tillgängliga, har regeringsrätten slagit fast att den omstän- digheten att ett registers (i målet ett diarium) uppläggning kan medföra att det kan ta lång tid att söka fram begärda handlingar inte utgör ett godtagbart skäl för att underlåta att företa den nöd- vändiga genomgången (RA 1982 Ab 262). Fallet kan jämföras med RA 1977 Ab 310 där det slogs fast att allmänhetens tillgång till upptagningar inte nödvändigtvis begränsas av hur en myn- dighet av praktiska skäl valt att lagra data i skilda register. Regis- terorganisationen är m.a.o. inte avgörande för tillgängligheten enligt TF.
Arbetsinsatsen för att avskilja sekretessbelagt material har varit aktuell i målet RÅ 1979 Ab 6, där regeringsrätten konstaterade att arbetet med avskiljande av sekretessbelagt material väl kan på- verka tidpunkten och sättet för tillhandahållandet, men däre- mot inte kan åberopas till stöd för en vägran att utlämna hand- lingar (jfr ]O 1980/81, sid. 357). I samma mål uttalade regerings- rätten även att sökanden inte kan kräva en mera omfattande efterforskning av myndigheten för att fastställa huruvida viss eller vissa handlingar i arkiverat material motsvarar en av sö- kanden lämnad "allmänt hållen beskrivning" (jfr RA 1982 Ab 379 ovan). Slutligen kan i målet noteras att regeringsrätten inte följde kammarrättens linje att betrakta yrkandet att få ta del av icke sekretessbelagda delar av önskade handlingar som en begäran att myndigheten framställer "en särskild handling".
Frågan om nyprogrammering — som regeringsrätten avstod från att gå in på 1986 års avgörande (ovan) — har varit aktuell i par
-l75-
andra fall. Ett av dem (RÅ 1981 Ab 455 se även nedan) gällde en situation där myndigheten inte förfogade över något "använd- bart standardprogram" för att ta fram en begärd förteckning. Eftersom kostnaden för det nya datorprogram som erfordrades (omkring 2.000 kronor) framstod "som nämnvärd" ansågs för- teckningen inte som allmän handling i TF:s mening. Det andra avgörandet avsåg en begäran om u pgifter rörande vissa perso- ner i fastighetsregistret hos CFD ( 1985 Ab 183). Myndigheten vägrade att tillhandahålla de önskade uppgifterna under hän- visning till att dessa inte var lagrade på sådant sätt att de var åt- komliga vid terminal eller på annat sätt "i de rutinmässiga bear- betningar som genomförs i fastighetsdatasystemet". Myndighe- ten förklarade sig beredd att på begäran mot viss ersättning ut- föra speciell programmering. Regeringsrätten fann i likhet med kammarrätten att de begärda uppgifterna inte var tillgängliga på sådant sätt att de utgjorde allmän handling (jfr även regeringen ]u 24/ 3 1983, där ett visst uttag ur ett datoriserat diarium inte ansågs rutinmässigt utförbart; refererat i S Wernstedt, "Offent- lighets- och sekretesspraxis efter 1980", sid. 11). Någon diskus- sion om hållbarheten hos CFDzs invändning om brist på rutin- mässig åtkomlighet togs inte upp.
Ett kammarrättsavgörande rörande tillgängligheten av per- sonanknutna uppgifter i CFDzs register har intresse (RK 1984 26). Det gällde användningen av personnummer som sökbegrepp. Sådan sökning var normalt inte aktuell eller förberedd i myn- dighetens egen verksamhet. Men för att praktiskt kunna fullgöra skyldigheten att ge registrerade besked enligt 10 5 datalagen hade en rutin tagits fram som "i ett steg" möjliggjorde sökning på personnummer. CFD hävdade därför att de uppgifter som efter— frågades om en persons totala fastighetsinnehav inte var ome- delbart tillgängliga i fastighetsdatasystemet, varken för CFD eller för anslutna myndigheter. Sökning via terminal var inte möjlig. Det krävdes en särskild s.k. satsvis bearbetning och denna möj- lighet hade tillskapats uteslutande för att tillgodose kraven i 10 & datalagen.
Datainspektionen framhöll i yttrande bl.a. att TF inte kan anses ge enskilda någon rätt att "få skapad åt sig efter egen önskan an— nan handling än de handlingar som inkommit till myndigheten eller som myndigheten (med författningsstöd) upprättat och som är allmän handling... Endast om CFD såsom avgiftsfri myn- dighetsservice med stöd av 15 kap. 4 5 sekretesslagen redan tidi- gare skapat och på ADB—medium expedierat en handling exakt sådan som den klaganden nu begärt, eller CFD tidigare på text- skärm eller annat ADB-medium lämnat en likalydande un- derrättelse med stöd av 10 5 datalagen finns enligt datainspek- tionens bedömning en sådan allmän handling i personregistret. I annat fall är enligt datainspektionens bedömning klagandens
-176-
begäran inte utövande av rätt enligt 2 kap tryckfrihetsförord- ningen utan en anhållan om avgiftsfri myndighetsservice."
Kammarrätten konstaterade att CFD förfogade över "ett system" som gjorde det möjligt att ta fram de begärda uppgifterna och att CFD heller inte saknade befogenhet att göra en sådan överföring. I och med detta ansåg kammarrätten att de i målet aktuella upp- tagningarna utgjorde allmän handling. Omständigheten att möjligheten att ta fram uppgifterna tillskapats för att tillgodose dekrav som ställs i 10 5 datalagen kunde inte medföra ett annat betraktelsesätt och kunde inte åberopas som grund för att vägra ett utlämnande.
Två beslut av regeringen har också intresse i detta sammanhang. Det första av dem (1984-05-17, dnr 2136-83, refererat i Datain- spektionens årsbok 1986/ 87 som 845) slog fast att datainspek- tionen inte äger föreskriva att endast vissa angivna söknycklar får användas i samband med utlämnande av allmänna hand- lingar utan att motsvarande begränsning gäller för myndighe- tens egen användning av registret. Regeringen fann vidare att inte heller allmänhetens möjligheter att få del av uppgifter ur allmänna handlingar enligt Seer 15:4 eller att själv söka vid terminal enligt 15:10 kunde ytterligare begränsas genom före- skrifter av DI. I sistnämnda hänseende förefaller regeringen ha gjort en vidsträckt tolkning av 6 5, tredje stycket datalagen, enligt vilken föreskrift rörande utlämnande av personuppgift inte får "inskränka myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförord- ningen". Det andra regeringsbeslutet (1986-02—13, 880-84/1450—84, Datainspektionens årsbok 1986/ 87, 862) går i samma riktning men lägger till ytterligare dimensioner.
Det aktuella fallet gällde utlämnande av uppgifter ur utsök- ningsregistret till bl.a. kommuner och inkassoföretag. RSV hävdade att detta måste ses som ett utlämnande i enlighet med bestämmelserna i 2 kapitlet TF och att DI således inte kunde meddela inskränkande föreskrifter utan att samtidigt i motsva- rande mån begränsa verkets egen rätt att förfoga över registret. Enligt DI däremot handlade det om kreditupplysningsverk- samhet utan stöd i reglerna om tillgång till allmänna hand- lingar. De särskilda program som utarbetats för att kunna effek- tuera beställningar från bl.a. kommuner och inkassoföretag be- hövdes inte för myndighetsverksamheten utan hade enligt DI endast tillkommit i syfte att marknadsanpassa verksamheten (kreditupplysningstjänsten). ]K ansåg i sin tur att det saknades lagligt stöd för att inte lämna ut uppgifterna eftersom de aktuella utdragen ur utsökningsregistret kunde tas fram genom en "ru- tinbetonad transaktionskod".
-l77-
Regeringen konstaterade att de aktuella registerutdragen kunde tas fram med befintliga datorprogram. "Oavsett i vilket syfte dessa program har skapats medger de nu att utdragen kan tas fram med enbart rutinbetonade åtgärder. Utdragen utgör därmed allmänna handlingar vilket innebär att enskilda... har rätt att ta del av dem med stöd av tryckfrihetsförordningen." Men samti- digt konstaterade regeringen att de aktuella uppgifterna var känsliga i integritetsskyddshänseende och att uppgiftslämnandet inte stod i överensstämmelse med utsökningsregistrets ända- mål. Därför fann regeringen att med stöd av TF 2:3 en föreskrift borde meddelas som förhindrade utlämnandet. Enligt denna fö- reskrift fick inte RSV och kronofogdemyndigheterna "till läsbar form överföra andra sammanställningar av uppgifter än som behövs för verksamheten inom myndigheternas ansvarsområ- den, såvida inte datainspektionen har bestämt eller bestämmer annat". Därmed skulle syftet uppnås att allmänheten saknade rätt enligt TF att ta del av sammanställningar av uppgifter utan verksamhetsanknytning — såvida inte DI genom föreskrifter till- skapade sådana möjligheter. Enligt denna konstruktion kan således DI i positiv mening förfoga över Offentlighetsprincipen.
Utsökningsregistret regleras numer i särskild lag och förordning (utsökningsregisterlag (1986:617) och utsökningsregisterförord- ning (1986:678)). Lagen föreskriver bl.a. att registeransvarig myn- dighet särskilt skall iaktta att upgifterna i registret får bearbetas endast i enlighet med registrets ändamål och ändamålen specifi- ceras i en uttömmande uppräkning.
Upptagningar och uppgifter
I många situationer kan det vara osäkert om en framställning skall anses avse en allmän handling eller endast uppgifter i en allmän handling. Problemet uppkommer både beträffande kon- ventionella handlingar och upptagningar, men är för ADB- systemens del sannolikt mer frekvent.
I avgörandet RÅ 1981 2:45 (1 & II) fann regeringsrätten att en begäran om upplysningar angående mervärdeskatteregistrering för vissa namngivna företag inte innefattade någon begäran att få tal del av en allmän handling. På motsvarande sätt bedömdes en förfrågan om uppgifter om bl.a. utbetald socialhjälp till en viss person inte som en begäran att få avskrift eller kopia av socialregistret utan som en begäran att få ut uppgifter om per- sonen. Det ansågs således i båda fallen vara fråga om att få del av uppgifter ur allmän handling på annat sätt än genom att ta del av handlingen.
-I78-
I det ovan berörda rättsavgörandet RÅ 1981 Ab 455 förefaller en begäran att få ut en förteckning, vilken inte kunde åstadkommas med standardprogram, ha betraktats som en framställning om att få ut uppgifter enligt Seer 15:4. Men samtidigt tolkades kla- gandens framställning så att den omfattade en begäran att få ta del av de beslut som innehöll de efterfrågade uppgifterna och som fanns åtkomliga i form av upptagningar i dator. Dessa be- slut utgjorde allmänna handlingar som myndigheten var skyl— dig att tillhandahålla.
En liknande utgång fick ett pleniavgörande 1982 avseende två olika mål (RÅ 1982 2:68, 1 & 11). Det gällde i det första målet en begäran hos en lokal skattemyndighet att få uppgift om ett visst företag var registrerat som arbetsgivare. Regeringsrättens majo- ritet fann att då sökanden inte själv angivit något som kunde tjäna till vägledning för bedömningen av arten av hans fram- ställning så fick den uppfattas som inbegripande en begäran att få ta del av allmän handling: "I framställningen ligger således att H begär att från det för lokala skattemyndigheten tillgängliga käll- skatteregistret, som ingår i det med hjälp av automatisk data— behandling förda centrala skatteregistret, i läsbar form utfå upp- tagning om Mölndals Swede Games Aktiebolag utvisande hu- ruvida bolaget är registrerat som arbetsgivare i registret." En skiljaktig minoritet fann att det inte kunde stå i överensstäm- melse med lagen att generellt presumera att en begäran om upp- gift ur en allmän handling avser en begäran att få ta del av själva handlingen; "Härigenom skulle tillämpningsområdet för 15 kap 7 5 sekretesslagen komma att utvidgas på ett sätt som inte varit avsett av lagstiftaren." Det måste därför, enligt minoritetens uppfattning, framgå av omständigheterna att den som begärt uppgiften i själva verket vill ta del av den handling som inne- - håller uppgiften i fråga.
Det andra av de båda målen avsåg en begäran att få ta del av uppgift om antalet registerade vid vissa tidpunkter i ett hos SAPO fört register. Regeringsrätten konstaterade att ADB- registret kunde bearbetas med program som möjliggjorde ett fortlöpande framtagande av uppgift om antalet registrerade per- soner: "Man kan säga att det i registret vid varje särskild tid— punkt finns tillgängligt en upptagning utvisande nämnda antal personer." (jfr nedan "Resultat av programkörningar"!) Ur re- gistret hade varje år tagits fram datalistor utvisande bl.a. antalet registrerade personer vid en viss tidpunkt, vilka fanns arkive- rade. Domstolens majoritet fann att klagandens begäran var att uppfatta som en framställning att få ta del av en allmän hand- ling innehållande de efterfrågade uppgifterna. Detta gällde också till den del begäran avsåg uppgift om antalet tjänster i olika skyddsklasser, vilken inte kunde framtas ur registret. Minori- teten var delvis skiljaktig i fråga om motiveringen och ansåg att
-179-
denna borde ange att det av "omständigheterna får anses framgå att T med sin framställning har avsett att få del av handling som innefattar de önskade uppgifterna." Majoritetens uppfattning innebär däremot att en framställning, om inte omständigheter- na tyder på annat, skall presumeras innefatta en begäran att få ta del av allmän handling.
I målet RÅ 1982 2:33 begärde sökanden hos riksbanken vissa uppgifter avseende meddelade tillstånd till direkta investeringar i utlandet under år 1981 för fem namngivna företag. Utlämnan- de av de handlingar där uppgifterna fanns ansågs inte kunna ske på grund av sekretess. De aktuella besluten hade även överförts till ett ADB-system. Ett av regeringsråden (Petrén) utvecklade sin mening bl.a. beträffande dessa ADB—upptagningar. "För framtag- ning ur datorn av de uppgifter som omfattas av Inga H:s utläm- ningsbegäran finns utarbetade program vilka tillförts datasyste— met. Därmed får beträffande varje tillståndsärende som avses med Inga H:s framställning anses föreligga en särskild upptag- ning. Då varje sådan upptagning med begagnande av datasys- temet redan tillförda program kan framtagas utan ytterligare bearbetning, får upptagningen anses upprättad och är därmed enligt 2 kap 3 5 tryckfrihetsförordningen allmän handling."
Resonemang enligt liknande principer finner man i senare regeringsrättsavgöranden. I målet RA 1983 Ab 124 avsåg fram- ställningen uppgift om ett visst företag fanns registrerat i ett "arbetsgivarregister" hos lokala skattemyndigheten. Regerings- rätten konstaterade att det inte fanns något särskilt "arbetsgivar- register" och tolkade talan som avseende en framställning om att få ut den begärda uppgiften från något av de båda register där uppgifter av detta slag förekom. "I framställningen ligger en begäran att från något av registren, som förs med hjälp av auto- matisk databehandling, i läsbar form få ut en upptagning om Handelsbolaget... utvisande huruvida bolaget är registrerat som arbetsgivare i registret. Upptagning av angivet slag utgör enligt 2 kap 3 5 tryckfrihetsförordningen en hos lokala skattemyndig- heten förvarad handling."
Expediering
I datornät där meddelandeutväxling och tillgång till databaser förekommer har det visat sig osäkert vilka åtgärder som skall uppfattas som expediering. Denna osäkerhet hänger sannolikt samman med en viss allmän oklarhet hos termen expediering. 10 har i några sammanhang uttalat att expediering, varigenom en handling blir allmän, bör uppfattas som "en mera formbun- den åtgärd" eller "ett formbundet översändande av viss hand- ling" (10 1970 sid. 304; 10 1982/ 83 sid. 232). En mer neutral defi-
-180-
nition innebär att en handling anses expedierad, då en utskrift avsedd för någon utomstående har färdigställts och antingen avsänts från myndigheten eller hålls tillgänglig för avhämtning (Se H Ragnemalm, "Några frågor rörande allmänna handlingar" anf. ovan, sid. 39 med hänvisningar). Man kan vidare notera att termen expediering används både beträffande handlingar vilka skall expedieras (och där expedieringen har samband med bl.a. rättskraftsreglerna) och beträffande andra handlingar såsom uppteckningar av sakuppgifter, minnesanteckningar, interna utredningar m.m. I samband med regeln i TF 2:9, andra stycket om utkast m.m. anknyter termen expediering också till hand- lingens art och till syftet med att handlingen görs tillgänglig för utomstående. Att också ADB-upptagningar kan utgöra utkast och osjälvständiga mellanled har vi tidigare konstaterat (jfr t.ex. 10 1986/ 87 sid. 225).
I målet RA 1983 2:57 blev vissa av de hithörande frågorna be- lysta. Det gällde här statistiska tabeller som uppfattades som "ut- kast" och som i obearbetat skick tillhandahållits utomstående. I och med att materialet tillställts adressatema inte för samråd om slutlig utformning utan för analyser och för ren information ansågs tabellerna "i dessa funktioner" föreligga i definitivt skick när de lämnade myndigheten. I och med att de "i nu angivna funktioner" inte hänförde sig till några särskilda ärenden som skulle slutföras och heller inte var underkastade någon särskild form för justering eller expediering, "måste handlingarna anses ha blivit upprättade och därmed också allmänna handlingar... senast vid den tidpunkt då exemplar därav lämnade (myndig- heten) för att tillställas (de utomstående)" I detta skick var ta- bellerna tillgängliga för klaganden.
Av rättsavgörandet följer (a) att expediering kan avse både en formbunden och en icke formbunden åtgärd, (b) att det finns ett samband mellan åtgärden expediering och bedömningen av informationsmaterialets mer eller mindre definitiva skick och (c) att ett visst informationsmaterial kan vara att bedöma "i olika funktioner": i en "funktion" kan det t.ex. tillhöra ett ännu inte avslutat ärende, i en annan kan det däremot anses inte tillhöra något särskilt ärende. Det säger sig självt att med sådana ut- gångspunkter bedömningarna av effekterna i offentlighets- hänseende av upptagningars tillgänglighet i datornät i många situationer måste bli osäkra och komplicerade (jfr med t.ex. RÅ 1985 Bb 35, där ett statistikmaterial, som ingen utomstående fått del av, ansågs hänförligt till ett ännu inte avslutat ärende och därför ej utgjorde en allmän handling).
-181-
Fortlöpande register
Enligt TF 2:7, andra stycket, punkt 1 är förteckningar som förs fortlöpande att anse som upprättade när handlingen har färdig- ställts för anteckning eller införing. I ett ]O—ärende (IO 1983/ 84, sid. 231) har förutsättningarna för tillämpning av denna "regis- terregel" blivit belysta. Enligt 10 är det anteckningarnas natur som avgör och inte hur de formellt har betecknats eller uppfat- tats hos myndigheten. Hanteringen och tillgängligheten får be- tydelse vid bedömningen. Vissa anteckningar, som ursprungli- gen närmast kan vara att betrakta som minnesanteckningar, kan således genom att föras i ordnad form och sparas för längre tid än de behövs för en aktuell åtgärd bli att likställa med införingar i ett fortlöpande register. Anteckningar som sker löpande och är tillgängliga för en hel personalkrets bör ses på liknande sätt. Synpunkterna avsåg i detta fall manuella anteckningar men har direkt intresse och relevans också för en diskussion om vad som bör anses utgöra fortlöpande register i datorsammanhang, t.ex. i telekonferenser och ärendehanteringssystem.
Biblioteksregeln
Enligt TF 2:11 punkt 3 utgör inte handling som in år i bibliotek allmän handling (jfr ovan avsnitt 3.3.2). I målet 1986 not. 290 fann regeringsrätten att en litteraturdatabas med bibliografiska referenser ("Questel Energi Database") kunde anses utgöra en del av myndighetens bibliotek och således inte innehöll allmänna handlingar. Myndighetens syfte med att skaffa tillgång till basen var att möjliggöra litteratursökningar i forskningssyfte och en- ligt avtalet med databasägaren hade myndigheten förbundit sig att inte ta fram material för vidarebefordran till tredje man.
Rätten att söka
Innan de nu gällande reglerna om presentationsterminaler in- fördes i Seer 15:9 och 10 förekom flera rättsavgöranden om enskilds rätt att söka vid terminal — eller snarare: om frånvaron av en sådan rätt. Enligt RA 1979 2:34 fick sökanden inte själv manövrera dataterminalen för att ta fram begärda upptagningar. Samma bedömning gjordes i målen RÅ 1980 Bb 241, 1980 Bb 278 och 1981 Ab 85. Särskilt intresse har målet RÅ 1980 2:42 som gällde ett telekonferenssystem använt av FOA och andra myn- digheter. Regeringsrätten fann här att tillhandahållandet av upptagningar från en databas kan likställas med tillhandahål— lande av handlingar från ett arkiv och konstaterade att of- fentlighetsprincipen inte ger enskilda rätt att i ett arkiv eftersöka inte närmare preciserade handlingar och ta dem ur arkivet. Den
-182-
som önskar få del av datalagrade uppgifter måste ange vilka upptagningar önskan avser och endast dessa upptagningar skall, sedan innehållet granskats, tillhandahållas. Vissa upptagningar kan inte en gång för alla spärras som hemliga, utan sekretess- prövning måste ske varje gång tillhandahållande begärs.
IO har senare gjort vissa uttalanden om terminalsökning (10 1986/ 87 sid. 233). Innebörden är att sökandens rätt till anony- mitet skall beaktas ex officio och att en myndighet bör anses ha rätt att begränsa den tid en terminal hålls tillgänglig för allmän- hetens sökningar. Däremot är IO tveksam till begränsningar som direkt tar sikte på det antal uppgifter som får tas fram.
Rätten att ansluta terminaler
I målet RA 1985 Bb 162 hade Sveriges Riksradio Aktiebolag an- sökt om att få ansluta en terminal till konsumentverkets dato- riserade diarium. Regeringsrätten konstaterade att konsument- verkets beslut inte innebar avslag på en begäran att få ta del av handlingar eller förbehåll i samband med utlämnande av all- männa handlingar. Talan mot beslutet skulle i stället föras hos regeringen, då det avsåg en administrativ fråga. Regeringen (finansdepartementet 1987-04-09) avslog begäran med hänvis- ning till begränsningarna enligt datainspektionens tillstånds- beslut.
Samma utgång fick enligt ett ]O-beslut en begäran av tidningen Arbetet att få ansluta terminal till JO:s diarium. ]O anmärkte att det har sagts att redan regeln att handling skall tillhandahållas "på stället" hindrade en uppkoppling. Emellertid fann 10 att uttrycket "på stället" bör ha en annan innebörd när det gäller datorbaserad information än när det gäller pappersbunden sådan och att det inte bör kunna åberopas som enda skäl för att avslå en begäran om terminaluppkoppling. Skälet till avslaget låg i stället i möjligheterna och riskerna att genom direkt terminal- åtkomst kunna manipulera systemet genom att använda upp- gifterna för andra ändamål än dem som registertillståndet avser: risken för otillbörligt intrång i de registrerades personliga integ- ritet kunde därför inte uteslutas (beslut 1986-08-28, dnr C 6-1985).
Regeringen har i några fall medgivit terminalanslutningar till myndighetsregister för både andra myndigheter och enskilda. Datainspektionen har då i vissa fall haft en annan syn på regis- terändamålet och riskerna för otillbörligt intrång i den person- liga integriteten (se bl.a. Datainspektionens årsbok 1986/ 87, 85:4 avseende lantmäteriverkets ortsprisregister. ]fr a.a. 87:1 avseende trafiksäkerhetsverkets bilregister).
-183-
Gäller Offentlighetsprincipen mellan myndigheter?
I det strax här ovan refererade regeringsbeslutet om terminal- tillgång till lantmäteriverkets ortsprisregister (Datainspektio- nens årsbok 1986/ 87, 85-4) uttalade regeringen att TF:s bestäm- melser om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller endast enskilda personer och följaktligen inte staten och kommunerna. IK har intagit en annan ståndpunkt (IK 1985 A. 22) och särskilt framhållit att lagförarbetena förutsätter att offentlighetsprinci- pen kan utnyttjas av företrädare för organisationer och att syftet med en förfrågan i princip inte får efterforskas. I den juridiska doktrinen hävdar Petrén och Ragnemalm att rätten för envar att få tillgång till allmänna handlingar "självfallet i lika mån" till- kommer såväl en enskild person som en kommunal- eller stats- anställd, vilken i och för sin tjänst önskar tillgång till allmän handling. Seer 1:3, första stycket slår enligt dessa experter fast principen att befattningshavare hos en offentlig myndighet har samma tillgång till allmän handling, som förvaras hos annan myndighet, som vilken som helst enskild (Petrén, Ragnemalm, "Sveriges grundlagar", sid. 389). Den osäkerhet som kan finnas tycks framför allt gälla om en framställning alltid måste ske i namn av en fysisk person. Utrymmet för osäkerhet minskar också genom de särskilda reglerna i sekretesslagen om uppgifts- lämnande myndigheter emellan.
Datorprogram
Datorprogram kan liksom vilken annan information som helst utgöra allmänna handlingar. Detta gäller både beskrivningar av program i form av läsbara utskrifter av koder och i form av flö— desplaner, handböcker och liknande. I ett kammarrättsavgöran— de (1987-12-04, dnr 6553-1987) hade klaganden begärt att få ett datorprogram utlämnat i form av disketter samt kopior av den handbok som bifogas disketterna vid försäljning av dessa. Myn- digheten tillmötesgick begäran endast såtillvida att den var be- redd att lämna ut en utskrift av programmet. Handboken be- traktade myndigheten överhuvudtaget inte som allmän hand- ling eftersom den "helt (är) framställd av Förlagsgruppen för Teknisk Utbildning i Norrköping AB". Kammarrätten fann ing- en skyldighet föreligga att lämna ut upptagningen (datorpro- grammet) i annan form än utskrift. Beträffande handboken konstaterade domstolen att denna fanns hos myndigheten och utgjorde allmän handling och att följaktligen ingen inskränk- ning förelåg i skyldigheten att på begäran lämna ut den i avskrift eller kopia.
434-
Ett regeringsrättsavgörande, RA 1985 Ab 140, gällde datorpro- gram för analys av företags resultaträkningar använt av all- männa pensionsfondens fjärde fondstyrelse. Fonden sekretess- belade programmet med hänvisning till sin affärsförbindelse med ett företag som svarade för vidareutvecklingen av analys- programmet. "För bolaget liksom för andra programvaruprodu- center är det vitalt att programkonstruktion och programpro- dukt behandlas med sekretess... Ett offentliggörande av fondens analysprogram skulle ödelägga bolagets affärsmöjligheter och samtidigt betaga fonden dess möjligheter att få kontinuerlig och kostnadsfri tillgång till vidareutveckling av bl.a. analysprogram- met... Skulle sådana programvaror anses vara offentliga hand- lingar, som inte kan räknas som uppgifter för vilka sekretess kan gälla, skulle detta innebära att fonden betogs möjligheten att an- vända de hjälpmedel som fondens konkurrenter på aktie— och kapitalmarknaden använder." Kammarrätten lämnade besvären utan bifall och konstaterade att konkurrenter till allmänna pensionsfonden skulle bli gynnade på fondens bekostnad (Seer 6:1 och 2) och att en av dess affärsförbindelser skulle lida skada om analysprogrammet lämnades ut (Seer 8:10). Regeringsrätten gjorde ingen ändring men ett av regeringsråden var skiljaktig. Denne anförde att eftersom programmet ändå var tillgängligt för konkurrenter till styrelsen — styrelsen medverkade själv mot vederlag till att programmet spreds till konkurrenterna — kunde ett utlämnande inte antas gynna någon som driver likartad verksamhet på styrelsens bekostnad. Någon sekretess enligt Seer 6:1 kunde därför inte föreligga. Inte heller var Seer 6:2 tillämplig eftersom utlämnadet av programmet inte innebar utlämnande av någon uppgift rörande överlåtelse av egendom, tjänst eller annan nyttighet utan ett utlämnande av själva ob- jektet för avtalet med bolaget, vilket inte omfattas av sekretess enligt det aktuella stadgandet. Inte heller var Seer 8:10 till- lämplig: "När programmet befinner sig hos fondstyrelsen utgör det inte någon uppgift om affärs- eller driftförhållande för en- skild, även om rätt att exploatera programmet eller att använda det förvärvats av en eller flera enskilda genom särskilda avtal."
Resultat av programkörningar
I ett fall begärde en enskild att få ta del av dels de handlingar som från en viss tidpunkt blivit resultatet av användningen hos finansdepartementet av datormodeller för beräkning av konse- kvenserna av olika budgetalternativ, dels själva de program som använts vid körningarna. Regeringen (fi 1983-03—17, dnr 911 / 83) avslog framställningen med hänvisning till att handlingar av angivet slag enligt TF 29 inte utgör allmänna handlingar. Enligt vad som uppgivits i litteraturen skulle departementet ha ansett att det var fråga om "minnesanteckningar" enligt paragrafens
485-
första stycke (se 5 Wernstedt, "Offentlighets och sekretesspraxis efter 1980", sid. 24 och A. Olsson, "Spelrum", sid. 160 ff).
Möjligheterna att få tillgång till resultat av körningar av dator- program aktualiserades också i ett fall där TV:s Studio S avsåg att göra ett program om hur läkare och försäkringskassor behandlar invandrare. Man begärde hos RFV med stöd av tryckfrihetsför- ordningen att få del av relevant statistik, bl.a. hur vanligt det är att invandrare krävs på läkarintyg från första sjukdagen jämfört med svenskar. Myndigheten avslog framställningen och hän- visade till att datorbearbetningar av detta slag utfördes som en betald service och inte som en tillämpning av offentlighets- principen. I detta fall genomfördes körningen och fakturerades till 43.000 kronor. Ärendet anmäldes till IK som gav RFV rätt (IK dnr 3100-79-21 och 857-80-21. Se Olsson, a.a. sid. 164-166).
En liknande situation föreligger i ett fall där sökanden hos SCB har begärt att med stöd av Offentlighetsprincipen få tillgång till en allmän handling — av sökanden uttryckligen betecknad som en s.k. potentiell handling — med ett viss specifierat innehåll, nämligen bl.a. uppgifter om hur stor andel av alla kvinnor över 50 år som har angett att de lider av någon långvarig sjukdom eller annan svaghet. SCB avslog begäran och hänvisade till att de begärda uppgifterna kunde tillhandahållas inom ramen för SCB:s avgiftsbelagda uppdragsverksamhet. Som skäl för beslutet anförde SCB att "(d)e uppgifter som 0 önskar erhålla (inte finns) tillgängliga genom någon tidigare bearbetning. Uppgifterna finns inte heller lagrade på ADB-medium i den form som 0 begär. Det är sålunda fråga om att genom transformering ta fram helt nya uppgifter som inte ingår i den ursprungliga handlingen. Den process som erfordras härför är en statistisk bearbetning som görs med hjälp av olika program, efter erforderlig specificering av bearbetningen, viss teknisk förberedelse samt granskning av resultaten för undvikande av eventuella fel och kontroll att resultaten inte gör det möjligt att avslöja någon enskild individ genom indirekt slutsatsdragning." Av detta fann SCB följa att de begärda uppgifterna inte kan utgöra allmän handling i TF:s mening. Begäran måste i stället uppfattas som en önskan om besvarande av ett antal statistiska frågeställningar. Kammar- rätten ändrade inte SCB:s beslut (dom 1988-01-14)
Avgörandet kan jämföras med RÅ 1982 2:68, II (se ovan "Upp- tagningar och uppgifter"), vilket avsåg ett register som kunde bearbetas med program för att fortlöpande ta fram uppgifter om antalet registrerade personer. Regeringsrätten uppfattade då si- tuationen så att det i registret vid varje särskild tidpunkt fanns tillgängligt en upptagning utvisande antalet personer.
-186-
Sättet för utlämnande
Tidigare har berörts den praxis som visar att enligt gällande rätt Offentlighetsprincipen inte innefattar någon rätt att få ansluta terminal till myndigheternas ADB-system. En besläktad fråga gäller rätten att fortlöpande få del av visst material (stående beställning). Inte heller någon sådan rätt föreligger, vilket fram- går av RÅ 1982 Ab 118 som gällde en begäran att inför varje sammanträde med en kommunal nämnd få översänt till nämnden inkomna allmänna handlingar som förvarades hos nämnden och hörde till de ärenden som skulle behandlas vid sammanträdet. I ett senare fall, RÅ 1983 Bb 74, förefaller rege- ringsrätten ha gjort en åtskillnad mellan en begäran om fort- löpande åtkomst av uppgifter om vissa patienter i ett datoriserat register och en begäran att vid vissa angivna tidpunkter erhålla sådan uppgift.
En situation som kan tänkas bli vanlig vid utlämnande av da- torlagrade upptagningar är att sökanden av sekretesskäl endast får ta del av informationen på datorterminal men däremot väg- ras en utskrift. Fallet har varit uppe till bedömning i målet RÅ 1982 2:50 som visserligen gällde konventionella handlingar men är relevant också i datorsammanhang. Regeringsrättens majo- ritet fann att beslutet att inte tillhandahålla kopior av de utläm- nade allmänna handlingarna' var att uppfatta som ett sådant förbehåll enligt Seer 14:9 som enligt TF 2:15 och Seer 1517 får överklagas hos kammarrätt. Två av regeringsråden var skilj— aktiga i fråga om motiveringen: Den ene såg beslutet som en inskränkning av rätten enligt TF 2:13 att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handling. Den andre fann att fråga upp- kom om besvärsrätt överhuvudtaget förelåg, men ansåg att en analogivis tilllämpning av de uttryckliga besvärsbestämmel- serna var motiverad. Kontentan blir under alla omständigheter att möjligheter till överklagande enligt TF 2:15 föreligger så snart en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på något av de båda sätt som anges i TF 2:12 och 13 (jfr Bohlin, "Besluts överklagbarhet enligt TF 2:15". 1: Förvaltningsrättslig tidskrift 1985, sid. 269-272).
I andra situationer ställer sig bedömningen enklare. Det gäller då myndigheternas rätt att själva avgöra på vad slags material och i vilken form utskrifter av upptagningar för ADB skall göras. Detta är inte en fråga för överklagande enligt TF 2:15 (se RÅ 1977 Bb 320, vilket gällde en begäran om utskrift av adressetiketter). Någon besvärsrätt torde överhuvudtaget inte föreligga i detta fall (jfr a.a. sid. 277).
-187-
4.5 Sammanfattning Allmänt
De föregående avsnitten behandlar ett stort antal frågor. Denna sammanfattning begränsar sig till några få av övergripande slag. Ytterligare detaljer återkommer vi till i framför allt kapitel 6.
Hypoteserna i avsnitt 4.1
I avsnitt 4.1 formulerades några hypoteser vilka tjänade som ut- gångspunkter för fältundersökningarna. En första hypotes var att en inte obetydlig del av den osäkerhet som sammanhänger med offentlighetslagstiftningen snarare beror på bristande erfarenhe- ter och kunskaper hos myndigheterna än på olämpligt valda grundbegrepp i lagstiftningen. Både fältundersökningarna, framför allt fas 2, och andra undersökningar som berörts i av- snitt 4.3 ger flera belägg för hypotesens hållbarhet. Framför allt bör man ta fasta på att betydelsen av fortsatt, förbättrad och för- djupad utbildning är ett återkommande tema i många under- sökningar.
En andra hypotes var att begreppet god offentlighetsstruktur har central betydelse och kan användas som instrument både för att säkerställa nödvändig insyn i myndigheternas verksamhet och för att begränsa insynen i överensstämmelse med krav på sekre- tess och skydd av känsliga uppgifter. Grundtanken med begrep- pet är att ADB-systemen måste byggas upp i överenstämmelse med lagstiftningens krav — i stort såväl som i detaljer. Här visar genomgången i avsnitten 4.2 - 4.3 å ena sidan att den goda of- fentlighetsstrukturen än så länge snarare är vag teori än väl genomtänkt praxis, å andra sidan att begreppet — även om in- vändningar förekommer — är på väg att accepteras som ett rikt- märke och ett fruktbart koncept.
En tredje hypotes var att de risker som är förknippade med in- synen i myndigheternas ADB-system i teorin kan te sig omfat- tande eller till och med katastrofala men att de i praktiken är begränsade och hanterbara. Här ger undersökningarna snarast anledning att föra mer nyanserade resonemang. De visar t.ex. att det i vissa fall faktiskt ansetts motiverat att avstå från att utnyttja ADB eller en viss form av ADB därför att informationshante- ringen uppfattats som särskilt känslig. Ett konkret exempel är att adressuppgifter i vissa fall ansetts vara så sekretesskänsliga att hanteringen av dem lagts utanför de vanliga ADB-rutinerna för att både säkerställa och möjliggöra korrekt sekretessbedömning.
-188-
Till saken hör också att de risker som är förknippade med in- synen enligt TF knappast kan diskuteras isolerat. Detta innebär, för det första, att sekretessproblemen inte kan lösas enbart ge- nom att undanta (vissa) upptagningar från sådan insyn och, för det andra, att de risker som sammanhänger med denna insyn bara är en del i en total och mer omfattande riskbild. Den totala riskbilden innefattar t.ex. också informationsläckage genom dålig intern behörighetskontroll, möjligheter till industrispio- nage, möjligheter till integritetshotande samkörningar av per- sondata o.s.v.
En lagstiftning i kollaps?
Från vissa håll har man skarpt kritiserat utformningen av TF och betecknat den gällande regleringen och rättstillämpningen som i grunden felaktiga. Det har talats om ett krampaktigt och misslyckat försök att skapa en formell likvärdighet mellan det traditionella handlingsbegreppet och uppgifter lagrade på nya datormedier. Man har krävt nytänkande och angripit framför allt konceptet "potentiella upptagningar" (jfr avsnitt 2.3.1). Kritiken gäller kanske mindre TF:s grundbegrepp som sådana än de konsekvenser dessa kan få i praktisk tillämpning. De skulle således leda till att det blir omöjligt att fastställa vilka upptag- ningar som är allmänna handlingar hos en viss myndighet, att det blir omöjligt att företa sekretessbedömningar och sekretess- prövningar och att allmänhetens insyn blir alltför omfattande och oberäknelig. De anknytande frågorna blir två: (1) Hur pass stora är dessa risker och olägenheter i praktiken? (2) Kan man — om de existerar — komma till rätta med dem utan att radikalt förändra själva grundbegreppen i TF?
Ett tentativt svar på de båda frågorna, som grundar sig på ge- nomgången i de föregående avsnitten, är att det alldeles givet existerar risker och olägenheter. Dessa är i flera sammanhang både påtagliga och beaktansvärda. Men vad som möter oss är inte bilden av en lagstiftning som i sin praktiska tillämpning har kollapsat på grund av logiskt och tekniskt omöjliga grundbe- grepp. Tvärtom kan man se flera fördelar hos dessa: De är rela- tivt få och enkla, de börjar få viss hävd och bli inarbetade, de har en inneboende flexibilitet både med avseende på ADB-teknikens nuvarande möjligheter och dess framtida utveckling, de ter sig inte vid en internationell jämförelse radikalt annorlunda och udda. Från den synpunkten finns det snarast anledning att fråga vad man skulle vinna på att införa nya begrepp.
-189-
De potentiella handlingarna i fokus
En upptagning behöver inte existera på förhand som en perma- nent fixerad sammanställning av uppgifter för att vara tillgäng- lig som en allmän handling. Detta är den centrala innebörden av begreppet "potentiell handling". Låt oss — utan att gå in på tek- nisk-logiska detaljer — anta att man kunde finna ett begrepp "X" som gav en fixering svarande mot den som det traditionella handlingsbegreppet ger — eller snarare; vanligen anses ge. Ett så- dant begrepp skulle göra det möjligt att konstatera vilka och hur många "X" ett givet ADB-system innehåller. En given uppgift skulle i fysisk bemärkelse alltid ingå i endast ett "X" — inte kun- na fysiskt uppträda i tio, tjugo, hundra eller fler. Skulle därmed alla de problem som har tagits upp i avsnitten 4.2 - 4.4 vara lösta?
Svaret måste bli nekande: det skulle ändå återstå en mängd problem, många av fundamentalt slag. Hur förhåller det sig t.ex. med sammanställningar av många "X"? I vilken utsträckning skall de vara tillgängliga? Skall de uppfattas som en ny "X"? Hur skall man se på reglerna om minnesanteckningar och utkast, som kan övergå från status av icke allmänna till status av all- männa genom bl.a. expediering. Måste något ytterligare krite- rium uppfyllas som har samband med själva begreppet "X"? Hur skall man se på uppgifter i "X" och på tolkningen av oprecise— rade framställningar, av vilka det inte klart framgår om de avser uppgifter i "X" eller ett eller flera "X"? Hur pass precis måste en framställan om att få tillgång till vissa "X" vara för att behöva tillmötesgås? Vad skall gälla om avskiljande av sekretessbelagda delar av "X"? Hur förhåller det sig med kraven på god offent- lighetsstruktur — blir de genom "X" automatiskt uppfyllda?
Därtill kommer frågor av annat slag. De gäller de tekniska och administrativa nackdelarna med "X". Själva begreppskärnan - att en viss uppgift fysiskt ingår endast i ett enda "X" — förefaller göra våld på ADB-teknikens möjligheter. Man kan skönja lås- ningar av mer eller mindre egendomligt slag i förhållande till de möjligheter som förknippas med relationsdatabaser, informa- tionssökning, expertsystem, användarprogrammerade system av typ I-IyperCardTM o.s.v. Kort och gott tyder redan en förströdd betraktelse på en stor och växande diskrepans mellan begreppet "X" och den informationshantering som faktiskt utspelar sig i datorsammanhang. I denna är det i många sammanhang funda- mentalt att uppgifterna/databyggstenarna inte är så att säga in- stängda i en gång för alla slutna informationssammanhang utan att de låter sig utnyttjas och placeras in i skiftande konstella- tioner och kombinationer.
—l90-
Skäl som dessa pekar i riktning mot att inte låsa diskussionen vid ett tvång att till varje pris få undan de potentiella hand- lingarna utan att i stället acceptera dessa som en rättslig reflex av de förändrade möjligheterna till informationsbehandling. Upp— giften blir då att reducera nackdelarna med de potentiella hand- lingarna till en acceptabel nivå och att samtidigt i största möjliga utsträckning utveckla fördelarna i offentlighetshänseende. Er- farenheterna hittills tyder på att denna väg är framkomlig.
Samband mellan grundbegrepp och god offentlighetsstruktur
Enkelt uttryckt är uppgiften att bevara en insyn som svarar mot ADB-teknikens möjligheter och praktiska användning och att samtidigt klara säkerhet och förutsebarhet. Här finns samband och dynamik som vår fältundersökning och andra undersök- ningar har belyst.
Tillspetsat kan man säga att om ADB-systemen hos myndighe- terna — stora databaser, elektronisk post, ordbehandling, person- datortillämpningar o.s.v. — får utvecklas fritt så är det stor risk att inte ens ett fixerat handlingsbegrepp som det hypotetiska "X" räcker för att rädda Offentlighetsprincipen. Omvänt — lyckas man åstadkomma ordning, överblickbarhet, standarder och en disci- plinerad användning så innebär det inga större problem att leva med de potentiella handlingarna.
ADB-tekniken ger upphov till svårigheter men tillhandahåller samtidigt själv nya verktyg att handskas med dessa svårigheter. Från fältstudierna kan man i sammanhanget minnas synpunk- ten att den tekniska utvecklingen i sig själv innebär att ADB- systemen får en god offentlighetsstruktur. Sanningen är snarare att de innebär möjligheter till god offentlighetsstruktur men att dessa möjligheter måste tillvaratas genom insiktsfullt arbete. Och sådant arbete har som vi sett inletts på flera håll.
Det är i detta sammanhang man bör sätta in grundbegreppen i TF. För att förtydliga: det gäller i mindre grad att fastställa om begreppen i statisk mening, en gång för alla är förknippade med vissa risker i förhållande till myndigheterna ADB-system. I stäl- let gäller det grundbegreppens lämplighet som bas för arbetet med att realisera en god offentlighetsstruktur och hur detta ar- bete bör styras och praktiskt utföras. Begreppet god offentlighets- struktur kan här, för att leda diskussionen vidare till kapitel 5, summariskt definieras som insyn i överenstämmelse med politiskt accepterade mål under bevarande av sekretesskydd och rättssäkerhet.
»l91-
5. Offentlighetsprincipen och rättspolitiken 5.1 Allmänt
Rättspolitik är en term med svårfångad innebörd. Den handlar — formulerat i fickformat — liksom politik i allmänhet om för- delning av vården i samhället och om själva ordningen för fördelningen av värden. De värden som är aktuella är både ma— teriella och immateriella, förmögenhetsvärden och ideella vär- den. Den rättspolitik som gäller informationssektorn rör sådant som garantier för att viss information blir till, möjligheter för olika intressenter att få tillgång till information och tillåtlig— heten av olika användningar av information. Det som ger an- ledning att tala om rättspolitik som en särskild gren av politiken är vissa Specialintressen. Dessa rör sådant som rättsliga styrme- del, rättssäkerhet, ramregler i förhållande till detaljregler, pre- sumtionsregler, tolkningsföreträde i strikt juridisk mening och liknande.
Rättspolitiken handlar inte minst om de yttersta målen för olika rättsliga regleringar. Sådana mål har i teoretiska framställningar kallats "ultimärmål". De är vanligen övergripande och har stor semantisk spännvidd — t.ex. "jämlikhet", "fred" och "allsidig upplysning". Andra mål är underordnade och hänför sig till stadier på vägen eller situationer som måste förverkligas för att ultimärmålen skall kunna nås. De underordnade målen kan i sin tur tänkas bli indelade i primärmål, sekundärmål etc. allt— efter sin betydelse eller efter ordningen i vilken de kan eller bör uppnås.
Rättspolitiska ställningstaganden till offentlighetslagstiftningens mål på olika nivåer är inte bara angelägna: de är nödvändiga för att ge riktrnärken åt diskussioner om juridiska tolkningsfrågor och tekniska implementeringsfrågor i detaljer. Som genom- gången i föregående avsnitt visat finns det nu så mycket erfa- renhet samlad på olika håll av de gällande reglernas tillämpning på myndigheternas ADB-system att det bör finnas underlag för sådana ställningstaganden.
De renodlat tekniska frågorna utgör heller inte någon ogenom- tränglig mystik. Tvärtom är de lättare att bilda sig en uppfattning om än t.ex. inom kärnkraftsområdet, genteknikområdet eller miljöområdet, där konflikter mellan olika teknikexperters om- dömen ofta förekommer och osäkerheten är större. På ADB- området är olikheterna mellan olika specialisters bedömningar mer beskedliga och har snarast tenderat att gälla filosofiska och etiska spörsmål — där ADB-experterna vanligen uppträder som entusiastiska amatörer och inte bör tas för någonting annat. Detta är viktigt att framhålla eftersom ADB-användningens
-192-
korta historia ger gott om exempel på att frågor med räckvidd långt utanför tekniken tenderat att glida över till eller stanna inom teknikexperternas ansvarsområde när de i stället borde ha hanterats av andra personer och från andra utgångspunkter. "Systemvetenskapen", "kunskapstekniken", "datalogin"... ingen av dem kan vare sig lyfta av politiskt ansvar eller ge några slut- giltiga svar på frågor om informationsteknologins användning i samhället. En självklarhet. Som tål att formuleras.
Syftet med reflektionerna i detta kapitel är blygsamt. Det in- skränker sig till ett försök att ge en möjlig struktur åt en rätts- politisk diskussion om Offentlighetsprincipens syften och verk- ningar. Dessutom redovisar det några ställningstaganden av för- fattaren som ligger till grund för diskussionen om slutsatser i kapitel 6. Aven om dessa ställningstaganden knappast är särskilt kontroversiella jämfört med gängse uppfattningar om gällande rätt bör de ändå klart deklareras.
5.2 Offentlighetsprincipens syften 5.2.1 Huvudmål och mål på vägen Huvudmålen
Standardbeskrivningen av Offentlighetsprincipens syften inne- bär att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i för- valtningen och effektiviteten i folkstyret (se t.ex. Petrén, Ragne- malm, "Sveriges grundlagar", sid. 388). Huvudvikten har sedan insynsrätten först garanterades i 1766 års tryckfrihetsförordning legat på att säkra kontrollen över förvaltningen genom insyn i myndigheternas verksamhet och åtgärder. Historiskt sett före- faller detta ha varit det dominerande motivet till att införa 1766 års förordning angående skriv- och tryckfrihet och det tenderar alltjämt att uppfattas som det centrala syftet (]fr t.ex. Åhlén , ”Ord mot ordningen", sid. 87 ff., Bohlin 1988, sid. 61).
Samtidigt finns redan i utgångsläget en glidning mot vidare syften. Det handlar då om att överhuvudtaget säkra tillgång till god och fullständig information om samhällsangelägenheter, vilken kan tjäna som grund för den allmänna debatten och för medborgarnas förkovran i en livskraftig demokrati. Denna syn på Offentlighetsprincipen möter vi i propositionen 1975/762160, där det sägs: "Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållandena inom stat och kommu- ner. Offentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillståndet inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter.
-l93-
Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhälls- frågor" (a.a. sid. 71).
Så långt torde det råda enighet om målen. Men det är tveksamt hur långt det vida syftet låter sig tänjas. Skall det omfatta också åtkomst till information som har ett kommersiellt värde och där det främsta intresset med att få tillgång till informationen består i att tillgodogöra sig detta värde? Problemet blir akut genom att prövningen av begärda utlämnanden enligt TF i princip inte får avse de syften för vilka ett utlämnande begärs. Därigenom får insynen enligt TF effekter som i varje fall kan beskrivas som bi- effekter till de direkt eftersträvade effekterna. I direktiven till DOK uppmärksammas detta genom att kommittén skall över- väga såväl åtgärder för att stärka Offentlighetsprincipen när det gäller dess "egentliga syfte" som skälen att begränsa möjlighe- terna till uttag för andra syften, t.ex. massuttag ur ADB-register för kommersiella syften.
De spörsmål med rättspolitisk orientering som måldiskussionen ger upphov till kan beskrivas så:
Har bieffektema så stora skadeverkningar att det är motiverat att generellt begränsa insynen med stöd av TF? Bör inte begränsningsåtgärderna inriktas på de skadeverkningar som blivit särskilt uppmärk- sammade och diskuterade, nämligen (a) kommer— siellt motiverade massuttag av upptagningar och (b) önskemål om tillgång till myndigheters dator- program på grund av kommersiella intressen?
Måste man för att bevara insyn för de egentliga syftena betala ett pris i form av insyn som inte i och för sig är önskvärd? Kan åtgärder för att kom- ma till rätta med bieffektema få skadeverkningar för de egentliga syftena?
Finns det en risk att man under falsk täckmantel av omsorg om de egentliga syftena begränsar of- fentligheten så att insynen i myndigheternas verksamhet minskar?
Skall man införa en syftesprövning? Finns det i så fall någon risk att denna kringås genom att sökan- de uppger legitima syften? Vilka risker för god- tycke medför en syftesprövning?
-l94-
Diskussionen om bieffekter och skadeverkningar försvåras av att målet att "främja demokratin" är mindre begränsat och pre- cist än målet att "kontrollera förvaltningen". Det kan ju anses ligga i främjandet av demokratin att ge medborgarna tillgång till faktasamlingar hos myndigheterna för alla möjliga syften. Antag t.ex. att ett bokförlag önskar ge ut en skrift om universitetsstu- dier. Denna skall bl.a. innehålla redovisningar av fakta ur ut- bildningsmyndigheternas register, t.ex. antagnings- och utbild- ningsstatistik. Främjar detta demokratin? Bör det vara diskva- lificerande att förlaget planerar att ta ut ett fullt kommersiellt pris? Bör bedömningen utfalla annorlunda om det är en ideell
förening som gör framställningen?
Det är möjligt att konstruera många situationer av detta slag som alla visar att syftesbestämningen och syftesavgränsningen vållar svårigheter. Något förenklat är det en klar fördel med da— gens reglering att myndigheterna och domstolarna varken får eller behöver gå in på sådana överväganden: offentlighetsprin- cipen får så att säga fullt genomslag så snart det handlar om allmänna och icke sekretessbelagda handlingar. Utrymmet för en diskretionär prövning av "allmännyttan" med ett begärt ut- tag har krympts till ett acceptabelt minimum. Man kan jämföra med t.ex. den brittiska Official Secrets Act av 1939 som lämnar vidöppna möjligheter av detta slag med åtföljande risker för politisk styrning av informationsåtkomsten (Se för en illustra- tion C Pointing, "The Right to Know. The Inside Story of the Belgrano Affair").
Klart är att en generell syftesbegränsning hos offentlighetsprin- cipen skulle innebära en vändpunkt för den svenska rättsut- vecklingen. Den skulle kräva en grundlagsändring. En sådan skulle kunna komma till stånd t.ex. genom en modifierad in- ledning till 2 kapitlet TF där de båda första stadgandena finge följande lydelse:
1 5 Såvitt krävs för främjande av ett fritt me ningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmän- na handlingar.
2 5 Rätten att taga del av allmänna handlingar kan endast göras gällande till fullföljande av de syften som anges i 1 5. Den får i övrigt begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till...
Man bör särskilt notera att det i denna hypotetiska text finns en obalans mellan den vagt formulerade begränsningen i fråga om godtagna syften och de begränsningar på grund av hänsyn till specifika sekretessintressen som anges i uppräkningen i TF 2:2
-195-
och som skall "angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller... i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar".
Mål på vägen Dessa mål kan beskrivas i termer av ett antal "principer": (a) Likställighetsprincipen
Enligt gällande rätt är varje sammanställning av uppgifter som en myndighet kan åstadkomma genom rutinbetonade åtgärder att uppfatta som en hos myndigheten förvarad handling som också kan vara tillgänglig för allmänheten. Likställigheten inne- bär att vad som är tillgängligt för myndigheten i ADB-systemen också bör vara tillgängligt för allmänheten: det krävs inte att myndigheten själv tidigare faktiskt har tagit fram just den be- gärda upptagningen eller att den begärda upptagningen är en sådan som myndigheten själv har intresse och anledning att ta fram.
Frågan om likställighetsprincipens räckvidd gäller, för det första, tolkningen av vad som är rutinbetonade åtgärder eller, med an— dra ord, hur pass stora ansträngningar och uppoffringar allmän- heten bör kunna kräva av myndigheterna. I rättspraxis har den- na fråga blivit belyst i några olika situationer. Men en viss osäkerhet kvarstår. Den rör t.ex. frågan om större insatser kan krävas när det gäller att ordna ett uttag med hjälp av ett tillgäng- ligt (standard)program än när inget (standard)program över- huvudtaget finns tillgängligt utan viss (enklare) nyprogram- mering måste ske.
Större principiell betydelse har frågan om en enskild kan kräva (a) att myndigheten använder datorkapacitet som ställs till för- fogande eller bekostas av den enskilde för att tillhandahålla en begärd upptagning och (b) att en upptagning skall tas fram med ett datorprogram som den enskilde själv tillhandahåller. Båda frågorna förefaller enligt gällande rätt åtminstone i viss ut- sträckning kunna besvaras jakande. I båda hänseendena kan man ifrågasätta om inte likställighetsprincipen drivs för långt eller till och med missuppfattas och kommer i konflikt med vad som gäller för konventionella handlingar.
I direktiven till DOK aktualiseras en inskränkning eller omtolk- ning av likställighetsprincipen genom att departementschefen finner att det kan ifrågasättas "om en myndighet över huvud taget skall vara skyldig att i något fall tillhandahålla ett nytt da- torprogram eller utföra bearbetningar med hjälp av datorpro- gram som ställs till förfogande av enskild". På samma grund
-l96-
borde man kunna ifrågasätta om myndighet skall ha någon skyldighet att utlämna upptagningar när den enskilde erbjuder sig att ordna datamaskinkapacitet som myndigheten inte själv förfogar över.
Slutligen aktualiserar likställighetsprincipen frågan om omfatt- ningen av myndigheternas skyldigheter att ta fram upptagningar som överhuvudtaget inte existerar i termer av uppgifter som låter sig sammanställas. Det är med andra ord fråga om myndig- heternas skyldigheter att utföra bearbetningar med sina dator- program för att åstadkomma vissa resultat. I sådana fall får den enskildes framställning typiskt formen av ett önskemål om pro- gramkörningar med vissa av den enskilde angivna data eller under vissa begärda förutsättningar. Likställigheten blir aktuell därför att man kan hävda dels att det är fråga om en upptagning som genom datorbearbetning är tillgänglig för myndigheten för överföring till läsbar form, dels att detta kan ske med rutinbeto- nade åtgärder.
Huvudmålen ger här inte någon entydig vägledning. Också ett snävt uppfattat kontrollsyfte kan ju t.ex. tala för att allmänheten bör ha möjligheter att få del av upptagningar som visar hur datorprogram och ADB-system verkar också när det inte är fråga om egentlig framsökning av befintliga uppgifter. Tillgång till sådan information kan också vara angelägen i debatten om sam- hälleliga angelägenheter. Den blir allt viktigare att uppmärk- samma i takt med att myndigheternas beslutsfattande och verk- samhet i övrigt stöds av datorer eller helt automatiseras.
(b) Proportionalitetsprincipen
Denna princip kommer till uttryck i olika sammanhang i de gäl- lande rättsnormerna. Den innebär att möjligheterna till insyn tillåts bero av insynsintressets vikt i det enskilda fallet eller dess vikt för en viss kategori av fall. Handlar det om insyn som är central så skyddas och främjas insynen mer än om det handlar om insyn som är perifer. Som ett tydligt exempel kan tas diarier som i största möjliga utsträckning skall hållas öppna även om detta förutsätter att hemlig information utesluts.
Man kan tänka sig en konsekvent tillämpning av proportiona- litetsprincipen som ett sätt att ge uttryck åt huvudmålens olika vikt. Det skulle t.ex. kunna handla om en trestegs rangordning: först kontrollsyftet, därnäst allmän upplysning om samhällsan- gelägenheter och slutligen bisyften som visserligen inte ute- sluter insyn men som heller inte behöver främjas.
-l97-
Man kan också överväga att driva proportionalitetsprincipen betydligt längre än för närvarande. Detta skulle kunna innebära en skiktning av Offentlighetsprincipen så att den för viss infor- mation utsträcktes till en grundlagsskyddad rätt att i fråga om vissa register (ADB-system) få koppla in terminaler och fritt utföra sökningar medan den för annan information begränsades till på förhand avgränsade informationsuttag genom den ansva- riga myndighetens försorg.
(c) Lågprisprincipen
Den som begär ett utlämnande behöver idag inte betala för att få ut en handling på stället. Onskar sökanden få med sig en kopia av en framtagen handling äger myndigheten ta ut en fastställd avgift.
En helt annan aspekt på lågprisprincipen har att göra med myn- digheternas egna satsningar på att förverkliga offentlighetsprin- cipen. Den innebär att myndigheterna inte är ålagda att bära extra kostnader för att Offentlighetsinsynen skall fungera väl. I varje fall existerar det knappast några klart formulerade krav av detta slag och i praktiken kan en myndighet i sin utveckling av ADB-system medvetet välja en "lågprislinje" vid tillämpningen av Seer 15:9 även om detta får till konsekvens att insynsmöj- lighetema blir dåliga.
Lågprisprincipen uppfattad på dessa båda sätt kan givetvis ifrå- gasättas. Man skulle t.ex. kunna tänka sig en viss nyordning in- nebärande att varje myndighet är skyldig att sörja för en viss minimiinsyn i ADB—systemen reglerad t.ex. i en särskild till- lämpningsförfattning - även om detta skulle innebära vissa extra kostnader vid systemutveckling och systemanpassning. Samtidigt skulle allt utnyttjande av denna minimiinsyn kunna vara gratis, även om det innebure tillgång till utskrifter. Å andra sidan skulle lågprislinjen kunna överges i sammanhang som nära gränsar till service och kommersiella informationstjänster. Om t.ex. ett begärt uttag av data vanligen tillhandahålls och bör tillhandahållas inom ramen för uppdragsverksamhet så skulle den enskilde alltid få nöjas med att erlägga de avgifter som där gäller. Eller; om det är fråga om massuttag som inte har något samband med myndighetens egen verksamhet och behovet av kontroll och insyn i denna, så skulle särskilda avgifter tillämpas vilka täcker kostnaderna inte bara för själva körningen utan också för programanpassning, personalinsatser i övrigt, avbräck i den ordinarie verksamheten 0.1.
-l98-
(d) Ansvarsprincipen
Ansvarsprincipen kan tolkas som en grundsats att varje myn- dighet är rättsligen skyldig att se till att offentlighetsreglerna iakttas vid uppbyggnaden, utvecklingen och driften av ADB- systemen. Vad det gäller är önskvärdheten och möjligheterna att både precisera och förstärka åliggandena enligt gällande rätt. Ansvarsprincipen förefaller viktig att driva eftersom undersök- ningar på fältet ger vid handen att det råder både okunnighet och osäkerhet om vilka krav offentlighetslagstiftningen ställer. Jämför med t.ex. den arbetsrättsliga lagstiftningen, där myndig- heterna är välinformerade även om detaljer, har personaladmi- nistrativa funktioner, är medvetna om sitt ansvar i olika hän- seenden och också närgånget bevakas av dem som har intresse av att de legala kraven iakttas.
Ansvarsprincipen är viktig också av det skälet att informations- teknologin för med sig att rättsliga krav på informationshan- teringen måste beaktas redan när informationssystemen byggs upp eller undergår större förändringar. Förenklat är det fråga om en förskjutning från efterhandsbedömningar till förhandsbe- dömningar. Myndigheterna måste veta vilka krav som ställs på utformningen av ADB-systemen och känna ett reellt ansvar för att dessa krav iakttas. Det måste finnas personer hos varje myn- dighet som har till uppgift att se till att kraven iakttas. Här kom- mer diskussionen om offentlighetsansvar och god offentlighets— struktur in.
(e) Förhandsprövningsprincipen
I och med att tyngdpunkten förskjuts mot förhandsbedömningar uppkommer också frågan om rättsliga förhandsprövningar. An- tag att en myndighet finner att en del av dess informationsbe- handling är sekretesskänslig och därför önskar avskärma denna från insyn genom att helt undanta vissa (logiska) register från insyn. Vi kan anta att det handlar om en överslagsbedömning, där myndigheten konstaterar att endast vissa informationsuttag bör kunna medges medan andra överhuvudtaget inte bör få ske eftersom man inte kan förutse hur upptagningar kan komma att utnyttjas och heller inte kan utesluta att enskilda handläggare kan begå misstag vid skadebedömningar.
Sekretessbedömningar av detta slag innebär en schablonmässig "hemligstämpling" som kan få långtgående konsekvenser för ADB-systemens uppbyggnad och upptagningars tillgänglighet. Frågan är hur väl de passar in i gällande rätt. Man skulle kunna uppfatta dem som en hybrid mellan absolut registersekretess av det slag som gäller för t.ex. allmänt kriminalregister enligt Seer
-l99-
7:17 och sådan sekretessprövning med stöd av skaderekvisit som gäller t.ex. patientregister enligt Seer 7:1 och som med presum- tion för sekretess ändå förutsätter bedömning av varje enskilt begärt utlämnande. Kanske behövs det en nykonstruktion i sekretesslagen som ger vidgade möjligheter till definitiv sekre- tessbeläggning på grund av generella risker för skadeverkningar i samband med framför allt massutlämnanden, massåtkomst och massutväxling av data (jfr ovan avsnitt 4.3, "Sårbarheten").
Förhandsprövningsprincipen skulle också kunna innebära möj- ligheter för allmänheten att få rättsligt prövat hur en myndighet valt att ordna sin informationsbehandling. Jämför med datala- gens område, där allmänheten kan vända sig till datainspektio— nen med klagomål och inspektionen i sin tur genom föreskrifter och förbud kan ingripa mot missförhållanden i ADB-systemen.
(f) Praktikabilitetsprincipen
Offentlighetsreglerna måste vara enkla att tillämpa i praktiken, lätta att utbilda om och lätta att realisera i datorprogram, data- basuppbyggnad, terrninalnät o.s.v. De måste också i så stor ut- sträckning som möjligt vara oberoende av den tekniska utveck- lingen, d.v.s. lämna utrymme för anpassning och inte kräva översyn och nya begrepp vid varje nytt tekniskt gathörn.
En konsekvens kan bli att begreppsapparaten på hög nivå måste utformas mindre sofistikerat än som i och för sig vore möjligt och från teoretisk synpunkt kanske önskvärt. Det kan således vara nödvändigt att behålla en relativt grov begreppsapparat i tryckfrihetsförordningen och lita till att preciseringar kan ske i författningar på lägre nivå och i rättspraxis. Här aktualiseras åter tanken om en särskild tillämpningsförfattning; en lag om till- lämpningen av 2 kapitlet TF på myndigheternas ADB-system.
5.2.2 Målkonflikter
Offentlighetslagstiftningen rymmer flera oundvikliga målkon- flikter. För det första behöver samhället både offentlighet och sekretess. Behovet av data om kemiska produkter för debatter om miljöskyddet står t.ex. mot företagens behov av skydd för produktinformation. Möjligheten att få veta vilka som är an- ställda hos en viss statlig myndighet och vilken kompetens des- sa personer har kan komma i konflikt både med den enskildes önskemål om skydd mot insyn i sina förhållanden och med myndighetens behov att värja sig mot "huvudjägare" från den privata industrin.
-200-
Att en enskild önskar viss insyn i en myndighets verksamhet är inte detsamma som att myndigheten är intresserad av att ge sådan insyn. Snarare uppstår det ofta konflikter mellan önske- mål om insyn och önskemål om insynsbegränsning. Det ligger i Offentlighetsprincipens natur att ge upphov till sådana konflik- ter.
Från flera synpunkter är det en fördel om den grundlagsfästa insynsrätten är förutsebar till sina verkningar. Sekretessbedöm- ningarna underlättas, datainhämtande från olika håll till myn- digheternas databaser kan ske under kända förutsättningar, gränsen mellan offentlighetsuttag och avgiftsbelagd verksamhet är klar. Men från andra synpunkter är det en fördel med en maximal insyn, en insyn som ger allmänheten rätt att själv söka i myndigheternas datasamlingar, en insyn som kan vara över- raskande, inträngande och avslöjande. "Fixering" och "tillgång- lighet" står mot varandra.
Uppräkningen av sådana konflikter kunde göras längre. Det centrala påpekandet får här bli att offentlighetslagstiftningen hittills har utformats snarare genom balansering av motstående intressen än genom val som utesluter endera av dem. Sekre- tesslagen ger exempel efter exempel. Mycket talar för att denna strategi bör tillämpas inte bara vid sekretessbedömningar utan också i andra sammanhang, t.ex. när det gäller fixering kontra tillgänglighet och lågpristillgång kontra marknadspristillgång.
5.3 Revidering av Offentlighetsprincipens räckvidd? Ären'deinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn
Man kan urskilja tre olika slag av handlingsoffentlighet: ären- deinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Den första kate- gorin ger endast möjligheter till insyn i handlingar hänförliga till ett bestämt ärende. Sökanden måste kunna identifiera ären- det i fråga och de begärda handlingarna måste ha ett klart sam- band med detta. Principen kan tolkas olika snävt: vad som är ett ärende kan t.ex. uppfattas på olika vis och sambandet mellan handling och ärende kan vara av mer eller mindre formell art. Den andra kategorin ger en mer omfattande insyn och förutsät- ter inte att begärda handlingar har anknytning till något visst av sökanden identifierat ärende. Den begränsas av sitt syfte att ge möjligheter till inblick i myndigheternas verksamhet. Begräns- ningen kan t.ex. i praktiken utformas som en ändamålspröv- ning inriktad på att utlämnandet måste vara nödvändigt för att ge möjlighet att bedöma rättsenligheten och lämpligheten av myndighetens åtgärder. Den tredje kategorin innebär i sin mest extrema form att myndigheternas hela informationsinnehav
-201-
skall stå till allmänhetens fria förfogande och lämnas ut i be- gärda urval och former. Informationsinnehavet betraktas som en gemensam tillgång som alla varit med om att bygga upp och därför också bör få tillgodogöra sig.
Karaktäristik av Offentlighetsprincipen
Den nuvarande svenska Offentlighetsprincipen skulle man kunna beskriva som en verksamhetsinsyn på gränsen mot kun- skapsinsyn. Någon kanske skulle säga; en kunskapsinsyn på gränsen mot verksamhetsinsyn. I just denna gränsbelägenhet ligger problem. Det är dessa som karaktäriserats som icke önsk- värda bieffekter av insynen, framför allt möjligheterna till kom— mersiella användningar av material som erhållits med stöd av TF. En accepterad grundtanke är ju att möjligheter skall finnas till insyn som ger kunskaper av värde för studier, forskning och debatt om samhällsförhållanden. Men att ge fördelaktiga villkor för lansering av kommersiella kunskapsprodukter betraktas vanligen inte som något självständigt syfte.
En insnävad offentlighetsprincip?
Att omvandla den svenska Offentlighetsprincipen till en ären- deinsyn enligt t.ex. norsk och dansk modell skulle naturligtvis lösa en rad problem som behandlats i de föregående avsnitten. Men är detta överhuvudtaget tänkbart? Skulle det inte innebära en panikartad reträtt till positioner som tidigare aldrig övervägts trots de konflikter och tolkningssvårigheter som offentlighets- principen onekligen innebär och inneburit också i fråga om konventionella handlingar?
Vad man med rättspolitisk realism snarare kan överväga är en förflyttning i gränszonen mellan verksamhetsinsyn och kun- skapsinsyn. Den skulle t.ex. kunna innebära att fixeringstanken fick ett något större genomslag än för närvarande. Syftet skulle kunna vara att i linje med direktiven till DOK göra offentlig- hetsprincipen effektivare för sitt "egentliga syfte", men samtidigt neutralisera bieffektema i större utsträckning än för närvarande.
En bibehållen offentlighetsprincip?
Skäl som talar för att låta Offentlighetsprincipen behålla sin nu- varande räckvidd är dels att denna i praktiken hittills inte visat sig förknippad med några oöverkomliga svårigheter och risker, dels att de svårigheter och risker som faktiskt finns bör vara möjliga att hantera på andra vägar än genom en ändring av
-202-
själva grundrätten att få ta del av allmänna handlingar. Data- lagen och speciella registerlagar, föreskrifter i samband med utlämnande av sekretessbelagda handlingar, utbildning, sårbar- hetsanalyser och tekniska skyddsåtgärder m.m. kommer då in i blickfältet.
En utvidgad offentlighetsprincip?
En sådan innebär en förflyttning mot en vidgad kunskapsinsyn. Den innebär aktiva ansträngningar att dra nytta av de möjlig- heter informationsteknologin ger att effektivisera utomståendes användning av myndigheternas informationstillgångar. Kon— kret och praktiskt kan detta innebära t.ex. att offentlighetsgrund- satsen utvidgas till en rätt att själv söka vid terminal, att koppla externa terminaler till myndigheternas ADB-system, att begära utlämnande i form av maskinläsbara data öl. Det skulle också kunna innebära att vissa verksamheter som hittills förknippats med s.k. aktiv informationsförmedling fördes över till offentlig- hetslagstiftningens område och kom att utgöra uttryckliga, grundlagsfästa förpliktelser för myndigheterna. Ett exempel är obligatoriska, datoriserade bevakningsrutiner som ger allmän- heten möjligheter att t.ex. löpande följa förekomsten av särskilt viktiga ärenden och beslut.
Egna överväganden
Utgångspunkten bör vara en bibehållen offentlighetsprincip. Men diskussionsvis bör önskvärdheten och möjligheten att åstadkomma ökad förutsebarhet tas upp, även om detta innebär resonemang om viss insnävning. En utvidgad offentlighets- princip finner jag f.n. inte aktuell: vi har ännu inte — varken myndigheter eller allmänhet — lärt oss att leva med och utnyttja de möjligheter som den nuvarande Offentlighetsprincipen ger. Låt oss alltså först se hur långt den bär.
5.4 Internationella hänsynstaganden
Offentlighetslagstiftningens natur är sådan att internationella överväganden hittills inte kommit i förgrunden. I fråga om 2 kapitlet TF och Seer kan det till att börja med i hög grad anses gälla att de speglar svenska erfarenheter och värderingar (jfr Pe- trén, Ragnemalm, "Sveriges grundlagar", sid. 41). Vidare kan man konstatera att Sverige genom sin internationellt sett långt- gående handlingsoffentlighet väl lever upp till åtaganden i in- ternationella konventioner m.m. om skydd av informations- frihet och till denna anknytande grundläggande rättigheter. Här
-203-
finns det särskilt anledning att peka på Europarådets rekom- mendation R (80) 2 om offentliga myndigheters utövande av diskretionär makt och R (81) 19 om tillgång till information hos offentliga myndigheter. Omdömet utesluter naturligtvis inte att man kan diskutera enskilda aspekter, t.ex. hur pass väl Sverige uppfyller åliggandet enligt den senare rekommendationen (arti- kel II) att tillse att effektiva och lämpliga medel ställs till förfo- gande för att säkerställa åtkomsten till information ("Effective and appropriate means shall be provided to ensure access to information"). Man kan jämföra med diskussionen om god offentlighetsstruktur i de tidigare avsnitten av rapporten, inte minst om situationen ute på fältet.
På persondataområdet - som främst representerar intressen i konflikt med öppenheten - har Sverige också gjort åtaganden, bl.a. enligt Europarådets konvention av år 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. På senaste tid har Sverige engagerat sig i Europarådets arbete med att utarbeta principer för intresseavvägningar mellan person- dataskydd och handlingsoffentlighet. Arbetet bedrivs f.n. inom en särskild arbetsgrupp för dataskydd och informationsfrihet med sikte på att åstadkomma ett juridiskt dokument som anger styrande kriterier och principer (Parliamentary Assembly, Re- commendation 1037 (1986) on Data Protection and Freedom of Information).
Också inom EG är det framför allt persondataskyddet som till— dragit sig uppmärksamhet medan frågor om informationsfrihet befunnit sig mer i bakgrunden. EG kommissionen har emeller- tid initierat en studie som blev tillgänglig 1983 och som rekom- menderade ökad uppmärksamhet på frågorna. Rapporten peka- de bl.a. på att stora skillnader i möjligheterna till åtkomst av of- fentliga handlingar i olika länder kan ge anledning till om från affärsvärldens synpunkt: "(T)here is an increasing amount of information flow from the private to the public sector (ranging from statistics to product test data). When they reach the public sector they become a possible target for information requests. The mechanisms by which such requests are handled, the way in which interests in disclosure and interests in secrecy will be bal— anced will be of importance to the business community (as a po- tential threat but also as a strategy), to the public sector which re- lies heavily on such information laws and to the general public (f.e. consumer organisations, etc)... One should be reminded... that where access is not restricted to nationals, such problems have to be viewed on an international scale, in particular in an era when more and more enterprises are operating interna- tionally and consequently have to answer the information needs of various governments which are "open" in different degrees". Rapporten konstaterar att det inte är möjligt att uttala sig om
_204_
problemens vikt eftersom de är föga utredda och att situationen sannolikt är olika inom olika affärsområden ("Data Security and Confidentiality. A ]oint Research Programme between ADI, CMD and NCC sponsored by the Commission for the European Communities and National Governments", GMD 1983, sid. 143- 144, jfr även sid. 104-111).
Sammanfattningsvis kan man konstatera att det finns goda skäl att vara uppmärksam på den internationella utvecklingen och på offentlighetslagstiftningens internationella samband. Men diskussionen om tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens förhållande till ADB-systemen får nog ännu så länge betraktas som en i huvudsak intern, svensk angelägenhet. Om en växan- de internationell datatrafik eller tendenser inom rättslig regle- ring i olika länder och i internationella organisationer kan ändra på detta förhållande återstår att se (exempel på de diskussioner som förs ger: R Beca, "Codifying Information Access. ]: Transna- tional Data and Communication Report, vol. IX (1986) nr 1 och T M Rankin, "Business Secrets Across International Borders: One Aspect of the Transborder Data Flow Debate. I: Canadian Busi- ness Law journal, vol. 10 (1985).
-205-
6. Slutsatser 6.1 Principfrågor och detaljfrågor En stor spännvidd
I kapitlen 4 - 5 har en lång rad frågor tagits upp. De har berört gällande rätt och möjliga tolkningar av denna, de har redogjort för praktiska erfarenheter och rättspraxis, de har redovisat ända- målssynpunkter och rättspolitiska överväganden. Genomgång- en mynnade ut i ett antal slutsatser i avsnitt 4.5 och avsnitt 5.3. Dessa slutsatser ger grundvalen för detta kapitel, där uppgiften är att ytterligare bygga ut dem och komplettera dem i några viktiga hänseenden.
En svårighet ligger i att frågorna som skall besvaras eller åtrnin- stone belysas har en stor spänvidd mellan det principiella och det detaljerade. På det principiella planet är det bl.a. fråga om Offentlighetsprincipens syften och behovet att ompröva dessa. På detaljplanet kan som ett exempel bland många nämnas utform- ningen av föreskrifter om dokumentation av ADB-system. I mellanskiktet finner man bl.a. frågan om en myndighet bör vara skyldig att tillhandahålla en upptagning som endast kan tas fram med ett av den enskilde tillhandahållet datorprogram. I denna utredning ligger tyngdpunkten på de principiella problemen snarare än på detaljproblemen. Syftet med såväl de föregående kapitlen som slutsatskapitlet är således framför allt att ge ett underlag för överväganden om Offentlighetsprincipens utform- ning i stort, framför allt såvitt gäller lagens grundbegrepp. Dess- utom kommer diskussionen in på vissa övergripande frågor i den omgivande lagstiftningen. Däremot är det inte aktuellt att ge synpunkter på alla tänkbara detaljer i författningsregleringen. Uppgiften att utforma dessa detaljer följer som ett logiskt nästa steg sedan man tagit ställning till hållbarheten hos rapportens slutsatser och vägt in rättspolitiska hänsyn.
Utredningens centrala fråga; de potentiella handlingarna
Den principfråga som tvärs genom hela utredningen finns med i resonemangen, antingen i förgrunden eller i bakgrunden, har att göra med fixering kontra tillgänglighet, eller som motsatsparet också formulerats: sökbegränsningar kontra sökmöjligheter. Annorlunda uttryckt kan man formulera huvudfrågan så: kan vi behålla de s.k. potentiella handlingarna som föremål för in- syn enligt tryckfrihetsförordningen?
Svaret på denna fråga har redan givits i avsnitt 4.5 under rubri- ken "De potentiella handlingarna i fokus" och innebär ett ja
—206—
med vissa reservationer. Detta svar har kommit fram genom en rad överväganden om innebörden av gällande rätt, praktiska er- farenheter och möjligheter att komma till rätta med de poten- tiella handlingarnas negativa sidor.
Närmare bestämt är det önskvärt att begränsa föreslagna åtgärder till minsta möjliga ingrepp i tryckfrihetsförordningen. Detta föl- jer redan av centrala uttalanden i direktiven till DOK om att huvuddragen i Offentlighetsprincipen bör behållas oförändrade, att grundbegreppen i fråga om konventionella handlingar lika- ledes bör behållas oförändrade och att myndigheternas ADB- system skall anpassas till Offentlighetsprincipen och inte tvärt- om (se avsnitt 2.2). Det följer också av de rättspolitiska bedöm- ningar som diskuterats och preciserats i kapitel 5, särskilt avsnitt 5.3. Det återstår att här närmare behandla hur man kan uppnå tillräcklig förutsebarhet och avgränsning och hur kvarvarande risker med de potentiella handlingarna kan hanteras. Vi skall också något närmare gå in på vilka alternativ man skulle kunna tänka sig till TF:s nuvarande grundbegrepp "förvarad, d.v.s.
tillgänglig upptagning".
6.2 Grundbegreppen Två grundscheman
Tryckfrihetsförordningens grundkonstruktion är att allmänhe- ten kan begära att få tillgång till uppgifter som förekommer i hos myndigheterna förvarade handlingar. Schemat kan beskrivas så:
HANDLING ' FÖRVARAD ' MYNDIGHET INKOMMEN/UPFRÄTTAD
Samma grundschema skall gälla för ADB-upptagningar, men får då en annan utformning. I fråga om ADB-upptagningarna är det inte uppgifternas fysiska anknytning till en viss databärare som avgör. Det gör i stället möjligheten att genom en automatiserad procedur ta fram en konstellation av uppgifter. Det motsvaran- de schemat får därför följande utseende:
-207-
M
UPPGIFT PROCEDUR TILLGÄNGIIG . MYNDIGHET INKOMMEN/UPPRÄTTAD
I detta senare schema har således den fysiska, statiska handling- en ersatts med ett dynamiskt led, en procedur som utförs i da- torn. Härav följer i sin tur att förvaringskriteriet får en annan innebörd och blir lika med ett dynamiskt tillgänglighetskriteri- um. Vilka blir då konsekvenserna?
Brist på avgränsningar?
Någon total brist på avgränsningar och förutsebarhet innebär inte schema B. Tillgängligheten måste innebära "rutinbetonade åtgärder", d.v.s. förenklat att proceduren redan är utformad och klar för användning. Kravet på sådan rutinmässighet skär i praktiken bort en rad teoretiska möjligheter att ta fram uppgifts- konstellationer. Men givetvis kvarstår ändå en flexibilitet och en öppenhet som innebär en skillnad jämfört med schemat för de konventionella handlingarnas del.
Potentiella konventionella handlingar?
Samtidigt med detta konstaterande bör man emellertid vara uppmärksam på att också konventionella handlingar ger anled- ning till osäkerhet. För det första finns de tolkningssvårigheter m.m. som hänger samman med regler om upprättande och in- kommande. Dessa kan vi lämna därhän. Intressantare i sam- manhanget är att det kan vara svårt att avgöra vad som fysiskt utgör en enda handling och även vad som utgör en begäran att få ta del av en handling och inte enbart vissa uppgifter (jfr bl.a. avsnitten 3.3.2, "Avgränsningsfrågorna vid konventionella handlingar" och 4.4, "Upptagningar och uppgifter"). Dynamik och osäkerhet uppkommer också för de konventionella hand- lingarnas del genom att (a) handlingar skall tillhandahållas i icke sekretessbelagda delar utan att det anses vara fråga om framställande av någon ny handling, (b) handlingar "i vissa funktioner" kan anses vara allmänna men däremot inte i andra (jfr avsnitt 4.4, "Expediering"), (c) handlingar som befinner sig hos privata organ kan anses allmänna genom att de tillhör en myndighet och därmed anses tillgängliga för denna (RÅ 1984 2:49. Se vidare Bohlin 1988, sid. 77-78, 93-94, 117), (d) motsvaran- de får anses gälla om handlingar som befinner sig på annat håll
-208-
för teknisk bearbetning eller lagring. Man skulle i samman- hanget också kunna peka på att synpunkter på ett utkast (TF 2:9, andra stycket) som återkommer till den myndighet som författat utkastet kan tänkas utgöra en fristående handling eller ingå i utkasthandlingen - jfr t.ex. bilagda kommentarer till utkastet. I det förra fallet inträder den rimligen oönskade effekten att syn- punkterna blir att betrakta som en inkommen allmän handling. I det senare fallet når man överenstämmelse med lagstiftning- ens intentioner men tänjer handlingsbegreppet. Sammanfatt- ningsvis är således fenomenet potentiell handling relevant också i fråga om konventionella handlingar, om än inte i sam- ma utsträckning som vid ADB-upptagningar.
Finns det alternativa grundbegrepp?
Bland annat genomgången av utländsk rätt gav vid handen att man i och för sig kan konstruera begreppsapparater på olika sätt. Man kan emellertid till att börja med på både praktiska och 10- giska grunder avvisa tanken att konstruera ett handlingsbegrepp som förutsätter att det generellt och i efterhand går att konstatera "tankeinnehållet med uppgifterna läsbara i den oföränderliga följd i vilken de en gång för alla sammanförts till tankeinnehål- let" eller något dylikt (jfr P Seipel, "Offentlighetens begrepp", IRI-rapport 1983:8, sid. 67). "Tankeinnehåll" har en besvärande tendens att påminna om rökslingor och uppgifter sammanförs inte en gång för alla till vissa tankeinnehåll, allra minst i ADB- sammanhang.
Ett "analogt" dokumentbegrepp?
En närliggande möjlighet är att laborera med någon typ av "ana- logt dokumentbegrepp" ungefär som i den norska offentlighets- loven (avsnitt 3.6.2). Detta kan tänkas framgångsrikt framför allt om offentlighetsreglerna enbart ger ärendeinsyn. Men som det norska exemplet visar är också ett analogt dokumentbegrepp suddigt i kanterna: man hamnar i definitionsregler om texter som behandlas som sammanhängande enheter av textsöknings- system eller andra informationssystem. Och därmed står ADB- teknikens möjligheter öppna för att generera "potentiella text— enheter" (jfr 3.6.4, "Sammanfattning"). Därtill kommer för svensk rätts del att det inte kan bli fråga om att inskränka hand- lingsoffentligheten till enbart en ärendeoffentlighet. Svagheter- na hos en konstruktion som bygger på ett "analogt dokument- begrepp" blir därmed än mer påtagliga eftersom insynen kan gälla information och ADB-system av många olika slag (jfr avsnitt 2.4).
-209-
Ett "tekniskt grundbegrepp"?
Finns det då ingen teknisk grundenhet, någon till datortekniken knuten enhet som ger en entydig avgränsning svarande mot den som en konventionell handling ger? Vi har sett att inte heller de konventionella handlingarna ger så entydiga avgräns- ningar som man skulle kunna tro. I än högre grad gäller detta om datorläsbara representationer av information. Atomen i sammanhanget är (som numera är allom bekant) ettor och nol- lor, s.k. bitar ("Qnary digits"). Och på nivåerna ovanför har alla avgränsningar ett drag av godtycke eller tillfällighet, framför allt i form av beroenden av den teknik som används i den speciella situationen, av generellt sett tillgänglig teknik, av generella lo- giska restriktioner i informationsbehandlingen (t.ex. att auto- matisk databehandling regelmässigt bygger på sekventiella och inte på parallella logiska förlopp), av speciella logiska restrik- tioner i informationsbehandlingen (t.ex. att databehandlingen ordnats så att vissa uppgifter om ett objekt enbart låter sig be— handlas som numerisk information), av egenskaper hos appli- kationen (datortillämpningen) o.s.v.
Sökandet efter en ADB-teknisk enhet som naturligt korrespon- derar med en konventionell handling är således lika fåfängt som sökandet efter de vises sten, guldframställaren och universal- medicinen i alkemin. Man kan komma i närheten — t.ex. genom att betrakta en databärare med därpå lagrade data som en direkt motsvarighet till en handling. Men denna lösning har omöjlig- hetens drag över sig, bl.a. eftersom enstaka medier kan lagra hundratals miljoner tecken (en s.k. CD-ROM skiva till en per- sondator 600 miljoner tecken eller mer) och de logiska ord- ningarna för lagrade data i stor utsträckning bestäms genom anknytande datorprogram.
Att den ADB-tekniska universalmedicinen måste uppges bety- der emellertid inte att tekniskt anknutna termer och begrepp inte skall användas för att åstadkomma klarhet och avgräns- ningar. Men detta bör inte ske på hög nivå i TF utan i författ- ningar, instruktioner och arbetsordningar på lägre nivå. Där kan det mycket väl talas om "spärrade dataelement", "allmänhetens fält i skärmbilder", "sekretessbelagda relationer mellan data"
C.S.V.
"Allmänna uppgifter"?
Hur är det då med begrepp som "upplysning , information",
" "
"meddelande , uppteckning" eller liknande? Att bygga syste- matiken på någon av dessa termer ger inga uppenbara fördelar;
-210-
det förefaller tvärtom onödigt och konstlat. Samtliga dessa be- grepp skulle kräva kompletterande definitioner och distink- tioner. Svårigheterna med avgränsningar och förutsebarhet skulle därvid i stort sett vara desamma som med nuvarande begreppsapparat. Det finns egentligen bara en allvarlig pre— tendent i en sådan skara av begrepp, nämlingen "uppgift", en term som används i ett stort antal författningar i olika sam- manhang.
Termen "uppgift" är bl.a. sekretesslagens grundbegrepp (se avsnitt 3.3.3). Skulle man inte kunna använda detta också i 2 kapitlet TF och där tala om rätten för envar att få ta del av "allmänna uppgifter"? Ett första konstaterande blir att en sådan terminologiförändring knappast kan genomföras endast för ADB-upptagningarnas del. Den påverkar i grunden systemati- ken i TF också såvitt gäller andra typer av upptagningar och, framför allt, de konventionella handlingarna. Därmed skulle åtgärden åtminstone komma i strid med principen om minsta möjliga ingrepp som redovisades ovan. Detta innebär mer än formaliteter och visar också på svagheter hos konstruktionen "allmän uppgift".
Hur gör man t.ex. med begreppen inkommande och upprät- tande? Går de överhuvudtaget att behålla? Kan man laborera med "upprättade uppgifter"? Har upprättandet någon funktion som måste upprätthållas också om man bygger regleringen på termen "allmän uppgift"?
"Uppgift" är mer atomärt än "handling". Skall allmänheten ha rätt att få del av uppgifter så inställer sig omgående frågorna: i vilken utsträckning? i vilka former? Och här kommer man till kärnan: begreppet uppgift är i själva verket redan centralt i 2 kapitlet TF och begreppet handling tjänar till att precisera i vilken utsträckning och i vilka former allmänheten kan få tillgång till uppgifter. Från den synpunkten kan man säga att "allmän uppgift" åtminstone indirekt redan utgör en etablerad konstruktion i TF.
Logiken hos nuvarande begrepp i TF Låt oss vända på frågeställningen och granska logiken och kon- sekvensen hos TF:s nuvarande grundbegrepp. Vi kan utgå från det tidigare diskuterade;
-211-
Schema B
UPPGIFT PROCEDUR TILLGÄ NGIJG MYNDIGHET INKOMMIN/UFPRÄTTAD
Med utgångspunkt i detta schema och i TF:s terminologi kan vi koncentrera oss på tre grundbegrepp, nämligen:
UPPGIPT FöRVARAD UPPTAGN ING REGISTER
Begreppet "uppgift"
Låt oss först granska begreppet "uppgift". Det används inte direkt i författningstexten utom i några få speciella sammanhang, nämligen' u'ppgift som avser enskild person" i TF 2: 3, andra stycket och "sakuppgift" i TF 2. 9, första stycket. Ändå tas det van— ligen för givet att insynsrätten avser uppgifter som fixerats/do- kumenterats i handlingar och därmed finns tillgängliga (jfr t.ex. prop. 1975/76:160, sid. 89-91; Bohlin 1988, sid. 13, 61-62, 63). Man kan konstruera enstaka exempel på handlingar där det är tvek- samt vilken roll begreppet "uppgift" egentligen spelar — t.ex. en tonbandinspelning av ett musikstycke eller en målad tavla. Men som grundkonstruktion bör man acceptera att allmänhetens in- syn avser uppgifter i allmänna handlingar, inklusive upptag- ningar.
Begreppet "uppgift" har ingen självklar definition och synonymt används termer som "information", "datauppgift" och "upplys- ningar" (se t.ex. anf. ställen). Man skulle kunna överväga defi- nitionen "enkelt meddelande rörande visst objekt eller ämne". Exempel på sådana enkla meddelanden är "DOK betyder Data- och offentlighetskommittén", "Seipel bor i Mariefred", "Ande-
" "
len svarande utgör 10 % , Stockholm är större än Göteborg" och "MOVE ZERO TO SUMMA". Definitionen kan jämföras med den gängse tolkningen av sekretesslagens term "uppgift" som "information med ett visst innehåll" (avsnitt 3.3.3, "Sek- retessens föremål"). Andra liknande definitioner är också tänk- bara. För var och en av dem gäller att de bör uppfattas snarare som ungefärliga och vägledande än som exakta och uteslutande. De måste t.ex. också innefatta byggstenama i datorprogram (enkelt = instruktioner) eftersom även datorprogram omfattas av den på TF grundade insynen.
—212-
Nedåt skall uppgift avgränsas mot "data", d.v.s. representation av information i någon viss fysisk form, t.ex. tecken som "A", "B", "5" och "if". Den gränsdragningen har knappast något större intresse. Uppåt skall gränsen enligt vårt schema dras mot "för- varad upptagning" som i sin tur skall avgränsas nedåt mot "uppgift". Den gränsdragningen är viktig för tillämpningen av TF. Den behöver emellertid inte vålla några större svårigheter, framför allt inte eftersom rättspraxis intagit ståndpunkten att en oklar begäran att få ta del av viss information in dubio skall tol- kas som en begäran att få ta del av en eller flera allmänna hand- lingar, d.v.s i vårt fall förvarade upptagningar. Denna princip torde få särskilt genomslag när det gäller ADB-upptagningar eftersom det i många situationer kan vara ganska godtyckligt huruvida en uppgiftskonstellation betecknas som "lösa upp- gifter" eller som en "upptagning".
Begreppet "förvarad upptagning"
Här bör tolkningen ske med utgångspunkt från schema B ovan. Detta föranleder oss att se närmare på den "procedur" som utgör grunden för tillgängligheten. Märk att resonemangen som följer gäller ADB-upptagningar. I fråga om andra tekniska upptag- ningar, t.ex. tonband, har tillgänglighetskriteriet, som avgör om förvaring är för handen, som regel en enklare innebörd och funktion. Det är nämligen då närmast fråga om att använda nå- gon viss apparatur, där en teknisk snarare än en logisk procedur skapar tillgängligheten. För ADB-upptagningarnas del däremot har det tekniska redskapet (datorn, kablarna, skrivaren...) mind- re intresse än den tillgängliga logiska proceduren för att hämta fram konstellationer av uppgifter.
Schematiskt kan man urskilja två slags procedurer i samband med automatisk databehandling. Den ena kan kallas "framsök— ning" och den andra "bearbetning" (se P Seipel, "Introduktion till rättsinformatiken", 2 uppl., 1986, sid. 58, jfr 50. Distinktionen är inte min egen idé utan är hämtad från informationsbehand- lingsteorin). I typiska fall går det att klart skilja de båda typerna av procedurer åt. Vid framsökning handlar det således typiskt om att med angivande av mer eller mindre komplexa sökvill- kor hämta fram uppgifter/ upptagningar ur ett dataförråd. Ett exempel: "ta fram alla upptagningar som har ärendebeteckning K.702" eller "ta fram alla upptagningar som gäller avverkningar av fjällnära skog". Vid bearbetning handlar det typiskt om att utföra vissa operationer på data för att framställa nya data och datakombinationer. Ett exempel: "multiplicera antalet månader med antalet frånvarodagar per månad" eller "räkna fram pro- centandelen invandrare i populationen X".
-213-
Indelningen kan förfinas i ytterligare ett steg genom att skilja mellan tre kategorier: (a) ren framsökning, (b) framsökning i vid mening — härledning och (c) ren bearbetning. Ren framsökning avser de fall då man med ledning av egenskapsvärden och kombinationer av egenskapsvärden väljer ut och hämtar fram objektbeskrivningar såsom konstellationer av personuppgifter o.l., textenheter, bilder etc. Vid härledning utförs operationer på en datorlagrad samling av upptagningar för att t.ex. fastställa samband mellan upptagningar, bestämma antal av upptagning- ar, definiera egenskaper hos grupper av upptagningar 0.1. För- enklat kan man beskriva skillnaden mellan ren framsökning och härledning så, att medan den förra kan resultera i nya upp- tagningar så kan den senare (även) resultera i nya uppgifter. Vid ren bearbetning är det typiskt fråga om att beräkna storheter, sty- ra förlopp, simulera händelser etc.
Också inom denna tredelning är gränserna oskarpa och katego— rierna (a), (b) och (c) har ingen i logisk-informationsteoretisk mening exakt defintion. Inte desto mindre är det fruktbart eller till och med nödvändigt att söka utgångspunkter i distinktioner av detta slag. Man kan se det så att arten av den procedur som kan skapa tillgänglighet i TF:s mening måste ställas under dis- kussion även om gränsdragningarna är svåra.
Det slags procedurer enligt schema B som TF tar sikte på är pri- märt framsökningsprocedurer. När departementschefen i pro- positionen 1975/76:160 talar om "urval", "sammanställning", "resultat av annan bearbetning" har han främst åtkomst till existerande uppgifter för ögonen. I varje fall sägs ingenting som ger stöd för antagandet att allmänheten skulle ha rätt att begära vilken som helst körning av datorprogram för att få del av re- sultatet (a.a. sid. 90). Osäkerheten gäller främst det vi ovan kallat "härledning" jämfört med "ren framsökning". För en begräns- ning till ren framsökning talar (a) grundkonstruktionen av of- fentlighetsprincipen som en rätt att ta del av uppgifter vilka fixerats/ dokumenterats i viss form och (b) en rimlig princip om likabehandling av konventionella handlingar och ADB-upptag- ningar. I det senare hänseendet finns anledning att minnas att myndigheterna inte enligt TF är skyldiga utföra efterforskningar för att prestera viss information (uppgifter), i synnerhet inte så- dan information som inte ens finns direkt tillgänglig och extraherbar i allmänna handlingar (jfr Seer 15:4). För en tolk- ning som innebär en rätt även till "härledning" talar likställig- hetsprincipen och allmänna uttalanden om att ADB-teknikens möjligheter till "en allt flexiblare informationssökning" bör ge utrymme för en ökad insyn i myndigheternas informations- material (a.a. sid. 91).
-214-
"Upptagning" i förhållande till "register"
Om man primärt uppfattar den procedur som gör upptagningar tillgängliga enligt TF som en framsökningsprocedur kan man också lättare skapa klarhet när det gäller att avgränsa "upptag- ning" uppåt enligt schema B, nämligen i förhållande till "regis- ter". Här är terminlogin i författningstexter och rättsavgöranden inte alltid klar. Termen upptagning får således ibland syfta på hela register. Man kan ifrågasätta logiken och lämpligheten i detta. Inte minst uppstår sådan tvekan genom att registerbegrep- pet, som vi berört i tidigare sammanhang, är logiskt och ända- målsanknutet och kan avse mycket omfattande och komplexa informationsvolymer. Termen "register" kan således i många sammanhang snarast vara likabetydande med termer som "da- tabas", "databassystem" och "ADB-system". Att beteckna en så- dan datavolym som en "förvarad upptagning", vilken allmän- heten har rätt att få ta del av på stället eller i utskrift är lika tvi- velaktigt som att beteckna ett fysiskt massminne med hundratals miljoner tecken lagrade som en enda upptagning.
Man kan komma till rätta med detta genom att med anknytning till kriteriet "rutinbetonade åtgärder" definiera en förvarad (till- gänglig) upptagning som en sammanhängande konstellation av uppgifter, d.v.s. en samling av enkla meddelanden om ett visst objekt eller ämne, som normalt, d.v.s med rutinbetonade åtgär— der kan sökas fram av en viss myndighet. Vidgar vi explicit tolkningen och går in i osäkerhetszonen blir det, med tillämp- ning av terminologin ovan, fråga om en konstellation som kan sökas, inklusive härledas fram av en en viss myndighet.
Därmed har vi med användning av TF:s existerande grund- begrepp på ett logiskt försvarbart sätt och med en för praktiska syften någorlunda god noggrannhet angivit vad som kan utgöra tillgångsenheten i ADB-sammanhang. Men några exakta defini- tioner är det inte fråga om och gränsdragningama kan ibland vara besvärliga och i vissa fall t.o.m. godtyckliga. Detta beror inte uteslutande eller ens huvudsakligen på svagheter i TF:s be- greppsapparat. Ytterst sammanhänger det med komplicerade samband och icke-samband mellan "verkligheten , uppfatt- ningar om verkligheten", "beskrivningar av verkligheten" etc., i vilka vi inte här kan fördjupa oss (N Goodman ger i "Ways of Worldmaking" 1985 en god trampolin för den som vågar språnget över de djupa vattnen).
Vikten av en klar terminologi
Man kan diskutera både i vad mån resonemangen ovan innebär en korrekt tolkning av gällande rätt och deras logiska bärkraft.
-215-
Men klart är att en någorlunda konsekvent och genomtänkt begreppsapparat är väsentlig. Det är inte bara fråga om att ge stöd och stadga åt rättspraxis. Minst lika viktigt är att ge användbara utgångspunkter för rättspolitiska ställningstaganden och för im- plementeringen av rättsreglerna i myndigheternas ADB-system eller, med andra ord, uppgiften att skapa en god offentlighets- struktur.
6.3 Avgränsningar och förutsebarhet
Resonemangen i föregående avsnitt har sitt upphov i önskemål om förutsebarhet och ordning. I den mån "fixeringstanken" har sådana syften måste den anses både legitim och angelägen.
Grundbegreppen som de tolkats ovan bidrar till önskvärd av- gränsning. Sammanfattningsvis är nyckelorden i resonemangen så långt: "uppgift", "framsökning", "rutinbetonad". Detta är den bas på vilken den nu följande diskussionen om ytterligare av- gränsningskriterier grundar sig. Låt oss emellertid först se något
närmare på dessa tre nyckelord.
"Uppgift"
Att insynen i ADB-sammanhang tar sikte på uppgifter som ingår eller kan ingå i på visst sätt färdigställda eller förberedda kon- stellationer stämmer väl med Offentlighetsprincipens traditio- nella inriktning. Termen uppgift behöver inte ges någon helt entydig definition och det är en fördel att begreppet kan använ- das i skiftande situationer som avser inte bara t.ex. datorlagrade texter och siffror utan också bilder och ljud på datormedia.
"Framsökning"
Att framhäva detta begrepp är väsentligt. Tre skäl kan särskilt uppmärksammas. För det första formuleras genom fokusering- en på framsökning explicit en tolkning av gällande rätt som inte förefaller ha uppmärksammats tillräckligt i diskussionerna om potentiella handlingar m.m. För det andra ger denna fokusering en startpunkt för en rättspolitisk diskussion om insynens räck- vidd och Önskade begränsningar: vill vi ha en offentlighets— princip som avser endast ren framsökning eller bör den ut- sträckas till att ge allmänheten möjligheter att begära godtyckliga körningar av myndigheternas datorprogram bara de faller inom det rutinmässigas ram? För det tredje innebär betoningen av att rätten till insyn i ADB-upptagningar avser en rätt att få sådana
-216-
upptagningar framsökta en tydligare formulerad plattform för utvecklingen av rättspraxis än resonemangen i propositionen 1975/76:160.
Ytterligare några förhållanden bör kommenteras. Det gäller till att börja med gränsdragningama. Som antyddes i föregående avsnitt är de olika typerna av procedurer inte skarpt skilda åt: det kan i vissa lägen vara svårt att avgöra hur en viss procedur som enskildhet bör betecknas och i en viss databehandling ingår re- gelmässigt procedurer av flera slag så att karaktäristiken av data- behandingen snarast gäller vad som huvudsakligen känneteck- nar den. Tag till exempel den procedur för att finna "liknande texter" som berördes i avsnitt 2.3.3. Denna kan innebära statistisk bearbetning av textenheter för att räkna fram likhetsmått och närhetsmått, vilka ligger till grund för urvalet av de texter som presenteras som svar.
Vidare undanröjer inte den precisering av tillgängligheten som ligger i kriteriet "framsökning", framför allt inte framsökning i vid mening, de potentiella handlingarna som fenomen. Möjlig- heterna till urval och sammanställningar inom ramen för vad som kan betecknas som framsökning är betydande och framsök- ningen behöver inte inskränka sig till enbart sådana konstella- tioner av uppgifter som existerar på förhand. Ett enkelt exempel ger söksystemet IMDOC, som bl.a. används för Rättsdatasyste- met. Där ger kommandot "finn" plus en följd av tecken som svar en lista med just de textavsnitt där teckenföljden före- kommer.
Nackdelar och svagheter bör naturligtvis också uppmärksam- mas. Ett strikt tillämpat kriterium "ren framsökning" tar bort mycket av den flexibilitet och dynamik som ligger i en regel att allmänheten har rätt att kräva vilken som helst databehandling inom det rutinmässigas ram. Insynens räckvidd blir onekligen mindre. Osäkerhet kan också uppkomma om vilka begräns- ningar framsökningskriteriet egentligen innebär, bl.a. eftersom de här införda gränsdragningama inte är skarpa (jfr ovan). An- tag t.ex. att en myndighet använder sig av ett kalkylprogram för ekonomiredovisningen och att en mängd uppgifter och sam- band har registrerats i tabellceller. Skall man anse att det är fråga om en enligt TF tillgänglig upptagning om en enskild begär att få ta del av den uppskattade kostnaden under första kvartalet för personalens resor utomlands? Hur förhåller sig detta fall till fal- let att en enskild begär att ur statistikregister få veta hur stor an- del av registrerade kvinnor över 50 år som uppgivit att de lider av någon långvarig sjukdom? Hur förhåller det sig till ett ön- skemål att få veta hur många objekt som finns i ett visst regis- ter? (jfr avsnitt 4.4 om rättspraxis, "Resultat av programkör- ningar")
-217-
"Rutinbetonade åtgärder"
För att kunna vara en allmän handling skall en ADB-upptag- ning vara tillgänglig för en myndighet med rutinbetonade åt- gärder. Här kan vi återvända till de frågor som behandlades i avsnitt 5.2.1 under rubriken "Likställighetsprincipen". Man kan nämligen uppfatta också den begränsning som ligger i att en upptagning skall vara tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder som ett utslag av likställighetsprincipen: det myndigheten en- kelt kan ta fram skall också vara tillgängligt för allmänheten. Men frågan är om man skall ge principen innebörden att det som allmänheten enkelt kan erbjuda sig att hjälpa till med att ta fram, det skall myndigheten också vara skyldig att tillhandahål— la.
Mer precist gäller frågan framför allt en myndighets skyldigheter att använda sig av datorprogram som tillhandahålls av den enskilde för att ta fram upptagningar. Enligt 1975/ 76 års propo- sition bör detta vara fallet, men ställningstagandet kan ifråga- sättas från rent principella synpunkter. Mycket talar för att klart begränsa det rutinmässiga till myndighetens egna insatser för att ta fram upptagningar. Man skulle också kunna formulera regeln så att en framställning om att få ta del av upptagningar för ADB inte bör tillåtas ta form av ett datorprogram.
En angränsande problematik gäller den enskildes möjligheter att genom att bekosta körningar eller själv ställa datorkapacitet till förfogande åstadkomma att upptagningar skall lämnas ut. Be- dömningen bör här utfalla på samma sätt: myndighetens egen situation bör vara avgörande för vad som uppfattas som rutin- betonade åtgärder. Det leder som vi tidigare sett bl.a. till inkon- sekvens och osäkerhet att t.ex. uppfatta bristen på datorresurser som "ett betydande hinder" för utlämnande på stället enligt TF 2:12, men ge den enskilde möjligheter att undanröja detta ge- nom att erlägga en avgift för ett utlämnande som enligt för- fattningstexten skall vara avgiftsfritt. Logiskt är det också svårt att acceptera att rutinmässig åtkomlighet anses föreligga sam- tidigt som åtkomligheten möter betydande hinder. Att dela upp åtkomstförutsättningarna i "programförutsättningar" och "ma— skinförutsättningar" och behandla dem olika i egenskap av hin- der verkar heller inte hållbart: bedömningen bör avse informa- tionsbehandlingssituationen som helhet.
Vad bör gälla om myndigheternas skyldighet enligt TF att fram- ställa nya datorprogram? Som vi sett utesluter inte gällande rätt en sådan skyldighet och detta förefaller riktigt inte minst med tanke på att vad som uppfattas som "programmering" kan vara
-218-
oklart och godtyckligt. En viss osäkerhet gäller möjligen kraven på arbetsinsats för att framställa vad som kan betecknas som ett nytt program jämfört med kraven på arbetsinsats för att anpassa och använda ett redan befintligt program. Bakom denna osäker- het skulle möjligen ligga att myndigheterna inte anses skyldiga att anställa efterforskningar efter handlingar (jfr nyskriva pro— gram) medan de däremot inte kan vägra även omfattande ar- betsinsatser för att ta fram identifierade handlingar (jfr använd- ning av existerande datorprogram). Att försöka en distinktion av detta slag mellan nyprogrammering och programanpassning förefaller inte välbetänkt. Såvitt gäller förhållandet mellan såda- na insatser å ena sidan och användning av oförändrade program å andra sidan skulle den möjligen kunna accepteras. Allmän- heten skulle med andra ord kunna kräva en större arbetsinsats av myndigheten då det är fråga om att använda ett befintligt program än då det är fråga om att t.ex. anpassa ett befintligt pro- gram. Sådana åtskillnader torde dock, om de överhuvudtaget skall göras, ha begränsat praktiskt intresse.
Ytterligare avgränsningsbehov
Så långt har diskussionen gällt avgränsningar med direkt an- knytning till TF:s grundbegrepp "förvarad, d.v.s. tillgänglig upp- tagning". Vi skall nu gå vidare och granska andra kriterier och situationer, framför allt sådana som har uppmärksammats i direktiven till DOK.
Tillgångsformen
Myndigheten avgör i vilken form och med vilken lay-out ADB- upptagningar skall tillhandahållas på stället eller lämnas ut i ut- skrift. För att åstadkomma klara gränser mot service och infor- mationsförsäljning har DOK hävdat att utlämnanden med stöd av TF karaktäriseras av att det endast kan vara fråga om utskrif- ter på vanligt papper, inte på t.ex. adressetiketter (se närmare SOU 1986:46, sid. 31-32). Att åstadkomma en klar gränsdragning av detta slag är emellertid svårt. Har myndigheten skaffat sig rutinmässig möjlighet att skriva ut t.ex. adresser behöver detta inte nödvändigtvis ske på speciella adressetiketter - det kan ock- så rutinmässigt ske t.ex. direkt på kuvert eller på vanligt papper som av sökanden kan användas som en förlaga (master) vid framställning av de egentliga etiketterna i kopiator. Det kan ock- så betraktas som fullt rutinmässigt att hos en myndighet skriva ut adressetiketter. Vill man behålla strukturen hos gällande rätt förefaller det svårt att komma mycket längre än till huvudprin- cipen att den enskilde inte kan påfordra viss form för utläm- nandet, i synnerhet inte adressetiketter och liknande. Alterna-
-219-
tivet är att överväga uttryckliga begränsningar av offentlighets- principens räckvidd såvitt gäller formen för utlämnande, t.ex. så att det i TF 2:13 slås fast att en myndighet "inte är skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift på vanligt papper". Men som exemplet ovan visar är det inte ens säkert att en sådan begränsning skulle ge den eftersträvade effekten. För att avgränsa offentlighetsuttag från service och informationsförsäljning förefaller andra krite- rier mer användbara.
Tillgångsmängden; massuttag av data
I t.ex. den finska lagen om handlingsoffentlighet fann vi att massutlämnanden av data särregleras. Frågan har också aktua- liserats för svensk rätts del. Skälen till detta är flera: (a) massut- lämnanden av data anses känsliga med hänsyn till risker för missbruk, speciellt med avseende på skyddet av den personliga integriteten, (b) sekretessbedömningar kan vara svåra att göra när det gäller massutlämnanden, (c) massutlämnanden av data är ofta förknippade med kommersiell användning som har svagt samband med Offentlighetsprincipens huvudsyften, (d) särskilt massutlämnanden aktualiserar gränserna mellan of- fentlighetsutlämnanden, service och ren informationsförsälj- ning från myndigheterna.
Någon entydig defintion av massuttag existerar inte. Den finska lagstiftningen definerar "massutlämnanden" så att "ett helt per- sonregister eller en större del av personuppgifterna om de regi- strerade lämnas ut eller att personuppgifter lämnas ut i en form som lämpar sig för automatisk databehandling eller så att mot- tagaren genom teknisk anslutning kan använda personregister" (18 a 5 handlingsoffentlighetslagen). Gränsen enligt denna defi- nition mot små uttag eller t.o.m. enstaka uttag ger anledning till frågetecken. Vi kan här nöja oss med att konstatera svårigheter- na att finna en entydig definition och samtidigt visa på möjlig- heten att använda rent kvantitativa kriterier såsom "en bety- dande del av befolkningen" (jfr Seer 7:15) eller kombinationer av kvantitativa och kvalitativa kriterier, t.ex. "upptagningar i sådan mängd att de ger möjligheter till sökningar och samman- ställningar av svårkontrollerad art".
Massuttag av upptagningar med stöd av Offentlighetsprincipen är f.n. möjliga enligt samma huvudprinciper som gäller för ut- lämnanden av enstaka upptagningar. Att begära att få ta del av en stor mängd upptagningar på stället enligt TF 2:12 torde emel- lertid i många situationer möta betydande hinder av permanent natur. Som illustration kan vi t.ex. anta att någon på stället öns- kar få ta del av samtliga offentliga upptagningar i fastighetsre-
-220-
gistret. Gränsfall kan naturligtvis tänkas och likaså fall där det ligger i sakens natur att en sådan begäran måste tillmötesgås.
Den långt vanligare situationen torde vara att någon begär att få ut en större mängd upptagningar i form av utskrifter enligt TF 2:13. I detta fall kan inte myndigheten avslå framställningen un- der hänvisning till betydande hinder. Svårigheter att åstadkom- ma utskriften kan dock få motivera visst uppskov med utläm- nandet. En viktig spärr kan såvitt gäller persondata föreligga genom reglerna i Seer 7:15 och 16 (folkbokföringssekretess o.l. respektive skydd för personuppgifter i personregister som avses i datalagen).
Frågan är om det erfordras ytterligare, särskilda begränsningar såvitt gäller massutlämnanden. Denna möjlighet berördes i 1983 års IRI-utredning (P Seipel, "Offentlighetens begrepp", IRI-rap- port 1983z8, sid. 69-70). Man kan således överväga att ge kriteriet "rutinmässighet" en särskild innebörd. En tentativ formulering av en regel med sådan inriktning — vilken skulle kunna införas som en ny paragraf efter TF 2:12 och 13 — skulle kunna lyda:
"En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 och 13 55 ur ADB-register lämna ut en stor mängd upptagningar endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är förberedda för myndighetens eget behov."
En sådan regel skulle åstadkomma att massuttag generellt sär- behandlades oavsett om de avser personuppgifter eller andra uppgifter, t.ex. uppgifter relaterade till företag. Regeln skulle sannolikt underlätta sekretessbedömningar. Den skulle också innebära att vissa typer av massutlämnanden som f.n. sker eller anses ske med stöd av Offentlighetsprincipen blev att betrakta som serviceåtgärder eller som ren informationsförsäljning.
Särskilt om gränser mot service och informationsförsäljning
En eventuell särreglering av massuttag av data skulle bidra till att precisera gränsen mot utlämnanden som inte har stöd i TF. Ytterligare preciseringar och gränsdragningar skulle i huvudsak kunna följa DOK:s modell i SOU 1986:46. Detta innebär att ser- viceåliggandet i Seer 15:4 i första hand — eller varför inte ute- slutande — klart begränsas till att avse endast utlämnanden på begäran av enskild av enstaka uppgifter, muntligen eller (möj- ligen också) skriftligen och utan avgift (jfr a.a. sid. 10, 32, 63).
Utlämnanden av ett större antal uppgifter som en form av ser- vice kan, som DOK föreslagit, begränsas och styras genom grundläggande restriktioner som går ut på att åtgärden skall vara
-221-
förenlig med myndighetens övriga uppgifter och skyldigheter och aldrig ge grund för ersättning som går längre än till att täcka särkostnaderna för det aktuella uttaget (a.a. sid. 32, 64—65). I övrigt bör som DOK föreslår de regler som gäller för avgiftsbelagd verksamhet av olika slag hos s.k. reglerande myndigheter till- lämpas också när utdrag begärs med stöd av offentlighetsprin- cipen (a.a. sid. 34). Avgifterna för registerutdrag som en myn- dighet skall tillhandahålla enligt lag eller annan författning skall m.a.o. tillämpas även då utdrag begärs med stöd av offentlig- hetsprincipen. Riskerna för att detta skulle erodera offenlighets- principen får nog betraktas som små. Om de i särskilda fall är be- aktansvärda bör man — som statskontoret är inne på i sin utred- ning om informationsbaser (se ovan avsnitt 4.3) — kunna över- väga att differentiera avgifterna så att den på TF stödda insynen inte äventyras.
Externa databaser
Enligt TF 2:11 p. 3 anses handlingar som ingår i bibliotek inte som allmänna. Regeln har i doktrinen ansetts tillämplig på ADB—upptagningar i externa databaser av typen referensdata- baser och detta synsätt har fått bekräftelse i rättspraxis (se avsnitt 4.4). Frågan är om regeln behöver ytterligare förtydligas och kanske byggas ut. En möjlig väg finns illustrerad i föreskrifterna till den norska offentlighetsloven som stipulerar att om någon begär insyn i ett ADB-register som drivs av någon annan än det organ som den enskilde vänder sig till så skall vederbörande hänvisas till att använda systemet på det sätt som det ordinärt är tillgängligt på marknaden (se avsnitt 3.6.2). En eventuell regel av detta slag bör inriktas på att begränsa åtkomligheten av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna och offentlig- hetsprincipen. Den kan därvidlag formuleras tydligare än det norska exemplet. Framför allt bör regeln inte få hindra insyn i material som utnyttjas för handläggning av ärenden:
"Som allmän handling anses ej upptagningar för automatisk databehandling till vilka en myndighet mot ersättning har skaf- fat sig tillgång genom avtal med någon som utbjuder informa- tionssökningstjänster via telenätet. Som allmänna handlingar kan dock betraktas utskrifter av sådana upptagningar, vilka en myndighet har framställt enligt 14 5 datalagen (1973:289)."
Regeln gäller som synes endast databastjänster o.l. via telenätet. Har däremot myndigheten skaffat sig tillgång till referensmate- rial på t.ex. inköpt CD-ROM medium, alltså det optiska medium som får allt större betydelse för lagring av uppslagsverk och and- ra massdata, får den vanliga biblioteksregeln duga. I detta fall
-222-
torde också problemet med tredjemansrestriktioner i avtal vara mindre akut än vid vanliga databaslicenser.
Datorprogram
Datorprogram i maskinläsbar form betraktas och bör betraktas som upptagningar vilka följer de vanliga reglerna för dessa. Att myndigheterna kan ha kommersiella eller andra intressen i att hindra insyn i sina datorprogram kan knappast föranleda något annat synsätt. De problem som uppkommer härigenom bör lösas inte genom något generellt eller speciellt undantag från upptagningsbegreppet utan genom preciserade sekretessregler och en utvidgning av upphovsrättsskyddet för myndigheters datorprogram (jfr avsnitt 4.4, "Datorprogram" särskilt om RÅ 1985 Ab 140 och regeringsrådet Hellners skiljaktiga mening samt avsnitt 3.2.2, "Upphovsrättsskyddet").
Skyddet av den personliga integriteten
Den personliga integriteten skyddas f.n. genom en rad regler med varierande räckvidd. Grundregeln finns i TF 2:3, andra stycket som ger tillgänglighetskriteriet en särskild innebörd för upptagningar som ingår i personregister enligt datalagen och som öppnar möjligheter att begränsa insynen som inte har någon motsvarighet för vanliga upptagningar. Därtill kommer de många sekretessregler som tar sikte på att skydda uppgifter om enskildas personliga och även ekonomiska förhållanden.
I diskussionerna om Offentlighetsprincipen har emellertid frågan väckts om inte en generell regel om skydd av persondata borde införas. En sådan regel skulle gå ut på att en myndighet kan vägra att utlämna upptagningar ur personregister om myndigheten finner att utlämnandet skulle leda till otillbörligt intrång i de berörda individernas personliga integritet.
Mot en sådan tanke kan framför allt invändas att den bryter mot TF:s uppbyggnad på så vis att den skulle möjliggöra hinder för insyn som är vagt formulerade med anknytning endast till ett överordnat skyddssyfte (jfr TF 2:2 "skyddet för enskilds person- liga och ekonomiska förhållanden") men inte noga angivna i bestämmelser i en särskild lag eller i annan lag vartill den sär- skilda lagen hänvisar såsom TF 2:2 förutsätter.
Det finns dock en mer speciell möjlighet att skydda upptagning- ar i personregister som bör övervägas. Den tar sikte på att för- hindra att tekniska möjligheter att ta fram upptagningar som rör enskilda personer, vilka en myndighet har skaffat sig endast för
-223-
att kunna fullgöra sin skyldighet att lämna registerutdrag enligt 10 5 datalagen, inte bör föranleda att sådana upptagningar anses tillgängliga för myndigheten enligt TF 2:3, andra stycket. Regeln skulle kunna utformas som ett särskilt undantag i det angivna stadgandet:
"...saknar befogenhet att göra överföringen. Ej heller anses upp- tagning som ingår i personregister förvarad hos myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten endast för att den- na skall kunna fullgöra sin skyldighet enligt 10 5 datalagen (1973:289) att på begäran av enskild underrätta denne om inne- hållet i personuppgift . Med personregister förstås..."
Översyn av sekretesslagen; möjligheter till syftesprövning
Det får anses angeläget att kontinuerligt se över behoven och möjligheterna att revidera sekretesslagen i syfte att åstadkomma ett adekvat skydd inte bara för personinformation utan också för andra kategorier av information av känsligt slag. Härvid bör man särskilt överväga vilka särskilda risker masshanteringen och massutväxlingen av data i ADB-sammanhang orsakar. Det kan t.ex. finnas anledning att överväga fler sekretessbestämmel- ser som bygger på schablonartade riskbedömningar för vissa uppgiftssamlingar och verksamheter och svarar mot den typ av absolut registersekretess som man finner i t.ex. Seer 9:4, punkt 1 (statistiksekretessen). Möjligheten att överväga nykonstruk- tioner i sekretesslagen har också berörts ovan (avsnitt 5.2.1, "Förhandsprövningsprincipen"). Skälet är att individuell skade- prövning kan ställa sig svår vid automatiserade förfaranden. Man kan också fråga sig i vilken utsträckning uppgifter om per- sonnummer överhuvudtaget bör få förekomma vid massut- lämnanden (jfr DOK i SOU 1987:31, särskilt sid. 82 och Seer 7:15 om folkbokföringssekretess m.m.).
Vidare bör uppmärksammas att vissa möjligheter till syftes- prövning existerar genom att TF 2:14, andra stycket och Seer 14:9 ger en myndighet rätt att överväga sökandens syften i sam- band med prövning av om hinder mot utlämnande föreligger och att genom särskilda förbehåll inskränka rätten att vidare- befordra eller utnyttja uppgifter i syfte att undanröja hinder mot att utlämna sekretessbelagda uppgifter till enskild (jfr även Seer 14:10). Dessa möjligheter bör ha särskilt intresse i ADB- sammanhang där samkörningar och sambearbetningar av upp- gifter utgör en risk inte bara när det gäller persondata.
Frågan är om möjligheterna till syftesprövning bör byggas ut. Detta skulle t.ex. kunna innebära att uppgifter som erhållits med stöd av TF endast finge användas för preciserade syften som står
-224-
i samklang med TF:s huvudändamål eller att vissa syften och därmed sammanhängande användningar generellt uteslöts, t.ex. användning för direktreklam. Men sådana ändringar av gällan- de rätt kan knappast genomföras uteslutande för ADB-upptag- ningarnas del med tanke på deras principiella räckvidd. De in- nebär också betydande risker för godtycke som är svåra att bortse från. Mycket talar alltså för att avstå från en sådan utbyggd syf- tesprövning (jfr f.ö. avsnitt 5.2.1 och 5.3 ovan).
Sårbarhetsprövning, andra avgränsningar och skydd
Den breda strategi för att skydda den personliga integriteten som DOK förordar i sitt betänkande om personnummer är generellt användbar för att skapa förutsebarhet och komma till rätta med de risker som kan sammanhänga med en vidsträckt insyn i ADB-system enligt TF (se SOU 1987:31, sid. 114 ff och avsnitt 2.2 ovan). I strategin ingår flera av de åtgärder som behandlats ovan, framför allt kontinuerlig översyn av regleringen i sekretess- lagen. Därtill kommer föreskrifter om registerinnehåll, register- ändamål och registeranvändningar m.m. i särskilda register- lagar, begränsning av samkörningar och sambearbetningar och särskilda begränsningar av möjligheterna till spridning av upp- gifter ur register genom t.ex. tekniska spärrar.
Framför allt finns det anledning att framhålla att uppbyggnaden och utvecklingen av ADB-system måste åtföljas av seriösa sår- barhetsanalyser, där också verkningarna av offentlighets- och sekretesslagstiftningen kartläggs och vägs in. En av grundprinci- perna skall ju vara att ADB-verksamheten anpassas till lagstift- ningens krav. Finner man t.ex. att en viss registeruppbyggnad skulle leda till besvärande vida insynsmöjligheter för en myn- dighet själv och, i konsekvens med likställighetsprincipen, även för allmänheten så kan det finnas skäl att i vissa fall helt avstå från datorisering eller att medvetet och systematiskt beskära de tekniska möjligheterna att åstadkomma sammanställningar och urval.
6.4 God offentlighetsstruktur
Det föregående avsnittet har koncentrerat sig på avgränsningar av insynen och på behovet av förutsebarhet för att hantera de risker som sammanhänger med ADB-system öppna för allmän insyn. I DOK:s uppdrag ligger emellertid också att överväga hur Offentlighetsprincipen kan förstärkas.
-225-
Vikten av begreppet god offentlighetsstruktur
Det har ibland hävdats att begreppet god offentlighetsstruktur inte har något egentligt intresse och att det till och med kan vara missledande. Bakom detta synsätt finns uppfattningen att myn- digheterna skall ägna sig åt sina egentliga uppgifter och inrikta sig på att utforma ADB-systemen så att de svarar mot dessa upp- gifter. Insynen enligt TF får komma i andra hand och följa av hur man för verksamheten inrättad sin informationsbehandling (jfr avsnitt 4.3, "Implementeringsfrågor, god offentlighetsstruk- tur"). Synsättet är naturligtvis från vissa utgångspunkter riktigt men är ändå inte hållbart.
Ett grundinvändning mot tanken att avfärda offentlighetsstruk- turen hänger samman med att denna mer korrekt bör betecknas som en offentlighets- och sekretesstruktur. Det är nämligen fråga både om att gardera insynen och att hindra att insynen leder till att sekretesskänslig information lämnas ut. Kort sagt skall arbe- tet med Offentlighetsstrukturen till en del uppfattas som ett ele- ment i sårbarhetsanalyser. Men det vore fel att enbart uppfatta Offentlighetsstrukturen som en fråga om sekretesskydd. Detta är viktigt att framhålla eftersom fältstudien indikerade en tendens till sådan slagsida. Minst lika viktigt är att offentlighetsstruktu- ren omfattar ändamål som har att göra med dess positiva sida, faktiska garantier för insyn, och med god ordning och överblick- barhet hos myndigheternas informationsbehandling i allmän- het.
Sammanfattningsvis medför de svenska grundlagsreglema om handlingsoffentlighet att myndigheterna måste ägna dess krav och konsekvenser ordentlig uppmärksamhet. Den tiden bör nu vara förbi när ADB-systemen fick bli som de blev i offentlighets- hänseende på grund av okunnighet, ointresse och bristande vilja. Att legitimera sådan praxis genom att hävda att myndig- heterna skall hålla sig endast till sina egentliga uppgifter kan inte anses försvarbart eller ens logiskt hållbart. En av myndig- heternas "egentliga uppgifter" är ju att arbeta under öppenhet och att samtidigt ge lagstadgat skydd åt sekretessbelagd informa- tion. Så förhåller det sig.
Att förstärka Offentlighetsprincipen
Den bästa vägen att förstärka Offentlighetsprincipen är att ge liv och vidgat innehåll åt begreppet god offentlighetsstruktur. Fält- studien bär entydigt vittne om detta. Det hjälper inte att enbart laborera med grundbegreppen i 2 kapitlet TF eller att i olika sammanhang betona offentlighetslagstiftningens vikt och värde.
-226-
Arbete är vad som krävs och detta arbete måste både underlättas och styras.
De nuvarande reglerna i Seer 15:1 och 9 - 12 ger en grund, men denna grund måste byggas ut. Så ger t.ex. det allmänna kravet att ADB-system skall ordnas med beaktande av den i TF stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar för dålig vägledning. Redan dess placering i sekretesslagen bidrar till att skymma dess innebörd.
Begreppets innebörd
Att i detalj beskriva och diskutera vad en god offentlighets- struktur står för ligger utanför ramen för denna undersökning. Det är en omfattande uppgift där både principer och detaljer aktualiseras och som delvis bör lösas i praktiska sammanhang som t.ex. utveckling av ärendehanteringssystem. Men några synpunkter är på sin plats.
Synpunkterna kan inriktas på krav och på verksamheter. När det gäller krav har vi redan noterat att grundregeln i Seer är så allmänt formulerad att dess praktiska värde som styrmedel måste ifrågasättas. Fältstudien visade t.ex. att myndigheterna har mycket oklara uppfattningar om vilka krav som egentligen gäl- ler och vanligen få egna idéer om hur en god offentlighetsstruk- tur kan utformas. Det är alltså angeläget att kraven preciseras. Frågan är om de inte också måste skärpas. Här kommer diskus- sionen in i rättspolitiska banor och rör bl.a. tre av de principer som diskuterades i avsnitt 5.2.1, nämligen "proportionalitets- principen", "lågprisprincipen" och "ansvarsprincipen". Det kan räcka att hänvisa tillbaka till den diskussionen.
Kraven bör diskuteras och utformas i termer av minimikrav och tilläggskrav. De förra har att göra med bl.a. prioriterade om- råden för insyn, framför allt diarieinformation och likartad in- formation som ger överblick och sökhjälpmedel. Det kan här också bli fråga om att komplettera Offentlighetsprincipen med obligatoriska åligganden för myndigheterna att ge enskilda möj- ligheter att själva söka vid terminal. Det skulle med andra ord i vissa, från offentlighetssynpunkt särskilt viktiga informations— sammanhang kunna krävas av myndigheterna att de inrättar de
aktuella ADB-registren eller ADB-systemen så att förutsättning- arna enligt Seer 15:10 för terminalsökningar av enskilda är
uppfyllda.
En högst tentativ blick på möjliga minimikrav, vilka dock måste byggas ut med ytterligare preciseringar, ger vid handen att det skall vara möjligt att avgöra vad som är inkommet respektive
-227-
upprättat, att personliga handlingar (i den mån de förekommer) skall skiljas från myndighetens handlingar, att olika typer av meddelandehantering skiljs åt (jfr expediering med intern kommunikation), att upptagningars status av minnesanteck- ning, utkast 0.1. skall framgå, att rutinerna för skriftlig doku- mentering är enkla och effektiva, att uppgifter för vilka sekretess gäller eller kan gälla behandlas så att sekretessbeläggning av upptagningar och nödvändiga tekniska spärrar kan komma till stånd, att allmänna handlingar i form av upptagningar kan lämnas ut på det sätt och med den skyndsamhet som lagen kräver o.s.v. Krav av detta slag går suddigt över i andra typer av krav och måste samordnas med dessa — jfr t.ex. krav att dator- genererade beslutshandlingar o.l. innehåller nödvändiga for- mella uppgifter (beslutsfattare, besvärshänvisning etc. jfr Stats- kontoret, "ADB och förvaltningsjuridik", 198754, bilaga 4).
Kraven på beskrivningar av "ADB-register" bör byggas ut för att göra det lättare att få överblick över informationsbehandlingen som helhet. Beskrivningarna kan t.ex. också överskådligt ange hur information utnyttjas i olika beslutssammanhang och vari- från olika register hämtar sin information. Att det är enbart "ADB-register" som skall beskrivas är inte givet. Snarare bör man överväga att låta beskrivningskravet ta sikte på myndig- heternas ADB-system. Fältstudien visade för övrigt att det före- kommer brister redan med dagens kravlista i Seer 15:11 som utgångspunkt. Självklart måste t.ex. kraven på löpande upp- datering vara så entydiga och skärpta att de verkligen efterlevs.
Vänder vi uppmärksamheten mot de verksamheter som har med Offentlighetsstrukturen att göra kan vi till att börja med notera utbildningens utomordentligt viktiga betydelse. Studiet av framför allt kapitel 3 i denna rapport ger förmodligen läsaren en god uppfattning om hur många komplikationer de ytligt sett enkla reglerna i 2 kapitlet TF rymmer. Att överföra dessa regler till en god offentlighetsstruktur och en god hantering av upp- kommande insynsfrågor vid ADB-hanteringen är inte en upp- gift som löser sig av sig själv. Tvärtom kräver den både över- blick över de aktuella rättsreglerna och insikter i regleringens detaljer som nu förefaller brista på många håll.
Sårbarhetsanalyserna har flera gånger nämnts. Sammanfatt- ningsvis får principen att ADB-systemen skall anpassas till offentlighetslagstifningen den centrala konsekvensen att effek- terna av insynen måste finnas med bland övervägandena vid sårbarhetsanalyser. Ett scenario som tar sin utgångspunkt i att en enskild i "onda avsikter" begär tillgång till ADB-upptagningar bör t.ex. i många situationer vara ett nära nog självklart led i analysen (den s.k. SBA-metoden för sårbarhetsanalyser är väl dokumenterad, se t.ex. R Wrede, "Riskanalys", I: "Juristen och
-228-
datasäkerheten. Nordisk årsbok i rättsinformatik 1985, sid. 15). Som DOK framhållit i sitt betänkande om personnummer bör även principöverväganden om registerinnehåll och datorisering beakta konsekvenserna i offentlighetshänseende (SOU 1987:31, sid. 114-115).
Offentlighetsansvarets innebörd och vikt har belysts i både fas 1 och fas 2 av fältundersökningen (se 4.2.2, "En ökad vikt för of- fentlighetsansvaret7"). I arbetet på en god offentlighetsstruktur hos myndigheternas informationsbehandling måste ansvaret lokaliseras och preciseras. En lämplig väg förefaller vara att lägga ansvaret för offentlighets- och sekretessfrågorna som ett delan- svar på "datasamordnare", ungefär enligt den modell som stats- kontoret diskuterar i "ADB och förvaltningsjuridik" (se ovan avsnitt 4.3, "lrnplementeringsfrågor, god offentlighetsstruktur"). Huvudsaken är att ansvaret både formellt och materiellt föränd- ras från enbart ett ansvar för förvaring av registerbeskrivningar (som det i sämsta fall utgör idag) till en kvalificerad uppgift vil- ken kräver god utbildning och goda insikter i såväl juridik som teknik.
När det gäller tillsyn och kontroll bör man i första hand lita till existerande medel, alltså möjligheter att överklaga beslut att ej lämna ut allmänna handlingar, jO:s kontroll m.m. Förstärk- ningar bör emellertid ske av rådgivnings- och (inte minst) rap- porteringsverksamheten hos statskontoret (jfr avsnitt 4.2.2, "Samråd och erfarenhetsinsamling, statskontorets rådgivning"). I 1983 års IRI-rapport om TF:s grundbegrepp diskuterades också möjligheten att skapa något rättsligt institut för granskning av hur myndigheterna inrättat sin informationsbehandling; syftet skulle vara att skapa möjligheter att pröva lagenligheten hos informationsbehandlingssystemen och få rättelser genomförda. Som jämförelse kan tas datainspektionens befogenheter att meddela föreskrifter enligt datalagen om de registeransvarigas ADB-användning. Sådana åtgärder bör emellertid skjutas på framtiden och då kanske diskuteras i ett vidare förvaltnings- rättsligt sammanhang. Tillsvidare torde det vara tillräckligt att följa utvecklingen och se vad som kan åstadkommas med redan tillgängliga kontrollmedel kombinerade med bl.a. utökad regis-
terlagstiftning.
Slutligen några ord som rör rapporteringen om tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen. I vissa andra länder har myndigheterna återkommande rapporteringsskyldighet av detta slag. I U.S.A. kan man därför t.ex. redogöra för hur mycket ett utlämnande enligt FOIA genomsnittligt kostar myndigheter- na och hur antalet frågor fördelar sig på olika insynsområden. jämför man med situationen i Sverige och den löpande upp- märksamhet sorn offentlighetslagstiftningen här får, eller sna-
-229-
rare inte får, kan man fråga sig om inte tofflorna från 1766 blivit litet väl ingångna och bekväma. Samma fråga föranleds av de kanadensiska satsningarna på utbildning av funktionärer och allmänhet för att åstadkomma att AIA blir mer känd och utnytt- jad (jfr avsnitt 3.6.3). Också fältstudien ger anledning att fråga om inte den svenska Offentlighetsprincipen behöver en uppryck- ning. Arbetet med att åstadkomma en god offentlighetsstruktur kan mycket väl ses i detta perspektiv.
6.5 Författningsreglering och rättsutveckling Hierarkisk reglering
Reglerna i TF om tillgång till allmänna handlingar bör inte tyngas med detaljer. Om man inte riktar in sig på en total re- vision av 2 kapitlet TF bör ADB-upptagningama nu endast för- anleda överväganden om justeringar av vissa stadganden. På nivån under TF talar mycket för att en särskild tillämpnings- författning bör tillskapas, ungefär enligt den modell som data— lagstiftningskommittén aktualiserade i sitt betänkande "Offent- lighetsprincipen och ADB" (SOU 1980:31). Runt ikring byggs författningskomplexet upp av sekretesslagen, datalagen, sär- skilda registerförfattningar, arkivförfattningar, författningar om säkerhetsskydd, upphovsrättsförfattningar o.s.v. (jfr avsnitt 3.2).
Ändringar i TF?
Flera möjliga preciseringar och ändringar i TF har diskuterats ovan. Vissa av dem — bl.a. den som avser framsökningskriteriet - skulle i stället kunna införas i en särskild tillämpningsför- fattning. Detta förutsätter dock att man kan se dem som preci- seringar och inte som ändringar i TF. Som DALK:s författnings- förslag visade kan denna gränsdragning vålla problem: kom- mittén föreslog t.ex en regel som innebar att om en enskild begärde att få ta del upptagningar för ADB "i vidare mån än upptagningen är tillgänglig för myndigheten" så skulle denna vara skyldig att tillmötesgå begäran "endast om det kan ske ge- nom enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller svårigheter". En sådan regel blandar samman offentlighetsuttag och serviceuttag och skapar oklarhet om innebörden av TF:s begrepp "tillgänglig".
Till att börja med kan man överväga att precisera omfattningen av allmänhetens rätt att få ta del av ADB-upptagningar genom att ange att det måste vara fråga om "framsökning". Detta kan ske genom ett tillägg till TF 2:3, andra stycket:
- 230-
"Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myn- dighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Upptagning för ADB anses tillgänglig för myndighet om upptagningen genom framsökning eller mot- svarande förfarande kan överföras i sådan form som nu sagts. Upptagning som ingår i personregister anses dock ej tillgänglig för myndighet om denna enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra över- föringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild oerson och som kan hänföras till denne"
Formuleringen "genom framsökning eller motsvarande förfa- rande" är här avsedd att markera att det är fråga om vad vi tidi- gare kallat framsökning i vid mening (härledning). Som tolk- ning av gällande rätt är formuleringen inte självklar. Den pre- senteras här närmast i avsikt att ge en utgångspunkt för en nöd- vändig rättspolitisk diskussion om Offentlighetsprincipens räck- vidd: alternativen som de presenterats ovan (6.2, "Begreppet förvarad upptagning", 6.3, "Framsökning") heter: (a) ren fram- sökning, (b) framsökning i vid mening och (c) ren bearbetning.
En justering av grundregeln i TF 2:3, andra stycket aktualiseras också såvitt gäller registerutdrag enligt 10 5 datalagen. Texten som diskuterades ovan lyder:
"...saknar befogenhet att göra överföringen. Ej heller anses upp- tagning som ingår i personregister förvarad hos myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten endast för att den- na skall kunna fullgöra sin skyldighet enligt 10 5 datalagen (1973:289) att på begäran av enskild underrätta denne om inne- hållet i ::ersonu wit . Med oersonre ister förstås..."
.
Regler som innebär att en upptagning inte anses tillgänglig om den endast kan tas fram med ett datorprogram som den enskilde tillhandahåller och som utesluter möjligheten för den enskilde att själv ställa datorkapacitet till förfogande kan ses som änd- ringar av gällande rätt som kräver reglering i TF. Helt uteslutet att föra in dem i en tillämpningsförfattning är det emellertid inte: motivuttalanden i grundlagssammanhang har trots allt inte samma status som själva grundlagstexten. Detsamma gäller om en regel som förhindrar att prövningen av betydande hinder enligt TF 2:12 blandas samman med frågan om ADB-upptag- ningar överhuvudtaget skall anses tillgängliga för en myndig- het. Det gäller som ovan har framgått möjligheterna för den enskilde att genom att betala kostnader för framtagning av upp-
-231-
tagningar åstadkomma att dessa anses förvarade hos en myndig- het.
En särreglering av massuttag skulle som tidigare berörts kunna införas i en ny regel i TF som ansluter till nuvarande 2:12 och 2:13. Ett textutkast presenterades också ovan:
"En myndighet är på begäran av enskild skyldig att enligt 12 och 13 55 ur ADB-register lämna ut en stor mängd upptagningar endast om uttag av denna omfattning och i denna form eljest sker för eller är förberedda för m ndi hetens e et behov."
Till detta kan läggas att man, om möjligheten till massuttag på detta sätt inskränks, samtidigt bör överväga om särskilda, syftes— anknutna undantag är motiverade. Bör t.ex. massuttag för forsk- ningssyften alltid vara möjliga med stöd av offentlighetsprinci- pen?
Ett eventuellt tillägg till "biblioteksregeln" har också presen- terats ovan:
"Som allmän handling anses ej upptagningar för automatisk databehandling till vilka en myndighet mot ersättning har skaf- fat sig tillgång genom avtal med någon som utbjuder informa- tionssökningstjänster via telenätet. Som allmänna handlingar kan dock betraktas utskrifter av sådana upptagningar, vilka en rn di-het har framställt enli-t 14 5 datala-en (1973:289)."
Regeln skulle kunna ingå som en ny punkt i TF 2:11.
Bland övriga oklarheter och tolkningsfrågor som diskuterats för TF:s del kan särskilt nämnas: (a) reglerna om teknisk lagring och teknisk bearbetning, (b) reglerna om allmänna handlingar i för- hållande till taxeringsrevision som avser ADB-baserade räken- skaper, (c) reglerna om meddelandeutväxling i samband med utkast enligt TF 2:9, andra stycket och (d) regeln om vissa med- delanden i samband med telekommunikation i TF 2:11, punkt 1. Med undantag av punkten (b) förefaller behovet av en revide- ring här mindre angeläget och möjligheten att ta in förtydligan- de föreskrifter i en tillämpningsförfattning kan också övervägas.
En särskild tillämpningsförfattning?
En sådan bör övervägas. Den skulle fylla flera uppgifter. Inte minst viktig är den pedagogiska som består i att upplysa om den närmare innebörden av vissa krav och att påminna om regler och samband mellan regler. Att här finns ett behov har fält- studien klart visat. Den bekräftar den bedömning som DALK på
-232-
sin tid gjorde (jfr avsnitt 2.1, "DALK, justeringar i sekretess— lagen").
Att den av DALK föreslagna lagen om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB inte genomfördes berodde på dels att de sakliga nyheterna i förslaget inte ansågs ha sådan tyngd att de motiverade en helt ny lag, dels att metoden att precisera eller tolka grundlag i en särskild lag ur vissa aspekter befanns mindre lämplig (prop. 1981/82:37, sid. 14-16). Dessa överväganden bör emellertid omprövas mot bakgrund av (a) möjligheten att i 2 kapitlet TF hänvisa till den särskilda lagen och formellt sam- ordna denna med grundlagen, (b) vikten av att inte belasta TF med detaljregler och regler som snabbt kan bli föråldrade och (c) det i praktiken för ADB-systemens del klart visade behovet av att skapa en samlad reglering av offentlighetsfrågorna och an-
knytande frågor.
Författningen bör täcka ett relativt brett spektrum av frågor och skulle lämpligen kunna rubriceras: "lag om tillämpningen av andra kapitlet tryckfrihetsförordningen m.fl. författningar på myndigheternas ADB-system". Den bör gälla för alla subjekt som omfattas av TF:s begrepp "myndighet".
Till lagen kan föras (a) eventuellt vissa av de regler som disku- terats under föregående rubrik och som alltså hänger intimt samman med 2 kapitlet TF, (b) regler som bryts ut ur 15 kapitlet sekretesslagen, (c) 14 5 datalagen, (d) andra regler beroende på lagens omfattning och inriktning. I många fall bör reglerna i den särskilda lagen innehållsmässigt kunna begränsas till hänvis- ningar till andra författningar eller kunna hämtas över från dessa.
När det gäller ämnen som behandlas i lagen kan vägledning hämtas i DALK:s förslag i SOU 1980:31. En reviderad, tentativ version presenteras här i form av en skiss till innehåll:
Inledande bestämmelser Lagens syfte Förhållande till andra författningar Definitioner
Grundprinciper för myndigheternas informationsbehandling Författningsenlighet Ordning Overblickbarhet Datasamordnarens uppgifter
Baskrav på ADB-systemen Systemutveckling, systemunderhåll, systemdrift
-233 -
Allmänhetens insyn Skyddet av hemliga uppgifter Behörighetskontroller
Ändringar
Särskiljande av olika kategorier av information Användningen av datakommunikation
Närmare om registrering och dokumentation Grundkrav Speciella regler
Närmare om arkiv och gallring Grundkrav Speciella regler
Närmare om tillhandahållande av upptagningar enligt TF Anonymitet, sökandens syfte Tillhandahållande på stället Tillhandahållande av utskrift m.m. Tidsfrister Avgifter Besvär
Service och information Grundläggande åligganden Olika former av service Avgifter
Informationsförsäljning Författningsstöd Gränser mot TF-uttag och service
Informationsutväxling mellan myndigheter Former Författningsstöd
Rådgivning till myndigheterna Statskontoret Andra instanser
Avsikten med innehållsskissen sträcker sig inte längre än till att ge konturer åt en idé om en lämplig väg att skapa god offentlig- hetsstruktur, öka medvetenheten om lagstiftningens krav och göra dessa överblickbara och någorlunda lättillgängliga. I fråga om detaljer i regleringen kan det räcka med att erinra om några av de oklarheter som diskuterats i rapporten och där en tillämp- ningsförfattning skulle kunna lägga grund för tolkningar och standardisering, nämligen hemligstämpling av ADB-upptag-
.234_
ningar, elektronisk "postöppning" och krav på dokumentation enligt Seer 15:1 och 15:9.
En grund för rättsutvecklingen
När det gäller rättsutvecklingen i övrigt får man räkna med att den nu relativt tunna samlingen av rättsavgöranden rörande ADB-systemens förhållanden på offentlighetsområdet efterhand växer och ger svar på allt fler frågor. Det praktiska arbetet med ärendehanteringssystem och kontorsautomation i allmänhet kommer också att ge allt bättre stadga åt offentlighetsreglerna. Uppgiften för lagstiftaren bör i detta skede vara att se till att grunden för en sådan utveckling är så god som möjligt. Däremot låter det sig knappast göra att i ett slag undanröja all osäkerhet som sammanhänger med insynsreglerna. Och det bästa skulle bli det godas fiende om man i ängslan inför denna osäkerhet valde att nu radikalt skärma av insynen i ADB-systemen.
6.6 Exit
En utgång är en ingång. Så är utgången ur denna rapport tänkt. Den är en ingång till uppgiften att trygga insynen enligt TF i myndigheternas ADB-system. Den har handlat mycket om risker och avgränsningar. Men detta bör inte få skymma grundtanken:
Öppenhet som stannar på pappret räcker inte, i all synnerhet inte för ADB-systemens del.
-235-
CITERAD LITTERATUR
Statens offentliga utredningar, Ds-rapporter
Offentlighet och sekretess SOU 1966:60 Data och integritet " 1972:47 Lag om allmänna handlingar " 1975:22
ADB och juridik. En problemöver- sikt. Rapport till datasamordnings- kommittén av Peter Seipel DsFi 1975:3
Offentlighetsprincipen och ADB SOU 1980:31 Upphovsrätt och datorteknik " 198551 Datorer, sårbarhet, säkerhet " 1986:12
Integritetsskyddet i informations- samhället 2. Myndigheternas försäljning av personuppgifter m.m. " 1986:46
Integritetsskyddet i informations- samhället 3. Grundlagsfrågor Dsju 1987:8
Integritetsskyddet i informations- samhället 4. Personregistrering och användning av personnummer SOU 1987:31
Datorisering av tullens export- och importrutiner " 1987z40
Ovrig litteratur
Access to Government Records. International Perspectives and Trends. Ed. Tom Riley. Lund: Studentlitteratur 1986
Andersson, Edward Rättspraxis kring handlingsoffentlig- hetslagen. I: Tidskr. utgiven av juri-
diska föreningen i Finland 1985, nr. 2 123
-236-
Beca, R
Bing, jon
Blume, Peter
Bohlin, Alf
"
Brottsförebyggande rådet
Carlsson, Marie
Carlsson, Marie, Lindgren, Lena
Datainspektionen
Codifying Information Access: I: Transnational Data and Commu- nications Report, vol. IX (1986) nr. 1
Offentlighetsloven og EDB. Complex 6/84. Oslo: Universitetsforlaget 1984
Informationsadgang som demokra- tisk rettighed. Studier nr 19. Köpen- hamn: Retsvit. Institut B 1987
Besluts överklagbarhet enligt TF 2:15. 1: Förvaltningsrättslig tidskrift 1985, 258
Allmänna handlingar. Stockholm: juristförlaget 1988
PM 1980:4, Informationsutbyte mel- lan myndigheter. En lägesrapport
Sammanställning av remissvar till Nils Rydéns bok Företagsintegriteten i datasamhället. IRI-PM 1987:13
Kontorsinformationssystem i offent- lig miljö. IRI-PM 1988:1
Årsbok 1986/87
Data Security and Confidentiality. A joint Research Programme between ADI, GMD and NCC sponsored by the Commission for the European Communities and National Governments. Bonn: GMD 1983
Europarådet
Secrecy and Openness - Individuals, Enterprises and Public Administra- tions. Proceedings of Colloquium 21 - 23 oktober 1987
Fair Administration of the Freedom of Information Act after the Computer Revolution (note). I: Computer/ Law journal, vol. 5 (1984) nr. 1, 51
Freedom of Information Trends in the Information Age. Edzs Tom Riley och Harold C Releya. London: F Cass 1983
Freese, jan
Furberg, Per
Goodman, Nelson
Hallenberg, Kalle och Lundgren, Peter
Hallhagen, Kajsa, Han- nus, Bengt, Södergren, Elisabet
Haegerström, Thomas
Ivanov, Kristo
justitsministeriet
Licklider, ] C R
Lindberg, Agne
Löfström, Mats
Magnusson, Cecilia
-237-
Kommentar till datalagen. Stockholm: LiberFörlag 1983
Urkundsförfalskning och datorer. 1: Svensk juristtidning 1978, nr. 8, 531
Ways of Worldmaking. Indiana- polis: Hackett 1985
Databaser och fotarbete. En under- sökning om databasers användbar- het och pålitlighet. Stockholm: journalisthögskolan 1987
På ämbetsmännens villkor. En stu- die i datoriseringen av den kommu— nala förvaltningen i Solna. Stock- holm: journalisthögskolan 1987
Långt borta men ändå nära. En studie av tio journalisters sätt att använda databaser som yrkesverk- tyg. Stockholm: journalisthög- skolan 1987
Systemutveckling och rättssäkerhet. Stockholm: SAF:s förlag 1986
Vejledning om lov orn offentlighed i forvaltningen. Köpenhamn 1986
Libraries of the Future. Boston: MIT Press 1965
Elektroniska originaldokument och elektronisk signatur. IRI-rapport 1987:7
Text Data Processing. Information Resource Management with the TDBSTM Software. Stockholm: Paralog 1984
Offentlighetsprincipens tillämpning på myndigheternas dataregister. En fältstudie och enkätundersökning. IRI-rapport 1983:7
-238-
Offentlighetsprincipen i dataåldern. Seminarium den 23-24 april 1982 i Saltsjöbaden, anordnat av Rättsfonden. Stockholm: Rätts- fonden 1983
Olsson, Anders Spelrum. Om data och makt i Sverige. Stockholm: Askelin & Hägglund 1985
Open and Closed. Standing Committee on justice and Solicitor General. Canada, 2nd Sess. of the 33. Parliament, 1986-87
Peled, Abraham The Next Computer Revolution. I: Scientific American, vol. 257 (1987) nr. 4, 35
Petrén, Gustaf, Ragne- Sveriges grundlagar. Stockholm malm, Hans LiberFörlag 1980
Petrén, Gustaf Den nya lagen gör företagets data
till allmänna handlingar. I: SAF- tidningen 1988, nr. 9, 22
Pointing, Clive The Right to Know. The Inside Story of the Belgrano Affair. London: Sphere Books 1985
Rabalder i människans provins. Fem forskare om dataåldern. Red. Ingemar Lind och Peter Seipel. Universitetet i Linköping: Tema 1987
Ragnemalm, Hans Några frågor rörande allmänna handlingar. l: Förvaltningsrättslig tidsskrift 1981, sid. 45
Rankin, Murray T Business Secrets Across Interna- tional Borders: One Aspect of the Transborder Data Flow Debate. I: Canadian Business Law journal, vol. 10 (1985)
Releya, Harold C US FOIA Faces Technology Challenges. I: Transnational Data and Communications Report, vol. X (1987) nr. 6, 15
Rikspolisstyrelsen 1984z2, Behörighetssystem för termi- nalåtkomst till ADB-register
-239-
Riksrevisionsverket 1984:771, Kartläggning av ekonomis- ka konsekvenser för statliga myndig- heter till följd av viss författnings- reglering inom ADB-området.
— " — 1985:497, ADB-säkerhet. Granskning av de civila myndigheternas ADB—
säkerhetsarbete Rydén, Nils Företagsintegriteten i datasamhället. Stockholm: SAP:s förlag 1986 Sandström, Elisabeth Avgiftsbeläggning av statliga tjänster I: Tidskrift för dokumentation 1986, nr 3, 75 Sculley, john Odyssé. Stockholm: Norstedts 1987 Seipel, Peter ADB och juridik. En problemöver-
sikt. Rapport till datasamordnings- kommittén. Ds Fi 1975:3
- " - Offentlighetens begrepp. TF, ADB och allmänna handlingar. IRI- rapport 1983:8
- " - Information Law Revisited. I: jour- nal of Media Law and Practice 1986
— " — Introduktion till rättsinformatiken. 2 uppl. Stockholm: Norstedts 1986
Sekretesslagen. Av Hans Corell m.fl. 2 uppl. Stockholm: Nor- stedts 1985
Sjöström, Lisa Statskontorets rådgivning om offent- lighetslagstiftningen och ADB- systemen. IRI-PM 1987z20
Statskontoret 1987:2, Användningen av ADB i statsförvaltningen 1987
-— " — 1987110, Informationsbaser. En läges- rapport
— — 198750, Informationsbaser 2. Inven- tering, analys, förslag
-240-
Statskontoret 1987z54, ADB och förvaltningsjuri- dik — " — 1988:12, Ärendevägar och handlägg— ningsverktyg Svenska institutet för Generellt teknikstöd för ärendehan- systemutveckling tering. Av Inge Dahlberg m.fl. 1987
Sårbarhetsberedningen 1984z4, Offentlighetsprincipen, ADB och försvarssekretessen.
— " — 1985:6, Kassaskåpssäker sekretess
Wernstedt, Stig Offentlighets- och sekretesspraxis efter 1980. Stockholm: Skeab 1985
Wrede, Rabbe Riskanalys. I: juristen och datasäker- heten. Nordisk årsbok i rättsinfor- matik 1985. Stockholm: Norstedts 1985
Åhlén, Bengt Ord mot ordningen. Stockholm: Ordfront 1987
PROJEKTET SÄND PROMEMORIA 1 Hans Sundström 1988-10—21 Ihhuyl3 DAFA Data AB För projektet SÄND
Projektet SÄND och god offentlighetsstruktur
Innehåll Sida Sammanfattning och rekommendation 2 0 Bakgrund 3 1 Inledning 6 2 Grundläggande avgöranden 7 3 Logisk uppdelning i olika databaser 10 4 Offentlig postlåda 16 5 Beslutsfattande via masker 18 6 Mellanprodukter 25 7 Postöppning och personliga brev 25 8 Säkerhet 27 9 Överlämnandetidpunkt 28 10 Delning av datakraft 28
11 Det fortsatta arbetet 30
Sammanfattning och rekommendation
Projektet SÄND (Elektroniska ärendevägar i förvaltningen) drivs i samverkan mellan DAFA Data AB, Statskonsult AB, statskontoret och Televerket samt med medel bl a från det 5 k IT4—programmet. I projektet utreds förutsättningar för ett gott stöd åt offentlighet, sekretess m fl rätts— liga hänsyn vid elektronisk kommunikation av ärendedata inom och mellan myndigheter och andra organisationer.
Ambitionen är att konstruera en rättslig principlösning som kan förverkligas i skilda tekniska system, och som uppfyller kraven på god offentlighetsstruktur. Detta kan tolkas bl a som likställighet mellan allmänhet och myn- dighet vad gäller insyn i offentliga handlingar, säkerhet och användarvänlighef etc.
Den principlösning som föreslås här, utgår från en klar definition av en myndighets "elektroniska område", varmed avses gränsdragningen mellan intern och extern användning av ADB för ärendehandläggning och annan informationsbe— handling. Vid passage över denna gräns eller vid särskilt beslut av handläggare eller registrator, finns klara kriterier för hur en handling kan ändra status och vilka uppgifter som i så fall behöver tillföras. En viktig roll fylls här av vad man kan kalla "elektronisk registratur”. En sådan bär funktionen att vara legitim mottagare av upprättade och inkomna handlingar samt att vara central elektronisk brevlåda och datalogg - d v s registrerar och bevarar uppgifter om gjorda transaktioner i systemet.
Förslaget leder till uppdelning av myndighetens ärende— datalager på deldatabaser, betingat av tekniska krav och enkelhet vid gallring m fl operationer på data. Arbetet i systemet stöds vidare av masker, d v s informerande och styrande menyer som föranleder handläggaren att fatta olika slags beslut kring handlingarnas formella status. Maskerna kan vid behov kompletteras med kunskapsteknik. De påkallar och bär olika aktörers elektroniska signatur. Informationen i maskerna styr också i vilken utsträckning och på vilket medium (papper, optisk lagring etc) som handlingar och rättelser i dessa fixeras för framtiden.
Med en "rättslig karta” över myndighetens ADB—system och datakommunikation upprättad enligt principlösningen i detta förslag, återstår att för varje särskilt ärendeslag avgöra vilka banor ärendedata far, var och i vilka medier materialet lagras, när och hur det byter rättslig status, när och hur det överförs till annan myndighet etc.
Ett sådant konstruktionsarbete på rättsliga ärendevägar bör hädanefter vara ett givet inslag i varje system- utveckling som innefattar informationshantering vid en eller flera samverkande myndigheter.
0 Bakgrund
Antalet datoriserade arbetsplatser i den offentliga för- valtningen ökar kraftigt. Redan har mer än var fjärde handläggare i statliga myndigheter och verk en terminal eller en persondator på sitt skrivbord. Inom 2-3 år väntas den andelen ha stigit till varannan handläggare. I den kommunala förvaltningen är tendensen samma. Samtidigt ökar inom de närmaste åren möjligheterna för dessa datoriserade arbetsplatser att träda i förbindelse med varandra. Ett gemensamt kommunikationsnät (STATNÄT) och en allmänt accepterad standard för utbyte av meddelanden genom näten (CCITTs standard X.400) ser ut att drastiskt förenkla överföringen av text och andra data mellan olika terminaler och olika datorsystem.
Det kan med stor säkerhet förutses, att ärenden i ökad omfattning kommer att handläggas "genom systemen", d v 5 med elektronisk överföring av handlingar och meddelanden mellan handläggare som hanterar samma ärenden, men som mycket väl kan tillhöra olika myndigheter. Detta sker redan idag för avgränsade ärendeslag. Det nya är att överföringen blir mer allmänt tillämpningsbar, och att antalet möjliga medverkande ökar så kraftigt. Det är inte otänkbart, att ett relativt plötsligt genombrott för elektronisk ärendehantering kan komma inom ett par år.
Inför detta perspektiv — som bär stora löften för för- valtningen om en förbättring av både den yttre effektivi— teten (t ex kortare handläggningstid) och den inre effek- tiviteten (t ex högre produktivitet) — är det givet, att frågor måste ställas om konsekvenserna för offentlighet, integritet, sekretess m m. En väg att skapa en fruktbar diskussion kring dessa frågor är att framlägga ett förslag till hur tekniken kan användas positivt för att utifrån givna lagregler och klart redovisade värde— premisser stödja handläggare m fl användare av systemen att hantera ärendena på ett ur rättslig synvinkel bra sätt - d v 5 med god offentlighetsstruktur.
Åtagandet att framlägga ett sådant förslag är inte ringa, och resultatet kommer alltid att i sina detaljer vara öppet för kritik och förbättringar. Ändå har det ansetts vara viktigt, att någon med juridisk kunskap och kännedom om datatekniken samlar sig till ett sådant förslag. Saken brådskar, som framgår av tidperspektivet 2-3 år till ett möjligt genombrott för elektronisk ärendehantering.
Hans Sundström, DAFA Data AB, har åtagit sig denna upp— gift och föreslår här en principlösning samt presenterar bilder som visar väsentliga konstruktionsval. Angrepps- sättet har varit att utgå från begreppet "god offentlig- hetsstruktur". Detta innebär att från vissa styrande hänsyn (bl a allmänhetens likställighet med myndigheten vad gäller insyn i allmänna offentliga handlingar)
härleda en önskvärd och samtidigt genomförbar uppläggning av den elektroniska ärendehanteringen.
Den yttre anledningen till arbetet har varit det 5 k projektet SÄND, ett samarbete mellan DAFA Data AB, Stats— konsult AB, statskontoret och Televerket med medel från bl a det 5 k ITå-programmet. Projektet SÄND innehåller som jämbördiga komponenter en teknisk lösning (en kombi— nation av standardprogram och nyutvecklad programvara), en s k handläggningssocial lösning (beaktande av arbets— stil, brådska m fl "mjuka" inslag i ärendehanteringen) och en rättslig lösning (vars vägledande del utgörs av föreliggande promemoria).
Förslaget utgår mer eller mindre uttalat från en rad grundläggande begrepp med rättslig relevans inom området elektronisk ärendehantering. Här görs ett försök till begreppsbeskrivning av dessa elementa. Avsikten är bl a att introducera läsaren i det synsätt som ligger under promemorian. Författaren betraktar en tänkt ärendehante— ring, oberoende av innehållet i ärendedata och därmed delvis abstrakt, men med detaljrikedom och konkretion vad gäller de operationer som görs på dessa data. Läsaren kan lämpligen tänka in hanteringen av ett verkligt ärendeslag i framställningen: utfärdandet av byggnadslov, handlägg— ningen av ett mål i en domstol eller vad det nu kan vara. Men det skall givetvis också gå att tillämpa förslaget på hanteringen av alla inkommande och upprättade handlingar i en myndighet med blandad verksamhet, utan renodling av ett enda ärendeslag.
Vidare gäller att författaren betraktar ärendehanteringen som i sin helhet inlagd i ett ADB—system. Visserligen är denna precisering egentligen onödig. Vilken som helst annan teknik (röksignaler, hålkort e d) skulle, genomförd med konsekvens, aktualisera samma frågor. Men språkbruket blir mer konkret och texten förhoppningsvis enklare att följa med den renodling av det datatekniska som görs här. Samma konkretisering till datatekniska symboler gäller för bildmaterialet.
Den elektroniska ärendehanteringens rättsliga elementa ges alltså här förslagsvisa begreppsbeskrivningar.
myndighet l självständig myndighet
2 myndighetsdel som uppträder själv— ständigt i förhållande till andra myndigheter och till myndighets— delar inom samma myndighet
registratur funktion inom myndighet, som utgör sluss inåt för inkommande och sluss utåt för upprättade handlingar
elektroniskt område
statusändring
ärende
offentlighet
sekretess
handling
Med begreppet sluss avses att hand- lingar passerar genom, och kan sökas i registraturen. Vid passagen fixe— ras handlingarna i aktuell version för senare referens, samt registre— ras och bevaras. Registraturen be- höver inte vara bemannad, och dess befogenheter kan delegeras till handläggare m fl.
bearbetnings- och lagringskapacitet som myndighet använder för intern ärendehantering, d v 5 utan att handlingar passerar registraturen
Det elektroniska området kan fysiskt sträcka sig utanför myndighetens fysiska verksamhetsområde.
beslut av befattningshavare inom en myndighet att en handling har, eller byter. någon av egenskaperna allmän offentlig handling, icke allmän och allmän hemlig handling
En statusändring kan vara planerad och inprogrammerad i ett ADB—system ("maskinell statusändring").
arbetsuppgift
Användningen av ordet "ärende" om en arbetsuppgift innebär att dess admi— nistrativa aspekter fokuseras, & v 5 att ärendehandläggningen utmynnar i ett beslut.
tillgänglighet hos en myndighet för insyn utifrån
Med offentlighet avses speciellt en lagstadgad tillgänglighet för insyn.
spärr mot oönskad offentlighet
1 lag stadgas på vilka grunder sekretess kan gälla.
sammanställning av samhörande upp- gifter i olika kombinationer
Handling kan vara aktuell (fysiskt existerande) eller blott potentiell.
Förslaget framläggs härmed för diskussion. Avsikten är att det skall vara en av flera grundvalar för det fort— satta systemutvecklingsarbetet i projektet SÄND. Närmast i tur står stöd åt ärendehandläggningen för arbetsmark- nadsutbildning vid en arbetsförmedling.
1 Inledning
God offentlighetsstruktur skulle kunna beskrivas såsom det uttrycks i 15 kapitlet 9 s sekretesslagen (1980:100) där det stadgas att myndighet som i sin verksamhet använ— der automatisk databehandling skall ordna denna med beak- tande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Vidare skall myndig- heten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Därutöver skall myndighet enligt 15 kapitlet l s sekretesslagen (Seer) hålla sina handlingar ordnade så att det utan svårig- het kan fastställas om handling har kommit in eller upp- rättats. Dessutom är det av vikt att utlämnandet av allmän offentlig handling sker utan onödig tidspillan, jfr 2 kapitlet 12 S tryckfrihetsförordningen (TF).
I ett informationssystem som samverkar och är uppbyggt kring elektronisk post, enligt principen att ett ärende kan vandra mellan handläggare och organisationer, fram- träder offentlighetsstrukturen och dess vägval som ett av informationssystemets viktigaste syften och mål. Detta innebär att systemkonstruktionen måste vara av den be- skaffenheten att den baseras på gällande rätt och för- verkligar tryckfrihetsförordningens intentioner som den har framlagts i förarbeten och i ett antal utredningar.
Förutom tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen skall regler i datalagen, förvaltningslagen samt även i vissa anknytande författningar beaktas. Systemkonstruktionen bör också ha den egenskapen att den uppfyller de krav som statsförvaltningen ställer på exempelvis datorbaserad diarieföring. Vidare är det av stor vikt att konstruk- tionen är av den typen att myndigheten och handläggarna får ett informationssystem som är enkelt att använda och klargör, i alla möjliga situationer, vad som bör göras och vad som är tillåtet eller otillåtet.
Ett annat viktigt krav är likställighet mellan myndighet och allmänhet. Utifrån tryckfrihetsförordningen och begreppet "god offentlighetsstruktur" innebär det att intressenterna får ett mycket gott informationssystem. Detta innefattar då det ömsesidiga intresset av att systemet har en mycket hög slutanvändarvänlighet. Slut- ligen ligger det också i Offentlighetsprincipen att hand- lingarna inte bara är väl ordnade, utan också att sökbar— heten i systemet och i handlingarna är av hög kvalitet.
Detta innebär att de äldre handlingar som finns arki— verade är fritextsökbara. Fritextsökning betyder att samtliga ord i handlingen är sökbara och att sökning är möjlig i såväl fasta fält (datum, ärendegruPP: handlägg— are, enhet etc) som i löpande text (t ex enskilda ord i en rubrik).
En grov beskrivning av en systemkonstruktion som avses svara mot ambitionen "god offentlighetsstruktur" ger de tolv bilder som ingår i denna promemoria.
2 Grundläggande avgöranden
I andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen ges regler för myndighetsintern kommunikation, när en handling är upprättad eller inkommen.
I den traditionella behandlingen av ärenden — beslut, sammanträden, telefonsamtal med efterföljande tjänste— anteckningar, skriftutväxling mellan handläggare etc — finns klara gränser och en förvaltningsrättslig tradition när en handling ändrar status under beredningen, eller vilken status handlingen just då har. Dessa regler kan vara kodifierade i lag såsom i tryckfrihetsförordningen eller sekretesslagen, men de kan även följa av myndig- hetens instruktion eller av delegerad föreskriftsrätt.
Det kan också vara på det sättet att myndigheten av hävd handlägger ärenden av olika ärendetyper på ett speciellt sätt. Detta kan ske enligt gällande rätt, men det är kanske inte exakt beskrivet hur ärendena handläggs i alla situationer. Med manuella rutiner finns det en öppning för friare tolkning eller kanske mer korrekt, ett mellan- skikt innan handlingen förändrar sin status. Med använd- ningen av ett elektroniskt ärende- och postsystem måste gränserna vara klara för när handlingen ändrar status. Något utrymme för ett mellanskikt finns inte längre. Därför måste systemet, nästan övertydligt, understödja de olika handläggningssituationer som kan förekomma under en beredning av ett ärende.
I TF 2:8 S behandlas myndighetsintern kommunikation. Enligt TF 2:8 5 anses handlingar inte som inkomna eller som upprättade när de överlämnas eller framställs inom samma myndighetsorganisation som mottar handlingarna. Kravet är att myndighetsorganen inte uppträder själv- ständigt i förhållande till varandra. I förarbetena har det angivits att informationsutbytet skall kunna jäm- ställas med en intern beredning. Denna regel får betydel- se vid konstruktionen av ett elektroniskt ärende- och postsystem som riktar sig till den civila statsförvalt— ningen.
Det gäller att klart kunna visa var gränsen går mellan organisationerna, även om man använder sig av samma data— kommunikationsnät. 1 en traditionell hantering torde det
vara klart vad man menar med intern beredning. I vissa fall kan det vara så att den interna beredningen sker i myndighetens lokaler som är fysiskt klart avgränsade från andra organisationer. Med bruk av elektroniska ärende- och postsystem är det inte längre lika självklart.
Ett datakommunikationsnät kan vara både nationellt och internationellt. Exempelvis i det fallet att man via en uppringd terminal kan kommunicera med ett antal ärende— och postsystem bör systemkonstruktionen vara av den beskaffenheten att den kan identifiera och klart urskilja en intern användare från en extern.
I systemet uppträder därför alltid myndigheter och orga— nisationer i klartext. När det hävdas att det är fråga om intern beredning inom en myndighet skall systemet klart kunna påvisa att detta är fallet. Detta görs med hjälp av elektroniska registraturer. En sådan har funktionen att vara officiell elektronisk mottagare, brevlåda och data- logg. Se Bild 1.
Den elektroniska registraturen har som sin viktigaste uppgift att vara legitim mottagare i datakommunikations- nätet. Tillkomsten av en sådan elektronisk registratur avlastar den ordinarie registratorspersonalen en hel del rutinarbete, och innebär delegering av vissa beslut till handläggare och andra aktörer. Se vidare nedan. Regist— ratorspersonalens uppgift övergår därmed från en mer bokförande roll till en mer dirigerande och övervakande. Exempelvis är det naturligt, att huvudregistrator vid en myndighet blir systemansvarig för de programvaror och databaser som beskrivs här.
Med den elektroniska registraturen öppnas möjligheten att överlämna handlingar mellan organisationer. Detta innebär att myndigheten själv styr den datatekniska definitionen av sin organisations elektroniska område. Det som ligger inom en specifik elektronisk registraturs område tillhör denna. Det kan därför inte vara tillåtet för organisa— tioner att dela en elektronisk registratur mellan sig. Detta innebär att fördelarna med ett datakommunikations— nät kan komma till nytta. Det har ingen betydelse vari- från kommunikation upprättas eller var handlingen läses eller upprättas. Detta kan ske inom myndighetens lokaler eller från någon annan plats. Det viktiga är att det sker inom myndighetens elektroniska område, vilket den elek- troniska registraturen ansvarar för. Alla handlingar går igenom eller stannar vid den elektroniska registraturen.
Därigenom får handläggaren en funktion att på ett korrekt sätt upprätta en handling och sända denna till en annan organisation. Vidare får handläggaren en funktion för att korrekt kunna mottaga en aktivt inkommen handling via datakommunikationsnätet.
W
.. - r—å— ' Handlaggmngs- . _ '. terminaler Presentations-
terminaler
Hahdläggnings- terminaler
Presentations-
SÄND BILD 1
10
Det som sker inom det elektroniska området kan därför presumeras vara intern beredning enligt TF 2:8 och 2:9 ss, då någon inkorrekt möjlighet att passera gränsen för detta område med ett ärende inte finns. Se Bild 2.
Eftersom den elektroniska registraturen är den funktion som styr systemet och elektroniskt företräder myndigheten i datakommunikationsnätet finns funktioner för att stänga denna. Detta kan bli aktuellt vid tidfrister och liknande situationer. Registraturen kan vara öppen på normal kontorstid eller längre. Systemet ger då svar när den mottar en handling för upprättande eller när det är möjligt att sända en handling till den aktuella myndig— heten. Huvudregistrator eller den av myndigheten utsedda offentlighetsansvarige svarar för den elektroniska registraturen samt myndighetens elektroniska område. Huvudregistrator eller offentlighetsansvarig svarar för behörighet till systemet och kan ingripa vid missbruk. Möjlighet finns att utestänga oönskade användare från systemet.
3 Logisk uppdelning i olika databaser
I ärende- och postsystemet finns det ett lager av allmänna handlingar. Detta lager av ärendedata kan beskrivas som ett antal logiska databaser. Framför det allmänna datalagret finns filter för frågor mot de allmänna handlingarna. I systemet finns fyra offentliga databaser eller deldatabaser. Dessutom finns det en sekretessdatabas som kan vara funktionellt uppdelad på samma sätt som de offentliga databaserna i fyra deldata— baser. Se Bild 3.
Skälet till att funktionellt uppdela systemet i ett antal databaser är flera. Den grova uppdelningen i offentliga databaser och sekretessdatabaser beror på, att i begrepp- et god offentlighetsstruktur ligger inte bara det offent— liga rekvisitet utan också att systemet klarar av att hantera sekretessbestämmelserna i god överensstämmelse med sekretesslagen. Därför är de offentliga databaserna klart avskilda från sekretessdelen. Däremot kan hand— lingar byta status och gå från allmän offentlighet till sekretess och vice versa.
De offentliga databaserna är "Dagens och veckans allmänna handlingar", "Databas enligt Seer 15:1 5", "Äldre all— männa handlingar” och inledningsvis en "Diarieförings— databas".
Anledning till denna uppdelning är att de databaser som ingår i de allmänna handlingarnas datalager har olika funktioner och olika tekniska krav samt att olika gallringsregler kan komma att tillämpas på de olika data- baserna. Den centrala databasen för upprättande av en handling är ”Dagens och veckans allmänna handlingar". Där
ll
. . !— Prrsenmuonslemunalc: |(— I
Handlä min s(erminalcr &
Offentliga databaser
- &er agens o
Sclcrexess- veckans DB 15115 DB allmänna
handlingar
X / X Elelm-onisk registratur /
Datakommunikationsnät
Elektronisk regiscrarur X
MYNDIGHET 2
Offcmliea databaser
_ Dagenso _ SelcrL n'NDl H T åeBlcretess 15:15 DB veckans 5 G E 1 En intern! arbets- seminarium pågår. Arendt! är tillgänglig! endast för deltagarna
Handläggningstcrminaler
Presentationstemfzier " .
Handläggnlngstemlinaler
Offentliga databaser
D g so
a en D' ' _ ;
Sebetess- älg”-DB veckans foi-?; * MYNDIGHET 2 DB - ? allmänna DB ]
X / N Elektronisk registratur /
Datakommunikationsnät
/ N / Elektronisk registratur Off
entliza databaser
- - , | | Seer Dagens () Selcretess- _ DB 15.15 DB
veckans MYNDIG H ET ]
Handläggningsterminaler
Presentationslnmimla | _ . .
SÄM) BILD 3
13
läggs handlingar som inkommer till myndigheten eller som upprättas. Beroende på myndighetens storlek kan denna databas tömmas, handlingarna läggs över till "Äldre allmänna handlingar”, vid behov dagligen, eller annars veckovis. "Dagens och veckans allmänna handlingar" är en traditionell hierarkisk databas där ord i handlingarna inte är sökbara vare sig för myndigheten eller allmän- heten.
Vad som finns i databaserna ger systemet en kort informa— tion om. Det framgår vilken myndighet som har upprättat handlingen, varifrån den är inkommen, om den elektroniska handlingen har öppnats, vilken status i övrigt handlingen har, datum för upprättande och ankomst, vilken rubrik eller ärendemening handlingen har, handläggare och vilken sändande handläggare det är samt diarienummer och en kommentar från myndigheten. Begäran om tillgång till en allmän handling görs från den offentliga postlådan. En signal ges till huvudregistratorn om att en handling önskas. Huvudregistratorn eller behörig myndighetsperson har då att ta omedelbar ställning till om handlingen får lämnas ut. En handling som har öppnats och konstaterats vara allmän offentlig handling lämnas då ut med maskinell automatik efter begäran. Se Bild 4.
Därigenom kan allmänhet och handläggare på ett likställt sätt gå in och begära fram handlingen i klartext. Detta kan även göras utifrån av andra organisationer eller övervakande institut såsom JO och JK. Vidare kan myndig— heten på ett effektivt sätt nå ut med information om sin verksamhet, eftersom journalister på ett enkelt sätt kan följa myndighetens arbete och förmedla information om detta arbete till allmänheten.
Eftersom Sökbarheten i texterna inte med nuvarande teknik är möjlig att fullt ut tillfredsställa, går handlingar över med samma status till "Äldre allmänna handlingar". Detta görs så ofta som det är nödvändigt. Databasen "Äldre allmänna handlingar" använder sig av modern sök- och lagringsteknik.
Sökbarheten i databasen "Äldre allmänna handlingar" är mycket god, vilket innebär att fritextsökning är möjlig. I denna databas kan samtliga ord och uppgiftstyper sökas. Detta kan ske såväl i fasta fält (datum, ärendegrupp, handläggare, enhet etc), som i fritext, exempelvis på enskilda ord i handlingen. Kombinationen av sökvillkor sker med booleska operatorer.
I systemet finns också mallar för att man skall kunna åstadkomma ett stort antal sammanställningar. Detta kan göras av icke ADB-utbildad person. Dessa mallar kan vara fördefinierade av myndigheten och därmed godkända. En förfrågan eller begäran om en ny mall görs till huvud— registratorn som då har att ta ställning till om den tillskapade mallen får lämnas ut eller om delar av
14
EXEMPEL PÅ OFFENTLIG POSTLÅDA
SÄND ------------ OFFENTLIGA DATABASER ---------- ss-oe-os 08.450 MYNDlGHET1 UPPRÄTTADE OCH lNKOMNA HANDLINGAR
UPPRÄTTAD Av: MYNDIGHET 1 STATUS: ALLMÄN OFFENTUG DATUM FÖR UPPRÄTTANDE1860606 HANDLING RUBRlK/ÄRENDEMENING: Inköp av basdalor DNR: 123-88 HANDLÄGGARE: Sven Eriksson Kommentar: Frågor besvaras av handläggaren lel 08.738 6578
INKOMMIT FRÅN; MYNDIGHET 2 STATUS: EJ ÖPPNAD DATUM FÖR ANKOMST:860606 ALLMÄN HANDLING RUSRIK/ÄRENDEMENING: Projekt styrning DNR: HANDLÄGGARE: Anders Karlsson SÄNDANDE HANDLÄGGARE: Kun Olsson
Kommentar:
. ....a...-._........___......_..--......_..__...__....._._....
UPPRÄTTAD AV: MYNDIGHET 1 STATUS: HEMLIG HANDLING DATUM FÖR UPPRÄTTANDE:860606 DNR: 126-88/5 RUBRlK/ÄRENDEMENING: Arbetsförmedling Seer 7:10 & HANDLÄGGARE: Anders Eriksson Kommentar: Utlämnande av handlingen prövas efter begäran
SÄND BILD 4
15
sammanställningen kan lämnas ut. Som lagringsmedium använder databasen optisk teknik. Detta innebär att kostnaden är låg, och att avställning och gallring därför kan ske mer sällan. Databasen "Äldre allmänna handlingar” är på samma sätt som "Dagens och veckans allmänna hand- lingar" tillgänglig för läsning av handläggare, allmänhet och externa intressenter.
För dessa två databaser gäller att de hanterar handlingar vars status är att de antingen är upprättade inom, eller aktivt inkomna till myndigheten. Det är m a o handlingar som har central betydelse för myndigheten. De ligger i fulltext och finns tillgängliga i pappersutskrift i enlighet med de krav som ställs från Riksarkivet m fl intressenter.
Vidare finns ett behov av att kunna skicka handlingar av lägre dignitet, d v s offentliga allmänna handlingar av låg status. Exempel är kallelser till ett sammanträde. För detta ändamål finns databasen "Databas enligt Seer 15:1 5". Denna databas fungerar som en mellanform för den typ av dokument som i dag inte diarieförs. Databasen har samma offentlighet som de tidigare och dess innehåll presenteras på samma sätt, den offentliga postlådan. Se Bild 4.
Ett dokument kan också flyttas från ”Databas enligt Seer 15:1 5" till de övriga offentliga databaserna eller till sekretessdatabaserna. Från de offentliga databaserna eller från sekretessdatabasen kan dock inte handlingar gå över till "Databas enligt Seer 15:1 S"- Denna databas är ju endast att se som en mellanform för handlingar vars status är låg. Någon överföring till "Äldre allmänna handlingar" görs inte. Databasen är också möjlig att gallra med kortare varsel.
I och med att "Databas enligt Seer 15:1 S" innehåller tillfällighetsdokument av lågstatus, kan databasen tömmas dagligen eller veckovis. Ingenting sparas vid dessa tömningar. Detta innebär att handläggare redan vid sitt val av databas fattar beslut om vilka gallringsrutiner som skall komma att tillämpas.
Under en övergångsperiod finns också en "Diarieförings- databas". Denna databas fyller sitt behov för handlingar från allmänhet och organisationer som inte har möjlighet att använda det elektroniska systemet. Databasen kan dock ersättas av OCR—teknik eller scanners. Detta innebär att brev som anländer till myndigheten omgående läses in och lagras i databasen *Dagens och veckans allmänna hand- lingar” samt uppträder i systemet på samma sätt som en handling som har kommit in via datakommunikationsnätet och den elektroniska registraturen. Diarieföringsdata— basen har samma offentlighet och tillgänglighet som de andra offentliga databaserna.
16
I systemet finns vidare sekretessdatabasen som är sluten. Efter det att handlingen har prövats av myndigheten läggs handlingen där. Sekretessdelen är skild från den offent— liga delen. Databasen är endast tillgänglig för behöriga personer. Se Bild 5.
Ärenden kan dock vandra, efter prövning i det enskilda ärendet, till de offentliga databaserna (dock inte till "Databas enligt Seer 15:1 5") och vice versa. När en handling läggs i sekretessystemet framträder på den offentliga postlådan vilken myndighet som har upprättat handlingen, datum och diarienummer samt vilket område det handlar om, vilket lagrum som har tillämpats, aktuell handläggare samt att utlämning av handlingen prövas efter framställning av enskild eller myndighet. Se Bild 4.
4 Offentlig postlåda
Den offentliga postlådan finns i två varianter. I huvud— postlådan läggs handlingar från "Dagens och veckans allmänna handlingar". Där läggs också dokument från "Databas enligt Seer 15:1 S". I denna postlåda presen— teras också vilka handlingar som har inkommit från andra organisationer, men utan att ännu ha öppnats av den mottagande myndigheten. I det fallet att en handling har nått den elektroniska registraturen, men ännu inte öppnats av behörig befattningshavare är handlingen inte tillgänglig för myndigheten.
En sådan handling ingår inte i den mottagande myndig— hetens informationsmaterial, utan väntar på att behand— las. Vilka handlingar som har skickats till mottagande myndighet, varifrån handlingen har skickats, datum, rubrik eller ärendemening, sändande handläggare, mottag- ande handläggare och statuskoden ”Ej öppnad allmän handling" läggs ut i den offentliga postlådan. Handlingen eller inkomsttexten är inte möjlig att förändra, utan ligger kvar tills handlingen öppnas och ingår i myndighetens informationsmaterial.
Efter öppnandet går handlingen över till någon av de offentliga databaserna och blir omedelbart tillgänglig för myndigheten, handläggarna och allmänhet, eller går till sekretessdatabasen. Utan att handlingen är öppnad är den inte möjlig att nå, utan information ges endast om dess existens. Efter det att statuskoden "Allmän offent— lig handling" har givits, kan handlingen läsas av hand- läggare, allmänhet eller extern intressent. Möjlighet finns dock alltid att begära ett utlämnande av en icke öppnad allmän handling. Denna begäran signaleras hos huvudregistratorn, som omedelbart har att ta ställning till om handlingen kan utlämnas. Först efter det att detta ställningstagande har gjorts, upphör systemet att påminna om denna begäran.
17
. . f_— Preserzzzttonstemtnaler lf l
-K__.'
,i ..r
Handligg'ningsterminaler
fentliga databaser
MYNDIGHET 2
/ N Elektronisk registratur /
Datakommunikationsnåt
Elektronisk registratur X
MYNDlGHET 1
15:15 DB
Offentliga databaser
Selcrl. 15:1å DB
Dagens 0 veckans allmänna
Handlingen bränns in i sekretess DB. Iden offentliga postlådan
. - Winge,, presenteras datum, dnr. lagrum. __. _. skrivs ut ; myndighetens namn. handläggare __ = ll sekretess 'vme samt beteckningen hemlig handling. Skrivare
Myndigheten beslutar om att sekretess gäller enlig: Sela-L. Behörig befattnings- havare fylleri aktuella fält ! masken och ger elektronisk sign.-mir. Därefter går handlingen över till sekretess DB.
Handläggningstcrminal
H'esattalionstcrminala _ .
SAND BILD s
18
Vid statuskoden "Hemlig handling" får handlingen läsas endast av behörig person hos myndigheten. Efter en fram— ställan prövas sekretessen.
I den andra offentliga postlådan kan sökning och samman— ställningar göras av myndighetens äldre informationsmate- rial. Där görs presentation av ärendena på samma sätt som i huvudpostlådan. Dock presenteras informationen efter det att en sökning eller sammanställning har genomförts. I sökfasen ges operatören stöd via menyer och funktions- tangenter. Dessutom finns det alltid möjlighet att kalla fram hjälpbilder, som på enkelt och klart sätt förklarar vad man kan göra och hur man går vidare. Huvudregeln är att allt myndighetsutövande och tänkbart går över till denna postlåda.
5 Beslutsfattande via masker
I en traditionell hantering av ärenden ligger mycket av beslutsfattandet kring ärendets status hos handläggaren. En utgångspunkt har varit att detta också skall vara fallet i det datorbaserade ärende- och postsystemet. Handläggaren har dagligen att fatta beslut om handlingar skall vara allmänna offentliga handlingar eller icke allmänna handlingar, samt - om handlingen kan anses vara förvarad hos myndigheten - att den enligt särskilda bestämmelser antingen är inkommen till myndigheten eller har upprättats hos den.
Handläggaren kan även i blandad miljö av traditionella kontorsrutiner och ADB-stöd komma att ställas inför frågr an i vilket forum handlingen ligger under offentlighet.
En bärande tanke i ärende- och postsystemet är därför att alla handlingar läggs in i systemet. Därmed följer alla handlingar regeln som ges i TF 2:3 S- I denna paragrafs första mening framgår, att en ADB—upptagning är att anse som en handling. En ADB—upptagning anses normalt förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt.
I ärende- och postsystemet är detta redan givet. Systemet har svarat ja på frågan, att det är en handling och att den är tillgänglig för myndigheten och därmed följer — om handlingen har prövats och fått allmän offentlig status F att den också är tillgänglig för allmänheten. Detta ligger i grundkonstruktionen.
Handläggaren har för ärenden som skall upprättas att följa TF 2:7 5. Handlingar som är inkomna har passerat den elektroniska registraturen och därmed blivit korrekt diarieförda och registrerade. Handläggaren har för upp- rättad handling att ta hänsyn till ett antal kriterier. Handläggaren fattar beslut om ärendet är slutbehandlat, justerat, färdigställt m m. Se Bild 6.
19
Presentationsterminaler |,” _ i
Handl äggningsterminaler .....
Offentliga databaser
- Dage s 0 n . åeBkretess- &??ng veckans Diane MtNDiGHET : ' allmänna __ .- handlingar h_ndhngar / N Eleku'onisk registratur / Datakommunikationsnät Elektronisk registratur X Offentliga databaser Dagens ()
[S;Bkreless- låglänta veckans MYNDIGHET 1
En handling som upprättas bränns in i DB.
Upprättad allmän offentlig handling är tillgänglig för hela myndigheten och kan nås direkt via presentationsterminaler av sökanden.
TF 2:7 Handläggaren på ten'ninal l beslutar att handlingen skall upprättas, Han tar fram masken och ger elektronisk signatur. Dnr och data påförs.
En handling som upprättas skrivs ut.
lntembercdning IF 2. 8, 2. 9 Ng
Presentationsterminalerl _ || Handläggningsterminalcr . SÅN!) BlLDö
20
Huvudregeln om när en handling har upprättats i TF 2:7 5 kan tillämpas korrekt med hjälp av ett stort antal fördefinierade masker. Genom dessa masker fattar hand— läggaren sina beslut. Dessa masker är uppbyggda på ett sådant sätt att det inte är möjligt att upprätta en hand— ling eller att direkt sända en handling till en annan organisation utan att ha fyllt i maskernas obligatoriska fält på ett korrekt sätt.
Maskerna är uppbyggda kring gällande rätt och baseras på Offentlighetsprincipen och dess intentioner. Systemet tillhandahåller masker för ett antal olika situationer. Systemet är också konstruerat så att systemansvarig lätt kan skapa nya masker. Exempel är en mask för när hand- lingen anses upprättad och en annan när den har expedie- rats, masker för när en handling som hänförs till visst ärende (som inte skall expedieras) anses upprättad samt andra masker för när ärendet har slutbehandlats, rättelse gjorts. remiss skickats. Det finns också masker för olika ärendetyper. Se Bild 7.
Handläggaren fattar på så sätt beslut om vilken status handlingen har. Handläggaren kan även fatta beslut om vilken databas handlingen skall ligga i och vilken orga- nisation som handlingen skall skickas till. Handläggarens beslut träder omedelbart i kraft och genomförs efter det att korrekta data har blivit ifyllda. Se Bild 8.
Centralt för systemet är att maskerna har en korrekt juridisk utformning. Därför bör tillskapandet och god— kännandet av dessa masker ligga på en hög nivå inom myndigheten och genomföras av juridisk expertis. Det är också viktigt att en stödfunktion upprättas av exempelvis statskontoret.
För att stödja handläggaren i beslutssituationen finns hjälpfunktioner. Enligt systemkonstruktionen finns därför möjlighet att utveckla myndighetsspecifika hjälpsystem eller beslutsstöd för myndighetens handläggare eller till stöd för registratorspersonal. Rutinerna för rättning av en redan upprättad handling hör även till det som kan ges stöd av ett hjälpsystem. Se Bild 9.
Dessa system kan fungera generellt inom eller för myndig- heten, eller vara utvecklade för en specifik ärendetyp. I och med att besluten delegeras till handläggningsnivå, krävs det någon form av auktorisation av besluten. Myn— digheten har möjlighet att definiera vilka handläggare som har beslutanderätt för en viss sorts mask.
Systemkonstruktionen ger utrymme för den möjligheten, att en handling som i myndighet 1 ges status av Seer 15:1 5 (snabbare gallring), i myndighet 2 kan hänföras till den ordinarie databasen för dagens och veckans allmänna hand- lingar. Se Bild 10.
21
EXEMPEL PÄ MASK
SÄND ------------- MYNDIGHET1 ------------- 88-06-06 05.45.09 RUBRIK/ÄRENDEMENING => Utveckling av DIABAS
HANDLINGENS STATUS:
ALLMÄN OFFENTLIG HANDLING => Ja ALLMÄN OFFENTLIG HANDLING SEKRL 15:1 =>
lCKE ALLMÄN HANDLING => BESLUT OM SEKRETESS => SÄNDANDE MYNoiGHEr=> Myndighet 1 HANDLÄGGARE => Sven Eriksson
ELEKTRONISK SIGNATUR => ANKOMSTDATUM => 880606
HANDLINGEN SKALL SÄNDAS TILL=> Myndighet 2
MOTTAGANDE HANDLÄGGARE => Jan Carlsson BEGÄR SVAR=> Ja UPPFÖLJNING=> Ja UPPFÖLJNINGSDATUM => 880610
BEHÅLL KOPIA=> Ja
S:. stemmeddelnnden
Innan en handling kan upprätta eller sändas måste vissa fält vara ifyllda. Med systemmeddelanden uppmanas handläggaren att fylla i de obligatoriska fallen. exempel 1: Ange elektronisk signatur Exempel 2: Ange om handlingen är allmän. allmän Seer l5:1å, icke allmän handling eller att myndigheten har balun" om sekreta
SAND BILD 7
22
Presentationnertrinaler ': (:= inkommen allmän offentlig .- ] II handling är tillgänglig for hela E” ”ä?” r ' .. . ' .., myndigheten och kan nås direkt ååå-115 uf "' : '_TI |
via presentationsterminaler av ' . _ ll sökanden.
lir-dllggningstemunalu
Myndighet 2 har beslutat att handlingen är allmän och offentlig. Man anger status i masken. Dnr och data påförs.
Inkommen handling signaleras hos aktuell handläggare.
Sekretess- DB
Datakommunikalionsnät
MYNDIGHET 2
15:15DB
En inkommen handling bränns in i DB.
_Myndighet 2 öppnar den
inkommande handlingen / / Elektronisk registramr X
MYNDIGHET ]
Elektronisk registratur
Offentliga databaser
Seloc:ess-
151l5DB
DB
En upprättad handling bränns in i DB.
Upprättad allmän offentlig handling är tillgänglig för hela myndigheten och kan nås direkt via presentationsterminaler av sökanden.
En handling som upprättas skrivs ut
TF 2:75 Handläggaren på terminal ] beslutar att handlingen skall upprättas. Handlingen skall sändas till myndighet 2. Han tar fram masken, fyller i akniella fält samt ger elektronisk signanrr, Dnr och data påförs.
Handläggningstemiinaler SÄND BILD ;;
Handläggnfngstem'inaler PTCSCDUIlGPSlEm. 'naler l' ][ korr n allm..n offentlig . 5 1” .rne _ , En handling Li handl.. ng ä. :i lgänglig för hela som irko (_ _ h* h k 1 _ ' '"” ' '— my. .dig ten 0: a. nås direkt sknvs ut. "_._ !. vi.. presenta: ionsterminiler av sökanden
Myndighet- '7 har bes lutat att handlingen är allmän och offentlig Man anger status imasken. Dnr och data påförs.
Inkommen handling signaleras hos aktuell handläggare. Sekretess- DB
Diarie- | förings | DE
veckans allmänna handlingar
Seer l5115 DB
allmänna MYNDIGHET 2
handlingar
En inkommen handling bränns" m i DB.
Myndighet 2 öppnar den
inkommande handlingen / /Elektronisk registratur X
| Ach'e allmänna ha ndltr gar
Elektronisk registratur
Datakommunikationsnät
Offentliga databaser
Dagens 0 veckans allmänna handlingar
SelcrL 15:15 DB
Sekretess- MYNDIGHET ] DB
En rättad handling bränns irl i DB.
prp pränad och rät: ad allma'n fentlig handling är tillgänglig för helag mynd'ghelen och kan nås direkt via presentations- terminaler av sökanden
Myndigheten beslutar att en handling skall rättas. Handlingen skall sändas till myndighet 2. Masken för rättning tas fram Den tidigare handlingen hämtas från DB. Rättelsen och den tidigare handlingen sands efter det att myndigheten har givit elektronisk signatur. Samma Dnr används.
En handling som rättas
. . l __ _. ll Presentauonsterminalet |!_——.=
Handläggningsterminalcr SÄN'D BILD 9
24
Handl—iåil'llf'ESICl'fnlnal En handling som placeras i Dagens 0 mSCnUDOnSlCmUnCiitrgr—Iy veckans allmänna handlingar DB sldivs ut. _.'/ll En allmän offentlig __)» __5 ' handling är tillgänglig för hela myndigheten =!- !1 (— Handläggaren mottar en i. — - 'i och kan nås direkt via ' handlin via Seer 15:15 DB "
g — ' presentationsterminaler _ ' __ Han beslutar att handlingen Skrivare av sökanden. *'* . skall placeraeragensoveckans [ | .se: ut
allmänna handlingar DB. en anger status i masken.
_ Dnr och data påförs. ! = ' .
Offentliga databaser
. _ Selcrl. gå”” 15:15 DB
Diarie- förings DB
MYTDIGHET 2
Handlingen branns in i Dagens 0 veckans allmänna handlingar DB.
XElektronisk registratur / Datakommunikationsnåt / Elektronisk registratur & Offentliga databaser
Dagens 0 s . Sekr-L Dr.—Blattess 15:15 DB veckans
MYNDIGHET l
lSeer 15:1 & DB tillämpas snabbare gallringsrutiner. DB kan tömmas varje dag eller vecka En handlag ggaren hos rr: ndighet ] En SCRTL 15 1 EDB- skickar en kallelse rörande ett möte handling är tillgänglig till en handläggare hos myndighet löfhhflag mvndighcten Han tar upp masken och anger OC an näs direkt via att det är en handling som presentationsterminaler skall sändas via SekrgL av sökanden
15:15 DB. . ©
Presentationsten'ninaler _ . Handläggningsterminal
SÅND BILD lo
25
Ocksä den situationen att två eller flera skall fatta beslut kan styras från maskerna. Delegation är också möjlig. Exempelvis kan sekretessbehörighet ges till högre chef. Detta styrs med hjälp av elektronisk signatur.
Slutligen kan hanteringen av en viss ärendetyp planeras och läggas in i systemet (d v s styras automatiskt eller med operatörsingripanden) i form av en mer eller mindre fast ärendegång. Se Bild 11.
En handling kan inte upprättas, skickas till annan myndighet eller ges ankomststatus utan att elektronisk signatur har givits. Efter det att korrekt signatur har givits, hämtas data från ett bibliotek. Där läggs ut namn på handläggaren, titel och myndighet.
6 Mellanprodukter
I ärende- och postsystemet finns också funktioner för att arbeta med textbehandling. Textbehandlingssystemet stöder handläggaren vid upprättandet av en handling. Systemet stöder också framställning av utkast, koncept och andra mellanprodukter enligt TF 2:9 S. Inom myndighetens elektroniska område kan dessa mellanprodukter flöda fritt som arbetsutkast i myndighetens interna informations- hantering.
En mellanprodukt kan alltid föras över till ärendedata- lagret. Detta görs med hjälp av masken för arkivering av mellanprodukter. Mellanprodukten kopplas till huvudhand- lingen och erhåller samma status. En mellanprodukt kan dock aldrig gå över från en myndighet till en annan utan att först omhändertas för arkivering.
Ärende- och postsystemet kan inte särskilja en mellan— produkt från en allmän handling, utan uppfattar handlingen som inkommen hos den mottagande myndigheten och upprättad från den sändande myndigheten. Det enda undantaget från denna huvudregel är funktionen icke allmän handling.
7 Postöppning och personliga brev
Enligt förvaltningslagens 10 5 (1986:223) anses en hand— ling som inkommen till en myndighet den dag då handlin- gen, eller avi om en betald postförsändelse som innehåll— er handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa.
Om möjligheterna i ett elektroniskt postsystem fullt ut skall utnyttjas, skall postöppningen ske kontinuerligt i systemet. Ärenden skickas hela tiden mellan olika elek— troniska registraturer. När en handling öppnats och dess status fastställts går den med maskinell automatik direkt vidare. Detta sker hela tiden. Med denna lösning ges
26
Handläggningstenm'naler Presenutionstenninaler ((H ; , |'_—_ En handling Inkommen allmän offentlig * _ "gl '. l l ) som inkommer handling är tillgänglig för hela ( H+ . skrivs ut. myndigheten och kan nås ' | m E, . ' TEL-ft direkt via present:.dons- & ?"
| | 1 | - ., 4 _ terminaler av sokanden. , m :. z——. . ' tk—t ( 1. —:! ._ h . .. (_j H—j—J *""
! | BEK Et Inkommen handling _ I === "& ;fnnågegfzsaffs WW” _ _ Offentliga databaser
- |- ,.| ": A ' e— ' . _ Semmg ?gklråDB läg.-ms amma 252225 Mi .NDIGHET : DB : manna ' ' handlingar handltngar DB
En inkommen handling bränns in i DB.
Elektronisk registratur
/Elektronisk registratu-
Datakommunikationsnät
Offentliga databaser
ScktL 15:15 DB
Dagens 0 veckans aan'xänna handlingar
MYNDIGHET ]
En upprättad handling bränns in i DB.
Upprättad allmän offentlig handlin är tillgänglig för hela myndig eten mh kan nås direkt via presentationsterminaler av sökanden.
Myndighet 1 och myndighet 2 har &, handling beslutat att dessa ärendetyper som upp,-m;, . alltid & allmänna och offentliga skrivs ut. 1. Handlingen skall sändas till _ | _| myndighet 2. _| En— Masken för dessa ärendetyper E = !: tas fram. Handlingen sänds efter Skrivare ' ..— . det att handläggaren har givit elek- D tronisk signatur. Dnr och data påförs. _ . . | _ . Presentauonstemunalet __ "
Handläggmgmm ”I" SÄND BILD tt
27
allmänhet och handläggare i det närmaste omedelbar till— gång till allmänna offentliga handlingar. offentligheten är m a o omedelbar.
I TF 214 S behandlas personliga brev och andra meddelan- den som är ställda till någon personligen. Enligt denna regel anses ett brev som är ställt personligen till någon som innehar en befattning vid en myndighet, som inkommen och allmän om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mot- tagaren i annan ställning.
I systemet är det inte möjligt att skicka privata brev. Däremot kan en icke allmän handling gå över från en myn- dighet till en annan. Handlingen presenteras då inte i den offentliga postlådan och passerar inte de elektro- niska registraturerna.
Dock har det ingen betydelse var terminalen är placerad eller om den sändande personen har angivit att handlingen är icke allmän. Den mottagande personen kan föra över en icke allmän handling till de offentliga databaserna eller till sekretessdelen. Huvudregeln ges i TF 2:6 S att hand— lingen är inkommen, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda.
& Säkerhet
En av de viktigaste funktionerna i ett totalintegrerat system, som är baserat på att alla handlingar och hand- läggningen av dessa sker inom systemet, är säkerheten. Säkerheten kan delas upp i en mängd funktioner såsom fysisk säkerhet, funktionssäkerhet, informationssäkerhet, datakvalitetssäkerhet och katastrofplanering m m.
I datasäkerheten ligger också att systemet garanterar att informationsmaterialet, handlingarna, bara kan ändras enligt fastställda syften.
Detta innebär att huvudregeln alltid är att handlingar som är inkomna eller upprättade inte får ändras. Vid felskrivningar och rättelser ger systemet information om vad som har förändrats via loggning.
Systemet tillhandahåller masker för dessa situationer. Därmed uppfylls kravet att det alltid är möjligt att läsa handlingens ursprungliga text. För att ge ett vidare skydd skriver också systemet alltid ut en handling som inkommer eller upprättas. Dessa utskrifter kan tillföras de övriga handlingarna och därigenom kan datalagens (1973:289) krav på att en handling i vissa fall skall finnas i läsbar form uppfyllas (jfr datalagen 14 S). Funktionssäkerheten måste vara omfattande. Därför tas regelbundna säkerhetskopior och alternativa processorer finns.
28
9 Överlämnandetidpunkt
En annan fråga är "förfoganderätten" till informationen, den blivande handlingen.
Huvudregeln är att allt som sker före upprättandet av handlingen är intern beredning. Denna presumtion innebär att allt som skickas inom myndigheten för synpunkter, arbetsseminarier m m är tillgängligt endast för deltag— arna. Därmed ges arbetsro inom myndigheten för hand— läggarna under beredningen. Jfr TF 2:8 5.
Tidpunkten när handlingen ändrar status och "förfogande— rätten" till informationen övergår från handläggaren till systemet är när handläggaren har tagit fram den aktuella upprättandemasken och fyllt i de obligatoriska fälten, givit elektronisk signatur och tryckt på SÄND-tangenten. Därefter ingår handlingen i myndighetens informations— lager. Detta innebär att korrigering av texten endast kan ske via rättelsemasker och att dessa korrigeringar loggas av systemet. Handlingens ursprung är alltid möjligt att läsa.
Någon möjlighet att ta tillbaka handlingen efter denna tidpunkt finns inte. Förfoganderätten till informationen har övergått från handläggare till system. Det är därmed huvudregistrator som har systemansvar och utövar förfog— anderätten till handlingen. Förfoganderätten till en inkommen allmän handling tillkommer alltid systemet även om destinationen är till en specifik handläggare. En icke allmän handling tillhör den handläggare handlingen är ställd till.
Systemet ger dock alltid möjlighet att ta ut en arbets— kopia. När en arbetskopia tillhandahålls är den avkodi— fierad och texten "Arbetskopia" framträder. Det framgår också vilken originalhandling som finns. Texten kan redigeras om, och med hjälp av upprättandemask kan en ny handling skapas. Se Bild 12.
10 Delning av datakraft
Placeringen av datorn är ur offentlighetssynpunkt bety— delselös. Detta följer av TF 2:3 5 och förvaringskrite— riet. En ADB—upptagning anses normalt förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för över— föring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.
Förvaringskriteriet har angivits på så sätt, att upptag— ningen anses finnas hos den myndighet som kan ta del av handlingen via sin egen dator eller från exempelvis en terminal. Var datorn är placerad har ingen betydelse. I lagtexten saknar den fysiska befintligheten betydelse för ADB-upptagningar. I stället gäller den speciella till-
29
Prescnadonsxerminalcr f ”
'I
IL_, K._'I';J l . 'Fäil
_ , _a: Ei Handläggnmgsxerminaler |__JTT ..
Offentliga databaser . == !!
Dagens 0
Skivan:
_ Sela-L .
åeBkretess 15:1å DB veckans MYNDIGHET 2 / X Elektronisk registratur /
Datakommunikationsnät Elektronisk registratur X Offentlita databaser - . SelcrL _| ' SDequexess 15:15 DB lm NDIGHET ]
Handläggaren beställer en handling från en av de offendi ga databaserna. Han fylleri besxällnings— masken och anger att han vill ha från förfogande till handlingen. En kopia av handlingen erhålles från systemet © _: . Handläggningsterminal
Presenxan'onsxerminaler _ .
SÄND BILD 12
30
gänglighetsregeln. Detta innebär att datakommunikations— näten kan administreras av någon central funktion, där de olika elektroniska registraturerna är definierade. Systemförvaltning av linjenätet kan då ske centralt. Statistik och varifrån handlingar skickas och inkommer kan följas från denna funktion.
Myndigheten kan lokalt använda sin egen dator där syste— met är implementerat enligt standard. Mindre myndigheter kan dela på datakraften. Andra regler som också har betydelse för ärende- och postsystem är TF 2:6 5 tredje stycket och 2:10 S. Av dessa följer att en åtgärd, som någon vidtar endast som led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling som en myndighet har tillhandahållit för ändamålet, inte skall anses leda till att handlingen är inkommen eller allmän hos den myndig— heten. Enligt förarbetena skall man se saken så att upptagningen aldrig har befunnit sig utanför den andra myndigheten. Betydelse har även TF 2:11 5, enligt vilken brev (elektroniska brev), telegram eller annan sådan handling som endast skall befordras ej skall anses som allmän handling.
Det är således möjligt, att flera myndigheter som deltar i hanteringen av samma ärendeslag (som utredande, beslut- ande och verkställande instans, eller för samråd, remiss, yttrande, registerutdrag etc) centralisera: lagringen av ärendedata till en av myndigheterna - eller till en fristående entreprenör. En förutsättning är dock, att varje myndighets elektroniska registratur och elektro- niska område, se avsnittet 2 Grundläggande avgöranden, hålls klart avgränsade från de övrigas. Det är också, av datasäkerhetsskäl, viktigt att varje arbetsplats har en egen lokal bearbetnings— och lagringskapacitet.
11 Det fortsatta arbetet
Ambitionen med denna promemoria är att beskriva de rätts— liga grundelement som ett offentligt ärende— och post- hanteringssystem skall innehålla. Utgångspunkten är att dessa rättsliga grundelement är neutrala i förhållande till organisation och ärendetyp. De är allmängiltiga och skall kunna implementeras i myndigheternas ärende— och posthanteringssystem. De kan sägas vara rättsliga baskrav. Promemorian behandlar inte organisation eller datas innehåll, struktur och integritetskänslighet. Här ges alltså en konkret beskrivning av första fasen i ett uppbyggnadsskede, som försöker uppnå en god offentlig— hetsstruktur.
Det fortsatta arbetet är naturligt. Där framträder organisation, ärendedata och ärendetyp. Detta innebär att rättsregler, statliga krav och intentioner som styr myn- digheten förverkligas i den lokala tillämpningen. Detta arbete med att konkret beskriva organisation och ärende— data skall ske under införande av modern datateknik. Här
31
skall rättsordningens krav styra arbetet med systemkon— struktionen.
Denna andra fas innebär att informationens sårbarhet, integritetskänslighet, framträder. Regler om person- register i datalagen måste arbetas in i systemet. Dess- utom måste krav och föreskrifter från datainspektionen och riksarkivet tillvaratas. Därutöver måste myndighets— specifika instruktioner arbetas fram. Slutligen måste informationssystemet vara konstruerat på det sättet att förändringar av gällande rätt omedelbart går att arbeta in i systemet. Ett centralt offentlighetsrättsligt informationssystem får inte vara statiskt. Möjlighet måste finnas att förändra systemet i takt med de krav som kan komma att ställas. Först när allt detta är genomfört har ärende— och posthanteringssystemet fått en god offentlighetsstruktur.
Statens offentliga utredningar 1988
Kronologisk förteckning
FPP:—
pwssw
10.
12. 13. 14. 15.
16.
17. 18.
19. 20.
21.
22.
23.
24. 25. 26. 27.
28. 29. 30. 31.
32. 33. 34. 35.
36. 37.
38.
Översyn av utlänningslagsstiftningen. A. Kortare väntan.A. Arbetsolycka - "olycka" eller arbetsmiljöbrott? A Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. UD.
Utgått.
Provning och kontroll i internationell samverkan. ]. Frihet från ansvar. Ju. En ny skyddslag. Fö. Sverigeinformation och kultursamarbetc. UD. Rätt adress. Fi. Öppenhet och minne. U. Civil personal i försvaret. Fö. Handel med optioner och terminer. Fi. Översyn av bostadsrättslagen . Bo. Medborgarkommissioncns rapport om svensk vapenexport. SB.
SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisa- tion. Ju.
Reklamskattcn. Fi. Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. U—lands- och biståndsinformation. UD. En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. U. Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 1. Fi. Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. De12. Fi. SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. UD. Lotten i radio och TV. U. Förnyelse och utveckling. C. Frikommunförsöket. C. Lönegarantin och förmånsrättsordningen - om lönegarantins betydelse för det ökade antalet företagskonkurser. A. Videovåld ll - förslag till åtgärder. U. Förnyelse av kreditmarknaden. Fi. Arbetsdomstolen. A. Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetän- kande 4. Ju. Läge för vindkraft. Bo.
Släpp kopiorna fria. Fi.
Dalälven - en miljösatsning. ME.
Offentlig lönestatistik. Behov och produktions- fonncr. Fi. Effektiv statlig lokalförsörjning. Fi. Statens ansvar för spridning och visning av värde- full l'rlm. U. Ägande och inflytande i svenskt näringsliv. ].
39.
40. 41.
42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58.
59. 60. 61 . 62.
63. 64.
Mål och resultat - nya principer för det statliga stödet till föreningslivet. C. Föräldrar som förmyndare, m.m. Ju. Tidig och samordnad rehabilitering - Samverkans- metoder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. S. Statens roll vid finansiering av export. UD. Folk- och bostadsräkningar i framtiden. C. Kontroll av kemiska produkter och varor. ME. Vissa internationella skattefrågor. Fi. Tillfällig handel. Fi. Kommunalt stöd till de politiska partierna. C. Reformerat presstöd. U. Arbetsmarknadsstridcn 111. A. Arbetsmarknadsstriden IV. A. Utmed musiken. U. Att följa medieutvecklingen. U. Domarbanan - Utbildning och meritvärdering. Ju. Om semester. A. Hushållens skuldsättning. Fi. Export av farliga varor. Fi. Pcnsionssystemcts stabilitet. S. Utrikesförvaltningens inrikming och organisation. UD. Riksgäldskontoret — från riksdagens verk till rege- ringens myndighet. Fi. Tänk ekonomiskt - betala skatten i tid. Fi. Miljömärkning av produkter. Fi. Storstadstrafrk 1 - tillfälligt förbud mot biltrafik vid särskilt svåra luftföroreningar. K. Kommission och dylikt. Ju. Integritetsskyddet i infonnationssamhället 5. Ju.
Statens offentliga utredningar 1988
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Medborgarkommissionens rapport om svensk vapen- export. [15]
J ustitiedepartementet
Utgått. [5]
Frihet från ansvar. [7]
SÄPO-Säkerhetspolisens inriktning och organisation. [16]
Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. [18] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Delbetänkande 4.
[31]
Föräldrar som förmyndare, m.m. [40] Domarbanan - Utbildning och meritvärdering. [53] Kommission och dylikt. [63] Integritetsskyddet i informationssamhället 5. [64]
Utrikesdepartementet
Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. [4] Sverigeinfonnation och kultursamarbete. [9] U-lands- och biståndsinformation. [19]
SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. [23]
Statens roll vid finansiering av export. [42] Utrikesförvaltningens inriktning och organisation. [58]
Försvarsdepartementet
En ny skyddslag. [8] Civil personal i försvaret. [12]
Socialdepartementet
Tidig och samorde rehabilitering - Samverkansme- toder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. [41] Pensionssystemets stabilitet. [57]
Kommunikationsdepartementet
Storstadslraf'tk 1 - tillfälligt förbud mot biltrafik vid särskilt svåra luftföroreningar. [62]
Finansdepartementet ,. ,. . Rätt adress. [10] . Handel med optioner och terminer. [13] Reklamskatten. [17] ' Ny taxeringslag- Reformerad skattepltness; Dell"; 331] Ny taxeringslag- Reformerad skaweåöéw 23192]??? Förnyelse av kreditmarknaden [29]
Släpp kopiorna fria. [33]
mm..- 1- un -
ft
* ;fi
Släpp kopiorna fria. [33] Offentlig lönestatistik. Behov och produktionsfonner. [35] Effektiv statlig lokalförsörjning. [36] Vissa internationella skattefrågor. [45] Tillfällig handel. [46] Hushållens skuldsätming. [55]
Export av farliga varor. [56] Riksgäldskontoret - från riksdagens verk till regeringens myndighet. [59] Tänk ekonomiskt - betala skatten i tid. [60] Miljömärkning av produkter. [61]
Utbildningsdepartementet
Öppenhet och minne. [11] En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolom- rådet. [20] Lotteri i radio och TV. [24] Videovåld II - förslag till åtgärder. [28] Statens ansvar för spridning och visning av värdequ film. [37] Reforrnerat presstöd. [48] Ut med musiken. [51] Att följa medieutvecklingen. [52]
Arbetsmarknadsdepartementet Översyn av utlänningslagstifmingen. [l]
Kortare väntan. [2] Arbetsolycka - "olycka" eller arbetsmiljöbrott?[3] Lönegarantin och förmånsrättsordningen - om löne- garantins betydelse för det ökade antalet företagskon- kurser. [27] Arbetsdomstolen. [30] Arbetsmarknadsstriden III. [49] Arbetsmarknadsstriden IV. [50] Om semester. [54]
Bostadsdepartementet
Översyn av bostadsrättslagen m.m. [14] Läge för vindkraft. [32]
gilridustridepartementet
Provning och kontroll' i internationell samverkan. [6] Agande och inflytandei svenskt näringsliv. [38]
Cwildepartementet Förnyelse och utveckling. [25]
Statens offentliga utredningar 1988
Systematisk förteckning
Frikommunförsöket. [26] Mål och resultat- nya principer för statens stöd till föreningslivet. [39] Folk- och bostadsräkningar i framtiden. [43] Kommunalt stöd till de politiska partierna. [47]
Miljö- och Energidepartementet Dalälven - en miljösatsning. [34] Kontroll av kemiska produkter och varor. [44]
KUNGL. BlBL. 1989 —0
'. .fi-'å' GUL-bä.
.?
A LLM Ä N NA Fo R LAGET, '— ISBN 91.38-1'0255—2 ISSN 0375—250X