SOU 2002:48

Rätt på spåret

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom regeringsbeslut den 31 maj 2001 bemyndigades chefen för Näringsdepartementet, statsrådet Björn Rosengren, att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Utredaren skall i en första fas av utredningen till den 31 maj 2002 utarbeta förslag till hur bestämmelserna i direktiven i det s.k. järnvägspaketet skall genomföras i svensk rätt. En fortsatt översyn av järnvägslagstiftningen skall genomföras under fas två. Då skall också förslag upprättas om hur den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF) kan införlivas i den svenska lagstiftningen. Vidare skall organisatoriska och andra strukturella åtgärder som kan främja järnvägssystemets effektivitet och järnvägstrafikens utveckling redovisas.

Med stöd av bemyndigandet förordnades från och med den 14 augusti 2001 f.d. generaldirektören Jan Brandborn till särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades från och med den 9 oktober 2001 lagman Anders Iacobæus.

Till experter förordnades från och med den 9 oktober 2001 avdelningsråd Stig-Arne Ankner, departementssekreterare Tom Andersson, direktör Sven Bårström, avdelningschef Lena Ericsson, kansliråd Peter Fäldt, transportansvarig Lars Hallsten, direktör Dick Ivarsson, numera personalchef Ann-Charlotte Jakobsson, ämnesråd Kersti Karlsson, kansliråd Henrik Kjellin, VD Helena Leufstadius, utredare Annika Olsson, VD Peeter Puusepp, departementssekreterare Ulrika Rosenberg, rättssakkunnig Ulrika Sigerud, från och med den 22 januari 2002 direktör Stefan Back och från och med den 1 mars 2002 rättssakkunnig Maria Braun.

Den 3 december 2001 entledigades utredare Annika Olsson från uppdraget samt från och med den 3 december 2001 förordnades chefssamordnare Pär-Erik Westin.

Den 11 februari 2002 entledigades personalchef Ann-Charlotte Jakobsson från uppdraget samt från och med den 11 februari 2002 förordnades enhetschef Lotta Danin.

Den 15 oktober 2001 förordnades Lars Hellsvik som huvudsekreterare. Till sekreterare förordnades Lovisa Hansson från och med den 24 september 2001, Carl Silfverswärd och Åsa Tysklind från och med den 29 oktober 2001. Anita Arnell har varit utredningens assistent.

Jag har antagit namnet Järnvägsutredningen för utredningen. Härmed överlämnar jag delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48)

Stockholm den 31 maj 2002

Jan Brandborn

/Lars Hellsvik Lovisa Hansson Carl Silfverswärd Åsa Tysklind

Förkortningar

AEIF Gemensamt representativt organ med uppgift att bereda TSD. Organet representerar infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag (UIC), tillverkningsindustri (UNIFE) och organ som upphandlar allmännyttig persontrafik (UITP).

Artikel 21- Kommitté upprättad med stöd av direktiven kommittén 96/48/EG och 2002/16/EG med uppgift att samråda med kommissionen inför beslut om TSD.

BV-FS Banverkets författningssamling.

CEMT Europeiska transportministerkonferensen.

COTIF Fördraget om internationell järnvägstrafik.

FTE Forum Train Europe. Samarbetsorgan för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare med uppgift att organisera tidtabeller för internationell järnvägs- trafik.

JSL Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157).

OTIF Organisationen för internationella järnvägstrans- porter.

RIC Regulation for the Reciprocal use of Carriages and vans.

RIV Regulation for the Reciprocal use of Wagons

TEN Det transeuropeiska transportnätet.

TERFN Transeuropeiska järnvägsnätet för godstransporter.

TSD Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet.

UIC Internationella järnvägsunionen.

Sammanfattning

Uppdraget

Järnvägsutredningen skall med utgångspunkt från konsumentintresset föreslå åtgärder som effektiviserar järnvägen och gör järnvägens persontrafik och godstransporter mer attraktiva. Det har präglat arbetet redan i det som nu rapporteras även om uppgiften i första hand har varit att utarbeta förslag till hur bestämmelserna i direktiven i det första så kallade järnvägspaketet skall genomföras i svensk rätt.

En fortsatt översyn av järnvägslagstiftningen skall genomföras i nästa skede av utredningen. Då skall också förslag tas fram om hur den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF) kan införlivas i den svenska lagstiftningen. Vidare skall organisatoriska och andra åtgärder som kan främja järnvägstrafikens utveckling redovisas.

Tillämpningsområdet för den nya järnvägslagen

En ny järnvägslag föreslås gälla fr.o.m. mars 2003. Den kommer att omfatta järnvägstrafik och järnvägsinfrastruktur samt villkoren för utnyttjande av infrastrukturen och de tjänster som tillhandahålls i anslutning till den. Vidare regleras vilka som skall ha rätt att organisera eller bedriva järnvägstrafik eller att vara infrastrukturförvaltare. Lagen innehåller också villkor för hur järnvägssystemet i dess olika delsystem och komponenter får utvecklas.

Lagen omfattar inte andra spårbundna system som tunnelbana eller spårväg. Frågan om och hur bestämmelser för denna typ av spårbunden trafik skall inkluderas i järnvägslagen kommer att övervägas under fas två av utredningen. Järnvägssystem som tekniskt

eller trafikeringsmässigt är helt fristående från övrig järnväg eller järnvägstrafik undantas också från lagens tillämpningsområde.

Verksamhetsutövare (kap. 3 och 9)

Framgången med den svenska järnvägsreformen består till stora delar i att systemet öppnats och att nya aktörer har fått möjlighet att planera och bedriva järnvägstrafik. Jag tänker då bl.a. på trafikhuvudmännens möjlighet att redan från 1988 organisera lokal och regional persontrafik och den betydelse detta haft för utvecklingen av denna trafik. Vissa godstransportkunder fungerar i praktiken med gott resultat på liknande sätt i samarbetet med Banverket. Jag föreslår därför

att sökande införs som ett begrepp för alla som har ett allmänt eller kommersiellt intresse av att organisera person- eller godstrafik på det svenska järnvägsnätet; sökande som erhållit auktorisation skall, inom de ramar som följer av rätten till marknadstillträde, ha rätt att ansöka om tåglägen eller annan infrastrukturkapacitet.

Den inte minst efter år 2001 strukturellt alltmer uppdelade järnvägssektorn kräver förstärkta myndighetsfunktioner som säkerställer järnvägssystemets effektivitet. Teknik och administrativa rutiner måste utvecklas så att möjligheten att bedriva järnvägstrafik underlättas. Samspelet mellan sökande, infrastrukturförvaltare och andra intressenter måste få utvecklas så att nya och innovativa idéer om hur järnvägstrafik kan organiseras och bedrivas bereds plats i systemet. Samtidigt måste de viktiga principerna om konkurrensneutralitet och icke-diskriminering i olika relationer upprätthållas. Järnvägens redan höga säkerhet måste också garanteras och utvecklas. För att säkerställa att dessa ambitioner skall kunna upprätthållas föreslår jag

att en Järnvägsstyrelse skall inrättas, att Järnvägsstyrelsens uppgifter skall vara att

N bidra till att effektiviteten inom järnvägssystemet utvecklas, N främja en effektiv konkurrens på marknaderna för järnvägs-

tjänster, N övervaka och vid behov vidareutveckla villkor för användande av

infrastrukturkapacitet och tjänster inom järnvägssystemet, N tillse att järnvägssystemet blir driftskompatibelt, och

N övervaka säkerheten i järnvägssystemet genom att meddela före-

skrifter, kontrollera efterlevnad samt utreda olyckor och olyckstillbud.

Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation (kap. 4)

Dokumenterad kompetens hos huvudintressenterna är en förutsättning för järnvägssystemets effektivitet. Det är vidare väsentligt att de krav som ställs på de olika aktörerna är enhetliga inom EU och väl förenliga med regelverken i andra för oss viktiga länder. Betydelsen ligger dels i att vi därigenom får möjlighet att upphandla järnvägstjänster på en större marknad, dels i att resor och godstransporter mellan Sverige och dessa länder underlättas. Mina förslag innebär bl.a.

att utfärdande av licens och säkerhetsintyg i betydande utsträckning ersätter tidigare tillstånd för järnvägsföretag,

att kravet på tillstånd för infrastrukturförvaltare utsträcks till att också omfatta Banverket, och

att auktorisation införs som en förutsättning för att andra sökande än järnvägsföretag skall få ansöka om infrastrukturkapacitet; härigenom säkerställs att sådana sökande har tillräckligt yrkeskunnande för att organisera järnvägstrafik och att de har ekonomiska förutsättningar och är försäkrade så att de kan bära det ansvar som tecknande av trafikeringsavtal med infrastrukturförvaltare innebär.

Järnvägssystem (kap. 5)

Förslaget till järnvägslag innebär att bestämmelserna i direktivet om driftskompatibilitet på det s.k. transeuropeiska nätverket (TEN) införlivas i svensk lagstiftning. Ökad driftskompatibilitet är en avgörande fråga för effektiviteten inom järnvägssystemet. Jag har därför valt att föreslå

att TEN- standard skall införas som norm för hela det svenska järnvägsnätet, och

att regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, dock skall kunna medge undantag för infrastruktur inom terminalområden, industrispår och liknande eller annan mindre trafikerad järnväg; förutsättningen är att driftskompatibiliteten i förhållande

till det övriga nätet inte väsentligt försvåras för berörd person- eller godstrafik.

Marknadstillträde (kap. 6)

Marknadstillträdet består dels i rätt att organisera järnvägstrafik, dels i rätt att som järnvägsföretag också utföra järnvägstrafik. Mina förslag inom detta område begränsas i denna första fas av utredningen till godstrafiken. Jag återkommer i huvudbetänkandet till persontrafiken. Det innebär att rätten att organisera och bedriva inrikes persontrafik behålls oförändrad enligt nuvarande bestämmelser.

För godstrafiken innebär de nya bestämmelserna att s.k. auktoriserad sökande ges rätt att ansöka och sluta avtal om tågläge eller annan infrastrukturkapacitet för att organisera godstrafikflöden,

att utländskt företag eller annan utländsk organisation ges motsvarande rätt om svenskt företag eller organisation tillåts som sökande i det land i vilket den utländska organisationen har sitt säte,

att samtliga järnvägsföretag med säte i Sverige har tillgång till hela det svenska järnvägsnätet för att bedriva godstrafik,

att samtliga järnvägsföretag med säte i EES-stat eller Schweiz också har tillgång till hela det svenska järnvägsnätet för att bedriva internationell godstrafik, och

att cabotage tillåts om svenska järnvägsföretag ges motsvarande rätt i de länder där det eller de företag som bedriver den internationella transporten har sitt säte.

Kapacitetstilldelning (kap. 7)

Verksamhet på spåren måste ske i planerade former för att framkomlighet och säkerhet skall kunna garanteras. När det råder brist på kapacitet måste dessutom den samhällsekonomiskt mest betydelsefulla verksamheten prioriteras. De principer som föreslås gälla innebär

att samhällsekonomisk effektivitet skall gälla som grund för prioritering mellan olika önskemål,

att tidigare särskilt utpekad möjlighet till prioritering av samhällsköpt trafik tas bort, och

att s.k. grand-fathers rights inte längre tillåts.

Information som sökande behöver för att planera trafik och förbereda en ansökan skall tillgodoses genom

att varje infrastrukturförvaltare efter samråd med berörda intressenter upprättar en beskrivning av sitt järnvägsnät, inkl. beskrivning av kapacitetstilldelningsprocess, avgifts- och andra nyttjandevillkor m.m. och

att alla infrastrukturförvaltare skall lämna information om de viktigaste punkterna i sina nätbeskrivningar till Banverket; verket skall inom ramen för sektorsansvaret sammanställa en översikt över de viktigaste villkoren för att ansöka om kapacitet och utnyttja olika delar av de svenska järnvägsnäten, inkl. viktiga tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen.

Tågplane- och andra processer skall utformas så att transportkundernas önskemål kan tas om hand och speglas i avtalen mellan sökanden och infrastrukturförvaltare. För att underlätta detta anser jag bl.a.

att infrastrukturförvaltarna skall samarbeta med varandra och de som tillhandahåller tjänster,

att trafikeringsavtal, förutom tåglägen och annan specifikation av tilldelad kapacitet, reglerar villkor för utnyttjandet samt möjligheter för ändringar och tillägg till avtalad kapacitet,

att ramavtal med långsiktiga utfästelser om infrastrukturkapacitet oavsett löptid endast bör slutas om särskilda skäl föreligger; sådana skäl kan vara att båda parter eller endera av dem genom avtal åtar sig omfattande investeringar som främjar en effektiv järnvägstrafik,

att avtal mellan infrastrukturförvaltare skall kunna slutas utan tidsbegränsning om de avser investeringar för kapacitetsförstärkning som den ene infrastrukturförvaltaren bidrar till som ett alternativ till investering i egen infrastruktur,

att infrastrukturförvaltaren svarar för tågplaneprocessen; i syfte att säkerställa icke-diskriminering skall bilaterala eller andra överläggningar mellan sökanden utan infrastrukturförvaltarens vetskap eller direkta insyn ej vara tillåtna under tågplaneprocessen, och

att utveckling av ekonomiska styrinstrument eller andra objektiva kriterier för prioritering mellan olika önskemål är angelägna.

Avgifter (kap. 8)

Mina förslag till grundläggande principer för avgifter som tas ut i samband med upprättande av avtal om samt utnyttjande av infrastruktur och andra tjänster ansluter i allt väsentligt till de principer som redan tillämpas på de statliga spåranläggningarna. Jag föreslår nu att dessa grundläggande principer skall tillämpas över hela det svenska järnvägsnätet (jfr. förhållandena inom vägtrafiken). De viktigaste inslagen i dessa principer och mitt förslag är

att avgifter för utnyttjande av infrastruktur även fortsättningsvis skall baseras på den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden,

att de direkta kostnader som uppstår för infrastrukturförvaltaren i samband med utnyttjandet av infrastrukturen skall fastställas av infrastrukturförvaltaren och betalas till denne,

att avgifter för täckande av infrastrukturförvaltarens fasta kostnader endast får tas ut efter regeringens medgivande; avgifterna får inte förhindra ett från samhällsekonomisk synpunkt effektivt utnyttjande av infrastrukturen,

att avgifter som speglar brist på kapacitet får tas ut enligt de villkor som regeringen bestämmer för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen när denna är överbelastad,

att avgifter, efter regeringens medgivande, får användas som ett ekonomiskt styrmedel i kapacitetstilldelningsprocessen om syftet är att mäta sökandes betalningsvilja för tillgång till tåglägen, infrastrukturkapacitet på terminalområden m m.,

att särskilda avgifter får tillämpas för så kallade särskilda projekt som inte skulle komma till stånd utan privat finansiering eller risktagande,

att marknadsprissättning får tillämpas för tjänster som erbjuds i anslutning till infrastrukturen; hänsyn skall tas till järnvägstrafikens konkurrensförmåga och om geografiskt eller annat monopol föreligger skall avgifterna sättas till självkostnad, och

att riksdagen fastställer miljöavgifter och avgifter för järnvägstrafikens olycksrisker; avgifterna skall inbetalas till statsbudgeten av den som svarar för uppbörden.

Internationell representation (kap. 11)

Den fortsatta omstruktureringen av den svenska järnvägssektorn har medfört att frågan om svensk representation i olika internationella organ behöver ses över. Det är inte minst viktigt att de svenska järnvägsintressena blir allsidigt belysta inte endast i det arbete som är direkt kopplat till regeringen utan också i det arbete som bedrivs i medlemsägda organ som den internationella järnvägsunionen (UIC), i branschägda organ som biträder kommissionen i utvecklingen av specifikationer för bättre driftskompatibilitet etc. Jag har i betänkandet belyst hur representationen bör ske och hur förutsättningarna bör utformas. Förslagen innebär bl.a.

att Järnvägsstyrelsen och Banverket bör biträda regeringen i det internationella samarbetet,

att regeringen och myndigheterna anlitar och låter sig representeras av de bästa experterna från olika intressenter inom järnvägssektorn eller från annat håll i olika former av internationellt utvecklingsarbete,

att frågan om kompetens för deltagande i det internationella samarbetet uppmärksammas i den årliga uppföljningsdialogen mellan regeringen och berörda myndigheter, och

att sektorsmedel skall kunna användas till stöd för branschorgan eller enskilda aktörer så att svenska järnvägsintressen blir allsidigt representerade i olika organ som är betydelsefulla för det internationella regelverkets utveckling.

Fordonsregistrering och fordonscertifiering (kap. 12)

Det finns i dag inga lagstadgade krav på registrering av järnvägsfordon. Fordon som används för trafik på den svenska järnvägsinfrastrukturen skall dock vara godkända av Järnvägsinspektionen. Dessutom gäller krav på spårmedgivande från Banverket för att få använda fordonen på statens spåranläggningar. Undantagna från dessa krav är fordon som används i internationell trafik och som är godkända och registrerade enligt internationella överenskommelser. Krav på registrering kommer med all sannolikhet att införas enligt de riktlinjer som presenterats i det andra järnvägspaketet. I

avvaktan på att dessa bestämmelser utvecklas och för att lösa de problem som uppstått i samband med den fortsatta omstruktureringen av den svenska järnvägssektorn föreslår jag

att Green Cargo AB (vid ev. behov även SJ AB) på uppdrag av staten fortsätter att registrera s.k. privatvagnar även efter årsskiftet,

att en arbetsgrupp med koppling till Järnvägsutredningen bildas för att undersöka hur säkerhetsrelaterad och annan registrering skall ske; en möjlig lösning skulle kunna vara ett bolag som under

Järnvägsstyrelsens tillsyn mot avgift (jämför vägsidan) svarar för registrering av samtliga svenskregistrerade järnvägsfordon, och

att kompetensen hos denna grupp också utnyttjas i den fortsatta beredningen inom EU av dessa frågor.

Konsekvenser för enskilda och företag

Jag bedömer att de nu framlagda förslagen kommer att gagna effektiviteten i järnvägssystemet utan att för den skull innebära några nya pålagor för enskilda personer eller företag. De ökade krav som det innebär att införa standarden för det transeuropeiska transportnätet som norm för hela det svenska järnvägsnätet bör kunna balanseras med de undantag som regeringen kan meddela. Krav på att upprätta beskrivning av järnvägsnätet bör inte heller behöva göras betungande för de kapillära delarna av järnvägsnätet.

Författningsförslag

1. Förslag till järnvägslag

Första avdelningen

Allmänna bestämmelser

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om järnvägstrafik, järnvägsinfrastruktur och rullande materiel på järnväg.

Bestämmelser om säkerheten vid järnväg m.m. finns även i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg.

Bestämmelser om järnvägsbefordran och om ansvarighet i annat fall än vid befordran för skador till följd av järnvägsdrift finns i järnvägstrafiklagen (1985:192). Bestämmelser om järnvägsbefordran och ansvarighet vid internationell järnvägstrafik finns i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik.

Syfte

2 § Lagens syfte är att ge klara regler för bedrivande av järnvägsverksamhet och åstadkomma en tydlig och ändamålsenlig myndighetsstruktur. Därigenom kan lagen främja effektiviteten och säkerheten i det svenska järnvägssystemet, stärka järnvägens roll som ett av enskilda konsumenter och näringslivet efterfrågat transportmedel samt bidra till utvecklingen av ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Tillämpningsområde

3 § Lagen är tillämplig på all järnvägstrafik, järnvägsinfrastruktur, och rullande materiel på järnväg i Sverige och på svensk tågfärja.

Lagen gäller dock inte trafik på eller infrastruktur för tunnelbana, spårväg eller annan spårbunden trafik eller spårinfrastruktur som är tekniskt eller trafikeringsmässigt fristående från övriga delar av järnvägssystemet.

Definitioner

4 § Vid tillämpningen av denna lag och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen avses med

anmält organ: organ som har till uppgift att bedöma överensstämmelse och lämplighet hos komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet eller att handlägga förfarandet för EG-kontroll av delsystem som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet,

befintligt järnvägssystem: hela det befintliga järnvägssystemet bestående av järnvägsinfrastruktur, med linjer och fasta installationer, samt rullande materiel av alla kategorier och ursprung som färdas på denna infrastruktur,

delsystem: strukturellt eller funktionellt bestämda delar av det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg på sätt som anges i bilaga II till Europaparlamentets och rådets direktiv 2001:16 av den 19 mars 2001 om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg,

driftskompatibilitet: egenskapen hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg att erbjuda säker tågtrafik utan driftsavbrott samtidigt som vissa prestandakrav uppfylls genom att den grundar sig på alla de föreskrifter samt tekniska och driftsmässiga villkor som skall iakttas för att de väsentliga kraven skall uppfyllas,

europeisk specifikation: en gemensam teknisk specifikation, ett europeiskt tekniskt godkännande eller en nationell standard som genomför en europeisk standard, så som de definieras i artikel 1.8– 12 i direktiv 93/38/EEG,

infrastrukturförvaltare: fysisk eller juridisk person som svarar för drift av järnvägsinfrastruktur,

internationell godstrafik: transporttjänster med tåg som passerar minst en gräns till en medlemsstat; tåget får bildas och kopplas isär

och vagnar eller vagngrupper får ha olika ursprung och olika destination förutsatt att alla vagnar passerar minst en gräns före lossning av last,

internationell sammanslutning: sammanslutning av järnvägsföretag i olika medlemsländer med ändamål att utföra internationella transporter mellan medlemsstaterna,

järnvägsföretag: fysisk eller juridisk person som har beviljats licens, eller för regional godstrafik tillstånd enligt järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), för att framföra tåg eller annan rullande materiel,

järnvägsinfrastruktur: spår, signal- samt säkerhetsanläggningar i övrigt, trafikledningsanläggningar och anordningar för elförsörjning av trafiken samt övriga fasta anordningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande,

järnvägsnät: all järnvägsinfrastruktur som förvaltas av en infrastrukturförvaltare

komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet: alla grundläggande komponenter, grupper av komponenter, underenheter eller kompletta enheter av materiel som har införlivats eller avses införlivas i ett delsystem och som driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg är direkt eller indirekt beroende av; begreppet komponent omfattar såväl materiella föremål som immateriella föremål, t.ex. programvara,

modernisering: sådant större arbete för att byta ett delsystem eller en del av ett delsystem som kräver att ett nytt tillstånd för ibruktagande, på sätt som avses i direktiv 2001/16/EG, måste utfärdas,

ombyggnad: sådant större arbete för att ändra ett delsystem eller en del av ett delsystem som kräver att ett nytt tillstånd för ibruktagande, på sätt som avses i artikel 14.1 i direktiv 2001/16/EG, måste utfärdas,

sökande: järnvägsföretag eller annan fysisk eller juridisk person med auktorisation som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera järnvägstrafik,

teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD): specifikation för delsystem och beståndsdelar i ett delsystem för att de väsentliga kraven skall kunna uppfyllas,

transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg: hela det järnvägssystem som består av de järnvägsnät som definieras i bilaga

I till direktiv 2001/16/EG och den rullande materiel som är avsedd att trafikera dessa järnvägsnät,

transeuropeiska transportnätet: transportnät som anges i Europaparlamentet och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996 om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, ändrat genom Europaparlamentet och rådets beslut nr 1346/2001/EG av den 22 maj 2001,

tågläge: den infrastrukturkapacitet som behövs för att framföra ett tåg från en plats till annan under en viss period,

tågplan: uppgifter om planerad användning av järnvägsinfrastruktur under viss period,

väsentligt krav: krav som skall uppfyllas av det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg, dess delsystem, komponenter och gränssnitt och som närmare anges i bilaga III till direktiv 2001/16/EG.

Bilagor

5 § Bilagorna I–III till direktiv 2001/16/EG och bilagorna II och

III till direktiv 2001/14/EG fogas som bilagor 1–5 till denna lag.

Andra avdelningen

Järnvägssystem

Inledande bestämmelse

1 § Denna avdelning innehåller bestämmelser om de krav som gäller

1. för delsystem och för komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och

2. för annan järnvägsinfrastruktur och för annan rullande materiel.

I 2–11 §§ finns bestämmelser som gäller för delsystem och för komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och som har projekterats, byggts, byggts om, moderniserats eller tagits i bruk efter denna lags ikraftträdande.

I 12 och 13 §§ finns bestämmelser som gäller för annan järnvägsinfrastruktur och för annan rullande materiel.

Driftskompatibilitetskrav

2 § Delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet skall uppfylla de villkor som föreskrivs i denna lag och som anges i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen när det gäller projektering, uppbyggnad, ibruktagande, ombyggnad, modernisering, drift och underhåll. Den personal som är sysselsatt med driften av infrastruktur eller rullande materiel skall på motsvarande sätt uppfylla krav på yrkesmässiga kvalifikationer och villkor avseende hälsa och säkerhet.

För järnvägssystem som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg finns särskilda bestämmelser i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg.

Bedömning av överensstämmelse

3 § Bedömning av överensstämmelse och lämplighet i fråga om komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och delsystem skall göras enligt de förfaranden som föreskrivs med stöd av denna lag och som anges som bedömningsförfaranden i tillämpliga tekniska specifikationer.

4 § EG-kontroll av delsystem skall utföras av anmälda organ enligt föreskrifter som meddelas enligt denna lag. Om så föreskrivs i tilllämpliga tekniska specifikationer skall bedömning av överensstämmelse och lämplighet i fråga om komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet göras under medverkan av ett anmält organ enligt föreskrifter som meddelas enligt denna lag.

För anmälda organ finns också bestämmelser i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll.

Krav på komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet

5 § Komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och som skall ingå i ett svenskt järnvägssystem för konventionella tåg får släppas ut på marknaden endast om de gör det möjligt att uppnå driftskompatibilitet och uppfyller väsentliga krav enligt denna lag samt har genomgått den bedömning av överensstämmelse eller lämplighet som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

När komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet används, skall det tillses att de används inom det användningsområde och på det sätt som de är avsedda för samt att de installeras och underhålls korrekt.

6 § Om komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet är försedda med en EG-försäkran om överensstämmelse eller lämplighet skall de betraktas som överensstämmande med de väsentliga krav som gäller för dem.

Krav på delsystem

7 § Ett delsystem får tas i bruk endast om det har utformats, anlagts och installerats samt drivs och underhålls så att det inte inverkar menligt på uppfyllandet av de väsentliga krav som gäller för det när det integreras i järnvägssystemet för konventionella tåg.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om väsentliga krav och krav på EG-kontroll när det gäller delsystem.

8 § Om ett delsystem är försett med en EG-kontrollförklaring skall det betraktas som driftskompatibelt och överensstämmande med de väsentliga krav som gäller för det.

Ibruktagande av delsystem

9 § Ett delsystem får endast tas i bruk efter beslut av Järnvägsstyrelsen.

Beslut om undantag

10 § För sådan järnvägsinfrastruktur och rullande materiel som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, efter anmälan till kommissionen, besluta om undantag från att tillämpa viss teknisk specifikation för driftskompatibilitet:

1. för ett projekt som gäller en ny linje eller ombyggnad av en befintlig linje om projektet är långt framskridet eller ett avtal om ett sådant projekt håller på att genomföras då den tekniska specifi-

kationen för driftskompatibilitet offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning,

2. för ett projekt som gäller en ny linje eller ombyggnad av en befintlig linje om lastprofilen, spårvidden, spåravståndet eller den elektriska spänningen enligt en teknisk specifikation för driftskompatibilitet är inkompatibel med den befintliga linjen,

3. för ett projekt som gäller en ny linje eller ombyggnad av en befintlig linje om tillämpningen av en teknisk specifikation för kompatibilitet hotar projektets lönsamhet eller kompatibiliteten hos det svenska järnvägssystemet, eller

4. om villkoren för att snabbt återupprätta järnvägsförbindelserna efter en olyckshändelse eller en naturkatastrof inte medger, tekniskt eller ekonomiskt, att motsvarande tekniska specifikationer för driftskompatibilitet tillämpas.

Vid beslut enligt första stycket punkt 2 och 3 skall en rekommendation från kommissionen beaktas.

11 § För sådan järnvägsinfrastruktur och rullande materiel som inte ingår i det transeuropeiska järnvägsnätet för konventionella tåg får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer om särskilda skäl föreligger besluta om undantag från att tillämpa en viss teknisk specifikation för driftskompatibilitet.

Krav på viss järnvägsinfrastruktur och rullande materiel

12 § Sådan järnvägsinfrastruktur och rullande materiel som avses i 1 § tredje stycket skall vara av sådan beskaffenhet att skador till följd av verksamheten förebyggs.

13 § Sådan järnvägsinfrastruktur och rullande materiel som avses i 1 § tredje stycket får endast tas i bruk efter beslut av järnvägsstyrelsen.

Tredje avdelningen

Verksamhetsutövare

1 Kap. Järnvägsföretag

Inledande bestämmelser

1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om licens och säkerhetsintyg.

Reglerna i detta kapitel gäller inte den som endast bedriver regional godstrafik på järnväg.

2 § Järnvägstrafik får bedrivas endast av fysisk eller juridisk person som har beviljats licens och säkerhetsintyg i enlighet med detta kapitel.

Licens

3 § Järnvägsstyrelsen prövar frågor om licens för den som har hemvist eller säte i Sverige.

Licens utfärdad i en annan EES-stat eller i Schweiz gäller i Sverige.

4 § Licens får endast ges till den som

1. avser att framföra tåg eller annan rullande materiel,

2. med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende anses vara lämplig att bedriva järnvägstrafik,

3. har den organisation som krävs för att utöva en säker och effektiv järnvägstrafik och

4. visar att han genom försäkring eller annat likvärdigt arrangemang har täckning för den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av trafiken.

Den som driver verksamheten ansvarar för att kravet på organisation enligt första stycket uppfylls.

Säkerhetsintyg

5 § Järnvägsstyrelsen prövar frågor om säkerhetsintyg för järnvägsföretag.

6 § Säkerhetsintyg får beviljas järnvägsföretag som bedöms ha möjlighet att uppfylla de krav som anges i 8–13 §§ och i föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av denna lag.

Järnvägsstyrelsen får anpassa kraven med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.

7 § I samband med att säkerhetsintyg meddelas eller under ett säkerhetsintygs giltighetstid får Järnvägsstyrelsen föreskriva de närmare villkor för verksamheten som behövs från säkerhetssynpunkt.

8 § Järnvägstrafik skall bedrivas så att skador till följd av trafiken förebyggs.

9 § Den som är sysselsatt i verksamheten skall ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör hans arbetsuppgifter.

Arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten får utföras endast av den som med hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses lämplig.

10 § Den som bedriver järnvägstrafik får inte tilldela någon arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten utan att denne har genomgått läkarundersökning som utvisar att hinder av hälsoskäl inte föreligger.

Den som har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten skall regelbundet genomgå läkarundersökning. Järnvägsföretaget får från sådana arbetsuppgifter avstänga den som inte följer ett åläggande att genomgå undersökning.

11 § Rullande materiel som järnvägsföretagen avser att utnyttja skall uppfylla de krav som anges i 2 avd. och i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg.

12 § För driften av järnvägstrafiken skall varje järnvägsföretag ha en säkerhetsordning som skall utformas på det sätt som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriver.

13 § Försäkring eller annat likvärdigt arrangemang skall vara av sådan omfattning att kostnader för de skador som kan uppkomma till följd av trafiken blir fullt täckta. 14 § Järnvägsföretagets ledning ansvarar för att de i 8–13 §§ angivna kraven uppfylls.

Återkallelse av licens eller säkerhetsintyg

15 § En licens att driva järnvägstrafik eller ett säkerhetsintyg får återkallas om förutsättningarna för licensen eller intyget inte längre uppfylls eller om innehavaren av licensen eller intyget inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt bestämmelser som utfärdas med stöd av lagen.

Om konkursförfarande eller ackordsförfarande har inletts mot en innehavare av licens, skall licensen återkallas, om det finns grundad anledning att anta att en tillfredsställande finansiell omstrukturering inte kan åstadkommas inom rimlig tid.

16 § Järnvägsstyrelsen prövar frågor om återkallelse av licens och säkerhetsintyg enligt 15 §.

2 Kap. Infrastrukturförvaltare

Inledande bestämmelser

1 § Fysisk eller juridisk person som har ansvar för järnvägsinfrastruktur skall ha tillstånd till verksamheten i enlighet med detta kapitel.

I driften av järnvägsinfrastruktur ingår trafikledning. Trafikledningen är dock en särskild verksamhet och kräver särskilt tillstånd om den som har ansvaret för infrastrukturen har överlåtit trafikledningen till någon annan.

Tillstånd m.m.

2 § Tillstånd får endast ges till den som med hänsyn till personlig vandel, organisation, försäkringsskydd och säkerhetstänkande uppfyller krav motsvarande dem som ställs på ett järnvägsföretag enligt 3 avd. 1 kap. 4 och 6 §§.

Järnvägsstyrelsen får bevilja tillstånd på det sätt som anges i 3 avd. 1 kap. Kraven på organisation får dock anpassas med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.

3 § Infrastrukturförvaltarens ledning ansvarar för att de i 2 § första stycket angivna kraven uppfylls.

4 § Frågor om tillstånd att bedriva järnvägsinfrastruktur prövas av

Järnvägsstyrelsen.

Återkallelse av tillstånd

5 § Ett tillstånd att driva järnvägsinfrastruktur får återkallas,

om förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfylls eller om tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag

eller enligt bestämmelser som har utfärdats med stöd av lagen. Om konkursförfarande eller ackordsförfarande har inletts mot en tillståndshavare skall tillståndet återkallas, om det finns grundad anledning att anta att en tillfredsställande finansiell omstrukturering inte kan åstadkommas inom rimlig tid.

6 § Frågor om återkallelse av tillstånd prövas av Järnvägsstyrelsen.

3 Kap. Övriga verksamhetsutövare

Inledande bestämmelser

1 § Fysisk eller juridisk person som inte är järnvägsföretag skall vara auktoriserad för att få ansöka om infrastrukturkapacitet enligt 5 avd. 1 kap.

Järnvägsstyrelsen prövar frågor om sådan auktorisation.

Auktorisation

2 § Auktorisation får beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera järnvägstrafik och som uppfyller de krav som gäller för licens enligt 3 avd. 1 kap. 4 § första stycket 2 och 4.

Återkallelse av auktorisation

3 § En auktorisation får återkallas om förutsättningarna för den inte längre uppfylls.

Om konkursförfarande eller ackordsförfarande har inletts mot någon som har fått auktorisation skall denna återkallas, om det finns grundad anledning att anta att en tillfredsställande finansiell omstrukturering inte kan åstadkommas inom rimlig tid.

4 § Järnvägsstyrelsen prövar frågor om återkallelse av auktorisation enligt 3 §.

4 Kap. Särskilda redovisningskrav

1 § Den som förvaltar infrastruktur eller bedriver järnvägstrafik skall i förekommande fall särredovisa och upprätta separata balans- och resultaträkningar för följande verksamhet:

1. tillhandahållande av transporttjänster, varvid allmänna medel som avser köp eller annat stöd till persontransport skall anges särskilt,

2. godstrafik på järnväg,

3. infrastrukturförvaltning, varvid allmänna medel som erhållits för driften av infrastrukturen skall anges särskilt.

2 § Allmänna medel som erhållits för att bedriva persontrafik eller för drift av infrastruktur får enbart användas i den verksamhet de är avsedda för.

3 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela ytterligare föreskrifter om redovisning av ett järnvägsföretags verksamhet.

Fjärde avdelningen

Marknadstillträde

Allmänna bestämmelser

1 § En infrastrukturförvaltare bestämmer, med de begränsningar som anges i denna avdelning, vem som har rätt att bedriva trafik på hans järnvägsnät.

2 § Den som har rätt att bedriva trafik har också rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet för denna trafik.

Persontrafik

3 § Regeringen utfärdar bestämmelser om rätt att bedriva nationell persontrafik på statens spåranläggningar.

4 § Internationell sammanslutning som uppfyller kraven i 3 avd. 1 kap. 6–7 §§, har rätt att utföra genomgående persontrafik på järnvägsinfrastruktur i Sverige, om trafiken sker mellan de EESstater eller Schweiz där företagen har sitt säte. Om ett företag i sammanslutningen har säte i Sverige, har det även rätt att bedriva trafik mellan Sverige och annan EES-stat eller Schweiz där ett företag i sammanslutningen har sitt säte.

Godstrafik

5 § Järnvägsföretag med säte i Sverige har rätt att utföra godstrafik på svenska järnvägsnät. Sådan rätt har också järnvägsföretag med säte i annan EES-stat eller Schweiz. För att få utföra trafik måste järnvägsföretaget uppfylla kraven i 3 avd. 1 kap. 6–7 §§. Rätten att utföra trafik skall, för annat än svenskt järnvägsföretag, omfatta rätt att ta emot och lämna ut gods inom landet under förutsättning att motsvarande rätt medges svenskt järnvägsföretag i den EES-stat eller Schweiz där järnvägsföretaget har sitt säte.

6 § Den som har auktorisation och har hemvist eller säte i Sverige har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet för godstrafik. Annan som har auktorisation har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet för godstrafik om motsvarande rätt ges svensk fysisk eller juridisk person med ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera järnvägstrafik som önskar ansöka om infrastrukturkapacitet i det land där den auktoriserade har hemvist eller säte.

Femte avdelningen

Villkor vid tilldelning och utnyttjande av infrastrukturkapacitet och tjänster

1 Kap. Allmänt om kapacitetstilldelning och beskrivning av järnvägsnät

Allmänt

1 § Reglerna i denna avdelning gäller vid kapacitetstilldelning och beskrivning av järnvägsnät. Reglerna gäller inte på

1. järnvägsnät som enbart är avsedda att användas för personbefordran i stads- och förortstrafik eller

2. privatägd järnvägsinfrastruktur som endast används av ägaren för egen godstrafik.

2 § En infrastrukturförvaltare är skyldig att mot avgift upplåta infrastrukturkapacitet i enlighet med denna lag för sådan trafik som avses i avdelning 4.

En infrastrukturförvaltare svarar för kapacitetstilldelningen och för att denna sker på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt.

3 § Den som tillhandahåller sådan tjänst som avses i bilaga II punkt 2 och 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, är skyldig att göra detta på icke-diskriminerande villkor till var och en som har tilldelats infrastrukturkapacitet

Beskrivning av järnvägsnätet

4 § En infrastrukturförvaltare skall upprätta en beskrivning av det järnvägsnät han råder över. Beskrivningen skall ange tillgänglig infrastruktur och dess egenskaper, innehålla information om villkoren för att få tillträde till infrastrukturen, principer för avgifter och taxor, principer för kapacitetstilldelningen, uppgift om inom vilken tid och på vilket sätt ansökan om kapacitet skall göras samt principer för samordningsförfarandet. Beskrivningen skall upprättas efter samråd med dem som tidigare har ansökt om infrastrukturkapacitet och annan vars möjlighet att upphandla järnvägstjänster under perioden kan påverkas.

5 § Beskrivningen av järnvägsnätet skall offentliggöras senast fyra månader före sista dagen för ansökan om infrastrukturkapacitet inför tågplan och skall uppdateras regelbundet.

6 § En infrastrukturförvaltare skall lämna uppgifter ur sin järnvägsnätsbeskrivning till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

7 § En infrastrukturförvaltare svarar för att kapacitetstilldelningen sker i enlighet med den tidsplan för tilldelningsförfarandet som framgår av bilaga III till direktiv 2001/14/EG.

Infrastrukturförvaltare skall samarbeta vid tilldelning av infrastruktur på mer än ett järnvägsnät. Inom ramen för detta samarbete skall infrastrukturförvaltarna bedöma behovet av och organisera tåglägen för internationell godstrafik.

2 Kap. Tilldelningsförfarandet

Allmänt

1 § En sökande som vill få tillgång till infrastrukturkapacitet skall anmäla sina önskemål till infrastrukturförvaltaren på det sätt och inom den tid som framgår av beskrivningen av järnvägsnätet. I det fall en ansökan avser infrastrukturkapacitet på fler än ett järnvägsnät får sökanden inge ansökan till en av infrastrukturförvaltarna.

Denne skall begära kapacitet hos övriga berörda infrastrukturförvaltare i enlighet med sökandens ansökan.

2 § Samtidigt som en sökande skall anmäla sina önskemål skall infrastrukturförvaltaren ange vilken infrastrukturkapacitet som skall användas för planerade banarbeten.

3 § En infrastrukturförvaltare får tilldela tågläge eller annat utnyttjande av infrastrukturkapacitet för högst en tågplaneperiod.

Tilldelningsförfarandet inför en tågplan

4 § Infrastrukturförvaltaren skall ta fram förslag till tågplan med utgångspunkt från de ansökningar som inkommit. I förslaget skall de tåglägen för internationell trafik vilka överenskommits med andra infrastrukturförvaltare ingå.

Infrastrukturförvaltaren skall i så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet. Han skall ta hänsyn till alla förhållanden av betydelse för sökanden inklusive den ekonomiska effekten på sökandens verksamhet. De som har ansökt om infrastrukturkapacitet skall ges möjlighet att yttra sig över förslaget till tågplan.

5 § Infrastrukturförvaltaren skall genom samordning av ansökningarna söka lösa de eventuella intressekonflikter som uppstår vid kapacitetstilldelningen. Principer för denna samordning skall anges i infrastrukturförvaltarens beskrivning av järnvägsnätet.

Infrastrukturförvaltaren har rätt att, om det behövs och inom rimliga gränser, föreslå annan infrastrukturkapacitet än vad sökanden begärt.

Om ett tågläge inte har utnyttjats kan detta beaktas vid en senare tilldelning av tåglägen. Om och hur detta görs skall anges i beskrivningen av järnvägsnätet.

6 § Om ansökningarna kan samordnas fastställer infrastrukturförvaltaren kapacitetstilldelningen i en tågplan.

7 § Om det vid samordningsförfarandet eller efter tvistlösning inte går att tillgodose ansökningarna skall infrastrukturförvaltaren snarast förklara den del av infrastrukturen där ansökningarna är oförenliga som överbelastad. Infrastrukturförvaltaren kan även förklara infrastruktur där kapacitetsbrist kan förväntas inom en snar framtid som överbelastad.

8 § Vid tilldelning av kapacitet på infrastruktur som har förklarats överbelastad har infrastrukturförvaltaren rätt att ta ut en extra avgift i enlighet med 5 avd. 5 kap. 3 §. Den som godtar att betala denna avgift får företräde vid tilldelningen.

9 § Om avgift enligt 5 avd. 5 kap. 3 § inte har tillämpats eller inte har lett till att alla sökande har tilldelats tågläge beslutar infrastrukturförvaltaren om kapacitetstilldelning enligt de prioriteringskriterier som anges i järnvägsnätsbeskrivningen. Dessa skall bestämmas så att de medger ett från samhällsekonomisk synpunkt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Betydelsen av snabba godstransporter och internationella godstransporter skall beaktas.

10 § För ansökningar om infrastrukturkapacitet som inkommer efter sista ansökningsdag inför tågplan, men innan tågplan har fastställts, sker kapacitetstilldelning på den infrastrukturkapacitet som återstår sedan i rätt tid inkomna ansökningar tilldelats kapacitet.

En ansökan om tågläge inom gällande tågplan skall av infrastrukturförvaltaren besvaras snarast och inom högst fem arbetsdagar. Tilldelning förutsätter att det finns ledig infrastrukturkapacitet.

Åtgärder vid störningar och liknande

11 § Vid störningar i järnvägstrafiken får infrastrukturförvaltaren i syfte att återställa trafiken till normala förhållanden vidta åtgärder som inte är förenliga med tidigare beslut om kapacitetstilldelning.

12 § Infrastrukturförvaltaren får vid röjnings- och nödsituationer begära att järnvägsföretagen i rimlig omfattning ställer sådana resurser till förfogande som infrastrukturförvaltaren bedömer vara mest lämpliga för att så snart som möjligt återställa förhållandena till de normala.

Om tågläge

13 § Den som har tilldelats tågläge får inte överlåta det. Ett tågläge skall inte anses överlåtet om en sökande som inte är järnvägsföretag anlitar ett järnvägsföretag för att utföra trafiken.

Den som har överlåtit ett tågläge får vägras tilldelning av tåglägen vid samma eller nästkommande tågplaneperiod.

14 § En sökande som under en månad inte har utnyttjat ett tågläge i den utsträckning som anges i beskrivningen av järnvägsnätet skall på begäran av infrastrukturförvaltaren avstå från tågläget. Detta gäller inte om det låga utnyttjandet beror på faktorer som inte är av ekonomisk art och som ligger utanför sökandens kontroll.

3 Kap. Trafikerings- och ramavtal

Trafikeringsavtal

1 § I samband med tilldelning av tågläge skall sökanden och infrastrukturförvaltaren ingå avtal om de villkor av administrativ, teknisk och finansiell natur som behövs för utnyttjandet av tågläge.

Avtalsvillkoren skall vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande.

Kommer parterna inte överens om villkoren, får Järnvägsstyrelsen på begäran av part fastställa de administrativa, tekniska och finansiella villkor som skall gälla för den aktuella trafiken i den utsträckning det är nödvändigt för att villkoren skall vara i enlighet med denna lag.

Trafik får inte utföras utan att avtal enligt första stycket har träffats.

Ramavtal

2 § Sökanden och infrastrukturförvaltaren får träffa ramavtal om utnyttjande av infrastruktur för längre tid än en tågplaneperiod.

För att få träffa ramavtal för längre tid än fem år krävs särskilda skäl, såsom att endera parten ansvarar för särskilda investeringar eller risker som främjar en effektiv järnvägstrafik.

För att få träffa ramavtal med längre giltighetstid än tio år krävs synnerliga skäl, såsom att endera parten genom avtal åtar sig omfattande och långsiktiga investeringar.

3 § Ramavtalet får inte ange bestämda tåglägen eller på annat sätt utformas så att det utesluter andra sökandes rätt att använda infrastrukturen.

4 § Ramavtalet skall medge att dess innehåll ändras eller begränsas för att göra det möjligt att bättre utnyttja infrastrukturen. Om det blir nödvändigt att ändra eller upphäva avtalet, skall ersättning utgå.

4 Kap. Särskilda åtgärder beträffande järnvägsinfrastruktur

Järnvägsinfrastruktur för viss trafik

1 § Järnvägsinfrastruktur får av infrastrukturförvaltaren reserveras för att utnyttjas för viss järnvägstrafik under förutsättning att alternativ järnvägsinfrastruktur finns. Sådan reservation skall anges i beskrivningen av järnvägsnätet. Att järnvägsinfrastrukturen reserverats för viss järnvägstrafik får inte hindra annan trafik från att utnyttja denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns tillgänglig och den rullande materielen har de tekniska egenskaper som behövs.

Åtgärder beträffande överbelastad järnvägsinfrastruktur

2 § När järnvägsinfrastruktur har förklarats överbelastad enligt 5 avd. 2 kap. 7 § skall infrastrukturförvaltaren göra en kapacitetsanalys och en kapacitetsförstärkningsplan. Om det föreligger en godkänd kapacitetsförstärkningsplan och denna plan håller på att genomföras behöver någon ny kapacitetsanalys och kapacitetsförstärkningsplan inte göras.

Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, meddelar närmare föreskrifter om förfarandet.

5 Kap. Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur m.m.

Inledande bestämmelser

1 § Infrastrukturförvaltaren skall ta ut avgift för utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen. Avgiften skall, med de undantag som anges i tredje stycket, beräknas enligt de principer som anges i detta kapitel.

Avgifter för tjänster som tillhandahålls i samband med utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen bestäms av den som tillhandahåller tjänsterna. Avgiften skall beräknas enligt de principer som anges i 8 §.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan meddela undantag från skyldigheten att beräkna avgifter enligt detta kapitel om utnyttjande av infrastruktur ingår som en liten del av en mer omfattande prestation som prissätts utan uppdelning på olika kostnadselement och en annan avgiftsberäkning inte är till ekonomisk nackdel för dem som utnyttjar infrastrukturen.

Marginalkostnadsbaserade avgifter

2 § Avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen skall beräknas med utgångspunkt från den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförande av rullande materiel på järnvägsinfrastrukturen om inte annat följer av 5–7 §§.

Avgiften får bestämmas med hänsyn till den genomsnittliga kostnad som uppkommer till följd av det slags framförande som avgiften avser eller beräknas med hänsyn till den genomsnittliga kostnaden för alla slag av framförande av rullande materiel.

3 § Infrastrukturförvaltaren får för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen ta ut en extra avgift för utnyttjandet av överbelastad infrastruktur. Regeringen meddelar närmare bestämmelser om villkoren för att ta ut en sådan avgift.

4 § Den som är skyldig att betala avgift för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur enligt detta kapitel skall även betala en avgift för den miljöpåverkan och olycksrisk som framförande av tåg eller annan rullande materiel innebär.

Avgiftens storlek framgår av bilaga 6 till denna lag.

Särskilda avgifter

5 § Regeringen får medge infrastrukturförvaltaren att bestämma en ytterligare avgift för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen utöver de avgifter som följer av 2–4 §§. Sådan avgift skall vara icke-diskriminerande.

Ett medgivande enligt första stycket får endast ges om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen.

6 § Infrastrukturförvaltaren får bestämma avgifter och villkor för utnyttjande av särskilda infrastrukturprojekt som har avslutats efter den 15 mars 1986 om projekten ökar effektiviteten i järnvägssystemet och de inte skulle ha kommit till stånd om avgifterna hade begränsats på det sätt som följer av 2–4 §§. Avgiften skall då bestämmas på grundval av den långsiktiga kostnaden för dessa projekt.

7 § Infrastrukturförvaltaren får ge rabatt på avgifter enligt 2, 5 och 6 §§ för att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller användningen av klart underutnyttjade linjer. Rabatten skall vara tidsbegränsad och på lika villkor tillgänglig för alla användare i viss trafik.

Avgifter för tjänster

8 § Avgiften för tjänster som tillhandahålls i samband med utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen får inte vara diskriminerande. I de fall den som förfogar över sådana tjänster är ensam om att tillhandahålla viss tjänst skall avgiften beräknas utifrån kostnaden för att tillhandahålla tjänsten och beräknas efter det faktiska utnyttjande som köparen av tjänsten har begärt.

Förhandlingar om avgiftsnivån

9 § Infrastrukturförvaltaren och en sökande får föra förhandlingar om nivån på de avgifter som avses i 5 eller 6 §§ under förutsättning att Järnvägsstyrelsen tillförsäkras full insyn i förhandlingarna.

Om Järnvägsstyrelsen finner att det är sannolikt att förhandlingarna förs på grunder som strider mot någon av bestämmelserna i 5–6 §§ kan Järnvägsstyrelsen förbjuda parterna att tillämpa de framförhandlade villkoren innan det har skett en sådan prövning som anges i 6 avd. 4 kap. 3 §.

Betalning av avgifter

10 § Avgifter enligt 2, 3, 5 och 6 §§ skall betalas till infrastrukturförvaltaren.

Infrastrukturförvaltaren, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall även uppbära, redovisa och till staten betala in de avgifter som har fastställts enligt 4 §. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om hur denna redovisning och inbetalning skall gå till.

Om infrastrukturförvaltaren inte själv svarar för de åtgärder som krävs för att förstärka kapaciteten på överbelastad infrastruktur skall denne i sin tur betala den extra avgift som är uttagen med stöd av 3 § till den som har ekonomiskt och annat ansvar för åtgärderna.

Infrastrukturförvaltaren får men är inte skyldig att ta ut hela eller del av avgiften för kapacitet och tjänster som har begärts men inte utnyttjats. Detta gäller dock inte avgift enligt 4 §.

Avgiften för sådan tjänst som anges i 1 § andra stycket skall betalas till den som tillhandahåller tjänsten.

Sjätte avdelningen

Tillsyn, straffbestämmelser, ytterligare bemyndiganden m.m.

1 Kap Tillsyn

Inledande bestämmelser

1 § Järnvägsstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i 2–5 avd. och av de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av bemyndiganden i denna lag.

2 § För elektriska anläggningar finns särskilda föreskrifter i ellagen (1997:857).

3 § Järnvägsstyrelsen har rätt att när det behövs för tillsynen

1. på begäran få upplysningar och ta del av handlingar,

2. få tillträde till anläggningar, fordon och annan materiel, områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av verksamheten, dock inte bostäder,

3. utan kostnad få tillgång till erforderlig personal, materiel eller liknande vid provkörningar och andra materielprov.

Det åligger polis-, och tullmyndighet att lämna den hjälp som behövs för tillsynen.

Järnvägstyrelsen har rätt att begära verkställighet hos kronofogdemyndigheten av ett beslut som gäller åtgärder enligt första stycket. Beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken.

4 § Järnvägsstyrelsen får meddela de beslut om förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för efterlevnaden av denna lag eller de föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen.

Beslut om föreläggande och förbud får förenas med vite.

Särskilt om kontroll av driftskompatibilitet

5 § Om en komponent som är nödvändig för driftskompatibilitet är försedd med en EG-försäkran och har släppts ut på marknaden

och används på det sätt som den är avsedd för, men komponenten ändå medför en risk för att de väsentliga kraven inte längre kommer att uppfyllas, får Järnvägsstyrelsen meddela beslut som begränsar komponentens användningsområde, förbjuder dess utsläppande på marknaden eller avser återkallelse från marknaden.

Om ett strukturellt delsystem som är försett med EG-kontrollförklaring inte uppfyller villkoren i denna lag eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får Järnvägsstyrelsen besluta om kompletterande kontroller.

2 Kap. Straffbestämmelser

[1 § Till böter eller fängelse i högst ett år skall den dömas som

1. bedriver verksamhet utan föreskriven licens, säkerhetsintyg eller tillstånd,

2. anlitar någon att utföra arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten eller använder materiel som inte uppfyller angivna säkerhetskrav,

3. bryter mot villkor som meddelats enligt 3 avd. denna lag,

4. använder rullande materiel utan beslut enligt 2 avd. denna lag.

2 § Den som för ett maskindrivet spårfordon på järnväg efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i så stor mängd att alkoholkoncentrationen under eller efter färden uppgår till minst 0,2 promille i blodet eller 0,10 milligram per liter i utandningsluften döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Till samma straff döms också den som för ett maskindrivet spårfordon på järnväg efter att ha intagit narkotika som avses i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) i så stor mängd att det under eller efter färden finns något narkotiskt ämne kvar i blodet. Detta gäller dock inte om narkotikan intagits i enlighet med läkares eller annan behörig receptutfärdares ordination.

Till samma straff döms också den som för ett maskindrivet spårfordon på järnväg och då är så påverkad av alkoholhaltiga drycker att det kan antas att han eller hon inte kan framföra fordonet på ett betryggande sätt. Detsamma gäller om föraren är lika påverkad av något annat medel.

Är ett brott som avses i första, andra eller tredje stycket att anse som grovt, skall föraren dömas till fängelse i högst två år. Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt beaktas om

1. föraren har haft en alkoholkoncentration som uppgått till minst 1,0 promille i blodet eller 0,50 milligram per liter i utandningsluften,

2. föraren annars har varit avsevärt påverkad av alkohol eller något annat medel, eller

3. framförandet av fordonet har inneburit en påtaglig fara för trafiksäkerheten.

Den som utan att föra ett fordon som avses i första stycket vid järnväg fullgör tjänst, i vilken ingår uppgifter av väsentlig betydelse för säkerheten och då är så påverkad av alkohol eller något annat medel att det kan antas att han eller hon inte kan utföra dessa uppgifter på ett betryggande sätt döms till böter eller fängelse i högst två år.

3 § Verksamhetsutövare som försummar (i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157)) föreskriven rapporteringsskyldighet skall dömas till böter.

4 § Den som bryter mot förbud att beträda spårområde skall dömas till penningböter.]

3 Kap. Ytterligare bemyndiganden

1 § Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § och 7 § 5 p. regeringsformen om föreskrifterna avser järnvägsinfrastruktur, rullande materiel på järnväg eller järnvägstrafik samt föreskrifter om avgifter för granskning och kontroll enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen.

2 § Regeringen får överlåta åt Järnvägsstyrelsen att meddela föreskrifter eller medge undantag som avses i denna lag.

4 Kap. Överklagande m.m.

Allmänna bestämmelser

1 § Beslut som Järnvägsstyrelsen i särskilt fall har meddelat enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut av Järnvägsstyrelsen får överklagas hos regeringen.

2 § Ett beslut enligt denna lag gäller omedelbart om inte den beslutande myndigheten förordnar annat.

Granskning av villkor för utnyttjande av infrastrukturkapacitet

3 § Den som känner sig orättvist behandlad, diskriminerad eller missgynnad av ett beslut av en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag i en fråga som avses i 5 avd. kan klaga på beslutet hos

Järnvägsstyrelsen.

En begäran om Järnvägsstyrelsens prövning skall göras skriftligen.

4 § Järnvägsstyrelsen har rätt att få in all relevant information från den som har fattat beslutet, den klagande och övriga som berörs av beslutet. Sådan information skall lämnas utan dröjsmål. –––––––––––––––––

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den . Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser. Genom lagen upphävs lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet och förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet.

2. Den som vid denna lags ikraftträdande har de tillstånd som krävs enligt järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) för att bedriva järnvägstrafik får fortsätta att bedriva trafik med stöd av dessa tillstånd, dock längst till utgången av år 2004.

3. Om det i lag eller någon annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

4. Om det i lag eller annan författning hänvisas till Järnvägsinspektionen skall i stället Järnvägsstyrelsen avses.

5. Äldre föreskrifter utfärdade av Järnvägsinspektionen och av Tågtrafikledningen gäller till utgången av år 2004.

2. Förslag till Lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157)

Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägssäkerhetslagen (1990:1157)

dels att i 1 a, 5, 7, 9, 17–19, 20– 22, 34 och 35 §§ ordet "Järnvägsinspektionen" skall bytas ut mot "Järnvägsstyrelsen",

dels att 19 a och 19 b §§ skall upphöra att gälla,

dels att 1, 4, 8 och 29 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg.

Denna lag gäller säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg.

För sådan järnvägsverksamhet som enligt 1 avd. 1 kap. 3 § järnvägslagen [xx:xx] omfattas av den lagen gäller endast 24–28 §§ i denna lag. För den som endast bedriver regional godstrafik på järnväg gäller även 1–16 §§ i denna lag.

Banverket har ett samlat ansvar för säkerheten. Inom

Banverket handhas vissa säkerhetsfrågor självständigt av Järnvägsinspektionen.

Järnvägsstyrelsen har ett samlat ansvar för säkerheten.

4 §

Spåranläggningar eller spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet får drivas endast av den som har tillstånd till verksamheten. För verksamhet som drivs av Statens

Spåranläggningar eller spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet får drivas endast av den som har tillstånd till verksamheten.

järnvägar och Banverket behövs inte något tillstånd. För Statens järnvägar behövs dock licens för sådan trafik som avses i 19 a §.

Tillstånd får beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden av betydelse kan anses uppfylla kraven i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Tillstånd får beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden av betydelse kan anses uppfylla kraven i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Tillståndsmyndigheten får anpassa kraven med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. I fråga om drift utomlands av internationell järnvägstrafik skall dock alltid kraven i andra stycket och 10–16 §§ gälla. Järnvägsföretag som beviljas tillstånd enligt denna paragraf samt sammanslutningar och företag som beviljas licens enligt 19 a § skall genom försäkring eller på annat likvärdigt sätt ha täckt den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av järnvägstrafiken.

Tillståndsmyndigheten får anpassa kraven med hänsyn till verksamhetens art och omfattning.

Den som beviljas tillstånd enligt denna paragraf skall genom försäkring eller på annat likvärdigt sätt ha täckt den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av järnvägstrafiken.

8 §

Ett tillstånd att driva spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet eller ett säkerhetsintyg enligt 19 a § får återkallas, om förutsättningarna för tillståndet eller intyget inte längre uppfylls eller om tillståndshavaren eller innehavaren av intyget inte fullgör sina skyldigheter enligt

Ett tillstånd att driva spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet får återkallas, om förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfylls eller om tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt 21 §.

21 §.

Om konkursförfarande eller ackordsförfarande har inletts mot en tillståndshavare eller en innehavare av säkerhetsintyg, skall tillståndet eller intyget återkallas, om det finns grundad anledning att anta att en tillfredsställande finansiell omstrukturering inte kan åstadkommas inom rimlig tid.

Om konkursförfarande eller ackordsförfarande har inletts mot en tillståndshavare skall tillståndet eller intyget återkallas, om det finns grundad anledning att anta att en tillfredsställande finansiell omstrukturering inte kan åstadkommas inom rimlig tid.

29 §

Till böter eller fängelse i högst ett år skall den dömas som

Till böter eller fängelse i högst ett år skall den dömas som

1. utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet enligt denna lag eller driver verksamhet i strid med 19 a §,

1. utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet enligt denna lag,

2. av uppsåt eller grov oaktsamhet i sin verksamhet anlitar någon att utföra arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten eller använder materiel som inte uppfyller säkerhetskraven enligt 12 eller 13 § eller inte uppfyller kravet enligt 14 § på säkerhetsordning,

2. av uppsåt eller grov oaktsamhet i sin verksamhet anlitar någon att utföra arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten eller använder materiel som inte uppfyller säkerhetskraven enligt 12 eller 13 § eller inte uppfyller kravet enligt 14 § på säkerhetsordning,

3. av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av 7 §,

3. av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats med stöd av 7 §,

4. av uppsåt eller oaktsamhet i verksamheten använder materiel som inte har godkänts enligt 17 eller 18 §.

4. av uppsåt eller oaktsamhet i verksamheten använder materiel som inte har godkänts enligt 17 eller 18 §.

Den som har underlåtit att följa ett föreläggande vid vite eller som överträtt ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för

Den som har underlåtit att följa ett föreläggande vid vite eller som överträtt ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för

gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

____________________

Denna lag träder i kraft den

Bilaga I

BILAGA I (direktiv 2001/16/EG)

1. Infrastrukturer

Infrastrukturerna för det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg är de som ingår i det transeuropeiska transportnät som anges i Europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996 om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet(1) eller i senare ändringar av beslutet föranledda av den revidering som avses i artikel 21 i beslutet.

Vad detta direktiv beträffar delas nätet upp i följande kategorier:  linjer avsedda för persontrafik,  linjer avsedda för blandad trafik (person- och godstrafik),  linjer särskilt anlagda eller ombyggda för godstrafik,  knutpunkter för persontrafik,  knutpunkter för godstrafik, inkl. intermodala terminaler,  anslutningsspår mellan de uppräknade delarna.

Infrastrukturerna omfattar systemen för trafikledning, lokalisering och navigering: tekniska installationer för databehandling och telekommunikation för långväga persontransport och för godstransport på detta nät för att garantera säker och samstämd drift av nätet och effektiv trafikledning.

2. Rullande materiel

Rullande materiel omfattar all materiel som trafikerar hela eller delar av det transeuropeiska järnvägsnätet för konventionella tåg, bland annat

 motorvagnståg med el- eller förbränningsmotordrift,  lok med el- eller förbränningsmotordrift,  personvagnar,  godsvagnar, inbegripet rullande materiel konstruerat för

transport av lastbilar.

Var och en av kategorierna ovan skall delas upp i  rullande materiel för internationell användning,  rullande materiel för nationell användning,  med vederbörligt beaktande av materielens lokala eller regionala

användning eller långdistansanvändning.

3. Kompabilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för konventionella tåg

För att järnvägstransporterna i Europa skall kunna hålla hög kvalitet krävs bland annat en utomordentligt god kompatibilitet mellan infrastrukturen (i vid mening, dvs. inbegripet delsystemens fasta installationer) och den rullande materielen (inbegripet komponenter ombord i delsystemen). Prestanda, säkerhet, tjänstens kvalitet och kostnaderna är beroende av denna kompatibilitet.(1) EGT L 228, 9.9.1996, s. 1.

Bilaga 2

BILAGA II (direktiv 2001/16/EG)

Delsystem

1. Förteckning över delsystemen

Vad detta direktiv beträffar indelas det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg i delsystem, som motsvarar antingen

a) strukturellt definierade områden som  infrastrukturer,  energi,  kontrollstyrning och signalering,  drift och trafikledning,  rullande materiel, eller

b) funktionellt definierade områden som

 underhåll,  telematikapplikationer avsedda för person- och godstrafik.

2. Beskrivning av delsystemen

För varje delsystem eller del av ett delsystem skall det gemensamma representativa organet vid utarbetandet av motsvarande TSD-förslag lägga fram ett förslag till förteckning över de delar och aspekter som har anknytning till driftskompatibiliteten.Utan att detta är att uppfatta som att vissa aspekter eller driftskompatibilitetskomponenter anges i förväg, eller att delsystemen skall anpassas till TSD i någon viss ordning, skall delsystemen bland annat inbegripa följande:

2.1 Infrastruktur

Spår, växlar och kryss, konstbyggnader (broar, tunnlar m.m.), infrastruktur vid stationer (plattformar och lastkajer, tillfartsanordningar inbegripet för rörelsehindrades behov m.m.) samt säkerhets- och skyddsutrustning.

2.2 Energi

Strömförsörjningssystem, luftledningar och strömavtagarsystem.

2.3 Kontrollstyrning och signalering

All utrustning som är nödvändig för att säkerställa säkerhet, styrning och kontroll för trafiken med de tåg som med tillstånd trafikerar nätet.

2.4 Drift och trafikledning

Förfaranden och utrustning som krävs för en sammanhängande drift av de olika strukturella delsystemen, både under normala förhållanden och vid nöddrift, inbegripet framförande av tåg, trafikplanering och trafikledning. Samtliga yrkeskvalifikationer som krävs för att kunna utföra gränsöverskridande arbete.

2.5 Telematikapplikationer

I överensstämmelse med bilaga I består detta delsystem av följande två delar:

a) applikationer som ingår i servicen till passagerarna, bland annat

information till resande före och under resan, biljettbokningssystem, betalningssystem, bagagehantering, anslutningssamordning mellan tåg och med andra transportsätt,

b) applikationer för godstrafiken, bland annat informationssystem (övervakning i realtid av gods och tåg), ranger- och tilldelningssystem, reserverings- betalnings- och faktureringssystem, anslutningssamordning med andra transportsätt, utfärdande av elektroniska följedokument.

2.6 Rullande materiel

Strukturen, styr- och kontrollsystem för all tågutrustning, drivsystem och energiomvandlingssystem, bromssystem, koppel, hjul (boggier, axlar) och hjulupphängning, dörrar, gränssnitt mellan människa och maskin (förare, tågpersonal, passagerare inbegripet

för rörelsehindrades behov), aktiva eller passiva säkerhetsanordningar, anordningar som krävs för passagerarnas och tågpersonalens hälsa.

2.7 Underhåll

Förfaranden, utrustning, installationer för underhållslogistik, resurser som medger utförande av obligatoriska reparationer och förebyggande underhåll som krävs för att säkerställa driftskompatibiliteten i järnvägssystemet och garantera nödvändiga prestanda.

Bilaga 3

BILAGA III (direktiv 2001/16/EG)

Väsentliga krav

1. Allmänna krav

1.1 Säkerhet

1.1.1 Utformning, uppförande eller tillverkning samt underhåll och övervakning av säkerhetskritiska komponenter och särskilt av komponenter som är av betydelse för tågtrafiken skall ske på ett sätt som garanterar en säkerhetsnivå motsvarande de mål som ställts upp för nätet, också i vissa angivna nöddriftssituationer.

1.1.2 Parametrar som avser kontaktytan hjul-räls skall följa de kriterier för körstabilitet som är nödvändiga för att garantera säker trafik vid högsta tillåtna hastighet.

1.1.3 De komponenter som används skall under hela sin livslängd kunna motstå angivna, normala eller exceptionella påkänningar. Genom lämpliga åtgärder skall de säkerhetsmässiga konsekvenserna av oförutsedda fel i komponenterna begränsas.

1.1.4 Fasta installationer och rullande materiel skall utformas och material för dessa väljas på ett sådant sätt att uppkomst, spridning och följderna av eld och rök begränsas i händelse av brand.

1.1.5 Anordningar som är avsedda att hanteras av användarna skall vara så utformade att de är ofarliga att använda och inte medför någon hälso- eller säkerhetsrisk för användarna vid en förutsägbar användning i strid med anvisningarna.

1.2 Tillförlitlighet och tillgänglighet

Övervakning och underhåll av fasta eller rörliga delar som ingår i tågtrafiken skall organiseras och utföras på ett sådant sätt och i sådan omfattning att komponenternas funktionsduglighet bibehålls under angivna förhållanden.

1.3 Hälsa

1.3.1 Material som vid normal användning kan komma att innebära en hälsofara för personer som utsätts för dem får inte användas i tågen eller i järnvägsinfrastrukturerna.

1.3.2 Materialen skall väljas, iordningställas och användas på så sätt att utsläpp av rök eller skadliga och farliga gaser begränsas, särskilt i händelse av brand.

1.4 Miljöskydd

1.4.1 Den miljöpåverkan som anläggning och drift av det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg medför skall bedömas och beaktas vid utformningen av detta system i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser.

1.4.2 De material som används i tågen och i infrastrukturen får inte medföra utsläpp av rök eller gaser som är skadliga och farliga för miljön, särskilt i händelse av brand.

1.4.3 Rullande materiel och energiförsörjningssystem skall utformas och byggas på så sätt att de är elektromagnetiskt kompatibla med installationer, anläggningar och utrustning samt allmänna och privata nät med vilka det föreligger risk för interferens.

1.4.4 Det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg skall drivas under iakttagande av föreskrivna gränsvärden för buller.

1.4.5 Det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg får inte ge upphov till markvibrationer som är oacceptabla för verksamhet och omgivningar som ligger nära infrastrukturen och som är normalt underhållna.

1.5 Teknisk kompatibilitet

Infrastrukturens och de fasta installationernas tekniska egenskaper skall vara kompatibla inbördes och med de tekniska egenskaperna hos tåg som skall trafikera det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg.När det på vissa delar av nätet visar sig svårt att ta hänsyn till dessa egenskaper kan tillfälliga lösningar som garanterar framtida kompatibilitet utnyttjas.

2. SÄRSKILDA KRAV FÖR VARJE DELSYSTEM

2.1 Infrastrukturer

2.1.1 Säkerhet

Anpassade åtgärder skall vidtas för att hindra oönskat tillträde till eller intrång i installationerna.

Åtgärder skall vidtas för att begränsa den olycksrisk människor utsätts för, särskilt när tåg passerar stationer i hög hastighet. Infrastruktur till vilken allmänheten har tillträde skall utformas och byggas på ett sådant sätt att säkerhetsriskerna för människor begränsas (stabilitet, brand, tillträde, evakuering, plattformar osv.). Lämpliga åtgärder skall vidtas för att ta hänsyn till de särskilda säkerhetsförhållandena i långa tunnlar.

2.2 Energi

2.2.1 Säkerhet

Driften av energiförsörjningssystemen får varken inverka på säkerheten för tåg eller människor (användare, driftspersonal, personer som bor nära järnvägen och tredje man).

2.2.2 Miljöskydd

Driften av försörjningssystemen för elenergi eller bränsle får inte ge skador på miljön utöver angivna gränsvärden.

2.2.3 Teknisk kompatibilitet  försörjningssystemen för elenergi eller bränsle skall  möjliggöra för tågen att uppnå angivna prestanda,- beträffande elenergi, vara kompatibla med de strömavtagare som är installerade på tågen.

2.2.2 Kontrollstyrning och signalering

2.3.1 Säkerhet

Anläggningar och åtgärder för kontrollstyrning och signalering skall möjliggöra tågtrafik med en säkerhetsnivå som motsvarar de mål som fastställts för nätet. Systemen för kontrollstyrning och signalering skall medge fortsatt säker trafik för tåg med tillstånd att rulla under särskilda försämrade omständigheter.

2.3.2 Teknisk kompatibilitet

Ny infrastruktur och ny rullande materiel som tillverkas eller utvecklas efter det att kompatibla system för kontrollstyrning och signalering införts, skall anpassas så att de kan användas med dessa system.Utrustning för kontrollstyrning och signalering som installeras i tågförarhytterna skall möjliggöra normal drift under angivna förhållanden i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg.

2.4 Rullande materiel

2.4.1 Säkerhet

Rullande materiel och förbindelserna mellan vagnar skall utformas så att passagerarutrymmen och förarhytt skyddas i händelse av kollision eller urspårning.Den elektriska utrustningen får inte försämra driftsäkerheten för kontrollstyrnings- och signalanläggningarna.Bromsteknik och bromskrafter skall vara förenliga med spårens, konstbyggnadernas och signalsystemens konstruktion. För att människors säkerhet inte skall äventyras skall åtgärder vidtas för att begränsa åtkomligheten till spänningsförande komponenter. Det skall finnas anordningar som gör det möjligt för

passagerare att i händelse av fara göra lokföraren uppmärksam på situationen och för tågpersonalen att sätta sig i förbindelse med denne. Dörrarna skall vara försedda med lås- och öppningssystem som garanterar passagerarnas säkerhet.Det skall finnas tydligt markerade nödutgångar.Lämpliga åtgärder skall vidtas för att ta hänsyn till de särskilda säkerhetsförhållandena i långa tunnlar. Tågen skall vara utrustade med ett tillräckligt kraftfullt och oberoende nödbelysningssystem.Tågen skall vara utrustade med en högtalaranläggning som möjliggör för tågpersonal och personal i kontrollcentraler utanför tåget att överföra meddelanden till de resande.

2.4.2 Tillförlitlighet och tillgänglighet

Den grundläggande utrustningen för hjul, drivsystem, bromsar och kontrollstyrning skall vara utformad på så sätt att tågets färd kan fortsätta i angivna nöddriftssituationer utan allvarliga konsekvenser för den utrustning som fortfarande fungerar.

2.4.3 Teknisk kompatibilitet

Den elektriska utrustningen skall vara kompatibel med installationerna för kontrollstyrning och signalering.Vid elektrisk drivning skall strömavtagarnas egenskaper möjliggöra tågtrafik med strömförsörjningssystemen vid det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg.Den rullande materielen skall ha sådana egenskaper att den är i stånd att trafikera de linjer som den planeras trafikera.

2.5 Underhåll

2.5.1 Hälsa och säkerhet

De tekniska installationer och metoder som används vid anläggningarna skall garantera säker drift av det berörda delsystemet och får inte utgöra någon risk för människors hälsa och säkerhet.

2.5.2 Miljöskydd

Tekniska installationer och metoder som används vid underhållsanläggningar får inte överskrida tillåtna miljögränsvärden.

2.5.3 Teknisk kompatibilitet

Underhållsanläggningar för konventionell rullande materiel skall kunna användas för säkerhets-, hygien- och komfortarbeten för all sådan materiel för vilken anläggningen är avsedd.

2.6 Drift och trafikledning

2.6.1 Säkerhet

Enhetliga regler för drift av nätet samt för lokförarnas och tåg- och kontrollcentralspersonalens kvalifikationer skall garantera säker drift under beaktande av de olika kraven vid internationellt och inhemskt arbete.Underhållsåtgärder, underhållsfrekvens, utbildning och kvalifikationer för personal vid underhållsanläggningar och kontrollcentraler samt de kvalitetssäkringssystem som inrättats vid dessa anläggningar av de berörda operatörerna skall garantera en hög säkerhetsnivå.

2.6.2 Tillförlitlighet och tillgänglighet

Underhållsåtgärder, underhållsfrekvens, utbildning och kvalifikationer för personal vid underhållsanläggningar och kontrollcentraler samt de kvalitetssäkringssystem som inrättats vid dessa anläggningar av de berörda operatörerna skall garantera en hög tillförlitlighet i och tillgänglighet till systemet.

2.6.3 Teknisk kompatibilitet

Enhetliga regler för drift av nätet samt för lokförarnas och tåg- och driftledningspersonalens kvalifikationer skall garantera effektiv drift av det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg under beaktande av de olika kraven vid internationellt och inhemskt arbete.

2.7 Telematikapplikationer för person- och godstrafik

2.7.1 Teknisk kompatibilitet

De väsentliga kraven för telematikapplikationer avsedda att garantera resande och godskunder en lägsta servicenivå gäller i första hand den tekniska kompatibiliteten.När det gäller dessa applikationer måste följande uppnås:

 databaser, programvara och dataöverföringsprotokoll skall

utarbetas för största möjliga datautbyte mellan de olika applikationerna och mellan operatörerna, men utbytet skall inte omfatta konfidentiella handelsdata,  användarna måste enkelt kunna få tillgång till information.

2.7.2 Tillförlitlighet och tillgänglighet

Användning, handhavande, uppdatering och underhåll av databaserna, programvaran och dataöverföringsprotokollen skall ske för högsta möjliga effektivitet och kvalitet.

2.7.3 Hälsa

Gränssnitten mellan systemen och användarna skall följa minimireglerna för ergonomi och hälsoskydd.

2.7.4 Säkerhet

Integritet och tillförlitlighet skall ligga på en tillräckligt hög nivå när det gäller lagring eller överföring av information som har samband med säkerheten.

Bilaga 4

BILAGA II (direktiv 2001/14/EG)

Tjänster som skall tillhandahållas järnvägsföretagen

1. Minimipaket av tillträdestjänster skall omfatta följande:

a) behandling av ansökningar om infrastrukturkapacitet,

b) rätt att utnyttja den kapacitet som beviljats,

c) användning av växlar och övergångsspår i tågspår,

d) trafikledning inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt

överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser,

e) all övrig information som behövs för att utföra eller driva den

järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats.

2. Som bantillträdestjänster och tillhandahållande av tjänster räknas följande:

a) användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström till

tåg där det finns tillgång till sådan,

b) bränsledepåer,

c) stationer för passagerare, inklusive byggnader och övriga

faciliteter,

d) godsterminaler,

e) rangerbangårdar,

f) tågbildningsmöjligheter,

g) sidospår för uppställning,

h) underhålls- och andra tekniska anläggningar.

3. Följande tjänster får räknas som tilläggstjänster:

a) drivmotorström,

b) uppvärmning före avgång av persontåg,

c) bränsleförsörjning, växling och alla andra tjänster som tillhanda-

hålls vid ovan nämnda faciliteter för tillträdestjänster,

d) skräddarsydda kontrakt för- kontroll av transport av farligt

gods,- assistans för drift av icke-standardtåg.

4. Följande tjänster får räknas som extra tjänster:

a) tillträde till telekommunikationsnät,

b) tillhandahållande av extra information,

c) teknisk kontroll av rullande materiel.

Bilaga 5

BILAGA III (direktiv 2001/14/EG)

Tidsplan för tilldelningsförfarandet

1. Tågplanen skall upprättas en gång per kalenderår.

2. Ändring av den gällande tågplanen skall ske vid midnatt den sista lördagen i maj. Om en ändring eller justering genomförs efter sommaren skall detta ske vid midnatt den sista lördagen i september varje år och vid sådana andra tidpunkter mellan dessa datum som behövs. Infrastrukturförvaltarna får komma överens om olika datum och i så fall skall kommissionen informeras om detta.

3. Sista ansökningsdagen för ansökningar om kapacitet som skall införas i tågplanen får inte infalla tidigare än 12 månader innan planen börjar gälla.

4. Senast 11 månader innan tågplanen börjar gälla skall infrastrukturförvaltarna säkerställa att preliminära tåglägen för internationell trafik har upprättats i samarbete med andra relevanta tilldelningsorgan i enlighet med artikel 15. Infrastrukturförvaltarna skall säkerställa att man så långt som möjligt håller sig till dessa under de senare processerna.

5. Senast fyra månader efter det att tidsfristen för budgivning från sökande löpt ut skall infrastrukturförvaltaren utarbeta ett utkast till tågplan.

1. Allmänna utgångspunkter

1.1. Utredningsuppdraget

Uppdragen för Järnvägsutredningen framgår av regeringens direktiv 2001:48 med tilläggsdirektiv 2002:16. Den första fasen av mitt arbete skall resultera i förslag till de författnings- och organisationsförändringar som är lämpliga för att genomföra direktiven i det så kallade järnvägspaketet. Med detta avses  Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG om änd-

ring av direktivet 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar,  Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/13/EG om änd-

ring av direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag,  Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG om tilldel-

ning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, samt  Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/16/EG om drifts-

kompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.

EG-rätten och annan internationell lagstiftning har successivt fått en ökad betydelse för svensk järnvägspolitik och svenska och internationella järnvägstransporter. Det är bakgrunden till varför jag getts i uppdrag att överväga hur regeringen och olika järnvägsintressenter bör representeras i de olika internationella organisationer som är betydelsefulla för järnvägens utveckling. Detsamma gäller delvis också uppgiften att överväga hur privatvagnar bör registreras och certifieras i en allt friare järnvägsmarknad, särskilt de som går i internationell trafik.

Resultatet av en allmän översynen av den svenska järnvägslagstiftningen skall redovisas senast den 15 mars 2003. Förutom fortsatt översyn av gällande svensk järnvägslagstiftning skall jag då bl.a. överväga hur konventionen om internationell järnvägstrafik

(COTIF) skall införlivas i svensk rätt. Det är också då som järnvägstrafiklagen med dess betydelse för transportkunderna kommer att ses över. Författningsförslagen skall inkludera ändringar som föranleds av mina fortsatta överväganden om framtida villkor för att bedriva person- och godstrafik på järnväg. Jag kommer i nästa fas också att lämna övriga förslag om hur järnvägssystemet som helhet bör utformas för att främja utvecklingen av järnvägstransporterna. Övervägandena kommer att göras med transportkundernas intressen som utgångspunkt. Detta har redan nu styrt mina överväganden, speciellt vad gäller marknadstillträde och kapacitetsfördelning. Avtalen mellan järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna eller andra som tillhandahåller service och stödfunktioner inom järnvägssystemet måste utvecklas så att de speglar slutkonsumenternas önskemål och bidrar till att dessa kan tillgodoses.

1.2. Svenska järnvägspolitiska reformer med betydelse för författnings- och organisationsförändringar

De järnvägsreformer som genomförts i Sverige sedan 1988 har successivt ändrat styrkeförhållandena mellan olika intressenter inom järnvägssystemet och deras relationer till omvärlden. Detta har medfört ett ökat behov av att lyfta fram och renodla olika ansvarsområden och klargöra hur rollerna bör utövas. Behovet av särskilda organ som löser tvister som tidigare avgjordes genom beslut av högste chef inom järnvägsförvaltningen utgör ett inslag i detta.

Det är väsentligt att notera att den järnvägspolitiska reformen 1988 i första hand introducerade nya förutsättningar för att bedriva järnvägstrafik och för att planera och finansiera järnvägens infrastruktur. De som bedriver järnvägstrafik betalar sedan 1989 avgifter för utnyttjande av infrastrukturen på liknande sätt som på vägsidan. Planering av hur de statliga spåranläggningarna skall utvecklas bedöms med hjälp av samhällsekonomiska bedömningar. Finansieringen av drift och underhåll av samt investeringar i infrastrukturen sker för större delen av det svenska järnvägsnätet genom anslag över statsbudgeten. Det tidigare slutna järnvägssystemet är öppet för inflytande så att inte enbart trafikföretagen utan även andra intressenter i samhället har samma möjligheter som på vägsidan att påverka utvecklingen av infrastrukturen.

För att skapa dessa radikalt nya förutsättningar klövs det vertikalt integrerade järnvägssystemet med affärsverket SJ som statlig huvudman i två nya verk: Banverket som förvaltningsansvarig under regeringen för järnvägens infrastruktur och SJ som affärsdrivande verk med ansvar för trafiken. Öppningen av systemet innebar att länstrafikhuvudmännen gavs möjlighet att organisera och, om de så ville, bedriva persontrafik på länsjärnvägarna. Järnvägsinspektionen bildades som en neutral garant för säkerheten inom systemet.

Den betydande och då unika reform som skedde 1988 innebar naturligtvis nya regleringar, dock inte av så genomgripande art som kanske kunde förväntas. Skälet var bl.a. att reformen endast skapade två nya verk som vart och ett hade tämligen tydliga roller och kontaktytor mot omvärlden. Det rådde också ”maktbalans” mellan de två huvudaktörerna: SJ svarade med ett i stort sett fullständigt legalt monopol för trafiken. Man behärskade också trafikplanering och trafikledning genom att behålla ansvaret för dessa funktioner inom affärsverket. Banverket svarade för att infrastrukturen utvecklades och hölls tekniskt farbar. Det ansågs därför möjligt att låta Banverket fungera som beslutsinstans i de konflikter som kunde uppstå mellan SJ, trafikhuvudmännen och andra enstaka trafikutövare.

Det kan hävdas att uppdelningen i två självständiga aktörer, visserligen båda inom staten, borde ha föranlett att man redan 1988 gjort en uppdelning av ansvaret gentemot tredje man. I stället kom detta att helt föras till infrastrukturförvaltaren. Sektorsinternt fördelas detta ansvar med hjälp av banupplåtelseavtal som upprättas mellan Banverket respektive SJ och andra trafikutövare.

Utvecklingen av normer för spåranläggningar och fordon förutsattes, med undantag från normering från säkerhetssynpunkt, också ske hos respektive huvudaktörer utan externa krav på avstämning mellan parterna. Även här har banupplåtelseavtalen och de allmänna villkor som överenskommits som grund för dessa kommit att ersätta författningar och normer. Nackdelarna med detta tillstånd har bl.a. kunnat iakttas vid introduktion av nya fordon, speciellt hos nya aktörer, och vid byggande av järnvägsinfrastruktur utanför Banverkets förvaltning.

Persontrafikmarknaden öppnades 1993 för konkurrens i den upphandlade interregionala trafiken. År 1996 utökades trafikhuvudmännens rättigheter att bedriva persontrafik på järnvägen. Inrikes godstrafik avreglerades dessutom nästan helt med undantag

för skydd för existerande trafik, i praktiken SJ:s godstrafik. För såväl person- som godstrafik gällde att järnvägsföretagen skulle ha sitt säte i Sverige. Det gällde dock inte järnvägsföretag som bedriver internationell kombitrafik eller ingår i så kallade internationella sammanslutningar av järnvägsföretag som redan enligt direktiv 1991/440/EEG haft rätt att bedriva internationell person- och godstrafik på de svenska spåren. Avregleringen åtföljdes av krav på att stationer, terminalanläggningar och andra s.k. gemensamma funktioner inom SJ skulle öppnas för andra trafikintressenter på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Kraven åtföljdes dock inte av något särskilt författningsmässigt stöd för någon myndighetsfunktion att övervaka att dessa krav efterlevdes. Svagheten med denna lösning med nyckelfunktioner oreglerat kvar inom den dominerande aktören visade sig snart i den praktiska hanteringen.

Samtidigt som denna avreglering skedde överfördes trafikledningen till Banverket. Det var nödvändigt för att i det nya läget kunna garantera en opartisk behandling av de olika järnvägsföretag och trafikhuvudmän som nu kunde ansöka om tåglägen och organisera eller bedriva trafik på spåren. En enhet, Tågtrafikledningen, gavs en delvis självständig ställning för att kunna fungera som regleringsorgan såväl mellan olika trafikutövare som mellan dessa och Banverket. Denna roll utsträcktes också att gälla för internationell spårtrafik på privata spåranläggningar genom lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Genom regeringsbeslut 1999-05-27, då nästan all statlig terminalinfrastruktur och vissa ytterligare persontrafikanläggningar överfördes till Banverket från SJ, vidgades infrastrukturansvaret även till att mer generellt omfatta terminalinfrastruktur. Utanför infrastrukturen hamnade fortfarande stationer och flertalet tjänster som tillhandahålls inom terminalområdena. De senare tillhandahålls fortfarande i stor utsträckning av något av järnvägsföretagen.

Det stora och avgörande steget mot helt nya strukturella förhållanden togs emellertid först 2001 då SJ delades i två helt oberoende statligt ägda bolag för person- respektive godstrafik. Samtidigt bildades ett antal oberoende tillhandahållare av tjänster under AB Swedcarrier, bl.a. Jernhusen AB som förvaltar stationer samt underhålls- och verkstadsföretag. Ett antal av dessa har enligt intentionerna sålts till privata intressenter. Flera av dessa företag har en dominerande ställning inom sitt verksamhetsområde.

Genom dessa händelser förändrades drastiskt styrkeförhållandena mellan järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna. De senare, speciellt Banverket, är nu de personellt och finansiellt starka aktörerna inom sektorn. För Banverkets del förstärks detta genom att man förenar infrastrukturförvaltningen med ansvaret för samordning inom järnvägssektorn och med andra myndighetsuppgifter. Utvecklingen påverkar inte enbart styrkeförhållanden i förhandlingar och annan dialog mellan intressenterna. Den påverkar också hur trafiksidan i framtiden har förmåga att delta i forsknings- och utvecklingsarbete liksom i diskussioner om fortsatta reformåtgärder inom landet och inom EU. Risken för bristande balans mellan infrastruktur- och trafikutövaråsikter måste därför uppmärksammas i dessa sammanhang, inte minst i arbetet med framtagning av de nya tekniska och andra normer som har till syfte att öka driftskompatibiliteten inom det europeiska järnvägssystemet.

Under år 2001 integrerades också Tågtrafikledningens operativa verksamhet helt i Banverket. Denna utveckling var ett naturligt led i att framhäva trafikledningens roll som leverantör av framkomlighet på spåren enligt de tåglägen och tillhörande villkor som överenskommits mellan trafikutövarna och Banverket. För övriga infrastrukturförvaltare har detta varit fallet enligt järnvägssäkerhetslagen redan sedan 1991. Detsamma gäller också inom de av EU:s medlemsstater som genomfört reformer i linje med den svenska lösningen.

Tågtrafikledningens myndighetsroll har emellertid samtidigt försvagats och utövas för tillfället under samma chef som ansvarar för trafikplaneringen och trafikledningen inom Banverket. Detta har skett samtidigt som de förändrade styrkeförhållandena parterna emellan snarare kunde ha förväntats leda till förstärkta myndighetsfunktioner med ansvar för att övervaka kapacitetsfördelning och andra inslag i relationen mellan infrastrukturförvaltare och trafikintressenter. Från jävssynpunkt har uppgiften om tvistlösning vid oenighet om avtalsvillkor kommit att bli särskilt prekär. Järnvägsföretagens successivt förlorade kontroll över stöd- och servicefunktioner är ett ytterligare argument för stärkt tillsyn och kontroll och för att överväga hur tvister skall hanteras i de nya externa relationer som kan uppstå.

Behovet av en förstärkt reglering av det svenska järnvägssystemet med utvecklade myndighetsfunktioner kan i många stycken konstateras vara identiska med de krav som ställs i den nya EGrätten. Märkligt vore också annat eftersom det svenska järnvägssy-

stemet i öppenhet och funktion i övrigt i stora stycken nått den punkt som regleringen i EG-direktiven vill frammana. Det finns därför anledning att se genomförandet av de nu aktuella EGdirektiven som ett inslag i den omreglering av svensk järnvägsrätt som ändå skulle bli nödvändig att företa.

1.3. Arbetets inriktning

Det har varit uppenbart att jag redan i denna första fas av utredningen måste göra ett antal strategiska överväganden och ställningstaganden. Förslagen till författningsförändringar har inte heller kunnat begränsas till ändringar och kompletteringar i de författningar som reglerar berörda områden i dagens svenska lagstiftning. Skälen till detta är flera:

För det första ges i de nya direktiven om marknadstillträde och kapacitetstilldelning m.m. (direktiv 2001/12/EG respektive 2001/14/EG) i flera viktiga frågor enbart ramar inom vilka medlemsstaterna måste göra ett stort antal vägval i det nationella lagstiftningsarbetet. Det gäller exempelvis hur långt det utvidgade marknadstillträdet skall utsträckas, hur processen för tilldelning av licenser och kapacitet skall regleras eller hur avgiftsprinciper skall utformas.

För det andra ställer redan införlivandet av de nu aktuella direktiven krav på ändrad struktur och ändrad regleringsnivå inom områdena kapacitetstilldelning och fastställande och uttag av infrastrukturavgifter. Vidare medför direktiven och de principiella ställningstaganden som skall göras i olika vägvalsfrågor att definitioner måste ses över i centrala delar av den svenska järnvägslagstiftningen.

Jag har därför valt att redan nu föreslå en ny och för framtida behov robust struktur för järnvägslagstiftningen. Avsikten är att lagen enligt kommande förslag i huvudbetänkandet bl.a. skall kompletteras med en avdelning som ersätter dagens järnvägstrafiklag. Jag kommer vidare att överväga om och hur järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) i sin helhet skall införlivas i den nya järnvägslagen.

Slutligen krävs noggranna överväganden om hur reglerande funktioner skall utvecklas och vilka ingrepp och kompletteringar detta föranleder i nuvarande myndighetsstruktur. De senaste strukturella reformer som skett i Sverige påskyndar som påpekats behovet av åtgärder inom detta område.

Jag har under arbetet tagit del av det andra järnvägspaket som presenterats av kommissionen under våren. Tänkbara konsekvenser av det föreslagna säkerhetsdirektivet, förslaget om inrättande av en överstatlig järnvägsbyrå och andra frågor som kan påverka den långsiktiga författnings- och organisationsutvecklingen i Sverige, liksom utvecklingen av rättigheter och skyldigheter för olika intressenter inom järnvägssektorn, har beaktats. Flera experter som är knutna till utredningen liksom delar av sekretariatet har också deltagit i kommissionens arbetsgrupper för genomförandet av det första järnvägspaketet.

Regleringen av ett öppet järnvägssystem måste vara tydlig så att olika funktionskrav inte eftersätts. Samtidigt måste den lämna utrymme för nya och effektiva lösningar på de problem som sektorns aktörer ställs inför. Jag har redan under denna fas inlett överläggningar med sektorns intressenter för att med dem överväga t.ex. hur fördelning av kapacitet bör ske i ett öppet järnvägssystem med en ökad mångfald trafikutövare. Samråd har också skett med Banverket och SIKA under deras gemensamma uppdrag om banavgifter. Dessa inledande diskussioner har varit värdefulla för min huvuduppgift i denna fas, inte minst för bedömningen om hur ramarna för olika aktörer, processer och överenskommelser inom järnvägssystemet bör utformas i den nya järnvägslagstiftningen.

Jag återkommer i huvudbetänkandet till hur strukturella och andra lösningar bör utvecklas inom de ramar som nu föreslås.

2. Regelverket

2.1. Det svenska regelverket

De författningar som reglerar järnvägen i Sverige i dag kan grovt indelas i tre kategorier efter ändamålet bakom regleringen nämligen: N krav på teknisk standard och säkerhet, N regler för tillträde till järnvägsmarknaden och N regler om det inbördes förhållandet mellan dem som agerar på

järnvägsmarknaden.

Till den första kategorien kan hänföras lagen (1995:1649) och förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg, järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och förordningen (1990:1165) om säkerheten vid järnväg, spårväg och tunnelbana samt lagen (2000:1336) och förordningen (2000:1339) om järnvägssystem för höghastighetståg. Den andra kategorien omfattar förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och lagen (1997:756) och förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet. I den tredje kategorien ingår järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:183) om internationell järnvägstrafik.

2.1.1. Regelverkets utveckling

SJ hade länge ensamrätt att bedriva såväl person- som godstrafik. Detta har inverkat på regelsystemets utformning.

Sedan den 1 juli 1990 har det varit möjligt att upphandla viss persontrafik i konkurrens. Då fick länstrafikhuvudmännen ansvaret för den regionala persontrafiken på järnväg. Möjligheten för trafikhuvudmännen att bedriva trafiken i egen regi eller efter

upphandling begränsades dock till en början till länsjärnvägarna. För av staten upphandlad s.k. olönsam trafik har upphandling i konkurrens varit möjlig sedan 1993. Det var dock först i samband med upphandlingen 1999 som en viss del av denna trafik övertogs av andra järnvägsföretag än SJ. På tre av tio av staten upphandlade interregionala tåglinjer, beträffande nattågstrafiken mellan Stockholm/Göteborg och övre Norrland, samt på linjerna Göteborg-Malmö samt Nässjö-Skövde förlorade SJ upphandlingen och trafiken gick till Tågkompaniet AB, BSM Järnväg AB och Sydvästen. I samband med att dessa operatörer kom in på persontrafikmarknaden uppmärksammades svagheter i regleringen vilket lett till vissa ändringar i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar.

Ett transportpolitiskt beslut 1995 (prop. 1995/96:92, bet. 1995/96:TU12, rskr.1995/96:108) ledde till att godstrafikmarknaden 1996 öppnades för konkurrens i fråga om nationell godstrafik på järnväg. Detta skedde samtidigt som direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 95/19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg infördes i svensk lagstiftning genom förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och ändringar i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Denna reglering följdes av lag (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet vilken reglerar tillträde till andra spåranläggningar än de som drivs och förvaltas av Banverket.

Genom direktiv 91/440/EEG om utveckling av gemenskapens järnvägar infördes krav på att förvaltningen av järnvägsdriften och infrastrukturen skulle skiljas från transportverksamheten, åtminstone räkenskapsmässigt. Motivet var att härigenom öka förutsättningarna för konkurrens på lika villkor mellan nya och befintliga nationella järnvägsföretag. Kravet har lett till att ett antal medlemsstater i EU har gjort mer eller mindre långtgående uppdelning av bana och trafik. Den förändring av järnvägsbegreppet som blev följden inom EU gjorde en revidering av fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) nödvändig. Vissa provisoriska ändringar i COTIF ledde 1995 till motsvarande ändringar i lagen (1993:1477) om ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik och i järnvägstrafiklagen (1985:192).

Genom lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg infördes direktiv 1996/48/EG om driftskompatibilitet hos

det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg. Dessa regler rör teknisk normering.

Järnvägen har i det mesta själv fastställt reglerna för sin verksamhet. Detta grundar sig på att verksamheten i princip drivits av den nationella järnvägsförvaltningen, dvs. av staten. Behov av rättslig reglering har inte ansetts föreligga annat än beträffande vissa ansvarsförhållanden.

Det finns dock ett mycket detaljerat regelverk för hur järnvägstrafik skall bedrivas. Stora delar av detta regelverk återfinns som Statens järnvägars föreskrifter (SJF) eller Banverkets föreskrifter (BVF), dvs. interna föreskrifter vilka i princip är bindande endast för SJ:s respektive Banverkets egen personal. I samband med järnvägssäkerhetslagens tillkomst konstaterades att andra trafikutövare också måste rätta sig efter föreskrifter för trafiken och att dessa föreskrifter kräver antingen lagform eller bemyndigande för att vara bindande för enskilda (prop. 1990/91:1 sid. 17). Detta ledde till att Järnvägsinspektionen gavs föreskriftsrätt.

I samband med att trafikledningen flyttades från SJ till Tågtrafikledningen gavs denna föreskriftsrätt i fråga om bl.a. tillvägagångssättet vid ansökningar om tågläge. Banverket som inte kan sägas ha motsvarande föreskriftsrätt har via avtal med trafikutövarna om tillträde till banan civilrättsligt knutit upp dessa mot sina egna föreskrifter. En viss osäkerhet beträffande avtalsinnehållet torde därmed uppkomma i och med att trafikutövarna är skyldiga att hålla sig uppdaterade om de ändringar som Banverket gör i dessa föreskrifter.

Offentligrättslig bindning genom föreskrifter ger genom föreskrivet remissförfarande möjlighet att påtala eventuell kostnadspåverkan på verksamheten och ger möjlighet till överprövning av fastställda föreskrifter. Såvitt avser avtalet finns möjlighet för part att vid oenighet om avtalsinnehållet hänskjuta frågan till Tågtrafikledningen för fastställande av de administrativa, tekniska och finansiella villkor som skall gälla för trafiken.

2.1.2. Synpunkter på det svenska regelverket

Mot bakgrund av bl.a. den förändring järnvägen genomgått och den avreglering som skett på den svenska järnvägsmarknaden har ett behov uppstått av en allmän översyn av regelverket. Järnvägsförfattningarna är till största delen skrivna utifrån en annan verklighet

än dagens. Det kan i vissa fall diskuteras om rätt regleringsnivå används. Säkerheten regleras t.ex. i Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Rätten att bedriva trafik på huvuddelen av det svenska järnvägsnätet regleras däremot i förordning, nämligen förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Denna rätt på andra spåranläggningar regleras i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Det finns exempel på att ett och samma begrepp används i olika betydelse i olika järnvägsförfattningar och att vissa regler, t.ex. beträffande ansvarets placering i fråga om skadestånd, är sådana att marknadens parter valt att inte tillämpa dem eftersom de fungerar mindre väl på dagens järnvägsmarknad.

Trafikregler upprättas fortfarande i stort internt hos trafikutövarna. Orsaken till detta står kanske främst att finna i att järnvägsmarknaden vid Järnvägssäkerhetslagens tillkomst inte kan sägas ha varit öppen för konkurrens. Situationen är i detta avseende annorlunda i dag.

Av Järnvägsinspektionen föreskrifter (BV-FS 1996:2, BV-FS 2000:2 och BV-FS 1995:3) framgår att en ansökan om tillstånd att bedriva järnvägstrafik skall innehålla uppgifter om säkerhetsordning. Denna skall i sin tur bl.a. innehålla en trafiksäkerhetsinstruktion dvs. bestämmelser om bedrivande av trafik och arbeten på spåret. I sin trafiksäkerhetsinstruktion skall järnvägsföretaget såvitt nu är av intresse ange bestämmelser om utseende och innebörd hos använda tavlor skyltar, märken, handsignaler, ljussignaler m.m. och bestämmelser om spårfordons passage över plankorsningar. Enligt Järnvägsinspektionens föreskrift skall trafiksäkerhetsinstruktion som berör flera verksamhetsutövare vara likalydande i gemensamma delar.

Det kan ifrågasättas om detta är ett ändamålsenligt sätt att få fram trafikregler för järnvägen. I princip innebär regleringen att dessa lämnats åt marknadens aktörer att ta fram. Konsekvensen har blivit att SJ:s interna regler kopierats av nya trafikutövare. Problem med överskådlighet och svårighet att faktiskt ange vad som gäller har lett till att ett arbete påbörjats, det s.k. TRI-(trafiksäkerhetsinstruktions-) arbetet, vilket innefattar en översyn av rådande reglering och ett ställningstagande till om reglerna är sådana att de bör tas fram av branschen eller om de är sådana att de bör regleras genom offentligrättsligt bindande föreskrifter.

En självklarhet i detta sammanhang är att järnvägsföretaget ansvarar för sin verksamhet. En annan sak är om detta också ska ta fram reglerna för hur samspelet mellan järnvägsföretagen skall ske

på de spåranläggningar där fler än en operatör bedriver trafik. Järnvägsinspektionens föreskrifter kan dock anses ha präglats av att lämna långtgående befogenheter till marknaden när det gäller att ta fram regler för trafiken på spåranläggningar. Föreskrifter om samspelet mellan järnvägsföretagens operativa personal och trafikledningen, däribland skyldigheten att efterkomma trafikledningens ordergivning, signaler etc. bör regleras genom författning. Denna och liknande frågor kommer att bli föremål för min bredare översyn av järnvägsregleringen.

2.2. Den nya EG-rätten

Arbetet med att integrera järnvägen i den inre marknaden har fortsatt. Det s.k. första järnvägspaketet innebär ändring av direktiv 91/440/EEG om gemenskapens järnvägar genom direktiv 2001/12/EG, ändring av direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag genom direktiv 2001/13/EG medan direktiv 95/19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter ersätts av direktiv 2001/14/EG. I paketet regleras ansvars- och befogenhetsfördelningen inom järnvägssektorn och mellan sektorn och staten. Detta innebär bl.a. ett krav på att inrätta ett från infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag fristående regleringsorgan. Vidare införs krav på att funktioner för kapacitets- och infrastrukturprissättning skall skiljas organisatoriskt från trafikutövare samt att säkerhetscertifiering skall skiljas från såväl infrastrukturförvaltare som trafikutövare.

Principer för tillträdesrätten ingår i paketet. Dessa innebär att ett särskilt transeuropeiskt järnvägsnät för godstransporter (TERFN) definieras. På detta nät kommer järnvägsföretag som är etablerade inom EU att få utföra internationell godstrafik. Denna reglering innefattar en, om än förhållandevis blygsam, utvidgning av marknadstillträdet. Tillträdesrätt införs vidare till terminaler och vissa hamnar. Efter den 15 mars 2008 skall tillträdesrätten utvidgas till att omfatta hela järnvägsnätet inom EU. Direktivet inför dock inte rätt till cabotage, dvs. rätt att lasta och lossa gods inom ett land.

Det regleringsorgan som varje medlemsstat skall inrätta skall ha till uppgift att behandla klagomål från järnvägsmarknadens parter som anser sig på något sätt orättvist behandlade eller diskriminerade vid kapacitetstilldelningsförfarandet eller i avgifts-

sättningen. Detta regleringsorgan skall ha rätt att besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på marknaderna för järnvägstransporttjänster och skall i detta avseende kunna agera såväl på anmälan som på eget initiativ.

Beträffande licenskravet görs en utvidgning genom direktiv 2001/13/EG på så sätt att detta omfattar alla järnvägsföretag och därmed inte längre är knutet till tillträdesrättens omfattning enligt direktiv 91/440/EEG, vilket tidigare inneburit problem för de medlemsstater som infört vidare tillträdesrätt. En licens utfärdad i en medlemsstat inom EU skall vara giltig inom hela gemenskapen. Krav införs på att den nationella tillståndmyndigheten informerar kommissionen om vilka licenser som utfärdas, ändras eller återkallas.

Principer för fördelning av infrastrukturkapacitet och prissättning läggs fast. Kapacitetsfördelningsprocessen harmoniseras, men nationella regler får tillämpas för prioritering av tåglägen vid kapacitetsbrist. Genom direktiv 2001/14/EG införs detaljerade bestämmelser såvitt avser avgiftssättning och kapacitetsfördelning samtidigt som marknadens parter ges insyn i processen. Förbud mot handel med tåglägen mellan operatörer och mot tillämpning av s.k. grandfathers rights, dvs. historiskt betingad prioritet, införs. Infrastrukturförvaltaren åläggs att upprätta en beskrivning av järnvägsnätet. Beskrivningen skall ange de villkor som gäller för att få tillträde till järnvägsinfrastrukturen och skall i övrigt innehålla all den information som är nödvändig för att kunna utnyttja tillträdesrätten.

Ramavtal får ingås mellan infrastrukturförvaltare och sökande. Dessa avtal får inte i detalj ange tåglägen. Krav införs på att en samordningsprocess för hantering av intressekonflikter i kapacitetsfördelningsprocessen upprättas. Prioriteringskriterier får användas för fördelning av kapacitet på överbelastad infrastruktur. Analyser och planer skall upprättas för de delar av infrastrukturen där inte alla ansökningar om kapacitet kan tillgodoses och i fall där kapacitetsbrist kan förutses.

Direktivet innehåller vidare principer för fastställande och uttag av avgifter. Banavgifterna skall baseras på marginalkostnadsprissättning men med möjlighet att ta ut högre avgifter om marknaden tål detta. Viss reglering finns också beträffande de tjänster som skall tillhandahållas järnvägsföretag för att dessa skall kunna bedriva trafik. Prissättning på terminaltjänster måste t.ex. ske på icke-diskriminerande sätt.

Direktiv 1996/48/EG om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg har följts upp av direktiv 2001/16/EG om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för konventionella tåg.

2.3. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF)

Ett omfattande revisionsarbete har genomförts vad avser fördraget om internationell järnvägstrafik samt dess underprotokoll och bihang, i fortsättningen benämnt COTIF. Ändringarna som beslutades vid organisationen för internationell järnvägstrafiks (OTIF) femte generalförsamling i Vilnius 1999 förutsätter ratifikation. COTIF innehåller civilrättsliga och offentligrättsliga regler beträffande internationella järnvägstransporter av såväl passagerare som gods.

Översynen av COTIF var föranledd av de förändringar som skett på järnvägsmarknaden genom den mer eller mindre långtgående uppdelning av järnvägsförvaltningar i infrastruktur och transportverksamhet som genomförts inom EU. Bihangen till COTIF är följande: CIV och CIM som innehåller enhetliga rättsregler för befordran av passagerare och gods, RID regler om internationell befordran av farligt gods, CUV regler om vagnar som används i internationell trafik och ansvaret för dessa vagnar, CUI regler om trafikeringsavtal för internationell trafik samt APTU regler om antagande av normer för tekniskt godkännande av och om enhetliga tekniska föreskrifter för järnvägsmaterial i internationell trafik och ATMF regler om godkännande av järnvägsmaterial i internationell trafik. Vid eventuell kollision mellan regelverk stadgar COTIF att EG-rätten har företräde för EUs medlemsländer.

De ändringar som översynen resulterat i är bl.a. en frikoppling från den förteckning (listor) över järnvägslinjer som tidigare utgjorde grunden för konventionens tillämpning. Tidigare måste, för att konventionen skulle vara tillämplig, järnvägslinjen där transporten skulle utföras finnas angiven på listor som hölls av OTIF. Detta krav på inskrivning på listor är i huvudsak borttaget vilket medför att reglernas tillämpningsområde utvidgas. Vidare har befordringsskyldigheten (respektive trafikeringsskyldigheten) upphört. (Jfr. prop. 1983/84:117 sid. 28). När det gäller ansvar har fastslagits att transportören är den som ansvarar gentemot kunden.

Frågan om järnvägens ansvar för skador är i dag reglerat på olika sätt beroende på om transporten är nationell eller internationell. Såvitt gäller internationell transport ligger ansvaret hos transportören medan det vid nationell transport placerats hos järnvägens innehavare. I samband med införlivandet av tilläggsbestämmelser i COTIF angavs i proposition 1994/95:111 att en skillnad ifråga om ansvarets placering var mindre tillfredsställande men att den fick godtas i avvaktan på den då pågående revisionen av COTIF. ”Skulle revisionen av COTIF innebära att ansvaret enligt konventionen fördelas på något annat sätt än enligt järnvägstrafiklagen får frågan om ansvarsfördelningen vid inrikes trafik tas upp till förnyat övervägande” (prop. 1994/95:111 sid. 34). Jag konstaterar att frågan bör tas upp på nytt.

Reglerna om farligt gods (RID) är i dag knutna till CIM, vilket innebär att de är tillämpliga endast vid transport enligt CIM fraktsedel. Vissa transporter faller därför ibland utanför regelsystemet. I syfte att undvika detta har RID gjorts till ett fristående instrument vilket även innebär att tillämpningsområdet för dessa regler blir större.

En nyhet är bihanget med regler för vagnutnyttjande (CUV). Detta innehåller ansvarsregler som är tillämpliga då transportföretag använder varandras vagnar i internationell trafik. Likaledes nytt är bihanget med regler för nyttjande av infrastrukturen (CUI). Detta kan sägas ge delvis innehåll åt det ramavtal eller trafikeringsavtal som får användas enligt EGdirektiven. CUI innehåller främst regler om ansvarsfördelning mellan infrastrukturförvaltare och transportör.

Syftet bakom de två tekniska bihangen är att åstadkomma interoperabilitet och att göra godkännande eller validering av normer eller föreskrifter till ett offentligt åtagande. Det innebär att intresseorganisationer som den internationella järnvägsunionen (UIC) fortsatt kan utarbeta förslag till normer.

En särskild teknisk expertkommitté skall enligt det mellanstatliga regelverket inrättas för att validera eller anta normer eller föreskrifter. Tanken har varit att redan existerande tekniska standarder och föreskrifter som är internationellt erkända skall inarbetas i de tekniska bihangen.

Tekniskt godkännande av järnvägsfordon och material regleras i ATMF. Avsikten är att de järnvägsfordon och det material som kommer till användning i internationell trafik skall överensstämma

med de specifikationer som kommer att finnas enligt APTU. En databank över godkända fordon skall finnas vid OTIF.

Enligt reglerna ställs även krav på underhållsverkstäder. När dessa regler träder i kraft kommer de att ha företräde framför RIC- (Regulation for the Reciprocal use of Carriages and vans) och RIV- (Regulation for the Reciprocal use of Wagons) överenskommelserna och torde på sikt, tillsammans med EGs regler om interoperabilitet, komma att ersätta RIC och RIV.

Nytt i COTIF-sammanhang är vidare att engelska införts som konventions- och arbetsspråk vid sidan av franska och tyska.

Det finns möjlighet att välja att inte ansluta sig till vissa av reglerna i COTIF, däribland de tekniska standarderna. Från svensk sida har dock som svar på förfrågan från OTIF i januari 2000 framförts att avsikten är att ansluta sig till de tekniska bihangen i sin helhet.

2.4. EG-rättens betydelse för begreppsapparaten

Direktiven 91/440/EEG, 95/18/EG och 2001/14/EG innehåller en begreppsapparat som delvis avviker från de begrepp som används i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet och förordningen om statens spåranläggningar (1996:734). Den avviker också från den begreppsapparat som används i direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG. I svensk lagstiftning är spåranläggningar, spårinnehavare och trafikutövare centrala begrepp. I direktiven 91/440/EEG, 95/18/EG och 2001/14/EG motsvaras dessa begrepp av järnvägsinfrastruktur, infrastrukturförvaltare och sökande. Det senare begreppet inkluderar järnvägsföretag som en särskild kategori sökande.

I direktiv 96/48/EG och 2001/16/EG betraktas järnvägen från ett tekniskt systemperspektiv utifrån syftet att åstadkomma en teknisk harmonisering av de europeiska järnvägarna. De viktiga begreppen är i detta sammanhang driftskompatibilitet, väsentliga krav, delsystem, och komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet. Dessa begrepp används i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg, som införlivar direktiv 96/48/EG i svensk rätt.

Begreppsapparaten i förslaget till järnvägslag är i huvudsak uppbyggd på den begreppsapparat som används i direktiven

91/440/EEG, 95/18/EG och 2001/14/EG. I lagförslagets avdelning 2 används dock också begrepp hämtade från direktiv 2001/16/EG.

Skälet till att jag valt att inte använda begreppen spåranläggning, spårinnehavare och trafikutövare är att de svenska versionerna av gemenskapens rättsakter på järnvägsområdet sedan länge innehåller en viss terminologi som inte överensstämmer med järnvägssäkerhetslagens (1990:1157). Direktiv behöver visserligen inte införlivas ord för ord i nationell rätt, men när det gäller beteckningarna på järnvägssystemets centrala aktörer anser jag att det är en klar fördel om samma terminologi används i svensk lagstiftning som i den Europeiska gemenskapens rättsakter. Eventuellt mindre goda översättningar i de svenska versionerna av gemenskapen rättsakter bör enligt min mening inte annat än i undantagsfall anföras som argument för användande av annan terminologi i de lagar som införlivar dem i svensk rätt.

Det är svårt att i efterhand ändra språkbruket i de svenska versionerna av gemenskapens rättsakter. En ändring förutsätter nytt beslut av Europaparlamentet och rådet, som enligt min mening inte i onödan bör belastas med krav på åtgärder som i huvudsak är språkligt motiverade. Jag anser därför att den begreppsapparat som används i den svenska versionen av direktiven 91/440/EEG, 2001/12/EG, 2001/13/EG, 2001/14/EG och 2001/16/EG bör användas även i svensk lag och författning.

I den svenska översättningen av kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv som nu behandlas av Europaparlamentet och rådet har begreppen banhållare och trafikutövare använts istället för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag respektive sökande. Samma sak gäller för de svenska versioner av TSD för höghastighetstågsystem som håller på att utarbetas. I de svenska versionerna av de redan antagna rättsakterna på järnvägsområdet används dock genomgående begreppen infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och i direktiv 2001/14/EG även begreppet sökande. Enligt min mening bör regeringen agera för att säkerställa språklig överensstämmelse mellan de svenska versionerna av redan antagna rättsakter på järnvägsområdet i förhållande till de förslag till rättsakter som nu behandlas.

Jag föreslår i kapitel 1 att järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) under en övergångsperiod bör bibehållas för tillämpning på spårvägs- och tunnelbaneverksamhet samt på järnvägsverksamhet som inte omfattas av mitt förslag till järnvägslag. Om mitt förslag accepteras kommer begreppen trafikutövare, spårinnehavare och

spåranläggningar att även fortsättningsvis användas för reglering av viss järnvägsverksamhet. Trots detta anser jag att begreppen järnvägsinfrastruktur, infrastrukturförvaltare, sökande och järnvägsföretag bör användas i förslaget till järnvägslag. Olägenheten av att beteckna samma eller snarlika företeelser med olika ord uppvägs enligt min mening av att bättre begreppslig överensstämmelse med EG-rätten uppnås samt genom att olägenheten begränsar sig till en kortare övergångsperiod.

I lagförslagets avdelning 2 används som nämnts delvis begrepp hämtade från direktiv 2001/16/EG. Bestämmelserna i 2 avd. 2– 11 §§ avser delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet medan bestämmelserna i 2 avd. 12 och 13 §§ reglerar infrastruktur och rullande materiel som inte omfattas av bestämmelser om driftskompatibilitet. Delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet är begrepp som används i direktiv 2001/16/EG, som innehåller bestämmelser om krav på det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. I detta järnvägssystem är rullande materiel ett delsystem medan infrastrukturen delas in flera olika delsystem. För de delar av det svenska järnvägsystemet som inte skall omfattas av driftskompatibilitetskraven i direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG används istället begreppen infrastruktur och rullande materiel. Indelningen i delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet fyller i dessa fall ingen funktion.

3. Vissa viktiga verksamhetsutövare

I detta kapitel diskuterar jag vilka roller i järnvägssystemet olika aktörer skall kunna utöva. Jag uppmärksammar speciellt de krav som bör ställas på aktörerna för att tillåta dem att vara verksamma i de olika rollerna. Diskussionen koncentreras först till organisatoriska frågor och därmed sammanhängande krav. I anslutning till en genomgång av reglerna om auktorisation, licens, säkerhetsintyg och tillstånd följer en diskussion om vilka övriga krav som ställs på de fysiska eller juridiska personer som vill verka som sökande, järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare i järnvägssystemet.

3.1. Direktiven

3.1.1. Allmänt

Direktiven i det första järnvägspaketet syftar till att harmonisera medlemsstaternas nationella regler om tillträde till och användning av järnvägsinfrastruktur och därmed förknippade ekonomiska, administrativa och tekniska villkor. Direktiven förutsätter att aktörer verksamma i rollerna sökande, järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare deltar i produktionen av järnvägstransporttjänster. Järnvägsföretaget får alltid uppträda som sökande. Direktiven lämnar dock möjlighet för medlemsstaterna att låta även andra aktörer vara verksamma i rollen som sökande.

Sökande, järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare förutsätts i direktiven arbeta i samverkan och konkurrens med varandra under överinseende av självständiga regleringsorgan. Centrala frågor är i detta sammanhang: Får flera roller förenas inom ramen för en aktör? I vilken utsträckning är sådana lösningar förenliga med ickediskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen för konkurre-

rande sökande och järnvägsföretag? Direktiven 91/440/EEG, ändrat genom 2001/12/EG och 2001/14/EG innehåller ett antal ganska svårtillämpade bestämmelser rörande under vilka organisatoriska förutsättningar aktörer som vill förena rollerna infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag skall kunna verka i järnvägssystemet. Därtill innehåller direktiven också regler med krav på infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags ekonomiska redovisning som syftar till att försvåra korssubventionering mellan olika verksamheter.

3.1.2. Vilka roller skall de viktigare verksamhetsutövarna spela?

I direktiven definieras ett järnvägsföretag som ett företag vars roll i järnvägssystemet grundas på uppgiften att svara för dragning av tåg och annan rullande materiel. Det är ovidkommande om järnvägsföretaget gör detta i syfte att själv tillhandahålla gods- eller persontrafiktjänster på transportmarknaden eller om det vill uppträda som underleverantör – bägge alternativen faller under definitionen. Järnvägsföretaget kan ha ansvaret direkt mot transportkunden, men måste inte ha det.

En sökande skall, enligt direktivets definition, på grundval av ett kommersiellt eller allmännyttigt intresse ha rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet. Av de exempel på sökande som räknas upp i definitionen har jag slutit mig till att huvuduppgiften för en sökande är att organisera järnvägstrafik, dvs. att svara för planering av trafikupplägg. Detta är förklaringen till att järnvägsföretaget alltid är att betrakta som sökande. Om andra än järnvägsföretag tillåts verka i järnvägssystemet är det uppenbart att deras verksamhet delvis sammanfaller med järnvägsföretagens. Bägge kategorierna sökande kan svara för att organisera järnvägstrafik, men endast järnvägsföretaget kan svara för järnvägens åkerifunktion, dvs. framföra tåg eller rullande materiel på infrastrukturen.

Direktivens definition ger vid handen att infrastrukturförvaltarens huvuduppgift består i att svara för anläggande och underhåll av järnvägsinfrastruktur. Infrastrukturförvaltaren får också ha till uppgift att svara för drift av kontroll och säkerhetssystem. Av artikel 13 i direktiv 2001/14/EG framgår också indirekt att tilldelning av infrastrukturkapacitet skall räknas in i infrastrukturförvaltarens huvuduppgift.

Direktiven anger av naturliga skäl ingen huvuduppgift för den som ansvarar för järnvägssystemets regleringsfunktioner. Det säger sig självt att uppgiften är att säkerställa efterlevnad av direktivets bestämmelser. Frågan är istället på vilket sätt regleringsfunktionernas verksamhet bör utövas för att åstadkomma efterlevnad av direktivets bestämmelser samt vilka krav på organisation och självständighet som bör ställas på den som svarar för regleringsfunktionen? Den förra frågan diskuteras i följande punkt samt i avsnitt 3.3.5 i detta kapitel. Till den senare frågan återkommer jag i kapitel 9.

3.1.3. Vilka roller får inte förenas ansvarsmässigt?

I direktiv 91/440/EEG, (art. 6.3), åläggs medlemsstaterna att ”…vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa de uppgifter, enligt förteckningen i bilaga II, som ett rättvist och ickediskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av…” och ansvarsmässigt placera dessa uppgifter på aktörer som inte själva tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Uppgifterna i bilaga II består av beslutsfattande i samband med utfärdande av licens för järnvägsföretag, tilldelning av infrastrukturkapacitet, fastställande och uttag av infrastrukturavgifter samt kontroll av att skyldigheter avseende offentligt upphandlad eller annan järnvägstrafik av allmännyttig karaktär uppfylls vid tillhandahållandet av den. Sista meningen i artikel 6.3 anger dessutom att medlemsstaterna för kommissionen måste kunna påvisa att målet, ett rättvist och ickediskriminerande tillträde till infrastrukturen, är uppnått oavsett vilken organisationsmodell som valts.

Av andra stycket i artikel 6.3 framgår att medlemsstaterna har rätt att om de så vill överlåta förvaltning av järnvägsinfrastruktur, som består av annat än beslut om kapacitetstilldelning och fastställande av infrastrukturavgifter, på ett järnvägsföretag. Tågklarering kan alltså utföras av ett järnvägsföretag, däremot inte planering och tilldelning av tåglägen, vagnuttag m.m.

I artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14/EG regleras villkoren för kapacitetstilldelning och fastställande och uttag av infrastrukturavgifter om ”…infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.” I dessa fall skall tilldelning av infrastrukturkapacitet och alla uppgifter i kapitel II,

med undantag av uppbörd av infrastrukturavgifter utföras av ett eller flera organ som ”… är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.” Detta är det enda undantaget från huvudregeln att tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet bara kan utföras av en infrastrukturförvaltare (art. 13.1).

Ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare får inte heller svara för de regleringsuppgifter som anges i direktiv 91/440/EEG, (art 10.7), och direktiv 2001/14/EG (art. 30). Regleringsuppgifterna syftar till att säkra att direktivens underliggande principer om tillträde till infrastrukturen på rättvisa och ickediskriminerande villkor får genomslag i järnvägssektorn. Sammantaget kan sägas att direktiven tillmäter regleringsrollen relativt stor betydelse.

3.1.4. Krav på förvaltningsmässigt oberoende, ekonomisk redovisning, m.m.

I korthet anges i direktiv 91/440/EEG att järnvägsföretag skall vara förvaltningsmässigt oberoende av staten beträffande företagets administration, ekonomi och bokföring (art 4.1). Därutöver ställs också i artikel 6.1 krav på att järnvägsföretag skall föra och offentliggöra separata resultat- och balansräkningar för trafikverksamhet och förvaltning av infrastruktur. Allmänna medel som utbetalas till ett av dessa verksamhetsområden får inte överföras till det andra och järnvägsföretagets bokföring skall spegla detta förbud. Järnvägsföretag skall också upprätta separata balans- och resultaträkningar för verksamhet som avser tillhandahållande av transporter för gods på järnväg och särredovisa medel som avser persontransport i allmänhetens tjänst. Dessa medel får inte heller överföras till annan verksamhet i företaget (art 9.4).

Infrastrukturförvaltare skall ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll (art 4.2.). Inom ramen för den allmänna politik som fastställs av staten skall infrastrukturförvaltare också upprätta en verksamhetsplan, inklusive investerings- och finansieringsplaner (art 7.4).

3.2. Gällande rätt

3.2.1. Allmänt

Den svenska utvecklingen har på flera områden gått längre än vad direktiven kräver. Denna utveckling har emellertid inte drivits fram genom reglering i lag. Riksdagen och regeringen har istället direkt organiserat verksamheten på de statligt ägda järnvägarna inom ramen för en järnvägslagstiftning som i princip endast reglerar säkerhetskrav samt relationen mellan järnvägen (bana och trafik sammantagna) och transportkunden respektive tredje man. Följden är att järnvägslagstiftningen, utifrån ett icke-diskrimineringsperspektiv, i mycket ringa utsträckning reglerar hur produktionen av järnvägstransporttjänster skall organiseras. I järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och lagen om tilldelning av spårkapacitet (1997:757) samt i ett flertal olika förordningar, avtal, bolagsordningar och ägardirektiv återfinns regler, klausuler osv. av betydelse för utformning av roller och rollinnehavare i den svenska järnvägssektorn. Riksdagen och regeringen har i nästan samtliga fall haft ett bestämmande inflytande över innehållet.

3.2.2. De viktigare verksamhetsutövarnas roller

I järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) regleras frågor kring ansvar och organisation inom järnvägssystemet från ett renodlat säkerhetsperspektiv. I lagens 3 § görs en ansvarsmässig skillnad mellan drift av spårtrafik och drift av spåranläggning, men det finns inget specifikt krav på organisatorisk separation mellan dessa bägge verksamheter. Trafikutövare svarar för drift av spårtrafik och spårinnehavare för drift av spåranläggning. Trafikutövare och spårinnehavare måste ha tillstånd för att få bedriva verksamhet.

Trafikledning ingår som en del av driften av spåranläggning, men betraktas som en särskild verksamhetsgren som kan utföras av någon annan än spårinnehavaren. I det fallet krävs dock särskilt tillstånd. Med trafikledning avses i järnvägssäkerhetslagen såväl

tidtabellsplanering som den trafikledande verksamhet som utförs av tågledare eller tågklarerare.

Med utgångspunkt från 3 § i järnvägssäkerhetslagen är det möjligt för trafikutövare och spårinnehavare att kombinera dessa roller med i princip vilka andra roller eller uppgifter inom järnvägssektorn som helst. De enda begränsningarna följer av vad som är förenligt med eventuella ägarkrav samt med de krav järnvägssäkerhetslagen ställer på den som ansöker om tillstånd.

Riksdagen och regeringen har dock valt en annan väg och givit trafikhuvudmän och Rikstrafiken roller som organisatörer av bl.a. järnvägstrafik. Dessa aktörer måste inte uppträda som trafikutövare i järnvägssäkerhetslagens mening, utan kan utföra sin uppgift utan tillstånd från Järnvägsinspektionen. Någon motsvarighet till dem finns inte på godstransportområdet. För att organisera godstrafik på järnväg krävs därför fortfarande tillstånd att bedriva verksamhet som trafikutövare. Riksdagen och regeringen har också valt att renodla rollerna för de aktörer som skapats genom styckningen av affärsverket SJ. De nya aktörerna har utformats som respektive järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare eller leverantörer av stödtjänster till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare.

Detta utesluter dock inte en viss marginell förening av rollerna trafikutövare och spårinnehavare. T.ex. har Banverket tillstånd som trafikutövare för att kunna framföra de tåg eller annan rullande materiel som behövs för utförandet av uppgiften att förvalta infrastrukturen. Green Cargo AB har tillstånd i egenskap av spårinnehavare av vissa terminalspår.

På Inlandsbanan, Arlandabanan, ett stort antal industri-, terminal- och hamnspår samt på vissa fristående banor för lokal persontrafik är dock förhållandena annorlunda. Här uppträder inte sällan aktörer vars själva verksamhetsidé förutsätter en förening av rollerna järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, t.ex. IBAB och A-Train AB.

3.2.3. Förvaltningsmässigt oberoende, ekonomisk redovisning m.m.

Banverket utgör som förvaltningsmyndighet en del av staten. Banverkets ledning har dock långtgående förvaltningsmässig självständighet med stöd av verkets instruktion, anslag och övriga villkor för den ekonomiska förvaltningen. Övriga spårinnehavare är

civilrättsligt reglerade, vilket även är fallet med samtliga trafikutövare.

Banverkets upprättande av verksamhets-, investerings- och finansieringsplaner styrs av ett flertal statliga regleringar som sammantagna reglerar ett antal cykliska planeringsprocesser. Processerna syftar till att koordinera planering och finansiering samt till att säkerställa att Banverket effektivt utvecklar och förvaltar statens spåranläggningar. Banverkets liksom övriga förvaltningsmyndigheters ekonomiska redovisning regleras genom olika förordningar och tillsyn utövas av Riksrevisionsverket. Övriga spårinnehavares planeringsverksamhet styrs av allmänna regleringar av aktiebolag, handelsbolag, enskilda firmor osv.

Trafikutövares ekonomiska redovisning sker i enlighet med bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554). Företag upprättar balans- och resultaträkning för hela verksamheten och väljer själv den indelning i verksamhetsgrenar som ligger till grund för bokföring samt redovisning av verksamhetens resultat.

3.3. Överväganden

3.3.1. Allmänt

Direktiven i det första järnvägspaketet syftar till att harmonisera nationella regler som rör tillträde till järnvägsinfrastruktur samt tekniska, administrativa och ekonomiska villkor förknippade därmed. Syftet till trots är direktiven skrivna utifrån förutsättningen att unionens medlemsländer även fortsättningsvis kommer att organisera järnvägsverksamhet på mycket olika sätt. Direktiven syftar med andra ord inte till att skapa en gemensam europeisk järnvägsmodell. De ställer endast vissa krav som varje nationell modell måste klara av. Utifrån denna utgångspunkt kan jag för det första konstatera att den svenska järnvägsmodell som utvecklats successivt sedan 1988 i mycket hög utsträckning svarar mot direktivens krav. I vissa avseenden har den svenska utvecklingen kommit längre än den europeiska, t.ex. beträffande tillträdesregler.

Min utgångspunkt beträffande hur direktivens bestämmelser skall införlivas är att bygga vidare på svenska erfarenheter från

1988. Med detta menar jag främst att hålla fast vid ansatsen att öppna järnvägssystemet för olika former av inflytande från transportkunder och andra intressenter. Denna ansats ställer dels krav på åtgärder för att åstadkomma effektiv konkurrens mellan järnvägsföretag, dels på åtgärder som syftar till att ge olika intressenter ett mer direkt inflytande i järnvägssystemets produktionsprocesser. Bägge typerna av åtgärder kräver noggranna överväganden om rollspel och utformning av ansvarsgränser inom järnvägssystemet. Produktionen av järnvägstransporttjänster är en komplex process och i Sverige har den ansvarsmässigt delats upp på allt fler aktörer. Järnvägssektorns aktörer har i allt högre utsträckning specialiserat sina respektive verksamheter och valt att vara verksamma i ett eller ett fåtal led i produktionsprocessen. Den nödvändiga samordningen sker huvudsakligen på grundval av avtal inom ramen för framförallt konkurrenslagens, järnvägssäkerhetslagens och järnvägstrafiklagens bestämmelser. Detta har lett till ett system där aktörerna haft en ganska stor frihet att själva bestämma formerna för såväl organisationen av produktionsprocessen som för deras inbördes relationer. Min ambition har varit att ta tillvara den flexibilitet detta system erbjuder samtidigt som jag funnit det motiverat att i lagen bygga in vissa garantier för att den inte skall kunna missbrukas av vissa aktörer med stark ställning på marknaderna för järnvägstjänster. Mitt förslag till införlivande av direktivens bestämmelser bygger på att produktionen av järnvägstransporttjänster tydligt skall ta sin utgångspunkt i transportkundernas efterfrågan och de avtal som ingås mellan dessa och järnvägsföretag, trafikhuvudmän eller andra typer av transportansvariga aktörer. De underliggande avtal som reglerar hur infrastrukturförvaltare, verkstadsägare, terminal- eller stationshållare m.m. samverkar med det transportansvariga järnvägsföretaget måste utformas med respekt för transportavtalets innehåll.

Järnvägssystemets roller

I mitt förslag till järnvägslag har jag i huvudsak använt direktivens begreppsapparat för att beteckna de aktörer som spelar huvudrollerna i produktionen av järnvägstransporttjänster. I det följande diskuterar jag hur järnvägssystemets funktioner bör

fördelas på aktörerna sökande, järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och järnvägsmyndighet. Systemfunktionerna har jag valt att ange på följande sätt: N ansvar för transportavtal med transportkund, N ansvar för trafikupplägg och tidtabeller, N ansvar för framförande av tåg och rullande materiel på

infrastrukturen, N ansvar för tilldelning av infrastrukturkapacitet samt fastställande

och uttag av infrastrukturavgifter, N ansvar för trafikledning utförd av tågledare och tågklarerare, N ansvar för anläggande och underhåll av infrastruktur, N ansvar för olika typer av stödtjänster, som fordonsreparationer,

stations- och terminaldrift osv. N ansvar för reglering, tillsyn och kontroll.

3.3.2. Sökande

En sökande skall enligt definitionen i direktiv 2001/14/EG (art. 2) vara ett järnvägsföretag eller en internationell sammanslutning av järnvägsföretag. I vissa medlemsstater räcker det att vara en fysisk eller juridisk person som har ett kommersiellt eller allmännyttigt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet. Det krävs dock att man är auktoriserad. En auktoriserad sökande har ett antal definierade rättigheter och skyldigheter i förhållande till infrastrukturförvaltaren avseende främst användning av infrastrukturkapacitet och som utvecklas närmare i kapitel 7 och 8.

Skälen till att medlemsstaterna i nationell lagstiftning efter eget skön skall kunna utvidga kretsen sökande till andra aktörer än järnvägsföretag och deras internationella sammanslutningar framgår inte närmare av direktivet. Från min synpunkt sett framstår det från effektivitetssynpunkt som önskvärt att öppna möjligheter för speditörer och andra organisatörer av godsflöden att på samma sätt som trafikhuvudmän agera som sökande i järnvägssystemet. Därigenom underlättas planering av intermodala transportkedjor och möjligheten för järnvägen att spela en mer betydelsefull roll inte minst beträffande de långväga godstransporterna.

Utifrån perspektivet att det är önskvärt att öppna järnvägssystemet för direkt inflytande från transportkunder och andra intressenter anser jag att möjligheten att verka som sökande därför bör beredas fler aktörer än järnvägsföretag och deras internationella

sammanslutningar. En sådan åtgärd ligger också i linje med vad som redan i dag i begränsad utsträckning gäller på statens spåranläggningar. Jag vill dock här gå något längre och dels ge aktörer verksamma på godstransportmarknaden, dels ge trafikhuvudmän, Rikstrafiken och aktörer på persontrafikmarknaden med ett kommersiellt intresse möjlighet att verka som sökande på svenska järnvägsnät.

Avgränsningen av begreppet sökande bör, förutom kravet på kommersiellt eller allmännyttigt intresse, enligt min mening göras i förhållande till uppgifterna att organisera respektive genomföra järnvägstrafik. Att organisera järnvägstrafiken består i att svara för planering av tidtabeller och trafikupplägg. Att bedriva järnvägstrafiken består i att svara för framförande av tåg och rullande materiel. Bägge uppgifterna leder till behov av att på något sätt reglera relationen med infrastrukturförvaltaren. Organisation av järnvägstrafik rör de kapacitetsmässiga förutsättningarna för att bedriva trafik i speciella mönster eller system. Genomförandet av järnvägstrafik ställer krav på reglering av under vilka villkor framförandet av tåg och rullande materiel enligt trafikuppläggets mönster kan ske.

Att järnvägsföretag, som alltså alltid har rätt att organisera järnvägstrafik, själva ofta svarar för bägge dessa uppgifter är varken nytt eller kontroversiellt. Det är inte heller någon nyhet att andra än järnvägsföretag kan svara för organisering av järnvägstrafikupplägg och planering av tidtabeller utan att för den skull behöva ha tillstånd att verka som järnvägsföretag (trafikutövare med järnvägssäkerhetslagens terminologi).

I Sverige svarar t.ex. trafikhuvudmännen för planering av tidtabeller och trafikupplägg för lokal och regional trafik. De har också ofta byggt upp egna biljettsystem och ingår då via försäljningen av biljetter transportavtal direkt med transportkunderna. För att fullgöra sina skyldigheter i enlighet med transportavtalet kan trafikhuvudmännen antingen själva framföra tåg och rullande materiel, eller upphandla tjänsten av järnvägsföretag. Svarar trafikhuvudmannen själv för framförandet av tåg och rullande materiel måste denne inneha tillstånd att verka som järnvägsföretag. Upphandlas tjänsten krävs att järnvägsföretaget ifråga har tillstånd. Trafikhuvudmännen har på grundval av de beskrivna uppgifterna i järnvägssystemet givits rätt att ansöka om tåglägen för regional och lokal persontrafik på statens spåranlägg-

ningar. De utgör därmed tydliga exempel på sökande i direktivets 2001/14/EG mening.

Rikstrafiken bör enligt min mening också kunna betecknas som en sökande. Rikstrafikens uppgift är att samordna persontrafik. I järnvägssystemet innebär detta att samordna interregional, regional och lokal järnvägstrafik. Detta görs dels genom samarbete med järnvägsföretag och trafikhuvudmän, dels genom upphandling av viss persontrafik på järnväg. Rikstrafiken använder sig som upphandlare i dag av s.k. nettoavtal. Nettoavtalen reglerar ekonomiska bidrag för trafik som bedrivs på kommersiella villkor av ett järnvägsföretag. Avtalet reglerar stödet i förhållande till trafikens utsträckning, omfattning och andra relevanta villkor. Rikstrafiken ställer i dessa sammanhang inte sällan krav på att det järnvägsföretag som vinner upphandlingen skall köra enligt tidtabell av visst slag, mellan specificerade orter osv. Det är sedan järnvägsföretagets skyldighet att i avtal med infrastrukturförvaltaren åstadkomma trafik i enlighet med de av Rikstrafiken ställda kraven.

I praktiken har Rikstrafiken sett sig tvungen att på mer informell basis upprätta en relation med infrastrukturförvaltare inför förhandlingar med de järnvägsföretag som deltar i upphandlingen. Den informella dialogen avser krav på trafikupplägg och tidtabeller. Infrastrukturförvaltaren förfogar ytterst över infrastrukturkapacitetens användning och det är därför poänglöst att avkräva järnvägsföretagen garantier beträffande infrastrukturanvändningen när de inte själva förfogar över den. Även infrastrukturförvaltaren har intresse av en relation till Rikstrafiken avseende t.ex. framtida planer på upphandling av trafik. En sådan relation underlättar i hög grad infrastrukturförvaltarens långsiktiga planering av användning och utbyggnad av infrastrukturen.

Det framstår mot denna bakgrund inte som självklart att järnvägsföretag som framför tåg och rullande materiel på grundval av upphandlingsavtal med Rikstrafiken i alla delar själva kan svara för hur trafiken skall organiseras. Enligt min mening bör därför Rikstrafikens, infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags inbördes relationer regleras tydligare genom att även Rikstrafiken ges status som sökande i direktivets mening.

Trafikhuvudmän och Rikstrafiken är två exempel på aktörer som bör få verka som sökande på grundval av ett allmännyttigt intresse av att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet. Det är i nuläget svårt att bedöma vilka aktörer som skulle vilja verka som sökande

på grundval av ett kommersiellt intresse. På godstransportmarknaden borde det finnas flera aktörer med intresse av att uppträda som sökande, t.ex. speditörer, större industriföretag med stora transportvolymer osv. På persontransportmarknaden är sannolikt intresset svagare, men det bör inte uteslutas att researrangörer skulle kunna tänkas vilja organisera charterresor och i samband därmed ikläda sig rollen som sökande.

Vem som helst som anser sig ha ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet bör dock inte kunna uppträda som sökande. Jag har därför föreslagit att en sökande skall vara auktoriserad för att få ansöka om infrastrukturkapacitet. Denna regel är inte tillämplig om sökande är ett licensierat järnvägsföretag. Innehav av licens ger automatiskt järnvägsföretag rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet. För sökande som inte är järnvägsföretag gäller att inför utfärdandet av en auktorisation skall behörig myndighet pröva om sökande kan anses ha ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse samt uppfyller kraven enligt 3 avd. 2 kap. 2 §, se vidare kapitel 4.

Till detta kommer att en infrastrukturförvaltare får ställa krav på en auktoriserad sökande för att säkerställa berättigade förväntningar om framtida intäkter och utnyttjande av infrastrukturen.

3.3.3. Järnvägsföretag

3.3.3.1 Alllmänt

Enligt direktivens bestämmelser kan ett järnvägsföretag, med undantag för tilldelning av infrastrukturkapacitet, fastställande och uttag av infrastrukturavgifter samt vissa rena myndighetsuppgifter, svara för alla funktioner i järnvägssystemet. Skälet till att järnvägsföretag inte får svara för alla funktioner är att detta inte ansetts förenligt med kravet på icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen.

De flesta svenska järnvägsföretag har i dag koncentrerat sin verksamhet till bedrivande av järnvägstrafik. Vissa av dem är verksamma i en nästan renodlad järnvägsåkeriroll. Andra har kombinerat denna uppgift med att organisera trafikupplägg i syfte

att själva tillhandahålla transporttjänster på transportmarknaden. De har därmed valt att organisera sin verksamhet kring funktionerna ansvar för transportavtal med transportkunder, ansvar för tidtabeller och trafikupplägg samt ansvar för framförande av tåg och rullande materiel.

För att korrekt införliva direktivens krav är det nödvändigt att i lag införa en regel som förbjuder järnvägsföretag att svara för beslut om tilldelning av infrastrukturkapacitet samt för beslut om fastställande av infrastrukturavgifter. Problemet är att järnvägsföretag kan äga eller förvalta infrastruktur. A-Train AB och IBAB är exempel på företag som kombinerar ansvar för trafik med ansvar för infrastrukturförvaltning. Det finns ett flertal andra exempel, men då rör det sig om förvaltning av olika industri-, terminal- och anslutningsspår. En direkt tillämpning av direktivens bestämmelser innebär att denna typ av företag måste göra sig av med infrastrukturen. Alternativet är att överlåta förvaltningen av infrastrukturen, eller åtminstone den del av förvaltningen som utgör kapacitetstilldelning, åt en renodlad infrastrukturförvaltare, som inte är ekonomiskt, organisatoriskt eller beslutsmässigt beroende av ett järnvägsföretag.

Direktivens bestämmelser har i detta fall endast ett icke-diskrimineringssyfte och jag menar därför att svensk lagstiftning måste kunna lämna utrymme för ett visst mått av praktiska lösningar i de fall som här beskrivs. Det viktiga måste vara att åstadkomma en lösning där åtgärderna står i proportion till den effekt som skall uppnås. Jag redovisar i avsnitt 3.3.7 hur jag anser att dessa frågor skall hanteras.

3.3.3.2 Krav på järnvägsföretags ekonomiska redovisning och förvaltningsmässiga oberoende.

Svenska järnvägsföretag är i dag tvungna att utforma sin ekonomiska redovisning i enlighet med bestämmelserna i årsredovisningslagen (1995:1554) och bokföringslagen (1999:1078), som inte i alla delar motsvarar kraven i direktiv 91/440/EEG. Jag föreslår därför att en särskild regel rörande järnvägsföretags ekonomiska redovisningsskyldighet införs i lagen enligt samma modell som gäller för företag verksamma på elmarknaden. Syftet bakom regeln är att motverka diskriminerande korssubventionering. Regelns innebörd är att järnvägsföretag åläggs att utöver ordinarie

årsredovisning till regeringen eller den myndighet regeringen utser i särskild ordning redovisa ekonomisk ställning och resultat. Den extra redovisningen skall innehålla separata balans- och resultaträkningar för förvaltning av infrastruktur respektive för tillhandahållande av transport- och trafiktjänster på godsmarknaden. Därtill skall medel som erhållits som betalning för att utföra upphandlad allmännyttig järnvägstrafik eller för drift av infrastruktur redovisas separat i järnvägsföretagets bokföring.

Enligt artikel 4 i direktiv 91/440/EEG skall järnvägsföretag vara tillförsäkrade ett förvaltningsmässigt oberoende i förhållande till staten. Oberoendet rör företagsledningens kontroll över företagets administration, ekonomi och bokföring. Inom civilrätten finns ett utvecklat regelverk som, beträffande dessa frågor, inte behöver kompletteras. Något offentligrättsligt reglerat järnvägsföretag finns inte längre i Sverige och jag anser därför att det inte föreligger något särkilt behov av ytterligare lagreglering rörande järnvägsföretags förvaltningsmässiga oberoende.

3.3.4. Infrastrukturförvaltare

3.3.4.1 Allmänt

Direktivens definition av infrastrukturförvaltare antyder att dess huvuduppgift i järnvägssystemet är att driva järnvägsinfrastruktur, dvs. att projektera, anlägga, underhålla och svara för driften av de anläggningar som är nödvändiga för att järnvägsföretag skall kunna bruka infrastrukturen. Från produktsynpunkt kan detta betecknas som att infrastrukturförvaltaren tillhandahåller en tekniskt farbar infrastruktur.

Tekniskt farbar infrastruktur är bara en av flera produktionsmässiga förutsättningar för att åstadkomma järnvägstrafik. Infrastrukturen måste också vara trafikalt farbar om ett järnvägsföretag skall kunna framföra tåg och rullande materiel på infrastrukturen utan att kollidera med andra spårburna fordon. Trafikal farbarhet uppnås genom planering av användandet av infrastrukturen i syfte att garantera att två eller fler tåg inte kan befinna sig på samma punkt samtidigt. Planeringen resulterar i tåglägen, växlingsrörelser, vagnuttag m.fl. former av planerat

kapacitetsutnyttjande, som i tid och rum preciserar den rullande materielens position på infrastrukturen. Trafikal farbarhet förutsätter också s.k. trafikteknisk farbarhet, dvs. fungerande fordon.

Teknisk, trafikal och trafikteknisk farbarhet är alltså produktionsmässiga förutsättningar för en fungerande järnvägstrafik. För att åstadkomma effektiv järnvägstrafik måste även hänsyn tas till transportmarknadens kunder och de förutsättningar som följer av deras efterfrågan på transporttjänster. Det är ju poänglöst att framföra tåg som inte används av kunderna på transportmarknaden.

För sökande framstår därför infrastrukturens framkomlighet för de transporttjänster som efterfrågas av transportkunderna som den produkt infrastrukturförvaltaren bör tillhandahålla. En enskild sökandes värdering av produkten framkomlighet kan dock variera kraftigt beroende på hur väl den korresponderar med transportkundernas efterfrågan av transporttjänster. Exempelvis representerar sannolikt framkomlighet för snabbtåg på västra stambanan från Stockholm till Göteborg en lördag mellan 09.00 och 12.20 ett ganska stort värde, eftersom antalet presumtiva betalningsvilliga resenärer är stort. Framkomlighet för samma typ av trafik på natten mellan kl. 02.00 och 05.20 är värdelös.

Infrastrukturförvaltare har mer sällan direkta relationer med transportkunder och resenärer och har därför svårt att ta ställning till hur deras efterfrågan ser ut. Infrastrukturförvaltaren har dock en direkt relation med sökande, som i sin tur har en direkt relation med transportkunderna. Relationen mellan sökande och transportkunder baseras antingen på att sökande sluter transportavtal med transportkunder och är operativ utförare av trafiktjänsten, eller på att sökande uppträder som trafikentreprenör åt den aktör som sluter transportavtal med transportkunder. För infrastrukturförvaltaren är det därför rationellt att basera planering av framkomlighet på sökandes efterfrågan.

Om infrastrukturförvaltaren skall kunna tillhandahålla framkomlighet i enlighet med sökandes efterfrågan måste samtliga marknads- och produktionsmässiga planeringsförutsättningar i varje enskilt fall regleras. Infrastrukturförvaltaren behärskar de planeringsförutsättningar som följer av ansvaret för teknisk och trafikal farbarhet medan varje sökande behärskar de förutsättningar som följer av ansvar för den trafiktekniska farbarheten. Kollektivet sökande besitter därtill den information om transportkundernas

efterfrågan av transporttjänster, som bör komma till uttryck i fördelningen av infrastrukturkapaciteten i form av tåglägen, vagnuttag, m.m. Koordineringen av samtliga dessa planeringsförutsättningar sker i infrastrukturförvaltarens tilldelningsprocess och regleras i administrativa, ekonomiska och tekniska överenskommelser mellan infrastrukturförvaltaren och varje sökande.

Enligt min mening är det önskvärt att varje trafikrörelses samtliga planeringsförutsättningar behandlas parallellt i tilldelningsprocessen och att tågläget och villkoren för dess användande ses som en odelbar helhet. En sekventiell behandling riskerar att leda till situationer där sökande och infrastrukturförvaltare är överens om tågläge, men inte för villkoren för dess användande, eller vice versa. I värsta fall leder detta till att sökande inte kan eller vill använda ett eller flera tåglägen, vars planering fick till följd att andra sökandes tåglägen inte fick efterfrågad utformning.

Överenskommelserna mellan infrastrukturförvaltare och sökande reglerar bl.a. frågor som är nödvändiga för infrastrukturförvaltarens leverans av den planerade framkomligheten. Leveransen av framkomlighet produceras av tågledare eller tågklarerare verksamma i trafikledningscentraler eller på stationer. Deras uppgift är att övervaka att järnvägstrafiken utförs i enlighet med planerade tåglägen och övriga avtalade villkor. Den planerade framkomligheten bör ge trafikledningsfunktionen förutsättningar att efter störningar snabbt återställa trafiken till ett tillstånd som motsvarar de villkor som överenskommits mellan infrastrukturförvaltaren och varje sökande.

I detta sammanhang bör sambanden mellan olika produktionsförutsättningar och vikten av en effektiv planeringsmässig koordinering av dem uppmärksammas. En sökandes fordon kan t.ex. visa sig vara av sådan beskaffenhet att ett planerat tågläge inte kan utnyttjas på avsett sätt. Detta kan i sin tur påverka andra sökandes överenskomna trafikering av infrastrukturen. Trafikledningen måste i detta läge först besluta om de åtgärder som behövs för att hålla banan trafikalt farbar. Därefter om vilka åtgärder som behövs för att återställa trafiken. I andra fall medger inte den tekniska farbarheten trafik enligt planeringsförutsättningarna, t.ex. till följd av genomförande av oplanerade banarbeten. Dessa typer av störningar kan delvis minimeras genom en effektiv tilldelningsprocess. Ju fler produktionsförutsättningar som kan tas

om hand på ett koordinerat sätt i tilldelningsprocessen, desto mindre blir risken för störningar.

3.3.4.2 Förvaltningsmässiga krav på infrastrukturförvaltare

Infrastrukturförvaltare skall enligt artikel 4 i direktiv 91/440/EEG ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll. I motsats till vad som gäller för järnvägsföretag finns här inget krav på oberoende ställning. En lägre grad av självständighet krävs alltså beträffande ledning av infrastrukturverksamhet än av järnvägstrafikverksamhet.

Förutom Banverket är alla svenska infrastrukturförvaltare civilrättsligt reglerade. De civilrättsligt reglerade infrastrukturförvaltarnas förvaltningsmässiga oberoende är från många olika aspekter reglerat i ett flertal lagar. Regleringarna uppfyller med råge direktivets krav. Banverket är som förvaltningsmyndighet dock en del av staten och lyder under regeringen. Enligt min mening är emellertid den självständighet i beslutsfattande som Banverkets styrelse och generaldirektör i dag har i förhållande till riksdag och regering fullt tillräcklig för att kunna anses vara förenlig med kraven som ställs i artikel 4.

Artikel 7 i direktiv 91/440/EEG innehåller också krav på upprättande av verksamhetsplan, inklusive investerings- och finansieringsplaner. Planen skall upprättas inom ramen för den allmänna politik som fastställs av staten. Syftet bakom detta generella krav på infrastrukturförvaltare är att ”…planen skall utformas för att säkerställa en optimal och effektiv användning och utveckling av infrastrukturen samtidigt som ekonomisk balans säkerställs och medel tillhandahålls som gör det möjligt att uppnå dessa krav”. Om syftet bakom regeln är klart är det enligt min mening mer oklart om regeln faktiskt är utformad i syfte att gälla alla infrastrukturförvaltare. Regeln verkar förutsätta offentlig finansiering eller direkt statlig kontroll av infrastrukturen. Alla järnvägsnät är emellertid inte föremål för offentlig finansiering eller direkt statlig kontroll.

Beträffande Banverkets verksamhetsplanering innebär kravet i artikel 7 inga problem. Jag kan inte heller se några problem när det gäller IBAB eller andra infrastrukturförvaltare som på uppdrag av staten eller en kommun förvaltar offentligt ägd infrastruktur. Här reglerar staten eller kommunerna i avtal eller i författning

infrastrukturförvaltarens planeringsskyldighet på ett sätt som överensstämmer med kravet i artikel 7. När det gäller övriga infrastrukturförvaltare kan först och främst konstateras att de är civilrättsligt reglerade. Kraven på deras verksamhet kommer till uttryck i allmänna regleringar av aktiebolag, handelsbolag, enskilda firmor osv. I den mån driften av infrastrukturen helt eller delvis finansieras med offentliga medel brukar som villkor för finansieringen infrastrukturförvaltaren avkrävas redovisning av hur medlen skall användas. Staten kan ställa krav på utarbetande av kompletterande dokument, om detta krav inte kan tillgodoses inom ramen för infrastrukturförvaltarens ordinarie affärsplaner.

När driften av infrastruktur inte är offentligt finansierad bör enligt min mening infrastrukturförvaltaren inte avkrävas någon ytterligare redovisning av planerad verksamhet. Särskilt inte i de fall det rör sig om planer för en privatägd infrastruktur med lågt kapacitetsutnyttjande och begränsad geografisk utsträckning, vilket det i dessa fall nästan uteslutande torde röra sig om. Jag föreslår i kapitel 7 att infrastrukturförvaltare åläggs skyldighet att upprätta vissa dokument och planer som innehåller uppgifter om infrastrukturens användning och utveckling. Jag kan inte se något behov av att komplettera dessa krav med ett allmänt krav på infrastrukturförvaltares verksamhetsplanering. Jag anser därför inte att det är nödvändigt att i lag införa ytterligare bestämmelser rörande skyldighet för infrastrukturförvaltaren.

3.3.5. Järnvägsstyrelsen

Ett öppet järnvägssystem ger transportkunder och andra intressenter möjlighet att välja mellan olika leverantörer av järnvägstransporttjänster. Det ger också möjlighet att verka i olika roller inom systemet. Ett sådant system blir med nödvändighet komplext och innehåller många friktionsytor. Skall det fungera effektivt är det nödvändigt att friktionen inte blir för hög och då behövs reglering i form av tydliga regler och fungerande konfliktlösningsmekanismer. Brist på effektiv reglering leder till höga transaktionskostnader för aktörerna i systemet, vilket i sin tur leder till lägre systemeffektivitet.

Direktiven i det första järnvägspaketet reglerar järnvägssystemet utifrån syftena icke-diskriminering, effektiv konkurrens och säkerhet. Medlemsstaterna åläggs att inrätta särskilda

regleringsorgan respektive organ som licensierar järnvägsföretag och utfärdar säkerhetsintyg. De s.k. driftskompatibilitetsdirektiven (96/48/EG och 2001/16/EG) reglerar järnvägssystemet utifrån det övergripande perspektivet driftskompatibilitet, som i sin tur inbegriper perspektiven tillförlitlighet och tillgänglighet, miljö, säkerhet, teknisk kompatibilitet och hälsa. I det s.k. andra järnvägspaketet, som nu behandlas av Europaparlamentet och rådet, krävs att medlemsstaterna inrättar särskilda nationella säkerhetsmyndigheter som skall utföra de uppgifter som följer av direktiven.

I det första järnvägspaketets direktiv ställs krav på att organ som reglerar järnvägssystemet utifrån perspektiven icke-diskriminering och effektiv konkurrens skall vara oberoende i förhållande till såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltare. För organ som utfärdar säkerhetsintyg och licens inskränker sig kravet till oberoende av sökande och i driftskompatibilitetsdirektiven finns inga krav alls. I det andra järnvägspaketet föreslås att den nationella säkerhetsmyndigheten skall vara oberoende från både infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Av detta följer att Tågtrafikledningens myndighetsuppgifter måste ha skiljts ut från Banverket senast den 15 mars 2003, om direktivens krav skall uppfyllas. Järnvägsinspektionen måste inte skiljas ut från Banverket nu, men jag ser inga skäl till att avvakta med detta.

Mot bakgrund av betydelsen av effektiva regleringsfunktioner, kraven i det första järnvägspaketet samt förslagen i det andra järnvägspaketet anser jag det motiverat att tillskapa starka självständiga regleringsfunktioner i den svenska järnvägssektorn. Konflikter inom sektorn kan ju inte längre förebyggas eller lösas av generaldirektören på ett affärsverk, som omfattar nästan hela järnvägssystemet. De kan inte heller lösas på förhandlingsbasis mellan systemets olika aktörer. En förhandlingsmodell förutsätter att aktörerna är få och något sånär jämställda sett från maktsynpunkt. En sådan balanssituation har rått intill nyligen, men efter den slutliga uppdelningen av affärsverket SJ i flera olika bolag vid årsskiftet 2000/2001 är situationen en annan.

Starka regleringsfunktioner kan enligt min mening inte vara uppsplittrade på många små av varandra oberoende myndigheter. Jag anser därför att järnvägssektorns regleringsfunktioner bör sammanföras i en ny myndighet – Järnvägsstyrelsen. Järnvägsstyrelsens övergripande uppgifter bör enligt min mening bestå i att:

N bidra till att effektiviteten inom järnvägssystemet utvecklas, N främja en effektiv konkurrens på marknaderna för

järnvägstjänster, N övervaka och vid behov vidareutveckla villkor för användande av

infrastrukturkapacitet och tjänster inom järnvägssystemet, N tillse att järnvägssystemet blir driftskompatibelt och N övervaka säkerheten i järnvägssystemet genom att meddela

föreskrifter, kontrollera efterlevnad samt utreda olyckor och olyckstillbud.

Det finns enligt min mening vissa samband mellan dessa uppgifter. Föreskrifter syftande till driftskompatibilitet rörande utformning av trafikregler eller järnvägsmateriel kan t.ex. få konsekvenser för konkurrensförhållanden på marknaderna för transport- och järnvägstjänster. På samma sätt kan föreskrifter syftande till att påverka konkurrensförhållandena på någon av marknaderna för järnvägstjänster få konsekvenser för säkerheten i järnvägssystemet osv. Förekomsten av dessa samband är ytterligare ett skäl bakom min uppfattning att järnvägssystemet bäst gagnas av inrättandet av en myndighet, som har förmåga att anlägga ett helhetsperspektiv på järnvägssystemet.

Enligt min mening skall Järnvägsstyrelsen utifrån ett helhetsperspektiv på järnvägssystemet snabbt kunna ingripa och lösa konflikter, främst på grundval av klagomål men också genom egna initiativ. Myndigheten skall också kunna förebygga konflikter genom utfärdande av föreskrifter. Järnvägsstyrelsen får dock aldrig ta över de andra aktörernas ansvar. Tanken bakom det öppna järnvägssystemet är ju att låta transportkundernas och andra intressenters efterfrågan komma till uttryck i nya produktionsmönster och transportjänster. Sökande, järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare m.fl. aktörer förutsätts därför vilja ta risker och experimentera, vilket kräver handlingsfrihet. Järnvägsstyrelsen får i sin myndighetsroll inte kväva ansatser till nytänkande eller initiativrikedom hos systemets aktörer eller på annat sätt i onödan begränsa deras handlingsfrihet.

Avsikten är alltså inte att skapa en stor ny aktör inom det svenska järnvägssystemet. Däremot är det viktigt att Järnvägsstyrelsen blir effektiv genom att förses med rätta mandat och med rätt kompetens.

3.3.6. Leverantörer av stödtjänster

Slutligen finns en mängd aktörer som levererar olika typer av stödtjänster till framförallt järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna. Många av stödtjänsterna, t.ex. stationshållning och terminaldrift, är av stor vikt för järnvägens konkurrenskraft. Marknaderna för vissa stödtjänster fungerar enligt min mening mindre väl och jag ämnar i huvudbetänkandet återkomma till denna fråga. Här skall bara uppmärksammas att jag på grundval av bestämmelser i direktiv 2001/14/EG föreslagit reglering i lag av tillträdet till vissa anläggningar i vilka olika typer av stödtjänster utförs. Jag har också föreslagit regler rörande prissättningen av vissa stödtjänster. Detta utvecklas närmare i kapitel 8.

3.3.7. Särskilda krav när rollerna som infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag förenas

3.3.7.1 Allmänt

Innebörden av bestämmelserna i direktivet 91/440/EG samt direktiv 2001/14/EG är att företag eller annat organ som i juridisk mening eller med avseende på organisation eller beslutsfattande förenar rollerna som infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag inte tillåts svara för kapacitetsfördelning och beslut om avgifter. Dessa principer ligger i linje med den svenska grunduppfattningen om att järnvägsinfrastruktur skall hållas skild från järnvägsdriften. Bl.a. till följd av att även terminalspår m.m. nu räknas till infrastruktur kan emellertid en alltför strikt tillämpning av denna princip få oönskade konsekvenser på effektiviteten inom järnvägssystemet.

Jag vill i detta sammanhang poängtera att direktiven med rätta ställer långtgående krav på självständighet för infrastrukturförvaltning och drift av järnvägstrafik. Motsvarande krav på självständighet mellan ansvar för tjänster och trafik finns inte. Det är dessutom så att det vidgade infrastrukturbegrepp som jag föreslår härleds från direktivets långtgående reglering av tillgången till terminalspår och andra funktioner som inte omfattas av de förordningar (kommissionens förordning EEG/2598/70 och rådets förordning EEG/1108/70) som definierar vad som ingår i olika

trafikslags infrastruktur. Det kan därför förväntas att medlemsstaterna kommer att göra olika tolkningar av hur direktivens krav på reglering skall omsättas i denna fråga.

Den grundläggande principen för all kapacitetstilldelning och all avgiftssättning skall enligt min uppfattning vara ickediskriminering och konkurrensneutralitet. Dessa principer slås också fast i 5 avd. 1 kap. 2 § i mitt förslag till järnvägslag. Jag anser att det vore olyckligt att i detalj nu försöka slå fast vad som skall gälla i alla de tänkbara fall då ansvar för trafik, infrastruktur och tjänster förenas inom en organisation. Ett av de viktigaste skälen för Järnvägsstyrelsen är att tillskapa en funktion som med kraft kan övervaka de grundläggande principerna för marknadstillträde, kapacitetsfördelning och avgifter och vid behov utveckla det kompletterande regelverk som kan behövas som vägledning för marknadens aktörer. Järnvägsstyrelsen bör här aktivt använda sig av det bemyndigande som föreslås i 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§ i förslaget till järnvägslag. Vad jag här anför beträffande den förenade rollen infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag bör i förekommande fall också uppmärksammas när infrastrukturförvaltare och annan sökande förenas inom samma företag. Organisatoriska eller andra hinder för icke-diskriminerande tillgång till tjänster bör dessutom ges likvärdig som tilldelningen av infrastrukturkapacitet.

Jag utvecklar nedan hur jag anser att de nu berörda frågorna bör hanteras. Frågornas betydelse för de två större infrastrukturförvaltarna vid sidan av Banverket, IBAB och A-Train AB, kommenteras särskilt.

3.3.7.2 Huvudregel

Direktivens principer bör gälla som huvudprincip även i Sverige. Det innebär att företag eller annat organ som förenar infrastrukturförvaltning med att bedriva järnvägstrafik inte får svara för kapacitetsfördelning. Koncerner eller andra grupper med sinsemellan beroende organ för infrastrukturförvaltning och trafik bör här betraktas likvärdigt som ett enskilt företag som innehåller dessa funktioner. Kapacitetsfördelningen skall i båda fallen överlåtas till en särskild fysisk eller juridisk person som är oberoende i förhållande till den sökande eller dennes systerorgan.

Enligt min uppfattning skall en oberoende infrastrukturförvaltare som det integrerade företaget överlåter

kapacitetsfördelningen till kunna betraktas som ett oberoende kapacitetsfördelningsorgan. I många fall torde detta underlätta för andra sökande, särskilt när den oberoende infrastrukturförvaltaren genom detta förfaringssätt kommer att fungera som kapacitetsfördelare för ett antal sammanhängande järnvägsnät. Vaksamhet måste dock iakttas så att sådana lösningar rycker undan möjligheterna till en för sökande gynnsam konkurrens mellan infrastrukturförvaltare.

I de fall ansvaret för teknisk farbarhet och planering av framkomlighet är uppdelat på flera aktörer uppstår alltid vissa problem. Den som svarar för planering av framkomlighet förfogar inte själv över möjligheten att planera banarbeten och andra åtgärder nödvändiga för åstadkommandet av teknisk farbarhet och får därför svårt att samordna produktionen av teknisk farbarhet med planerandet av framkomlighet. Detta leder i sin tur till att det blir svårare att effektivt tillhandahålla framkomlighet i enlighet med sökandes efterfrågan. Från denna synpunkt sett kan jag konstatera att regeln i artikel 14.2 i direktiv 2001/14/EG inte bara löser utan också skapar problem. Direktivets bestämmelser ger ingen som helst ledning beträffande hur samspelet mellan den som svarar för teknisk farbarhet och den som svarar för planering respektive leverans av framkomlighet praktiskt skall gå till. Det enda som med säkerhet kan konstateras är att ytterligare en ansvarsrelation behövs.

I praktiken blir det vertikalt integrerade företaget enligt mitt förslag inte längre infrastrukturförvaltare i den mening som uttrycks i direktivet 2001/14/EG utan enbart tillhandahållare av tekniskt farbarhet till den som svarar för kapacitetsfördelningen. Detta innebär att den tilldelningsansvarige också måste svara för nödvändiga avtal om framkomligheten med sökande.

Arlandabanan och A-train – ett exempel på hudregeln

A-Train AB hör till kategorin integrerat företag där såväl infrastrukturförvaltning som trafikrörelse har en betydande omfattning. Detta innebär att A-Train AB måste överlåta kapacitetstilldelnings- och trafikledningsfunktionerna på ett självständigt fördelningsorgan. A-Train ABs infrastruktur ansluter till och är trafikeringsmässigt beroende av statens spåranläggningar. A-Train AB har därför aldrig svarat för trafikledningen utan har

redan från starten anlitat Banverket för utförande av denna uppgift. Däremot fastställer företaget nu egen tågplan. Mitt förslag är att A-Train AB överlåter även denna uppgift på Banverket och att regeringen bemyndigas ta upp förhandlingar avseende nödvändiga justeringar i projektavtalet mellan staten och A-Train ABs ägare om detta. Jag har i dialogen med A-train AB uppfattat att man anser en sådan lösning vara möjlig. Den nära samverkan som krävs mellan A-Train AB i egenskap av infrastrukturförvaltare och Banverket för att få såväl A-Trains egen som annan trafik att fungera gör att den formella skillnaden mellan dagsläget och den av mig föreslagna lösningen är ytterst begränsad. Den förstärkta myndighetsroll som tillskapandet av Järnvägsstyrelsen innebär bör utgöra en ytterligare garanti mot att den dominerande och ansvarige infrastrukturförvaltaren skulle missbruka sin ställning gentemot samarbetspartnern.

3.3.7.3 Undantag då järnvägsföretag kan tillåtas sköta trafikledningen

Förbudet i direktiven avser ansvar för beslut om tilldelning. Detta lämnar möjlighet för järnvägsföretag att på uppdrag av infrastrukturförvaltare tillåtas svara för utförandet av vissa kapacitetstilldelningsuppgifter som innehåller moment av beslutsfattande. Förutsättningen är att det rör sig om infrastruktur som kan anses vara av mindre intresse från icke-diskrimineringssynpunkt, t.ex. infrastruktur som är mindre trafikerad och där risken för kapacitetsbrist är låg.

T.ex. bör det vara möjligt för järnvägsföretag att svara för den verksamhet som består i att tågklarerare och tågledare leder trafiken i enlighet med uppgjord tågplan. Jag tänker bl.a. på situationer då ett trafikföretag är ensamt om att trafikera en del av linjenätet eller terminalområden. En förutsättning är att infrastrukturförvaltaren fastställer tågplanen och järnvägsföretagets interna föreskrifter beträffande hur tågklarerare och tågledare bör uppträda i olika situationer. En ytterligare förutsättning är att järnvägsföretaget har tillstånd från Järnvägsstyrelsen att verka som infrastrukturförvaltare. Tillståndet vilar på en prövning omfattande bl.a. yrkesskicklighet. Innehav av tillstånd bör därmed i sig utgöra en tillräcklig garanti för att järnvägsföretaget från säkerhetssynpunkt kan anses vara lämpligt att utföra tågklareringsuppgifter.

3.3.7.4 Undantag i koncernsituationer

Om ledningen av verksamheten i de organ som ingår i en företagskoncern eller liknande sker så att kraven på ickediskriminering och konkurrensneutralitet är tillgodosedda bör kapacitetsfördelningen få utföras av en för uppgiften särskilt utpekad fysisk eller juridisk person inom gruppen. Järnvägsstyrelsen bör emellertid med omedelbar verkan kunna förklara en sådan lösning med kraven enligt huvudregeln om man i tillsyn eller i prövning som föranleds av anmälan från sökande finner att kraven på icke-diskriminering inte uppfylls.

IBAB – ett exempel på en infrastrukturförvaltare som bedriver kommersiell trafik i begränsad omfattning i ett dotterbolag.

IBAB utgör ett exempel på en infrastrukturförvaltare som i begränsad utsträckning bedriver egen trafik. Enligt vad jag erfarit i kontakterna med IBAB har man för avsikt att organisera om företaget så att den begränsade sommartrafik som bedrivs i egen regi kommer att redovisas i ett särskilt projektbolag. I internationella sammanhang brukar det från svensk sida anföras att det inte är tillräckligt att infrastrukturen avskiljs i ett särskilt dotterbolag för att slippa stämpeln integrerat företag. I fallet IBAB måste jag dock samtidigt konstatera att den organisatoriska åtskillnad som IBAB tänker genomföra borde vara tillfyllest. Mina slutsatser får naturligtvis omprövas om Järnvägsstyrelsen i sin allmänna tillsyn eller efter klagomål från sökande finner att lösningen inte är acceptabel.

3.3.7.5 Undantag för infrastrukturförvaltare som driver egen trafik som del av banunderhållet

Från diskrimineringssynpunkt anser jag att det vore orimligt att tolka regeln i artikel 14.1 i direktiv 2001/14/EG som ett förbud för infrastrukturförvaltare att själva få framföra tåg och rullande materiel som är nödvändiga för drift eller underhåll av infrastrukturen, eller med andra ord, för åstadkommandet av

teknisk farbarhet. Jag anser därför att denna typ av trafik skall undantas från det generella förbudet för infrastrukturförvaltare att framföra tåg och rullande materiel.

Från icke-diskrimineringssynpunkt kan det emellertid finnas skäl att begränsa infrastrukturförvaltares möjligheter att låta andra nyttja sin egen rullande materiel för trafikuppgifter som inte har samband med drift av infrastruktur. Denna och liknande frågor förutsätter jag att järnvägsmyndigheten analyserar vidare inom ramen för sin föreskriftsverksamhet.

3.3.7.6 Järnvägsföretag som äger viss infrastruktur

Den huvudregel som jag föreslagit bör i tillämpliga delar användas beträffande terminal- och anslutningsspår, t.ex. de som ägs av Green Cargo AB respektive SJ AB i den mån de ansluter till statens spåranläggningar respektive allmänt upplåtna terminalanläggningar. Banverket eller annan infrastrukturförvaltare bör på anmodan av järnvägsföretag som äger infrastrukturen och mot betalning ta över ansvaret för tilldelning av kapacitet på järnvägsföretagets infrastruktur. Förutsättningen är naturligtvis att spåranläggningarna ifråga används eller kommer att användas av flera järnvägsföretag. På detta sätt undviks en situation där järnvägsföretag antingen tvingas till en onödig och kanske kostsam organisatorisk förändring eller till att i värsta fall lägga ned infrastrukturen ifråga.

Då alternativ till järnvägsföretagets infrastruktur saknas bör Järnvägsstyrelsen kunna pröva om den kapacitet som järnvägsföretaget tar i anspråk för egna ändamål står i rimlig proportion till den verksamhet som denne utför.

Om infrastrukturen kommer att trafikeras av ett större antal trafikföretag bör total integration med huvudinfrastruktur kunna aktualiseras. Jag påminner om att prövning av integration med statens spåranläggningar kan initieras av t.ex. ett järnvägsföretag enligt 6 § i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar.

3.3.7.7 Avgifter

Beträffande beslut om fastställande och uttag av infrastrukturavgifter anser jag inte att det för svensk del är behövligt med ett i lag angivet generellt förbud för järnvägsföretag att svara för denna typ av beslut. Jag föreslår i kapitel 8 att infrastrukturavgifter som huvudprincip skall marginalkostnadsbaseras. Möjligheten att använda marginalkostnadsbaserade avgifter för diskriminering av konkurrenter är mycket liten. Andra avgifter får tas ut först efter särskilt medgivande av regeringen. Dessa avgifter kan dels avse rätt att ta ut särskild avgift för användning av s.k. specialprojekt, dels rätt att utöver de marginalkostnadsbaserade avgifterna ta ut högre avgifter för tåglägen eller annan avtalad rätt att använda infrastruktur, som inte kan betraktas som specialprojekt. I det senare fallet skall den högre avgiften avspegla sökandes betalningsvilja, dvs. uttag av avgiften får inte leda till minskad användning av infrastrukturen.

Det framstår som skäligen poänglöst att i dessa fall föreskriva ett starkare skydd mot diskriminering med hjälp av infrastrukturavgifter än vad som gäller för prissättningen av själva terminaltjänster. Det gäller även när tjänsterna tillhandahålls av ett järnvägsföretag. Dock måste samma avgifter användas internt som mot externa kunder. Tjänsteverksamheten bör också särredovisas från övrig verksamhet inom företaget på samma sätt som gäller kraven på särredovisning av infrastruktur.

A-train och IBAB

A-Train AB har rätt att prissätta användningen av infrastrukturen i enlighet med de regler som gäller för s.k. specialprojekt (se vidare kap 8). Att infrastrukturavgifterna inte utformas på ett diskriminerande sätt kan staten reglera i projektavtalet med A-Train ABs ägare. Därigenom bör också föreskrivas att A-Train AB skall avgiftsbelägga den egna trafikens användande av Arlandabanan på samma sätt som andra järnvägsföretags trafik. Liksom tidigare beträffande kapacitetsfördelningen har A-Trains ledning ställt sig

förstående till en sådan lösning som ett sätt att hantera den nya lagstiftningen.

IBAB tillämpar redan enligt avtal med staten samma avgiftssystem som på de statliga spåranläggningarna. Kraven på likvärdig och transparent redovisning av infrastrukturavgifter för den egna trafiken bör tillgodoses genom den organisatoriska lösning som IBAB kommer att genomföra.

4. Licens, säkerhetsintyg, tillstånd och auktorisation

4.1. Direktiven m.m.

4.1.1. Bakgrund

Sedan de första stegen mot en enda marknad för godstransporter på järnväg togs genom rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (direktivet ändrat genom direktiv 2001/12/EG) har det varit uppenbart att frågor om säkerhet utgör ett av de huvudsakliga hindren på vägen mot en mer öppen marknad. Olika nationella säkerhetskrav och därmed olika säkerhetsföreskrifter för järnvägen är huvudorsaken till att internationella järnvägstransporter fortfarande huvudsakligen sköts på det traditionella sättet, nämligen av nationella operatörer som lämnar över tåg och ansvar vid gränserna.

Genom direktiven om driftskompatibilitet (direktiv 96/48/EG om järnvägssystem för höghastighetståg och direktiv 2001/16/EG om järnvägssystem för konventionella tåg) har de väsentliga kraven för säkerhet på delsystemnivå definierats och ytterligare specificerats genom tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Dessa TSD är dock inte tillämpliga på befintlig järnvägsutrustning och omfattar inte de övergripande kraven på säkerhet och lednings- och regleringsaspekter.

I direktiv 95/18/EG infördes ett krav på licens för företag som avser att bedriva järnvägstrafik. Licensen skall gälla inom hela EES. Licensen skall, enligt direktiv 2001/14/EG som bland annat behandlar frågor om säkerhetscertifiering av järnvägsföretag och som har ersatt direktiv 95/19/EG, kunna kombineras med ett nationellt säkerhetsintyg som omfattar ett järnvägsföretags alla trafikområden. Dessa bestämmelser syftar visserligen till att underlätta för internationell järnvägstrafik, men det finns endast få exempel på järnvägsföretag som bedriver internationell trafik enligt bestämmelserna.

För närvarande finns det olika nationella strategier, mål och metoder vad gäller järnvägssäkerhet. Tekniska standarder såväl som krav på personal och ledningsorganisation varierar från medlemsstat till medlemsstat och förfarandet att godkänna rullande materiel eller att certifiera personal eller järnvägsföretag har inte anpassats till behovet av ett integrerat europeiskt järnvägssystem.

4.1.2. Direktiv 2001/13/EG om ändring av direktiv 95/18/EG om licens för järnvägsföretag

Enligt direktiv 91/440/EEG har järnvägsföretag och internationella sammanslutningar av järnvägsföretag viss tillträdesrätt till internationell järnvägstrafik.

Det var för att säkerställa att tillträdesrätten till järnvägsinfrastrukturen tillämpades på ett enhetligt och icke-diskriminerande sätt inom hela gemenskapen som ett krav på licens för företag som avser att bedriva järnvägstrafik infördes genom direktiv 95/18/EG.

Enligt sistnämnda direktiv är det fråga om en generell licens som skall gälla inom hela EES och som skall utfärdas efter en prövning av företaget utifrån en ekonomisk och säkerhetsmässig bedömning. Därtill kommer att företaget och de som ansvarar för dess skötsel skall ha gott anseende, dvs. inte ha dömts för allvarligare brott eller överträdelser av regler på transportområdet och inte ha försatts i konkurs. Slutligen skall företaget enligt direktivet vara tillräckligt försäkrat eller ha vidtagit likvärdiga arrangemang för att täcka sin ansvarsskyldighet i händelse av olyckor. Licensprövningen innebär alltså kort sagt en prövning av om den som ansöker om licens är lämplig att bedriva järnvägstrafik.

Direktivet 95/18/EG var emellertid endast tillämpligt på sådan trafik som avsågs i tidigare gällande artikel 10 i rådets direktiv 91/440/EG (före dess ändring genom direktiv 2001/12/EG). Det var således endast internationella sammanslutningar av företag som utförde internationell järnvägstrafik samt företag som utförde internationella kombinerade godstransporter på järnväg som omfattades av bestämmelserna i direktiv 95/18/EG.

Eftersom vissa medlemsstater har beviljat tillträdesrätt utöver vad som föreskrevs i direktiv 91/440/EEG har de principer för licens som är fastställda i direktiv 95/18/EG utvidgats genom direktiv 2001/13/EG till att gälla för alla företag som avser att bedriva

järnvägstrafik och som är eller kommer att vara etablerade inom gemenskapen.

4.1.3. Direktiv 2001/14/EG som har ersatt direktiv 95/19/EG

Direktiv 95/19/EG behandlade tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter och innehöll därtill bestämmelser om säkerhetsintyg. Av artikel 11 i direktivet följde att ett speciellt säkerhetsintyg skulle företes innan trafiken fick påbörjas. För att få ett sådant intyg skulle järnvägsföretaget enligt samma artikel följa föreskrifterna i nationell lagstiftning avseende tekniska och driftsmässiga krav som är specifika för järnvägstrafiken samt säkerhetskrav för personal, rullande materiel och för järnvägsföretagets interna organisation. Även detta direktiv var begränsat till att gälla endast sådan trafik som avsågs i tidigare gällande artikel 10 i direktiv 91/440/EEG (jämför avsnitt 4.1.2).

Artikel 32 i direktiv 2001/14/EG motsvarar till sitt innehåll tidigare gällande artikel 11 i direktiv 95/19/EG. Genom införandet av direktiv 2001/14/EG begränsas bestämmelserna om säkerhetsintyg inte längre till att gälla endast viss trafik. I direktivet föreskrivs att alla järnvägsföretag som har licens skall ha ett lämpligt säkerhetsintyg innan de utför järnvägstrafik.

Bestämmelser om järnvägssäkerhet och däribland om säkerhetsintyg är inte europeiskt harmoniserade utan utgörs av nationella regler som utfärdas på olika nivåer eller av företagen själva. Frågan om utfärdande av säkerhetsintyg prövas i respektive medlemsland som järnvägsföretaget avser att bedriva järnvägstrafik i.

Direktiv 2001/14/EG innehåller även en reglering som låter andra än järnvägsföretag med licens att ansöka om infrastrukturkapacitet.

4.1.4. Sektorsavtal mellan EU och Schweiz

Mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan har träffats ett avtal som kommer att träda i kraft den 1 juni 2002. Det rör sig om ett odelbart paket på sammanlagt sju sektorsavtal, varav ett rör gods- och persontransporter på väg och järnväg. Till följd av sistnämnda sektorsavtal kommer Schweiz från avtalets ikraftträdande att tillämpa gemen-

skapens regler vad gäller bl.a. bestämmelser om licens och säkerhetsintyg.

4.1.5. Något om Europeiska kommissionens förslag till direktiv om säkerhet på gemenskapens järnvägar

Systemet med olika nationella bestämmelser om järnvägssäkerhet är ett hinder för utvecklingen av ett gemensamt europeiskt järnvägssystem. Tanken är emellertid att gällande nationella system bör utvecklas mot ömsesidigt erkännande eller mot en europeisk harmonisering.

Kommissionen har som ett steg i den riktningen lagt ett förslag till direktiv om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och av direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, KOM (2002) 21 slutlig. Förslaget innebär bl.a. att säkerhetsintyget delas in i två delar. Den ena delen är giltig på europeisk nivå och omfattar säkerhetssystemet medan den andra delen avser säkerhetsbestämmelser, rullande materiel och den personal som behövs för säker trafik.

Enligt kommissionens förslag skall därför bl.a. bestämmelserna om säkerhetsintyg i direktiv 2001/14/EG ersättas med nya bestämmelser och reglerna i artikel 8 om krav på yrkesmässig lämplighet i direktiv 95/18/EG ändras. Krav på rullande materiel och personal skall enligt förslaget även fortsättningsvis ställas vid prövningen av om säkerhetsintyg skall utfärdas men inte längre dessutom ingå vid licensprövningen.

Det går för närvarande inte att med säkerhet uttala sig om när och i vilken mån förslaget kommer att genomföras.

4.2. Svensk rätt

Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) reglerar säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg. Enligt järnvägssäkerhetslagen i dess nuvarande lydelse gäller bl.a. följande.

Järnvägs-, tunnelbane- och spårvägsverksamhet består av drift av spåranläggningar (spårinnehav) och drift av spårtrafik (trafikutövning).

I driften av spåranläggningar ingår trafikledning. Trafikledning är emellertid en särskild verksamhetsgren vid sidan om drift av spåranläggningar om den som driver spåranläggningen har överlåtit ansvaret härför till någon annan (särskild trafikledningsverksamhet).

Spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet får i princip drivas endast av den som har tillstånd till verksamheten. Enligt lagen får dock Banverket bedriva verksamhet utan tillstånd.

Lagen säger även att Statens Järnvägar (SJ) får bedriva trafik utan tillstånd. För viss internationell trafik anges dock att SJ behöver licens. Med SJ avsågs affärsverket SJ i dess form före bolagiseringen vid årsskiftet 2000/2001. Bestämmelsen i fråga är efter bolagiseringen inte längre tillämpbar.

Tillstånd får beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, laglydnad samt ekonomiska och andra förhållanden av betydelse kan anses uppfylla kraven i järnvägssäkerhetslagen och i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Vid tillståndsprövningen prövas dels om den som ansöker om tillstånd är lämplig som verksamhetsutövare, dels verksamhetens säkerhetsmässiga förhållanden såsom informations- och samverkanssystem och säkerhetsordningen.

För vissa internationella järnvägstransporter krävs särskilt tillstånd (licens). Om en licens är utfärdad i annat EES-land krävs för att få driva järnvägstrafik i Sverige därutöver ett säkerhetsintyg. Intyget utfärdas efter kontroll av att vissa i lagen föreskrivna krav är uppfyllda. Dessa krav rör bl.a. verksamhetens organisation, personal och rullande materiel. Prövningen motsvarar till vissa delar den säkerhetsprövning som föreskrivs för tillstånd i lagen.

Bestämmelserna om krav på särskilt tillstånd (licens) och säkerhetsintyg för vissa internationella järnvägstransporter infördes i lagen för att genomföra direktiv 95/18/EG och artikel 11 i direktivet 95/19/EG.

Tillståndsmyndigheten får vad gäller prövningen av tillstånd anpassa kraven med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. I fråga om drift utomlands av internationell järnvägstrafik finns inte någon sådan anpassningsmöjlighet.

Ett tillstånd att driva spåranläggningar, spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet eller ett säkerhetsintyg får återkallas om förutsättningarna för tillståndet eller intyget inte längre uppfylls eller om tillståndshavaren eller innehavaren av intyget inte fullgör vissa i lagen föreskrivna skyldigheter. Det finns bl.a. möjlighet att

återkalla ett tillstånd eller ett säkerhetsintyg på den grunden att innehavaren av tillståndet eller intyget blir föremål för konkursförfarande.

4.3. Överväganden och förslag

4.3.1. Licens och säkerhetsintyg

4.3.1.1 Allmänt

Förslagen till nya bestämmelser om licens och säkerhetsintyg för järnvägsföretag är avsedda att genomföra dels de ändringar som gjorts av direktiv 95/18/EG genom 2001/13/EG, dels artikel 32 i direktiv 2001/14/EG. Ändringarna rör i huvudsak direktivens tilllämpningsområden. Eftersom dessa direktiv numera föreskriver att reglerna om licens och säkerhetsintyg i princip skall gälla för alla företag som avser att bedriva järnvägstrafik, och då licensen skall gälla inom hela EES och i Schweiz, bör den nuvarande tillståndsprövningen delas in i två olika slags prövningar, en som avser licens och en annan som avser säkerhetsintyg.

De krav som nämns i avsnitten 4.3.1.2 och 4.3.1.3 ställs i allt väsentligt redan i dag för drift av järnvägstrafik. Redogörelsen lämnas bl.a. för att tydliggöra vilka krav som bör hänföras till lämplighetsbedömningen respektive den rena säkerhetsbedömningen.

Licens- och säkerhetsintyg kommer vidare att i huvudsak beviljas enligt samma principer som tillstånd beviljas enligt nu gällande bestämmelser. Även tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om licens och säkerhetsintyg bör utövas på motsvarande sätt som tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om tillstånd utövas i dag. I regeringens propositioner 1990/91:1 och 1995/96:192 har redogörelser lämnats i dessa avseenden.

En följd av de föreslagna bestämmelserna om licens och säkerhetsintyg är att en fysisk eller juridisk person med hemvist eller säte i Sverige som avser att bedriva såväl nationell som internationell järnvägstrafik inte längre behöver både ett tillstånd och en licens, vid sidan av säkerhetsintyget, för att kunna göra det.

Jag föreslår att bestämmelserna om licens och säkerhetsintyg för järnvägsföretag införs i den nya järnvägslagen. I den mån drift av järnvägstrafik är undantagen från den nya järnvägslagens tillämpningsområde gäller i detta avseende järnvägssäkerhetslagens bestämmelser.

4.3.1.2 Licensprövningen

Järnvägstrafik får bedrivas endast av fysisk eller juridisk person som har beviljats bl.a. licens.

Den föreslagna myndigheten Järnvägsstyrelsen bör pröva frågor om licens för den som har hemvist eller säte i Sverige. Licensen skall gälla inom EES och i Schweiz.

De föreslagna reglerna som avser licens motsvarar i sak de nu gällande reglerna för tillståndsprövning som rör frågan om den som ansöker om tillstånd bedöms lämplig att bedriva järnvägstrafik. Vad kraven närmare innebär har redovisats i regeringens proposition 1990/91:1.

I samband med licensprövningen skall Järnvägsstyrelsen bl.a. pröva om den fysiska eller juridiska person som ansöker om licens avser att svara för framförande av tåg eller annan rullande materiel. Skälet till en sådan prövning är att förhindra okynnesansökningar.

Gott anseende, ekonomisk förmåga och yrkesmässig kompetens

De krav som i dag ställs vid tillståndsprövningen enligt järnvägssäkerhetslagen och som avser gott anseende, ekonomisk förmåga och yrkesmässig kompetens bör ställas vid prövningen av licens.

I fråga om aktiebolag och ekonomiska föreningar bör prövningen avse bolagets eller föreningens ledning, i fråga om handelsbolag bolagsmännen och i fråga om ideella föreningar deras styrelse. Den ekonomiska prövningen skall dock främst avse bolaget eller föreningen.

Organisation

Enligt direktiv 2001/14/EG skall ett järnvägsföretag för att få ett säkerhetsintyg bl.a. följa de säkerhetskrav som gäller för järnvägsföretagets interna organisation.

Krav på företagets organisation ställs även i direktiv 95/18/EG där det anges att kravet ställs ur såväl säkerhets- som effektivitetssynpunkt.

För att undvika att samma fråga prövas mer än en gång föreslår jag att det endast vid licensprövningen prövas om kraven på företagets organisation är uppfyllda. Detta innebär dock att det blir en viss gråzon eftersom en slags säkerhetsprövning, som lämpligen

borde hänföras till prövningen för säkerhetsintyg, faller under licensprövningen.

Enligt järnvägssäkerhetslagen är det möjligt att beträffande ett företag som avser att bedriva järnvägstrafik endast i Sverige anpassa kravet på organisationen i förhållande till verksamhetens art och omfattning. Eftersom direktiv 95/18/EG inte tillåter någon sådan anpassningsmöjlighet kan denna möjlighet inte ges i den förslagna järnvägslagen. Det innebär att samma kravnivå på organisation kommer att ställas på den som avser att bedriva internationell järnvägstrafik som på den som avser att bedriva järnvägstrafik på en kortare linje i Sverige. Vad gäller den som endast bedriver regional godstrafik, t.ex. shortline-företag, anser jag dock att kravet på organisation även fortsättningsvis bör kunna anpassas med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Jag föreslår därför att reglerna om licens och säkerhetsintyg i den nya järnvägslagen inte skall gälla för dem utan att de i stället skall omfattas av järnvägssäkerhetslagens bestämmelser om tillstånd.

Ansvaret för att den som skall bedriva järnvägstrafik är organiserad på ett sätt som är godtagbart från säkerhets- och effektivitetssynpunkt vilar, liksom enligt gällande bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen, ytterst på den som driver verksamheten.

Innehav av försäkring eller annat likvärdigt arrangemang

Enligt direktiv 95/18/EG om licens skall den som avser att bedriva järnvägstrafik vara tillräckligt försäkrat eller ha vidtagit likvärdiga arrangemang för att täcka sin ansvarsskyldighet i händelse av olyckor.

Ansvarsreglerna är olika i olika EES-länder vilket medför att de belopp som en försäkring eller annat likvärdigt arrangemang skall täcka för den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av trafiken också är olika. Detta innebär att licensen som enligt direktivet skall gälla inom EES inte helt och hållet kommer att kunna göra det.

Det kan i detta sammanhang nämnas att delegationer från Danmark och Tyskland i en rapport, daterad den 14 mars 2002, till Europeiska kommissionen föreslagit en licens som kan sägas bestå av två delar. Den ena delen skall täcka alla krav som anges i direktiv 95/18/EG utom kravet på försäkring eller annat likvärdigt arrangemang. Denna del skall gälla inom hela Europeiska unionen.

Den andra delen omfattar kravet på försäkring eller annat likvärdigt arrangemang och föreslås inte bli föremål för närmare gemenskapsreglering. Ett järnvägsföretag skall vara försäkrat i enlighet med bestämmelser som gäller härom i det land som företaget avser att bedriva trafik i. Om dessa bestämmelser ställer krav på ett högre försäkringsbelopp än bestämmelserna som gäller i landet som har utfärdat licensen måste järnvägsföretaget teckna en tilläggsförsäkring.

På grund av problematiken kring skyldigheten att ha erforderlig försäkring överväger Europeiska kommissionen att genom en s.k. ”kommissionens communication” bl.a. förklara hur föreskrifterna om licens i direktiv 95/18/EG skall tillämpas och ge licensen en standard. Om och när en sådan kommunikation kommer att genomföras går det för närvarande inte att med säkerhet uttala sig om.

Mot denna bakgrund anser jag att endast ett grundläggande krav på innehav av en försäkring eller annat likvärdigt arrangemang för den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma i händelse av olyckor skall ställas vid licensprövningen. Mer preciserade krav i detta avseende får föreskrivas i bestämmelserna om säkerhetsintyg.

I sammanhanget bör nämnas att enligt järnvägstrafiklagen (1985:192) är det infrastrukturförvaltarna som är skadeståndsansvariga i händelse av olyckor gentemot tredje man. Enligt överenskommelser i branschen har dock järnvägsföretagen tagit över denna ansvarsskyldighet.

Omprövning

Licensen skall liksom tillstånd i dag fortlöpande omprövas för att kontrollera att förutsättningarna för licens föreligger.

Informationsskyldighet

För att samtliga myndigheter som prövar frågor om licens skall få information om licenser utfärdade av övriga EES-länder och Schweiz föreskrivs i direktiv 95/18/EG en skyldighet för varje sådan myndighet att informera kommissionen när den har beviljat eller återkallat en licens. I en kommande förordning med instruktion för Järnvägsstyrelsen bör därför finnas bestämmelser om

skyldighet för Järnvägsstyrelsen att omedelbart underrätta Europeiska kommissionen om myndigheten utfärdar eller återkallar en licens för ett järnvägsföretag. Kommissionen skall i sin tur omedelbart lämna denna information vidare till övriga EES-länder och Schweiz.

4.3.1.3 Prövningen för säkerhetsintyg

Innehav av licens är inte tillräckligt för att utföra järnvägstrafik i EES-stater och, från och med den 1 juni 2002, i Schweiz. För att beviljas tillträde till visst järnvägsnät krävs det dessutom att järnvägsföretaget ansöker om och får ett säkerhetsintyg. Det kan nämnas att ytterligare en förutsättning för att få utföra järnvägstrafik är att sökanden och infrastrukturförvaltaren träffar s.k. trafikeringsavtal. Det närmare innehållet i bestämmelser om säkerhetsintyg utformas i respektive EES-stat och i Schweiz.

De föreslagna reglerna för prövning om järnvägsföretaget har förutsättningar att driva en från säkerhetssynpunkt betryggande verksamhet av den art som ansökningen om säkerhetsintyg avser motsvarar i princip den del av nu gällande ordningen för tillståndsprövning som gäller de rent säkerhetsmässiga förhållandena såsom informations- och samverkanssystem och säkerhetsordningen. Vad kraven närmare innebär har redovisats i regeringens proposition 1990/91:1.

Frågor om säkerhetsintyg för järnvägsföretag prövas av myndighet i den EES-stat eller Schweiz som järnvägsföretaget avser att bedriva järnvägstrafik i. Om ett järnvägsföretag avser att utföra järnvägstrafik i Sverige bör det vara den föreslagna myndigheten Järnvägsstyrelsen som prövar ansökningar om säkerhetsintyg. Ett säkerhetsintyg gäller endast i det land som det är utfärdat i.

Liksom Järnvägsinspektionen gör i dag bör Järnvägsstyrelsen pröva om järnvägsföretaget har förutsättningar att driva en från säkerhetssynpunkt betryggande verksamhet av den art som ansökan om säkerhetsintyg avser. Kraven som ställs kan alltså anpassas i förhållande till var järnvägsföretaget planerar att bedriva trafik och vilken sorts trafik som avses.

Personal, rullande materiel, säkerhetsordning och läkarkontroller

De krav som i dag ställs vid tillståndsprövningen för nationell järnvägstrafik och som avser personal, rullande materiel och säkerhetsordning bör ställas vid prövningen för säkerhetsintyg. Detsamma bör gälla kravet på att den som har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten skall genomgå regelbundna läkarkontroller.

Vad gäller kraven på kompetens hos personal och på rullande materiel finns följande att säga. I direktiv 95/18/EG föreskrivs bl.a. att personalen och den rullande materielen skall garantera en hög säkerhetsnivå för de tjänster som kommer att utföras. Även i artikel 32 om säkerhetsintyg i direktiv 2001/14/EG ställs emellertid krav från säkerhetssynpunkt på personalen och den rullande materielen. I EG-kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv föreslås att det endast vid prövningen för säkerhetsintyg skall ställas sådana krav (se avsnitt 4.1.5). På grund härav och för att undvika att samma fråga prövas mer än en gång anser jag att kraven på personal och rullande materiel bör hänföras till prövningen för utfärdande av säkerhetsintyg.

Enligt bestämmelserna i järnvägssäkerhetslagen följer att rullande materiel som används vid utövande av järnvägstrafik och vid drift av järnvägsinfrastruktur skall vara av sådan beskaffenhet att skador till följd av verksamheten förebyggs. Det innebär att sådant rullande materiel skall vara godtagbart från säkerhetssynpunkt.

Ansvaret för att verksamheten är betryggande ur säkerhetssynpunkt vilar liksom enligt gällande bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen ytterst på den som bedriver verksamheten, dvs. järnvägsföretagets ledning. Det åligger alltså järnvägsföretagets ledning att bl.a. uppfylla kravet på att rullande material som används på järnväg är godtagbart från säkerhetssynpunkt.

Artikel 32 i direktiv 2001/14/EG måste förstås så att det vid prövningen för säkerhetsintyg skall ställas krav på rullande materiel såväl från säkerhetssynpunkt som driftskompatibilitetssynpunkt. På grund härav föreslår jag att det i järnvägslagen föreskrivs att järnvägsföretagets ledning även ansvarar för att rullande materiel som de avser att utnyttja uppfyller kraven i andra avdelningen i järnvägslagen och i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg.

Försäkringsbelopp

I avsnitt 4.3.1.2 har redogjorts för skälet till att preciserade krav på försäkring eller annat likvärdigt skydd avseende den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av trafiken bör ingå i prövningen av om säkerhetsintyg skall beviljas och inte i licensprövningen.

I dag gäller enligt trafikeringsavtal mellan Banverket och järnvägsföretag att en försäkring eller annat likvärdigt arrangemang skall täcka kostnader för sådana skador upp till ett belopp om 300 miljoner kronor per skadetillfälle. Denna beloppsgräns ligger i ungefärlig nivå med vad som gäller i Sverige med avseende på vägtrafik. Det bör dock också nämnas att en liknande beloppsgräns för flygtrafik ligger på en betydligt högre nivå. Enligt min åsikt är ett belopp om 300 miljoner kronor per skadetillfälle för lågt för järnvägssektorn. Jag vill dock för närvarande inte rekommendera en lämplig lägsta nivå i det aktuella avseendet.

4.3.1.4 Återkallelse av licens eller säkerhetsintyg

Om en licens för ett järnvägsföretag utfärdad inom EES eller i Schweiz återkallas bör utan vidare prövning även ett säkerhetsintyg för järnvägsföretaget utfärdat av Järnvägsstyrelsen återkallas. Utan licens har nämligen ett järnvägsföretag inte rätt att bedriva trafik och säkerhetsintyget blir utan värde. Järnvägsstyrelsen får information av Europeiska kommissionen om återkallelse har skett av en licens utfärdad i ett annat EES-land eller i Schweiz.

Ett säkerhetsintyg kan däremot återkallas utan att det innebär att det brister i förutsättningarna för licens.

En licens och ett säkerhetsintyg bör under samma förutsättningar som i dag kunna återkallas om verksamheten inte längre bedrivs med betryggande säkerhet. Vad förutsättningarna närmare innebär har redovisats i regeringens propositioner 1990/91:1 och 1995/96:192.

4.3.2. Tillstånd

Krav som ställs ur säkerhetssynpunkt för drift av järnvägsinfrastruktur är, med undantag för vissa sådana krav i driftskompatibilitetsdirektiven, inte föremål för gemenskapsreglering utan en na-

tionell angelägenhet. I strävan att samla föreskrifter som rör järnväg i en lag föreslår jag att bestämmelser som i huvudsak motsvarar gällande bestämmelser om tillstånd att driva järnvägsinfrastruktur i järnvägssäkerhetslagen införs i den nya järnvägslagen.

På de delar av nätet som är undantagna från järnvägslagens tilllämpningsområde, nämligen järnvägsinfrastruktur som är tekniskt eller trafikeringsmässigt helt fristående från övriga delar av järnvägssystemet, kommer järnvägssäkerhetslagens bestämmelser att gälla i detta avseende. Med vissa smärre undantag (t.ex. beträffande krav på driftskompatibilitet) kommer dock inte reglerna om tillstånd i järnvägslagen att skilja sig från dem i järnvägssäkerhetslagen.

Bestämmelserna om säkerhet bör gälla för alla infrastrukturförvaltare och det finns inte skäl att undanta Banverket från tillståndsprövningen. Jag föreslår därför att även Banverket omfattas av kravet på innehav av tillstånd för att bedriva verksamhet.

Som tidigare nämnts är enligt järnvägstrafiklagen (1985:192) infrastrukturförvaltarna skadeståndsansvariga i händelse av olyckor gentemot tredje man. Så länge gällande rätt anger detta bör, även om järnvägsföretagen enligt överenskommelser i branschen har tagit över ansvarsskyldigheten i fråga, krav ställas på att infrastrukturförvaltaren är tillräckligt försäkrad eller har vidtagit likvärdigt arrangemang för att täcka sin ansvarskyldighet i händelse av olyckor. Jag anser därför att ett sådant krav bör införas i den nya järnvägslagen och i järnvägssäkerhetslagen.

4.3.3. Järnvägssäkerhetslagen

Förslagen till ändringar i järnvägssäkerhetslagen är i huvudsak följdändringar föranledda av de föreslagna bestämmelserna om licens och säkerhetsintyg i den nya järnvägslagen.

Järnvägssäkerhetslagens bestämmelser kommer fortfarande att gälla för järnvägsverksamhet i den mån denna är undantagen från järnvägslagens tillämpningsområde.

När det gäller sådan järnvägsverksamhet som enligt 1 avd. 1 kap. 3 § omfattas av den nya järnvägslagens bestämmelser så kommer endast 24 – 28 §§järnvägssäkerhetslagen att gälla. För den som endast bedriver regional godstrafik på järnväg kommer förutom 24 – 28 §§ även 1 – 16 §§järnvägssäkerhetslagen att gälla.

Järnvägssäkerhetslagen kommer oförändrad att gälla säkerheten vid tunnelbana och spårväg.

Som nämnts i avsnitt 4.3.2 bör ett krav införas i järnvägssäkerhetslagen på att infrastrukturförvaltaren skall vara tillräckligt försäkrad eller ha vidtagit likvärdiga arrangemang för att täcka sin ansvarskyldighet i händelse av olyckor.

För att uppnå målet att samla samtliga bestämmelser rörande järnväg i en lag fordras bl.a. att bestämmelser som motsvarar järnvägssäkerhetslagens ordningsföreskrifter och straffbestämmelser beträffande järnväg införs i den nya järnvägslagen. Detsamma gäller bestämmelsen om skyldighet att rapportera vid olyckor m.m. såvitt avser järnväg i 24 § järnvägssäkerhetslagen. Det bör visserligen övervägas om dessa bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen behöver ändras i något materiellt hänseende, men jag föreslår ändå att straffbestämmelser som motsvarar de nu gällande bestämmelserna i järnvägssäkerhetslagen införs i den nya järnvägslagen, se avsnitt 4.3.5. Jag avser att återkomma med överväganden i nyss nämnda avseende. När det gäller frågan om att införa bestämmelser som motsvarar järnvägssäkerhetslagens ordningsföreskrifter och bestämmelsen om skyldighet att rapportera vid olyckor m.m. på järnväg i 24 § järnvägssäkerhetslagen så anser jag att denna fråga kan anstå i avvaktan på de nyss nämnda övervägandena. Dessa bestämmelser bör alltså tills vidare finnas kvar i järnvägssäkerhetslagen.

Ytterligare överväganden behövs också vad gäller frågan om järnvägslagen skall omfatta all spårbunden trafik och därmed även bestämmelser om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. Tills vidare bör därför även sistnämnda bestämmelser finnas kvar i järnvägssäkerhetslagen. Jag kommer i mitt slutbetänkande att återkomma till dessa frågor och till definitioner av begrepp som inte helt stämmer överens i de båda regelkomplexen.

Det bör övervägas om de föreslagna bestämmelserna i den nya järnvägslagen föranleder ändringar i förordningen (1990:1165) om säkerhet vid järnväg, tunnelbana och spårväg.

4.3.4. Auktorisation

Direktiv 2001/14/EG medger medlemsländerna att låta andra än järnvägsföretag med licens att ansöka om infrastrukturkapacitet.

I de medlemsstater som tillåter en sådan möjlighet ingår i begreppet sökande annan fysisk eller juridisk person som har ett

allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet för att bedriva järnvägstrafik inom sina respektive territorier. Exempel på sådana sökande är myndigheter enligt rådets förordning 1191/69/EEG av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar (senast ändrad genom förordning 1893/91/EG), befraktare, speditörer och operatörer för kombinerade godstransporter. En sådan sökande bedriver inte själv järnvägstrafik.

Sverige har under direktivens framtagande verkat för att införa en möjlighet för en sökande med auktorisation att ansöka om infrastrukturkapacitet. Jag anser att sådan rätt för andra sökande än järnvägsföretag med licens bör införas.

En trafikutövare har i dag rätt att ansöka om tågläge. Begreppet trafikutövare har inte någon enhetlig innebörd inom transporträtten, se avsnitt 6.2.5. Trafikhuvudmännen organiserar järnvägstrafik och anses i vissa fall vara trafikutövare. De har när det gäller persontrafik rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet och kan därför anses vara sådana sökande som inte är järnvägsföretag. En motsvarande rätt bör införas för Rikstrafiken för samhällsköpt trafik.

Auktorisation bör beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera järnvägstrafik och som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende bedöms lämplig att göra det. För att beviljas auktorisation krävs dessutom försäkring eller annat likvärdigt arrangemang för den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av trafiken.

När det gäller yrkeskunnande är det främst branscherfarenhet samt administrativt och ekonomiskt kunnande som skall prövas. Vid prövningen bör sökandes tillgång till kvalificerade medhjälpare beaktas. Dessa bör bl.a. ha erforderlig kunskap inom logistikområdet. I fråga om den ekonomiska lämpligheten är det i första hand sökandens ekonomiska förutsättningar att organisera järnvägstrafik som prövas. Med krav på gott anseende menas att företaget och de som ansvarar för dess skötsel inte skall ha dömts för allvarligare brott eller överträdelser på transportområdet samt inte ha försatts i konkurs.

Det föreslagna kravet på försäkring eller annan likvärdig täckning för den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av trafiken måste anses uppfyllt genom att den som ansöker om auktorisation är medförsäkrad i den försäkring som skall innehas av det järnvägsföretag som skall bedriva trafiken.

Om förutsättningarna för auktorisation inte längre uppfylls får den återkallas.

Den bör vara den föreslagna myndigheten Järnvägsstyrelsen som prövar frågor om beviljande och återkallelse av auktorisation.

4.3.5. Straffbestämmelser

De bestämmelser som behandlas i avsnitten 4.3.1 och 4.3.2 bör oundgängligen förenas med straffbestämmelser. Som nämnts i avsnitt 4.3.3 bör sådana straffbestämmelser nu ges samma innehåll som straffbestämmelserna

i järnvägssäkerhetslagen för närvarande

har.

Jag har avstått från att lämna ett detaljerat förslag i denna del. Under rubriken ”Straffbestämmelser” i 6 avd. 2 kap. (inom hakparenteser) i författningsförslaget har jag angivit i generella ordalag vad straffbestämmelserna bör innehålla.

Det bör i Järnvägsutredningens fas två övervägas om innehållet i straffbestämmelserna behöver ändras i något avseende och om de behövs även i andra avseenden.

5. Järnvägssystem

5.1. Direktiv 2001/16/EG

Syftet med direktiv 2001/16/EG är bl.a. att harmonisera den tekniska utformningen av det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg för att göra det möjligt att inom EU i större utsträckning utnyttja de fördelar som följer av ett sammanhängande och i alla delar tekniskt kompatibelt järnvägssystem. Med stöd av direktivet skall enhetliga tekniska krav och ett enhetligt tekniskt bedömningsförfarande utformas. En mer konkurrensinriktad marknad för järnvägsprodukter kan också åstadkommas som ett resultat av att enhetliga tekniska specifikationer utformas och ligger till grund för utvecklingen av det europeiska järnvägssystemet. Direktivet trädde i kraft den 20 april 2001 och skall vara genomfört den 20 april 2003.

Direktiv 2001/16/EG är till struktur och innehåll likartat med direktiv 96/48/EG om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. I direktiven beskrivs en process för standardisering av järnvägssystem. Processen består av överstatlig normering genom utarbetande av tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) och nationell kontroll, utförd av s.k. anmälda organ, av normernas efterlevnad. Direktivens bestämmelser är endast tillämpliga på de delar av järnvägssystemet som ingår i det transeuropeiska transportnätet (TEN).

5.1.1. Beredning och antagande av TSD

Bestämmelserna i direktiv 2001/16/EG innehåller ett antal funktionellt uttryckta krav på järnvägsystem. Dessa krav konkretiseras i form av specifikationer, rutiner, m.fl. objektiva kriterier i TSD. TSD skall utarbetas av gemensamma representativa organ, som utses av kommissionen. I dag finns endast ett gemensamt representa-

tivt organ på järnvägsområdet - AEIF (Association Européenne pour l’Interopérabilité Ferroviaire). Förslag till TSD föreläggs kommissionen för antagande. Kommissionen skall samråda med den s.k. artikel-21 kommittén inför sitt beslut. I kommittén är medlemsstaterna företrädda och om inte tillräckligt många av dem är av samma uppfattning som kommissionen i ett ärende rörande antagande av TSD hänskjuts ärendet till rådet för beslut.

TSD anger hur direktivens väsentliga krav skall uppfyllas. De väsentliga kraven omfattar säkerhet, tillförlitlighet och tillgänglighet, hälsa, miljöskydd och teknisk kompatibilitet. De kriterier och specifikationer i TSD som anger hur de väsentliga kraven skall uppfyllas avser s.k. delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet. Delsystem är helt enkelt en indelning av järnvägsystemet i infrastrukturer, energi, kontrollstyrning och signalering, rullande materiel, underhåll, drift och trafikledning samt telematikapplikationer för person- och godstrafik. I princip skall varje delsystem omfattas av en TSD.

TSD utfärdade med stöd av direktiv 2001/16/EG gäller för delsystem och komponenter i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. TSD utfärdad med stöd av direktiv 96/48/EG, införlivat i svensk rätt genom lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg, gäller på motsvarande sätt i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. När en TSD antagits är en medlemsstat skyldig att på sitt territorium tilllåta användningen av varje delsystem som är projekterat, uppbyggt, ombyggt, eller moderniserat efter ikraftträdandet av direktiv 2001/16/EG. För delsystem i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg inträder detta krav för delsystem som är projekterat, anlagt eller anpassat efter ikraftträdandet av direktiv 96/48/EG. En medlemsstat får meddela undantag från tillämpning av TSD i ett antal specificerade fall.

När TSD saknas är medlemsstaterna skyldiga att notifiera varandra och kommissionen de tekniska specifikationer, rutiner m.fl. objektiva kriterier som används i avsaknad av ikraftträdda TSD. I takt med att TSD utarbetas och träder ikraft ersätter dessa de relevanta nationella bestämmelserna. En TSD kan dock utfärdas och träda ikraft trots att den inte reglerar ett delsystem i alla de avseenden som krävs för att de väsentliga kraven skall vara uppfyllda. I sådana fall skall ifrågavarande TSD också ange i vilka avseenden nationella bestämmelser skall användas för att komplettera dess bestämmelser. En medlemsstat får ändra nationella bestämmelser

som reglerar företeelser eller områden som ännu inte omfattas av reglering genom TSD. Förutsättningen är att övriga medlemsstater och kommissionen notifieras om ändringen och att den inte strider mot väsentliga krav angivna i direktiv 96/48/EG eller 2001/16/EG. Kommissionen har rätt att förbjuda ändringen om denna kan anses skapa ett s.k. tekniskt handelshinder.

5.1.2. Kontroll av överensstämmelse och lämplighet

Anmälda organ kontrollerar att delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet överensstämmer med TSD och är lämpliga att använda i olika specifika järnvägsmiljöer. Ackreditering hos SWEDAC krävs för att anmält organ skall få verka i Sverige. Kontrollen och bedömningarna utförs med utgångspunkt från förfaranden fastlagda i det s.k. modulbeslutet (rådets beslut 93/465/EG). Efter genomförd kontroll utfärdar det anmälda organet s.k. EG-kontrollförklaring för delsystem respektive EG-försäkran för komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet. EG-försäkran utfärdas normalt av tillverkaren av komponenten, men i de fall detta krävs i TSD skall anmält organ utfärda EG-försäkran. Anmälda organ skall samarbeta under överinseende av kommissionen i syfte att utbyta erfarenheter, information om olika järnvägsmiljöer och utarbeta ändamålsenliga bedömningsförfaranden. Detta är nödvändigt för att åstadkomma kvalitet i bedömningarna av delsystems lämplighet för användning i olika järnvägsmiljöer .

På grundval av EG-kontrollförklaring och EG-försäkran fattar därefter behörig nationell myndighet beslut om ibruktagande av delsystemet. Om en medlemsstat upptäcker att ett delsystem inte överensstämmer med väsentliga krav i direktiv 2001/16/EG eller direktiv 96/48/EG får medlemsstaten ifråga begära av artikel-21 kommittén att denna TSD revideras. Om en medlemsstat finner att komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet inte uppfyller specifikationer i TSD får medlemsstaten begränsa eller förbjuda komponenternas användning och försäljning samt vidta åtgärder mot den som utfärdat EG-försäkran. Medlemsstaten måste i dessa fall också underrätta kommissionen.

5.2. Gällande rätt

I Sverige ställs krav på utformning och handhavande av järnvägsmateriel i olika lagstiftningar, t.ex. järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), ellagen (1997:857), arbetsmiljölagen (1977:1160), lag (1995:1649) om byggande av järnväg. Krav ställda från säkerhets-, miljö- och arbetsmiljösynpunkt är reglerade i lag eller annan författning. Järnvägsinspektionen har ansvaret för att utfärda säkerhetsföreskrifter och genomföra tillsyn i de hänseenden som har betydelse från säkerhetssynpunkt. Kraven i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och i Järnvägsinspektionens säkerhetsföreskrifter är funktionellt uttryckta. De innehåller inte några specifikationer om hur järnvägsmateriel skall utformas eller handhas för att säkerhetskraven skall vara uppfyllda. Krav på teknisk kompatibilitet samt tillförlitlighet och tillgänglighet som inte är säkerhets- och miljörelaterade lämnas, som en följd av att lagstiftningen inte ställer några krav i detta hänseende, åt verksamhetsutövarna själva att utforma. De specifikationer och rutiner om handhavande av järnvägsmateriel som järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och tillverkare kommer överens om skall prövas av Järnvägsinspektionen från säkerhetssynpunkt. Detta sker i samband med att Järnvägsinspektionen godkänner järnvägsfordon och spåranläggningar innan de får användas. Statens spåranläggningar som förvaltas av Banverket är dock undantaget från kravet på godkännande.

Därmed ligger det faktiska ansvaret för att den materiel som används i järnvägsverksamheten är betryggande från säkerhetssynpunkt och uppfyller de krav som ställs i gällande föreskrifter på verksamhetsutövaren. Detta förhållande ställer vissa krav på den tekniska kompetensen hos verksamhetsutövarens personal.

För ägare av rullande materiel tillkommer dessutom att villkor för användning av rullande materiel skall regleras i avtal mellan spårinnehavare och trafikutövare. För internationell järnvägstrafik finns bestämmelser om sådana avtal i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet och för trafik på statens spåranläggningar finns motsvarande bestämmelser i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. I avtalen kommer spårinnehavare och trafikutövare överens om vilka tekniska krav på järnvägsfordon som från andra utgångspunkter än säkerhet skall gälla för att en tillfredställande samverkan mellan fordon och bana skall säkras.

I praktiken brukar Järnvägsinspektionen avvakta Banverkets s.k. spårmedgivande innan man fattar beslut om godkännande av for-

don. Spårmedgivandet är ett kvitto på att Banverket prövat ett fordons tekniska egenskaper i förhållande till de specifikationer som gäller för konstruktionen av infrastrukturen på statens spåranläggningar. Ett spårmedgivande är i dag en förutsättning för att få teckna trafikeringsavtal med Banverket. Specifikationer och rutiner utarbetade inom affärsverket SJ fyller i detta sammanhang en viktig normerande funktion för hur järnvägsmateriel skall utformas och handhas för att uppfylla lagens krav samt de krav infrastrukturförvaltare och särskilt Banverket ställer vid tecknandet av trafikeringsavtal. Samma sak gäller för specifikationer och normer angivna i de s.k. RIV- och RIC-avtalen. Vill t.ex. ett järnvägsföretag använda, utforma eller ändra ett fordon i enlighet med andra än dessa specifikationer kan bedömningen av säkerhet dra ut på tiden. Det kan därmed vara svårt för järnvägsföretaget att bedöma vilken risk som egentligen är förenad med investeringsbeslutet.

För delsystem i de delar av det svenska järnvägssystemet som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg finns särskilda bestämmelser i lagen (2000:1336) om höghastighetståg och förordningen (2000:1337) om höghastighetståg samt därtill hörande föreskrifter, som införlivar direktiv 96/48/EG i svensk rätt. Järnvägsinspektionen inom Banverket har tilldelats ansvaret för de tillsyns- och föreskriftsuppgifter som följer av dessa bestämmelser.

5.3. Överväganden

Frågan om driftskompatibilitet för järnvägssystem är, som tidigare nämnts, för närvarande reglerad i svensk författning endast när det gäller järnvägssystemet för höghastighetståg. Direktiv 2001/16/EG förutsätter dock att medlemsstaterna i sina nationella lagstiftningar även för in regler om att delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet och som används inom det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg endast skall få släppas ut på marknaden och användas om de uppfyller de väsentliga krav som uppställs i direktivet. Det återstår därför att föreslå en lagstiftning som införlivar det nu aktuella direktivets bestämmelser i svensk rätt. Detta innebär att det i författning skall anges de tekniska bestämmelser som gäller för att järnvägsinfrastruktur och rullande materiel skall få användas i järnvägsverksamhet. Likaså måste regler om ett tekniskt kontrollförfarande införas.

Direktivets väsentliga krav skall ta sig uttryck i TSD. De väsentliga kraven anges i bilaga III till direktivet. Bestämmelserna om driftskompatibilitet inom järnvägssystemet jag föreslår i 2 avd. 2–11 §§ innehåller endast vissa grundläggande bestämmelser om villkoren för att släppa ut utrustning, d.v.s. driftskompatibilitetskomponenter och delsystem, på marknaden och att ta dessa i bruk. I övrigt innehåller lagförslaget i denna del bemyndiganden till regeringen eller Järnvägsstyrelsen att meddela närmare bestämmelser om detta samt vissa bestämmelser om tillsyn, tvångsmedel m.m. som kräver lagform. Huvuddelen av direktivets bestämmelser kommer därmed att införas i svensk rätt på föreskriftsnivå. Denna del av lagförslaget bygger i sin helhet på samma författningsstruktur som lagen (2000:1336) om höghastighetståg. Förslag till ändringar av såväl direktiv 2001/16/EG som direktiv 96/48/EG ingår i det s.k. järnvägspaket 2 som kommissionen lagt fram och båda direktiven kan därför komma att ändras i vissa delar. Direktiv 2001/16/EG måste dock genomföras i svensk lagstiftning senast den 20 april 2003. Med hänsyn till detta tidsperspektiv är det därför inte möjligt att invänta de eventuellt kommande ändringarna av direktiven och föreslå en lagstiftning som även omfattar dessa. Däremot har jag valt att i detta delbetänkande inte föra över lagen (2000:1336) om höghastighetståg till den föreslagna lagen, just med hänsyn till att även det direktivet är föremål för en översyn inom kommissionen. Avsikten är dock att även den lagen så småningom skall införas i den nu föreslagna lagstiftningen.

Förslaget innebär att de föreskriftsuppgifter som följer av direktiven 2001/16/EG och 96/48/EG i sin helhet skall föras över på Järnvägsstyrelsen, förutom de frågor som företrädesvis bör regleras genom en förordning. Myndigheten kommer därmed att utfärda en stor mängd tekniska föreskrifter vilka bl.a. avser att införa kommande TSD:er, vilka ännu inte är framtagna, i svensk lagstiftning. I den mån TSD:er inte finns framtagna och dessa inte heller täcker alla områden kommer myndigheten även att behöva utfärda föreskrifter i dessa delar i syfte att möjliggöra användning av det tekniska regelverket som en enhetlig och väl fungerande reglering.

5.3.1. Vilka delar av det svenska järnvägssystemet omfattas

Det s.k. TEN-nätet omfattar bl.a. vägnät, järnvägsnät, nät av inre vattenvägar, kusthamnar och inlandshamnar och flygplatser. För svenskt vidkommande innebär detta att så gott som samtliga järnvägar som tidigare benämndes stomjärnvägar samt vissa av de tidigare länsjärnvägarna ingår i TEN.

Jag föreslår att den nya lagstiftningen om driftskompatibilitet hos järnvägssystem för konventionella tåg inte bara skall omfatta de delar av järnvägssystemet i Sverige som ingår i TEN utan även de delar av det svenska järnvägssystemet som omfattas av förslaget till järnvägslag men ligger utanför TEN. Lagens villkor i 2 avd. 2– 11 §§ om teknisk driftskompatibilitet kommer därför att gälla även för andra järnvägsnät än statens spåranläggningar, dock med vissa undantag som jag återkommer till under nästa punkt. Dessa bestämmelser gäller för delsystem och komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet som byggts, byggts om eller moderniserats efter ikraftträdandet av direktiv 2001/16/EG respektive 96/48/EG. När det gäller fallen med ombyggnad och modernisering avses ändringar i eller av delsystem av sådant slag att ett nytt beslut om ibruktagande krävs för att delsystemet skall få användas.

Avsikten med att inkludera även de delar av järnvägssystemet som inte ingår i TEN är att förhindra att tekniska svårigheter uppstår mellan järnvägssystemets delar inom och utom TEN vid framtida modernisering, ombyggnation och nybyggnation i det svenska järnvägssystemet.

Helt kan sådana svårigheter inte undvikas p.g.a. att järnvägssystemets olika delar moderniseras och byggs om i olika takt. De krav som följer av TSD blir därför successivt tillämpliga i takt med att nyinvesteringar och reinvesteringar görs i järnvägssystemet. Detta betyder att två olika regelsystem med krav på utformning, handhavande och underhåll av järnvägsmateriel under en ganska lång övergångstid kommer att tillämpas parallellt.

För sådana delar som inte är nybyggda, ombyggda eller moderniserade på sådant sätt att föreskrifter som införlivar kriterier och specifikationer i TSD blir tillämpliga gäller istället bestämmelserna i 2 avd. 12 § i förslaget till järnvägslag samt bestämmelser i arbetsmiljölagen ( 1977:1160), lag (1995:1649) om byggande av järnväg samt ellagen (1997:857). Bestämmelserna i förslaget till järnvägslag motsvarar de bestämmelser om järnvägsmateriel som i dag återfinns i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157).

Bestämmelserna i 2 avd. samt i de föreskrifter Järnvägsstyrelsen meddelar kommer inom överskådlig framtid att behöva kompletteras med bestämmelser i avtal mellan infrastrukturförvaltare och sökande om tekniska villkor som rullande materiel skall uppfylla för att få trafikera infrastrukturen. Detta är en följd av att järnvägsmateriel utformad och hanterad i enl. med TSD successivt ersätter gammal järnvägsmateriel i den takt infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag företar ny- eller reinvesteringar. Villkor i sådana avtal mellan infrastrukturförvaltare och sökande skall vara icke-diskriminerande och stå i överensstämmelse med de krav infrastrukturförvaltaren redogjort för i dokumentet beskrivning av järnvägsnätet. Dessa krav bör i sin tur stå i överensstämmelse med TSD och anmälda organs bedömningar av delsystems lämplighet för användning i specifika järnvägsmiljöer.

Det är inte en helt tillfredställande lösning att infrastrukturförvaltarna i beskrivningen av järnvägsnätet anger villkoren för teknisk kompatibilitet mellan bana och fordon. Risken för att sökande kan komma att anse sig behandlade på ett diskriminerande sätt är enligt min mening inte försumbar. Risken dämpas dock något av att anmälda organs bedömning av lämplighet kan tjäna som grund för utformandet av villkoren i beskrivningen av järnvägsnätet. Järnvägsstyrelsen kan vid behov också föreskriva hur tekniska villkor i beskrivningen av järnvägsnätet får utformas. Ansvaret för att förekomsten av två parallella regelsystem för utformning, handhavande och underhåll av järnvägsmateriel inte ökar olycksrisken och i onödan minskar effektiviteten i järnvägssystemet faller i främsta hand på Järnvägsstyrelsen.

5.3.2. Undantag från tillämpning av TSD

All infrastruktur och rullande materiel som tillverkats före, men inte byggts om eller moderniserats efter, ikraftträdandet av direktiv 2001/16/EG respektive 96/48/EG är alltså undantagen från tilllämpning av bestämmelser som införlivar TSD i svensk rätt.

När det sedan gäller frågan om nybyggnad, ombyggnad eller modernisering av järnvägssystem får regeringen eller, efter särskilt beslut av regeringen, Järnvägsstyrelsen meddela undantag från att tillämpa föreskrifter som införlivar TSD. För järnvägssystem eller delar av järnvägssystem som ingår i TEN följer av direktivet att det endast finns några särskilt angivna grunder för att tillåtas att avvika

från vad TSD:erna anger. Direktiv 2001/16/EG, artikel 7 anger sex olika fall som skulle kunna innebära grund för undantag. Jag bedömer dock att det för svenskt vidkommande endast är aktuellt med de fyra jag angett i 2 avd. 10 §. Regeringen eller, efter särskilt beslut av regeringen, Järnvägsstyrelsen meddelar i dessa fall undantag från att tillämpa TSD. I alla dessa fall skall kommissionen informeras och i två av fallen skall en rekommendation från kommissionen om hur avvikelsen från TSD bör formuleras avvaktas innan beslut om undantag fattas.

Jag föreslår därtill att det för de delar av det svenska järnvägsnätet som inte ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet skall finnas en än större möjlighet att avvika från TSD. Jag har därför i 2 avd. 11 § föreslagit att undantag i dessa fall skall kunna meddelas av regeringen eller, efter särskilt beslut av regeringen, Järnvägsstyrelsen, om det finns särskilda skäl. Jag tänker då på järnvägsnät som sällan trafikeras eller kommer att trafikeras av tåg eller rullande materiel till eller från andra järnvägsnät. Det kan också röra sig om järnvägsnät som endast trafikeras av viss typ av trafik, t.ex. regional persontrafik med lätta motorvagnar. Här kan det vara befogat att göra undantag från TSD i de delar specifikationer och kriterier i dessa endast tillgodoser behov för den tunga godstrafiken på järnväg. Det omvända fallet är naturligtvis också tänkbart. I dessa fall kan en uppgradering till den standard som kommer att gälla för övriga delar av järnvägsnätet vara förenad med oförsvarligt höga kostnader utan något motsvarande samhälleligt nyttotillskott. Resultatet av att tillämpa föreskrifter som införlivar TSD på ett sådant järnvägsnät kanske blir att ägaren beslutar att lägga ned driften av nätet.

Om regeringen meddelar undantag från tillämpning av TSD uppkommer frågan om vad som då skall gälla. Mitt förslag är att regeringen eller i tillämpliga fall Järnvägsstyrelsen efter ansökan om undantag får meddela vilka minsta driftskompatibilitetskrav som undantaget skall vara förenat med. För att underlätta bedömningen av vilket minsta tillåtna driftskompatibilitetskrav som är lämpligt, bör den som ansöker om undantag i samband med ansökan presentera en plan över framtida investerings- eller utbyggnadsplaner för det nät som undantaget avser. Planen bör även innehålla redogörelser för möjligheterna att anpassa nätets tekniska standard om annan trafikering än den förutsedda blir aktuell. Syftet är att säkerställa att nätet även i framtiden skall fungera tillsammans med de

nät som skall omfattas av TSD-kraven och att det finns en investeringsvilja hos den som har hand om det aktuella järnvägsnätet.

I de fall som avses i 2 avd. 10 §, punkterna 2 och 3 måste först kommissionens rekommendation avvaktas för att kunna ingå i bedömningen av vilka krav på minsta tillåtna driftskompatibilitet som skall förenas med undantagsbeslutet. Efter att regeringen eller Järnvägsstyrelsen meddelat undantag tillämpas, istället för de föreskrifter som införlivar TSD, bestämmelserna i 2 avd. 12 § eller föreskrifter som preciserar dessa krav. Uppfylls kraven i dessa bestämmelser samt kravet på minsta tillåtna driftskompatibilitet får Järnvägsstyrelsen fatta beslut om ibruktagande av den rullande materiel, infrastruktur eller regelsamling som undantaget från TSD avser.

5.3.3. Uppfyllande av och överensstämmelse med väsentliga krav

Direktiv 2001/16/EG och 96/48/EG syftar till att harmonisera Europas järnvägar för att undanröja tekniska hinder för en effektiv järnvägstrafik. Harmoniseringen sker på grundval av väsentliga krav på säkerhet, miljö, hälsa, tillförlitlighet och tillgänglighet, miljöskydd och teknisk kompatibilitet som järnvägssystemet skall uppfylla. Hur de väsentliga kraven skall uppfyllas framgår av specifikationer, kriterier, rutiner m.m. i TSD, som anger hur järnvägsmateriel i form av delsystem och komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet skall utformas och hanteras från projekteringsfasen till ibruktagandet. Anmälda organ skall se till att materielen är utformad och används i överensstämmelse med TSD. Det anmälda organet skall också bedöma lämpligheten av att materiel utformad i enlighet med TSD används i en specifik järnvägsmiljö, t.ex. på malmbanan.

5.3.3.1 Överensstämmelse mellan TSD och direktivets väsentliga krav

Beslut om utformningen av en TSD vilar alltid på en sammanvägd bedömning. Förslaget till TSD måste vägas mot samtliga väsentliga krav och mot kostnaden för att tillämpa förslaget. Vissa väsentliga krav kommer i praktiken att bli bättre tillgodosedda än andra. Risken för felaktiga avvägningar i processen kan aldrig uteslutas

och de eventuella effekterna av en felaktig avvägning kan bli allvarliga och i vissa fall möjliga att upptäcka först långt i efterhand. Det är därför enligt min mening viktigt att regeringen i artikel 21-kommittén och vid behandlingen av det andra järnvägspaketet ställer krav på hur arbetet med att bereda TSD:er skall gå till.

I dag fattar kommissionen beslut om antagande av TSD efter samråd med den s.k. artikel 21-kommittén. Kommissionen svarar efter samråd med artikel 21-kommittén också för krav på beredningen av förslag till TSD i den mån sådana inte regleras i direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG. Befogenheterna inkluderar rätt att utse gemensamma representativa organ samt viss rätt att ställa krav på deras verksamhet. I praktiken får möjligheterna att styra det i dag enda verksamma gemensamma representativa organets (AEIF) verksamhet bedömas vara otillfredsställande. Kommissionen övervakar i dag sammansättningen av arbetsgrupper inom AEIF, för att åstadkomma en rimlig spridning beträffande representation av sektorns olika intressenter. I övrigt styrs AEIFs beredningsarbete av att existerande nationella standarder och normer skall bilda utgångspunkt för utarbetande av förslag till TSD. En samhällsekonomisk bedömning, som innefattar en samhällsekonomisk kalkyl, skall upprättas för varje förslag till TSD och redovisas för kommissionen och artikel 21-kommittén. Härigenom säkerställs att avväganden rörande effekter av förslag TSD med avseende på säkerhet, miljö, tillförlitlighet m.fl. väsentliga krav redovisas. Vanligen görs de samhällsekonomiska bedömningarna också av personer som inte själva varit involverade i utformningen av förslagen till TSD.

De vidtagna åtgärderna, särskilt kravet på samhällsekonomiska bedömningar, är viktiga för att tydliggöra de viktigare avvägningar som måste göras i samband med utarbetandet av ett förslag till TSD. De nuvarande kraven borde enligt min mening kompletteras med ytterligare uttryckliga krav på utformningen av gemensamma representativa organs arbete. T.ex. i form av krav på att de samhällsekonomiska bedömningarna skall göras av personer som inte har varit inblandade i utarbetandet av förslagen till normer, eller genom krav på att flera av varandra oberoende gemensamma representativa organ skall finnas tillgängliga och arbeta i konkurrens med varandra. Det är också möjligt att ställa krav på att gemensamma representativa organ skall arbeta med olika alternativa förslag, t.ex. säkerhetsalternativet, lågkostnadsalternativet, kvalitetsperspektivet osv.

Det viktiga är att åstadkomma en garanti för att den sammanvägda bedömningen vid beslutstillfället alltid vilar på ett allsidigt och tydligt beredningsmaterial.

Kommissionens brist på möjligheter att effektivt styra arbetet hos gemensamma representativa organ är också ett viktigt motiv bakom förslaget i det andra järnvägspaketet att inrätta en särskild överstatlig järnvägsbyrå (ERA). Det är dock inte möjligt att på grundval av kommissionens förslag ta ställning till om ERA kommer att kunna styra gemensamma representativa organs arbete på ett tillräckligt effektivt sätt.

5.3.3.2 Järnvägsmateriels överensstämmelse med direktivets väsentliga krav

Möjligheterna att vidta nationella åtgärder för att begränsa negativa effekter av felaktiga avvägningar i TSD är ganska begränsade. Sverige kan begära revision av en TSD om den inte uppfyller väsentliga krav. Denna möjlighet kan i praktiken endast användas i två fall. För det första om en tillverkare, användare, anmält organ eller Järnvägsstyrelsen har upptäckt att materiel utformad och hanterad enligt specifikationer i TSD inte kan användas i Sverige utan att väsentliga krav åsidosätts och anmäler detta till kommissionen eller regeringen. För det andra om en olycka eller annan mycket påtaglig negativ effekt av användningen inträffar och denna kan härledas till fel i TSD.

Anmälda organs uppgift är att kontrollera överensstämmelse och lämplighet. Överensstämmelse kontrolleras mot specifikationer, rutiner och objektiva kriterier i TSD. Lämpligheten är mer problematisk. Den avser lämpighet att använda delsystem och komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet i en specifik järnvägsmiljö. Denna kontroll kan endast göras mot de specifikationer och regler om handhavande som gäller i järnvägsmiljön ifråga. Europas järnvägssystem kommer successivt att byggas och användas i enlighet med TSD. Det betyder att järnvägsnät inom TEN och rullande materiel som trafikerar dessa nät delvis och i varierande grad kommer att vara utformade och användas i enlighet med andra specifikationer, rutiner, kriterier m.m. än de som finns i TSD.

Mot denna bakgrund är det självklart att ett anmält organ ibland kommer att ha vissa svårigheter att bedöma lämpligheten av användningen av ett delsystem i en viss specifik järnvägsmiljö. För att

underlätta de anmälda organens arbete har kommissionen startat ett samarbete mellan anmälda organ som möjliggör smidigt informationsutbyte. Medlemsstaterna har som redan nämnts också försett kommissionen med de specifikationer, regler, rutiner som gäller när TSD inte finns eller är tillämpliga. De anmälda organen kan använda detta material vid bedömning av lämpligheten att använda delsystem i olika järnvägsmiljöer, även om tolkningsproblemen inte skall underskattas.

Marknaden för anmälda organ är fortfarande under uppbyggnad och kan knappast betecknas som stabil. Det kan därför inte uteslutas att anmälda organs bedömningar av lämplighet för användning i specifik järnvägsmiljö kan komma att uppvisa brister under överskådlig tid framöver.

Jag anser därför att Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn blir mycket viktig under en övergångsperiod. I praktiken är Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn den sista garantin för att eventuella brister i de anmälda organens regelverk och bedömningar upptäcks innan det är uppenbart att direktivens väsentliga krav inte uppfylls. Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn får dock inte genomföras på ett sådant sätt att de anmälda organens arbete ersätts eller dubbleras. De erfarenheter som Järnvägsstyrelsen vinner genom sin tillsynsverksamhet kan också läggas till grund för överväganden om Sverige skall begära revision av TSD:er samt om hur Sverige allmänt skall agera i artikel 21-kommittén.

6. Marknadstillträde

6.1. Direktiven

Direktiv 2001/12/EG utvidgar marknadstillträdet för internationella godstransporter. Under en övergångsperiod, fram till och med 15 mars 2008, utvidgas tillträdesrätten till att omfatta det s.k. transeuropeiska järnvägsnätet för godstransporter (TERFN). Vilka järnvägslinjer som ingår i TERFN framgår av de kartor vilka ingår i bilaga I till direktiv 2001/12/EG. Tillträdesrätten omfattar enligt artikel 10 a samma direktiv även tillträde till järnvägsspår till vissa terminaler och hamnar samt anslutningslinjer till och från dessa. Efter den 15 mars 2008 skall tillträdesrätten omfatta hela det europeiska järnvägsnätet. Det innebär att järnvägsföretag med säte i EES-stat eller Schweiz kommer att ha tillträde till de svenska delarna av det transeuropeiska järnvägsnätet för internationella godstransporter från direktivens ikraftträdande och fram till den 15 mars 2008. Efter detta datum kommer järnvägsföretagen att ha tillträde till hela det svenska järnvägsnätet för internationella godstransporter. Kravet på att vara internationell sammanslutning för att få tillträde är borttaget. För persontrafiken innehåller direktiven ingen ändring av marknadstillträdet. Samtidigt som tillträdesrätten vidgas innehåller direktiv 2001/14/EG en reglering som medger medlemsländer att låta andra än järnvägsföretag ansöka om infrastrukturkapacitet.

6.2. Svensk rätt

6.2.1. Allmänt

Regler om marknadstillträde eller trafikeringsrätt finns i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Förordningen om

statens spåranläggningar reglerar trafik på de spåranläggningar som ägs av staten och som drivs och förvaltas av Banverket. Lagen om tilldelning av spårkapacitet reglerar enbart trafik som bedrivs av internationella sammanslutningar av järnvägsföretag och internationella kombinerade godstransporter på andra spåranläggningar än statens. Lagen omfattar även tillträde till industri- och hamnspår samt terminalspår. I fråga om det s.k. kapillära nätet (dvs. spår och växlar längst ut i bannätet) finns ett regeringsbeslut från 1999 (N1999/943/IRT) vilket stadfäster en överenskommelse träffad mellan Banverket (BV) och dåvarande SJ om överföring av ansvaret för s.k. gemensamma funktioner från SJ till BV. Beslutet innebär bl.a. att de terminalspår till vilka Green Cargo och Rail Combi är ägare skall upplåtas på konkurrensneutrala villkor till alla som fått tåglägen.

6.2.2. Godstrafik

På statens spåranläggningar har järnvägsföretag med säte i Sverige rätt att bedriva järnvägstrafik. Redan etablerad trafik har dock företräde på vissa delar av spåranläggningarna och där får nytillkommande trafik endast förekomma om den inte innebär en påtaglig försämring för den redan etablerade. Denna regel torde inte ha tillämpats i någon utsträckning vilket innebär att den svenska järnvägsmarknaden kan sägas vara öppen för nationella godstransportföretag.

Marknaden är däremot begränsad för internationella järnvägsföretag. Internationell sammanslutning av järnvägsföretag med säte i EES-stat eller Schweiz har trafikeringsrätt på statens spåranläggningar men enbart för genomgående trafik mellan de EES-stater eller Schweiz där företagen har sitt säte. Därutöver har järnvägsföretag med säte i EES-stat eller Schweiz trafikeringsrätt för internationella kombinerade godstransporter på statens spåranläggningar. På andra delar av det svenska järnvägsnätet har internationell sammanslutning av järnvägsföretag samt internationell kombinerad godstransport motsvarande trafikeringsrätt med undantag för järnvägsföretag med säte i Schweiz. Marknadstillträdet för internationella järnvägsföretag utgör del av införlivandet av direktiv 91/440/EEG. Sverige har dock gått längre än vad detta direktiv kräver genom att medge järnvägsföretag med säte i annan EES-stat eller Schweiz rätt att trafikera de svenska delarna av de europeiska

järnvägskorridorerna. Vilka dessa korridorer är framgår av det avtal (North South Freight Freeway-avtalet) som Banverket/Tågtrafikledningen träffat med ett antal andra banhållare i Europa. Samarbetet grundar sig på ett initiativ från EU-kommissionen om vidgat marknadstillträde på frivillig basis (98/C95/06) och ett s.k. ”gentlemen’s agreement” 1997 mellan transportministrarna inom EU följt av en ministerdeklaration 1998.

6.2.3. Nationell persontrafik

Järnvägsmarknaden för persontrafik har inte på samma sätt som den för godstrafik utsatts för konkurrens. På statens spåranläggningar är SJ AB i princip förbehållen rätten att bedriva interregional persontrafik och har ensam trafikeringsrätt för kommersiell persontrafik på stomjärnvägarna. Arlanda Projekt AB har dock, mot bakgrund av gjorda investeringar, fått trafikeringsrätt på del av stomnätet. Trafikhuvudmännen har trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik på stomjärnvägarna i länet. Efter regeringsbeslut kan länshuvudman under vissa förutsättningar få trafikeringsrätt på stomjärnvägarna i angränsande län. Den staten har upphandlat persontrafik av har trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken. När det gäller kommersiellt bedriven trafik finns en näst intill obefintlig möjlighet för annan att bedriva persontrafik på statens spåranläggningar. Det förutsätter att varken SJ AB eller trafikhuvudman ansökt om tågläge för persontrafik på en del av statens spåranläggningar. Det räcker med en enda tåglägesansökan för att detta skall vara en oframkomlig väg. Möjlighet finns dock för den som avser att bedriva icke-kommersiell persontrafik, varmed i huvudsak museitågtrafik har åsyftats, att få trafikeringsrätt på statens spåranläggningar. På andra delar av järnvägsnätet som t.ex. Inlandsbanan och Arlandabanan är nationell persontrafik oreglerad i fråga om marknadstillträde. Det är m.a.o. den enskilde infrastrukturförvaltaren som bestämmer med vem denne träffar avtal om upplåtelse av banan.

6.2.4. Internationell persontrafik

För internationella persontransporter gäller att internationell sammanslutning av järnvägsföretag med säte inom EES eller Schweiz har trafikeringsrätt för genomgående persontrafik på statens spåranläggningar och att motsvarande rätt ges på andra delar av det svenska järnvägsnätet med undantag för järnvägsföretag med säte i Schweiz.

6.2.5. Sökande

En trafikutövare har i dag rätt att ansöka om tågläge. Begreppet trafikutövare har inte någon enhetlig innebörd inom transporträtten. Enligt förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar omfattas även trafikhuvudman av begreppet (vilket framgår av 14 § jämförd med 19 §). I lagen om tilldelning av spårkapacitet definieras trafikutövare som varje privat eller offentligt företag vars huvudsakliga verksamhet är gods- eller passagerarbefordran på spåranläggningar och som disponerar dragfordon för denna trafik. Trafikhuvudman kan därmed inte anses falla under definitionen trafikutövare i lagen om tilldelning av spårkapacitet.

6.3. Genomförande av direktiven

6.3.1. Allmänt

Det kan konstateras att de författningar som reglerar marknadstillträdet för godstransporter på järnväg måste ändras, både genom att tillträde skall medges järnvägsföretag utan krav på att detta ingår i en sammanslutning och i fråga om tillträdesrättens geografiska räckvidd. Jag förordar i detta hänseende att man samlar reglerna om marknadstillträde i en lag omfattande hela det svenska järnvägsnätet i stället för som i dag i en förordning när det gäller statens spåranläggningar och en lag när det gäller nätet i övrigt. Detta innebär att lagen (1997:756) och förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet kan upphävas liksom berörda paragrafer i förordningen om statens spåranläggningar.

Den nationella persontrafiken kommer dock fortsatt att regleras i förordningen om statens spåranläggningar och överväganden beträffande nationell persontrafik kommer att redovisas under utred-

ningens andra fas. Det kan redan nu konstateras att det föreligger behov av att se över reglerna avseende trafikeringsrätt för nationell persontrafik. Nuvarande regler är otydliga när det gäller det närmare innehållet i trafikeringsrätten. Att flera kan inneha trafikeringsrätt på en och samma sträcka skapar osäkerhet kring de ekonomiska förutsättningarna för att bedriva och utveckla trafiken. Om t.ex. av staten upphandlad trafik och kommersiell trafik bedrivs parallellt behövs klargöranden avseende de rättigheter trafikeringsrätten medför när det gäller att ta upp och släppa av passagerare etc. Denna och andra frågor kommer att utredas vidare.

6.3.2. Marknadstillträdets omfattning

På det transeuropeiska järnvägsnätet skall från mars 2003 järnvägsföretag med tillstånd och säte inom ESS-stat och Schweiz ha marknadstillträde för internationella godstransporter. Vilka svenska järnvägslinjer som omfattas av detta nät framgår av bilaga I till direktiv 2001/12/EG. Nätet omfattar även tillträde till större terminaler och hamnar. Tillträdesrätten skall sju år efter direktivens ikraftträdande utvidgas till att omfatta hela det europeiska järnvägsnätet.

Från mars 2003 måste därför de svenska delarna av det s.k. transeuropeiska järnvägsnätet öppnas för internationell godstransport och från mars 2008 hela det svenska järnvägsnätet. I dag är det endast internationella sammanslutningar av järnvägsföretag som har tillträde till hela det svenska järnvägsnätet.

Direktiv 2001/12/EG är utformat på ett sätt som medför att ett järnvägsföretag som bedriver trafik från Italien till Sverige redan från 2003 kommer att ha tillträde till i princip hela det svenska järnvägsnätet medan ett järnvägsföretag som bedriver trafik från Finland till Sverige inte har motsvarande tillträdesrätt. Detta följer av artikel 10 a i direktiv 2001/12/EG som innehåller regler om anslutningslinjer med ett tillägg beträffande tillträdet till dessa om 20 % av den sammantagna transportsträckans längd. Jag anser mot denna bakgrund att det redan från 2003 bör införas regler som gör det tillåtet att, när det gäller internationell godstrafik, trafikera hela det svenska järnvägsnätet och m.a.o. inte avvakta till 2008 med detta marknadsöppnande.

6.3.3. Terminaler m.m.

Rätten till tillträde till det transeuropeiska järnvägsnätet omfattar även vissa tjänster, däribland terminaler. I artikel 5 i direktiv 2001/14/EG och bilaga II till samma direktiv anges vilka tjänster som skall tillhandahållas. Godsterminaler ingår i dessa tjänster. Om infrastrukturförvaltaren erbjuder sådan tjänst skall den på begäran tillhandahållas alla på konkurrensneutrala och ickediskriminerande villkor. En fråga i sammanhanget blir hur man på ett för alla parter tillfredsställande sätt reglerar tillträde till privata anläggningar. Den som har investerat i en anläggning måste ha rätt att utnyttja denna och någon form av skyddsregler kommer att behövas. Grundtanken är att även andra skall ges rätt att, i förekommande fall enligt avtal och mot ersättning, använda anläggningen. I dag har järnvägsföretag vilka ingår i internationella sammanslutningar av sådana samt järnvägsföretag som bedriver internationell kombitrafik tillträde till industri- och hamnspår samt olika former av terminalspår där flera trafikutövare kan ha intresse av att trafikera enligt lagen (1996:756) om tilldelning av spårkapacitet (prop. 1996/97:157 sid. 10). Tågtrafikledningen har genom lagen tilldelats uppgiften att hantera kapacitetstilldelningsprocessen och att kontrollera att de avgifter spårinnehavaren tar ut icke är diskriminerande. Enligt regeringsbeslutet från 1999 om gemensamma funktioner har beträffande däri upptagna funktioner Tågtrafikledningen fått i uppgift att fastställa tider för tillträde till terminalernas spår- och lastningsanläggningar.

6.3.4. Cabotage

De nya direktiven ger endast rätt att utföra internationell godstrafik. Cabotage, dvs. tillträde till de nationella godsmarknaderna genom rätt att ta emot och lämna ut gods i dessa ingår inte. Jag anser att rätt till cabotage i Sverige skall införas för utländska järnvägsföretag. Det ligger i linje med transportpolitiska strävanden från svensk sida. De nordiska banförvaltarna har gemensamt uttryckt en önskan om en avreglerad gemensam nordisk godstransportmarknad på järnväg. Jag har observerat detta och anser det angeläget att detta slutförs för att påbörja den avreglering som är nödvändig även i andra EES-stater.

Samtidigt som ett omfattande reformarbete pågår avseende järnvägen i syfte att stegvis öppna järnvägsmarknaden i Europa måste det konstateras att starka krafter verkar i motsatt riktning. Det finns en tendens på den europeiska järnvägsmarknaden i dag att de stora blir ännu större på bekostnad av de mindre. Det kan ifrågasättas om detta är en lyckad utveckling. Det är mot denna bakgrund jag föreslår att rätten till cabotage förenas med en ömsesidighetsprincip (reciprocitetsreglering) vilken innebär att cabotage medges i Sverige om motsvarande rätt medges ett svenskt järnvägsföretag i annat EES-land eller Schweiz. En sådan reglering tillämpas redan i dag i fråga om marknadstillträdet i Tyskland. Enligt yttrande från EU:s juridiska avdelning (13587/99) står det medlemsstaterna fritt att använda åtgärder för ömsesidighet i avsaknad av gemenskapslagstiftning som harmoniserar villkoren för liberaliseringen. Mot detta kan hävdas att det inte är förenat med någon större svårighet att skaffa säte i Sverige och att det är bättre att vara en förebild i liberaliseringsfrågor. Det får emellertid, åtminstone under en övergångstid, anses finnas ett behov av att skydda svenska företag på en marknad som, p.g.a. politiskt motstånd i vissa medlemsländer inom EU, inte kan anses utgöra en del av den inre marknaden. Vidare är det så att om marknaden en gång har öppnats så finns inte möjlighet att senare göra inskränkningar medan motsatsen är möjlig. Reciprocitetsreglering bör dock vara en lösning på kort sikt avsedd att på längre sikt leda till ett totalt marknadsöppnande för godstransporter på järnväg.

6.3.5. Auktoriserad får ansöka om tågläge

Enligt direktiven skall järnvägsföretag med tillstånd ha rätt att ansöka om tågläge. Direktiven ger därutöver medlemsstaterna möjlighet att tillåta även köpare av järnvägstransporttjänster att delta i tilldelningsförfarandet.

I begreppet sökande ingår, i de medlemsstater som tillåter en sådan möjlighet, annan fysisk eller juridisk person som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet, som t.ex. myndigheter, befraktare, speditörer samt operatörer för kombinerade godstransporter. Sverige har under direktivens framtagande verkat för att införa en möjlighet för s.k. authorised applicants eller sökande med auktorisation att ansöka om tåglägen. Jag anser att en sådan rätt bör införas för andra

sökande än järnvägsföretag med licens, i praktiken olika former av logistik organisationer, tillhöriga befraktare, speditörer etc. med säte i Sverige. Det kan för övrigt noteras att trafikhuvudmännen redan i dag har rätt att ansöka om tåglägen när det gäller persontrafik. En motsvarande rätt bör införas för Rikstrafiken för samhällsköpt trafik. Förordningen om statens spåranläggningar bör ändras för att möjliggöra detta. Direktiv 2001/14/EG lämnar till varje medlemsstat att bestämma om och i vilken utsträckning auktoriserade sökanden får förekomma. Rätten för utländska företag att uppträda som auktoriserade sökande bör därför tillsvidare begränsas till företag i sådana som inför motsvarande rättigheter i sin lagstiftning. Motiven är desamma som jag tidigare anfört beträffande cabotage.

Enligt direktiv 2001/14/EG kan infrastrukturförvaltaren ställa krav på sökande för att se till att berättigade förväntningar om framtida intäkter och utnyttjande av infrastrukturen säkerställs. De krav som ingår i auktorisationen framgår av avsnitt 4.3.4.

Direktiv 2001/14/EG innehåller förbud mot handel med tåglägen. Undantag från förbudet gäller enbart för överlåtelse från sökande som inte är järnvägsföretag vilken kan vidarefördela tilldelad kapacitet till det järnvägsföretag som ska utföra trafiken. En tillämpning av de nya reglerna innebär att den som ansöker om tågläge också kommer att vara den som ytterst ansvarar för trafiken.

7. Villkor för att få tillgång till infrastrukturkapacitet och tjänster

7.1. Direktiven

7.1.1. Kapacitetstilldelning

Direktiv 2001/14/EG innehåller en detaljerad reglering av kapacitetstilldelningsförfarandet. I bilaga 3 till direktivet framgår den tidsplan för tilldelningsförfarandet som infrastrukturförvaltarna skall följa. Där anges bl.a. att tågplan skall upprättas en gång per kalenderår och när skiften skall ske. Infrastrukturförvaltaren skall enligt direktivet i så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar. Kapacitetsfördelningen kan schematiskt illustreras med bilden på nästa sida.

Av bilden framgår att tågplaneprocessen kan indelas i faser. Fastställandet av tågplanen innebär inte att tidtabellerna därefter är statiska. Ansökningar om nya tåglägen eller ändringar i fråga om redan fastställda tåglägen sker fortlöpande. Efter tågplanens fastställelse utgör denna dock utgångspunkt.

Ansvaret för detta förfarande har lagts på infrastrukturförvaltarna. För det fall kapacitet tillhandahålls av en infrastrukturförvaltare som är integrerad med ett järnvägsföretag skall kapacitetstilldelningen skötas av ett tilldelningsorgan som uppfyller kraven på oberoende. Regleringen syftar bl.a. till att ge järnvägsföretag en ökad insyn och ökat inflytande i tilldelningsprocessen och att säkerställa ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande tillträde till infrastrukturen. Som ett led i detta avseende ställs i direktivet krav på infrastrukturförvaltare att upprätta en beskrivning av järnvägsnätet. Denna skall beskriva

Ramavtal

Ansökan direkt

Ansökan via annan kapacitetsfördelare

Utkast till tågplan

S A M O R D N I N G

Överbelastad infrastruktur

Kapacitetsanalys

Kapacitetsförstärkningsplan

Ev. trängselprissättning

Trafikeringsavtal Beslut om tågläge

Åtgärder

Samverkan infrastruktur förvaltare

Oenighet

Tvistlösning

Ev. prioriteringsbeslut

Trafikeringsavtal Beslut om tågplan

Trafik

Ny efterfrågan Ändringar Ansökan ad hoc

Ramavtal

Ansökan direkt

Ansökan via annan kapacitetsfördelare

Utkast till tågplan

S A M O R D N I N G

Överbelastad infrastruktur

Kapacitetsanalys

Kapacitetsförstärkningsplan

Ev. trängselprissättning

Trafikeringsavtal Beslut om tågläge

Åtgärder

Samverkan infrastruktur förvaltare

Oenighet

Tvistlösning

Ev. prioriteringsbeslut

Trafikeringsavtal Beslut om tågplan

Trafik

Ny efterfrågan Ändringar Ansökan ad hoc

infrastrukturen och dess egenskaper samt innehålla information om förutsättningarna för att få tillträde till infrastrukturen. Allmänna regler, tidsfrister, förfaranden och kriterier för avgifter och för kapacitetstilldelning skall redovisas i beskrivningen.

Infrastrukturförvaltaren skall ta fram utkast till tågplan och samråda med berörda parter om utkastet. Dessa skall ha minst en månad för att föra fram synpunkter. Om intressekonflikter uppstår under tågplaneprocessen skall infrastrukturförvaltaren genom samordning av önskemålen om kapacitet sträva efter att finna acceptabla lösningar för alla. Infrastrukturförvaltaren har härvidlag rätt att föreslå annan infrastrukturkapacitet än vad sökanden begärt. Denna rätt skall endast tillämpas när det behövs och inom rimliga gränser. Om ansökningarna om infrastrukturkapacitet kan samordnas beslutar infrastrukturförvaltaren om kapacitetstilldelning i enlighet med dessa.

För det fall ansökningarna inte kan samordnas och oenighet m.a.o. råder skall det finnas möjlighet att tillämpa ett tvistlösningsförfarande. Om detta förfarande inte tillämpas eller inte leder till att kapacitetstvisten kan lösas skall infrastrukturförvaltaren förklara den aktuella delen av infrastrukturen där tvist råder för överbelastad. I samband med en sådan förklaring finns möjlighet att ta ut s.k. ”knapphetsavgift”. Om sådan avgift inte tas ut eller inte leder till att oenigheten i fråga om kapacitetstilldelningen löses får infrastrukturförvaltaren tillämpa prioriteringskriterier. Dessa skall ha angetts i beskrivningen av järnvägsnätet. Regleringen av prioriteringskriterier i direktivet ger infrastrukturförvaltarna möjlighet att prioritera allmännyttiga tjänster eller att gynna utvecklingen av godstransporter på järnväg under förutsättning att detta sker på ett icke-diskriminerande sätt. Denna vaga reglering har givit infrastrukturförvaltarna tämligen fria händer när det gäller att besluta om prioriteringskriterier vilket kan komma att medföra problem i fråga om gränsöverskridande trafik.

7.1.2. Krav på infrastrukturförvaltare

I syfte att främja en effektiv kapacitetstilldelning och öka konkurrenskraften hos internationella godstransporter på järnväg ställs i direktivet krav på samarbete mellan infrastrukturförvaltarna. Samarbetet skall bl.a. underlätta övergången mellan järnvägsnät som förvaltas av olika infrastrukturförvaltare. Infrastrukturför-

valtarna skall vid behov föreslå och organisera tåglägen för internationell trafik och skall underlätta för godstrafik som inkommer med ansökan efter sista dag för ansökan inom tågplan, s.k. ad hoc ansökningar.

Mot bakgrund av infrastrukturförvaltarnas monopolställning har det ansetts önskvärt att, då sökandens önskemål om kapacitet inte kan tillgodoses, införa krav på infrastrukturförvaltaren att undersöka tillgänglig infrastrukturkapacitet och föreslå åtgärder för att förstärka denna. Infrastrukturförvaltaren skall därför, om kapacitetsbrist föreligger, göra en kapacitetsanalys och upprätta en kapacitetsförstärkningsplan.

7.1.3. Villkor för utnyttjande av infrastruktur

Direktiven medger att villkor för tillträde till järnvägsinfrastrukturen ställs upp i författning, i respektive infrastrukturförvaltares beskrivning av sitt järnvägsnät och i avtal. Såväl direktiv 2001/12/EG som direktiv 2001/14/EG nämner olika slag av avtal. Förutom det trafikeringsavtal som utgör ett krav för att få trafikera finns möjlighet för infrastrukturförvaltare och sökande att träffa s.k. ramavtal.

7.1.4. Regleringsorgan

Direktivet innehåller vidare krav på inrättande av ett regleringsorgan. Till detta skall en sökande kunna vända sig om han anser sig orättvist behandlad, diskriminerad eller på annat sätt missgynnad. Regleringsorganet skall behandla klagomål beträffande, såvitt nu är i fråga, kapacitetstilldelningsförfarandet och beskrivningen av järnvägsnätet. Regleringsorganet skall vidare efter klagomål eller eget initiativ besluta om nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med en negativ utveckling på järnvägsmarknaden. Beslut fattade av regleringsorganet skall kunna överklagas i domstol (se vidare kapitel 9).

7.2. Svensk rätt

7.2.1. Allmänt

År 1996 överfördes ansvaret för trafikledning och banfördelning från dåvarande SJ till enheten Tågtrafikledningen, administrativt inordnad i Banverket. Detta överförande var ett led i avregleringen av den svenska godstrafiken på järnväg. I och med att godstrafikmarknaden öppnats ansågs det av konkurrensneutralitetsskäl inte lämpligt att dessa uppgifter låg kvar hos SJ som dominerande på marknaden. Skälet till att chefen för Tågtrafikledningen gavs en självständig ställning i förhållande till Banverket i fråga om vissa beslut, däribland beslut om kapacitetsfördelning, var bl.a. rädslan för att tid för banarbete skulle få en felaktig prioritet i förhållande till trafiken om fördelningen sköttes av Banverket. Vidare skulle Tågtrafikledningen kunna lösa tvister mellan Banverket och trafikutövarna. Vid genomförandet av direktiv 95/19/EG i svensk rätt gavs Tågtrafikledningen likartade uppgifter i fråga om kapacitetstilldelningsprocessen på andra anläggningar än statens spåranläggningar.

7.2.2. Statens spåranläggningar

Allmänt om dagens kapacitetstilldelningsförfarande

Kapacitetstilldelning för järnvägstrafik på statens spåranläggningar regleras i 18-25 §§ förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Den som vill bedriva trafik på statens spåranläggningar skall ansöka om tågläge. Ansökan skall följa de planeringsförutsättningar som Tågtrafikledningen tar fram. (BV-FS 2001:1). Fördelning av kapacitet sammanfattas i tågplanen som är ett sammanfattande begrepp för tidtabeller eller uppgifter om planerade rörelser av tåg och annan rullande materiel på infrastrukturen under viss tid. Tågplanen omfattar trafikupplägg

under ett år och fastställs genom beslut av Tågtrafikledningen. Beslutet om tågplan grundar sig på ansökningar från trafikutövarna med Banverkets banstandard samt planer för underhåll m.m. som utgångspunkt. Med banstandard avses tekniska förhållanden avseende hastighet, bärighet, kapacitet och lastprofil, samt övriga förhållanden av väsentlig betydelse för spårtrafiken. Tågplanen indelas i två tågplaneperioder. Beslutet om fastställelse är definitivt enbart såvitt avser den första tågplaneperioden.

Tågplaneprocessen

I syfte att tydliggöra tågplaneprocessen redovisas här tidsplanen för den tågplaneperiod för trafik på statens spåranläggningar som omfattar tiden 16/6 2002–14/12 2002 (T02.1). Tidsplanen är följande: N 21 november 2001

Sista dag för ansökan om tågläge inför T02.1, N 23 januari 2002

Förslag till tidtabellsförslag distribueras till dem som ansökt, N 28-29 januari 2002

Tidtabellskonferens, N 4 februari 2002

Sista dag för att lämna synpunkter på förslaget, N 22 februari 2002

Underlag för fastställelse distribueras till dem som ansökt, N 1 mars 2002

Sista dag för yttrande över fastställelseunderlaget, N 12 mars 2002

Beslut att fastställa tågplan, N 16 juni 2002

Trafikstart.

Av tidsplanen framgår att järnvägsföretagen har möjlighet att redan tidigt i processen lämna synpunkter vilket får anses utgöra en fördel i förhållande till en ordning där synpunkter får lämnas först på det slutliga fastställelseunderlaget. Ju senare synpunkter lämnas desto svårare är det att påverka tågplanens utformning.

Tilldelningskriterier

De principer som styr banfördelningen framgår av 21 och 22 §§ förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Där anges att statens spåranläggningar skall utnyttjas samhällsekonomiskt effektivt och att fördelning skall ske på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt. Om trafikutövarna och Banverket lämnar ett gemensamt förslag till tågplan skall Tågtrafikledningen besluta om kapacitetstilldelning i enlighet med detta. Lämnas inget gemensamt förslag eller om detta inte medger ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av spåren skall Tågtrafikledningen besluta. Enligt de tilldelningskriterier som ges i förordningen får i ett sådant fall företräde ges bl.a. för samhällsköpt persontrafik. Vidare finns möjlighet att tillämpa något som kan liknas vid flygets s.k. grand fathers rights.

För att kunna göra en samhällsekonomisk bedömning måste ändamålet med transporten framgå. Tidtabellskonstruktionsarbetet utgår från vissa riktlinjer. Dessa anger hur tågplanen skall utformas i förhållande till infrastrukturens standard, säkerhetsregler och behov av tidsmarginaler i det enskilda tågets tidtabell. Vid tågplanearbetet har konstruktörerna att ta hänsyn till de merkostnader från produktionssynpunkt som kan uppstå för järnvägsföretaget om det inte är möjligt att helt uppfylla dess önskemål. Dessa inkluderar frågor om hur mycket tågläget kan flyttas utan att trafikuppgiften äventyras.

Förutsättningarna och förhållandena mellan Banverket, Tågtrafikledningen och järnvägsföretagen klarläggs i samband med tågplanens fastställelse. Att efter tågplanens fastställelse göra förändringar i tågplanen förutsätter medgivande från samtliga berörda parter.

Som tidigare nämnts sker tilldelning av tåglägen även efter tågplanens fastställelse. Tåg ställs in, ändras eller tillkommer. Dessa nya ansökningar om tåglägen eller ändringar av tidigare resulterar i beslut och processen fortgår fram till trafikstart.

Avtal med påverkan på kapacitetstilldelningsprocessen

Vid kapacitetsfördelningen har Tågtrafikledningen att beakta ett antal, ofta sedan en lång tid tillbaka, ingångna avtal mellan staten och finansiär av infrastruktur. Dessa avtal ger någon form av tillträde till banan, som t.ex. ett visst antal tåglägen under en angiven tidsrymd. De avtal som staten träffat om upphandlad trafik kan också påverka fördelningsprocessen. En risk för konflikt finns här mellan statens agerande i olika skepnad. Detta har i praktiken lösts genom informellt samråd mellan Rikstrafiken och Tågtrafikledningen. Utformningen av tågplanen påverkas av de avtal som staten träffat. Även om avtalet inte reglerar enskilda tåglägen så innebär de någon form av utfästelse om viss trafik vilket får en styrande effekt på kommande kapacitetstilldelning.

Banverket och Öresundsbrokonsortiet har tecknat ett samarbetsavtal (det s.k. North South Freight Freeway avtalet) med ett antal andra infrastrukturförvaltare inom EES i syfte att förbättra kvaliteten och underlätta för internationella godstransporter. På vissa korridorer, s.k. freight freeways har järnvägsföretag rätt att bedriva trafik. Detta regleras i 16 a § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Kontaktpunkter eller s.k. One Stop Shops har utsetts hos infrastrukturförvaltarna. Till någon av dessa kan ett järnvägsföretag vända sig för att få information om de tåglägen som på förhand lagts ut för denna korridortrafik samt om de villkor som gäller för trafikens bedrivande. Det finns även möjlighet att ansöka om s.k. skräddarsydda tåglägen i mån av ledig kapacitet. IKEA Rail AB:s rätt att bedriva järnvägstrafik i Tyskland grundar sig på detta samarbete.

Villkor för bedrivande av trafik

Den som vill trafikera statens spåranläggningar skall träffa avtal med Banverket. Banverkets s.k. trafikeringsavtal (TRAV) gäller normalt tills vidare. Utöver trafikeringsavtalet träffas s.k. korttidstrafikeringsavtal (KTRAV). KTRAV har sin utgångspunkt i den fastställda tågplanen och reglerar på detaljerad nivå samordning mellan tågtrafik och banarbeten enligt tågplan. Om Banverket och

trafikutövare inte kommer överens om avtalsvillkoren kan tvisten hänskjutas till Tågtrafikledningen som får avgöra vilka administrativa, tekniska och finansiella villkor som skall gälla för den aktuella trafiken. Detta framgår av 24 § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar.

Prioriteringskriterier vid störningar och liknande

Tågtrafikledningen har till uppgift att fastställa generella riktlinjer för prioritering av trafik vid störningar och liknande. Detta framgår av 25 § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Innan sådana riktlinjer fastställs skall Tågtrafikledningen samråda med Trafikledningsrådet. Rådet tillkom i samband med Tågtrafikledningens inrättande med syfte att skapa insyn i beslutsprocessen. I Trafikledningsrådet har representanter för Banverket, Rikstrafiken, Svenska Lokaltrafiken (SLTF) och järnvägsföretag ingått. Senast BV, Rikstrafiken, Tågkompaniet AB, Green Cargo AB, SJ AB och SLTF; 8 ledamöter samt direktören för Tågtrafikledningen, ordf. Sedan maj 2001 har inga nya förordnanden meddelats.

I den operativa trafikledningen gäller att rättidigt tåg skall ha företräde vid störningssituationer enligt beslut fattat av Tågtrafikledningen efter samråd med Trafikledningsrådet. Principen skall dock inte tillämpas om den skulle få orimliga konsekvenser för trafiken som helhet, vilket visat sig ofta vara fallet. Att fastställa principer för hur störningssituationer skall hanteras är inte enkelt. Det finns en ovilja att låsa trafikledarens möjligheter att agera eftersom det kan leda till att trafiksituationen förvärras.

7.2.3. Andra spåranläggningar

På andra spåranläggningar än statens regleras kapacitetstilldelningen för vissa internationella transporter i 3, 4, 8 och 9 §§ lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Det rör sig i dessa fall om transittrafik som utförs av internationell sammanslutning av järnvägsföretag samt internationella kombinerade transporter. Internationell sammanslutning av järnvägsföretag som avser att bedriva sådan trafik skall om utgångspunkten för den aktuella

trafiken är Sverige vända sig till Tågtrafikledningen med sin ansökan om tågläge. Tågtrafikledningen skall informera motsvarande organ i de länder som berörs av ansökan. Beslutet om kapacitetstilldelning skall fattas av Tågtrafikledningen efter att ha hört berörd spårinnehavare.

Enligt avtal hanteras kapacitetsfördelningsprocessen även för andra spåranläggningar av Banverket. Så är fallet med Öresundsbrokonsortiet på de svenska delarna av Öresundsbron, med A Train AB på Arlandabanan och med IBAB på Inlandsbanan. En fördel med att kapacitetstilldelning hanteras av ett och samma organ är att en sammanhållen trafik härigenom underlättas och säkerställs. En risk kan vara att Banverket genom denna lösning får en förstärkt ställning i förhållande till de övriga infrastrukturförvaltarna.

Tilldelningskriterier

Kapacitetsfördelningsprinciperna för den trafik som regleras genom lagen (1996:756) om tilldelning av spårkapacitet innehåller krav på konkurrensneutral och icke diskriminerande tilldelning och ger möjlighet till företräde för trafik som tilldelats och utnyttjat tågläge under föregående period. Därutöver ger lagen möjlighet till företräde för trafik som helt eller delvis utförs på spåranläggningar som byggts eller utvecklats för specialiserade höghastighets- eller fraktlinjer.

Avtal

Den som vill trafikera andra spåranläggningar än statens har att träffa avtal med berörd spårinnehavare. Krav på avtal är såvitt avser internationell sammanslutning av järnvägsföretag som avser att bedriva transittrafik på sådan spåranläggning reglerat genom 8 § lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. I fråga om dessa avtal gäller att Tågtrafikledningen får fastställa de villkor som skall gälla för den aktuella trafiken om parterna inte kan komma överens om avtalsvillkoren.

7.2.4. Tjänster

Statligt ägda spåranläggningar

I samband med avregleringen på godstrafikmarknaden uppmärksammades behovet av att kunna utnyttja s.k. gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Det konstaterades att ett järnvägsföretag behöver tillgång till en rad funktioner utöver själva tågdriften för att kunna bedriva järnvägstrafik. Dessa funktioner fanns då huvudsakligen hos SJ (prop. 1995/96:92, sid. 15). Till en början fick de gemensamma funktionerna ligga kvar hos SJ och det förutsattes att alla operatörer skulle få tillträde till dessa funktioner på konkurrensneutrala villkor. Såvitt avser det kapillära nätet, dvs. spår och växlar längst ut i bannätet, beslutades 1998 att delar av detta – anslutande spår till gods- och persontrafikterminaler, hamnar, industrier och industriområden – skulle föras över från dåvarande SJ till Banverket samtidigt som områden och spår knutna till specialprodukter skulle stanna kvar inom SJ (prop.1997/98:56, sid. 101 f). Det bakomliggande syftet var att främja utvecklingen av godstrafiken samt att säkra en konkurrensneutral tillgång till järnvägsnätet.

I fråga om statens spåranläggningar och de terminalfunktioner som ingår i dessa träffades 1998 en överenskommelse mellan Banverket och SJ, vilken senare stadfästs genom regeringsbeslut (N 1999/943/IRT). Enligt beslutet förutsätts SJ Gods, numera Green Cargo, och Rail Combi på konkurrensneutrala villkor upplåta sina terminaler och systemtågsterminaler till alla som fått tåglägen. Andra operatörers rätt att använda terminalerna säkras genom att Tågtrafikledningen fastställer tider för tillträde till terminalernas spår- och lastningsanläggningar. Genom beslutet ges Tågtrafikledningen vidare i uppgift att, vid eventuell tvist, besluta om villkoren för användningen av dessa spår och terminaler.

Andra spåranläggningar

För terminaler på de spåranläggningar som inte drivs och förvaltas av Banverket finns regler om marknadstillträde i lagen (1996:756) om tilldelning av spårkapacitet (prop. 1996/97:157). Enligt lagen är en spårinnehavare skyldig att upplåta terminaler etc. för transittrafik som utförs av internationella sammanslutningar av järnvägsföretag. Tågtrafikledningen har genom lagen tilldelats uppgiften att hantera kapacitetstilldelningsprocessen och kontrollera att avgifterna tas ut på icke diskriminerande grunder.

7.2.5. Tillsyn och kontroll

På en marknad som konkurrensutsätts uppstår behov av marknadskontroll. I dag kan Tågtrafikledningen sägas ha en viss roll i detta avseende genom regleringen i förordningen om statens spåranläggningar och i lagen om tilldelning av spårkapacitet samt genom regeringsbeslutet avseende gemensamma funktioner. Ett järnvägsföretag kan vända sig till Tågtrafikledningen och begära prövning om företaget inte är nöjt med de avtalsvillkor som infrastrukturförvaltaren ställer upp för tillträde till banan. Såvitt avser andra spåranläggningar än statens gäller detta dock endast viss internationell trafik. Beslut fattade av Tågtrafikledningen avseende avtalsvillkor och kapacitetstilldelning kan överklagas till förvaltningsdomstol. Ett järnvägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något har inträffat. Det finns i dag ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i förhållande till dessa innan de materialiserat sig.

7.3. Överväganden

7.3.1. Allmänt

Processen för kapacitetstilldelning liksom de avtal som sluts inom ramen för den är central för umgänget mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen eller andra sökande. Jag återkommer därför i huvudbetänkandet med fördjupade överväganden och förslag inom detta område.

Innan jag går in på de överväganden om olika aspekter på kapacitetstilldelning som behandlas här vill jag gärna slå fast några som jag anser väsentliga riktlinjer som måste prägla lagstiftningen och den fortsatta utvecklingen av tilldelningsprocesserna.

Transportkundernas intressen skall styra

Jag kommer i huvudbetänkandet med förslag till hur transportkundens intressen skall tillvaratas och utvecklas i förhållande till dagens villkor. Det sker samtidigt som den nya COTIF, som är betydelsefull i detta avseende, införlivas i den svenska lagstiftningen samt järnvägstrafiklagen ses över. Redan nu ser jag det som väsentligt att konstatera att det ytterst är transportkundernas intressen som måste styra de olika processer som leder till att avtal sluts och överenskommelser träffas i kedjan transportkund – transportansvarig – trafikansvarig – infrastrukturförvaltare. Möjligheten att ge andra sökande än järnvägsföretag rätt att förhandla och sluta avtal med infrastrukturförvaltare är ett exempel på hur kundinflytandet kan förstärkas genom att antalet länkar i kedjan minskas.

Samverkan mellan sökande och infrastrukturförvaltare skall bekräftas i avtal

Det kan med rätta hävdas att avtal som sluts mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag sker under ojämlika premisser. Såväl stora som små infrastrukturförvaltare kan geografiskt anses utgöra naturliga monopol som kan misstänkas för att diktera villkoren för de sökande såväl i planeringsögonblicket som i det operativa trafikskeendet. Det ligger också i sakens natur att processen för kapacitetstilldelning har en sluttidpunkt och att en sökande till sist måste ställas inför ett slutbud från infrastrukturförvaltarens sida. Det är emellertid väsentligt att samtliga avtal, med den bekräftelse av tåglägen samt avgifts- och andra villkor för hur trafiken kan bedrivas under de olika situationer som kan uppstå i den operativa driften, sluts innan eller samtidigt med att infrastrukturförvaltaren lägger fast den samlade tågplanen. Tågplanen kan annars komma att innehålla tåglägen eller annan fördelad kapacitet som till syvende og sidst är oanvändbar för den sökande och transportkunden.

Det bör ankomma på Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket att hindra missbruk av de naturliga monopol som infrastrukturförvaltarna besitter.

Infrastrukturförvaltarna skall samarbeta med varandra och med dem som tillhandahåller tjänster

Direktiven i det s.k. första järnvägspaketet syftar till att skapa bättre förutsättningar för att organisera och bedriva järnvägstrafik. Oavsett om järnvägstrafik bedrivs inom eller mellan länder skall övergången mellan olika infrastrukturförvaltare inte innebära hinder eller försvåra trafiken. Samarbetet skall också omfatta de som tillhandahåller tjänster i anslutning till infrastrukturen. På längre sikt kan jag se en fördel i att förvaltning av infrastruktur inom terminaler och ansvar för tjänster hålls samman med ett samlat produktutbud till järnvägsföretag och andra sökande.

Samarbetet mellan olika infrastrukturförvaltare får emellertid inte utvecklas så att möjlig konkurrens dem emellan till fromma för

de sökande går till spillo. Möjlig konkurrens mellan olika infrastrukturkorridorer är ett sådant exempel.

Jag anser att Järnvägsstyrelsen kommer att ha en viktig roll i att övervaka att samarbetet fungerar och att i främjande syfte vidta och föreskriva de åtgärder som kan anses behövliga.

Administrativa och ekonomiska styrinstrument bör utvecklas så att kapacitetstilldelningen blir samhällsekonomiskt effektiv och rättvis för inblandade sökande

Direktiv 2001/14/EG är mycket detaljerat i fråga om tidsramar och struktur för kapacitetstilldelningsprocessen men lämnar stort utrymme till medlemsländerna att besluta om huruvida processen skall styras genom administrativa regler, användning av ekonomiska styrinstrument eller på annat sätt. Jag finner det angeläget att tilldelningen sker på ett sätt som tillförsäkrar ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägens infrastruktur. Det måste styra ramarna för hur processer utformas och överenskommelser träffas.

Det svenska järnvägsnätet utvecklas efter samhällekonomiska och andra överväganden om samhällsnyttan. Den trafik som tilldelas utrymme på spåret bör därför också prioriteras med utgångspunkt från dess samhällsnytta. Eller omvänt – den trafik som representerar det minsta samhällsekonomiska nyttobortfallet bör vara den som får träda tillbaka eller den som ges lägre prioritet när samtliga önskemål inte kan tillgodoses. Jag avser att i huvudbetänkandet överväga hur detta skulle kunna ske med hjälp av de kalkylinstrument som används vid investeringsplaneringen och eventuellt utveckla nyckeltal för prioritering mellan olika typer av tåg.

Användning av avgifter eller ekonomiska styrinstrument utgör ett annat sätt att åstadkomma denna samhällsekonomiska optimering i kapacitetstilldelningen. Förutsatt att det samhällsekonomiska ansvaret för olika delar av trafiken är rättvist utformat skall resultatet bli detsamma. Fördelen ligger emellertid i att olika sökande i en process med ekonomiska styrinstrument själva direkt får ge uttryck för vad olika alternativ i kapacitetstilldelningen är värda för dem. Jag utvecklar närmare i kapitel 8 huvuddragen för hur en sådan process skulle kunna gå till.

Det finns i dagens bestämmelser för kapacitetstilldelning möjlighet att ge prioritet åt vissa trafikuppgifter inom persontrafikområdet utan att behöva motivera detta i förhållande till deras samhällsnytta. Jag ser ingen anledning att på detta sätt ge möjlighet till prioritering av vissa trafikuppgifter utan prövning mot andra person- eller godstrafikupplägg. Jag föreslår därför att dessa administrativa prioriteringskriterier tas bort. Där samhällsköpt eller annan trafik anses ha en särskilt stor samhällsekonomisk betydelse bör den i stället säkras genom långsiktiga avtal mellan den sökande och berörda infrastrukturförvaltare.

7.3.2. Beskrivning av järnvägsnät

Lättåtkomlig information om förutsättningarna för att organisera och bedriva järnvägstrafik på olika delar av järnvägsnätet är väsentlig för att stärka intresset för järnvägstransporterna. Jag noterar därför med tillfredsställelse att direktivet 2001/14/EG innehåller ett krav på att infrastrukturförvaltare skall presentera all nödvändig information för att utnyttja tillträdesrätten i en beskrivning av järnvägsnätet.

Den information som skall ingå i beskrivningen är i princip redan i dag tillgänglig för järnvägsföretag och andra intresserade såvitt avser statens spåranläggningar. Direktivet omfattar emellertid samtliga förvaltare av järnvägsinfrastruktur. Det finns i dag inte heller något krav på samlad information om ett järnvägsnät och villkoren för utnyttjandet. Därför bör skyldighet införas för infrastrukturförvaltare att upprätta en beskrivning av sitt järnvägsnät. Beskrivningen är avsedd att vara ett levande dokument som skall uppdateras regelbundet. Samråd skall ske med de som bedriver eller har för avsikt att bedriva trafik innan uppdateringar görs såvida de inte enbart är av redaktionell art. Såväl järnvägsnätsbeskrivningen i sig som innehållet i den kan bli föremål för Järnvägsstyrelsens prövning.

Även den som enbart förvaltar ett spåravsnitt om 200 meter är att betrakta som infrastrukturförvaltare och spåravsnittet som järnvägsnät enligt direktiv 2001/14/EG. De krav som ställs på dessa mindre infrastrukturförvaltare måste hållas på en rimlig nivå. Jag bedömer att de samlade krav som kommer att ställas på dessa mindre infrastrukturförvaltare bör vara marginellt större än vad

som i dag krävs i samband med att de sammanställer uppgifter för att få tillstånd från Järnvägsinspektionen

För den som är intresserad av att bedriva järnvägstrafik är det givetvis en fördel om information om svensk järnvägsinfrastruktur står att finna samlad. Det kan t.ex. tyckas rimligt att den järnvägsnätsbeskrivning som kommer att tas fram av Banverket avseende statens spåranläggningar innehåller en översiktlig, för trafikplaneringen nödvändig information om Öresundsförbindelsen. Jag föreslår att Banverket, i egenskap av sektorsmyndighet, sammanställer framtagna järnvägsnätsbeskrivningar till ett dokument som innehåller sådan sammanfattande information. Detta innebär att samtliga infrastrukturförvaltare bör åläggas att lämna upplysning om för trafikutövningen väsentliga ändringar till Banverket när den egna järnvägsnätsbeskrivningen ändras. Jag har därför föreslagit att lagen skall kompletteras med bestämmelse om detta. Detta förfaringssätt skall dock inte frånta respektive infrastrukturförvaltare från ansvaret att löpande uppdatera sin egen mer detaljerade nätbeskrivning.

Järnvägsnätsbeskrivningen skall offentliggöras fyra månader innan sista dag för ansökan om tågläge inför en tågplan. För närvarande sker tågplaneskifte i mitten av juni. Med den tidsplan som nu tillämpas och som redogjorts för under avsnitt 7.2.2 ovan innebär detta att de första järnvägsnätsbeskrivningarna kommer att omfatta tågplanen med trafikstart i mitten av juni 2004.

7.3.3. Ramavtal och andra överenskommelser som styr förutsättningarna för tågplaneprocessen

Direktiv 2002/14/EG reglerar i första hand hur tågplaneprocessen med användning av olika alternativa instrument skall nå fram till fördelningen av tåglägen inför kommande tågplaneperiod. Illustrationen i avsnitt 7.1.1 visar att den enskilde infrastrukturförvaltaren kan vara upplåst av ett antal överenskommelser som måste beaktas i den dialog och förhandling som skall genomföras med de sökande. Jag tänker då främst på ingångna ramavtal, dvs. flerårsavtal med optioner om kapacitet som kan ha ingåtts med en sökande för att gälla för ett antal tågplaneperioder. Långsiktiga avtal kan också var ingångna med andra infrastrukturförvaltare för att reglera förutsättningarna för trafik på deras spåranläggningar.

De krav som direktivet anger i artikel 15 om samarbete för att åstadkomma tåglägen för internationell trafik kan dessutom hävdas leda till vissa låsningar inför kapacitetstilldelningen.

Utöver dessa förutsättningar skall det noteras att en sökande kan företrädas av en annan infrastrukturförvaltare till vilken han valt att lämna samtliga önskemål som behövs för att organisera ett trafikupplägg.

Innan jag kommenterar olika inslag i tågplaneprocessen finner jag anledning att beröra dessa nu nämnda företeelser.

7.3.3.1 Ramavtal

Ett ramavtal träffas i syfte att ge parterna möjlighet till en långsiktig planering av sin verksamhet. Sådana avtal kommer att vara grunden för investeringar i olika avseenden. För att de inte skall innebära ett hinder för en smidig utveckling inom sektorn får de bara i undantagsfall gälla för en längre tid än fem år. Sådant fall föreligger när den ena parten ansvarar för särskilda investeringar eller risker som främjar en effektiv järnvägstrafik. För att ett ramavtal skall få vara längre än tio år krävs synnerliga skäl utöver de som gäller för femårsgränsen. För att så långsiktliga ramavtal skall få träffas krävs att endera parten åtar sig omfattande och långsiktiga investeringar.

Artikel 17 i direktiv 2001/14/EG innehåller en bestämmelse om att ett ramavtals innehåll skall kunna ändras eller begränsas om detta behövs för ett bättre utnyttjande av infrastrukturen. Avtalet får vidare innehålla sanktioner för det fall det skulle bli nödvändigt att ändra eller upphäva avtalet.

Ramavtal kan på grund av utvecklingen under dess löptid bli mindre välanpassat och innebära en begränsning för ett rimligt och effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Det är mot denna bakgrund som bestämmelsen om att det skall utformas så att dess innehåll kan ändras eller begränsas skall läsas.

Ramavtalet är ett civilrättsligt avtal mellan sökanden och infrastrukturhållaren. Detta innebär att parterna förfogar över dess innehåll och att de, om de är överens, kan göra de ändringar de vill i det eller till och med låta det upphöra. Det kan emellertid förekomma att avtalet på grund av utvecklingen kommit att innebära en stor begränsning för den ena partens verksamhet utan att detta påverkat den andras. Om allmänna avtalsrättsliga principer

tillämpas, kan den part som drabbats av begränsningen inte utan vidare låta bli att eller bara delvis fullgöra sina förpliktelser enligt avtalet. Om parten ändå gör det, kan detta innebära att den andra parten har rätt att frånträda avtalet.

För en långsiktigt samhällsekonomiskt effektiv användning av infrastrukturen är det viktigt att ramavtal kan ändras och justeras utan att de därigenom förfaller. Tvärt om bör de bli gällande till sitt nya innehåll. Det som närmast kommer i fråga är att en av parterna inskränker sitt åtagande. Att endera parten skulle kunna påtvinga den andra parten ett vidgat åtagande rimmar illa med allmänna avtalsrättsliga principer.

Om ett avtal ändras eller upphävs av den ena parten, kan detta innebära att den andra parten drabbas av kostnader eller andra förluster. Det är rimligt att dessa blir ersatta. I direktivet anges att avtalet får innehålla sanktioner för detta fall. Den typ av sanktion som framstår som rimlig i förhållande till svensk rättstradition är, enligt min uppfattning, ersättning. Att avtalet ändras eller inskränks kan jämställas med ett avtalsbrott och ersättningen bör därför utgå enligt allmänna principer om inom-kontraktuellt skadestånd. En särskild fråga är om en bestämmelse om ersättning i de fall avtalet begränsas eller upphävs skall införas direkt i lagtexten eller om bestämmelsen enbart skall klargöra att ett ramavtal får innehålla en sådan bestämmelse. Det senare synes vara den lösning som närmast anknyter till direktivets ordalydelse. Det är dock svårt att förena med allmänna grundsatser om egendomsskydd att lagen föreskriver att avtalet skall kunna ändras eller begränsas utan att den också innehåller en bestämmelse om ersättningsskyldighet. Utan en sådan bestämmelse finns det en risk i de fall det ekonomiska eller övriga förhållandet mellan infrastrukturförvaltaren och sökanden är obalanserat att ersättningsrätten avtalas bort. En sådan utveckling är i mitt tycke varken lämplig eller önskvärd. Mot denna bakgrund finner jag att avtalet också bör innehålla en bestämmelse om att ersättning skall utgå då avtalet begränsas eller upphävs.

7.3.3.2 Överenskommelser mellan infrastrukturansvariga

Det s.k. SL-avtalet är i grunden ett avtal mellan olika statligt och kommunalt ansvariga för tillhandahållande av infrastruktur i samhället. Liknande kan sägas om det s.k. GL-avtalet som ingicks mellan staten och Göteborgsregionen vid utbyggnaden av

Västkustbanan till dubbelspår mellan Göteborg och Kungsbacka. Jag kan notera att synen på det statliga respektive kommunala ansvaret för infrastrukturkapacitet för lokal och regional trafik på järnväg har varierat över åren. Avtal som innebär att en infrastrukturansvarig eller en infrastrukturförvaltare investerar i annans infrastruktur för att leva upp till de krav som ställs på honom bör kunna omfatta obegränsad tid. Kapacitet måste då kunna låsas till vissa trafikuppgifter. Jag gör här en jämförelse med bestämmelserna om att viss infrastruktur kan reserveras för viss typ av trafik (jfr. artikel 24 i direktiv 2001/14/EG och de föreslagna bestämmelserna i 5 avd. 4 kap. 1 § i förslaget till järnvägslag).

De avtal i vilka grunderna för samarbete mellan infrastrukturförvaltarna läggs fast är viktiga med avseende på vilka tåglägen som kommer att göras tillgängliga för internationell godstrafik. Samarbeten mellan infrastrukturförvaltare som påverkar kapacitetstilldelningsprocessen är det s.k. North South Freight Freeway samarbetet och TERFN eller Rail Net Europe projektet. Banverket och Öresundsbrokonsortiet deltar sedan några år i North South Freight Freeway samarbetet vars syfte är att vidga marknadstillträdet för internationella godstransporter och att förbättra kvalitén på dessa. TERFN-, eller Rail Net Europe projektet syftar till att möta direktivens krav. Inom dessa samarbeten organiseras tåglägen för internationell godstrafik. Infrastrukturförvaltarna överenskommer att på förhand reservera vissa tåglägen för internationell godstrafik. Därutöver skall det även finnas möjlighet att få s.k. skräddarsydda tåglägen på restkapacitet, dvs. den kapacitet som återstår sedan tågplanen fastställts. Direktiv 2001/14/EG innehåller krav på att överenskommelser mellan infrastrukturförvaltarna om vilka internationella tåglägen som skall ingå i tågplanen skall träffas innan samråd om utkast till tågplan inleds. Enligt direktivet får dessa lägen ändras endast i undantagsfall.

7.3.3.3 Låsningar till följd av planeringen av tåglägen för internationell trafik

Internationell tidtabellsläggning sker inom organisationen Forum Train Europe (FTE). Organisationen består av ett hundratal medlemmar. Dessa utgörs av järnvägsföretag, vagnbolag, tågfärjebolag och infrastrukturförvaltare. Tågtrafikledningen är medlem i FTE liksom SJ AB, Green Cargo AB och Tågkompaniet

AB. Röstetalens fördelning och tidpunkten för infrastrukturförvaltarnas deltagande i kapacitetstilldelningsprocessen är sådan att besluten om kapacitetstilldelning inte kan sägas fattas av infrastrukturförvaltarna. Kommissionen har därför ställt sig skeptisk till hur kapacitetstilldelningen sker inom denna organisation. Jag delar kommissionens uppfattning.

Inom FTE har försök gjorts att förändra arbetssättet och att anpassa detta efter EG-direktivens krav. Arbetet inom FTE bedrivs i form av konferenser. Med dagens teknik borde ett mindre tidskrävande och kostsamt arbetssätt vara möjligt. Risken är annars att mindre järnvägsföretag med begränsade resurser inte kan delta och att de stora järnvägsföretagen dominerar processen.

Inom FTE har beslutats att tågplaneskifte skall ske i december, med delskifte i juni. Enligt bilaga 3.3 direktiv 2001/14/EG skall tågplaneskifte ske sista lördagen i maj och delskifte i september.

Internationella tåglägen har och kommer att ha företräde framför nationella genom att den internationella tågplaneprocessen tidsmässigt ligger före den nationella. För närvarande bedömer jag inte att detta är särskilt problematiskt för kapacitetstilldelningen på det svenska järnvägsnätet. Det rör sig om en relativt begränsad trafik. Sverige är dessutom oftast startpunkt eller slutdestination för trafiken.

Sverige bör enligt min uppfattning noga följa den fortsatta utvecklingen av processen för internationell tidtabelläggning. Förturen för internationella tåglägen kan i ett svenskt perspektiv anses utgöra en fördel. Den reella innebörden måste emellertid mätas i relation till hur lokaltrafik och persontrafik samtidigt ges företräde i ett flertal länder.

Kravet från svensk sida måste vara att nya och mindre järnvägsföretag eller andra sökande skall ges lika villkor som de gamla nationella järnvägsförvaltningarna i Europa. Hittillsvarande svenska erfarenheter inom området internationell tidtabelläggning understryker detta krav.

7.3.3.4 Överenskommelser med företag och andra som tillhandahåller tjänster

För att kunna bedriva järnvägstrafik krävs tillgång till ett antal tjänster utöver tillträdet till spåren. Det är mot bakgrund av detta uppräkningen av tjänster i artikel 5 och bilaga II till direktiv

2001/14/EG skall ses. Bilagan innehåller en uppräkning av tjänster som skall tillhandahållas järnvägsföretagen. Vissa tjänster omfattas av tillträdesrätten, närmare bestämt behandling av ansökningar om infrastrukturkapacitet, rätten att utnyttja beviljad kapacitet, användning av växlar och övergångsspår i tågspår, trafikledning inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser och all övrig information som behövs för att utföra den trafik för vilken kapacitet har tilldelats. Bantillträdestjänster och tillhandahållande av tjänst i anslutning till den avser: användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström, stationer, godsterminaler, rangerbangårdar, tågbildningsmöjligheter, sidospår för uppställning samt underhålls- och andra tekniska anläggningar. Enligt direktivet får ett järnvägsföretag endast nekas åtkomst till dessa tjänster om alternativ finns. I bilagan definieras vidare tilläggstjänster och extra tjänster.

Det viktiga är att säkerställa att järnvägsföretag får tillgång till dessa tjänster och att tillhandahållandet sker på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt. Järnvägsstyrelsen kommer att ha till uppgift att bevaka att tillhandahållande sker i enlighet med dessa krav. Förutom tillsynsuppgiften skall Järnvägsstyrelsen på eget initiativ agera då marknaden inte fungerar, t.ex. i det fall att någon inte får tillgång till en av dessa tjänster utan godtagbart skäl. Järnvägsstyrelsen bör ha möjlighet att utfärda förelägganden och vite.

7.3.4. Tågplaneprocessen och trafikeringsavtalen

7.3.4.1 Allmänt

Direktivet förutsätter att kapacitetstilldelning sker genom ett samordningsförfarande vilket infrastrukturförvaltaren ansvarar för. De principer som styr samordningsförfarandet skall framgå av järnvägsnätsbeskrivningen. Tidsplanen för kapacitetstilldelningsprocessen är detaljerat angiven. Den framgår av bilaga III till direktiv 2001/14/EG. Där anges att tågplan skall upprättas en gång per år, när tågplanskifte skall ske och sista dag för ansökan inför tågplan. Infrastrukturförvaltaren skall utarbeta utkast till tågplan.

I syfte att säkerställa icke-diskriminering skall bilaterala eller andra överläggningar mellan sökanden utan infrafrastrukturförvaltarens vetskap eller direkta insyn ej vara tillåtna under tågplaneprocessen.

Enligt direktivets artikel 20 skall infrastrukturförvaltaren samråda om utkastet till tågplan med berörda parter varmed avses bl.a. de som har ansökt om infrastrukturkapacitet. Dessa skall ha minst en månad på sig att lämna synpunkter. Under avsnitt 6.2.2 ovan har redogjorts för den tidsplan som tillämpas vid dagens tågplaneprocess vid Banverket. Av redogörelsen framgår att den som har ansökt om tågläge redan tidigt i processen har möjlighet att lämna synpunkter på framtagna förslag men att tiden för att lämna synpunkter på det slutliga förslaget inte uppgår till en månad. Jag anser att det vore olyckligt om direktivet skulle tolkas så att de som har ansökt måste ha en månad för att lämna synpunkter på det slutliga utkastet till tågplan. Direktivets krav på insyn och inflytande torde vara uppfyllt genom att de som har ansökt ges möjlighet att redan tidigt i processen komma med sina synpunkter och därmed har större möjlighet att kunna påverka tågplanens utformning. Ett annat synsätt skulle leda till att tågplaneprocessen förlängs något som går stick i stäv med strävandena att förkorta processen. Om det går att samordna ansökningarna om kapacitet direkt eller efter viss justering på frivillig grund sker kapacitetstilldelning i enlighet med detta.

7.3.4.2 Förfarande när inte alla önskemål kan tillgodoses

Om det inte går att samordna ansökningarna skall det finnas en metod för tvistlösning. Denna skall bedrivas skyndsamt. Tio arbetsdagar är den frist direktivet medger. Det ligger nära till hands att överväga ett medlingsförfarande. En medlares beslut kan dock inte få konsekvenser för andra vilket reducerar nyttan av ett sådant förfarande. Jag överlåter därför till respektive infrastrukturförvaltare att själv välja metod för tvistlösning.

Tillämpas inte tvistlösning, eller om oenighet kvarstår efter tvistlösningsförfarandet, kan infrastrukturförvaltaren ta ut en knapphetsavgift. Om sådan avgift inte tagits ut eller inte lett till att tvisten lösts kan infrastrukturförvaltaren tillämpa prioriteringskriterier. Dessa kriterier skall framgå av järnvägsnätsbeskrivningen. Direktivet innehåller endast vaga formuleringar såvitt avser

prioriteringskriterier. Betydelsen av godstrafiktjänster och särskilt internationella sådana skall, enligt direktivet, beaktas i tillräcklig grad när prioriteringskriterier bestäms. I och med direktivens avsaknad av reglering kommer denna att baseras på nationell sådan vilket kan leda till problem vid eventuella konkurrerande ansökningar om internationella tåglägen.

Alla prioriteringskriterier får en viss styrande effekt. Ett grundläggande krav i fråga om kapacitetstilldelningen i dag är att den är effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Praktiskt sett har detta visat sig vara ett svårtillämpbart kriterium då en fungerande modell för utvärdering saknas. Trots detta anser jag som tidigare framgått, att detta krav bör utgöra utgångspunkt för kapacitetstilldelningen.

7.3.4.3 Trafikeringsavtal

I samband med kapacitetstilldelningen skall sökanden ingå avtal med infrastrukturförvaltaren om nödvändiga administrativa, tekniska och ekonomiska villkor för att bedriva trafiken. Enligt artikel 10.7 i direktiv 2001/12/EG skall järnvägsföretag som utför transporter ingå dessa överenskommelser med infrastrukturförvaltaren. Detta krav fanns även i det ursprungliga direktivet 91/440/EEG och återfinns i 24 § förordningen om statens spåranläggningar samt i 9 § lagen om tilldelning av spårkapacitet. Även auktoriserade sökande skall kunna sluta trafikeringsavtal. Avtalet har, till skillnad från ramavtalet, ansetts utgöra en förutsättning för att få bedriva järnvägstrafik.

Villkor för utnyttjande av infrastrukturen

Villkor för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen kan som ovan konstateras placeras i järnvägsnätsbeskrivningen eller i trafikeringsavtalet. En fördel med att placera villkor eller förutsättningar som är lika för alla i järnvägsnätsbeskrivningen är att det blir tydligt vad som gäller. Denna beskrivning skall tas fram efter samråd med berörda. I begreppet får anses ingå de som tidigare ansökt om infrastrukturkapacitet och andra som visat intresse av att nyttja infrastrukturen.

Det innebär att ett järnvägsföretag som anser att något villkor inte är rimligt kan påpeka detta under samrådsförfarandet. Därutöver finns möjlighet att klaga på såväl innehållet i järnvägsnätsbeskrivningen som på dess effekter på det enskilda företaget genom att vända sig till Järnvägsstyrelsen. Avtalet kan därmed förbehållas för de frågor som kräver förhandling mellan järnvägsföretaget och infrastrukturförvaltaren.

Banverket har via dagens trafikeringsavtal med trafikutövarna om tillträde till banan civilrättsligt knutit upp dessa mot sina egna föreskrifter. Att i trafikeringsavtal ställa upp villkor för hur ett järnvägsföretag får bete sig fungerar i vissa fall mindre väl. Bristande avtalsuppfyllelse kan utgöra problem genom att möjligheterna att komma till rätta med detta är begränsade i de fall då en uppsägning av avtalet kan tyckas vara för drastisk.

I sammanhanget kan också ifrågasättas det lämpliga i att en förvaltningsmyndighet binder upp användarna av infrastrukturen mot sina interna regler och kräver att reglerna följs även om de ändras i förhållande till vad som gällde vid avtalstidpunkten. En sådan ensidig rätt att ändra avtalsinnehållet utan att behöva beakta de konsekvenser bl.a. ur kostnadshänseende som ändrade regler kan innebära för ett järnvägsföretag kan anses mindre tilltalande. Med hänsyn till detta anser jag att det vore det lämpligare att placera en del av de villkor som i dag återfinns i trafikeringsavtalet i beskrivningen av järnvägsnätet.

7.3.4.4 Förbud mot överlåtelse av tågläge

Infrastrukturkapacitet som tilldelats en sökande får inte överlåtas till ett annat företag eller för en annan verksamhet. Ett tågläge skall dock inte anses överlåtet om sökande som inte är järnvägsföretag anlitar ett järnvägsföretag för att utföra trafiken. Enligt direktivet skall varje transaktion som rör infrastrukturkapaciteten vara förbjuden och medföra uteslutning från ytterligare tilldelning av kapacitet. Järnvägslagen bör innehålla en bestämmelse av denna innebörd. Rimligen skall en överlåtelse av tågläge dock inte medföra ett uteslutande från all framtida kapacitetstilldelning. Regleringen kan ses som ett uttryck för att det är infrastrukturförvaltaren som råder över kapacitetsfördelningsprocessen och som gör bedömningen av vilken trafikuppgift som skall ha företräde framför en annan ur ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspek-

tiv. Ett tilldelat tågläge skall m.a.o. inte kunna tilldelas för en trafikuppgift och av den som får det överlåtas till en annan trafikuppgift.

7.3.4.5 Åtgärder vid kapacitetsbrist

I de fall då ansökningarna om infrastrukturkapacitet inte går att samordna skall infrastrukturförvaltaren konstatera att kapacitetsbrist föreligger. Infrastrukturförvaltaren skall förklara den infrastrukturkapacitet där tvist råder för överbelastad. En förklaring om överbelastad infrastruktur föranleder en del krav riktade mot infrastrukturförvaltaren.

Denne skall enligt direktiven inom viss närmare angiven tid upprätta en kapacitetsanalys och därefter en kapacitetsförstärkningsplan i syfte att finna orsakerna till överbelastningen och söka komma tillrätta med kapacitetsbristen.

7.3.4.6 Tillsyn och kontroll

Sökanden skall ha rätt att vända sig till Järnvägsstyrelsen med klagomål. Klagomålen kan omfatta att sökanden anser sig orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt missgynnad, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i förekommande fall av järnvägsföretaget i fråga om bl.a. beskrivningen av järnvägsnätet, kriterier i denna och tilldelningsförfarandet eller dess resultat. Direktivens krav på Järnvägsstyrelsens oberoende i förhållande till infrastrukturförvaltare och sökande kan inte anses uppfyllda genom dagens ordning, med Tågtrafikledningen vars oberoende kan ifrågasättas samt ett Trafikledningsråd där endast vissa av marknadens parter ingår. De marknadsövervakande uppgifter som hanterats av Tågtrafikledningen föreslår jag övertas av Järnvägsstyrelsen.

Genom att Järnvägsstyrelsen inrättas kommer eventuella klagomål beträffande tågplanen att hanteras av ett oberoende organ. Några skäl att som i dag för statens spåranläggningar ha en delvis självständig enhet för fastställelse av tågplanen finns därmed inte längre. Jag utvecklar denna fråga ytterligare i kapitel 9.

8. Avgifter

8.1. Direktivet

De grundläggande bestämmelserna för fastställande och uttag av avgifter återfinns i artiklarna 4–12 i direktiv 2001/14/EG. Här återges de för svenskt vidkommande viktigaste huvuddragen i dessa principer. Detaljer diskuteras under respektive avsnitt under mina överväganden.

Medlemsstaterna skall enligt artikel 4.1 fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter. Medlemsstaterna skall även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera detta till infrastrukturförvaltaren.

Ramverket skall fastställas med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som avses i artikel 4 i direktiv 91/440/EG. Infrastrukturförvaltaren skall enligt artikel 4 i direktiv 2001/14/EG ”… fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur och ansvara för uppbörden av denna avgift”. Dessa avgifter skall enligt artikel 7.1 i direktivet ”… betalas till infrastrukturförvaltaren och användas för att finansiera dennes verksamhet”.

Det åvilar infrastrukturförvaltaren att säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över järnvägsnätet och att avgifterna är likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden. Tillämpade avgiftsprinciper liksom grunderna för dessa skall återfinnas i beskrivningen av järnvägsnätet.

De avgifter som tas ut för minimipaketet och bantillträdestjänsterna enligt bilaga II i direktivet skall enligt artikel 7.3 fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. En extra avgift får tas ut för att visa att det föreligger brist på kapacitet i fråga om identifierbara delar av infrastrukturen under perioder av överbelastning (artikel 7.4). Hänsyn till kostnader för miljöpåverkan får också göras i avgiftssättningen enligt artikel 7.5.

Om så sker skall differentiering ske i enlighet med påverkans omfattning.

Uttag av avgifter på en nivå utöver de kostnader som beskrivits ovan rubriceras i direktivet som undantag från principerna för avgifter. För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna emellertid enligt artikel 8.1 medge uttag av högre avgifter om marknaden kan tåla detta. Med restriktionen förstås att tågtrafik som endast kan betala de direkta kostnader som uppstår till följd av tågtrafiken inte skall hindras från att använda infrastrukturen om kapacitet finns. För särskilda investeringsprojekt får särskilda avgifter tas ut om projektet annars inte skulle kunna genomföras. Skillnaden mellan dessa två undantag är graden av tillåten avvikelse från samhällsekonomisk effektivitet. I det första fallet finns en restriktion som förbjuder extra uttag för användning av befintlig infrastruktur om det leder till samhällsekonomiska effektivitetsförluster. I det andra fallet kan sådana accepteras så länge projektet bidrar till en ökad, om än ej optimal, effektivitet.

Det är enligt artikel 10 tillåtet att kompensera järnvägstrafiken för kostnader som drabbar denna om inte avgifter tas ut i motsvarande utsträckning inom andra trafikslag. Medlemsstaterna ges därmed möjlighet att utöva en korrekt intramodal styrning samtidigt som de vid behov genom kompenserande bidrag kan säkerställa rättvisa villkor i den intermodala konkurrensen. Järnvägens konkurrenskraft uppmärksammas också i artikel 7.5 genom påpekanden om att ökning av de totala intäkterna för infrastrukturförvaltaren till följd av miljöavgifter är tillåtna endast under förutsättning att sådana uttag görs på jämförbar nivå också för konkurrerande trafikslag.

8.2. Svensk transportpolitik och gällande rätt

Avgifter för utnyttjande av järnvägens infrastruktur regleras dels i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet, dels i förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar. De grundläggande avgiftsprinciper som gällande svensk rätt ger uttryck för överensstämmer i väsentliga drag med direktivets bestämmelser. Sverige har på avgiftsområdet länge betraktats som ett föregångsland som sedan länge försökt tillämpa de principer som lanserats i EU:s vitbok om ”En modell för ett stegvis in-

förande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur” (EU, KOM (1998) 466). Direktivet 2001/14/EG innebär ett försök att introducera vitbokens principer inom järnvägen som ett första steg inför en mer allmän tillämpning inom alla trafikslag.

Statens spåranläggningar

För trafik på statens spåranläggningar, dvs. för huvuddelen av det svenska järnvägsnätet, skall trafikutövare enligt det transportpolitiska beslutet 1988 (prop. 1997/98:56) endast betala avgifter som motsvarar den samhällsekonomiska marginalkostnaden för spårslitage, emissioner och olyckor. Beslutet stadfäste principerna i det transportpolitiska beslutet från år 1988 (prop. 1987/88:50, sid. 36 ff.) I beslutet från 1988 sades emellertid samtidigt att trafiken skulle täcka de övriga kostnader som trafiken orsakar samhället (sid. 38). Man skulle dock göra avkall på kravet på full kostnadstäckning om det visade sig att kravet skulle leda till totala effektivitetsförluster för samhället. Tillämpningen av den senare principen innebar redan från 1988 stora finansiella bidrag över statsbudgeten till järnvägens infrastruktur. De fordonsavgifter som betalades under åren

1989-1998 sattes så att de skulle spegla järnvägstrafikens betalningsförmåga i förhållande till i första hand den tunga landsvägstrafiken. Bakgrunden till införandet av en mer renodlad samhällsekonomisk prissättning 1999 var att järnvägens konkurrens- och betalningsförmåga ytterligare försämrats, bl.a. till följd av nya villkor för den tunga landsvägstrafiken (skattelättnader i kombination med ökad tillåten fordonslängd och axellast). Åtgärden blev en anpassning till enligt samhällsekonomisk teori korrekt avgiftsnivå. För de så kallade övriga järnvägarna, dvs. terminalspår och liknande gjordes dock ett undantag. Vid utnyttjande av dessa spåranläggningar skall trafikutövarna i genomsnitt betala en avgift som motsvarar 30 % av drift- och underhållskostnaderna.

Nya avgifter för täckning av fasta kostnader infördes under år 2000. Den ena av dessa avgifter avser kostnader för trafikantinformation som tillhandahålls som en infrastrukturtjänst av Tågtrafikledningen. Kostnaderna täcktes tidigare med avgifter som avtalades mellan Banverket och trafikansvarig. Den andra avgiften, som tas ut som ett generellt påslag på persontrafikens spåravgifter på statens spåranläggningar och Öresundsförbindelsen används för

att finansiera en del av den årliga betalning som den svenska staten via Banverket betalar till Öresundsbrokonsortiet för järnvägsförbindelsen över Öresund.

Annan infrastruktur och andra tjänster

Avgifterna på Inlandsbanan är genom avtal mellan staten och Inlandsbanan AB (IBAB), med undantag för avgifterna för Öresundsbron, identiska med avgifterna på statens spåranläggningar. De statliga bidragen till IBAB har successivt anpassats till de nivåer som följer av avtalade avgiftsprinciper. För persontrafiken på Öresundsförbindelsen betalas också avgifter som överensstämmer med avgifterna på statens spåranläggningar. För godstrafiken betalas däremot en särskild avgift (2325) kr per tåg. Avgiften utgör ett exempel på den typ av avgift som enligt direktivet kan tas ut för särskilda investeringsprojekt. Detsamma gäller den avgift som tas ut av SJ AB och andra trafikutövare vid trafik på Arlandabanan.

Utnyttjandet av övrig infrastruktur under kommunalt eller privat huvudmannaskap avgiftsbeläggs av varje enskild infrastrukturförvaltare. Detsamma gäller generellt sett de tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen. För internationell trafik regleras dock avgiftssättningen för utnyttjande av infrastrukturen delvis av lagen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet. Några emissions- eller olycksavgifter tas inte ut vid utnyttjande av den privata eller kommunala infrastrukturen. Det gäller även trafiken på Arlandabanan och för godstrafiken på Öresundsförbindelsen.

Det bör noteras att trafikrörelse och infrastrukturförvaltning inte särredovisas inom A-train AB, det bolag som förvaltar Arlandabanan och som driver Arlanda Express. Inom IBAB kommer trafikrörelsen att redovisas i ett särskilt projektbolag efter en nu pågående omorganisation. Bolagen ingår dock i samma koncern.

8.3. Överväganden

8.3.1. Allmänna överväganden

Marginalkostnadsprissättning som fortsatt huvudprincip

Det finns inget i det nya direktivet som hindrar tillämpning av de grundläggande principer som uttryckts i gällande svensk transportpolitik. De effekter i vid bemärkelse som uppstår som en konsekvens av trafikutövning bör alltså även i framtiden speglas i avgifter som uttrycker den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden för olika komponenter. Det ger trafikutövarna, och i förlängningen transportkunderna, underlag för att göra avvägningar som speglar samtliga konsekvenser av besluten om val av transportväg och transportmedel. Dessa grundläggande principer utgör också en förutsättning för att kunna överlåta dessa överväganden till ett fritt val hos företag och enskilda transportkonsumenter och trafikutövare. Tillämpning av samhällsekonomiska avgiftsprinciper gör det också möjligt att använda avgifter som instrument för att åstadkomma korrekta överväganden i de olika stadier av kapacitetstilldelning som behandlades i föregående kapitel.

I EG-direktiven används inte begreppet marginalkostnad. I stället används uttrycket ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” (artikel 7.3). Från det beredningsarbetet som föregick direktiven går det att utläsa att man med detta avsåg kortsiktig marginalkostnad. Vissa medlemsstater kan dock antas komma att använda den mindre precisa formuleringen som stöd för att inkludera andra rörliga kostnader än de direkta marginalkostnaderna. För svensk del bör uttrycket dock tolkas liktydigt med den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Jag ansluter mig för järnvägssystemets del till den definition som används i rapporten Nya banavgifter ? Analys eller förslag. (Banverket och SIKA, april 2002): Den kortsiktiga marginalkostnaden är den ökning av den totala samhällsekonomiska kostnaden som orsakas av ett tillkommande tåg då järnvägsinfrastrukturens kapacitet och utformning hålls oförändrad.

Avgifter för tåglägen eller annan avtalad rätt att utnyttja infrastrukturen. Knapphets- och trängselprissättning.

Viljan att betala för ett tågläge eller ett nätverk av tåglägen beror på trafikproduktens olika förutsättningar. Beroende på kapacitetsanspråk och kvalitetskrav kan en differentiering av tåglägesersättningar diskuteras

N i rummet * linjealternativ * plattformsläge N i tiden * avgångs- och ankomsttider * attraktivitet (i förhållande till andra tåg; marknadseffekter) N med hänsyn till tidtabellskrav * styv tidtabell * marginaler i tidtabellen för att lättare kunna åtgärda uppkomna

mindre förseningar * nätverk * fleråriga avtal (optioner) om tåglägen med varierande grad av

låsning för tidtabellarbetet. N med hänsyn till tågföringskrav (kvalitet i framkomligheten)

Dessa dimensioner speglar också till stora delar problematiken med kapacitetsbrist och trängsel inom järnvägen. Kapacitetsbristen och trängseln hanteras i sådana system dels genom att göra avvägningar mellan olika tåg i tidtabelläggningen, dels genom att olika tåg ges olika prioritet i den operativa trafikledningen. Trängselkostnader har därför en direkt koppling till tågläget och hur trafikutövarna värderar detta.

En differentiering av avgifterna i dessa dimensioner kan ge ekonomiska incitament som bidrar till att höja effektiviteten hos infrastrukturförvaltare eller trafikintressent eller i samarbetet dem emellan. Avgiftsvariationer kan således förmå parterna att utnyttja existerande infrastruktur på bästa tänkbara sätt.

Avgifter för direkt finansiella bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader.

Intäkter från järnvägstrafikens avgifter för samhällsekonomiska marginalkostnader summerar normalt till ett lägre belopp än kostnaden för att driva och underhålla järnvägsnätet. Per definition måste givetvis de sammanlagda kostnaderna för en verksamhet betalas. De samlade intäkterna från banavgifterna är långt ifrån tillräckliga för att motsvara den totala kostnadsbelastningen. Mellanskillnaden tillskjuts från statsbudgeten eller andra samhällsbudgetar.

Konstaterandet pekar fram emot två principiella frågeställningar av betydelse för järnvägens avgiftsbelastning. Den första handlar om hur stor andel – mer eller mindre än 100 % – som en delsektor av ekonomin bör betala. Ska bananvändarna betala mer än de marginalkostnader som trafiken ger upphov till? I så fall, hur mycket mer ? Den andra frågeställningen handlar om hur sådana eventuella avgifter ska tas ut. Frågorna har för lagstiftningens del primärt koppling till de "undantag" som får tillämpas för att nå högre kostnadstäckning än vad marginalkostnaderna ger. Normalt sett bör dessa undantag inte få leda till en rubbning av det samhällsekonomiskt effektiva utnyttjandet av infrastrukturen.

Detta är också helt i linje med den samordnade transportpolitik som förs i Sverige. Anpassningen av den basala infrastrukturen sker efter samhällsekonomiska och andra samhällsbedömningar. De samhällsekonomiskt grundade avgifterna är avsedda att styra valet mellan trafikslag på det givna utbudet av infrastruktur. Frågan om hur de fasta kostnaderna för infrastrukturen skall täckas måste med ett sådant synsätt ses transportslagsövergripande på liknande sätt som investeringsplanering och -finansiering. Om de finansiella insatserna på de offentliga budgetarna skall kunna hållas på rimlig nivå (eller helt elimineras för den entydigt transportefterfrågade infrastrukturen) måste betalningsviljan för tillgänglighet och framkomlighet med olika transport- och trafikslag tas till vara. Det är inte nödvändigtvis så att detta åstadkoms med – och betalning därmed skall rikta sig till – infrastrukturen för det trafikslag som används för en specifik transport. Spårbundna kollektivtransportsystem som lämnar utrymme för framkomlighet till person- och

godstransporter på väg torde utgöra det tydligaste exemplet på detta. Men exemplet kan också vara investeringar för vissa vägtransporter för att bereda utrymme på spåret för viktiga godstransporter.

8.3.2. Avgifter för infrastrukturförvaltarens direkta kostnader

Den spåravgift som i dag tas ut för att täcka den marginella kostnad som infrastrukturförvaltaren drabbas av till följd av ett ytterligare tåg omfattar i dag endast drifts- och underhållskostnader. I t.ex. Finland ingår dessutom en reinvesteringskomponent i avgiften som där också är betydligt högre. Jag anser det vara angeläget att ytterligare analysera om och hur reinvesteringar påverkas av det marginella tillägget av ett ytterligare tåg. Dessutom anser jag att planerings- och trafikledningskostnaderna bör penetreras i detta sammanhang. Kostnaden för den operativa trafikledningen utgör enligt min uppfattning en marginalkostnad. Jag noterar emellertid samtidigt att Banverket och SIKA ansett att kostnaderna för planering och trafikledning visserligen påverkas något av tillkommande tåg, men att effekten bedöms vara alltför liten för att det skall finnas anledning att ta med dessa komponenter i de marginalkostnadsbaserade avgifterna.

Marginalkostnaden skall utgöra bas även för rörelser inom terminalområden och liknande sidoordnad infrastruktur. Det enda inslag av sådan marginalkostnadsbaserad avgift som finns i dag är den särskilda rangeringsavgift som tas ut vid sortering av vagnar över vall på de bangårdar som ingår i statens spåranläggningar. Jag delar Banverkets och SIKA:s uppfattning att denna avgift liksom marginalkostnader vid användning av andra terminalanläggningar bör studeras ytterligare. Samtidigt torde det vara svårt att skatta marginalkostnaderna för tillkommande rörelser på denna typ av anläggningar. Det är dessutom många gånger onaturligt att skilja avgiften för spårutnyttjandet från avgift för den service som erbjuds på terminalanläggningen. Dessutom tas avgift för täckning av järnvägs- eller väganläggning på en terminal ibland ut av det trafikslag som är huvudsaklig användare av terminalen, t.ex. i en hamn.

Jag anser att spåravgift skall kunna utgå som en komponent i en terminalavgift i de nu berörda fallen även i framtiden utan att det skall anses strida mot direktivets bestämmelser. I de sammanhang terminalspår kan användas som alternativ till framförande av

rullande materiel på huvudspår (eller s.k. tågspår) bör dock en marginalkostnadsbaserad komponent kunna redovisas och debiteras separat. Jag utgår från att man tills vidare kan anta att den avgiftsrelevanta marginalkostnaden i dessa sammanhang kan approximeras med kostnaden för motsvarande typ av spåranläggning i huvudinfrastruktur.

Differentiering

Direktivet (artikel 7.6, jfr 5 kap. 2 §) medger att avgifter baseras på en genomsnittlig marginalkostnad. Differentiering av avgifter utifrån uppskattade variationer i marginalkostnader bör generellt sett inte drivas längre än vad som är motiverat med hänsyn till prissättningskostnader och de extra styreffekter som i praktiken bedöms möjliga att uppnå. Det bör i dessa sammanhang särskilt beaktas i vilken utsträckning trafikutövaren kan påverka de externa effekterna och kostnaderna. Val mellan fordon som ger upphov till olika slitage, liksom val mellan olika tidpunkter för en tågrörelse, är exempel på beslut som kan fattas av järnvägsföretagen eller andra sökande och som kan påverka verksamhetens sammanlagda kostnad. Lämplig differentiering av sådana variabler bör därför eftersträvas.

Däremot kan järnvägsföretaget inte påverka det slitage som beror på låg infrastrukturstandard. Samhällsekonomiskt korrekt återspeglade avgifter skulle i ett sådant fall kunna få långsiktigt oönskade effekter om inte de val som trafikutövaren kommer att göra stämmer överens med samhällets långsiktiga önskemål om fördelningen mellan trafikslag och den därmed sammanhängande investeringspolitiken.

Inte bara avgifter utan också vissa regler för trafikens bedrivande kan påverka trafikeringskostnaderna. Exempelvis finns föreskrifter om reducerad hastighet som är tillkomna för att begränsa det slitage på banan som skulle uppstå vid högre hastigheter. I andra fall leds tåg i omvägar under vissa delar av dygnet för att undvika hårt belastade banavsnitt. Det finns också andra regler som styr beteendet och som gör att trafikutövarens kostnader ökar samtidigt som de effekter som infrastrukturhållaren eller andra intressenter annars drabbats av begränsas. Kostnaderna för de externa effekterna internaliseras alltså inom järnvägsföretagen på annat sätt än med avgifter. Detta måste beaktas både vid överväganden om

vilka komponenter som skall avgiftsbeläggas och hur differentiering bör ske.

Direktivet överlåter till medlemsstaterna och infrastrukturförvaltarna att genomföra lämplig differentiering. Det bör ankomma på infrastrukturhållaren att göra sådana överväganden när man beräknar marginalkostnadernas storlek och överväger avgiftsstruktur. Järnvägsstyrelsen bör utöver allmän tillsyn av infrastrukturförvaltarens beräkningar och överväganden i dessa avseenden också pröva beräkningsunderlag och avgiftsdifferentiering om sökande så begär.

8.3.3. Avgifter för tåglägen eller annan avtalad rätt att utnyttja infrastrukturen. Kapacitets- och trängselavgifter

Avgifter i tågplaneprocessen

Som jag nämnt har prissättning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet nära koppling till problematiken med hantering av bristande kapacitet och trängsel. Jag finner det angeläget att pröva om avgifts- eller prismekanismer kan utformas till att bli verkningsfulla instrument för att under icke-diskriminerande former skilja mellan olika intressen under tågplaneprocessen eller annan kapacitetstilldelning. Jag vill här erinra om att kapacitetsbrist enligt direktivet 2001/14/EG föreligger redan när olika intressen inte kan tillgodoses enligt de sökandes önskemål. Det behöver alltså inte råda en absolut kapacitetsbrist i bemärkelsen att det inte går att tillgodose alla önskemål under ett visst tidsintervall. För vissa sökande kan de alternativ som erbjuds ändock visa sig vara ointressanta i ett kommersiellt perspektiv.

Explicita knapphetsavgifter får användas först när infrastrukturen förklarats överbelastad. Jag menar dock att avgifter mer generellt kan användas redan inledningsvis i kapacitetsfördelningsprocessen för att mäta betalningsviljan för olika tåglägen allt efter hur väl de överensstämmer med den sökandes önskemål. Jag har noterat att man inom godstrafiken anser sig kunna göra betydande besparingar om trafiken kan bedrivas mer i överensstämmelse med t.ex. Green Cargos önskemål.

Jag utvecklar nedan ett tänkbart sätt att hantera de extra avgifter som direktivet och den föreslagna lagen (5 avd. 5 kap. 4 §) tillåter. Som jag nämnt i kap. 1 återkommer jag till dessa frågor i mitt slutbetänkande.

Operatörer av resande- och godståg säljer transporttjänster till sina respektive slutkunder. Ju bättre man kan tillgodose kundernas önskemål, desto bättre förutsättningar har man att få många resenärer respektive att få beställningar av godstransporter. Det är normalt möjligt att bedriva trafiken genom att låta tåg avgå och ankomma vid olika tidpunkter. Vissa sådana tidpunkter är emellertid mer värdefulla än andra därför att dessa bättre än andra avgångs- och ankomsttider gör det möjligt att tillgodose slutkundernas önskemål. Önskemål om kvalitetsnivå bör ingå som en del av det avgifts- och incitamentssystem som här behandlas.

De krav på konkurrensneutralitet och icke-diskriminering som måste tillgodoses skall inte uppfattas som att alla transportutövare nödvändigtvis skall betala samma belopp för tjänster som till det yttre kan tyckas vara av likartad natur. Kraven bör anses vara tillgodosedda om den mekanism som leder fram till en överenskommelse om tidtabelläge och pris tillämpas på likvärdiga villkor för alla inblandade parter.

Jag föreslår att svenska infrastrukturförvaltare ges rätt att, efter regeringens medgivande, ta ut ersättningar som står i proportion till skillnader i den kvalitet som erbjuds operatörerna. Sådana ersättningar bör idealt sett inte utgöras av på förhand fastställda avgifter utan bestämmas i en process där sökanden utifrån egna utgångspunkter specificerar sina önskemål liksom sin värdering av att få bedriva trafik på angivet sätt. På så sätt kan man säkerställa att transportkundernas önskemål beaktas utan att fördelningen mellan transportslag förändras eller att transportvolymen minskar. Skälet är att en sökande aldrig kan förväntas uttrycka en högre värdering än vad man bedömer att tjänsten är värd. Betalningen utgör alltså ett uttryck för sökandens vilja att betala för tillgång till och framkomlighet enligt ett tågläge som definieras i överenskommelse med infrastrukturhållaren. Avsikten är att öka sannolikheten för att den trafik som har högst samhällsekonomisk nytta ges prioritet.

Med stöd i instruktioner från regeringen kan infrastrukturhållaren i ett tidigt skede av processen deklarera att önskemål om vissa typer av trafik ska ges en positiv särbehandling. Särbehandlingen innebär att särskilda vikter under koordineringsprocessen åsätts önskemål som härrör från den utpekade typen av trafik. Man kan på detta sätt beakta de önskemål som samhället kan ha i vissa avseenden och som behandlas i artikel 22.4 i direktiv 2001/14/EG. Man kan med detta förfarande också beakta den typ av hänsyn som måste tas vad gäller infrastruktur som tidigare hel- eller

delfinansierats av någon operatör eller huvudman. Så är t.ex. fallet med investeringarna i infrastrukturkapacitet för pendeltågen i Stockholm och vissa regionaltåg i Göteborgsregionen.

Jag menar att en process av nu avsett slag faller inom ramen för de formuleringar som finns i direktivets artikel 21 kring samordning av önskemål. Sådana betalningar kommer att bidra till ökade intäkter för infrastrukturhållaren men har inte som primärt syfte att finansiera infrastrukturförvaltarens verksamhet. I stället kan man på detta sätt säkerställa att befintlig kapacitet används så effektivt som möjligt samtidigt som operatörer ges utrymme för att få sina särskilda önskemål om kvalitet tillgodosedda.

Järnvägsstyrelsen bör ha till särskild uppgift att övervaka processer där ekonomiska styrinstrument används i syfte att säkerställa att de används konkurrensneutralt och icke-diskriminerande

Användningen av avgifter som ett inslag i fördelningen av infrastrukturkapacitet eller för prioritering i den operativa verksamheten har diskuterats under olika järnvägsutredningar under 90-talet, främst i utredningen (SOU 1993:13), Ökad konkurrens på järnvägen. Sådana avgifter har emellertid ännu inte tillämpats på svenska spåranläggningar. Den tidigare nämnda utredningen utmynnade emellertid i ett forskningsprojekt som nu drivs inom Väg- och Transportforskningsinstitutet och vars syfte är att utveckla metoder baserade på iterativ budgivning som kan användas vid fördelning av kapacitet inom järnvägen. Erfarenheterna från detta projekt kommer att tas tillvara i mitt fortsatta utredningsarbete.

Trängsel

I direktivet nämns knapphetsavgifter i artiklarna 7.4 och 22.3.

Trängsel är av delvis annan karaktär i ett reglerat järnvägssystem än i ett öppet och i stort sett oreglerat vägtrafiksystem. I vägtrafiksystemet har trafikanter möjlighet att på eget bevåg ge sig ut i trafiken närhelst man så önskar, givet den trafiksituation som är för handen. Ett tillkommande fordon kommer då att förorsaka ytterligare svårigheter att ta sig fram för de trafikanter som redan finns i systemet.

I ett reglerat bansystem innebär den kapacitetsfördelning som görs, och som utmynnar i fördelning av tåglägen i en tidtabell, att trängsel i betydelsen att tåg köar på banan eliminerats. I vissa situa-

tioner sker detta genom att somliga önskemål inte kan tillgodoses. All trafik ryms inte inom tillgänglig kapacitet, och det föreligger knapphet på infrastrukturkapacitet.

Denna inledande beskrivning av trängsel i tågsystemet är emellertid inte komplett. I synnerhet finns en typ av trängsel också i järnvägsnätet som har klara likheter med situationen inom vägtrafiken. Jag tänker då på de tågförseningar som inträffar med större eller mindre regelbundenhet. Så snart som ett tåg är försenat kommer detta att påverka möjligheten för andra operatörer att bedriva sin trafik enligt tidtabell. Risken för att sådan interaktion skall uppstå påverkas av hur nära tåglägen läggs i förhållande till varandra. Det finns därför större risker för förseningar på en given del av nätet under delar av dygnet då kapaciteten är hårt utnyttjad än under lågtrafiktid.

Det kan diskuteras i vilken utsträckning sådan interaktion mellan tågrörelser skall betraktas som underlag för en avgiftsrelevant marginalkostnad, dvs. kostnader som enligt direktivet uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. I princip kan man hävda att en operatör som tilldelas ett tågläge som innebär ökad risk för störningar i trafiken också bör bära en riskpremie eller avgift för detta.

Jag föreslår att man i stället, åtminstone tills vidare, hanterar sådana risker genom att under den inledande beredningen av tidtabeller föranstalta om särskilda regler för att begränsa störningsrisken. Detta kan exempelvis innebära att infrastrukturförvaltaren i samråd med sökande fastställer vissa tidstillägg som automatiskt ska göras i situationer då infrastrukturen är hårt utnyttjad. Ett sådant förfarande bör utgöra en naturlig del av den samordningsprocess som beskrevs i kapitel 7.

Men risken för förseningar beror inte bara på hur hårt utnyttjad en bandel är. Den hänger också samman med det faktiska beteende som olika sökande liksom infrastrukturförvaltaren uppvisar. Genom val av rullande materiel som inte går sönder så lätt, genom interna system inom järnvägsföretagen som säkerställer att tåg kan avgå från ursprungsstation på avsedd tid och genom en skicklig hantering av de förseningar som alltid uppstår kan frekvensen av förseningar reduceras. Jag anser att denna fråga är av en sådan vikt att den bör föranleda särskild uppmärksamhet i det regelverk som hanterar kapacitetstilldelningsfrågor. I första hand bör detta regleras med hjälp av inslag i verksamhetsstyrningen, jfr. avsnitt 8.3.8.

8.3.4. Avgifter för bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader

De avgifter som diskuterades i föregående avsnitt skall primärt vara styrande, dvs. de får inte betraktas som en möjlighet att åstadkomma inkomstförstärkning för den enskilde infrastrukturförvaltaren. Det är, som jag utvecklar närmare i avsnitt 8.3.10, inte heller självklart att avgifterna skall få användas av infrastrukturförvaltaren.

Direktivet liksom lagförslaget (5 avd, 5 kap. 5 och 6 §§) medger dock att avgifter i vissa sammanhang tas ut också för att ge direkta finansieringsbidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader. Jag tänker då dels på möjligheten att generellt sett bestämma högre avgift för tågläge eller annat utnyttjande av infrastrukturen oavsett om kapacitetsbrist föreligger eller ej (5 §), dels på de s.k. specialprojekten (6 §).

Generella undantag från ren marginalkostnadsprissättning

Järnvägens konkurrensförmåga torde i ytterst ringa utsträckning tillåta att avgifter tas ut utöver marginalkostnad, speciellt inte inom godstransportområdet. Det är också därför jag rekommenderat att regeringen skall ta ställning till när infrastrukturförvaltare skall tillåtas ta ut avgifter utöver marginalkostnad. Avgiften får i enlighet med direktivets bestämmelser inte sättas så hög att ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen omöjliggörs. Ett generellt sådant medgivande bör kunna tillämpas för terminalinfrastruktur. Jag kan konstatera att det tas ut extra avgifter för dessa anläggningar redan i dag såväl på statens som på andra spåranläggningar. Andra trafikslag får också på ett eller annat sätt svara för kostnaderna för sådana anläggningar. Sett i ett intermodalt konkurrensperspektiv skulle skälet till avsteg från marknads- eller självkostnadsprissättning i första hand vara att andra trafikslag inte betalar fullt ut för sina externa effekter vid användning av liknande infrastruktur. Avgiftsuttagen bör, om de inte bestäms i processer liknande de som diskuterades i föregående avsnitt, ske i förhållande till variabler som kan antas spegla transportens och trafikens betalningsförmåga.

Det torde föranleda en översyn av de extra avgifter som i dag tas ut på övriga järnvägar och för trafikantinformation vid trafik på statens spåranläggningar.

Avgifter för särskilda infrastrukturprojekt

För särskilda investeringsprojekt får en infrastrukturförvaltare enligt artikel 8.2 i direktivet ”fastställa eller fortsätta att fastställa högre avgifter på grundval av den långsiktiga kostnaden för sådana projekt om de ökar effektiviteten och/eller kostnadseffektiviteten och annars inte skulle kunna företas eller ha företagits.” Jag påminner om att de extra avgifterna i detta sammanhang tillåts leda till avsteg från ett samhällekonomiskt optimalt utnyttjande. Arlandabanan och Öresundsförbindelsen, inkl SVEDAB:s andel av denna, kan ses som storskaliga exempel på särskilda infrastrukturprojekt. Men även mer småskaliga projekt i form av olika terminalanläggningar bör kunna hänföras till denna kategori. Det kan i sådana projekt, som sägs i direktivet, också vara aktuellt att innefatta överenskommelser om fördelningen av de risker som sammanhänger med investeringen. Speciellt gäller det investeringar som riktar sig mot en mindre kategori av transportkunder och trafikansvariga.

Jag tolkar direktiven så att de särskilda uttag som görs för specialprojekt skall ske med knytning till den aktuella anläggningen. Så sker också för Arlandabanan – med de konsekvenser detta fått för fördelningen mellan trafikslagen, speciellt i den lokala trafiken till och från flygplatsen. Tanken var att Öresundsförbindelsen också skulle avgiftsbeläggas som ett särskilt projekt. Konsortiet skulle enligt det ursprungliga avtalet mellan Danmark och Sverige ta ut avgifter av landsvägs- och järnvägstrafiken, dock på ett sätt som främjade en effektiv järnvägstrafik. Det senare bör tolkas liktydigt med att avgifterna skulle ha satts så att de främjade en samhällsekonomiskt effektiv fördelning mellan trafikslagen och att bilismens betalningsförmåga kunde ha utnyttjats i finansieringssyfte. Del av denna grundtanke har behållits för godstrafiken för vilken järnvägsföretagen betalar en fast avgift per tåg för trafik över bron. För persontrafikens del betalas avgifter som vid trafik på statens spåranläggningar. Dessutom betalar emellertid som tidigare framgått all persontrafik på statens spåranläggning ett påslag på de spåravgifter, dvs. de avgifter som i grunden betalas för spårslitage, för att finansiera en del av den svenska statens årliga bidrag till Öresundsbrokonsortiet.

Arlandabanan måste liksom Öresundsförbindelsen betraktas som infrastrukturförvaltare i direktivets mening. Den kapacitetsfördelning och trafikledning samt det banunderhåll som Banverket

och den danska Banestyrelsen utför görs på uppdrag. Avgifterna borde därför tillfalla infrastrukturförvaltarna även för Öresundsförbindelsen. Så är dock inte fallet. I stället betalas samtliga avgifter till Banverket för såväl godståg som persontåg som en delfinansiering av det årliga bidraget till Öresundsbrokonsortiet.

För godstågens och persontågens direkta avgifter på Öresundsförbindelsen skulle Banverket kunna fungera som uppbördsenhet åt Öresundsbrokonsortiet och samla in de avgifter som konsortiet och svenska staten kommit överens om för den spårbundna trafiken. Det påslag som görs på persontrafikens spåravgifter måste dock anses ha karaktär av skatt som tillsammans med direkta statsbudgetanslag används för att finansiera bidraget till konsortiet. Min slutsats av ovanstående resonemang är att det nuvarande påslaget på persontrafikens spåravgift bör omformas till en transparent redovisad särskild avgift eller skatt. Dagens avgift som är baserad per bruttotonkm, en faktor som har föga relevans för betalningsförmågan, bör överges.

8.3.5. Avgifter i samband med internationell trafik

Det svenska avgiftssystemet med enbart marginalkostnadsbaserade avgifter har bidragit till järnvägens konkurrensförmåga inom Sverige. Framförallt svarar järnvägens godstransporter för en betydligt högre marknadsandel i det totala transportarbetet än i flertalet av EU:s medlemsstater. De låga banavgifterna får emellertid inte samma genomslagskraft för den internationella trafiken. De marginalkostnadsbaserade svenska banavgifterna lämnar av naturliga skäl över det eventuella utrymmet för uttag utöver marginalkostnad till samverkande infrastrukturförvaltare och stater. Den svenska avgiftspolitiken riskerar därför att bli verkningslös i samband med internationella transporter. Prisnivån kan i slutänden bli densamma för transportföretagen och deras kunder. Svenska infrastrukturförvaltare får inte heller något bidrag från dessa extra avgifter.

Sverige bör i den fortsatta beredningen av avgiftsprinciper inom EU särskilt lyfta fram och illustrera konsekvenser av de höga avgifter som randstaterna i Europa drabbas av. Det är uppenbart att vissa järnvägstransporter kombineras med sjötransport i stället för att gå direkt med tåg till övriga delar av EU på grund av de höga banavgifterna i vissa andra länder. Det är enligt min uppfattning

inte övertygande att dessa höga banavgifter helt och hållet motiveras av trängsel på berörda bannät. Sveriges agerande i denna fråga bör också beakta kravet på så kallade kapacitetsförstärkningsplaner som enligt artikel 26 i direktiv 2001/14/EG skall upprättas av berörda infrastrukturförvaltare när man hävdar kapacitetsbrist. Särskilda skäl skall kunna åberopas för fortsatta uttag av kapacitetsavgifter om inte kapacitetsbristerna åtgärdas. Det är väsentligt att stävja att man använder höjda marknadsbaserade avgifter för att kompensera för bortfallet av de kapacitetsavgifter som man inte längre har rätt att ta ut.

8.3.6. Avgifter för tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen

Vissa regler för tillgång till samt betalning för nyttjande av terminaler och terminaltjänster ges som tidigare framgått i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. För de statliga spåranläggningarna har regeringen dessutom fastställt vissa principer i beslut 1999–05–27 (N 1999/943/IRT)om gemensamma funktioner som överförts från SJ till Banverket.

Direktivet 2001/14/EG innebär i vissa avseenden en mer detaljerad reglering av tillgången till och prissättningen av tjänster som tillhandahålls i anslutning till infrastrukturen och utnyttjandet av denna (jfr bilaga II och de tjänster som tillhandahålls enligt grupperna 2, 3 och 4.)

Tjänsterna omfattas inte av de avgiftsprinciper som föreskrivs för utnyttjande av infrastruktur. Järnvägstrafikens konkurrenssituation skall dock beaktas vid fastställande av priserna. Om tjänster endast tillhandahålls av en leverantör skall den avgift som tas ut för denna tjänst relateras till kostnaden för att tillhandahålla tjänsten beräknat på grundval av det faktiska utnyttjandet. Fri marknadsprissättning får alltså inte tillgripas om det föreligger ett geografiskt eller annat monopol, dvs. att rimliga alternativ och förutsättningar för priskonkurrens saknas.

Ovanstående principer har bl.a. betydelse för stationerna, såväl byggnad som andra faciliteter. Flertalet stationsfastigheter förvaltas numera i bolaget Jernhusen AB. Vissa av stationshusen kommer enligt nuvarande planer att säljas ut. Tanken är att de ytor som skall finnas allmänt tillgängliga för trafikansvariga och deras kunder skall avstyckas i ett särskilt terminalbolag. Prissättningen mot

trafikansvarig och transportkund kommer därmed att påverkas av hyror i två steg: prissättningen mellan stamfastighet och stationsbolag respektive mellan stationsbolag och trafikansvarig eller transportkonsument. Det är angeläget att de påtalade principerna noga övervägs i den nu pågående omstruktureringen av huvudmannaskap m.m. för stationerna. I dessa överväganden måste också innefattas hur eventuell utförsäljning av stationsfastigheterna kan komma att påverka stationshyrorna och hur detta kan komma att påverka den spårbundna trafikens konkurrenskraft.

Det bör slutligen konstateras att stationshållningen utövas i en monopolsituation oavsett om det gäller stamfastighet eller stationsbolag. Prissättningen måste därför, liksom för flertalet övriga funktioner som också tillhandahålls under monopolliknande situation, övervakas av Järnvägsstyrelsen som också måste ges rätt att ompröva avgifter eller priser oavsett vem som är huvudman för stationsfastighet eller eventuellt särskilt terminalbolag.

Jag återkommer i denna fråga i senare rapportering.

8.3.7. Andra avgifter som kan användas vid kapacitetstilldelning och för att reglera förhållandet mellan sökande och infrastrukturförvaltare

Bokningsavgifter

Direktivet ger infrastrukturförvaltaren rätt att ta ut en lämplig avgift för kapacitet som är begärd men inte utnyttjad (artikel 12). Det är rimligt att infrastrukturförvaltaren på detta sätt helt eller delvis kompenseras för det intäktsbortfall som uppstår till följd av den uteblivna trafiken. Skälet skall enligt direktivet vara att främja ett effektivt utnyttjande av kapaciteten.

Med hänsyn till de låga banavgifter som tas ut i Sverige bör det övervägas om det dessutom borde vara lämpligt att i vissa fall kunna avtala om avgifter eller viten på betydligt högre nivå för att förhindra att sökande ansöker om tåglägen och sedan inte nyttjar dem. Sådana avgifter skulle kunna tas ut på en nivå som speglar hela eller delar av samhällets nyttobortfall till följd av andra transporter som i stället hade kunnat få utrymme på spåren. Sådana avgifter borde dock inte tillfalla infrastrukturförvaltaren. Denne skall ha sin ekonomiska ställning säkrad genom de avgifter och den övriga

finansiering som han är garanterad i avtal eller på annat sätt med staten eller annat samhällsorgan som ansvarar för infrastrukturen.

Rabatter

En infrastrukturförvaltare kan i vissa sammanhang ge rabatter på infrastrukturavgifterna (artikel 9). Syftet kan bl.a. vara att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller uppmuntra användningen av avsevärt underutnyttjade linjer. Det kan ifrågasättas om dessa rabatter skall kunna ges på en rent marginalkostnadsbaserad avgift. Samtidigt kan det hävdas att alla genomsnittsavgifter indirekt innebär en rabattering av trafik på infrastruktur med höga, marginella kostnader för slitage, trafikledning m.m.

Det är uppenbart att man exempelvis på Arlandabanan eller Öresundsförbindelsen skulle kunna aktualisera rabatter på de stations- resp. särskilda godsavgifter som i dag tas ut om detta skulle gagna ett mer effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Rabatter borde också mer generellt kunna få användas som kompensation för de kostnader som järnvägsföretagen drabbas av på grund av åtgärder som infrastrukturförvaltaren måste vidta. Rabatterna skulle i sådana och liknande fall också kunna motiveras med inbesparingar som infrastrukturförvaltare kan göra genom att järnvägsföretagen anpassar sin verksamhet till uppkomna situationer.

8.3.8. Avgifter i verksamhetsstyrningen

Utöver infrastrukturavgifter får olika former av ekonomiska styrinstrument, t.ex. bonus och viten, användas som inslag i verksamhetsstyrningen av den operativa verksamheten på spåret och i regleringen av relationen mellan sökande och infrastrukturförvaltarna. Jag har berört detta bl.a. i avsnittet om trängsel. Det är att märka att grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning skall tillämpas på hela järnvägsnätet. Syftet skall vara att reducera driftsavbrott, minska förseningar och allmänt åstadkomma ett beteende som förbättrar järnvägens prestanda. Systemen bör utvecklas av de inblandade intressenterna med det uttalade syftet att de skall bidra till att den operativa tågtrafiken kan bedrivas i enlighet med de avtal som slutits i olika steg i tilldelningen av infrastrukturkapacitet. Järnvägsstyrelsen bör övervaka att dessa system utvecklas och an-

vänds på ett icke-diskriminerande sätt. Denna granskning bör också säkerställa att verksamhetsstyrningen inte utformas så att effekterna av marginalkostnadsprissättning upphävs.

8.3.9. Miljö- och olycksavgifter

De miljöeffekter och olycksrisker som drabbar samhället till följd av järnvägstrafiken har alltsedan 1988 beaktats i särskilda avgifter som tas ut vid utnyttjande av statens spåranläggningar. Trafiken på Inlandsbanan liksom persontrafiken på Öresundsförbindelsen omfattas också av dessa avgifter. Riksdagen har fastställt principerna för avgifterna, främst i de transportpolitiska besluten 1988 och 1998. Regeringen har bemyndigats att fastställa avgiftsnivåerna.

Jag föreslår att miljö- och olycksavgifter tas ut enligt samma principer oavsett vilken del av den svenska järnvägsinfrastrukturen som utnyttjas. På vägsidan och för andra trafikslag görs ingen åtskillnad i dessa avseenden i förhållande till vilken infrastruktur som utnyttjas. Jag ser inga skäl att avvika från denna princip inom järnvägen. Det innebär att trafiken på Arlandabanan samt godstrafiken på Öresundsförbindelsen kan komma att drabbas av vissa avgiftshöjningar. Det kan övervägas om godstågsavgiften på Öresundsbron skall reduceras till följd av detta. För Arlandabanan torde effekterna vara försumbara om de principer som föreslagits i Banverkets och SIKA:s rapport kommer att tillämpas.

Differentiering av miljö- och olycksavgifter bör ske enligt samma riktlinjer som diskuterades i avsnitt 8.3.2 för de avgifter som avser spårslitage och andra direkta kostnader för infrastrukturförvaltaren.

Det har ifrågasatts om det är korrekt att bemyndiga regeringen att fastställa miljö- och olycksavgifter. Med rätta kan det hävdas att dessa är av skattekaraktär och därför borde fastställas av riksdagen. Skälen mot ett sådant synsätt är etablerad praxis samt att nuvarande förfaringssätt kan vara lämpligt att bevara under nu pågående beredning av dessa frågor inom EU. Jag avser då främst det ramdirektiv som utarbetas och som är avsett att täcka samtliga trafikslag. Jag har emellertid inte funnit att dessa argument är tillräckligt starka och föreslår därför att riksdagen framledes fastställer miljö- och olycksavgifter i särskild bilaga till den nu föreslagna lagen. Regeringen bör presentera förslag till ändring av avgifterna i sådan tid att sökanden får kännedom om ändring av avgifterna

minst fyra månader innan tågplaneprocessen för statens spåranläggningar inleds.

Den framtida hanteringen av dessa frågor bör så långt möjligt samordnas för de olika trafikslagen. De projekt om kostnadsansvar och avgifter som SIKA på regeringens uppdrag har bedrivit tillsammans med trafikverken bör kunna utgöra en grund för att dessa frågor hanteras mer samlat för alla trafikslag i regeringens och riksdagens beredning.

Eventuella ändringar av de nu gällande avgifterna för järnvägen bör göras med utgångspunkt i den nyligen avslutade översyn av banavgifterna som SIKA och Banverket genomfört. Diskuterade princip- och nivåförändringar bör dock stämmas av mot överväganden om planerade justeringar för de övriga trafikslagen. Det ligger utanför mitt uppdrag att bedöma föreslagna nivåer för olika avgiftskomponenter. De redan sedan tidigare kända betydande justeringar (20–40 gånger högre avgifter än i dag för emissioner från dieseldrivna fordon) som skulle behöva göras för att miljöavgifterna skulle spegla korrekta effekter och kostnader torde emellertid väl illustrera behovet av lång- och kortsiktig analys av effekterna i det totala transportarbetet beroende på hur anpassning sker och hur motsvarande justeringar görs för de övriga trafikslagen.

8.3.10. Fastställande och betalning av avgifter

Avgifterna för trafik på statens spåranläggningar fastställs för närvarande av regeringen. Avgifterna redovisades inledningsvis mot inkomsttitel på statsbudgeten. Numera sker redovisningen mot inkomstpost på Banverkets anslag. Delvis ger detta en något tveksam incitamentsstruktur. Ju mer utsläpp och ju högre utsläppsavgifter desto större utrymme för utgifter för åtgärder i infrastrukturen. Avgifter för utnyttjande av övriga spåranläggningar fastställs som tidigare framgått av respektive infrastrukturförvaltare enligt lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet.

Det måste konstateras att direktivet inte är helt koncistent vid behandlingen av olika avgiftskomponenter i de olika artiklarna. Begreppet infrastrukturavgift används ibland som samlingsbegrepp med inslag av övriga komponenter som modererande inslag i denna avgift. I andra sammanhang används infrastrukturavgift liktydigt med den företagsekonomiska kostnad som drabbar infrastrukturförvaltaren i samband med en tågrörelse.

Min uppfattning är att med avgifter för nyttjande av infrastruktur skall endast avses den avgift som speglar den företagsekonomiska kostnad som uppstår hos infrastrukturförvaltaren. Denna avgift bör i framtiden beräknas och fastställas av infrastrukturförvaltarna. Järnvägsstyrelsen bör ha till uppgift att granska beräkningsmetoder m.m. med hjälp av SIKA.

Avgifter för miljö-, olyckskostnader och andra externa effekter bör som jag anfört i avsnitt 8.3.9 ej ha direkt resultateffekt i infrastrukturförvaltarens verksamhet. Uppbörden bör skötas av infrastrukturförvaltaren eller annan som utses av regeringen. Avgifterna skall dock inlevereras till inkomsttitel på statsbudgeten. Om hänsyn till miljöeffekter, olycksrisker m.m. i enstaka fall skulle speglas genom differentiering av infrastrukturavgiften (jfr nuvarande förhållanden inom den svenska luftfarts- och sjöfartssektorn) bör dock avgiften betalas till och användas av infrastrukturförvaltaren. Förutsättningen är då att differentieringen inte leder till någon inkomstförstärkning för infrastrukturförvaltaren. Om så blir fallet bör regeringen i enlighet med direktivet (artikel 7.5) bestämma hur inkomstförstärkningen skall få användas.

Kapacitets- och trängselavgifter bör få fastställas av infrastrukturförvaltaren men bör, så länge som infrastrukturförvaltarens investeringar prövas inom ramen för samhällets transportslagsövergripande planeringsprocess och helt eller delvis finansieras över statsbudgeten, redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Motsvarande bör gälla infrastrukturförvaltning med liknande relation till kommunal planering eller finansiering. Om infrastrukturförvaltaren själv och på egen risk svarar för planeringen och finansieringen skall avgifterna behållas av denne.

8.3.11. Kompensation för kostnader som inte bärs av andra transportslag

Enligt direktivet 2001:14 (artikel 10.1) får medlemsstaterna medge ett tidsbegränsat system för ersättning för bevisligen icke täckta miljökostnader, olycksrelaterade kostnader och infrastrukturkostnader i konkurrerande transportslag i den mån dessa kostnader överstiger motsvarande kostnader för järnvägen. Det föreskrivs samtidigt att om en operatör som får ersättning har ensamrätt, skall ersättningen åtföljas av jämförbara förmåner till användarna (artikel 10.2). För miljökostnaderna stadgas i särskild ordning (arti-

kel 7.5) att "uttag av miljökostnader som resulterar i en ökning av de totala intäkterna för infrastrukturförvaltaren får ske endast under förutsättning att sådant uttag på jämförbar nivå görs också för konkurrerande transportsätt".

Jag finner inte anledning att nu föreslå generell lagstiftning om hur järnvägen skall kompenseras för kostnader som inte bärs av andra transportslag. Ambitionen bör i stället vara att såväl inom landet som i det nu pågående arbetet inom EU åstadkomma likvärdiga avgiftsprinciper för samtliga trafikslag. Tillämpningen av dessa principer bör dessutom vara att samtliga trafikslag verkligen bär sitt samhällsekonomiska kostnadsansvar.

Jag utesluter emellertid inte att det senare kan bli aktuellt med kompletterande lagstiftning för att kompensera järnvägen för bristande internalisering inom andra transportslag.

9. Järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation

9.1. Direktiven

I direktiven 2001/14/EG och 91/440/EEG, ändrat genom 2001/12/EG, finns bestämmelser om s.k. regleringsorgan som skall vara oberoende av sökande och infrastrukturförvaltare. Dessutom finns bestämmelser om att särskilda organ skall utfärda säkerhetsintyg. Några särskilda krav på dessa senare organs oberoende finns dock inte.

I direktiv 95/18/EG, ändrat genom direktiv 2001/13/EG, finns bestämmelser om organ som utfärdar licens. Ett sådant organ får inte själv tillhandahålla järnvägstransporttjänster och måste vara oberoende i förhållande till varje organ som gör det.

I direktiv 2001/16/EG finns inga uttryckliga bestämmelser om organ som fattar beslut om ibruktagande av delsystem, men de förutsätter emellertid förekomsten av sådana organ.

I kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv föreslås att medlemsstaterna måste inrätta särskilda säkerhetsmyndigheter med ganska noggrant preciserade uppgifter på säkerhets- och driftskompatibilitetsområdena.

9.1.1. Krav på regleringsorgan

I direktiv 2001/14/EG behandlas i artikel 30 regleringsorganets uppgifter och de krav som ställs i syfte att garantera självständigt beslutsfattande. Av artikeln följer att varje medlemsstat är skyldig att inrätta regleringsorgan, som ifråga om organisation, finansieringsavgöranden, juridisk struktur, och beslutsfattande, skall vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare och sökande. Regleringsfunktionen kan delas upp i överklagande-

och tillsynsfunktioner och dessa kan i sin tur placeras på olika organ, som var för sig måste uppfylla kraven på oberoende i förhållande till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare.

Regleringsorganets beslut skall kunna överklagas till domstol. Regleringsorganet skall vidare ha befogenhet att begära relevant information. Det skall också besluta med anledning av klagomål och/eller vidta åtgärder inom högst två månader efter att information tagits emot.

Rätten att överklaga till regleringsorganet tillkommer varje sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren och som rör: N beskrivning av järnvägsnätet, N kriterier i denna beskrivning, N tilldelningsförfarandet och dess resultat, N avgiftssystemet, N nivå eller struktur i fråga om de infrastrukturavgifter som den

sökande måste eller kan bli tvungen att betala.

I sin tillsynsfunktion skall regleringsorganet säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med kapitel II i direktiv 2001/14/EG och inte är diskriminerande. Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter skall bara vara tillåtna om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet skall ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot direktivets bestämmelser. Regleringsorganet skall också samarbeta med andra medlemsstaters regleringsorgan. Samarbetet skall avse utbyte av information i syfte att i hela gemenskapen samordna principerna för beslutsfattande i de frågor som är aktuella i detta sammanhang.

Regleringsorganet, eller ett annat organ med samma grad av oberoende, skall enligt artikel 10.7 i direktiv 91/440/EEG också ha en konkurrensövervakande roll. Denna roll skall inte förväxlas med Konkurrensverkets generellt konkurrensövervakande roll. Regleringsorganets roll består endast i att övervaka konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaden för järnvägstransport. Enligt andra stycket i artikel 10.7 skall regleringsorganet ”… så snart som möjligt, på grundval av ett klagomål eller i förekommande fall på eget initiativ, besluta om

nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader…”. Klagomål kan lämnas in av sökande eller av berörd part som anser sig ha ”…behandlats orättvist, eller varit föremål för diskriminering eller har missgynnats på annat sätt…”.

Om de järnvägsspecifika konkurrensövervakande uppgifterna placeras på ett annat organ än på det som måste upprättas i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001:14 skall kraven på oberoende, möjlighet att överklaga beslut till domstol och skyldighet att samarbeta med andra staters regleringsorgan gälla för bägge organen.

9.1.2. Förslag i det andra järnvägspaketet

I kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv föreslås att varje medlemsstat måste inrätta en nationell säkerhetsmyndighet, som skall vara oberoende i förhållande till alla infrastrukturförvaltare och sökande. Myndigheten föreslås få följande uppgifter: N godkännande för användning av järnvägsmateriel konstruerat i

enlighet med krav i s.k. tekniska driftsspecifikationer (TSD) utfärdade på grundval av direktiven 96:48 och 2001:16, N godkännande för användande av ny eller uppgraderad rullande

materiel som inte är konstruerad i enlighet med krav i TSD, N utfärdande, förnyande, indragande av relevanta delar av säker-

hetsintyg, N meddelande av föreskrifter med stöd av lag rörande t ex

trafikregler, krav på olika aktörers säkerhetssystem samt certifiering av sådana, krav och kriterier för godkännande av järnvägsmateriel för vilken TSD ej gäller, regler om haveriutredningar och regler om krav som ställs på olika typer av personal.

I det andra järnvägspaketet föreslås också att en överstatlig järnvägsmyndighet, European Rail Agency, inrättas. Myndigheten föreslås bli verksam på säkerhets- och driftskompatibilitetsområdena. Myndighetens roll skulle kunna beskrivas som att styra gemensamma representativa organs arbete.

Därutöver föreslås också myndigheten samarbeta med och utöva viss tillsyn över alla nationella säkerhetsmyndigheter.

9.2. Gällande rätt

Dagens myndighetsstruktur präglas av en långtgående administrativ samordning av myndighets- och infrastrukturfunktioner inom ramen för Banverkets organisation. Både Tågtrafikledningen och Järnvägsinspektionen är administrativt inordnade i Banverket. Cheferna för dessa funktioner är genom särskilda bestämmelser i lag eller annan författning tillförsäkrade självständighet i förhållande till myndighetens generaldirektör.

Den funktion i det svenska järnvägssystemet som närmast motsvarar regleringsorganet i artikel 30, direktiv 2001/14/EG är Tågtrafikledningen inom Banverket. Tågtrafikledningen har rätt att fastställa villkor i avtal mellan infrastrukturförvaltare och sökande för trafik på statens spåranläggningar. För internationell godstrafik gäller motsvarande befogenhet, men den är då utsträckt till hela svenska järnvägsnätet. Tågtrafikledningen har rätt att meddela föreskrifter rörande trafikledning (kapacitetstilldelning) på statens spåranläggningar. Tågtrafikledningen fastställer också Banverkets tågplan för trafiken på statens spåranläggningar. Frågor om tillträde till statens spåranläggningar prövas av Tågtrafikledningen och i vissa fall regeringen.

Järnvägsinspektionen inom Banverket svarar för att med stöd av bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) pröva frågor om säkerhet på spåranläggningar och i spårtrafik i Sverige. Ansvaret omfattar såväl järnvägsverksamhet som tunnelbane- och spårvägsverksamhet. Järnvägsinspektionen verksamhet består av både tillsyns- och föreskriftsverksamhet. Spårinnehavare och trafikutövare skall dessutom ha tillstånd från Järnvägsinspektionen för att få bedriva verksamhet och materiel som används i verksamheten skall vara godkänd av inspektionen. Järnvägsinspektionen har också visst ansvar för att utreda olyckor och incidenter till följd av spårtrafikverksamhet. Allvarligare olyckor utreds dock av Statens haverikommission.

9.3. Överväganden

Mot bakgrund av de senaste årens utveckling inom den svenska järnvägssektorn, diskuterade jag i kapitel 1 och 3 behovet av en förstärkt myndighetsroll. Nuvarande myndighetsstruktur, som bygger på att förena järnvägssektorns myndighetsfunktioner med infrastrukturfunktioner inom ramen för Banverkets organisation, är numer mindre lämplig och bör ersättas av en modell där myndighetsverksamheten organisatoriskt skiljs från infrastrukturförvaltarfunktionerna.

Detta krävs också om Sverige skall leva upp till kraven i artikel 30 i direktiv 2001/14/EG samt i artikel 10 punkt 7 i direktiv 91/440/EEG. Direktivens artiklar ställer krav på att de myndighetsfunktioner som behövs för att garantera ickediskriminering och effektiv konkurrens separeras organisatoriskt från verksamhet som bedrivs av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. I förslaget till säkerhetsdirektiv, som ingår i det s.k. andra järnvägspaketet, föreslås därtill att de myndighetsfunktioner som behövs för att garantera järnvägssystemets säkerhet och driftskompatibilitet skall placeras på en myndighet som organisatoriskt skall vara fristående i förhållande till både infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag.

Jag föreslår därför att en ny självständig myndighet – Järnvägsstyrelsen – inrättas. Tågtrafikledningen inom Banverket och Järnvägsinspektionen inom Banverket läggs samtidigt ned och deras uppgifter flyttas över till Järnvägsstyrelsen. Den operativa trafikledningsverksamheten skall dock i sin helhet ligga kvar i Banverket. I kapitel 3 redovisade jag min syn på järnvägsstyrelsens huvuduppgifter och roll i järnvägssystemet samt varför en stark självständig myndighet behövs. I detta kapitel förs en mer detaljerad diskussion av järnvägsstyrelsens uppgifter och organisation.

9.3.1. Järnvägsstyrelsens uppgifter

Järnvägsstyrelsen beskrevs översiktligt i kapitel 3 med utgångspunkt från dess huvuduppgifter att: N bidra till att effektiviteten inom järnvägssystemet utvecklas N främja en effektiv konkurrens på marknaderna för

järnvägstjänster, N övervaka och vid behov vidareutveckla villkor för användande av

infrastrukturkapacitet och tjänster inom järnvägssystemet, N tillse att järnvägssystemet blir driftskompatibelt och N övervaka säkerheten i järnvägssystemet genom att meddela

föreskrifter, kontrollera efterlevnad samt utreda olyckor och olyckstillbud.

Järnvägsstyrelsens arbete kommer huvudsakligen att ske i form av tillsynsverksamhet, föreskrivande verksamhet samt i att bistå regeringen i vissa frågor. Med utgångspunkt från bestämmelserna i förslaget till järnvägslag, lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg och järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) ger jag i det följande min syn på vilka arbetsuppgifter Järnvägsstyrelsen bör svara för. Det kan vid genomgången av arbetsuppgifterna förefalla som Järnvägstyrelsen i huvudsak skall arbeta med frågor rörande driftskompatibilitet och säkerhet. I viss mån är detta en synvilla som beror på att processen rörande utarbetande och antagande av TSD samt kontroll av överensstämmelse och lämplighet i förhållande till TSD är reglerad på ett mycket detaljerat sätt i direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG. Direktiv 91/440/EEG och direktiv 2001/14/EG innehåller förvisso också ganska detaljerade krav. Dessa krav är dock främst riktade mot olika typer av aktörer i systemet. Interaktionen mellan systemets aktörer, dvs. processerna i järnvägssystemet, är dock inte särskilt detaljerat reglerad. En av Järnvägsstyrelsens huvuduppgifter är enligt min mening att på detaljnivå utveckla regleringar av dessa processer.

9.3.1.1 Krav på järnvägssystem – delsystem, komponenter eller järnvägsmateriel

Järnvägsstyrelsens uppgifter till följd av bestämmelserna om driftskompatibilitet kommer enligt min mening främst att bestå i föreskriftsverksamhet. Järnvägsstyrelsen skall också svara för viss tillsynsverksamhet samt bistå regeringen inför beslut i den s.k. artikel-21 kommittén. Jag har i kapitel 5 redovisat varför jag anser att bestämmelserna i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg inte nu bör inarbetas i förslaget till järnvägslag. Under en övergångsperiod kommer därför Järnvägsstyrelsen att tillämpa bestämmelser om driftskompatibilitet med stöd av bestämmelser i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg och med stöd av bestämmelser i avdelning 2 i järnvägslagen.

Beredning av ärenden inför beslut i artikel 21-kommittén

Arbetet med att bistå regeringen inför beslut i den s.k. artikel 21kommitténén innebär att analysera de förslag till TSD som föreläggs kommittén för utlåtande. Syftet med analysen är att kunna rekommendera regeringen att i kommittén antingen rösta för eller emot antagande av förslag till TSD. Jag anser att Järnvägsstyrelsen bör svara för att samordna de olika sektorsaktörernas synpunkter på TSD och bistå regeringen inför beslut om antagande av TSD. Skälen bakom mitt förslag är att förslaget till järnvägslag ger Järnvägsstyrelsen rätt att meddela de föreskrifter som behövs för att införliva TSD i svensk rätt. Järnvägsstyrelsen kommer därför att ha överblick över alla TSD. Ett ytterligare skäl är att Järnvägsstyrelsen inte bedriver sådan verksamhet som TSD syftar till att reglera, dvs. infrastrukturförvaltning eller järnvägsföretagsverksamhet. Järnvägsstyrelsen kommer dessutom inom ramen för sin konkurrensfrämjande uppgift och i sin tillsynsverksamhet att få god möjlighet att bedöma vilka samlade effekter förslag till TSD kan få för det svenska järnvägssystemets effektivitet i produktionen av transporttjänster.

I utformningen av TSD ingår att balansera krav på t.ex. säkerhet mot krav på låga kostnader för utformning, handhavande och underhåll av järnvägsmateriel. En i förhållande till andra trafikslag högre säkerhetsnivå eller olämpliga specifikationer för hur säkerhetsnivån skall nås leder till höga kostnader som negativt påverkar järnvägens konkurrenskraft och säkerheten i transportsystemet i sin helhet. Väljer transportkunderna t.ex. vägtransporter i stället för det säkrare tåget blir säkerhetsnivån i vägtrafiksystemet än mer avgörande för säkerheten i transportsystemet i sin helhet. Resurserna som lagts ned på säkerhet i järnvägssystemet har då sannolikt inte använts effektivt. Omvänt är det också viktigt att komplettera ett alltmer öppet tillträde till järnvägsinfrastrukturen och konkurrens mellan olika järnvägsföretag med tillräckliga garantier för att säkerhetspåverkande regler verkligen leder till att beslutade säkerhetsnivåer uppnås. Motsvarande resonemang är även giltiga för utformandet av specifikationer, rutiner m.fl. objektiva kriterier i TSD som är av betydelse för miljö, arbetsmiljö och hälsa.

Järnvägsstyrelsen bör också bistå regeringen beträffande anmälan av eventuell bristande överensstämmelse mellan TSD och väsentliga krav i enlighet med artiklarna 11 och 17 i direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG. Idag svarar Järnvägsinspektionen inom Banverket för att bistå regeringen inför beslut i artikel 21-kommitténén samt för anmälan av eventuellt bristande överensstämmelse.

Meddelande av föreskrifter som införlivar bestämmelser i TSD

Järnvägsstyrelsen meddelar med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 § i förslaget till järnvägslag samt 10 § i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg de föreskrifter som införlivar bestämmelser i TSD i svensk rätt och anger villkor och krav som skall vara uppfyllda för att järnvägsmateriel skall få användas i Sverige. Bestämmelserna berör förutom rena järnvägsfrågor även frågor som hör till områdena arbetsmiljö, elsäkerhet, miljö, handikappfrågor osv. Jag återkommer till hur Järnvägsstyrelsen bör samordna sitt arbete med ansvariga myndigheter på dessa områden.

TSD och föreskrifter som införlivar specifikationer i TSD i nationell rätt kommer att reglera företeelser som i också är reglerade i infrastrukturförvaltares beskrivning av järnvägsnätet. Beskrivningen av Järnvägsnätet kan i sin tur regleras genom

föreskrifter som syftar till att åstadkomma effektiv trafik på ickediskriminerande villkor meddelade med stöd av 6 avd. 2kap. 1 och 3 §§. Bestämmelser i denna senare typ av föreskrift måste alltid anpassas till bestämmelserna i föreskrifter som införlivar specifikationer i TSD.

Järnvägsstyrelsens föreskrifter kommer att förhålla sig till de väsentliga kraven i direktiv 96/48/EG och 2001/16/EG på olika sätt. Utgångspunkten är att specifikationer, rutiner och övriga villkor i TSD i första hand skall införlivas genom föreskrifter som närmast ord för ord bör överensstämma med den svenska officiella översättningen av TSD. Det kommer emellertid att uppkomma situationer där TSD inte omfattar alla delsystem eller komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet. T.ex. till följd av svårigheten att i TSD täcka in den komplexa verklighet Europas alla järnvägssystem tillsammans utgör. När specifikationer, rutiner och övriga villkor i TSD måste kompletteras för att TSD skall kunna tillämpas i överensstämmelse med direktivets väsentliga krav förväntas Sverige som medlemsstat på eget initiativ göra sådana kompletteringar. Järnvägsstyrelsens uppgift blir i detta fall att komplettera de föreskrifter som införlivar specifikationer, rutiner och övriga villkor i TSD med andra föreskrifter vars innehåll skall möjliggöra användningen av de förstnämnda föreskrifterna i enlighet med direktivens väsentliga krav. Järnvägsstyrelsen skall sträva efter att utforma de kompletterande bestämmelserna på sådant sätt att förutsättningarna för driftskompatibilitet åtminstone inte försämras och helst förbättras.

Detta får göras genom att Järnvägsstyrelsen tillämpar det regelsystem och de krav som utvecklats med stöd av JSL, ellagen (1997:857) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Skälet är att Sverige till kommissionen i enlighet med artikel 10 i direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG anmält att det är specifikationer för konstruktion, handhavande och underhåll av järnvägsmateriel som utarbetats på grundval av dessa lagar som skall användas om TSD inte finns.

Jag föreslår att Järnvägsstyrelsen får använda sig av möjligheten att meddela föreskrifter med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§ när föreskrifter som införlivar specifikationer i TSD behöver kompletteras för att kunna tillämpas. I utarbetandet av sådana kompletterande föreskrifter bör Järnvägsstyrelsen samråda med sektorns övriga aktörer och kommissionen och, om Europaparla-

mentet och rådet beslutar att anta förlaget om att inrätta en överstatlig järnvägsmyndighet, med ERA.

Samordning med andra ansvariga myndigheter

Järnvägsstyrelsen bör ha en viss samordningsuppgift i förhållande till andra föreskrivande myndigheter som ansvarar för handikappades villkor, miljö, arbetsmiljö, elsäkerhet och farligt gods. I svensk rätt regleras frågor om miljö, elsäkerhet, arbetsmiljö osv. i ett antal olika lagar. TSD kommer att innehålla bestämmelser som berör dessa områden och som skall införlivas i svensk rätt på föreskriftsnivå. Krav och specifikationer i TSD bör införlivas samlat och inte spridas ut på flera olika föreskrifter i flera olika myndigheters författningssamlingar. Detta kräver viss samordning mellan Järnvägsstyrelsen och övriga ansvariga myndigheter och jag anser att denna samordningsuppgift bör ligga på Järnvägsstyrelsen.

Det vore också en fördel om arbetet med att bereda svenska ståndpunkter i artikel 21-kommitténén kunde koordineras effektivt. Även här finns behov av en samordningsansvarig på myndighetsnivå. Av dessa skäl anser jag att Järnvägsstyrelsen bör ges en samordningsuppgift när det gäller införlivande av TSD samt beredning av svensk ståndpunkt i artikel 21-kommittén.

Beslut om ibruktagande enligt 2 avd. 9 §

Jag föreslår att Järnvägsstyrelsen skall svara för att fatta sådant beslut om ibruktagande som avses i 2 avd. 9 § i förslaget till järnvägslag. Ibruktagandebeslut är en förutsättning för att få använda järnvägsmateriel som omfattas av 2 avd. 1 §, första punkten i förslaget till järnvägslag eller av lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg.

Ibruktagandebeslutet skall föregås av anmält organs kontroll av järnvägsmaterielen på delsystem- och komponentnivå. Det anmälda organet utfärdar, efter avslutad kontroll, EG-kontrollförklaring och EG-försäkran och Järnvägsstyrelsens ibruktagandebeslut fattas med utgångspunkt från dessa dokument. I samband med kontrollen av dessa dokument får Järnvägsstyrelsen också göra en egen bedömning. Det är naturligt mot bakgrund av att EGkontrollförklaring och EG-försäkran är giltiga inom hela EES-

området och kan ha utfärdats av anmälda organ som har bristande kunskap om vissa järnvägsmiljöer. Järnvägsstyrelsen kan därför med stöd av 6 avd. 1 kap. § 7, andra stycket och motsvarande bestämmelser i lagen om järnvägssystem för höghastighetståg begära kompletterande kontroller av järnvägsmateriel även om dess ägare kan förete giltig EG-kontrollförklaring och EG-försäkran. Förutsättningen är att Järnvägsstyrelsen bedömer att materielen ifråga inte uppfyller de väsentliga krav som anges i bilaga III till direktiven 91/48/EG eller 2001/16/EG.

I samband med begäran om kompletterande prövning skall Järnvägsstyrelsen informera kommissionen och redovisa skälen bakom sitt beslut. Järnvägsstyrelsen har dock inte rätt att inför beslut om ibruktagande rutinmässigt genomföra egna kontroller av det eller de delsystem beslutet skall avse. En sådan ordning är uttryckligt förbjuden i artikel 9 i direktiv 2001/16/EG.

När Järnvägsstyrelsen fattat ibruktagandebeslut får materielen ifråga användas för järnvägsverksamhet i Sverige. För järnvägsfordon krävs därutöver att det används i enlighet med villkor i avtal mellan infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som använder fordonet. Avtalet kan innehålla villkor rörande handhavande som förhandlats fram med utgångspunkt i den beskrivning av infrastrukturens tekniska egenskaper som infrastrukturförvaltaren angett i dokumentet beskrivning av järnvägsnätet. Avtalsvillkoren syftar till att garantera ett godtagbart samband mellan fordon och infrastruktur. Så länge som all järnvägsmateriel inte är byggd eller ombyggd i enlighet med specifikationer i TSD måste denna typ av avtalsvillkor användas. Villkoren kan innebära restriktioner, men inte förbjuda användande av fordonet på en infrastrukturförvaltares infrastruktur. I takt med att svensk järnvägsinfrastruktur successivt byggs eller byggs om i enlighet med specifikationer i TSD kommer naturligtvis tekniska villkor i avtal att innebära en allt mindre restriktion för användandet av fordon som tagits i bruk efter beslut av Järnvägsstyrelsen i enlighet med 2 avd. 9 §. Fram till dess finns möjlighet för fordonsägare att begära Järnvägsstyrelsens prövning av villkor i avtal med infrastrukturförvaltaren.

Järnvägsstyrelsen skall i sin tillsynsverksamhet löpande kontrollera att järnvägsmateriel uppfyller lagens krav. I normalfallet torde det i detta sammanhang innebära att Järnvägsstyrelsen kontrollerar att järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och andra ägare av delsystem har giltig EG-

kontrollförklaring och EG-försäkran för den järnvägsmateriel som används i verksamheten. Järnvägsstyrelsen får, enligt 6 avd. 1 kap. 6 §, också meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite i samband härmed. Järnvägsstyrelsen har också rätt med stöd av 5 § i samma kapitel att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Beslut om ibruktagande av äldre järnvägsmateriel enligt 2 avd. 13 §

För sådan järnvägsmateriel som avses i 2 avd. 1 §, andra punkten är inte EG-kontroll och EG-försäkran en förutsättning för Järnvägsstyrelsens beslut om ibruktagande. Det handlar här om järnvägsmateriel som konstruerats före ikraftträdandet av driftskompatibilitetsdirektiven, t.ex. inköpta äldre utländska järnvägsfordon, som inte är ombyggda eller moderniserade. I dessa fall fattar istället Järnvägsstyrelsen beslut om ibruktagande efter kontroll av att materielen utformats, handhas och underhålls i enlighet med 2 avd. 12 §, eller i bestämmelser i föreskrift meddelad av Järnvägsstyrelsen med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§. I praktiken innebär detta att materielen ifråga endast omfattas av säkerhetskrav motsvarande de som ställs i JSL, eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.

I sin tillsynsverksamhet skall Järnvägsstyrelsen löpande kontrollera att material som avses i 2 avd. 1 §, punkt 2 är av sådan beskaffenhet att skador till följd av verksamheten förebyggs. I samband med ibruktagandebeslut eller verksamhetskontroller hos olika verksamhetsutövare får myndigheten, enligt 6 avd. 1 kap. § 6, också meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite. Järnvägsstyrelsen har också rätt med stöd av 5 § i samma kapitel att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Meddelande av föreskrifter för äldre järnvägsmateriel som avses i 2 avd. 12 §

I takt med att TSD införlivas i svensk rätt kommer allt fler föreskrifter att innehålla krav och villkor om hur järnvägsmateriel skall utformas, handhas och underhållas. TSD är som sagt endast tillämpliga på materiel som projekterats konstruerats,

moderniserats eller byggts om efter ikraftträdandet av de lagar och andra författningar som införlivar bestämmelserna i direktiv 96/48/EG och 2001/16/EG i svensk rätt. För övrig järnvägsmateriel gäller därför bestämmelserna i 2 avd. 12 och 13 §§. Järnvägsstyrelsen får med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§ meddela föreskrifter om hur järnvägsmateriel skall utformas, handhas och underhållas för att vara av sådan beskaffenhet att skador till följd av verksamheten förebyggs. 12 och 13 §§ i förslaget till järnvägslag motsvarar JSL nuvarande bestämmelser om godkännande av järnvägsmateriel. Jag föreställer mig därför att Järnvägsstyrelsen lägger Järnvägsinspektionens nuvarande föreskrifter om utformning, handhavande och underhåll av järnvägsmateriel till grund för de föreskrifter myndigheten meddelar för järnvägsmateriel som avses i 2 avd. 12 § i förslaget till järnvägslag.

Beslut om undantag från specifikation i TSD

I de fall regeringen eller, efter särskilt beslut av regeringen, Järnvägsstyrelsen med stöd av 2 avd. 10 § eller 11 § meddelar undantag från tillämpningen av bestämmelserna i 2 avd. 2–9 §§, bör enligt min mening särskilda prövningsförfaranden användas.

Om ansökan om undantag rör järnvägsmateriel som avses i 11 §, bör regeringen eller Järnvägsstyrelsen först pröva om det finns särskilda skäl att bevilja undantag. Rör ansökan ett järnvägsnät bör ansökan om undantag innehålla en särskild plan över nätets framtida utveckling och användning. Bedömer regeringen eller Järnvägsstyrelsen att det finns särskilda skäl, skall den som ansökt om undantag meddelas vilka minsta krav på driftskompatibilitet med övriga delar av järnvägssystemet som skall vara uppfyllda. Godtar den som ansökt om undantag dessa villkor beslutar därefter regeringen eller Järnvägsstyrelsen om undantag.

Den som ansökt om undantag får därefter utforma sin järnvägsmateriel i enlighet med 2 avd. 12 § eller föreskrifter som närmare reglerar kraven i denna paragraf. Järnvägsstyrelsen beslutar slutligen med stöd av 2 avd. 13 § om ibruktagande av materielen ifråga.

Om ansökan avser undantag enligt 2 avd. 10 § eller lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg 9 § bör ett liknande förfarande användas. Regeringen eller Järnvägsstyrelsen skall i dessa fall pröva om anmälan uppfyller kraven i 2 avd. 10 §,

punkterna 1–4, eller i 9 § i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg. Det krävs också att regeringen eller Järnvägsstyrelsen anmäler sin avsikt att besluta om undantag till kommissionen. Ifall undantaget motiveras med stöd av 2 avd. 10 § punkt 2 eller 3 i förslaget till järnvägslag skall regeringen eller Järnvägsstyrelsen också avvakta kommissionens rekommendation innan man fattar beslut om ibruktagande i enlighet med 2 avd. 13 §.

Järnvägsstyrelsens tillsyn får i dessa fall ske på liknande sätt och med samma befogenheter som gäller för tillsynen av den äldre järnvägsmateriel som avses i 2 avd. 1 §, tredje stycket.

Tillsyn av marknaden för komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet

Järnvägsstyrelsen skall också utöva viss tillsyn av marknaden för komponenter nödvändiga för driftskompatibilitet i enlighet med 2 avd. 1 kap. 7 § i förslaget till järnvägslag. I samband härmed skall Järnvägsstyrelsen ha rätt att meddela beslut som begränsar komponentens användningsområde, förbjuder dess utsläppande på marknaden eller avser återkallelse från marknaden.

Järnvägsstyrelsen skall inom ramen för sin tillsynsverksamhet enligt 6 avd. 1 kap. 6 § få meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite i samband härmed. Järnvägsstyrelsen har också med stöd av 5 § i samma kapitel rätt att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Beslut om godkännande enligt järnvägssäkerhetslagen

Spårvägs- och tunnelbaneutrustning får inte tas i bruk utan särskilt beslut om godkännande. Samma sak gäller för utrustning som skall användas för järnvägsverksamhet som faller under JSLs tillämpningsområde. Järnvägsstyrelsen fattar godkännandebeslut med stöd av 17–19 §§ och de föreskrifter som meddelats med stöd av 34 § i JSL. Godkännandebeslut krävs för rätt att använda tunnelbane- och spårvägsmateriel samt järnvägsmateriel som ingår i järnvägssystem som inte omfattas av mitt förslag till järnvägslag. Materielen ifråga består av spåranläggning, del av sådan eller fordon.

Järnvägsstyrelsens tillsynsverksamhet med stöd av JSL skall utföras på samma sätt och med samma befogenheter som den tillsyn Järnvägsinspektionen idag svarar för.

Föreskrifter meddelade med stöd av järnvägssäkerhetslagen

Järnvägsstyrelsen skall också meddela föreskrifter med stöd av JSL. I detta sammanhang är det enligt min mening viktigt att järnvägsstyrelsen noga analyserar behovet av avvikande lösningar i förhållande till vad som föreskrivs för järnvägsmateriel med stöd av järnvägslagen. Detta gäller särskilt för de spåranläggningar och fordon för järnvägsbruk som skall bedömas i enlighet med JSLs regler.

9.3.1.2 Krav på verksamhetsutövare – allmännyttig eller kommersiell lämplighet samt säkerhet

Järnvägsstyrelsens arbete med de uppgifter som presenteras i denna punkt har två huvudsyften – marknadskontroll från säkerhetssynpunkt och marknadskontroll från kommersiell eller allmännyttig lämplighetssynpunkt. Detta innebär inte att dessa uppgifter kan betraktas isolerade från myndighetens arbete med driftskompatibilitet. Tvärtom, det kommer att finnas påtagliga samband mellan myndighetens arbete med driftskompatibilitet i förhållande till arbetet med marknadskontroll.

T.ex. kommer TSD att innehålla krav och villkor på infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags beteenden, personal osv. Inte sällan kommer de att vara rent säkerhetsbetingade och regleras i bestämmelser om beskrivning av järnvägsnät, säkerhetsintyg och tillstånd bedriva verksamhet som infrastrukturförvaltare. För järnvägsstyrelsen innebär dessa samband att krav och villkor i TSD samt effekter av TSD måste analyseras noga inom ramen för all föreskriftsverksamhet.

Utfärdande av licens

Järnvägsstyrelsen prövar frågor om licens med stöd av 3 avd. 1 kap. 2 §. I kapitel 4 i betänkandet har jag närmare redogjort för den prövning Järnvägsstyrelsen skall göra av den som ansöker om licens

att driva järnvägsföretagsverksamhet. I detta sammanhang konstateras endast att prövningen främst görs från lämplighetssynpunkt i syfte att värna effektiviteten i järnvägssystemet. Licensprövningen innehåller dock ett moment av säkerhetsprövning. Det rör kravet på att järnvägsföretagets organisation skall vara lämplig från säkerhetssynpunkt.

Licenser kan enligt 3 avd. 1 kap. 14 § under vissa förutsättningar återkallas, vilket i sin tur förutsätter viss tillsynsverksamhet från Järnvägsstyrelsens sida. Tillsynen kan genomföras i form av särskilda kontroller, om grundad misstanke finns att ett järnvägsföretag inte fullgör sina skyldigheter enligt mitt förslag till järnvägslag. Den kan också ske i samband med verksamhetskontroller från säkerhetssynpunkt. Järnvägsstyrelsens tillsynsverksamhet är förenad med befogenheter enligt 6 avd. 1 kap. 5 och 6 §§.

Meddelande av föreskrifter om licens

Enligt mitt förslag till järnvägslag får Järnvägsstyrelsen med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 § meddela föreskrifter om licenser. Det bör i detta sammanhang observeras att licenser har europeisk giltighet. De får därför inte grundas på andra krav eller kriterier än i andra EES stater.

Utfärdande av säkerhetsintyg

Järnvägsstyrelsen svarar för utfärdandet av säkerhetsintyg med stöd av 3 avd. 1 kap. 4 §. Järnvägsstyrelsen har också rätt att med stöd av 3 avd. 1 kap. 14 § återkalla säkerhetsintyg.

Säkerhetsintyget är garantin för att ett järnvägsföretag uppfyller alla nationella harmoniserade som icke-harmoniserade säkerhetsbestämmelser. För att beviljas ett säkerhetsintyg skall ett järnvägsföretag kunna visa att det följer samtliga regler rörande konstruktion, handhavande och underhåll av järnvägsmateriel i förslaget till järnvägslag respektive lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg samt i föreskrifter meddelade med stöd av dessa lagar. En central uppgift för Järnvägsstyrelsen är de kontroller myndigheten gör i samband med utfärdande säkerhetsintyg. Järnvägsstyrelsens skall självklart också inom

ramen för sin allmänna tillsynsroll t.ex. genom verksamhetskontroller av olika slag kontrollera att järnvägsföretagens verksamhet bedrivs i överensstämmelse med säkerhetsbestämmelserna.

Bakgrunden är självfallet den alltmer vidgade tillträdesrätten till järnvägsinfrastrukturen som den europeiska unionens järnvägspolitik syftar till. Det kan förutses att allt fler olika järnvägsföretag skall samsas på järnvägsinfrastrukturen. Dessa järnvägsföretag kommer från länder med olika tradition rörande reglering av järnvägsverksamhet. De kommer successivt och i allt högre utsträckning att utforma sin verksamhet på grundval av specifikationer i TSD, som i sin tur utformas i en ännu ganska oprövad process. I samband med utfärdandet av säkerhetsintyg och genomförande av verksamhetskontroller har Järnvägsstyrelsen möjlighet att värdera om tillämpning av specifikationer i TSD verkligen leder till en effektiv reglering av järnvägssystemet från säkerhets-, miljö m.fl. synpunkter. I samband härmed får Järnvägsstyrelsen också meddela beslut om förelägganden, sätta ut vite, ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Meddelande av föreskrifter rörande säkerhetsintyg

Järnvägsföretag måste ha licens och säkerhetsintyg för att få bedriva trafik. Järnvägsstyrelsen prövar enligt 3 avd. 1 kap. 4 § i förslaget till järnvägslag frågor om säkerhetsintyg. Järnvägsstyrelsens prövning görs i enlighet med 3 avd. 1 kap. 7– 12 §§ i förslaget till järnvägslag och i föreskrifter meddelade med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§. Dessa föreskrifter får inte stå i strid med bestämmelser i föreskrifter som införlivar TSD. De kan också innehålla bestämmelser som möjliggör tillämpning av TSD. Idag finns föreskrifter meddelade av Järnvägsinspektionen inom Banverket med bestämmelser om de krav och villkor som skall vara uppfyllda för att ett järnvägsföretag skall få ett säkerhetsintyg. En harmonisering av nationella säkerhetsbestämmelser kommer successivt att ske om kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv antas av Europarlamentet och rådet.

Beviljande av tillstånd att förvalta järnvägsinfrastruktur enligt järnvägslagen

Järnvägsstyrelsen skall utfärda tillstånd att bedriva verksamhet som infrastrukturförvaltare. Prövningen i samband med tillståndsgivningen skall grundas på bestämmelserna i 3 avd. 1 kap. eller föreskrifter meddelade av Järnvägsstyrelsen och motsvarar i princip prövningen inför utfärdande av säkerhetsintyg för järnvägsföretag. Tillståndet kan återkallas på samma grunder som licens och säkerhetsintyg för ett järnvägsföretag. Tillsynen av infrastrukturförvaltares efterlevnad av bestämmelserna i förslaget järnvägslag eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag bör i princip utövas på samma sätt som den tillsyn som gäller järnvägsföretag och med samma befogenheter för Järnvägsstyrelsen.

Meddelande av föreskrifter rörande tillstånd att förvalta järnvägsinfrastruktur

Järnvägsstyrelsen skall med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§ också meddela föreskrifter rörande de krav på infrastrukturförvaltares verksamhet som skall vara uppfyllda för att tillstånd 3 avd. 2 kap. 1 § skall kunna beviljas. Även denna typ av föreskrifter kan innehålla bestämmelser som möjliggör tillämpning av föreskrifter som införlivar TSD. Idag finns bestämmelser om tillstånd att driva spårtrafikanläggning i föreskrifter meddelade av Järnvägsinspektionen inom Banverket.

Utfärdande av auktorisation

På samma sätt som ett järnvägsföretag skall vara licensierat skall en sökande vara auktoriserad för att ha rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet av och teckna avtal om infrastrukturanvändning med en infrastrukturförvaltare. Järnvägsstyrelsens prövning, återkallande och tillsyn i detta sammanhang motsvarar med ett undantag vad som gäller för licens och görs med stöd av 3 avd. 3 kap. 2 §. Undantaget rör Järnvägsstyrelsens prövning i samband med utfärdandet av auktorisationen, som inte omfattar några säkerhetskrav.

Meddelande av föreskrifter om auktorisation

Auktoriserade sökande är en nyskapelse i järnvägsrätten. Det kan därför finnas behov av att precisera hur bedömningen av lagens krav på yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden och gott anseende skall gå till. Enligt förslaget till järnvägslag är därför Järnvägsstyrelsen bemyndigad att med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 § meddela föreskrifter om auktorisation.

Utredning av olyckor och tillbud

Järnvägsstyrelsen övertar Järnvägsinspektionens inom Banverket uppgift att utreda de olyckor och tillbud som inte skall utredas av Statens haverikommission. I kommissionens förslag till säkerhetsdirektiv föreslås ett i förhållande till dagens regler utökat olyckutredningsansvar för den myndighet som ansvarar för säkerhet och driftskompatibilitet på järnvägsområdet. Jag har valt att inte beakta dessa förslag nu utan anser att uppgiftsfördelningen mellan Statens haverikommission och Järnvägsstyrelsen skall motsvara den som idag gäller mellan Statens haverikommission och Järnvägsinspektionen.

Tillsyn av järnvägsföretags ekonomiska redovisning

Järnvägsföretag skall redovisa sin ekonomiska ställning och sitt ekonomiska resultat på sådant sätt som anges 3 avd. 4 kap. i förslaget till järnvägslag. Ett viktigt syfte bakom dessa regler är att förhindra konkurrensskadlig korssubventionering. Järnvägsstyrelsen skall därför i sin tillsynsverksamhet kontrollera att järnvägsföretagens ekonomiska redovisning står i överensstämmelse med bestämmelserna i 3 avd. 4 kap. 1 § och i förekommande fall även kontrollera redovisningen som sådan.

Utfärdande av tillstånd enligt järnvägssäkerhetslagen

Tillstånd att som trafikutövare eller spårinnehavare bedriva spårvägs, tunnelbane- eller viss järnvägstrafik skall utfärdas av Järnvägsstyrelsen. Jag har inte föreslagit några förändringar i sak beträffande prövningen inför utfärdande av tillstånd och den skall

därför göras på i princip samma sätt som idag. Enda skillnaden är att Järnvägsstyrelsen skall svara för prövningen istället för Järnvägsinspektionen. Samma sak gäller för den tillsynsverksamhet som behövs i detta sammanhang.

Meddelande av föreskrifter rörande tillstånd enligt järnvägssäkerhetslagen

Järnvägsstyrelsen tar över de uppgifter som idag utförs av Järnvägsinspektionen och som rör tillstånd att bedriva spårvägs- och tunnelbaneverksamhet samt viss järnvägsverksamhet som inte faller under mitt förslag till järnvägslag. I samband därmed bör Järnvägsstyrelsen även ta över ansvaret för tillämpningen av de föreskrifter Järnvägsinspektionen meddelat med stöd av JSL.

9.3.1.3 Krav på verksamhetsutövare – effektivitet och ickediskriminerande behandling

Järnvägsstyrelsen skall verka för att sökande blir behandlade på ett konkurrensneutralt sätt i järnvägssystemet och i enlighet med järnvägslagens bestämmelser. Järnvägsstyrelsen skall göra detta främst genom att som första instans pröva klagomål från sökande rörande infrastrukturförvaltares och andra tjänsteleverantörers beslut, avtal, beteenden m.m. Järnvägsstyrelsen får också med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§ meddela de föreskrifter som behövs för att sökandes rättigheter enligt järnvägslagen skall kunna tillgodoses. Järnvägsstyrelsen skall också verka för att samhällets intressen tillgodoses i enlighet med lagens regler. Det rör sig främst om intresset av samhällsekonomiskt effektiv fördelning av infrastrukturkapacitet, eller samhällsekonomiskt effektiv prissättning av användningen av infrastrukturen. Jag vill poängtera att detta inte skall tolkas som att Järnvägsstyrelsens personal i sin tillsyn aldrig skall ta över ansvaret för hur infrastrukturförvaltare och andra verksamhetsutövare bedriver sin verksamhet. Järnvägen är i en omstruktureringsfas och både järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare måste tillåtas att experimentera och begå misstag. Därför bör denna tillsynsverksamhet närmast syfta till att förhindra systematiska överträdelser som med stor sannolikhet leder till samhällsekonomiska effektivitetsförluster.

9.3.1.4 Krav på marknaderna för järnvägstjänster - effektiv konkurrens

Direktiv 91/440/EEG anger i artikel 10.7 att det s.k. regleringsorgan som behandlas i artikel 30, direktiv 2001/14/EG skall ha en slags konkurrensfrämjande uppgift. Denna uppgift kan läggas på vilket som helst organ som uppfyller de krav på oberoende som återfinns i artikel 30. Jag anser att Järnvägsstyrelsen bör svara för denna uppgift.

Huvudskälet bakom mitt ställningstagande är att järnvägssystemet i allt högre utsträckning öppnas för konkurrens. Denna successiva process har i Sverige pågått under några år, men har tagit fart först under det senaste året. Erfarenheterna från bl.a. energi- och telemarknaderna visar att införande av konkurrens på marknader som tidigare behärskades av företag i monopol- eller monopolliknande ställning är förenad med ganska stora initiala svårigheter. Det har varit svårt att få denna typ av marknad att fungera effektivt utan att komplettera konkurrenslagen (1993:20) med branschspecifika bestämmelser och Konkurrensverket med sektorsspecifika regleringsmyndigheter. Jag har inte kunnat finna några tungt vägande skäl för att använda en annan modell i järnvägssektorn än i tele- och energisektorerna. Däremot anser jag det angeläget att skapa förutsättningar för ett smidigt samarbete mellan Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket.

Järnvägsstyrelsens huvuduppgift i främjandet av effektiv konkurrens på marknaderna för järnvägstjänster är att meddela föreskrifter med stöd 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§. Detta vida bemyndigande kan ses som ett resultat av svårigheten att i direktiven 91/440/EEG och 2001/14/EG ge lämpliga former för järnvägens omstrukturering. I avsaknad av ett tydligt regelverk har regleringsorganet istället givits en mycket viktig roll i järnvägssystemet. Jag har valt att tolka artikel 10.7 i direktiv 91/440/EEG som ett krav på att Järnvägsstyrelsen skall främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster. Kravet på att kunna ”besluta om nödvändiga åtgärder” för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader har jag försökt tillgodose med en vidsträckt föreskriftsrätt.

Järnvägsstyrelsen bör i sin konkurrensbefrämjande roll enligt min mening arbeta i nära samverkan med Konkurrensverket. Tillämpningsområdet för förslaget till järnvägslag sammanfaller i viss utsträckning med konkurrenslagens (1993:20)

tillämpningsområde. Konkurrensverket är också central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och skall verka för effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet. Jag anser därför att regeringen bör föreskriva att Järnvägsstyrelsen är skyldig att samråda med Konkurrensverket inför meddelande av föreskrifter som syftar till skydd för sökandes intresse av konkurrensneutral behandling eller till att på annat sätt främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster.

Det finns emellertid ingen skarp gräns mellan Järnvägsstyrelsens konkurrensfrämjande uppgifter och myndighetens övriga uppgifter. Olämplig utformning av TSD kan t.ex. medföra att de i praktiken fungerar konkurrenshämmande. Järnvägsstyrelsen tillsyn av att infrastrukturen används och prissätts på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt syftar till att tillgodose samhällets intresse av att transportörer och transportkonsumenter skall bli varse effekterna av sina transportval. På basis av denna ”prisinformation” förväntas de välja det transportsätt som är mest effektivt för både samhället och varje enskild transport. Detta val bör då inte hindras eller störas av olika typer av diskriminerande beteenden i produktionsledet.

9.3.1.5 Effektiv konkurrens och effektivt tillhandahållande av infrastrukturkapacitet och tjänster – Järnvägsstyrelsens uppgifter

Prövning av sökandes klagomål på infrastrukturförvaltares verksamhet

I förslaget till järnvägslag anges att Järnvägsstyrelsen med stöd av 6 avd. 1 kap. 3 § skall svara för tillsynen av att bestämmelserna i avdelning 4 och 5 efterlevs samt i de föreskrifter som Järnvägsstyrelsen kan komma att meddela.

Den del av Järnvägsstyrelsens tillsynsverksamhet som består i att på grundval av sökandes klagomål rörande infrastrukturförvaltares verksamhet omfattar i princip prövning av: N infrastrukturförvaltares beslut om tillträde till infrastrukturen, N infrastrukturförvaltares beslut om beskrivning av järnvägsnät, N villkor i infrastrukturförvaltares beskrivning av järnvägsnät,

N villkor i ramavtal mellan infrastrukturförvaltare och sökande, N infrastrukturförvaltares beteende och beslut i och i samband

med tilldelningsförfarandet inför en tågplan, N villkor i trafikeringsavtal mellan infrastrukturförvaltare och

sökande.

Sökandes klagomål kommer sannolikt att i de flesta fall avse beslut av infrastrukturförvaltare riktade mot honom själv eller avtal med infrastrukturförvaltare i vilket han själv är part. Jag kan dock tänka mig fall där sökandes klagomål direkt eller indirekt avser infrastrukturförvaltares prioriteringskriterier i beskrivningen av järnvägsnätet eller tillämpningen av sådana kriterier i tilldelningsprocessen. Detta är frågor som Järnvägsstyrelsen också bevakar i sin mer aktiva tillsynsroll samt för att främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster. Järnvägsstyrelsen får i samband med prövning av sökandes klagomål enligt 6 avd. 1 kap. 6 § meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite samt med stöd av § 5 i samma kapitel att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m.

Kontroll av infrastrukturförvaltares kapacitetstilldelning samt fastställande och uttag av särskilda avgifter

Enligt 5 avd. 5 kap. 9 § kan infrastrukturförvaltaren förhandla med sökande om avgifter som, efter regeringens medgivande, tas ut utöver de marginalkostnadsbaserade avgifterna. En förutsättning för att sådana förhandlingar skall vara tillåtna är att Järnvägsstyrelsen tillförsäkras full insyn över dem.

Järnvägsstyrelsen kommer också att utöva tillsyn över hur infrastrukturförvaltarna hanterar kapacitetstilldelningsprocessen. Syftet är att garantera samhällsekonomiskt effektiv användning av infrastrukturen i enlighet med 5 avd. 2 kap. 10 §. Denna kontroll är av mindre intresse när det gäller järnvägsnät där infrastrukturförvaltaren begränsat tillträdesrätten. I dessa fall är kontroll endast motiverad om brist på kapacitet till men för godstrafiken på järnväg kan konstateras. Kontrollen kan delvis genomföras indirekt genom informella kontakter med infrastrukturförvaltare och sökande. I vissa fall kan det emellertid inte uteslutas att Järnvägsstyrelsen genomför en mer grundlig kontroll. Särskilt i de fall det är sannolikt att infrastrukturförvaltarens tilldelningsförfarande leder

till väsentliga samhällsekonomiska förluster och andra mer informella påstötningar inte har hjälpt.

Inom ramen för uppgiften att främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster kan Järnvägsstyrelsen också anse det befogat att genomföra verksamhetskontroller. I sådana fall bör myndigheten först samråda med Konkurrensverket.

Järnvägsstyrelsens mer aktiva tillsyn av infrastrukturförvaltare är förenad med rätt att meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite samt att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Meddelande av föreskrifter om infrastrukturförvaltares verksamhet

Järnvägsstyrelsen får med stöd av 6 avd. 2 kap. 1 och 3 §§ meddela föreskrifter om infrastrukturförvaltares beskrivning av järnvägsnät, kapacitetstilldelning, fastställande och uttag av infrastrukturavgifter, ramavtal, trafikeringsavtal och samarbete med andra infrastrukturförvaltare. Syftet bakom föreskrifterna kan växla. Det kan röra sig om skydd av sökandes intresse av icke-diskriminerande och konkurrensneutral behandling eller skydd av samhällets intresse av effektiv användning av järnvägsinfrastrukturen.

Tillsyn av verksamhet som består i att tillhandahålla sådan tjänst som avses i bilaga 2, punkt 2 och 3 i direktiv 2001/14/EG

Järnvägsstyrelsens tillsyn omfattar också dem som tillhandahåller olika typer av stödtjänster inom järnvägssystemet. Det kan röra sig om terminaltjänstföretag, stationstjänstföretag, stationshållare osv. Tjänsterna ifråga är nödvändiga för produktion av järnvägstransporttjänster. I 5 avd. 1 kap. 3 § i förlaget till järnvägslag framgår att den som tillhandahåller sådan tjänst som avses i bilaga 2 till direktiv 2001/14/EG skall tillhandahålla dessa tjänster på icke-diskriminerande villkor till var och en som tilldelats infrastruktur. Järnvägsstyrelsen skall därför pröva klagomål från sökande eller på eget initiativ genomföra tillsyn över:

N tillträde till anläggningen (spår och terminal) i eller vid vilken

tjänsten utförs, N prissättning av infrastrukturanvändningen, N prissättning av tjänsten, N utförandet av tjänsten.

I vissa fall utförs dessa tjänster av annan än den infrastrukturansvarige anläggningsägaren. I andra fall är det samma företag som svarar för anläggningen och tjänsteproduktionen. I bägge fallen kan Järnvägsstyrelsen pröva om sökande blivit ickediskriminerande behandlad avseende såväl infrastrukturtillträdet och prissättningen av infrastrukturens användning som prissättning och utförande av själva tjänsten. Järnvägsstyrelsen kan också genomföra kontroller på eget initiativ, när starka skäl talar för detta. Järnvägsstyrelsens tillsyn är även i dessa fall förenad med rätt att meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite samt att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Meddelande av föreskrifter rörande tillhandahållande av tjänster som avses i bilaga 2, punkt 2 och 3 i direktiv 2001/14/EG

Järnvägsstyrelsen får meddela föreskrifter om prissättning och tillträde till sådana tjänster som avses i bilaga 2 till direktiv 2001/14/EG. Jag har i kapitel 3 diskuterat vilka problem som kan uppkomma om tjänsterna ifråga utförs av ett järnvägsföretag i syfte att stödja det egna företagets tillhandahållande av järnvägstransporter och inga alternativa tillhandahållare av motsvarande tjänster finns. Detta problem är mycket svårlöst och förutsätter enligt min mening reglering i föreskriftsform i takt med att erfarenheter vinnes.

Tillsyn av företag som förenar infrastrukturförvaltning med tillhandahållande av järnvägstransporttjänster

I 5 avd. 1 kap. 2 § i förslaget till järnvägslag anges att infrastrukturkapacitet skall upplåtas på ett icke-diskriminerande sätt. Som närmare utvecklats i kapitel 3 kan särskilda problem uppstå när ett

företag förenar verksamheterna infrastrukturförvaltning och tillhandahållande av järnvägstransporter. Detta förhållande är inte ovanligt och jag har valt att inte ställa ett absolut krav på separation av dessa verksamheter i förslaget till järnvägslag. Järnvägsstyrelsens tillsynsverksamhet är därför av stor vikt för att detta faktum inte skall leda till diskriminering. Jag anser i detta fall att Järnvägsstyrelsen inte kan nöja sig med att invänta klagomål från sökande. Myndigheten bör redan från starten mer aktivt kontrollera att regeln i 5 avd. 1 kap. 2 § efterlevs.

Järnvägsstyrelsens tillsyn är förenad med rätt att meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite samt att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Meddelande av föreskrifter om villkor för att förena infrastrukturförvaltning med tillhandahållande av järnvägstransporttjänster

Med utgångspunkt från de erfarenheter Järnvägsstyrelsen gör i sin tillsyn av att 5 avd. 1 kap. 2 § efterlevs bör myndigheten meddela föreskrifter som närmare preciserar lagregelns innebörd. Detta skulle enligt min mening i väsentlig utsträckning kunna bidra till att ytterligare klargöra verksamhetsförutsättningarna för ett flertal aktörer i den svenska järnvägssektorn.

Tillsyn av infrastrukturförvaltares samarbete

Inom ramen för sin tillsynsuppgift skall Järnvägsstyrelsen kontrollera att infrastrukturförvaltare samarbetar i enlighet 5 avd. 1 kap. 7 §. Tillsynen är även, som närmare beskrivits i kapitel 3, motiverad från konkurrenssynpunkt. Begreppet infrastrukturförvaltare täcker aktörer med väldigt olika verksamhetsförutsättningar. Vissa infrastrukturförvaltare kan stå i starka beroendeförhållanden av andra, t.ex. terminalhållare i förhållande till den infrastrukturförvaltare som svarar för anslutningsspåren till terminalen.

Järnvägsstyrelsens tillsyn av infrastrukturförvaltares samarbete är förenad med rätt att meddela beslut om förelägganden och sätta ut vite samt att ta del av handlingar, begära upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. när detta behövs för tillsynen.

Utgivande av rapport om effektiviteten på marknaderna för järnvägstjänster

Järnvägsstyrelsen bör inom ramen för sin uppgift att främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster rapportera om utvecklingen på dessa marknader och i samband därmed föreslå lämpliga åtgärder för att öka konkurrensen. Järnvägsstyrelsen bör också utarbeta rapporten i samråd med Konkurrensverket. Uppgiften att främja konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster och rapportera om utvecklingen på dessa marknader ligger mycket nära Banverkets s.k. sektorsansvar. Jag har inte tagit ställning till frågan om sektorsansvarets innebörd eller placering i detta betänkande och skälet är att jag anser att dessa frågor bör utredas i särskild ordning och samlat för hela transportsektorn.

Informationsutbyte med andra länders regleringsorgan

I artikel 31, direktiv 2001/14/EG, anges att de nationella regleringsorganen skall utbyta information om sitt arbete och om principerna och rutinerna för sina beslut. Syftet är att i hela gemenskapen samordna principer för regleringsorganens beslutsfattande. Kommissionen skall stödja regleringsorganens informationsutbyte. Med regleringsorgan avses de nationella organ, i Sverige Järnvägsstyrelsen, som utför de uppgifter som anges i artikel 30, direktiv 2001/14/EG och artikel 10.7, direktiv 91/440/EEG. Det internationella utbyte artikel 31 reglerar kan komma att visa sig viktigt. Införlivandet av direktiven 91/440/EEG och 2001/14/EG förutsätter enligt min mening fortsatt reglering på föreskriftsnivå. Om direktivens harmoniseringssyfte skall uppnås måste därför regleringsorganens arbete samordnas på något sätt.

Ett liknande utbyte sker redan mellan de nationella konkurrensmyndigheterna i gemenskapen. Järnvägsfrågor kan diskuteras inom ramen för detta utbyte. Här finns därför ett behov av samordning mellan Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket.

9.3.1.6 Övriga uppgifter

Register över järnvägsmateriel

I kapitel 12 diskuterar jag vissa frågor om registrering av järnvägsmateriel, särskilt järnvägsfordon. Jag förordar där en lösning som innebär att ett särskilt nationellt register, kanske i bolagsform och finansierat genom avgifter, bör upprättas. Järnvägsstyrelsen bör enligt min mening svara för tillsynen av registerhållarens verksamhet.

9.3.2. Järnvägsstyrelsens organisation

Jag föreslår att regeringen snarast tillsätter en särskild organisationskommitté för att utreda Järnvägsstyrelsens organisation, bemanning och placeringsort. Myndigheten måste ha bildats senast 16/3 2003 om Sverige skall fullgöra sin skyldighet enligt direktiven i järnvägspaket 1. Jag begränsar därför diskussionen i det följande till tre förhållanden som jag anser att organisationskommittén bör beakta särskilt i sitt arbete.

Det första rör intressekonflikter till följd av att Järnvägsstyrelsen förenar egeninitierad tillsynsverksamhet, föreskriftsverksamhet och prövning av sökandes klagomål beträffande infrastrukturförvaltares verksamhet i enlighet med bestämmelserna i avdelning 4 och 5 i förslaget till järnvägslag. Det andra rör behovet av separering av den tillsyn som avser efterlevnad av säkerhetsbestämmelser från den föreskrivande verksamheten på säkerhetsområdet.

Slutligen bör kommittén enligt min mening också sträva efter att skapa en flexibel och snabbfotad myndighet, som i första hand är inriktad på att skapa förutsättningar för en marknadsanpassad, effektiv och säker verksamhet i järnvägssektorn. Enligt min mening bör myndigheten i sin föreskrivande verksamhet i stor utsträckning kunna utnyttja kompetens och resurser hos branschens olika företag. Idealet är en ganska liten, flexibel, men mycket kompetent myndighet som klarar av att samarbeta med branschen utan att tumma på sitt myndighetsansvar.

9.3.2.1 Säkerhet och kommersiell effektivitet – viktiga men svårförenliga krav

Den successiva vidgning av tillträdesrätten till järnvägsinfrastruktur som pågår inom EES-området leder till att allt fler olika järnvägsföretag kan förutses vilja använda svensk järnvägsinfrastruktur. Det kan inte heller uteslutas att järnvägsföretagen i ökad utsträckning kommer att vilja använda järnvägsmateriel som är byggd i utlandet före ikraftträdandet av direktiv 96/48/EG och 2001/16/EG. I en sådan situation kommer sannolikt Järnvägsstyrelsen att utsättas för visst tryck att inte i onödan försvåra användandet av järnvägslösningar. Om kritik riktas mot Järnvägsstyrelsen för långa handläggningstider t.ex. till följd av att verifikationer av standarder och specifikationer måste göras innan säkerhetsbedömningar baserade på objektiva kriterier kan företas, får myndigheten inte reagera genom att ge efter på säkerhetskraven. Myndigheten bör istället utöka katalogen av specifikationer och standarder som accepteras från säkerhetssynpunkt och kan användas som objektiva bedömningskriterier inför beslut om ibruktagande.

Statens haverikommission är under den närmaste tiden framöver det enda sektorsexterna organ som med visshet kommer att kontrollera säkerhetsbestämmelser och Järnvägstyrelsens tillämpning av dem från effektivitetssynpunkt. Denna kontroll sker dock endast efter inträffade olyckor. Det är ännu oklart om kommissionens förslag att inrätta en överstatlig myndighet kommer att antas av Europaparlamentet och rådet. Om så blir fallet kan det tänkas att denna myndighet får en effektivitetsgranskande roll i förhållande till de nationella myndigheter som svarar för järnvägssäkerhet och driftskompatibilitet.

För att under alla omständigheter säkerställa en viss preventiv effektivitetskontroll krävs enligt min mening att Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn utförs åtskilt från dess föreskrivande verksamheten på säkerhetsområdet. Åtminstone fram till dess det nationella säkerhetsregelverket är av väsentligt mindre betydelse än det regelverk som successivt byggs upp på grundval av TSD.

När TSD för järnvägssystemet för konventionella tåg börjat färdigställas förändras problembilden något. Avvägningen mellan samhälleliga intressen och mer kommersiellt betingade intressen kommer i detta fall att göras av kommissionen efter samråd med medlemsstaterna i samband med beslut om antagande av TSD.

Förslagen till TSD bereds av AEIF, som i första hand företräder branschintressen. Det är tveksamt om AEIF, utan effektiv styrning från kommissionen i dess egenskap av beställare, kan garantera att lämpliga intresseavvägningar görs.

Styrningen av AEIF är delvis reglerad i direktiv 2001/16/EG. Frågan är om inte dessa regler förutsätter en mer aktiv beställare än kommissionen har möjlighet att vara. Kommissionens förslag om inrättande av en överstatlig myndighet med uppgifter på områdena för driftskompatibilitet och säkerhet tyder på det. Styrningen av beredningsprocessen är därför idag ett oklart kapitel och brister kan inte uteslutas. Bristerna kan i sin tur ta sig uttryck i mindre goda avvägningar i TSD mellan samhälleliga och mer kommersiellt betingade intressen. Effekten kan bli effektivitetsförluster i form av olyckor, bristande konkurrensförmåga för järnvägen osv.

En medlemsstat har rätt att stoppa användningen av delsystem som inte uppfyller väsentliga krav i direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG. Förutsättningen är att detta anmäls till kommissionen som, efter samråd med artikel 21-kommitténén, tar ställning till om den TSD det är fråga om behöver revideras. En medlemsstat kan emellertid inte stoppa användningen av TSD genom att inte införliva den i nationell rätt. En sådan ordning vore likvärdig med nationell vetorätt i artikel 21-kommitténén och någon sådan existerar inte. Användning av ett delsystem kan endast förhindras efter kontroll av järnvägsmateriel utformad, handhavd och underhållen i enlighet med nationella bestämmelser som införlivar villkor och krav i TSD.

Kontrollen skall utföras av anmälda organ med avseende på överensstämmelse med TSD och lämplighet i specifik järnvägsmiljö. Denna kontroll kan också kompletteras med myndighets tillsyn av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och andra verksamhetsutövare från säkerhetssynpunkt. Jag vill i detta sammanhang poängtera vikten av en väl fungerande säkerhetstillsyn, som också kan fungera som en slags ”back up” till de anmälda organen. Vid verksamhetskontroller av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare bör därför också järnvägsmaterielen status kunna kontrolleras, liksom innehav av nödvändiga EGkontrollförklaringar och EG-försäkran. Med tiden kan marknaden för anmälda organ på järnvägsområdet utvecklas på sådant sätt att Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn blir av mindre vikt för säkerheten i järnvägssystemet. Fram till dess kommer dock, enligt

min mening, Järnvägsstyrelsens säkerhetstillsyn att vara av ganska stor betydelse.

9.3.2.2 Intressekonflikter till följd av förening av främjande, föreskrivande och olika typer av tillsynsverksamheter.

Järnvägsstyrelsen bör som jag redan tidigare påpekat genomföra sin egeninitierade tillsyn på ett sådant sätt att myndigheten inte tar över ansvaret från tillsynsobjektet. Trots detta kan det inte uteslutas att genomförandet av egeninitierad tillsyn påverkar tillsynsobjektets handlande. Om detta i sin tur leder till att t.ex. en sökande hos Järnvägsstyrelsen klagar över en infrastrukturförvaltares beslut, som till viss del influerats av samtal eller kommentarer vid Järnvägsstyrelsens tillsyn, bör inte klagomålet prövas av samma personer som genomförde tillsynen. Ett flertal liknande situationer kan uppträda som konsekvenser av att Järnvägsstyrelsen förenar föreskriftsverksamhet, egeninitierad tillsynsverksamhet och verksamhet som består av prövning av sökandes klagomål. Jag menar att denna typ av intressekonflikter främst bör lösas genom tillämpning av reglerna om jäv. Järnvägsstyrelsens beslut kan överklagas, vilket tillsammans med en strikt tillämpning av bestämmelserna om jäv, enligt min mening, bör utgöra en tillräcklig garanti för rättssäkerheten.

Om en sådan lösning vid närmare analys från rättsekonomisk synpunkt framstår som mindre effektiv kan istället den funktion som svarar för prövning av sökandes klagomål på grundval av bestämmelserna i avdelning 4 och 5 i förslaget till järnvägslag internt avskiljas från övriga verksamheter inom myndigheten.

Jag vill också peka på att Statens haverikommission och Konkurrensverket kan utöva viss sektorsextern effektivitetskontroll av Järnvägsstyrelsens föreskrifter. På motsvarande sätt kan också SIKA kontrollera föreskrifter rörande fastställande och uttag av infrastrukturavgifter.

10. Författningskommentar

Förslaget till järnvägslag

10.1. Första avdelningen

1 §

Paragrafen innehåller hänvisningar till de övriga lagar som innehåller bestämmelser för järnvägstrafik, drift och utnyttjande av järnvägsinfrastruktur samt annan verksamhet inom järnvägssystemet. Merparten av dessa lagar eller bestämmelser i dessa lagar kommer att överföras till denna lag i den fortsatta översynen av järnvägslagstiftningen

.

2 §

Av paragrafen framgår lagens syfte och hur bestämmelserna i lagen är tänkta att bidra till att järnvägen som transportmedel utvecklas i enlighet med övergripande svensk transportpolitik.

3 §

Tunnelbana, spårväg och andra spårbundna system som inte utgör järnväg undantas enligt paragrafen från lagens tillämpning. I den fortsatta översynen av järnvägslagstiftningen kan hela eller delar av de bestämmelser som avser dessa övriga spårbundna system komma att fogas in i järnvägslagen.

Vissa delar av järnvägssystemet undantas också från tillämpning av lagen. Det gäller sådana system vars infrastruktur och trafik är helt isolerad från det övriga svenska järnvägssystemet, t.ex.

Roslagsbanan. Det gäller också sådan järnvägsinfrastruktur som visserligen har en koppling till det övriga järnvägsnätet men som från trafikeringssynpunkt drivs helt isolerat från övrig järnvägstrafik. Undantaget från tillämpning av lagen måste i det senare fallet omprövas om trafikeringen ändras och utsträcks till delar av den järnvägsinfrastruktur som den är tekniskt integrerad med.

4 §

Anmält organ: Förslaget överensstämmer med definitionen i artikel 2 i direktiv 2001/16/EG.

Befintligt järnvägssystem: Förslaget överensstämmer med definitionen i artikel 2 i direktiv 2001/16/EG. Skälet till att definitionen tagits in i lagen är att den sannolikt kommer att ha betydelse för de föreskrifter som Järnvägsstyrelsen kommer att utfärda i syfte att införliva TSD.

Delsystem: Förslaget överensstämmer nästan helt med definitionen i direktiv 2001/16/EG. Skillnaden är endast språklig.

Driftskompatibilitet: Förslaget skiljer sig språkligt något från definitionen i direktiv 2001/16/EG. Någon saklig skillnad är inte avsedd.

Europeisk specifikation: Förslaget överensstämmer med definitionen i artikel 2 i direktiv 2001/16/EG.

Infrastrukturförvaltare: Förslaget avviker från definitionen i artikel 2 i direktiv 2001/14/EG. Förslaget grundar sig istället sakligt sett på den definition som finns i 3 § järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Skillnaden består i att ordet spårinnehavare är utbytt mot infrastrukturförvaltare och spåranläggningar mot järnvägsinfrastruktur. Enligt järnvägssäkerhetslagens förarbeten (prop. 1990/91:1 sid. 31) omfattar drift av spåranläggningar konstruktion, byggande, tillverkning, underhåll och övriga åtgärder som får en bana funktionsduglig för trafik och säkerhetsmässigt godtagbar.

Till driften hör även åtgärder med avseende på fordon och annan material som i och för sig inte hör till spåranläggningen men som behövs för att bygga, handha och underhålla banan samt elförsörjningen. Drift av järnvägsinfrastruktur skall ha samma innebörd som drift av spåranläggningar, med undantag för de skillnader som följer av att begreppet järnvägsinfrastruktur inte inkluderar tunnelbane- och spårvägsanläggningar.

Internationell godstrafik: Förslaget avviker i ett avseende från definitionen i artikel 2 i direktiv 91/440/EEG, ändrat genom direktiv 2001/12/EG. Orden ”före lossning av last” har lagts till för att markera att internationell godstrafik inte är förenad med rätt till cabotage.

Järnvägsföretag: Förslaget avviker från definitionen i artikel 2 i direktiven 91/440, ändrat genom 2001/12/EG, 2001/14/EG.

Förslaget är formulerat med utgångspunkt från framförande av tåg eller annan rullande materiel, d.v.s. åkerifunktionen i järnvägssystemet. Enligt direktiven är ett järnvägsföretag också att betrakta som sökande, d.v.s. har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet i syfte att organisera järnvägstrafik. Förslaget avviker från definitionen i artikel 2 i direktiv 95/18/EG, ändrat genom 2001/13/EG genom att kravet på licens föreslås ingå i definitionen.

Järnvägsinfrastruktur: Förslaget till definition är närmast identiskt med 2 § i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Skillnaden är att ordet spåranläggningar är ersatt med järnvägsinfrastruktur samt att definitionen inte täcker spårvägs- och tunnelbaneinfrastruktur. I sak innebär förslaget att banunderbyggnader, banöverbyggnader, signaler, feldetektorer i banan och andra säkerhetsanordningar, elanläggningar samt plattformar vid stationer, men inte själva stationshuset ingår i järnvägsinfrastrukturen. Regeringen fattade 1999 beträffande statens spåranläggningar beslut om (regeringsbeslut N1999/943/IRT) vissa justeringar av infrastrukturansvaret. Ansvaret för trafikantinformationsanläggningar, plattformstak samt alla typer av plattformsförbindelser flyttades över på Banverket. Denna typ av anläggningar bör därför betraktas som järnvägsinfrastruktur. I förhållande till direktiv 91/440/EEG ändrat genom direktiv 2001/12/EG skiljer sig förslaget till definition på några punkter.

Järnvägsinfrastruktur definieras i artikel 3 genom en hänvisning till uppgifter som finns förtecknade i bilaga 1.A i kommissionens förordning (EEG) nr 2598/70 av den 18 december 1970. Sakligt sett är direktivets definition snävare. Direktivets definition betraktar inte privata anslutningsspår, sidospår samt spår inom underhålls- och reparationsverkstäder, förråd eller lokstallar som järnvägsinfrastruktur.

Järnvägsnät: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv 2001/14/EG, artikel 2.

Komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet: Sakligt sett överensstämmer innehållet i förslaget med definitionen i artikel

2 i direktiv 2001/16/EG, som dock talar om driftskompatibilitetskomponenter. I förslaget används i stället samma begrepp som i lagen (2000:1336) on höghastighetståg trots att förslaget innehållsligt avviker något från detta.

Modernisering: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv 2001/16/EG, artikel 2.

Ombyggnad: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv 2001/16/EG, artikel 2.

Sökande: Förslaget överensstämmer i huvudsak med definitionen i direktiv 2001/14/EG, artikel 2. Skillnaden är att förslaget innehåller ett krav på auktorisation, men inte något av de exempel som förekommer i direktivets definition.

Teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD): Förslaget avviker språkligt från definitionen i direktiv 2001/16/EG, artikel 2.

Någon saklig skillnad är inte avsedd.

Transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg: Förslaget överensstämmer med definitionen i direktiv 2001/16/EG, artikel 2.

Transeuropeiska transportnätet: Förslaget till definition har ingen motvarighet i direktiv 2001/16/EG. Det transeuropeiska transportnätet bör ingå bland definitionerna p.g.a. det starka sambandet med begreppet det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg.

Tågläge: Förslaget avviker språkligt från definitionen i direktiv 2001/14/EG, artikel 2.

Tågplan: I sak innebär förslaget till definition en utvidgning i förhållande till definitionen i direktiv 2001/14/EG, artikel 2 genom att även planerade banarbeten kommer att anges i tågplanen. Utvidgningen motiveras av att det är önskvärt att genomförandet av banarbeten planeras effektivt i förhållande till planeringen av sökandes användning av infrastrukturen. Att involvera infrastrukturförvaltarens funktion för anläggning och underhåll i tilldelningsprocessen i syfte att lägga in banarbeten i tågplanen är ett sätt att tillgodose detta allmänna önskemål. Det är också från såväl effektivitets- som säkerhetssynpunkt viktigt att infrastrukturförvaltarens kapacitetstilldelnings- och trafikledningsfunktioner tillförsäkras en helhetsbild av den planerade infrastrukturkapacitetsanvändningen.

Väsentligt krav: Förslaget avviker språkligt från definitionen i direktivet 2001/16/EG, artikel 2.

10.2. Andra avdelningen

1 §

Inledningsvis framgår att bestämmelserna i andra avdelningen innehåller krav som dels gäller för delsystem och för komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet, dels för järnvägsinfrastruktur och för rullande materiel. I andra stycket anges att bestämmelserna i 2–11 §§ skall gälla för delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet som projekterats, byggts, byggts om, moderniserats eller tagits i bruk efter lagens ikraftträdande. Det är endast dessa delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet som omfattas av lagens bestämmelser om driftskompatibilitet i enlighet med TSD för det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. Bestämmelserna om driftskompatibilitet skall omfatta de delar av det svenska järnvägssystemet som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet (TEN) för konventionella tåg, vilket följer som ett krav i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/16/EG om driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. De skall också omfatta övriga delar av det svenska järnvägssystemet som inte ingår i TEN, men som omfattas av lagförslagets tillämpningsområde.

I sista stycket anges vilka bestämmelser som gäller för järnvägsinfrastruktur och rullande materiel, dvs. sådan järnvägsmateriel som byggts före lagens ikraftträdande, men inte byggts om eller moderniserats därefter och därför inte omfattas av kraven på driftskompatibilitet.

2 §

Av bestämmelsen framgår att de delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet som avses i 1 §, punkt 1 och som ingår i det svenska järnvägssystemet skall uppfylla vissa villkor för att det skall bli tekniskt harmoniserat och det därigenom skall bli möjligt att kunna resa och transportera på järnväg på ett säkert och störningsfritt sätt.

Slutligen anges att bestämmelser om villkor för teknisk harmonisering av järnvägssystem för höghastighetståg finns i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg.

3 §

Av bestämmelsen framgår att bedömning av överensstämmelse och lämplighet skall ske enligt visst angivet förfarande som framgår av dels lagen, dels de tekniska specifikationer som skall tillämpas. Genom hänvisningen till vad som anges i tillämpliga tekniska specifikationer framgår därigenom att också bedömningsförfarandet kan komma att variera beroende på vilken typ av delsystem som det rör sig om.

4 §

Bestämmelsen reglerar att anmälda organ skall medverka i vissa situationer. Vad som skall gälla för anmälda organ avses att framgå dels av föreskrifter på myndighetsnivå, dels av lagen (1992:1119) om teknisk kontroll.

Med EG-kontroll avses det förfarande genom vilket ett anmält organ kontrollerar och intygar att ett delsystem överensstämmer med direktivets bestämmelser och andra regler som skall tillämpas i överensstämmelse med fördraget.

5 §

Av bestämmelsen framgår att komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet måste uppfylla vissa krav för att få släppas ut på marknaden. De krav som skall uppfyllas skall framgå av föreskrifter som utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Bestämmelsen hindrar dock inte att komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet får släppas ut på marknaden för andra tillämpningar än vad lagen avser eller att de används inom sådana järnvägsnät som är undantagna från lagens tillämpningsområde, vilket främst tar sikte på tekniskt eller trafikalt fristående järnvägsnät och tunnelbana och spårvägssystem.

6 §

Med EG-försäkran avses ett dokument som visar att ett anmält organ gjort en bedömning av om en komponent som är nödvändig för driftskompatibilitet överensstämmer med de tekniska specifikationer som den skall uppfylla eller av dess lämplighet när den betraktas i dess järnvägsmiljö. Bedömningen skall göras med hänsyn till de specifikationer som skall kontrolleras. Presumtionen är att den materiel som är försedd med en EG-försäkran uppfyller de väsentliga krav som gäller för materielen i fråga.

7 §

Av bestämmelsen framgår att delsystem måste uppfylla vissa krav för att få tas i bruk. Vilka krav som skall vara uppfyllda är de som gäller vid den tidpunkt då delsystemet integreras i järnvägssystemet, vilka skall framgå av de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärdat.

I andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om egenskapskrav och EG-kontroll som avses i första stycket.

8 §

Med EG-kontrollförklaring avses det dokument genom vilket ett anmält organ intygar ett delsystems överensstämmelse med direktivets bestämmelser och som är avsett för tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där delsystemet har inrättats eller är i drift. Här finns en presumtion för att delsystem som är försett med en EGkontrollförklaring uppfyller de väsentliga krav som gäller för dem.

9 §

Bestämmelsen motsvarar den bestämmelse i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) som avser s.k. ibruktagandebeslut och innebär att den som avser att ta i bruk ett delsystem måste få tillstånd till detta av

myndigheten. Avsikten är att säkerställa att olika delsystem i praktiken kan användas tillsammans utan att det finns risk för att skador eller olyckor uppstår. Myndigheten skall därför även ges möjlighet till att begära kompletterande kontroller av anmälda organ som erfordras i detta fall.

10 §

Av bestämmelsen framgår att det i vissa särskilt angivna situationer finns möjlighet att frångå gällande tekniska specifikationer men att detta kräver en anmälan till kommissionen på förhand. I två fall krävs, utöver en anmälan, även att kommissionen bereds möjlighet att rekommendera hur en avvikelse skall få göras. Bestämmelsen reglerar dock endast de undantagsmöjligheter som finns för de linjer som ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg.

11 §

Denna bestämmelse anger att det för de linjer som inte ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet finns möjlighet att efter ett särskilt beslut från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få göra avvikelse från en teknisk specifikation om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses i detta fall t.ex. att kostnaderna för det förändringsarbete som är aktuellt blir för höga i förhållande till vad nyttan av investeringen anses medföra. En förutsättning för undantag är dock att regeringen lämnas möjlighet att ställa krav på minsta tillåtna driftskompatibilitet. För att få använda det järnvägsnät eller järnvägsmateriel undantaget avser krävs ett ibruktagandebeslut av Järnvägsstyrelsen efter kontroll av att lagens säkerhetskrav samt regeringens krav på minsta tillåtna driftskompatibilitet uppfyllts.

12 §

Bestämmelsen anger det krav som gäller för den järnvägsinfrastruktur och rullande materiel som avses 2 avd. 1 § punkt 2, dvs. järnvägsmateriel som har byggts före lagens ikraftträdande och som inte byggts om eller moderniserats därefter. Sådan järnvägsmateriel

skall vara av sådan beskaffenhet att skador till följd av verksamheten förebyggs.

13 §

Bestämmelsen anger att sådan järnvägsinfrastruktur och rullande materiel som avses i 2 avd. 1 § punkt 2 endast får tas i bruk efter beslut av Järnvägsstyrelsen. Kontroll av anmält organ är inte en förutsättning för Järnvägsstyrelsens beslut när det gäller denna typ av järnvägsmateriel.

10.3. Tredje avdelningen

1 kap.

Med ”direktivet” avses i detta avsnitt om inte annat anges direktiv 95/18/EG ändrat genom direktiv 2001/13/EG.

Nuvarande lagstiftning måste anses tillgodose kraven i direktivet beträffande förutsättningarna för att bevilja licens. Det finns i princip inte skäl att ändra de säkerhetskrav som ställs vid den nu gällande tillståndsprövningen. Det materiella innehållet i förslaget till bestämmelser om licens och säkerhetsintyg baseras därför på bestämmelserna om tillstånd, licens och säkerhetsintyg för järnvägstrafik i den nuvarande järnvägssäkerhetslagen (JSL).

1 §

Av bestämmelsen framgår att reglerna i kapitlet inte gäller för den som endast bedriver regional godstrafik på järnväg.

Av bestämmelsen i 1 avd. 1 kap. 3 § följer att reglerna i bl.a. 3 avd. 1 kap. inte heller gäller för den som bedriver järnvägstrafik på spårinfrastruktur som är tekniskt eller trafikeringsmässigt fristående från övriga delar av järnvägssystemet. Undantagen motsvarar artikel 1.2 a och c i direktivet.

2 §

Bestämmelsen motsvarar vad som sägs om järnvägstrafik i 4 § första stycket första meningen JSL samt artikel 4.4 i direktivet och artikel 32.2 i direktiv 2001/14/EG.

3 §

Av första stycket framgår att Järnvägsstyrelsen prövar frågor om licens för den som har hemvist eller säte i Sverige.

Andra stycket motsvarar artikel 4.5 i direktivet. Beträffande giltigheten av en licens utfärdad i Schweiz se avsnitt 4.1.4.

4 §

Av bestämmelsen framgår under vilka förutsättningar licens beviljas.

Med begreppet "framföra tåg eller annan rullande materiel" avses bedriva järnvägstrafik utan att nödvändigtvis organisera trafiken.

I fråga om lämplighetsbedömning motsvarar bestämmelsen vad som sägs om sådan bedömning i 4 § andra stycket JSL och artiklarna 5–7 i direktivet.

Kravet på organisation och angivelsen av vem som ansvarar för att detta krav är uppfyllt motsvarar, med viss språklig justering, 11 och 15 §§ JSL. Bestämmelsen motsvarar i detta avseende även artikel 8 i direktivet med undantag för artikel 8.1 b och c. Beträffande skälet till att kraven på personal och rullande materiel i artikel 8.1 b och c i direktivet endast ställs vid prövningen av om säkerhetsintyg skall utfärdas, se avsnitt 4.3.1.3. Angående frågan om möjligheten att anpassa kravet på företagets organisation se avsnitt 4.3.1.2.

Vad som föreskrivs om krav på innehav av försäkring eller annat likvärdigt arrangemang grundar sig på 4 § tredje stycket tredje meningen JSL och artikel 9 i direktivet, se vidare avsnitt 4.3.1.2. Regeringen får med stöd av bestämmelsen i 6 avd. 3 kap. 1 § meddela föreskrifter om licens. Enligt 6 avd. 3 kap. 2 § får

regeringen överlåta åt Järnvägsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter.

5 §

Av bestämmelsen framgår att Järnvägsstyrelsen prövar frågor om säkerhetsintyg för järnvägsföretag.

6 §

Av första stycket framgår under vilka förutsättningar säkerhetsintyg beviljas. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll vad som sägs om säkerhetskrav i 4 § andra stycket JSL med tillägg av att järnvägsföretaget också skall bedömas ha möjlighet att uppfylla krav i villkor som meddelats med stöd av lagen. Bestämmelsen reglerar också föreskrifterna i artikel 32 i direktiv 2001/14/EG.

Regeringen får med stöd av bestämmelsen i 6 avd. 3 kap. 1 § meddela föreskrifter om säkerhetsintyg. Enligt 6 avd. 3 kap. 2 § får regeringen överlåta åt Järnvägsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter.

Av andra stycket framgår att kraven får anpassas med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. I denna del motsvarar bestämmelsen 4 § tredje stycket första meningen JSL.

7 §

Innehållet i bestämmelsen motsvarar, för verksamhet som består av drift av järnvägstrafik, 7 § JSL.

8 §

Bestämmelsen innehåller en grundläggande aktsamhetsregel som skall iakttas vid bedrivande av järnvägstrafik. Bestämmelsen motsvarar vad som sägs om sådan verksamhet i 10 § JSL.

9 §

Bestämmelsen innehåller regler om vilka krav som bör ställas på den personal som är anställd hos ett järnvägsföretag. Bestämmelsen motsvarar vad gäller sådan personal 12 § JSL och reglerar vad som föreskrivs i artikel 32.3 andra stycket i direktivet 2001/14/EG.

10 §

Som framgår av 9 § andra stycket järnvägslagen får arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten utföras endast av den som bl.a. med hänsyn till hälsotillstånd får anses lämplig. För att järnvägsföretagets ledning skall kunna uppfylla sitt ansvar enligt 9 § bör han kunna ålägga den anställde att genomgå läkarundersökning som visar lämpligheten och sedan regelbundet genomgå förnyade undersökningar. Bestämmelsen motsvarar vad gäller den som bedriver järnvägstrafik och personal hos denne 16 § JSL.

11 §

Av bestämmelsen framgår, genom hänvisningen till andra avdelningen i järnvägslagen och till lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg, att rullande materiel som järnvägsföretagen avser att utnyttja skall vara godtagbara från säkerhets- och driftskompatibilitetssynpunkt.

Som framgår av den föreslagna 14 § åligger det järnvägsföretagets ledning att uppfylla detta krav. Vad gäller kraven som ställs från säkerhetssynpunkt motsvarar bestämmelsen vad som sägs om rullande materiel i 13 § JSL.

12 §

Bestämmelsen innehåller krav på att varje järnvägsföretag skall ha en säkerhetsordning för sin verksamhet.

Innehållet i bestämmelsen motsvarar innehållet i 14 § JSL vad gäller drift av järnvägstrafik med den skillnaden att regeringen eller

den myndighet regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om hur säkerhetsordningen skall utformas.

13 §

Bestämmelsen innehåller krav på att försäkringen eller annat likvärdigt arrangemang som järnvägsföretaget skall inneha skall vara av sådan omfattning att kostnader för de skador som kan uppkomma till följd av trafiken blir fullt täckta, se avsnitt 4.3.1.3.

14 §

Av bestämmelsen framgår att det är järnvägsföretagets ledning som ansvarar för att de angivna kraven i 8–13 § uppfylls. Bestämmelsen grundar sig på 15 § JSL.

15 §

Av bestämmelsen, som motsvarar 8 § JSL när det gäller återkallelse av tillstånd att driva järnvägstrafik, framgår att en licens eller ett säkerhetsintyg får återkallas i vissa situationer. Bestämmelsen motsvarar vissa delar av artikel 11 i direktivet.

Om ett järnvägsföretags licens har återkallats är inte längre kraven för säkerhetsintyg uppfyllda vilket framgår av 6 § jämfört med definitionen av järnvägsföretag i 1 avd. 1 kap. 4 §, se även avsnitt 4.3.1.4.

16 §

Av bestämmelsen framgår att Järnvägsstyrelsen prövar frågor om återkallelse enligt 15 §.

2 kap.

Bestämmelserna om tillstånd för drift av järnvägsinfrastruktur baseras på motsvarande bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen (JSL).

1 §

Av första stycket framgår att fysisk eller juridisk person som har ansvar för järnvägsinfrastruktur skall ha tillstånd till verksamheten i enlighet med kapitlet.

Bestämmelsen i andra stycket grundar sig på 3 § andra stycket i JSL men är något förändrad i syfte att uttrycka att infrastrukturförvaltaren har kvar ett visst övergripande ansvar även om denne har överlåtit trafikledningen till någon annan.

2 §

Av bestämmelsen framgår att tillstånd beviljas på det sätt och under de villkor som anges för järnvägsföretag i 3 avd. 1 kap. Det anges dock att järnvägsstyrelsen får anpassa kraven på organisation med hänsyn till verksamhetens art och omfattning vilket inte ges möjlighet till i 3 avd. 1 kap.

Kraven som ställs i bestämmelsen skiljer sig från nuvarande krav i bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen på följande sätt. Det införs ett krav på att en infrastrukturförvaltare för att beviljas tillstånd skall vara tillräckligt försäkrad eller ha vidtagit likvärdigt arrangemang för att täcka sin skadeståndskyldighet i händelse av olyckor, se avsnitt 4.3.2. Vidare skall infrastrukturförvaltarens ledning se till att järnvägsinfrastruktur som denne avser att utnyttja skall vara godtagbar inte endast från säkerhetssynpunkt utan även från driftskompatibilitetssynpunkt.

Regeringen får med stöd av 6 avd. 3 kap. 1 § meddela föreskrifter om tillstånd. Enligt 6 avd. 3 kap. 2 § får regeringen överlåta åt Järnvägsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter.

3 §

Av bestämmelsen framgår att det är infrastrukturförvaltarens ledning som ansvarar för att de i 2 § första stycket angivna kraven uppfylls. Bestämmelsen grundar sig på 15 § JSL.

4 §

Av bestämmelsen framgår att frågor om tillstånd att bedriva järnvägsinfrastruktur prövas av Järnvägsstyrelsen.

5 §

Av bestämmelsen, som motsvarar vad som sägs om återkallelse av tillstånd att driva järnvägsinfrastruktur och särskild trafikledningsverksamhet i 8 § JSL, framgår att tillstånd får återkallas i vissa situationer.

6 §

Av bestämmelsen framgår att frågor om återkallelse av tillstånd prövas av Järnvägsstyrelsen.

3 kap.

1 §

I bestämmelsen ställs ett krav på att den fysiska eller juridiska person som inte är järnvägsföretag skall vara auktoriserade för att få ansöka om infrastrukturkapacitet. Genom bestämmelsen genomförs artikel 16.1 i direktiv 2001/14/EG.

Av bestämmelsen framgår att Järnvägsstyrelsen prövar frågor om sådan auktorisation.

2 §

Av bestämmelsen framgår under vilka förutsättningar auktorisation beviljas, se vidare avsnitt 4.3.4.

Regeringen får med stöd av 6 avd. 3 kap. 1 § meddela föreskrifter om auktorisation. Enligt 6 avd. 3 kap. 2 § får regeringen överlåta åt Järnvägsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter.

3 §

Av bestämmelsen framgår att auktorisation får återkallas i vissa situationer.

4 §

Av bestämmelsen framgår att Järnvägsstyrelsen prövar frågor om återkallelse av auktorisation.

4 kap.

1–3 §§

Genom bestämmelserna i 1 – 3 §§ tillförsäkras att redovisningen inom järnvägsföretag och företag som förenar bedrivande av järnvägstrafik med infrastrukturförvaltning sker i enlighet med de krav som ställs i direktiv 91/440/EEG, artiklarna 6 och 9.4. Liknande särskilda krav på redovisning gäller för företag verksamma inom elmarknaden.

Genom de redovisningsföreskrifter som kan meddelas med stöd av 3 § bör bl. a. krav ställas på att den kompletterande redovisning som 1 – 2 §§ kan innebära i förhållande till bokföringslagen (1999:1078), lagen (1995:1554) om årsredovisning för aktiebolag eller annan relevant författning för andra juridiska personer antingen skall infogas i bokslut och årsredovisning eller insändas till Järnvägsstyrelsen.

10.4. Fjärde avdelningen

1 §

Av bestämmelsen framgår att det är infrastrukturförvaltaren som bestämmer vem som har rätt att bedriva trafik. Beslutanderätten är begränsad på sätt framgår i avdelningen. För andra infrastrukturförvaltare än Banverket kan reglerna ses som minimikrav medan de för Banverket anger vad som maximalt är tillåtet. Bedrivande av nationell persontrafik är inte reglerat på andra järnvägsnät än de som ingår i statens spåranläggningar.

2 §

Av denna bestämmelse framgår vem som har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet. Auktoriserad sökandes rätt i detta avseende regleras i 6 §.

3 §

Här framgår att regeringen utfärdar bestämmelser om rätt att bedriva nationell persontrafik på statens spåranläggningar. Bestämmelser finns i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar, 11–12 och 14–15 §§. Dessa regler skall ses över och avsikten är att de därefter skall föras in i denna lag.

4 §

Bestämmelsen reglerar internationell persontrafik och motsvarar 13 § i förordningen om statens spåranläggningar och 1 § lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet.

5 §

Av bestämmelsen framgår vem som har rätt att utföra godstrafik. Regleringen innebär att kraven på marknadstillträde enligt artikel 10.1-3 och 10.8 samt artikel 10 a direktiv 2001/12/EG för internationell godstrafik genomförs direkt i svensk rätt utan att utnyttja den möjlighet att avvakta med marknadsöppnandet till 2008 som direktivet medger. Rätt att bedriva trafik på järnvägsnät tillkommer järnvägsföretag med säte i Sverige, i annan EES-stat eller i Schweiz under förutsättning att kraven i fråga om säkerhetsintyg är uppfyllda.

Paragrafen reglerar vidare rätten till cabotage, dvs. rätt att ta emot och lämna ut gods. Direktivet innehåller inget krav i detta avseende. Rätten till cabotage är beroende av reciprocitet, dvs. att motsvarande rätt medges ett svenskt järnvägsföretag i det land där järnvägsföretaget har sitt säte.

Bestämmelsen ersätter nuvarande 16 a och 17 §§ förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar samt 1 § lagen (1997:756) lagen om tilldelning av spårkapacitet.

6 §

Bestämmelsen reglerar den auktoriserades rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet. Denna rätt omfattar enbart godstrafik. För sökande med auktorisation som inte har säte eller hemvist i Sverige innefattar bestämmelsen en reciprocitetsreglering. I den auktoriserades hemland måste motsvarande rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet medges svenskt organ som inte är järn-

vägsföretag.

10.5. Femte avdelningen

1 kap.

1 §

Bestämmelsen anger tillämpningsområdet.

2 §

Av paragrafen framgår att infrastrukturförvaltaren är skyldig att upplåta infrastrukturkapacitet. Den avgift infrastrukturförvaltaren skall ta ut för nyttjandet framgår av kapitel 5. Genom paragrafen slås vidare fast att det är infrastrukturförvaltaren som svarar för kapacitetstilldelningen och vilka krav som ställs på denna.

3 §

Bestämmelsen genomför artikel 5 i direktiv 2001/14/EG.

Paragrafen riktar sig till den som råder över tjänst vilket kan vara en infrastrukturförvaltare, ett järnvägsföretag eller annan. Den reglerar de tjänster som anges i bilaga II punkt 2 och 3 till direktiv 2001/14/EG. Med uttrycket ”tjänster” som tillhandahålls i samband med utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen avses de tjänster som anges i direktivets bilaga II, punkt 2 – 4, med undantag för ”bantillträdestjänster” (track access to service facilities) under punkt 2. Infrastrukturförvaltaren är dock inte skyldig att tillhandahålla de tjänster, s.k. ”extra tjänster” som avses under punkt 4. Tjänster skall tillhandahållas på icke diskriminerande villkor.

4 §

Genom denna bestämmelse genomförs artikel 3 samt bilaga I till direktiv 2001/14/EG. Bestämmelsen reglerar den beskrivning av järnvägsnätet som varje infrastrukturförvaltare är skyldig att ta fram. Den anger vad järnvägsnätsbeskrivningen skall innehålla. Syftet med beskrivningen är att säkerställa inflytande och insyn över villkoren och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen. Beskrivningen skall innehålla all information som kan anses nödvändig för att utnyttja tillträdesrätten. Den skall ange tillgänglig infrastruktur och villkor för tillträde till infrastrukturen. Här framgår även kravet på att beskrivningen tas fram i samråd med dem som tidigare har ansökt om infrastrukturkapacitet.

5 §

Av bestämmelsen framgår när beskrivningen av järnvägsnätet skall offentliggöras. Detta krav är knutet till tågplaneprocessen. Vidare framgår kravet på att beskrivningen av järnvägsnätet uppdateras regelbundet. Det skall vara ett dokument som regelbundet uppdateras och där den som är intresserad av att bedriva järnvägstrafik skall kunna få reda på de gällande förutsättningarna för bedrivande av trafik.

6 §

Här framgår att en infrastrukturförvaltare är skyldig att lämna uppgifter ur sin järnvägsnätsbeskrivning. Syftet är att dessa uppgifter skall kunna sammanställas för att medge att det finns en övergripande beskrivning av det svenska järnvägsnätet.

7 §

Av paragrafen framgår att det är infrastrukturförvaltaren som svarar för att kapacitetstilldelningen sker enligt artikel 18.1 direktiv 2001/14/EG och i enlighet med den tidsplan som framgår av bilaga III till direktivet. Vidare framgår krav på att infrastrukturförvaltare samarbetar för att kunna tillhandahålla och tilldela infrastrukturkapacitet effektivt på mer än ett järnvägsnät.

2 kap.

1 §

Av bestämmelsen framgår att den som vill ansöka om infrastrukturkapacitet skall göra detta på det sätt infrastrukturförvaltaren angivit i sin järnvägsnätsbeskrivning. Vidare framgår att en infrastrukturförvaltare är skyldig att ta emot ansökningar om nyttjande av andra infrastrukturförvaltares infrastrukturkapacitet enligt artikel 19.4 i direktiv 2001/14/EG.

2 §

Bestämmelsen genomför artikel 28 i direktiv 2001/14/EG. Den riktar sig mot infrastrukturförvaltaren och hans planerade banarbeten.

3 §

Bestämmelsen genomför artikel 13.2 direktiv 2001/14/EG.

4 §

Bestämmelsen genomför artikel 18.2 och 20.1 och 20.3 direktiv 2001/14/EG.

5 §

Bestämmelsen genomför artikel 21 direktiv 2001/14/EG och artikel 27 samma direktiv.

6 §

Av bestämmelsen framgår endast att infrastrukturförvaltaren beslutar om tågplan i enlighet med ansökningarna om dessa kan samordnas.

7 §

Bestämmelsen genomför artikel 22 direktiv 2001/14/EG.

Av bestämmelsen framgår att infrastrukturförvaltaren skall förklara infrastrukturen överbelastad om det efter samordning och tvistlösning inte går att samordna ansökningarna. Den del av infrastrukturen där oförenliga önskemål föreligger skall av infrastrukturförvaltaren förklaras överbelastad. Sådan förklaring skall även avges där kapacitetsbrist kan förväntas.

8 §

Här framgår att infrastrukturförvaltaren har rätt att ta ut en extra avgift för utnyttjandet av sådan infrastruktur som förklarats överbelastad. Den som godtar att betala sådan avgift medges företräde vid kapacitetstilldelningen.

9 §

Bestämmelsen genomför artikel 22 direktiv 2001/14/EG.

Den anger när prioriteringskriterier får tillämpas.

10 §

Bestämmelsen genomför artikel 23 direktiv 2001/14/EG.

Den reglerar ansökningar om infrastrukturkapacitet som inkommer efter sista ansökningsdag.

11 och 12 §§

Bestämmelserna genomför artikel 29.2 direktiv 2001/14/EG. För att öka tydligheten har bestämmelsen delats upp i två paragrafer.

13 §

Bestämmelsen genomför artikel 13.1 direktiv 2001/14/EG varav framgår att ett tilldelat tågläge inte får överlåtas samt vad följden kan bli om så sker.

14 §

Bestämmelsen genomför artikel 27.1 i direktiv 2001/14/EG.

3 kap.

1 §

Bestämmelsen genomför artikel 10.5 direktiv 2001/12/EG.

Den motsvarar 24 § förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och 9 § lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Den innefattar ett krav på trafikeringsavtal. Trafikeringsavtalet träffas mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget eller den som är auktoriserad att ansöka om infrastrukturkapacitet i anslutning till tågplaneprocessen.

I paragrafens andra stycke ges Järnvägsstyrelsen befogenhet att vid tvist om sådana avtal som avses i första stycket, på ansökan av part, meddela ett förvaltningsbeslut som reglerar förhållandet mellan parterna i de avseenden de inte lyckats avtala. Förvaltningsbeslutet träder i stället för villkoren i den utsträckning det är nödvändigt för att avtalen skall vara i enlighet med lagen.

Trafikeringsavtal skall finnas innan trafiken får utföras.

2 §

Bestämmelsen genomför artikel 17 i direktiv 2001/14/EG.

Ramavtalet är, i motsats till trafikeringsavtalet, frivilligt. Även detta avtal träffas mellan infrastrukturförvaltaren och den sökande. För att ingå ett ramavtal med längre giltighetstid än fem år krävs särskilda skäl. Dessa kan bestå i att endera parten med anledning av planerad trafik åtar sig särskilda investeringar eller risker i anläggningar eller rullande material eller liknande. För att få ingå ett ramavtal med längre giltighetstid än tio år krävs synnerliga skäl som då endera parten genom avtal åtagit sig omfattande och långsiktiga investeringar.

3 §

Av bestämmelsen framgår att ramavtalet inte får ange bestämda tåglägen eller utformas så att det utestänger andra från att använda infrastrukturen.

4 §

Bestämmelsen anger ramavtalets tillämpning i två avseenden. Dels skall avtalet kunna ändras eller begränsas i syfte att åstadkomma ett bättre utnyttjande av infrastrukturen. Med hänsyn till syftet ligger det närmast till hands att det är infrastrukturförvaltarens åtagande som begränsas eller ändras. Bestämmelsen hindrar dock inte att motsvarande sker med sökandens åtagande, om detta innebär att syftet uppfylls. Enligt andra meningen skall ersättning utgå om avtalet begränsas eller upphävs. Denna regel skall tolkas så att om en tillämpning av första meningen innebär skada för motparten så skall den vars åtagande ändrats eller begränsats betala ersättning. Ersättningen skall utgå enligt allmänna principer för inomkontraktuellt skadestånd. Detta innebär ersättning för såväl kostnader, som utebliven vinst.

4 kap.

1 §

Bestämmelsen genomför artikel 22 och 24.2 direktiv 2001/14/EG. Den anger att infrastruktur får reserveras för särskilt ändamål. Sådan reservation förutsätter att alternativ järnvägsinfrastruktur finns och får inte hindra annan trafik om denna har de tekniska egenskaper som behövs. Om infrastruktur reserveras skall detta anges i järnvägsnätsbeskrivningen. Denna skall tas fram efter samråd med berörda.

2 §

Bestämmelsen genomför artikel 25 och 26 direktiv 2001/14/EG.

Paragrafen anger de krav som ställs på en infrastrukturförvaltare i samband med att denna förklarat viss del av infrastrukturen överbelastad. Infrastrukturförvaltaren skall då göra en kapacitetsanalys i syfte att få fram orsakerna till att ansökningarna om infrastrukturkapacitet inte kan tillgodoses och föreslå åtgärder för att kunna tillmötesgå fler ansökningar. Kapacitetsanalysen skall avslutas inom sex månader från det att infrastrukturen förklarats överbelastad. Vidare innehåller bestämmelsen krav på infrastrukturförvaltaren att upprätta en kapacitetsförstärkningsplan. Denna skall upprättas efter samråd med användare av den relevanta järnvägsinfrastrukturen. Den närmare regleringen av förfarandet har överlämnats till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att ta fram.

5 Kap.

Med "direktivet" avses i detta avsnitt direktivet 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastruktur, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg.

1 §

Första stycket anger att infrastrukturförvaltaren skall ta ut avgift för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Bestämmelsen grundar sig i den delen på artikel 4.1 andra stycket i direktivet. Det föreskrivs en skyldighet för infrastrukturförvaltaren att, med vissa undantag, beräkna sådana avgifter enligt de principer som anges i kapitlet.

Med uttrycket "tjänster som tillhandahålls i samband med utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen" i andra stycket avses de tjänster som anges i direktivets bilaga II, under punkt 2 med undantag för bantillträdestjänsterna (spårtillträde till serviceanläggningarna) och under punkterna 3 och 4. Av bestämmelsen

framgår vem som bestämmer avgiften för sådana tjänster och att vissa avgiftsprinciper skall gälla vid beräkningen av avgifterna.

Principerna för beräkning av avgifterna skall gälla såväl för trafik på statens spåranläggningar som för trafik på andra spåranläggningar än statens.

I tredje stycket bemyndigas regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att i vissa fall meddela undantag från skyldigheten att beräkna avgifter enligt kapitlet. Dessa undantag är begränsade till fall då infrastrukturavgiften utgör en obetydlig del av den sammanlagda betalningen för användningen av järnvägsinfrastruktur och tjänster och inte är till ekonomisk nackdel för den som skall betala. Exempel på fall då undantag kan komma att meddelas är när avgifter för utnyttjande av terminal-, industri- och hamnspår skall fastställas.

2 §

Genom bestämmelsen genomförs artiklarna 7.3 och 7.6 i direktivet. Avgifterna avser kostnader för spårslitage.

Det som avses med uttrycket "den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförande av rullande materiel" i första stycket är den kortsiktiga, samhällsekonomiska marginalkostnaden. Med uttrycket avses närmare bestämt den kostnad som ett tillkommande tåg ger upphov till och som tågoperatören inte betalar för. Enligt bestämmelsen skall avgiften för kostnaden för spårslitage som huvudregel beräknas med utgångspunkt från en sådan marginalkostnad.

Begreppet "rullande materiel" har använts i paragrafen i stället för begreppet "tågtrafik" som används i artikel 7.3 i direktivet. Skälet därtill är att avgiften skall beräknas på samtliga rörelser som orsakar spårslitage och alltså inte endast på sådana rörelser som anses utgöra trafik.

Av bestämmelsens andra stycke framgår att avgiften för spårslitage får grunda sig på en genomsnittlig beräkning av marginalkostnaden. Om infrastrukturförvaltaren vid avgiftsberäkningen vill ta hänsyn till hur olika fordonstyper sliter på spåret kan han bestämma avgiften med hänsyn till den genomsnittliga kostnad som ett visst slag av rullande materiel medför. Avgiften får dock också beräknas med hänsyn till den genomsnittliga kostnad som alla slag av rullande materiel medför.

3 §

Bestämmelsen genomför artikel 7.4 i direktivet. Av bestämmelsen framgår att infrastrukturförvaltaren får ta ut en extra avgift vid överbelastad infrastruktur.

Med uttrycket "ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen" menas att kapaciteten utnyttjas fullt ut och att de som inte får någon tilldelning av kapacitet skall representera det minsta samhällsekonomiska nyttobortfallet. Regeringen bemyndigas att meddela närmare bestämmelser om villkoren för att ta ut en extra avgift. Det bör här framhållas att sådana föreskrifter måste meddelas för att artikel 26.3 skall anses genomförd.

Om en extra avgift tas ut skall det i den beskrivning av järnvägsnätet som avses i 5 avd. 1 kap. 4 § anges vilka metoder, bestämmelser och i tillämpliga fall nivåer som används vid tillämpningen.

4 §

Bestämmelsen grundar sig såvitt avser miljöavgiften på artikel 7.5 i direktivet. Av bestämmelsen framgår att den som är skyldig att betala avgift för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur även skall betala miljöavgift och avgift för den olycksrisk som framförande av rullande materiel innebär.

I bilaga 6 till järnvägslagen anges miljö- och olycksavgifternas storlek (se avsnitt 8).

5 §

Genom bestämmelsen genomförs artikel 8.1 i direktivet.

I bestämmelsen bemyndigas regeringen att under vissa förutsättningar medge infrastrukturförvaltaren att bestämma en ytterligare avgift för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen utöver de som följer av 2–4 §§. En sådan avgift skall vara icke-diskriminerande.

Med uttrycket "ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen" menas att kapaciteten utnyttjas fullt ut. Järnvägsföretag som kan betala åtminstone marginalkostnaden får inte hindras från att använda infrastrukturen om det finns ledig infrastrukturkapacitet.

Regeringen skall vid sin prövning av om medgivande skall lämnas även ta hänsyn till om konkurrensförhållandena på järnvägsmarknaden tillåter det.

6 §

Paragrafen motsvarar artikel 8.2 i direktivet. Bestämmelsen anger att infrastrukturförvaltaren får bestämma avgifter och villkor för utnyttjande av vissa särskilda infrastrukturprojekt på grundval av den långsiktiga kostnaden för projekten. Förutsättningarna för att den långsiktiga kostnaden skall få läggas till grund för beräkning av avgifterna är att projekten ökar effektiviteten i järnvägssystemet och att de inte skulle ha kommit till stånd om avgifterna begränsats på det sätt som följer av huvudprinciperna angivna i 2–4 §§.

De villkor som infrastrukturförvaltaren får bestämma om projekten är bl.a. villkor om fördelning av de risker som sammanhänger med nya investeringar.

Öresundsbron och Arlandabanan är att hänföra till sådana särskilda infrastrukturprojekt som avses i bestämmelsen.

7 §

Bestämmelsen grundar sig på artikel 9 i direktivet. Av bestämmelsen framgår på vilka avgifter och under vilka förutsättningar i övrigt infrastrukturförvaltaren får ge rabatt.

8 §

Bestämmelsen grundar sig på artikel 7.8 och i viss mån artikel 12 i direktivet.

Bestämmelsen reglerar beräkningen av avgiften för tjänster. När det gäller vilka tjänster som avses, se kommentaren till första paragrafen. Det är det järnvägsspecifika utnyttjandet av telekommunikationsnätet som avses under punkten 4 a i bilagan II till direktivet.

Paragrafen anger att avgiften inte får vara diskriminerande. Den som förfogar över sådana tjänster får som huvudregel själv bestämma avgiften. Av bestämmelsen framgår dock att om denne är ensam om att tillhandahålla viss tjänst skall avgiften beräknas

utifrån kostnaden för att tillhandahålla tjänsten och efter det faktiska utnyttjande som köparen har begärt.

9 §

Genom bestämmelsen genomförs artikel 30.3 andra och tredje meningarna i direktivet.

Av bestämmelsen framgår att infrastrukturförvaltaren och en sökande får föra förhandlingar om nivån på de avgifter som avses i 5 och 6 §§, dock endast om Järnvägsstyrelsen tillförsäkras full insyn i förhandlingarna. Det föreskrivs också på vilket sätt Järnvägsstyrelsen kan ingripa om den finner det sannolikt att förhandlingarna förs på grunder som strider mot principerna i 5 och 6 §§.

10 §

Första stycket, som motsvarar artikel 7.1 i direktivet, anger att avgifterna enligt 2, 3, 5 och 6 §§ skall betalas till infrastrukturförvaltaren.

I andra stycket föreskrivs en skyldighet för infrastrukturförvaltaren, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att även uppbära, redovisa och till staten betala in de miljö- och olycksavgifter som fastställts enligt 4 §. Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om hur redovisningen och inbetalningen skall gå till.

Av tredje stycket framgår att infrastrukturförvaltaren i sin tur är skyldig att betala den extra avgift som tas ut med stöd av 3 § till den som har hand om planeringen och finansieringen av de åtgärder som behövs för att förebygga överbelastad infrastruktur för de fall infrastrukturförvaltaren inte själv fastställer investeringsplaner och svarar för sådana investeringar.

Fjärde stycket motsvarar artikel 12 första stycket i direktivet. Det anges att infrastrukturförvaltaren får, med undantag för avgift enligt 4 §, ta ut en s.k. bokningsavgift för kapacitet och tjänster som har begärts men inte utnyttjats.

Av femte stycket framgår att avgiften för tjänster som tillhandahålls i samband med utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen skall betalas till den som tillhandahåller dem.

10.6. Sjätte avdelningen

1 kap.

1 §

Av paragrafen framgår att tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i 2 – 5 avd. utövas av Järnvägsstyrelsen.

2 §

Bestämmelsen innehåller endast en hänvisning till ellagen.

3–4 §§

Bestämmelserna reglerar tillsynsansvaret och tillsynsmyndighetens möjligheter att utöva tillsyn samt dess befogenheter i de fall då ett ingripande är nödvändigt. I detta tillsynsansvar ingår de uppgifter Järnvägsstyrelsen ålagts genom bestämmelsen i artikel 10.7 direktiv 2001/12/EG. Det är i det avseendet fråga om att besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling ur konkurrenssynpunkt på järnvägsmarknaden. I det avseendet åligger det Järnvägsstyrelsen att agera inte bara på klagomål utan även på eget initiativ. För denna tillsynsuppgift kan finnas behov såväl av att få information som tillträde till lokaler m.m.

5 §

Bestämmelsen genomför artikel 12 och 19 i direktiv 2001/16/EG.

2 kap.

[1-4 §§]

Det föreslås att straffbestämmelser motsvarande dem som gäller enligt järnvägssäkerhetslagen införs (se avsnitt 4.3.5). Tillämpningen bör följa den som hittills gällt för järnvägssäkerhetslagen.

3 kap.

1 §

Genom bestämmelsen bemyndigas regeringen att utfärda ytterligare föreskrifter. Det innebär bl.a. ett bemyndigande att utfärda de föreskrifter som är nödvändiga för att direktiven skall kunna genomföras i svensk rätt. Bemyndiganden återfinns även under andra avdelningar i lagen.

2 §

Befogenheten att föreskriva eller i enskilda fall medge undantag bör tillkomma Järnvägsstyrelsen.

4 kap.

1 §

Av bestämmelsen framgår bl.a. att Järnvägsstyrelsens beslut får överklagas hos länsrätt.

2 §

Av bestämmelsen framgår att ett beslut gäller omedelbart om inte annat beslutats.

3 §

Bestämmelsen genomför artikel 30.2 och delvis 30.3 i direktiv 2001/14.

Enligt lagen åläggs infrastrukturförvaltare skyldighet att upplåta infrastrukturkapacitet på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Samma skyldighet åligger infrastrukturförvaltare respektive järnvägsföretag i fråga om vissa tjänster. En sökande skall kunna klaga på beslut fattade av infrastrukturförvaltaren och i förekommande fall järnvägsföretaget när det gäller:

 järnvägsnätsbeskrivningen, att denna tagits fram på föreskrivet

sätt och på dess innehåll bl.a. på kapacitetstilldelningsprocessen och avgiftssystemet,  att tilldelningsförfarandet skett på föreskrivet sätt och på beslut

fattade i det enskilda fallet och  att avgiftsnivån fastställts på föreskrivet sätt i det enskilda fallet.

För en infrastrukturförvaltare som är förvaltningsmyndighet är genom förvaltningslagen (1986:223) reglerat hur beslut fattas, hur klagotid skall beräknas etc. I fråga om infrastrukturförvaltare som är enskilda organ liksom för järnvägsföretag vid tillhandahållande av tjänster finns ingen motsvarande reglering. Järnvägsnätsbeskrivningen skall kunna överklagas. Beträffande beskrivningen kan tidpunkten för överklagande räknas från offentliggörandet. För beslut om avgift i det enskilda fallet skall tiden för överklagande räknas från datum för fakturan.

Ett beslut om kapacitetstilldelning får normalt påverkan på andra. Om en sökande är missnöjd med tilldelat läge och klagar på detta, får om beslutet ändras, detta inverkan på andras tilldelade kapacitet.

4 §

Genom bestämmelsen genomförs artikel 30.4 i direktiv 2001/14/EG.

Förslaget till lag om ändring i järnvägssäkerhetslagen

1 §

Av innehållet i det nya andra stycket framgår att järnvägssäkerhetslagens bestämmelser inte längre gäller i samma omfattning som tidigare, se avsnitt 4.3.3. Detta är en följd av de föreslagna bestämmelserna i järnvägslagen.

I tredje stycket har "Banverket" ersatts med "Järnvägsstyrelsen".

4 §

Ändringarna i första stycket är en följd av att det inte finns skäl att undanta Banverket från tillståndsprövningen och att nuvarande regel om att SJ får bedriva trafik utan tillstånd sedan bolagiseringen av SJ inte längre är tillämpbar och föreslås tas bort.

Som en följd av förslaget att bl.a. drift av internationell järnvägstrafik inte längre skall regleras i järnvägssäkerhetslagen utan i stället i den nya järnvägslagen tas vissa delar av bestämmelsen bort.

I bestämmelsen införs ett krav på att även en infrastrukturförvaltare som beviljas tillstånd genom försäkring eller på annat likvärdigt sätt skall ha täckt den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av järnvägstrafiken, se avsnitt 4.3.2.

8 §

Som en följd av förslaget att bl.a. drift av internationell järnvägstrafik inte längre skall regleras i järnvägssäkerhetslagen utan i stället i den nya järnvägslagen tas vissa delar av bestämmelsen bort.

19 a och 19 b §§

Paragraferna skall enligt förslaget upphävas. Regleringen av sådana frågor föreslås i stället i den nya järnvägslagen.

29 §

Ändringen i första stycket första punkten är en följd av att 19 a och 19 b §§ enligt förslaget skall upphävas (i 29 § borde det rätteligen vara en hänvisning till 19 b §).

11. Svensk representation i internationella organisationer

11.1. De internationella organisationerna

Det internationella arbetet på järnvägsområdet bedrivs i ett omfattande och komplicerat nätverk där det många gånger är svårt att dra skarpa gränser mellan den ena eller andra organisationens verksamhetsområde och befogenheter. Organisationerna har tillkommit under olika tidsskeden och de uppgifter de då skulle lösa har med tiden ofta kommit att förändras. Det är emellertid utomordentligt svårt att avskaffa några internationella organisationer därför att det alltid finns några intressen som i så fall skulle bli lidande. Organisationerna består därför, men ges ändrade arbetsuppgifter.

Liksom på andra samhällsområden finns det inom transportsektorn ett stort antal internationella organisationer. Det kan antingen vara fråga om övergripande organisationer där transportfrågorna utgör en mindre del av den totala verksamheten eller organisationer vars verksamhet koncentreras på enbart transportfrågor. I vissa fall sysslar de med flera olika trafikslag, oftare dock med enbart ett av dem. Organisationerna kan vara antingen överstatliga eller mellanstatliga, de kan också vara sammansatta av myndigheter i olika länder. Organisationerna kan ha en världsvid, europeisk eller nordisk karaktär.

Ett stort antal internationella organisationer företräder näringslivet i stort och dess nationella branschorganisationer. Det finns också konsumentorganisationer, miljögrupperingar, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. En del organisationer är övergripande för industrin och handeln och transportfrågorna utgör där endast en mindre del av verksamheten. Det finns också organisationer som arbetar för att utveckla gemensamma rättsregler. Stor betydelse har också de organisationer som arbetar med standardiseringsfrågor. Nedanstående beskrivning är inte

uttömmande men ger en bild av hur järnvägsfrågor behandlas de i internationella forum jag anser mest relevanta för mina ställningstaganden.

11.2. Organisationer som behandlar transportfrågor

EU

Frågor som rör den gemensamma transportpolitiken, bl.a. järnvägsfrågor, behandlas i Europeiska unionens olika institutioner. Hur Sverige skall representeras i dessa sammanhang är inte specifikt för järnvägssektorn utan det finns en allmän ordning för arbetet som vuxit fram med stöd av författningsbestämmelser och praxis. Jag finner givetvis ingen anledning att ta ställning till om denna ordning är ändamålsenlig för arbetet med järnvägsfrågorna. Däremot tycker jag att det är lämpligt att beskriva hur arbetet är fördelat mellan olika aktörer eftersom det hänger samman med representationen i andra internationella organisationer. Jag kommer i det följande att kort beskriva de organisationer som är relevanta för järnvägsfrågorna.

ECE

FN:s regionala ekonomiska kommission för Europa(ECE), där alla europeiska länder ingår, har en särskild kommitté för landtransporter med bl.a. en undergrupp för järnvägsfrågor. Organisationen har tidigare utarbetat konventioner i transportfrågor av stor betydelse för transport och trafik. ECE tillkom omedelbart efter andra världskrigets slut och dess huvuduppgift var – och är fortfarande – att befrämja handeln och andra ekonomiska kontakter mellan Väst- och Östeuropa. Därför ingår även transportområdet i organisationens verksamhet.

Organisationens huvudsakliga värde ligger i dag i att i den ingår stater från såväl Väst- som Östeuropa samt USA och Canada. Den är därför en punkt för kontakter mellan dessa länder på tjänstemannanivå. Med tiden har organisationen åtminstone på transportområdet fått en alltmer teknisk inriktning. Med EU:s utvidgning kommer en stor del av värdet som kontaktpunkt öst-väst att för-

svinna, men det är viktigt att komma ihåg att i ECE är Ryssland, Ukraina, Jugoslavien och Kroatien medlemmar. Kontakterna mellan EU och Ryssland måste dock förmodligen efter utvidgningen regleras på annat sätt. Behovet av ECE måste därför sannolikt omprövas.

CEMT

Den europeiska transportministerkonferensen (CEMT) är en systerorganisation till OECD. Den är ett viktigt forum för samråd mellan transportministrarna i hela Europa i landtransportfrågor. Organisationen är främst att se som policyskapande. Konferensens arbete mynnar som regel ut i icke-bindande policyförklaringar från ministrarna, s.k. resolutioner. CEMT ordnar en rad seminarier och rundabordssamtal i aktuella ämnen som berör landtransporter. På samma sätt som för ECE kan CEMT:s roll komma att förändras genom EU:s utvidgning

WTO, OECD

Arbetet i världshandelsorganisationen (WTO) och organisationen för utvecklingssamarbete (OECD) kan ha en indirekt betydelse för järnvägssektorn. En ny världsvid handelsrunda kan komma att inkludera landtransporter och det kan då bli aktuellt att delta med transportexpertis.

11.3. Internationella järnvägsorganisationer

OTIF

Organisationen för internationella järnvägstransporter (OTIF) med säte i Bern har ett 40-tal stater som medlemmar från Europa, Nordafrika och Mellersta Östern, dock ej Ryssland och Ukraina. I dess ansvarsområde ingår frågor om förenkling av regler för resande och gods under järnvägsresor, att sköta avräkning mellan järnvägsföretagen samt att lista farligt gods enligt konventionen om transport av farligt gods på järnväg (RID). Dess största uppgift är

dock att ansvara för konventionen om internationell transport med järnväg (COTIF), de civilrättsliga reglerna om transport av passagerare och gods i internationell trafik (CIV och CIM) samt reglerna om internationell transport av farligt gods. Organisationen har ett nära samarbete med sin östeuropeiska motsvarighet, (OSShD) i vilken bl.a. Ryssland ingår. Därigenom får COTIF en nästan paneuropeisk-asiatisk utsträckning.

CIT

I anslutning till OTIF verkar CIT (Comité International des transports ferroviaires) som är ett frivilligt samarbetsorgan mellan järnvägarna för att åstadkomma regler för en enhetlig tillämpning av COTIF.

UIC

Den internationella järnvägsunionen UIC har 158 medlemmar från fem kontinenter. Verksamheten har sin huvudinriktning på harmonisering av järnvägsteknik och järnvägssystem Organisationen ser som sin uppgift att främja internationell järnvägstrafik. I detta syfte utarbetas standarder och rekommendationer med driftskompatibilitet som målsättning. Organisationen upplever sig även som en allmän talesman för järnvägen som transportsätt. UIC har helt klart en särställning i järnvägssammanhang. Orsaken till och följderna av detta kommer jag att beskriva närmare i det följande.

CER

Ett särskilt organ har skapats i nära anslutning till UIC, nämligen den europeiska järnvägskommittén (CER), vars enda uppgift synes vara att påverka EU-kommissionen och regeringarna i EU:s medlemsstater i järnvägspolitiska frågor. Infrastrukturförvaltarna har fått inträde i denna organisation. De anser sig dock inte ha fått gehör för sina synpunkter.

AEIF

Europeiska sällskapet för driftskompatibilitet på järnväg (AEIF) ägs av infrastrukturägarna, järnvägsföretagen (via UIC) och järnvägsindustrin inom EU. AEIF har utsetts enligt EG-direktiven om driftskompatibilitet att vara det gemensamma representativa organet för att utarbeta förslag till tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Förslagen skall antas av Europeiska gemenskapernas kommission och därefter offentliggöras i EGT (Europeiska gemenskapernas officiella tidning). AEIF ansvarar för att förbereda översyn och uppdatering av TSD allteftersom den tekniska och samhälleliga utvecklingen fortskrider. EU:s medlemsstater är skyldiga att följa TSD.

EIM

Infrastrukturförvaltarna i ett antal av EU:s medlemsstater har nyligen bildat organisationen Europeiska infrastrukturförvaltarna. Infrastrukturförvaltare från ett ökande antal stater hör sig för om möjligheterna att ansluta sig. Det är troligt att organisationen på sikt kommer att omfatta flertalet infrastrukturhållare inom EU.

NIM

Sammanslutningen för de nordiska infrastrukturförvaltarna (NIM) har varit kärnan för EIM. I detta forum diskuteras utformningen av ett närmare samarbete mellan de nordiska infrastrukturförvaltarna.

11.4. Utvecklingen inom UIC

11.4.1. Historik

Den internationella järnvägsorganisationen (UIC) bildades efter första världskrigets slut mellan järnvägsförvaltningarna i Europa. Avsikten var att genom en harmonisering av järnvägssystemen i Europa bidra till Nationernas Förbunds mål att i framtiden undvika krig, särskilt i Europa. Två förödande krig mellan Tyskland och Frankrike hade då visat järnvägarnas oerhörda och växande betydelse dels för militära ändamål, dels för folkhushållningen. Genom ett nära samarbete mellan främst de tyska och franska och naturligtvis gärna också de italienska, polska, österrikiska m.fl. järnvägarna kunde ett viktigt bidrag ges till uppbyggandet av en varaktig fred byggd på handel och resande mellan länderna. Samarbetet måste emellertid om det skulle kunna få någon märkbar praktisk effekt bygga på att järnvägsmaterielen, rullande och fast, harmoniserades så att tågen kunde rulla över gränserna, i vart fall vagnarna. UIC fick alltså redan från början en starkt teknisk inriktning. Denna profil hade UIC också under de första decennierna efter andra världskriget. Den stora förändringen kom när debatten om avreglering av järnvägarna i Europa började under 80talet. Denna debatt ledde fram till en spektakulär utförsäljning av den statliga järnvägen i Storbritannien medan man i Sverige gjorde en uppdelning mellan SJ och Banverket genom riksdagsbeslutet 1988.

11.4.2. Struktur

UIC har i dag en komplicerad organisation och beslutsstruktur. Viktigt är dock att här påpeka att UIC är en världsvid organisation men att dess tyngdpunkt ligger i Europa. EU-ländernas järnvägar är antalsmässigt i minoritet, men sättet att beräkna medlemsavgifter och därmed röster medför att de centraleuropeiska stora järnvägsländernas statsjärnvägar, främst DBAG och SNCF som alltjämt i huvudsak är att se som integrerade järnvägar, har ett stort

inflytande över organisationens verksamhet. När länder som Storbritannien och Sverige förändrade sina järnvägsadministrationer passade detta dåligt in i UIC:s struktur. De nya infrastrukturförvaltarna beviljades dock eget medlemskap (liksom i CER). Så har också skett med andra senare tillkomna fristående infrastrukturförvaltare. Nya mindre järnvägsföretag har, delvis av kostnadsskäl, haft svårare att ansluta sig till UIC.

11.4.3. Arbetssätt

De regler som nu styr UIC:s verksamhet är resultatet av ett länge pågående revisionsarbete för att anpassa UIC till den nya situation att vissa järnvägsförvaltningar delades upp i trafik- och infrastrukturdelar. Organisationen var inte skapad för att kunna tillvarata bägge delarnas intressen. Saken kompliceras ytterligare av att gemenskapslagstiftningen i EU inrättar de regulators- och säkerhetfunktioner som skall hållas avskilda från infrastrukturförvaltarens uppgifter. Vidare måste man beakta att i UIC ingår ett stort antal järnvägsförvaltningar som inte tillhör EU:s medlemsstater eller ens är europeiska. Sättet att beräkna röststyrkan i organisationen gynnar de stora centraleuropeiska järnvägarna som därför dominerar verksamheten. DBAG och SNCF har inget eget intresse av att uppdelning sker mellan bana och drift.

En ytterligare komplikation för UIC är att flera medlemmar nu har privata ägare. En del är också organiserade som aktiebolag fast de är statligt ägda. Företagen uppträder som privata företag på marknaden och inte som statliga organ. Detta gäller SJ AB och Green Cargo AB. Blandningen av statligt och privat var inte förutsedd i UIC-verksamheten. Allt detta leder till att UIC mer och mer liknar en frivillig intresseorganisation (en s.k. NGO). UIC förlorar successivt sin tidigare karaktär av i viss mån mellanstatligt organ eller nästan överstatlig organisation i arbetet med att utfärda tekniska normer som medlemsföretagen förbinder sig att införa.

Det finns i dag ett ganska stort missnöje med hur verksamheten inom UIC bedrivs. Den kommer främst från företag och myndigheter i sådana länder som genomfört en boskillnad mellan infrastrukturförvaltning och järnvägsföretag. Man upplever att det är svårt att få gehör för sina synpunkter. UIC är inte strukturerat för

att kunna ta vara på och utveckla såväl infrastrukturhållarnas som järnvägsföretagens intressen. De är ju ofta helt stridande mot varandra. Exempel på sådana frågor där detta blir särskilt framträdande är banavgifterna och fördelning av tåglägen. I de integrerade företagen ingås kompromisser i dessa frågor, men detta är ju inte möjligt i t.ex. Sverige och Storbritannien. Infrastrukturhållarna varken kan, vill eller skall kompromissa bort sina synpunkter i UIC-arbetet. Syftet med organisationen är ju i stället just att utveckla och förstärka sådana synpunkter som många medlemmar har gemensamma.

En annan utveckling man kan iaktta i UIC är att organisationens tidigare så klara inriktning på harmonisering av järnvägsteknik och järnvägssystem i medlemsländerna trätt i bakgrunden till förmån för mer kommersiella, juridiska och t.o.m. järnvägspolitiska frågor. SJ AB och Green Cargo AB har under år 2001 inte varit medlemmar i UIC och CER. De har emellertid nu inträtt från just passerat årsskifte. Man kan säga att de därmed övertar den roll SJ som järnvägsföretag tidigare spelade. Övriga svenska tågoperatörer verkar f.n. inte ha intresse av att inträda eftersom medlemsavgifterna skulle bli så höga. För SJ AB:s del respektive för Green Cargo är det främst av kommersiella skäl man önskar delta i verksamheten. Det gäller t.ex. försäljning av internationella biljetter, möjligheten att befordra vagnar över gränserna (bl.a. RIC- och RIV-avtalen), standardiseringsarbetet med järnvägsmaterielen m.m.

11.5. Överväganden om Sveriges representation i internationella organisationer

För att svenska staten skall kunna medverka effektivt i internationellt samarbete på järnvägsområdet krävs ett samordnat agerande av regeringen och berörda myndigheter. Det förespråkas särskilt när det gäller arbetet i EU att Sverige bör ”tala med en röst”. Naturligtvis delar jag uppfattningen att den inställning som anges som Sveriges ståndpunkt i internationella sammanhang bör vara väl avstämd, förankrad och konsekvent samt ta hänsyn till viktiga principer inom angränsande politikområden. Det har visat sig under Sveriges år som medlemsstat i EU att det går att få till stånd en sådan ordning för Regeringskansliet och myndigheterna. Privata organisationer kan naturligt nog inte förväntas förespråka statens linje i frågor som kan komma i konflikt med de intressen de

har att tillvarata. En svensk ståndpunkt som beretts av Regeringskansliet och berörda myndigheter tar i regel dock hänsyn till viktiga synpunkter som framförts av intresseorganisationer under beredningen.

Jag vill därför understryka att jag anser det särskilt viktigt att svenskt agerande i internationella organisationer på järnvägsområdet föregås av beredning i samråd med en bred krets av intressenter. Likaså är det betydelsefullt att resurser avsätts för att Sverige skall kunna delta i det internationella arbetet med den expertis som är mest lämpad för uppgiften. De myndigheter som deltar i arbetet bör överväga hur de kan ta tillvara externa expertkunskaper.

Arbetet i EU:s ministerråd och dess arbetsgrupper sköts enligt författningar och utbildad praxis av regeringen och de berörda myndigheterna. För järnvägsfrågor har arbetet som regel bedrivits av tjänstemän från Regeringskansliet och experter från Banverket. Experterna från myndigheten deltar även i arbetet i andra internationella organisationer och har därmed ett nätverk av expertkollegor från andra medlemsstater. Detta har visat sig mycket värdefullt under arbetet i rådets grupper. I den nya organisation som jag föreslår för järnvägsmyndigheterna är det därför naturligt att Järnvägsstyrelsen och i vissa fall även Banverket deltar i arbetet i ministerrådets arbetsgrupper. Detsamma gäller de kommittéer hos Europeiska kommissionen där regeringen utsett representanter från myndigheter som företrädare.

Även i organisationer som ECE, WTO och OECD styr rättsregler och utbildad praxis hur Sverige representeras och jag finner därför inte anledning föreslå annat än att när järnvägsmyndigheterna deltar i arbetet bör det ske enligt den uppdelning av ansvaret mellan dem som jag föreslagit.

Med detta kvarstår frågan om representation i CEMT, OTIF, CIT, UIC, CER, AEIF, EIM och NIM.

Jag har uppfattat mitt uppdrag som att jag bör lämna förslag till hur och om Sverige som stat skall vara representerat i olika organisationer. I förhållande till de ”privata” organen UIC och CER samt AEIF uppstår då frågan om Sverige kan eller skall vara representerat i egenskap av observatör och i så fall vilket svenskt organ som bör vara det. Frågan är alltså om Järnvägsstyrelsen eller annan myndighet bör vara observatör i nämnda organ.

Det kan i frågan om UIC också finnas anledning att överväga i vilken utsträckning frågor som nu behandlas inom organet även

fortsatt bör avgöras där och om Sverige bör ha en inställning i denna sak. Som jag tidigare beskrivit UIC:s aktiviteter finns det anledning att ifrågasätta om verksamhet som leder till resultat med karaktären av bindande offentligrättsliga regler kan bedrivas av ett organ som domineras av järnvägsföretag med en konservativ syn på de rättsregler som arbetas fram inom EU.

Mitt förslag är därför att regeringen inom EU och i andra forum verkar för att UIC utvecklas till ett rent intresseorgan för järnvägsföretag. De svenska järnvägsföretag som önskar det kan då delta i organisationen om de bedömer sig ha nytta av det men inte känna sig tvingade för att kunna bedriva internationell trafik. Liknande resonemang kan föras när det gäller CER och EIM.

CEMT, OTIF och CIT är sådana organ där Sverige bör vara officiellt representerat.

Två av organen, OTIF och CEMT, har i sin verksamhet frågor av sådan natur att någon annan representation än berört departement inte kan komma i fråga. I dessa sammanhang behandlas frågor av en sådan beskaffenhet att huvudansvaret bör ligga på Regeringskansliet, bland annat förhandlas folkrättsligt bindande internationella överenskommelsen och antas beslut om politisk inriktning på generell nivå. Det förekommer att ett enskilt departement kan låta en myndighet sköta det ”dagliga” förhandlingsarbetet och en sådan delegering sker ofta formlöst. Detta innebär dock inte att ansvaret som sådant kan läggas på myndigheten. Särskilt inom CEMT bedrivs dock en hel del arbete i form av seminarier och rundabordssamtal och det är naturligtvis värdefullt om järnvägsmyndigheterna, med sin expertis, deltar i sådana sammanhang.

Eftersom diskussion förekommit om vilket departement som skall ansvara för vilket organ finner jag det lämpligt att även behandla denna fråga. När det gäller OTIF kan det finnas anledning till en uppdelning av ansvaret. Till COTIF, den internationella järnvägskonventionen, finns en rad bilagor. I dagsläget har Justitiedepartementet ansvar för två av bilagorna, CIV och CIM. Försvarsdepartementet har ansvar för en, RID, medan Näringsdepartementet har ansvar för övriga bilagor samt för huvudkonventionen. Eftersom erfarenheten visat att det delade ansvaret innebär svårigheter för det löpande arbetet föreslår jag att Näringsdepartementet, som är huvudman för järnvägstrafiken och som enligt dagens fördelning svarar för huvudkonventionen, även får ansvar för samordningen av de olika delarna för vilka lagstiftningsansvaret ligger hos de två andra departementen.

CIT synes vara ett organ där Sverige kan vara representerat på myndighetsnivå enligt den ansvarsuppdelning jag föreslagit.

För AEIF föreslår jag att regeringen ser över villkoren för hur organisationen på ett neutralt sätt kan tillföras svensk teknisk expertis så att Sverige har förutsättningar att påverka detta betydelsefulla arbete som tenderar att domineras av kontinentala intressen. Det är också av vikt att svenska intressen blir allsidigt representerade. Det kan därför i detta sammanhang övervägas om intresserade företag som saknar resurser att delta kan få uppmuntran och stöd för att möjliggöra deltagande. Banverket kan visserligen inom ramen för sektorsansvaret anses ha till uppgift att se till såväl järnvägsföretagens som samtliga infrastrukturförvaltares intressen då man deltar i AEIF och motsvarande organs arbete. Anslagsmedel för sektorsändamål skulle emellertid delvis kunna användas så att övriga intressenter direkt kunde låta företräda sig själva och sina egna intressen i stället för att låta sig företrädas av ett infrastrukturförvaltande sektorsorgan. Risken för misstanke om rollsammanblandning kan i det senare fallet aldrig helt undvikas.

Sverige bör beträffande AEIF och andra liknande organ dessutom använda sig av möjligheten att via EU-kommissionen påverka expertkompetensen inom organet. Det bör i så fall ske genom initiativ från regeringen och gentemot kommissionen.

Regeringen bör också mer allmänt sett följa upp att nödvändig expertkompetens för det internationella samarbetet byggs upp inom Regeringskansliet och berörda myndigheter. Jag utgår från att detta görs till en aktiv del av den dialog som sker mellan regeringen och myndigheterna.

En skiss över hur jag anser att Sveriges representation i internationella organisationer på järnvägsområdet skulle kunna utformas framgår av bifogade matris.

Organisation Arbetsuppgifter Förslag om svensk representation EU/rådet Coreper, Rådsarbetsgrupper

Bereda bindande beslut om rättsakter, ekonomiska program m.m.

Sedvanlig ordning, dvs. berört departement i samarbete med berörd myndighet, Brysselrepresentationen

EU/kommissionen Kommittéer (föreskrivande, rådgivande)

Tillämpa gemenskapslagstiftning. Uppdatera rättsakter efter den tekniska utvecklingen m.m.

Sedvanlig ordning, dvs. berörd av regeringen utsedd myndighet efter förankring och avstämning med berört departement. Ev. berört departement

EU/kommissionen Expertgrupper, ad hoc möten

Bidra med idéer till nya initiativ från kommissionen

Berörda experter från myndigheter eller privata sektorn

FN:s ekonomiska kommission för Europa ECE/arbetsgrupper

Främja handel och andra ekonomiska kontakter mellan Öst- och Västeuropa. Utforma internationella konventioner

Berörda inom Regeringskansliet och på myndigheter

Europeiska transportministerkonferensen CEMT/ECMT

Främja landtransporter i Europa, administrera vissa körtillstånd för vägtransporter

Berörda inom Regeringskansliet och på myndigheter

WTO, OECD m..fl. Främja handel och

ekonomi

Berörda myndigheter

Mellanstatliga regeringsorganisationen för internationella järnvägstransporter - OTIF

Förvalta konventionen om internationell transport på järnväg (COTIF) m.m.

N, Ju, Järnvägsstyrelsen

Internationella järnvägstransportkommittén CIT

Frivilligt samarbete för att åstadkomma enhetliga regler för tillämpningen av COTIF

Järnvägsstyrelsen

Internationella järnvägsunionen - UIC

Harmonisering av järnvägsteknik

Intresserade järnvägsföretag Banverket

Europeiska järnvägsgemenskapen CER

Europeiskt organ för lobbying

Intresserade järnvägsföretag

Europeiska infrastrukturförvaltarna EIM

Samarbetsorgan för infrastrukturförvaltare

Banverket och andra intresserade infrastrukturförvaltare

12. Fordonsregistrering och fordonscertifiering

12.1. Uppdraget

Enligt kommittédirektivet ”skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen.”

Svensk järnvägslagstiftning kräver ännu ingen offentlig registrering av järnvägsfordon. Något nationellt fordonsregister finns följaktligen inte. Detta är en följd av att de tidigare statsjärnvägarna inte behövde definiera gränserna mellan nationella angelägenheter och kommersiella intressen.

Däremot byggde man inom SJ upp register, i första hand för att hålla reda på tekniska data för enskilda vagnar och för att kunna följa upp underhåll och revisioner, men även för att kunna fördela kostnader och intäkter mellan statsjärnvägarna vid internationell trafik. Dessa register används fortfarande.

EU kommer med stor sannolikhet att som ett led i interoperabilitets- och liberaliseringssträvandena att kräva europeisk, enhetlig registrering och certifiering av alla järnvägsfordon. Det kommer emellertid att ta ett antal år innan detta slår igenom (se nedan).

12.2. Läget i Sverige idag

Det finns inte några lagar och förordningar, varken nationellt eller internationellt, som direkt reglerar hur, av vem eller med vilket syfte enskilda järnvägsfordon skall registreras. Däremot kräver Järnvägsinspektionen att ett fordon som skall framföras på statens spåranläggningar är typgodkänt. Banverket har liknande krav för att utfärda s.k. spårmedgivande.

Alla som bedriver järnvägstrafik av någon omfattning har dock goda skäl att hålla reda på sin utrustning med hjälp av något slags register. Detta är särskilt uppenbart vid internationell trafik. Järnvägsfordon representerar stora värden. De allmänna bestämmelser som finns i olika nationella och internationella regler och avtal mellan järnvägsföretag och andra berörda leder också fram till att det är nödvändigt med någon form av registrering av rullande materiel, även om detta inte skulle vara ett uttryckligt krav i lagar och förordningar. Järnvägsföretagen sköter således av ren självbevarelsedrift registrering av sina fordon.

De s.k. privatägda godsvagnar som trafikerar järnvägsnätet – i detta sammanhang kanske den mest problematiska fordonsgruppen – kan för närvarande registreras av Green Cargo AB om ägaren så önskar.1 Genom registreringsförfarandet åtar sig Green Cargo AB att för vagnägarens räkning ombesörja tekniskt godkännande, inhämtande av spårmedgivande, tilldelning av vagnsnummer och införande i vagnnummerregister med erforderliga vagnstekniska data.

I samband med registreringen inhämtar Green Cargo AB säkerhetsintyg från Järnvägsinspektionen och spårmedgivande från Banverket. Green Cargo AB åtar sig således att hantera privatvagnsägarens informationsutbyte med järnvägsmyndigheterna och utfärdar ett registreringsbevis till vagnägaren. Den enskilde privatvagnsägaren skulle naturligtvis själv kunna sköta dessa kontakter och förse Green Cargo AB eller andra järnvägföretag med det underlag som krävs för att få vagnen i trafik.

I samband med privatvagnsregistrering hos Green Cargo AB finns det också möjlighet att få vagnen godkänd för internationell trafik om man så önskar. Green Cargo AB är nämligen den enda fullvärdiga svenska UIC-medlemmen inom godsområdet som undertecknat RIV-avtalet, vilket i sin tur reglerar vissa tekniska, operationella och finansiella förhållanden mellan järnvägsföretag som ägnar sig åt internationell trafik.2 När Green Cargo AB konstaterat att vagnen uppfyller gällande RIV-föreskrifter märks den enligt UIC- och RIV-normer och accepteras sedan automatiskt av andra RIV-undertecknare för trafik i deras tåg. För att en vagn

1

Privatvagnsbegreppet är en kvarleva från den tid då statsbanorna fungerade som

myndigheter. Efter uppdelningen och bolagiseringen av SJ kan man möjligen hävda att alla svenska vagnar är privata. Privatvagnsbegreppet kommer dock förmodligen att leva länge än i internationella sammanhang.

2

Det finns inget som hindrar att andra operatörer ansöker om egen anslutning till RIV-

avtalet.

skall accepteras för trafik i Green Cargo ABs tåg krävs också att respektive vagnägare tecknar ett trafikavtal med Green Cargo AB. En vagnägare kan också träffa bi- eller multilaterala trafikavtal med järnvägsföretag i andra länder.

Skulle en vagn inte till alla delar uppfylla gällande krav kan Green Cargo AB, om vagnägaren så önskar, även inhämta särskilt trafiktillstånd från berörda RIV-operatörer i andra länder. Utifrån granskning och godkännande åsätter sedan Green Cargo AB vagnsnummer enligt internationell branschnormering.

Green Cargo AB träffar även erforderliga avtal med vagnägaren om eventuell trafik i Green Cargo ABs egna tåg.

Om en vagnägare avser att låta sina fordon gå i trafik enbart i Sverige krävs sammanfattningsvis endast att fordonet har ett säkerhetsintyg från Järnvägsinspektionen och ett spårmedgivande från Banverket. Skulle vagnägaren inte förfoga över egen dragkraft krävs också trafikavtal eller annan överenskommelse med ett eller flera järnvägsföretag. Sådana kan slutas mellan respektive företag utan att fordonen behöver registreras hos de järnvägsföretag som bistår med dragkraft.

En vagnägare som använder sig av dragkraft från operatör A för sin kommersiella trafik, men behöver utnyttja operatör B för att komma i åtnjutande av verkstadsunderhåll behöver således ingå två trafikavtal. Däremot krävs ingen registrering av teknisk eller annan information utanför det egna företaget. Det är dock troligt att de järnvägsföretag som accepterar en annan vagnägares vagn i sina tåg kommer att kräva trovärdig teknisk och säkerhetsmässig information om vagnarna och underhållet av dessa.

I samband med att SJ delades och Green Cargo AB bildades ingicks ett avtal mellan Affärsverket Statens järnvägar (ASJ) och Green Cargo AB. I detta åtar sig Green Cargo AB att mot skälig ersättning från staten tillhandahålla de tjänster som under en övergångsperiod erfordras för att ”privatvagnsregistreringen” skall kunna fungera i oförändrad omfattning efter bolagiseringen.

Avtalet mellan ASJ och Green Cargo AB gäller t.o.m. utgången av år 2002. ASJ skall enligt gällande plan upphöra vid samma tidpunkt, vilket innebär att ett eventuellt fortsatt statligt åtagande måste ske i annan form.

Det bör i sammanhanget nämnas att det inte finns några formella hinder för en svensk privatvagnsägare att låta registrera sina fordon i ett utländskt järnvägsföretag. Om detta företag har undertecknat RIV-avtalet accepteras vagnarna i Green Cargo ABs tåg i Sverige.

UIC-norm 433 kräver i och för sig att en nationell behörig instans tekniskt godkänner en vagn innan trafikeringsavtal tecknas, men ett sådant behövs inte om en vagn är registrerad i ett företag som undertecknat RIV-avtalet.

Fordon kan också framföras internationellt genom bilaterala överenskommelser mellan berörda järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samt perspektiv med godkännande från berörda järnvägsmyndigheter i resp. land.

Persontrafikoperatörer registrerar också sina egna fordon på det sätt man själv bestämmer. Detta kan ge upphov till vissa praktiska svårigheter, särskilt i upphandlad trafik när det upphandlande organet ställer fordon till operatörens förfogande. Vid byte av operatör måste registreringen anpassas till respektive företags rutiner, vilket kan innebära att både fordonsnummer och littera måste bytas. Det är heller ingen självklarhet att uppgifter som registrerats hos en operatör överförs till en annan.

Avsaknaden av central fordonsregistrering skapar också oklarheter vid uthyrning av fordon. Är det ägaren eller uthyraren som bör föra register över fordonet och dess användning eller är det operatörerna?

12.3. Framtida krav på registrering av järnvägsfordon

I det s.k. andra järnvägspaketet från EU-kommissionen som presenterades i början av år 2002 finns förslag till ändringar i tidigare direktiv 96/48/EG och 2001/16/EG. Man föreslår således att det i artikel 14 i berörda direktiv bl.a. skall infogas följande (KOM(2002)22):

4. När medlemsstaterna godkänner att rullande materiel tas i bruk skall de förse varje fordon med en identifikationskod i alfanumerisk form. Denna kod skall anbringas på varje fordon och anges i ett nationellt fordonsregister som skall uppfylla följande kriterier:

a) det nationella fordonsregistret skall följa de gemensamma

specifikationer som anges i punkt 5,

b) det nationella fordonsregistret skall fortlöpande uppdateras av

ett organ som skall vara oberoende i förhållande till banhållaren och alla järnvägsföretag,

c) det nationella fordonsregistret skall vara tillgängligt för de

myndigheter som utses enligt artiklarna 12 och 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv xxx/EG* vad avser uppgifter relaterade till järnvägssäkerhet. Det skall likaså vara tillgängligt för de myndigheter som utses inom ramen för artikel 30 i direktiv 2001/14/CE**, vad avser alla legitima förfrågningar, samt för byrån, järnvägsföretag och banhållare.

5. De gemensamma specifikationerna för fordonsregistret skall antas enligt det förfarande som avses i artikel 21.2, på grundval av ett förslag som utarbetas av byrån. Registret skall minst innehålla följande uppgifter:

a) hänvisningar till EG-kontrollförklaringen och den myndighet

som utfärdat förklaringen,

b) hänvisningar till det register över rullande materiel som nämns

i artikel 22a,

c) uppgifter om fordonets ägare och om det järnvägsföretag som

använder fordonet,

d) eventuella begränsningar i villkoren för fordonets framförande,

e) uppgifter rörande fordonets underhållsmässiga skick.

Förslaget till den ovan nämnda artikel 22a lyder i utdrag: 1. Medlemsstaterna skall tillse att ett register över infrastrukturerna och ett register över rullande materiel offentliggörs och uppdateras varje år. Detta register skall, för varje delsystem eller del av delsystem som berörs, innehålla uppgifter om de viktigaste egenskaperna, exempelvis grundparametrarna och deras överensstämmelse med de egenskaper som föreskrivs i gällande TSD. I varje TSD skall därför noggrant anges vilka uppgifter som skall föras in i registren över infrastrukturerna och den rullande materielen.

2. En kopia av dessa register skall överlämnas till de berörda medlemsstaterna och till byrån samt göras tillgänglig för allmänheten.

De föreslagna reglerna för registrering av järnvägsfordon är som synes tämligen detaljerade. Man eftersträvar uppenbarligen en form av europeisk registerstandard, som medger informationsutbyte över gränserna och som medverkar till att förbättra interoperabilitetsvillkoren. Det finns av direktivförslaget att döma skäl att tro att

de framtida nationella registren kommer att föras av organ som är fristående från såväl banhållare som järnvägsföretag.

Det spanska ordförandeskapet under första halvåret 2002 valde att inte ta upp det andra järnvägspaketet till behandling. Ärendet kommer således att vidarebearbetas tidigast under det danska ordförandeskapet under det andra halvåret 2002. Detta innebär dock inte att saken gjorde fullständigt halt under det spanska ordförandeskapet.

EU-kommissionen fattade under april 2002 nämligen beslut om att låta genomföra en konsultstudie rörande identifiering och registrering av järnvägsfordon. Studien beräknas komma igång mot slutet av maj månad 2002. Därefter kommer det att ta omkring åtta månader att genomföra undersökningen, som således bör vara fullföljd under första kvartalet 2003.

Rapporten skall innehålla förslag till hur identifierings- och registreringsproblemen kan lösas. I förslaget skall man skilja mellan tekniska och organisatoriska frågor. När medlemsstaterna sedan kommer att ha genomfört det man så småningom beslutar är svårt att sia om.

Det torde dock vara en rimlig gissning, att det inte kommer att bli aktuellt att införa registreringsplikt förrän det nya COTIF (fördraget om internationell järnvägstrafik) är undertecknat, vilket förmodligen tar ytterligare minst tre-fyra år. I bihang till COTIF finns bl.a. förslag till enhetliga rättsregler för avtal om användning av vagnar i internationellt trafik (CUV), dito för validering av tekniska normer och för godkännande av tekniska föreskrifter för järnvägsmateriel i internationell trafik (APTU) samt detsamma för tekniskt medgivande till utnyttjande av järnvägsmateriel i internationell trafik (ATMF).

12.4. Överväganden

Under utredningsarbetet har jag kommit fram till, att det endast är registrering av privatvagnar som för ögonblicket kräver uppmärksamhet enligt utredningsdirektivet. Däremot kan det finnas skäl att under utredningens nästa skede behandla registreringsproblematiken i dess helhet. Jag återkommer till detta senare i min utredning. Skälet till att privatvagnsregistreringen är på väg att bli akut är givetvis att det avtal mellan ASJ och Green

Cargo AB som reglerar dagens förhållanden upphör vid kommande årsskifte.

Vid de överläggningar med berörda parter som jag sålunda haft med anledning av privatvagnsregistreringen har det visat sig, att problemen är både komplexa och komplicerade. Gränserna mellan olika inblandade parters nuvarande ansvar och befogenheter är oklara och oreglerade, såväl nationellt som internationellt. Detsamma gäller självfallet också den framtida vagnregistreringens innebörd och konsekvenser såväl för staten som för fordonsägare, banhållare, järnvägsföretag och tredje man.

Green Cargo AB har för mig framhållit, att man helst vill slippa att registrera andra företags fordon i sina register eftersom gränserna mellan kommersiell och teknisk information kan vara oklar. Man menar att blotta misstanken att Green Cargo AB skulle kunna utnyttja informationen för eget bruk är tillräcklig för att en annan registreringsform bör väljas.

Jag delar den uppfattningen. Det är principiellt mycket tvivelaktigt att ett enskilt företag för register över konkurrerande företags tillgångar. Privatvagnsägarna säger sig också föredra att tillstånds- och registreringsproblemen löses på något annat sätt, men menar att nuvarande ordning, dvs. att staten påtar sig ett ansvar för privatvagnsregistreringen, bör forsätta till dess att alla utestående frågor om tekniskt godkännande, trafikering och ansvarsförhållandena besvarats.

Enligt min mening finns det ingen anledning att förlänga nuvarande ordning mer än nödvändigt. Den tid som återstår för registreringsavtalet mellan ASJ och Green Cargo AB förefaller emellertid inte vara tillräcklig för att lösa kvarstående problem.

Därför bör det vara möjligt för privatvagnsägarna att på samma sätt som hittills registrera sina vagnar hos Green Cargo AB ytterligare åtminstone ett halvår, dvs. till den 30 juni 2003. Det bör till denna tidpunkt vara möjligt att etablera ett nationellt register för järnvägsfordon, kanske i bolagsform. Det nuvarande avtalet mellan ASJ och Green Cargo AB bör förlängas. Skulle ASJ upphöra för annan företrädare får staten träda in som uppdragsgivare. Privatvagnsägarnas möjligheter att använda sina vagnar på det sätt man önskar får alltså inte påverkas negativt till följd av att nuvarande registreringsavtal eventuellt upphör att gälla.

Om staten inte kan ersätta Green Cargo AB för registreringsarbetet på det sätt man hittills gjort måste bolaget ha rättighet att få sina kostnader för detta merarbete täckta. Jag överlåter åt

parterna att komma överens om vad som kan vara en rimlig ersättningsnivå, men menar att riktmärket bör vara att en privatvagnsägare som övergångsvis väljer att dra nytta av Green Cargo AB tjänster skall täcka bolagets självkostnader för teknisk rådgivning, dokumenthantering och övrig service i samband med registrering av enskilda fordonsindivider. Om privatvagnsägarna och Green Cargo AB inte skulle kunna komma överens om vilken prisnivå som är rimlig för olika tjänster som kan ingå i ett registreringsförfarande, bör parterna uppdra åt en auktoriserad revisor att granska debiteringsunderlaget och att lämna ett prisförslag.

Vad jag ovan anfört bör också gälla i relationen mellan SJ AB och privatvagnsägare inom persontrafikområdet.

Jag vill framhålla att det är självklart att alla fordonsägare måste svara för kostnaderna för ett neutralt fordonsregister när detta väl etablerats i likhet med vägsektorns fordonsregister. Det är också självklart att Järnvägsstyrelsen blir tillsynsmyndighet för allt som har med registret att göra.

Med ovan presenterade förslag menar jag, att de akuta problem som är förknippade med fordonsregistreringsfrågan är omhändertagna. De mer långsiktiga registreringsproblem som har att göra med det andra järnvägspaketet måste emellertid också behandlas utifrån svenska utgångspunkter.

Jag avser därför att inom järnvägsutredningens ram inrätta en arbetsgrupp bestående av experter inom fordonsregistrering- och fordonscertifieringsområdena. Det bör vara möjligt att till utredningens slutbetänkande utarbeta ett konkret och flexibelt förslag till vad som skall registreras, hur detta skall ske och hur olika parters ansvarsområden skall avgränsas. Jag menar dock att säkerhetsfrågorna måste få en central betydelse i ett fordonsregister. Säkerhetsfrågornas stora betydelse måste också kunna hanteras effektivt även i en fortsatt långtgående konkurrensutsättning inom järnvägssektorn. För att man skall kunna följa säkerhetsutvecklingen krävs då förmodligen att man registrerar bl.a. tillverkningsnummer, tillverkningsår, individnummer, fordonstyp, revisionsintervall mm. Jag hänskjuter emellertid sådana frågor till den arbetsgrupp som kommer att etableras.

Genom att inte vänta in resultatet av den nämnda EU-studien förbereds ett svenskt ståndpunktstagande i frågan och den svenska järnvägssektorn kommer att kunna påverka ärendet när det på

nytt blir aktuellt. Arbetsgruppens förslag måste dock vara sådant att det inte innebär några principiella eller andra låsningar som förhindrar en snabb anpassning till framtida EU-direktiv.