SOU 2004:123

Ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- och komplementärmedicin

Till statsrådet Ylva Johansson

Regeringen beslutade den 15 april 2004 att bemyndiga chefen för Socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin ska upprättas.

Samma dag förordnades generaldirektören Helena Starup som särskild utredare.

Som sekreterare förordnades den 17 maj 2004 stabsjuristen Torbjörn Eklund.

Utredningen antog namnet AKM-registerutredningen. Jag får härmed överlämna mitt betänkande Ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin (SOU 2004:123).

Mitt arbete är härmed slutfört.

Stockholm i november 2004

Helena Starup

/ Torbjörn Eklund

Sammanfattning

Bakgrunden till utredningen

I budgetpropositionen för år 2004 anslogs tre miljoner kronor för inrättade av ett nationellt register över personer som utövar komplementärmedicin. I samband med detta uttalade regeringen i propositionen att en särskild utredare skulle få i uppdrag att utreda hur registret ska utformas samt vem som ska ansvara för registret. Riksdagen har därefter godkänt denna anslagsökning . Regeringen har nu i budgetpropositionen för år 2005 föreslagit att ytterligare två miljoner kronor anslås för samma ändamål.

Som en följd av dessa uttalanden, beslutade regeringen den 15 april 2004 att en särskild utredare skulle tillkallas för att utarbeta ett förslag till upprättande av ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin (Dir. 2004:52). Av direktiven, vilka i sin helhet bifogas detta betänkande (bilaga 1), framgår att uppdraget gäller utarbetande av ett förslag till ett sådant register och hur det ska upprättas. Registret kallas i betänkandet AKM-registret.

Utredningen har bestått av den särskilda utredaren samt den sekreterare som förordnats. Det har inte funnits några sakkunniga eller experter knutna till utredningen. Utredningen har inhämtat uppgifter och synpunkter från berörda organisationer och myndigheter på det sätt som angetts i direktiven.

Sammanfattning SOU 2004:123

Utgångspunkter för hur ett register ska inrättas

  • Direktiven för utredningen anger att det är ett nationellt register som ska skapas.
  • AKM-registret införs inom ramen för den befintliga lagstiftningen, bl.a. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Det har inte legat inom uppdragets ram att föreslå några förändringar av denna lagstiftning.
  • Med alternativ- eller komplementärmedicin avses sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § LYHS. Uttalanden i förarbetena till LYHS ligger bl.a. till grund för denna bedömning.
  • Den som utövar sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder yrkesmässigt anses vara en yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin.
  • Som en följd av bestämmelserna i LYHS (bl.a. 2 kap. 1 §) kommer den legitimerade hälso- och sjukvårdspersonalen inte att omfattas av lagen.
  • Det övergripande ändamålet med inrättandet av AKMregistret bör vara att öka patientsäkerheten inom alternativ- eller komplementärmedicin. Det är en naturlig följd av att definitionen av alternativ- eller komplementärmedicin kopplas till 4 kap. 1 § LYHS.
  • Patientsäkerheten bör kunna öka inom ramen för registret genom att
  • krav på s.k. medicinsk basutbildning gäller för registrering,
  • yrkesorganisationerna på området efter vissa villkor deltar i registret och att deras kunnande och interna regelverk på så sätt tas till vara,
  • medlemskap i en sådan yrkesorganisation, som utgångspunkt, gäller för registrering,
  • innehållet i registret, dvs. uppgifter om de som registrerats, offentliggörs och publiceras på Internet,
  • de som registreras ges en skyddad beteckning och möjlighet att marknadsföra sig som registrerad i AKM-registret.
  • Registreringen i AKM-registret bör vara frivillig. Det innebär att registreringen, och även organisationernas deltagande, sker när detta begärs, dvs. efter ansökan. Registreringen är

SOU 2004:123 Sammanfattning

inte en förutsättning för att få utöva närings- och yrkesverksamhet på området.

  • De ovan angivna utgångspunkterna har i huvudsak formulerats efter förebild från regleringen i de nordiska länderna. Norge och Danmark har infört en lagstiftning och register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin. I Island kommer sannolikt en sådan lag och register att träda i kraft under våren 2005.
  • Mot bakgrund av registrets konstruktion, vilken bl.a. innehåller flera inslag av myndighetsutövning, bör ansvaret för registret och de ärenden som kopplas till detta läggas på en statlig myndighet.

Förslaget om ett nationellt register

En särskild lag

Regleringen av AKM-registret genomförs i en särskild lag beroende på innehållet i den reglering som föreslås. Denna lag ges namnet lagen om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin. I betänkandet används kortformen AKM-registerlagen.

Lagen föreslås träda ikraft den 1 januari 2006.

Förhållandet till personuppgiftslagen

Lagen bygger på personuppgiftslagen och innehåller enbart de särbestämmelser som är nödvändiga för behandlingen av personuppgifter i AKM-registret. Detta anges uttryckligen i lagen. Det innebär att personuppgiftslagens bestämmelser om bl.a. information till den registrerade, säkerheten vid behandlingen samt rättelse av felaktiga uppgifter och skadestånd samt Datainspektionens tillsyn blir tillämpliga vid behandling av personuppgifter i AKM-registret.

Sammanfattning SOU 2004:123

Lagens tillämpningsområde

För att omfattas av lagen och ha en principiell möjlighet att kunna registrera sig, måste den sökande utföra sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § LYHS. Ledning för denna bedömning kan bl.a. hämtas från förarbetena till LYHS och den lagstiftning som LYHS i denna del bygger på. Kopplingen till 4 kap. 1 § LYHS medför att en rad åtgärder och behandlingar kan inordnas under definitionen. Det finns dock verksamhet som tydligt faller utanför den nya lagens tillämpningsområde på grund av att den inte kan anses utgöra sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i definitionen. Det gäller bl.a. försäljning av naturläkemedel och sådan verksamhet som i grunden handlar om allmänt välbefinnande och/eller rena skönhetsbehandlingar. Den närmare avgränsningen av lagens tillämpningsområde avgörs dock vid den konkreta tillämpningen av lagen när ansökningar om registrering prövas.

Beroende på de bestämmelser som gäller för den legitimerade hälso- och sjukvårdspersonalen, kommer den personalen inte att omfattas av den nya lagen. Övrig hälso- och sjukvårdspersonal har större möjligheter att utöva alternativ- eller komplementärmedicin än den legitimerade personalen och de kan därför i vissa situationer omfattas av lagen.

Registrets ändamål

Det övergripande ändamålet för registret bör vara att öka patientsäkerheten för den som söker eller använder sig av tjänster som erbjuds inom området för alternativ- och komplementärmedicin. I ändamålsbestämmelsen formuleras även det sätt på vilket patientsäkerheten avses öka inom ramen för registret, nämligen genom att offentlighet ges åt dem som, efter ansökan och prövning, införts i AKM-registret.

SOU 2004:123 Sammanfattning

Yrkesorganisationernas deltagande i registret

En grundsten i förslaget är yrkesorganisationernas medverkan i registret. Genom sin kunskap och de interna regelverk som byggts upp, kan och bör dessa organisationer spela en betydande roll inom det register som nu skapas. På så sätt kan patientsäkerheten ytterligare förstärkas. För att få delta i registret måste organisationen dock uppfylla vissa villkor. Förutom att ha antagit stadgar som gäller för dess medlemmar och att uppfylla kraven på att betraktas som en juridisk person, måste organisationen vara väletablerad och ha som huvudändamål att organisera yrkesutövare inom alternativ- eller komplementärmedicin. Därutöver ska organisationens stadgar ange att medlemmarna ska

  • ha tillräcklig utbildning och övrigt yrkeskunnande,
  • följa de riktlinjer för yrkesutövningen som organisationen har antagit,
  • inneha ansvarsförsäkring,
  • omfattas av organisationens skyldighet att pröva anmälningar om klagomål mot yrkesutövningen samt
  • kunna uteslutas ur organisationen.

En organisation som godkänts att delta i registret är skyldig att meddela den myndighet som ansvarar för registret om en medlem som är registrerad, inte längre uppfyller villkoren för registrering. Om en organisation inte längre uppfyller villkoren för registrering kan ett godkännande återkallas.

Registreringen av yrkesutövare

Lagen vänder sig till dem som yrkesmässigt utövar alternativ- eller komplementärmedicin. För att bli registrerad, måste personen i fråga uppfylla vissa villkor, särskilt krav på viss utbildning i medicin. Detta är den mest centrala delen i att öka patientsäkerheten på området. Villkoren innebär närmare att en yrkesutövare efter ansökan får registreras i AKM-registret, om utövaren har fullgjort en viss grundläggande utbildning i medicin, vilken står under statlig tillsyn och vars längd motsvarar minst 20 veckors heltidsstudier eller om han eller hon har fullgjort en annan motsvarande utbildning. Denna utbildning ska ligga på eftergymnasial nivå.

Sammanfattning SOU 2004:123

Vidare gäller för registrering att yrkesutövaren är medlem i en sådan organisation som deltar i registret enligt de villkor som tidigare angivits. Även den som inte är medlem i en sådan organisation, får dock registrera sig. I dessa situationer ska den sökande ha utfäst sig att följa de stadgevillkor som gäller för den deltagande organisation som utövaren närmast skulle ha tillhört.

Det kommer dock att finnas särskilda övergångsbestämmelser. En yrkesutövare som är medlem i en organisation som deltar i registret, får registreras om han eller hon har varit yrkesverksam i sammanlagt fem år under den senaste sjuårsperioden, även om han eller hon inte uppfyller de föreskrivna utbildningskraven. Övergångsbestämmelsen ska gälla till utgången av år 2008.

Ansvarig myndighet

Statens skolverk ges i uppgift ansvara för registret i alla berörda delar. Genom sin tillsyn över s.k. kompletterande utbildningar har Skolverket skaffat sig en unik överblick över olika utbildningar och utbildningsanordnare inom alternativ- och komplementärmedicin. Grundförutsättningen för registreringen – fullgjord medicinsk basutbildning – kommer också att bygga på att den aktuella utbildningen står under Skolverkets tillsyn.

Skydd av beteckning och straffansvar

Den som registrerats ges en skyddad rätt att använda beteckningen registrerad tillsammans med den yrkesbeteckning/terapi som han eller hon finns registrerad under. Den registrerade kan t.ex. använda sig av beteckningen ”registrerad akupunktör”. Vilka olika yrkesbeteckningar som får användas av de registrerade, kommer att fastställas i kompletterande föreskrifter till lagen.

Till detta skydd knyts även en straffsanktion, som innebär att den som bryter mot skyddet av beteckning kan dömas till böter.

Innehållet i registret

AKM-registret ska innehålla uppgifter om den registrerades identitet, utbildning, yrkesverksamhet inom alternativ- eller komplementärmedicin och, i förekommande fall, organisationstillhörighet.

SOU 2004:123 Sammanfattning

Regeringen ges i uppdrag att utfärda föreskrifter om registrets närmare innehåll.

Registret ska vidare vara offentligt och innehållet ska, med undantag för bl.a. personnummer, publiceras på Internet.

Avgift för registrering

Genom budgetpropositionerna för år 2004 och 2005 har det avsatts medel för inrättandet av AKM-registret. Dessa medel kommer dock endast finansiera registrets uppbyggnadsskede. Den löpande finansieringen bör ske genom att en avgift tas ut från dem som ansöker om registrering och dem som står som registrerade. Den senare avgiften tas ut årligen för registerhållningen och den bör finansiera de löpande kostnaderna för registret.

Ytterligare insatser

För att göra registret och innebörden av registreringen känt bör effektiva informationsinsatser sättas in när registret börjar gälla. Ansvaret för att sådana insatser kommer tillstånd bör ligga hos den myndighet som ges i uppdrag att ansvara för registret.

Vidare bör en särskild grupp inrättas för att följa hur registret används och hur den nya lagen tillämpas. I en sådan grupp bör det finnas företrädare för Socialstyrelsen, forskningen, sjukvårdshuvudmännen, hälso- och sjukvårdspersonalen och utövarna inom alternativ- och komplementärmedicinen samt för utbildningshuvudmännen. Andra intressenter kan också bli aktuella. Den registeransvariga myndigheten bör vara sammankallande för gruppen och kunna utnyttja den samlade kompetensen i gruppen i sitt uppdrag som registeransvarig.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna lag är tillämplig på yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin samt organisationer för sådana utövare. Uppgifter om yrkesutövarna får, enligt vad som närmare framgår av denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, efter ansökan antecknas i ett register (AKM-registret) och organisationerna får efter ansökan delta i detta register.

AKM-registret skall föras med hjälp av automatiserad behandling.

Definition

2 § Med en yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin avses i denna lag den som vidtar eller föreskriver sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som inte står under Socialstyrelsens tillsyn när åtgärden utförs.

Lagens förhållande till personuppgiftslagen

3 § Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av personuppgifter i AKM-registret, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag eller annars av 2 § personuppgiftslagen.

Författningsförslag SOU 2004:123

Ansvarig myndighet

4 § AKM-registret skall föras av den myndighet som regeringen bestämmer (registermyndigheten). Denna myndighet skall även vara personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret.

Registermyndigheten skall även i övrigt handlägga ärenden enligt denna lag.

Ändamål

5 § AKM-registret syftar till att öka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom alternativ- eller komplementärmedicin. Detta skall ske genom att offentlighet ges åt de utövare inom alternativ- eller komplementärmedicin som, efter ansökan och prövning, införts i registret.

Innehåll

6 § AKM-registret skall innehålla uppgift om den registrerades

1. identitet,

2. utbildning,

3. yrkesverksamhet inom alternativ- eller komplementärmedicin och, i förekommande fall,

4. organisationstillhörighet inom detta område.

Tillgången till registret

7 § Innehållet i AKM-registret skall publiceras på Internet. Uppgifter om personnummer, samordningsnummer eller bostadsadress får dock inte publiceras på detta sätt.

Organisationers deltagande i registret

8 § En organisation, som är väletablerad och har som huvudändamål att organisera sådana yrkesutövare som avses i 2 §, får efter ansökan godkännas att delta i AKM-registret, om organisationen har stadgar av vilka framgår att medlemmarna skall

SOU 2004:123 Författningsförslag

1. ha tillräcklig utbildning och övrigt yrkeskunnande,

2. följa de riktlinjer för yrkesutövningen som organisationen har antagit,

3. inneha ansvarsförsäkring,

4. omfattas av organisationens skyldighet att pröva anmälningar om klagomål mot yrkesutövningen samt

5. kunna uteslutas ur organisationen. En organisation som utgör en sammanslutning av sådana i första stycket angivna organisationer kan efter ansökan också godkännas att delta i registret, om den i tillämpliga delar uppfyller de där angivna villkoren.

Skyldighet för deltagande organisation

9 § En organisation eller en sammanslutning av organisationer som enligt 8 § godkänts att delta i registret är skyldig att snarast meddela registermyndigheten om en medlem, som är registrerad, inte längre uppfyller villkoren för att vara registrerad.

Återkallande av godkännande

10 § Ett godkännande enligt 8 § får återkallas om villkoren för godkännandet inte längre uppfylls.

Villkor för registrering av utövare

11 § En yrkesutövare som avses i 2 § får efter ansökan registreras i AKM-registret om utövaren

1. a) har fullgjort en viss medicinsk basutbildning, vilken står under statlig tillsyn och vars längd motsvarar minst 20 veckors heltidsstudier eller

b) har fullgjort en annan motsvarande utbildning samt

2. a) är medlem i en sådan organisation som direkt eller indirekt deltar i registret på sätt som anges i 8 § eller

b) i annat fall har utfäst sig att följa de stadgevillkor som gäller för en i 2. a) angiven organisation och som utövaren närmast skulle ha tillhört.

Författningsförslag SOU 2004:123

Hinder mot registrering

12 § Den som av Socialstyrelsen meddelats förbud enligt 8 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område att utöva viss verksamhet, får inte registreras i AKMregistret så länge förbudet gäller.

En registrerad som avförts från AKM-registret med stöd av 14 § 1 denna lag får, om det beror på uteslutning från en organisation, inte registreras på nytt i registret förrän vissa angivna förutsättningar är uppfyllda.

Regeringen meddelar föreskrifter om sådana förutsättningar som anges i andra stycket.

Skyldighet för den registrerade

13 § Den registrerade är skyldig att snarast informera registermyndigheten om sådana förhållanden som påverkar förutsättningarna för registreringen samt om uppgifterna i AKM-registret om den registrerade i något avseende behöver ändras.

Avregistrering

14 § Den registrerade skall avföras från AKM-registret om

1. han eller hon inte längre uppfyller villkoren för registrering enligt 11 §,

2. sådant förbud som anges i 12 § första stycket har meddelats för den registrerade,

3. avgift inte betalas enligt 15 § andra stycket eller

4. han eller hon begär det.

Avgift

15 § Den som ansöker om registrering i AKM-registret, skall betala en ansökningsavgift. Om en sökande vill bli registrerad under mer än en yrkesbeteckning, skall en avgift betalas för varje registrerad beteckning.

Den registrerade skall i övrigt betala en årlig avgift.

SOU 2004:123 Författningsförslag

Skydd av beteckning

16 § Endast den som är registrerad i AKM-registret, har rätt att använda sig av beteckningen registrerad tillsammans med den yrkesbeteckning som han eller hon finns registrerad under.

Rättelse och skadestånd

17 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller författningar som har meddelats i anslutning till denna lag.

Överklagande

18 § Beslut enligt 8, 10-12 och 14 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om rättelse eller om avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) får också överklagas hos sådan domstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Ansvarsbestämmelse

19 § Den som bryter mot bestämmelsen i 16 §, skall dömas till böter.

Ytterligare föreskrifter

20 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela ytterligare föreskrifter om

1. vilka uppgifter som AKM-registret närmare skall innehålla,

2. villkoren för registrering,

Författningsförslag SOU 2004:123

3. avgift för registrering.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

2. För de yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin som enbart uppfyller villkoren enligt 11 § 2. a) gäller för registrering att de skall ha varit yrkesverksamma i sammanlagt fem år under den senaste sjuårsperioden. Denna bestämmelse gäller till utgången av år 2008.

1. Uppdraget och dess genomförande

1.1. Uppdraget

Den 15 april 2004 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas för att utarbeta ett förslag till upprättande av ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin (Dir. 2004:52). Av direktiven, vilka bifogas detta betänkande (bilaga 1), framgår att mitt uppdrag gäller att utarbeta ett förslag till ett sådant register och hur det ska upprättas.

Närmare har uppdraget inneburit att jag ska bedöma vilka krav och kriterier som bör uppfyllas för att en enskild utövare ska re– gistreras. Vidare har det ingått att utreda för vilket eller vilka ändamål registret ska föras och hur det ska nyttjas på bästa sätt. Enligt direktiven ska jag särskilt beakta allmänhetens och hälso- och sjukvårdens intresse av tillgång till information om alternativ- eller komplementärmedicinska utövare för att bl.a. möjliggöra en ökad dialog mellan alternativmedicinen och skolmedicinen. Vidare ska jag beakta registrets nytta för framtida bruk, t.ex. för patientsäkerhet och forskning på området. Förslaget om registrering ska inte medföra att de som registreras omfattas av den tillsyn som Socialstyrelsen utövar över hälso- och sjukvården och dess personal.

I och med att verksamheten inom alternativ- eller komplementärmedicin ofta bedrivs i mindre företag, ska en utgångspunkt vara, att den administrativa börda som registrering kan medföra för den enskilde utövaren måste uppvägas av nyttan av registret. Jag ska särskilt överväga om registreringen ska vara frivillig eller obligatorisk.

Det anges också i direktiven att jag, utöver tillämpliga bestämmelser i EG-fördraget och liknande reglering, ska beakta förslaget till nytt direktiv om tjänster på den inre marknaden.

I mitt uppdrag har även ingått att föreslå vilket innehåll registret ska ha och vem som ska ansvara för det samt att föreslå lämplig

Uppdraget och dess genomförande SOU 2004:123

reglering. Jag ska även föreslå vilket medium, som ska användas för att föra registret. I detta ingår även att beakta nu gällande författningar, som påverkar behandlingen av personuppgifter, t.ex. personuppgiftslagen (1998:204) och det underliggande EG-direktivet (95/46/EG) om personuppgifter. Det ingår vidare, att lämna föreslag till vad som ska gälla i fråga om skyldigheten att lämna information till den registrerade, till hur uppgifter i registret ska hållas uppdaterade respektive avföras och till vad som ska gälla för bevarande och gallring av dem. I direktiven framhålls, att de föreslagna reglerna i så stor utsträckning som möjligt bör stämma överens med personuppgiftslagens reglering till skydd för den personliga integriteten.

I mina förslag ska jag utgå från den resursram som avsattes i budgetpropositionen för år 2004 för inrättande av ett register. I uppdraget har ingått att bedöma kostnaderna för den framtida driften av registret och hur den ska finansieras.

I övrigt erinras i direktiven att, om mina förslag medför konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, ska detta anges. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2004.

1.2. Avgränsningar

Som framgår har jag enligt mina direktiv endast haft i uppdrag att lämna förslag till hur ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin ska upprättas. Detta betyder att mitt uppdrag har varit begränsat, såtillvida att jag inte har haft i uppdrag att överväga de bestämmelser som reglerar vilka hälso- och sjukvårdande åtgärder som de alternativ- eller komplementärmedicinska utövarna får utföra. Jag har inte heller haft i uppdrag att överväga de bestämmelser som å andra sidan innebär begränsningar för hälso- och sjukvårdspersonal att använda sig av andra behandlingsmetoder än de etablerade, dvs. de bestämmelser som innebär begränsningar för hälso- och sjukvårdspersonalen att använda alternativa behandlingsmetoder.

Mitt uppdrag har således bestått i att lämna förslag till ett nationellt register med utgångspunkt i nu gällande bestämmelser. Jag får anledning att återkomma till de nämnda begränsningarna av uppdraget i mina överväganden och förslag.

Den förhållandevis korta tid som jag haft till förfogande för uppdraget, har inneburit att jag gjort vissa nödvändiga priori-

SOU 2004:123 Uppdraget och dess genomförande

teringar och begränsningar av uppdraget. Jag har t.ex. inte haft möjlighet att göra några egna inventeringar, enkäter eller kartläggningar i frågor som berörs av uppdraget, utan redovisningen i betänkandet bygger här helt på beskrivningar och uppgifter från andra källor. Tiden har inte heller gett utrymme till att utföra någon egentlig kartläggning av de olika utbildningar som finns på detta område. I en av bilagorna till betänkandet redovisas dock en kartläggning som Statens skolverk utfört under hösten av de utbildningar i alternativ- och komplementär medicin, som f.n. finns redovisade på Internet. Att få en fullständig överblick över utbildningarna på området och dessutom värdera innehållet i dessa utbildningar är enligt min bedömning en uppgift som motiverar ett särskilt uppdrag; det kräver inte bara mer tid utan också särskild kompetens på området.

1.3. Genomförandet av uppdraget

Några sakkunniga eller experter har inte varit förordnade i utredningen. I stället har kontakt tagits för samråd med de myndigheter och organisationer, som jag bedömt kunnat vara berörda av mitt uppdrag.

Enligt direktiven ska jag tillämpa ett öppet arbetssätt och samråda med branschorganisationerna på området. Jag har haft fortlöpande kontakter under utredningen med de två stora branschorganisationerna Kommittén för Alternativ Medicin, KAM, och Branschrådet Svensk Massage, som båda är en form av paraplyorganisationer för yrkesorganisationer och utbildningsanordnare. Jag har också vid flera tillfällen haft kontakt med riksdagens särskilda nätverk inom området, NIKA. Under hösten anordnades en särskild hearing i riksdagen av nätverket, då tankarna kring ett register presenterades. Till denna hearing var olika intressenter i registerfrågan inbjudna. Jag har också träffat företrädare för enskilda yrkesförbund och för en utbildningsanordnare samt haft samtal med ledningen för Vidarkliniken i Järna. Jag har vidare fått information från ett företag som producerar och marknadsför naturläkemedel om hur lagstiftningen på det området tillämpas.

Jag har fullgjort föreskrivet samråd med Datainspektionen, den s.k. Patientdatautredningen (S 2003:03) och Näringslivets regelnämnd.

Uppdraget och dess genomförande SOU 2004:123

Följande myndigheter har kontaktats med anledning av uppdraget:

Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, Statens folkhälsoinstitut, Konsumentverket, Statens skolverk och Karolinska Institutet.

Vid Skolverket har jag dessutom haft fortlöpande kontakter med den enhet, som ansvarar för tillämpningen av förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar.

Företrädare för fack- och yrkesförbund för hälso- och sjukvårdspersonalen och de båda kommunförbunden har inbjudits till information och diskussion kring sådana frågor, där det finns beröringspunkter med den etablerade hälso- och sjukvården och hälso- och sjukvårdspersonalen. Vid detta möte deltog företrädare för Vårdförbundet, Sveriges legitimerade sjukgymnasters riksförbund och de båda kommunförbunden.

Jag har själv inbjudits att delta i en konferens i ämnet alternativ och komplementärmedicin som Landstingsförbundet anordnade under hösten samt till ett medborgarseminarium som anordnats av Stockholms läns landsting under ämnet Komplementär- och alternativmedicinens roll i hälso- och sjukvården.

Möten har också ägt rum med både den politiska ledningen och tjänstemän i Stockholms läns landsting för att diskutera uppdraget och angränsande frågor.

Jag har slutligen haft kontakter underhand med Social-, Justitie- och Utbildningsdepartementen samt med Miljöpartiet de Grönas företrädare i Regeringskansliet.

Enligt direktiven ska de internationella jämförelser göras som bedöms som relevanta för uppdraget.

Tre av våra nordiska grannländer har nyligen avslutat utredningar inom området alternativ och komplementärmedicin, vilka samtliga berört frågan om att införa register över utövarna. Jag har därför tidigt valt att inrikta de internationella jämförelserna till Norden. Jag har så snart det varit möjligt besökt det tre länderna, Norge, Danmark och Island för att informera mig om de överväganden som legat bakom förslagen i de olika länderna och hur förslagen

SOU 2004:123 Uppdraget och dess genomförande

faktiskt genomförts i Norge och Danmark. Vid dessa besök har jag träffat företrädare för berörda departement och myndigheter, liksom i vissa länder företrädare för de utredningar som arbetat med frågan. Jag har även haft kontakt med företrädare för organisationerna i två av länderna. Jag har fått del av både muntlig och skriftlig information som jag bedömt vara av stort intresse för utredningen. Betänkandet innehåller utförliga redovisningar av förhållandena i de tre länderna och de lösningar som valts i de tre länderna har på olika sätt kunnat utgöra modeller för den registerordning som föreslås i det följande. Som jag ser det, finns det ett särskilt värde med att de nordiska länderna liksom i andra frågor, har en likartad reglering av registerordning och andra närliggande frågor som rör alternativ- och komplementärmedicinens ställning i våra samhällen.

1.4. Disposition

Betänkandet är indelat i olika huvudavdelningar. Först kommer mitt förslag till lag om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin m.m., följt av fyra kapitel med de beskrivande texterna. Därefter följer ett kapitel 6 med de allmänna utgångspunkterna för mina överväganden och förslag samt ett kapitel 7, där dessa överväganden och förslag redovisas. I kapitel 8 redovisar jag olika frågor som hör samman med genomförande av förslagen. Det kapitlet följs av författningskommentarer till lagförslaget. Till betänkandet är fogat två bilagor.

Kapitlen med de beskrivande texterna innehåller redogörelser för alternativ- och komplementärmedicinen som bygger på uppgifter hämtade från olika källor, för den rättsliga regleringen av hälso- och sjukvården och hälso- och sjukvårdspersonalen samt alternativ- och komplementär medicinen i Sverige, för personuppgiftslagen och närliggande reglering och för internationella förhållanden. Detta kapitel är i huvudsak inriktat på en beskrivning av de regelverk som införts och planeras införas i Danmark, Norge och Island.

De inledande kapitlen utgör samtliga underlag för de överväganden och förslag som följer i kapitlen 6, 7 och 8. Jag lämnar inte här någon redovisning för innebörden av mina överväganden och förslag, utan hänvisar till sammanfattningen eller direkt till dessa kapitel.

2. Den alternativa och komplementära medicinen

2.1. Allmänt om alternativ- och komplementärmedicin

2.1.1. Vad är alternativ- och komplementärmedicin?

Vad alternativ- och komplementärmedicin är finns det inget entydigt svar på. Utmärkande är dock att det handlar om hälso- och sjukvårdsinriktad verksamhet som traditionellt utförs utanför det som brukar benämnas som den ”etablerade” hälso- och sjukvården, – även kallad ”skolmedicin”. En ofta citerad beskrivning av alternativmedicin är den som the Cochrane Collaboration

1

använder.

Denna organisation beskriver området alternativmedicin som alla de former för hälso- och sjukvård som i ett visst samhälle eller i en viss kultur under en viss historisk period existerar utanför det politiskt dominerande hälso- och sjukvårdssystemet.

I Sverige har vi reglerat gränserna mellan den etablerade hälso- och sjukvården och alternativmedicin i den centrala lagstiftningen på området – lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). I 4 kap. LYHS, där begränsningarna i att utöva alternativmedicin regleras, anges att kapitlet gäller sådana åtgärder när någon (yrkesmässigt) undersöker annans hälsotillstånd eller behandlar annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte (1 § första stycket). En avgränsning görs sedan mot den etablerade hälso- och sjukvården på så sätt att bestämmelserna i det nämnda kapitlet inte gäller den som enligt LYHS (1 kap. 4 §) tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen, dvs. personalen inom den etablerade vården (1 § andra stycket). Jag återkommer med en utförlig beskrivning av denna fråga i nästkommande kapitel.

Alternativmedicin är den term som vanligtvis har använts i Sverige under de senaste årtiondena. Kännetecknande för denna är

1

En internationell organisation som verkar för att samla all tillgänglig vetenskap som rör be-

handling och som baseras på randomiserade, kontrollerade studier.

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

att verksamheten bl.a. bygger på en annan teoretisk grund än skolmedicinen. Ofta hänger den samman med ett holistiskt synsätt, till skillnad från den etablerade hälso- och sjukvården som vilar på en naturvetenskaplig grund.

På senare tid har termen ”komplementär medicin” mer och mer kommit att användas. I grunden innebär termen detsamma som ”alternativ”. Denna term avser mer att spegla i vilket sammanhang terapierna används, nämligen då dessa används som ett komplement till hälso- och sjukvården, i motsats till sådana terapier som enbart används som ett alternativ till den etablerade hälso- och sjukvården. När termen komplementärmedicin används, avses vanligtvis sådana metoder som under vissa förhållanden används av hälso- och sjukvårdspersonal, även om metoden principiellt sett kan betraktas som ”alternativ” i den meningen att den traditionellt inte har hört hemma inom den etablerade hälso- och sjukvården. Detta gäller t.ex. akupunktur, massage och qigong. Även naprapati och kiropraktik har åtminstone tidigare betraktas som sådan komplementärmedicin.

Alternativ- respektive komplementärmedicin är emellertid långt ifrån de enda benämningar som används inom detta område. Välkänd är, den numera sällan använda, benämningen ”kvacksalveri”. Andra benämningar som inte heller nu används så ofta i Sverige är ”folkmedicin” och ”okonventionell medicin”. Internationellt, främst av WHO och i utvecklingsländerna, används också termen ”traditionell medicin” (TM). En på senare år vanligt använd term är ”integrativ medicin”. Denna term tillsammans med ”komplementär medicin” avser att spegla ett närmande mellan skolmedicinen och hälsoverksamheten utanför den etablerade hälso- och sjukvården. Jag kommer inte att närmare redogöra för dessa övriga benämningar av den ”icke-etablerade” hälso- och sjukvården, utan jag får här hänvisa till de olika beskrivningar som finns i litteraturen.

Vad är det då som gör att det förekommer s.k. ”alternativ” verksamhet utanför den etablerade hälso- och sjukvården? Varför används inte denna, normalt sett, i den vanliga vården? Anledningen till detta är att man inom den alternativa medicinen använder sig av metoder som i princip inte har accepterats av skolmedicinen. Att alternativmedicinen inte har accepteras beror i sin tur på att man inom den etablerade hälso- och sjukvården anser att det som bedöms som alternativa behandlingsmetoder inte uppfyller de vetenskaplig krav som ställs inom hälso- och sjukvården, dvs. det anses inte visat att metoden bygger på vetenskap och beprövad

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

erfarenhet. Ett grundläggande krav inom hälso- och sjukvården i Sverige är nämligen att all verksamhet inom denna vård i princip måste bedrivas i överensstämmelse med ”vetenskap och beprövad erfarenhet”. I Sverige finns detta lagfäst i den ovannämnda lagen LYHS (2 kap. 1 §). Jag kommer att närmare redovisa denna reglering i nästkommande kapitel.

2.1.2. Val av begrepp

Som redovisats förekommer det en rad olika termer, begrepp och definitioner av den hälso- och sjukvårdsinriktade verksamhet som i Sverige traditionellt sett bedrivs utanför den etablerade hälso- och sjukvården. I detta betänkande kommer jag dock i princip enbart använda mig av termerna alternativ- respektive komplementärmedicin. Det kan i och för sig diskuteras om ”medicin” är den lämpligaste benämningen på denna verksamhet, eftersom det trots allt kan leda i tankarna till att det handlar om vård som vilar vetenskaplig grund. I den nya norska lagen på området, vilken jag senare utförligt redovisar, talar man också genomgående om alternativ behandling. Termerna alternativ respektive komplementär medicin är emellertid väl inarbetade i Sverige, och även internationellt – i USA används t.ex. complementary and alternative medicine (CAM) – varför även jag väljer att benämna verksamheten som medicin.

Frågan är dock om endera av termerna alternativ respektive komplementär medicin genomgående bör användas. Det vore givetvis det mest praktiska, Som nämnts är dock de olika definitionerna för dessa termer inte entydiga. Den på senare tid oftast använda benämningen komplementärmedicin täcker inte heller in den verksamhet som uteslutande utförs utanför den allmänna hälso- och sjukvården. Därför bör man enlig min mening använda båda termerna tillsammans när verksamheten beskrivs. Av praktiska skäl kommer jag dock oftast att använda mig av samlingsbeteckningen och förkortningen AKM – dvs. alternativ- eller komplementärmedicin. Det kan tyckas att en annan förkortning, KAM, ligger närmare till hands att använda, bl.a. för att den är snarlik den förkortning som ofta används i internationella sammanhang (CAM). Denna förkortning används emellertid av en av de större branschorganisationerna i Sverige (Kommittén för Alternativ Medicin), varför jag inte finner det lämpligt att använda den.

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

Jag vill samtidigt tillägga att jag inte konsekvent kommer att använda mig av alternativ- eller komplementärmedicin och förkortningen AKM i betänkandet.

Med begreppet AKM avser jag den verksamhet som utövas enbart som alternativ till den etablerade hälso- och sjukvården och när den används som ett komplement. Gemensamt för dessa är att verksamheten inte anses vila på vetenskap och beprövad erfarenhet. I samband med mina överväganden och förslag kommer jag att redovisa en mer precis definition av vad som avses med AKM enligt den reglering som föreslås. I detta betänkande kommer jag även att benämna dem som arbetar inom området för AKM, som utövare av denna medicin. Ibland används även den sammansatta formen AKM-utövare. Inom området för AKM spelar även de organisationer som organiserar dessa utövare en betydande roll, något som jag får anledning att återkomma om. Dessa organisationer kommer jag oftast att benämna som yrkesorganisationerna.

2.1.3. Alternativ- och komplementärmedicin är en heterogen verksamhet

Av den inledande beskrivningen kan det intrycket ges att AKM är en homogen verksamhet, något som dock inte är fallet. Utövarna inom AKM är tvärtom en mycket heterogen grupp. Man kan därför fråga sig om det är lämpligt att behandla dessa som en enda grupp på sätt som görs i denna utredning. Det enda som håller samman gruppen av utövare är att den verksamhet som utövas, traditionellt sett inte har accepterats av skolmedicinen i och med att den inte anses vila på vetenskap och beprövad erfarenhet. Gränsen åt det andra hållet – dvs. gentemot sådan verksamhet som varken kan anses tillhöra skolmedicinen eller AKM – är å andra sidan också flytande. Exempelvis kan det i en del fall vara svårt att bedöma om en verksamhet tillhör AKM eller om det i stället bör ses som friskvård. Enligt olika undersökningar som gjorts finns det i Sverige mer än 200 olika former av terapier inom AKM som vilar på vitt skilda teorier och filosofier (se bl.a. SOU 1989:61). De utbildningar som utövarna av de olika behandlingsterapierna genomgår är också av mycket varierande art, såväl till omfång som till innehåll. För vissa terapier är utbildningen högst runt 100 timmar, medan utbildningar inom andra terapier är fleråriga, upp till tre-fyra år.

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

Utbildningarna inom AKM skiljer sig m.a.o. lika mycket åt som behandlingsterapierna inom detta område.

2.2. Översiktligt om hur behandlingsformerna kan indelas

Den beskrivning som här följer bygger på uppgifter i Alternativmedicinkommitténs betänkanden SOU 1989:60 och 1989:62. I dessa betänkanden anges att de behandlingsformer som förekommer inom AKM grovt kan indelas följande kategorier: kroppsterapier, kroppsorienterad psykoterapi, psykoterapier, mental träning samt healing-metoder.

I kroppsterapier använder man sig av metoder som huvudsakligen utgår ifrån kroppen för att påverka fysiska problem.

Inom kroppsorienterad psykoterapi används metoder som använder sig av kroppen för att påverka psykiska/själsliga problem.

Psykoterapin brukar metoder som huvudsakligen utgår från psyket/själen för att påverka psykiska/själsliga problem och manifestationer/beteende.

Mental träning rör metoder som utgår från psyket för att påverka även kroppsliga problem.

Healing-metoder inbegriper metoder som på uttalat energetisk väg griper in både på det psykiska/själsliga och fysiska planet.

I de nämnda betänkandena indelades dessa kategorier i olika underkategorier. Exempel på det är, när det gäller kroppsterapierna, manuella behandlingsmetoder, huvudsakligen ämnade att korrigera störningar i rörelseapparaten (bl.a. kiropraktik, naprapati och osteopati), manuella metoder för behandling av kroppens mjukdelar (framför allt olika massageformer), naturenliga metoder för att stärka kroppens självläkande förmåga (bl.a. antroposofisk medicin). För en utförlig redovisning hänvisas till de ovannämnda betänkandena.

2.3. Kort om några av terapierna inom alternativ- och komplementärmedicin

I det följande görs en kortfattad beskrivning av några av de terapier som förekommer inom AKM i Sverige. Av framför allt tidsskäl har jag inte möjlighet att närmare belysa de cirka 200 olika terapier som

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

förekommer i Sverige. Jag får här hänvisa till olika rapporter i ämnet, där terapierna finns beskrivna, bl.a. Alternativmedicinkommitténs betänkande Alternativa terapier i Sverige – en kartläggning (SOU 1989:62) och SPRI rapporten nr 485 Alternativ medicin – Forskning igår, idag, imorgon. (M. Eklöf). Den följande beskrivningen av några av de terapier som förekommer i Sverige grundas på dessa källor samt Nationalencyklopedin. En del av dessa terapier används numera i viss utsträckning inom den etablerade hälso- och sjukvården.

Akupunktur

Akupunktur är en del av den traditionella kinesiska medicinen, men används även enligt andra förklaringsmodeller. Akupunktur innebär vanligen att nålar sticks in i huden på bestämda punkter längs s.k. meridianer, i vilka qi, livsenergin, antas flöda. Det finns även andra sätt att stimulera punkterna, t.ex. genom örtbränning (moxibustion), vakuum (koppning) eller med laser. Avsikten med behandlingen är att påverka energiflödet i kroppen. Enligt den traditionella kinesiska medicinen, TCM, ges behandling efter diagnos enligt teorier om yin och yang, de fem elementen etc. I Västerlandet intresserar man sig främst för akupunkturens möjligheter till smärtlindring. Smärtlindringen antas bero på att nålarna stimulerar vissa nervtrådar, och när impulserna når hjärnan frisätts morfinliknande ämnen, däribland endorfin och enkefalin, som i sin tur hämmar de inkommande smärtsignalerna.

Aromaterapi

Med aromaterapi avses användning av eteriska (väldoftande) och andra vegetabiliska oljor i terapeutiskt syfte. Oljorna används för att påverka framförallt kroppsliga funktioner, t.ex. hudproblem, muskelsmärta, luftvägsproblem och stressymtom. De eteriska oljorna utvinns ur olika delar av växter, såsom blad, blommor, bark och rötter. Förutom vid massage används de även till inhalering, bad och rumsarom.

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

Homeopati

Homeopatin, grundad av Samuel Hahnemann (1755–1843), är ett medicinskt system som bygger på principen att lika botar lika: en åkomma botas med ett medel som hos friska människor framkallar samma symtom som sjukdomen i fråga. För att stimulera kroppens självhelande funktioner används framför allt potensierade medel. Detta förfarande innebär att ett ämne späds ut i flera omgångar. Den påstådda effekten av medlet anses bero på att ämnets energi eller ”mönster” överförs till medicinen.

Kinesiologi

Kinesiologi finns i olika former. Ett exempel är Applied Kinesiology, tillämpad rörelselära, ett diagnos- och behandlingssystem skapat av den amerikanske kiropraktorn George Goodheart på 1960-talet. Det innefattar manuella muskeltester, akupressur och massage av reflexpunkter m.m. i syfte att återställa kroppens energetiska och strukturella balans.

Kiropraktik

Enligt metodens upphovsman, Daniel David Palmer (1845–1913), kunde störningar i ryggraden orsaka alla sjukdomar, och en manipulation av ryggen kunde bota dessa. Den moderna kiropraktiken har övergett Palmers grundläggande idéer och definierar metoden i dag som undersökning, behandling och förebyggande av funktionella störningar, smärtsyndrom och andra neurofysiologiska åkommor i rörelseapparaten, och då särskilt i ryggrad och bäcken. Man använder speciella handgrepp och vid behov även annan fysiologisk behandling.

Massage

Med massage avses strukturerad beröring i ett bestämt syfte. Med olika handgrepp åstadkoms en mekanisk bearbetning av kroppens mjukvävnader (hud, bindväv och muskler). Beroende på massagens syfte och på egenskapen hos den kroppsvävnad som masseras används olika metoder. Massage kan utövas i många former och un-

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

der delvis olika förhållanden, alltifrån enkel beröring till avancerad massageterapeutisk behandling av en skada.

Massage har använts i alla tider och i alla kulturer främst i syfte att ge muskelavslappning, smärtlindring och som en skön och avstressande behandling. Den svenska klassiska massagen utarbetades i början av 1800-talet av Pehr Henrik Ling och har blivit den mest använda massagetekniken i västvärlden.

Verkningarna av massage är omfattande och har olika effekt beroende på vilken massageform som används. Massage kan (ensamt eller i kombination med andra åtgärder) användas för behandling av sjukdom, skada eller funktionsstörning inom den etablerade hälso- och sjukvården (huvudsakligen inom sjukgymnastik), inom alternativ medicin samt i viss omfattning inom idrotten.

Naprapati

En metod för huvudsakligen manuell korrigering av smärttillstånd och andra förändringar i ryggrad, leder, bindväv och muskler. Behandlingen omfattar bl.a. medicinsk manipulation och mobilisering, massage, tänjningar och rörelseterapi. Metoden utvecklades i början av 1900-talet av Oakley Smith. Naprapati förekommer främst i USA, i Sydeuropa och Skandinavien.

Osteopati

Osteopati är en manuell behandlingsform, som betonar kroppens dynamiska helhet och självreglerande förmåga. Terapiformen presenterades av Andrew Taylor Still 1874. 1 behandlingen ingår olika massage-, manipulations- och mobiliseringstekniker. Osteopati används vid t.ex. problem i rörelseapparaten och funktionella störningar i olika organ.

Zonterapi

Den i landet vanligaste formen av zonterapi är fotzonterapi. Metoden bygger på att det råder samband mellan olika zoner på fötterna och olika delar av kroppen. Genom massage på dessa zoner söker man upptäcka och behandla olika störningar.

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

2.4. Utredningar om alternativ- och komplementärmedicin

2.4.1. Attitydundersökningar

Det finns inte i Sverige på senare tid någon rikstäckande undersökning av allmänhetens inställning till och bruk av AKM. Den senaste undersökningen av sådant slag utfördes av alternativmedicinkommittén på 1980-talet. Stockholms läns landsting utförde dock år 2000 en regional undersökning för invånarna i Stockholms län.

I det följande redovisas i korthet de rön som gjordes i dessa båda undersökningar.

Alternativmedicinkommittén

Under åren 1985 och 1986 genomförde alternativmedicinkommittén i samarbete med Statistiska Centralbyrån (SCB) två undersökningar i syfte att mäta omfattningen av och attityder till alternativ behandling bland Sveriges befolkning.

Sammanfattningsvis visade de undersökningar som kommittén låtit utföra följande:

  • utnyttjandet av AKM hade ökat de senaste tio åren (1975–

1985),

  • var femte svensk hade någon gång fått behandling av utövare inom AKM,
  • alternativa behandlingsformer förekom i alla åldrar, alla yrkesgrupper och på alla utbildningsnivåer,
  • manipulationsterapier av typen kiropraktik och naprapati var de vanligaste behandlingsformerna, följda av homeopati, örtmedicin, akupunktur och zonterapi,
  • olika former av smärtillstånd i rygg och leder var de vanligaste besvären som folk sökte behandling för,
  • ett vanligt skäl till att söka AKM var att man inte ansett sig ha blivit hjälpt inom den vanliga sjukvården,
  • mer än 70 procent av dem som behandlades ansåg sig helt besvärsfria eller bättre efter den alternativa behandlingen,
  • det man var mest nöjd med hos den alternativa behandlaren var ett gott bemötande, att man hade samma behandlare och att man lyssnade och tog hänsyn till patienten och

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

  • bland svenska folket totalt beräknades 70 procent kunna tänka sig att nyttja AKM.

Stockholmsrapporten från år 2000

År 2000 lät Stockholms läns landsting utföra en befolkningsstudie av stockholmarnas erfarenheter av och inställning till AKM. Studien genomfördes av Linköpings universitet (Tema Hälsa och samhälle). Resultatet av denna studie finns redovisad i rapporten Stockholmare och den komplementära medicinen.

Studien omfattade 1001 personer mellan 16 och 84 år, som var folkbokförda och stadigvarande bosatta i Stockholms län, och de intervjuades via telefon under en månad hösten 2000.

Utgångspunkten för studien var att undersöka erfarenheten av och inställningen till olika former av vård och behandling, inklusive vad som kan kallas AKM.

I rapporten konstaterades att de intervjuade stockholmarnas kännedom om och definitioner av AKM varierade. Kvinnor var mer bekanta med alternativa och komplementära behandlingsformer än män. De terapiformer som de flesta kände till var massage, naturläkemedel och akupunktur, medan över hälften av de tillfrågade inte kände till antroposofisk medicin, rosenterapi, kristallterapi eller kinesiologi. Inga av de tolv terapiformer som nämndes, och som brukar betecknas som AKM i olika undersökningar på området, ansågs till 100 procent höra till just alternativ eller komplementär medicin. Den enda terapiform som åtminstone över hälften av de tillfrågade ville beteckna som alternativ- eller komplementärmedicinsk vård, var den antroposofiska medicinen. Healing och kristallterapi ansåg närmare hälften av de tillfrågade inte alls hade med medicinsk vård att göra. Manuella behandlingsformer som massage, kiropraktik och naprapati fick en relativt jämn spridning av svaren om de var att beteckna som alternativ eller komplementärmedicinsk vård, vanlig medicinsk vård eller både och.

När det gäller befolkningens erfarenheter av AKM, konstaterades att en klar ökning hade skett sedan undersökningen på 1980talet gjordes inom ramen för alternativmedicinkommitténs arbete. Av de 1001 nu tillfrågade personerna uppgav 49 procent att de någon gång besökt vad de skulle vilja kalla för alternativ- eller komplementärmedicinska behandlare; ytterligare 3 procent var tveksamma. En större andel kvinnor än män hade erfarenhet av sådana behand-

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

lare. 20 procent uppgav att de har besökt alternativ- och komplementärmedicinska behandlare under det senaste året.

Massage var den behandlingsform som de flesta stockholmare, 57 procent, hade prövat någon gång. Vilken eller vilka former av massage det rör sig om var dock inte närmare undersökt. Naturläkemedel hade 42 procent prövat, kiropraktik 30 procent och akupunktur 26 procent. Därefter följde naprapati, som 21 procent av stockholmarna har erfarenhet av.

Ytterst få stockholmare uppgav enligt rapporten att de vid sjukdomar eller besvär valt att söka sig enbart till alternativmedicinska behandlare helt utanför den konventionella vården.

20 procent av stockholmarna hade behandlats med vissa alternativ- och komplementärmedicinska behandlingsmetoder hos någon vårdgivare under den senaste 12-månadersperioden före mätningen utfördes. Dessa personer fick en rad följdfrågor knutna till det senaste behandlingstillfället. 36 procent av behandlingstillfällena hade ägt rum hos någon etablerad vårdgivare - som sjukgymnast, läkare och sjuksköterska – medan 59 procent gällde vad som betecknades som alternativ- och komplementärmedicinska vårdgivare, som naprapat, kiropraktor och massör. Massage och naprapati var de vanligaste behandlingsformerna medan naprapat och sjukgymnast var de vanligaste vårdgivarna.

29 procent hade valt vårdgivare efter rekommendation av släkt eller vänner, vilket framför allt gällde yrkesgrupper som naprapater och kiropraktorer. Ett relativt nytt skäl att söka alternativ- och komplementärmedicinsk behandling, jämfört med för femton år sedan då alternativmedicinkommittén undersökte saken, var olika varianter av att vårdgivaren var lättillgänglig eller att behandlingen fanns på jobbet och arbetsgivaren betalade, vilket nu drygt 14 procent angav. Däremot var det ett sällsynt förekommande skäl att söka de aktuella alternativ- och komplementärmedicinska behandlingarna som ett ”sista halmstrå”.

De flesta, 60 procent, hade först gått till läkare med de besvär som sedermera behandlades alternativ- och komplementärmedicinskt.

När det gällde framtida behandlingar ansåg 53 procent av de tillfrågade stockholmarna att det var troligt att de i framtiden kommer att söka vård hos vad de ville kalla alternativ- eller komplementärmedicinska behandlare, medan 24 procent höll det för osannolikt.

Enligt rapporten tyckte 77 procent av de intervjuade personerna att samarbetet mellan alternativ vård och vanlig sjukvård skulle öka

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

i framtiden. 74 procent ansåg det viktigt att Stockholms läns landsting avsatte resurser för forskning om alternativ- och komplementärmedicinska terapier. Vidare ansåg 73 procent att det finns alternativa behandlingsformer som ska bekostas med skattemedel och ge rätt till reducerad avgift för patienten. I övrigt menade 69 procent att alternativmedicinska vårdgivare skulle ha samma rättigheter och skyldigheter som vårdgivare inom den vanliga hälso- och sjukvården.

2.4.2. Landstingsförbundets utredningar

Landstingsförbundet har under den senaste treårsperioden utfört två olika utredningarna rörande AKM. Den ena tar upp användningen av AKM inom landstingen och den andra, vilken färdigställdes så sent som i augusti 2004, rör rent allmänt forskningen och utvecklingen inom AKM. Utredningarna redovisas i det följande.

Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet anordnade i slutet av augusti i år en konferens på temat komplementär medicin då den nya forskningsrapporten presenterades. Konferensen vände sig i första hand till politiker och tjänstemän från landsting och kommuner. Avsaknaden av medel för forskning och utvärderingsstudier på detta område konstaterades och diskuterades. Konferensen gav också en beskrivning av den utveckling som pågår inom hälso- och sjukvården med integrativ medicin och vilka begränsningar och möjligheter man kunde se i en sådan utveckling.

Kartläggningen om användningen av AKM inom landstingen

År 2001 lät Landstingsförbundet genomföra en kartläggning av den komplementära medicinens utbredning och tillämpning inom landstingen i Sverige. Kartläggningen genomfördes av Örebro universitet och resultatet redovisades i rapporten Den komplementära medicinens utbredning och tillämpning inom landstingen.

I kartläggningen ingick 18 landsting, två regioner och en kommun. Komplementära metoder förekom inom samtliga landsting som svarat i undersökningen (16 av 18 landsting). De metoder som mest användes var akupunktur, massage och qigong och därefter följde tai chi och basal kroppskännedom. Vid tiden för denna

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

undersökning hade sju landsting tecknat avtal med externa utövare som kiropraktorer, naprapater och antroposofer vid Vidarkliniken.

De komplementära metoderna utövades främst av sjukgymnaster inom landstingen, men även av barnmorskor, läkare, distriktssköterskor, undersköterskor och kuratorer. Dessa hade i huvudsak genomgått kortare kurser eller vidareutbildning inom respektive terapi. De flesta landsting betonade när det gällde akupunktur att utövarna hade genomgått den av Socialstyrelsen godkända utbildningen.

I undersökningen framkom vidare att landstingen ansåg att det var viktigt att komplementärmedicin diskuterades öppet inom organisationen; detta för att underlätta ställningstaganden och för en bättre kommunikation med vårdtagarna. Det ansågs även viktigt att fler vetenskapliga studier genomförs och att kunskapen på området ökar, bl.a. genom utbildning i vissa metoder. Fler vårdavtal med kiropraktorer och naprapater efterlystes också.

I intervjuer med tjänstemän och hälso- och sjukvårdspersonal vid två landsting, framkom vidare att det ansågs vara svårt att definiera komplementär medicin. Den eventuella tveksamhet som finns i förhållande till denna medicin, ansågs mycket bottna i att man inte känner till vad andra yrkesgrupper gör och att metoderna är för dåligt vetenskapligt dokumenterade. Man ansåg dock att området skulle komma att få större betydelse och det fanns intresse för ökad forskning. Försäkringskassan sågs som en angelägen samarbetspartner. Det ansågs vidare att om de komplementära metoderna visar sig vara verksamma, borde en diskussion föras om de ska inordnas i hälso- och sjukvården.

Rapporten om forskning och utveckling på AKM-området

År 2003/2004 lät Landstingsförbundet på nytt genomföra en utredning, nu med syfte att göra en aktuell översikt över forskning och utveckling på, som det benämns, det komplementärmedicinska området i Sverige och internationellt. Utredningen genomfördes av Linköpings universitet (Tema Hälsa och samhälle) och den redovisades i rapporten Komplementär medicin – forskning, utveckling och utbildning.

Av rapporten framgår att man inom ramen för utredningen haft kontakter med bl.a. Socialstyrelsen. Det anges att Socialstyrelsen inte anser att en uppdelning i konventionell respektive komple-

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

mentär medicin är relevant idag. Skiljelinjen går i stället mellan behandlingsmetoder med vetenskaplig dokumentation och metoder som saknar sådan dokumentation. I bedömningen av vetenskaplig dokumentation tas även hänsyn till kvalitativa studier, om de uppfyller kraven på validitet och reproducerbarhet. Styrelsens främsta hänsynstagande är vad som är bäst för patienten. Om en metod kan antas hota patientsäkerheten, krävs ordentlig evidens. På metoder som bedöms ofarliga, ställs lägre evidenskrav.

I fråga om forskning konstateras i rapporten att det i Sverige inte finns några nationellt särskilt avsatta medel för forskning rörande komplementär medicin. De etablerade forskningsfinansiärerna har endast undantagsvis eller i ringa utsträckning finansierat sådan verksamhet. Den verksamhet som bedrivs vid Karolinska institutet, Linköpings och Örebro universitet redovisas också i rapporten (se vidare avsnitt 2.5).

I rapporten redovisas även att det i Sverige finns flera exempel på hur komplementära behandlingsmetoder används i kombination med konventionell vård och behandling i en integrerad behandlingsmodell. Fyra exempel på sådan verksamhet redovisas närmare i rapporten. Dessa är:

  • Geriatrik Sahlgrenska – en avdelning på universitetssjukhuset i Göteborg som är inriktad mot komplementära behandlingsmetoder vid främst smärta och åldersrelaterade problem,
  • Institutet för psykosomatisk medicin i Hultafors – ett privat institut med en integrerad modell för vård och behandling av psykosomatiska problem,
  • S:t Görans smärtklinik – en smärtklinik på ett sjukhus i

Stockholm och

  • Vidarkliniken i Järna – ett privat sjukhus med inriktning mot antroposofisk medicin.

I rapporten anges att ett gemensamt drag för sådana vårdinrättningar med integrerad medicin är en kombination av konventionell och komplementärmedicinsk behandling, riktad till såväl kroppsliga, psykologiska och själsliga/andliga aspekter av människan. Vård och behandling ges i ett flerprofessionellt samarbete där varje vårdgivare har sitt självständiga behandlingsområde. Patienterna är som regel personer med kroniska, multifaktoriella och/eller svårbehandlade sjukdomar och hälsoproblem. Behandlingsplanen är

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

individualiserad och flexibel. Stor vikt läggs vid patientens delaktighet i val, beslut och genomförande av vård och behandling, liksom vid den fysiska miljön för behandlingen. En ytterligare gemensam nämnare för de redovisade exemplen är att det förefaller vara enskilda personers (i regel läkares) initiativ och engagemang som legat bakom uppbyggnaden av behandlingsmodellerna.

2.5. Forskning och utbildning vid vissa lärosäten

I Sverige finns det inte något nationellt forskningscentrum inom AKM, såsom i Norge och Danmark (se 5 kap). Viss forskning inom området bedrivs dock vid landets universitet och högskolor. Kurser om – och i vissa fall i - AKM ges också för läkarstuderande, sjuksköterskor och andra som är intresserade.

Tre lärosäten i Sverige – Karolinska Institutet, Linköpings universitet och Örebro universitet – har på ett tydligt sätt visat intresse för att på ett övergripande plan bedriva studier i och kring AKM. I det följande redovisas i korthet det arbete som bedrivs vid dessa lärosäten. Denna redovisning bygger bl.a. på den sammanställning som gjorts i den ovan nämnda rapporten Komplementär medicin – Forskning, utveckling, utbildning.

Karolinska Institutet

År 2003 bildades ett Centrum för studier av komplementär medicin, som bygger på ett samarbete mellan olika institutioner inom Karolinska Institutet (KI). Denna verksamhet syftar till att undersöka förklaringsmekanismer till det ökade intresset för det, som här benämns, komplementärmedicinen samt att utveckla och utvärdera policyriktlinjer och lagstiftning. Vidare ska centret utveckla och utvärdera modeller för samverkan mellan vissa typer av komplementärmedicin och skolmedicin i fattiga och rika länder. Målet med centrets forskning och utveckling är att ”befrämja evidensbaserad utveckling av hälso- och sjukvården och att bidra till en både säkrare, mer kostnadseffektiv och tilltalande hälso- och sjukvård, för både patienter och vårdgivare, med relevanta inslag av komplementärmedicin. Aktiviteter bedrivs i samråd med olika viktiga intressegrupper som t.ex. hälso- och vårdgivare inom den konventionella liksom komplementära sektorn, hälsoplanerare, be-

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

slutsfattare och patientgrupper.” Verksamhetens kompetensområde är främst traditionell medicin, läkemedelsfrågor och internationell folkhälsa.

För närvarande ges kortare kurser (2 respektive 3 poäng) om AKM. Dessa kurser ger huvudsakligen en översiktlig bild av de olika terapier inom AKM som finns i Sverige. Enligt uppgift planerar KI att från och med höstterminen 2005 starta en längre kurs (20 poäng), som huvudsakligen riktar sig mot utövare av AKM och den avser att ge grundläggande kunskaper i medicin, bl.a. i syfte att stödja dem som utövar AKM.

Linköpings universitet

Tema Hälsa- och samhälle vid Linköpings universitet är en tvärvetenskaplig enhet inom Institutionen för Hälsa och samhälle (som i sin tur är trefakultetsinstitution bestående av medicinsk, teknisk och filosofisk fakultet). Inom denna enhet finns forskare från skilda discipliner samlade inom forskningsprogrammet Hälsan, samhället och den medicinska pluralismen. Detta program syftar till att studera den medicinska pluralismen i samhället som socialt, kulturellt, terapeutiskt och historiskt fenomen. Basen är humanistisk-samhällsvetenskaplig hälsoforskning, vilket bedrivs i samarbete med forskare och praktiker inom medicin och vårdvetenskap.

Inom ramen för nätverket ”Forum för studier i medicinsk pluralism”, som startades under år 2003, bedrivs flera seminarier och projekt under temat ”Den medicinska pluralismen”.

Tema Hälsa- och samhälle ger också sedan läsåret 2002/03 en fristående kurs på B-nivå om 5 poäng (Perspektiv på komplementär hälso- och sjukvård). Denna kurs syftar till att erbjuda ökad kunskap om alternativ och komplementär hälso- och sjukvård som historiskt, sociokulturellt och terapeutiskt fenomen.

Örebro universitet

År 2000 inrättades vid Örebro universitet Centrum för komplementära hälsostudier (CKHS) vid Institutionen för Idrott och hälsa som ett treårigt projekt för att öka kunskapen om AKM. Detta projekt, som finansierats av Örebro läns landsting och För-

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

säkringskassan i Örebro län, är nu avslutat. Inom ramen för projektet har bl.a. olika seminarier anordnats. Projektet har följts av forskningsprojekt med inriktning mot den kinesiska vägen till hälsa. Vid universitetet ges kurser inom AKM på detta tema.

Sedan hösten 2003 anordnas även ett Spa-program, som är en tvåårig högskoleutbildning.

2.6. Yrkesorganisationer inom alternativ- och komplementärmedicin

I Sverige finns ett antal organisationer och förbund som organiserar utövare av olika behandlingsterapier inom AKM. I det följande redovisas översiktligt ett antal av dessa olika yrkesorganisationer. Redovisningen bygger till viss del på material som utredningen har fått från organisationerna, men också på information som finns tillgängligt via Internet.

Branschrådet Svensk Massage och Kroppsterapeuternas Yrkesförbund

Branschrådet Svensk Massage, som bildades år 1998, består av förbund och skolor. Medlemmar i rådet är för närvarande Kroppsterapeuternas Yrkesförbund och elva skolor. Av rådets information framgår att detta bl.a. vill värna om massörers yrkesskicklighet och branschens seriositet samt representera branschen inför regering och EU.

I rådets information anges att dess huvuduppgift är att inom ramen för det frivilliga samarbetet kvalitetssäkra seriös utbildning. Det avses ske genom att eleverna vid medlemsskolorna genomgår ett nationellt certifieringsprov. För att bli certifierad måste den sökande enligt rådet bli godkänd vid teoretiska och praktiska certifieringsprov och bedömas lämplig för massöryrket av utbildaren. Det teoretiska provet är skriftligt. Provet omfattar 100 frågor av flervalskaraktär med ett stort inslag av bildfrågor. Det har sin tyngdpunkt på anatomi men tar också upp fysiologi, grundmedicin, massage och stretching. I det praktiska provet ska den som ansöker om certifiering visa att han/hon kan genomföra en helkroppsmassage. Behandlingen ska därvid anpassas till klientens önskemål och behov samtidigt som varierande grepp och tekniker ska an-

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

vändas. Den sökande ska vidare visa att hon/han klarar ett antal palpationer och behärskar olika töjningar samt kan visa egentöjningar.

En massör som genomgått annan utbildning än vid en medlemsskola kan göra samma certifieringsprov som ”privatist” Hittills (hösten 2004) har drygt 6.000 massörer certifierats av Branschrådet Svensk Massage.

Branschrådet har vidare antagit etiska regler som medlemmarna har förbundit sig att följa. Av rådets information framgår att dessa regler bl.a. innebär att

  • terapeuten ska iaktta tystlåtenhet om varje patient som rådfrågar honom eller kommer under hans vård, såvida inte patientens väl äventyras här,
  • terapeuten får inte låta sig påverkas av otillbörlig förvärvsbegär, terapeutens marknadsföring ska vara vederhäftig och till innehåll saklig och korrekt. Den får varken till form eller innehåll vara sådan att den kan misskreditera andra terapeuter.

I rådet ingår som nämnts ett yrkesförbund – Kroppsterapeuternas Yrkesförbund. Förbundet, som i dess nuvarande form bildades år 2001, har cirka 4125 medlemmar, varav merparten är massörer (3650). Övriga medlemmar är zonterapeuter, kinesiologer, akupressörer, Spa-terapeuter, Aromaterapeuter och shiatsuterapeuter. Utbildningen inom dessa terapier omfattar mellan 200–350 timmar inom respektive terapi samt en medicinsk grundkurs; för massörer uppgår denna f.n. till lägst 100 timmar. Massörer måste vara certifierade av Branschrådet Svenskt Massage för att bli medlemmar i Kroppsterapeuternas yrkesförbund. För övriga terapeuter krävs, förutom medicinsk grundkurs, viss specifik terapiutbildning för medlemskap i förbundet.

Inom Kroppsterapeuternas Yrkesförbund finns ett ansvarsutskott organiserat hos förbundets styrelse. Detta ansvarutskott har till uppgift att behandla ärenden rörande brott mot etiska regler, mot förbundets stadgar och motsvarande ärenden.

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

Homeopati

Svenska Homeopaters Riksförbund

Svenska Homeopaters Riksförbund (SHR) är Sveriges största Homeopatförbund och det har funnits sedan år 1928.

För att få vara medlem i förbundet krävs dels en godkänd examen i grundmedicin, vilken ska omfatta minst motsvarande 40 högskolepoäng, dels specialkompetens i homeopati som studerats vid skolor vilka är godkända av förbundet.

Medlemmarna kan även bli auktoriserade av förbundet. Kraven för att bli auktoriserad medlem är att man bl.a. har

  • genomgått en godkänd homeopatisk och basmedicinsk utbildning (samma krav som ställs för att bli medlem i förbundet idag),
  • vidareutbildat sig inom homeopati minst en gång varje år vid av SHR anordnade kurser eller likvärdig extern utbildning som kan intygas,
  • aktivt drivit en praktik i minst två år.

Enligt SHR:s stadgar kan medlemmen uteslutas om förbundets stadgar inte följs. Stadgarna innehåller etiska regler om t.ex. journalföring, marknadsföring och tystnadsplikt.

Svenska Akademin för Klassisk Homeopati

Svenska Akademin för Klassisk Homeopati (SAKH) är ett förbund, som består av praktiserande homeopater, studerande homeopater och stödjande medlemmar. Förbundet bildades år 1985 och har drygt 100 medlemmar, varav ungefär en tredjedel är studerandemedlemmar. För att bli fullvärdig medlem i SAKH och få möjlighet att stå med i förbundets förteckning över praktiserande homeopater, krävs att man har en basmedicinsk utbildning som motsvarar minst 40 högskolepoäng samt en utbildning i homeopati omfattande minst 1000 undervisningstimmar.

För att erhålla den auktorisation som förbundet utfärdar krävs att man bl.a. har varit fullvärdig medlem i minst två år samt att man arbetar som specialist med klassisk homeopati.

SAKH har antagit etiska regler och den har ett etiskt råd, dit man kan vända sig som patient om man är missnöjd med en med-

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

lems yrkesutövning. Ansvarsförsäkring är obligatorisk för alla som praktiserar.

Homeopatiska rådet i Sverige

Homeopatiska rådet i Sverige bildades år 2003 och är ett samarbetsorgan inom Homeopati. I rådet ingår SHR, SAKH, KAM, Hanhemann-Collegium, Legitimerade Sjuksköterskors Riksförening för Homeopati samt Riksförbundet för klassisk Djurhomeopati.

KAM

En av de större organisationerna inom alternativ- och komplementärmedicinen i Sverige är KAM (Kommittén för Alternativ Medicin). KAM bildades år 1984 i samband med att alternativmedicinkommittén tillsattes. KAM är en ideell, religiöst och partipolitiskt obunden förening och den är en branschorganisation samt ett kontrollorgan för förbund och skolor som ingår i KAM. I KAM ingår i november 2004 följande organisationer:

  • Alternativmedicinska Skolgruppen, ASG
  • Kraniosakrala Terapeutförbundet, KSTF
  • Nordiska Homeopatförbundet, NHF
  • Näringsmedicinska Terapeutförbundet, NMTF
  • Svenska Fotzonterapeuters Riksförbund, SFRF
  • Svenska Naturläkarförbundet, SNLF
  • Svenska Naturmedicinska Sällskapet, SNS
  • Sv. Medicinsk Qigong Riksförbund, SMQRF
  • Sv. Akupunkturförbundet –TMC, SAF-TMC

I Alternativmedicinska Skolgruppen ingår f.n. 14 skolor. KAM organiserar enligt uppgift cirka 700 utövare inom AKM.

KAM har sedan ett tiotal år tillbaka inrättat ett auktorisationsförfarande. Till grund för auktorisationen ligger bl.a. en av KAM framtagen basmedicinsk utbildning om motsvarande 20 respektive 40 högskolepoäng. Auktorisationen är uppdelad på två nivåer:

  • Nivå 1: kroppsterapeut med en basmedicinsk utbildning motsvarande lägst 20 högskolepoäng samt utbildning i komplementär- och alternativmedicinsk kroppsterapi, t.ex. shiatsu och bindvävsmassage etc.

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

  • Nivå 2: Komplementär- och alternativmedicinare med basmedicinsk utbildning motsvarande lägst 40 högskolepoäng samt utbildning i komplementär- och alternativmedicin, t.ex. akupunktur, homeopati, manuell behandling, zonterapi, örtmedicin etc.

Auktorisationen är öppen för alla som uppfyller KAM:s auktorisationsnorm, som innebär att personen i fråga ska

1. ha genomgått basmedicinsk utbildning i enlighet med KAM:s

norm om minst motsvarande 20 respektive 40 högskolepoäng samt

2. inneha fullvärdigt medlemskap i ett av KAM godkänt yrkes-

förbund inom den komplementär- och alternativmedicinska sektorn med krav på adekvat och gedigen utbildning.

Frågor om auktorisation prövas av ett auktorisationsråd inom KAM. Auktoriserade komplementär- och alternativmedicinare samt auktoriserade kroppsterapeuter erhåller bevis att de uppfyller KAM:s auktorisationskrav. De auktoriserade finns intagna i ett automatiserat register som KAM för.

Det sker en årlig kontroll av de auktoriserade att de är medlemmar i ett av KAM godkänt förbund och att de innehar ansvarsförsäkring. De auktoriserade är vidare förpliktigade att följa KAM:s etiska regler samt för branschen tillämpliga lagar och förordningar. I de etiska reglerna som KAM tagit fram anges, utöver vad som nyss nämnts, bl.a. att terapeuten inte ska arbeta utanför sitt kompetensområde och inte underlåta att anlita annan medicinsk sakkunskap om han eller hon vid undersökningen finner sådan erforderlig. Vidare har terapeuten tystnadsplikt. Terapeuten ska avhålla sig från oseriös marknadsföring. Hos KAM finns inrättat en ansvarsnämnd som prövar disciplinära frågor.

Riksorganisationen för Shiatsu

Riksorganisationen för Shiatsu bildades år 1994. Enligt uppgift är dess målsättning bl.a. att sprida intresset för shiatsu, befrämja samarbete mellan shiatsuterapeuter, uppmuntra till forskning om shiatsu samt befrämja utbildningar inom shiatsu.

För medlemskap i organisationen krävs enligt uppgift 250 timmars undervisning i Shiatsu, 75 egna dokumenterade behand-

Den alternativa och komplementära medicinen SOU 2004:123

lingar, 10 erhållna professionella shiatsu behandlingar samt basmedicinsk utbildning motsvarande Axelsons steg 1.

Organisationen auktoriserar även medlemmar. För att bli auktoriserad shiatsuterapeut krävs studier och praktik i minst fem år, minst 450 timmar, egna dokumenterade shiatsubehandlingar varav minst 100 stycken det senaste året eller totalt 300 stycken samt basmedicinsk utbildning motsvarande minst 20 universitetspoäng och därtill gedigna kunskaper i österländsk medicin.

Svenska Osteopatförbundet

År 1972 bildades Nordiska Physioterapiförbundet av alternativmedicinskt utbildade terapeuter, merparten med osteopatisk utbildning. Därefter byttes namnet år 1981 till Svenska Osteopatförbundet. Förbundet organiserar idag enligt uppgift ett 80-tal medlemmar. För att bli medlem i förbundet krävs en utbildning som ger titeln D.O. Internationellt finns ett flertal sådana utbildningar och i Sverige är det enligt uppgift enbart Skandinaviska Osteopatskolan som uppfyller dessa krav.

Nordiskt samarbete

På nordisk nivå finns ett samarbet mellan yrkesorganisationerna. Exempel på det är Nordiska samarbetskommittén för icke konventionell Medicin som bildades år 2000. Den som består av branschorganisationer för yrkesutövare av komplementär- och alternativmedicin i de nordiska länderna. I denna kommitté ingår:

  • LNS – Landsorganisationen Natursundhetsrådet, Danmark
  • FÍSG – Félag íslenskra grædara, Island
  • LKL – Luononlääketieteen Keskusliitto, Finland,
  • NNH – Norske Naturterapeuters Hovedorgansasjon,

Norge

  • KAM – Kommittén för Alternativ Medicin, Sverige

SOU 2004:123 Den alternativa och komplementära medicinen

2.7. Utbildningar inom alternativ- och komplementärmedicin

Utbildningar inom AKM ges idag i huvudsak i enskild regi.

Inom ramen för min utredning har det inte funnits möjlighet att göra någon närmare kartläggning av de olika utbildningsanordnare och utbildningar som finns på detta område. Skolverket har efter samråd med utredningen låtit utföra en kartläggning över berörda utbildningar som förekommer på Internet. Denna kartläggning finns redovisad i bilaga 2.

Utöver vad som redovisas i denna bilaga, förekommer det från tid till annan kortare utbildningar i AKM inom t.ex. folkhögskolor eller som arbetsmarknadsutbildningar regionalt och lokalt.

3. Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

3.1. Utvecklingen av den rättsliga regleringen inom alternativ- och komplementärmedicinen

3.1.1 1960-års lag m.m.

Allmän bakgrund

I Sverige har det inte funnits något generellt förbud mot att utöva näringsverksamhet inom hälso- och sjukvården. Utgångspunkten har då som nu varit att det är tillåtet för var och en att vara verksam på hälso- och sjukvårdens område. I syfte att skydda allmänheten har dock näringsfriheten på detta område fått vidkännas vissa inskränkningar. Tidigare har dessa begränsningar reglerats i 1915 års lag om behörighet att utöva läkaryrket, som sedan i aktuella delar ersattes av lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet på hälso- och sjukvårdens område – även benämnd kvacksalverilagen. I detta betänkande används benämningen 1960-års lag.

Genom denna lag kom behandlingsförbudet att bli mera utsträckt än i 1915 års lag. Enligt den föredragande departementschefen borde samhället inta en mera markerat negativ hållning till det som då benämndes kvacksalveri, än vad som tidigare ansågs motiverat. I den mån kvacksalveri tolererats på grund av brist på läkare eller svårigheter att nå läkare, ansågs dessa skäl ha minskat i betydelse. Det huvudsakliga skälet till att ett totalt förbud mot allt kvacksalveri då inte infördes, angavs vara att ett sådant förbud inom stora folkgrupper troligen inte skulle anses vara motiverat och inte respekteras. (prop. 1960:141 s. 130).

Ett totalförbud mot kvacksalveri skulle vidare, enligt departementschefen, kräva att all verksamhet på hälso- och sjukvårdens område som ansågs önskvärd – och som därför borde tillvaratas – inordnades bland övriga erkända verksamhetsformer inom hälso- och sjukvården genom ett auktorisationssystem, tillsammans med

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

kontinuerlig kontroll över de auktoriserade yrkesutövarnas verksamhet. Vid lagens tillkomst ansågs tiden inte mogen för ett sådant förfarande.

I övrigt angavs i förarbetena till 1960-års lag att förbuden i lagen främst betingats av en strävan att så långt som möjligt eliminera de risker till liv och hälsa som ”osakkunniga” personers verksamhet på hälso- och sjukvårdens område innebar för dem som kom under dessa personers behandling (a. prop. s. 31).

Närmare om 1960-års lag

Tillämpningsområde

De förfaranden som omfattades lagen var att mot ersättning undersöka annans hälsotillstånd eller behandla någon annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva någon åtgärd i förebyggande, botande eller lindrande syfte.

I förarbetena angavs att endast sådan verksamhet som bedrevs i förvärvssyfte borde omfattas av inskränkningarna. Till exempel släktingar och vänners ömsesidiga hjälp vid sjukdom och olycksfall borde inte omfattas av lagen. Hjälp som gavs i akuta situationer skulle också, på allmänna grunder, vara undantagna från lagens tillämpningsområde.

I förarbetena anges närmare vad som avses med undersökning respektive behandling. I fråga om undersökningar av hälsotillstånd borde enligt propositionen en utredning som inskränker sig till en utfrågning av den hjälpsökande inte betecknas som en undersökning (a. prop. s. 187). När det gäller behandling var syftet med åtgärden avgörande. Därför ansågs även helt otjänliga åtgärder eller föreskrifter vara behandling om syftet var att verka förebyggande, botande eller lindrande. Däremot kunde enligt förarbetena inte allmänna hälsoråd utan samband med någon konkret eller befarad sjukdom anses utgöra behandling i lagens mening. Med tillstånd som är jämförligt med sjukdom avsågs enligt förarbetena normala men besvärande förändringar i samband med graviditet, fysiologiska åldersförändringar etc. (a. prop. s. 187).

Från lagens tillämpningsområde undantogs den som hade behörighet att utöva läkaryrket eller som i sin hälso- eller sjukvårdande verksamhet var underställd Socialstyrelsens tillsyn.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

Förbudsbestämmelser

Enligt 1960-års lag gällde förbudet för lekmän att

  • behandla vissa smittsamma sjukdomar,
  • behandla av kräfta och andra elakartade svulster, sockersjuka, epilepsi eller sjukligt tillstånd i samband med havandeskap eller förlossning,
  • undersöka och behandla barn under åtta år,
  • lämna skriftliga råd eller anvisningar för behandling av någon utan att ha genomfört en personlig undersökning av densamme samt
  • utprova och tillhandahålla kontaktlinser.

Förbudet för lekman att utöva verksamhet gällde också att mot ersättning utföra undersökning eller behandling genom att vidta eller föreskriva åtgärd för sjukdom eller jämförligt tillstånd under allmän bedövning eller lokal bedövning genom injektion av bedövningsmedel eller hypnos. Vidare var det enligt lagen förbjudet att i dessa sammanhang behandla annan med användande av radiologiska metoder.

Ansvarsbestämmelser

I lagen fanns i övrigt en erinran om att bestämmelser om ansvar för den som obehörigen använde viss yrkestitel eller yrkesbeteckning fanns i den då gällande behörighetslagen.

Den som bröt mot förbuden i lagen kunde dömas till hälsofarligt kvacksalveri till böter eller fängelse i högst ett år. Det bör nämnas att då, som nu, kunde även annan lagstiftning bli tillämplig i fråga om hälsofarlig verksamhet. Verksamheten kan exempelvis utgöra brott mot person och vara straffbar enligt olika bestämmelser i brottsbalken. Brister i utbildning och erfarenhet fritog (och fritar) inte från ansvar.

Socialstyrelsen kunde vidare enligt 1960-års lag förbjuda någon som dömts för hälsofarligt kvacksalveri att under viss tid eller för all framtid utföra sådan undersökning eller behandling som omfattas av lagen. Ett sådant förbud gällde med omedelbar verkan, om inte annat hade förordnats. Den som bröt mot ett sådant förbud kunde dömas för hälsofarligt kvacksalveri.

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

I den ursprungliga lagen fanns även ett förbud mot verksamhet som utövades under kringresande från ort till annan eller som utövades av utländsk medborgare. Detta förbud upphävdes genom en lagändring år 1992.

Hänvisningar till S3-1

3.1.2. Alternativmedicinkommitténs lagförslag

I december 1984 tillsatte regeringen en kommitté – som antog namnet alternativmedicinkommittén – med uppdrag att utreda frågor som rörde den alternativa medicinens ställning i samhället. Kommitténs arbete slutredovisades i augusti 1989 och utmynnade i fyra betänkanden – ett betänkande benämnt Huvudbetänkande från alternativmedicinkommittén (SOU 1989:60) samt till detta tre bilagda betänkanden: Hälsohem (SOU 1989:61), Alternativa terapier i Sverige (SOU 1989:62) samt Värdering av alternativ medicinska teknologier (SOU 1989:63).

I det följande görs en relativt utförlig redovisning av alternativmedicin kommitténs lagförslag i huvudbetänkandet, eftersom delar av detta förslag är relevant för den föreliggande utredningen.

Utgångspunkterna för lagförslaget

I det nämnda huvudbetänkandet lämnade kommittén förslag till en lag om alternativmedicinsk verksamhet m.m., vilken avsågs ersätta 1960-års lag. Kommittén framhöll att lagförslaget innehöll flera nyheter i förhållande till denna lag. Förslaget gav uttryck för uppfattningen att staten borde hålla sig neutral när det gäller den enskildes val mellan den etablerade och den alternativa medicinen. Patienterna skulle enligt kommittén som regel ha möjlighet att välja den behandling m.m. som han eller hon önskar och som denne tror på, även om denna ännu inte visats ha sådant värde att den godtagits i hälso- och sjukvården. Kommittén framhöll som sin uppfattning att det inte kan vara en statlig uppgift att försvåra eller förhindra den alternativ medicinska verksamheten i vidare mån än att uppenbara hälsorisker så långt det är praktiskt möjligt förebyggs. Frågan var i stället när det mer konkret fanns anledning för staten att ingripa mot en alternativmedicinsk behandling som den enskilde själv önskar få utförd. Kommittén ansåg att även om be-

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

handling var overksam, borde principen om människors rätt att fritt välja behandling respekteras.

Kommittén intog således en i grunden positiv hållning till den alternativmedicinska verksamheten. Samtidigt konstaterade kommittén att statens övergripande ansvar för den enskildes säkerhet motiverade att den alternativmedicinska verksamheten inte lämnades helt oreglerad. Enligt kommittén borde det därför eftersträvas att sådan verksamhet i princip endast bedrevs av dem som hade en viss kompetens, i lagförslaget benämnt medicinsk basutbildning. Enligt lagförslaget skulle det införas bestämmelser om frivillig registrering för yrkesutövare med sådan kompetens. Den närmare innebörden av denna bestämmelse redovisas nedan. Kommittén framhöll att det inte föreskrevs något principiellt förbud att bedriva verksamhet utan den angivna basutbildningen. I lagförslaget hade dock upptagits ett fåtal regler som begränsade möjligheterna för envar att utöva viss verksamhet på området.

Närmare om lagförslaget

Tillämpningsområdet

I den föreslagna lagen fastslogs till att börja med att den skulle vara tillämplig på den som utövade alternativ medicinsk verksamhet och som inte omfattades av den då gällande tillsynslagen. Med alternativmedicinsk verksamhet avsågs vidare enligt lagförslaget sådana åtgärder som syftade till att medicinskt förebygga, utreda eller behandla sjukdomar och skador och som inte hade godtagits i hälso- och sjukvården.

Utbildning och registrering m.m.

Som nämnts ovan ansåg alternativmedicinkommittén att man borde sträva efter att all alternativmedicinsk verksamhet som utövades mot ersättning endast bedrevs av dem som har en viss adekvat utbildning. I syfte att stimulera en sådan utveckling föreslog kommittén en bestämmelse som innebar att den som genomgått en av Socialstyrelsen godkänd medicinsk basutbildning, efter ansökan kunde registreras som alternativmedicinsk yrkesutövare. Även den som kunde visa att han eller hon på annat sätt förvärvat motsvarande kompetens fick registrera sig. Den som blivit registrerad

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

hade rätt att i sin marknadsföring använda beteckningen registrerad alternativmedicinsk yrkesutövare.

Den medicinska basutbildning som kommittén föreslog syftade till att ge behandlarna sådan kompetens som de behövde för att kunna göra en allmän bedömning av patientens hälsotillstånd och vid behov hänvisa denne till hälso- och sjukvården. Enligt förslaget skulle Socialstyrelsen få i uppdrag att fastställa kriterier för basutbildningen och pröva utövarnas kompetens. Kommittén angav att det i tidsomfång torde krävas en utbildning som motsvarar omkring 40 poäng i den statliga högskoleutbildningen.

Utöver denna utbildning, ansåg kommittén att det behövdes ytterligare kompetens i fråga om den specifika behandlingsmetod som utövades. Enligt kommitténs mening kunde dock yrkesutövarens kompetens inom detta område inte bli föremål för någon offentlig kontroll. Detta fick i stället bli en sak för branschen, exempelvis genom intern auktorisation.

I betänkandet diskuterade kommittén olika alternativ när det gällde vilken myndighet som skulle ansvara för registret över alternativmedicinska utövare. Kommittén bedömde det som möjligt att många människor skulle uppfatta registreringen som likvärdig med ett godkännande eller en sorts legitimation, varför registrering hos länsstyrelse eller Konsumentverket övervägdes i stället för Socialstyrelsen. Eftersom alternativmedicin syftar till att behandla människor ansågs det dock ligga mer nära till hands att välja Socialstyrelsen och styrelsen förordades därför.

Till registreringen fanns även knutet en form av skydd av yrkestitel. Enligt lagförslaget fick nämligen ingen obehörigen ge sig ut för att vara registrerad alternativmedicinsk yrkesutövare i verksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Den som bröt mot denna bestämmelse kunde ådömas ett bötesstraff.

Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder

Alternativmedicinkommitténs lagförslag innehöll också vissa nyheter när det gällde bestämmelserna om behandlingsförbud i förhållande till 1960-års lag. Till att börja med innehöll den föreslagna lagen inte någon uppräkning av vilka sjukdomar och metoder som undantogs från verksamhet som omfattades av lagen. I stället var det regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

Socialstyrelsen som till skydd för enskilda fick föreskriva att den som mot ersättning utövade verksamhet på hälso- och sjukvårdens område inte fick behandla vissa sjukdomar använda vissa metoder.

Även om lagförslaget inte angav vilka sjukdomar och metoder som var förbjudna inom alternativmedicinsk verksamhet, lämnade kommittén i betänkandet förslag till vilka sjukdomar och metoder som borde undantas.

Den mest betydelsefulla förändringen i lagförslaget berörde dock barn. Enligt förslaget skulle det generella förbudet att (mot ersättning) undersöka och behandla barn höjas till 15 år. Det föreslogs dock samtidigt att den som var registrerad yrkesutövare – och därmed hade genomgått basmedicinsk utbildning eller motsvarande – skulle få undersöka och behandla barn över tre år. Detta gällde under förutsättning att barnet hade regelbunden läkarkontakt och att läkaren hade vetskap om den alternativmedicinska undersökningen eller behandlingen. Barnet eller vårdnadshavaren fick inte uppmanas att avstå från den behandling som läkare hade ordinerat.

Kommittén föreslog vidare att de då gällande förbuden mot kringresande verksamhet och s.k. brevkvacksalveri skulle upphävas, något som genomfördes några år senare.

Tillsyn m.m.

Enligt lagförslaget skulle Socialstyrelsen ha ansvaret för tillsynen över efterlevandet av lagen samt föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen. Regeringen, eller efter bemyndigande, Socialstyrelsen fick meddela ytterligare föreskrifter enligt lagen.

Den som bröt mot bestämmelserna i lagen rörande inskränkningar i verksamhet på hälso- och sjukvårdens område kunde dömas till böter. Enligt kommittén hade dock det straffbelagda området här givits en betydligt snävare omfattning än gällande rätt. Enligt kommitténs mening borde det skydd för farlig verksamhet som ges i 3 kap.8 och 9 §§brottsbalken vara tillräckligt.

Finansiering

När det gäller de ekonomiska aspekterna föreslog kommittén att registreringen skulle avgiftsbeläggas för att finansiera bl.a. registreringsverksamheten. Ersättning från den allmänna försäkringskassan

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

skulle enligt förslaget inte utgå för behandling hos alternativmedicinska utövare.

3.1.3. Den fortsatta behandlingen av alternativmedicinkommitténs förslag

Remissynpunkterna

Under hösten 1989 sändes alternativmedicinkommitténs huvudbetänkande ut på remiss. För en redovisning av dessa synpunkter hänvisas till betänkandet av 1994 års behörighetskommitté (SOU 1996:138 – se vidare nedan om detta betänkande). I fråga om förslaget till register över utövare av alternativmedicin kan nämnas att den föreslagna medicinska basutbildningen i allmänhet ansågs som någonting positivt som var ägnat att öka säkerheten i verksamheten. Ett mycket stort antal av remissinstanserna påpekade dock att en ettårig utbildning var alltför kort för att kunna utgöra underlag för medicinska bedömningar. Svenska läkaresällskapet ställde sig principiellt positivt till kvalitetshöjande undervisningsinsatser, men ansåg att utbildningen var inadekvat i den meningen att riskerna inte nämnvärt kunde förväntas minska. I förening med orealistisk uppfattning om den egna kunskapsnivån kunde effekten i själva verket bli den motsatta, ansåg sällskapet.

Flera instanser var positiva till en registrering eftersom denna kunde underlätta tillsyn och kontroll av verksamheten. Många ställde sig dock tveksamma till eller, som t.ex. Socialstyrelsen och HSAN, avvisande till en registrering. Anledningen till det var att en registrering av allmänheten skulle kunna tolkas som en slags kvalitetsgaranti från samhällets sida och i vissa sammanhang förväxlas med legitimation. Flera instanser hade mot denna bakgrund föreslagit att ett eventuellt registreringsförfarande borde ankomma på en annan myndighet än Socialstyrelsen, exempelvis Konsumentverket. Malmöhus landsting, som var tveksam till en registrering, påpekade att ett registreringsförfarande i vart fall förutsatte möjligheter till en avregistrering.

Den blandade kritik som kom fram ledde till att regeringen inte gick vidare med alternativmedicinkommitténs lagförslag. Frågan bereddes i stället vidare av 1994 års behörighetskommitté.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

1994 års behörighetskommittés förslag rörande alternativmedicin

I januari 1994 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté. Denna kommitté, som antog namnet 1994 års behörighetskommitté, hade i uppgift att göra en samlad översyn av principerna för legitimation och behörighet och mot bakgrund av översynen lämna förslag bl.a. i frågan om legitimationen och behörighetsföreskrifter för olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården och närliggande områden. Översynen kom även att omfatta 1960års lag. Som nämnts behandlades alternativmedicinkommitténs förslag inom ramen för denna översyn. I detta avsnitt berörs endast behörighetskommitténs förslag i fråga om alternativmedicin.

1994 års behörighetskommitté slutredovisade sitt uppdrag i september 1996 med betänkandet Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. (SOU 1996:138).

Begränsningarna i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder

Behörighetskommittén gick inte på alternativmedicinkommitténs linje i fråga om begränsningarna att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder. Behörighetskommitténs förslag innebar att bestämmelserna i 1960-års lag, i huvudsak överfördes till den föreslagna och numera gällande lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS.

Kommittén anförde att den sammanfattningsvis ansåg att 1960års lag i sin dåvarande utformning hade spelat ut sin roll. I stället borde de begränsningar i utövandet av hälso- och sjukvårdande yrkesverksamhet i vid mening som är nödvändiga för patientsäkerheten kunna rymmas i en reformerad behörighetslagstiftning.

De förändringar som kommittén föreslog i förhållande till den då gällande 1960-års lag innebar i huvudsak att

  • grundkriteriet för lagens tillämpning – ”mot ersättning” undersöka m.m. ersattes av ”den som yrkesmässigt undersöker…”,
  • gränsen för behandling av barn skulle höjas från 8 år till 15 år,
  • förbudet mot att lämna skriftliga råd utan föregående personlig undersökning skulle tas bort samt

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

  • ett förbud mot att tillhandahålla optisk synhjälpmedel till barn under åtta år utan föregående anvisning skulle införas.

Frågan om ytterligare reglering av alternativmedicinen

I ett avsnitt i betänkandet analyserade behörighetskommittén frågan om den alternativmedicinska verksamheten borde regleras ytterligare genom t.ex. kontroll och registrering såsom alternativmedicinkommittén hade föreslagit.

Behörighetskommittén framförde följande uppfattning i denna fråga:

Kommitténs utgångspunkt är att i stort sett varje form av kompletterande reglering i grunden kommer att utgöra någon form av garanti från samhällets sida. Garantin kan bl.a. avse utbildning, personlig lämplighet eller kontroll över verksamheten. När det gäller alternativmedicinsk verksamhet är det kommitténs uppfattning att staten inte bör lämna några egentliga garantier. Självfallet bör dock samhället även fortsättningsvis ha möjlighet att ingripa mot hälsovådlig verksamhet inom alternativmedicinen.

Kommitténs ställningstagande mot en samhällsgaranti beträffande personer verksamma inom alternativmedicin innebär självfallet inte att det saknas anledning att uppställa vissa grundläggande krav på dessa yrkesutövare. Tvärtom finns det flera viktiga kompetenskrav som det är önskvärt att dessa yrkesgrupper svarar upp mot. Ett sådant krav är att yrkesutövaren har förmåga att bedöma vilka sjukdomar och tillstånd han kan och får behandla, respektive vilka vårdsökande som bör rekommenderas att anlita läkare eller annan personal inom hälso- och sjukvården. Många frågor rörande utbildning, kontroll av kunskap och lämplighet bör emellertid kunna skötas av branschorganisationer och på liknande sätt.

Behörighetskommittén hänvisade som exempel på sådan självreglering/egenkontroll inom alternativmedicin till organisationen KAM:s auktorisationsverksamhet där det uppställs krav på viss utbildning; medlemmar som missköter sig kan vidare bli deauktoriserade och eventuellt uteslutas ur förbundet. Kommittén ansåg att genom denna och liknande verksamhet kan olika branschorganisationer sörja för en sanering och utmönstring av olämpliga yrkesutövare.

Behörighetskommittén lämnade följaktligen inget förslag om kontroll och registrering liknande det som alternativmedicinkom-

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

mittén gjort, utan förslagen i fråga om alternativmedicin rörde endast de ovan berörda behandlingsförbuden i 1960-års lag.

3.2. Den gällande regleringen inom alternativ- och komplementärmedicinen

3.2.1. Utgångspunkterna för denna reglering

Allmänt

Som nämnts tidigare är utgångspunkten att det är tillåtet för var och en att oavsett kompetens vara verksam på hälso- och sjukvårdens område. I samband därmed kan såväl etablerade som s.k. alternativa behandlingsmetoder användas.

Näringsfriheten är dock, på liknande sätt som tidigare, kringgärdad med vissa begränsningar. Dessa begränsningar återfinns numera i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdsområdet (LYHS), som trädde i kraft den 1 januari 1999. För den yrkesutövare som är hälso- och sjukvårdspersonal finns andra begränsningar, främst i 2 kap. LYHS. Begränsningarna för denna personal redovisas i avsnittet om hälso- och sjukvårdens ansvar och skyldigheter (3.3.4).

De nu gällande bestämmelserna i LYHS, som finns intagna i lagens 4 kapitel, motsvarar i allt väsentligt de tidigare gällande i 1960-års lag. Förarbetena till 1960-års lag (prop. 1960 nr. 141) samt även den praxis som utvecklats i enlighet med dessa bestämmelser kan således fortfarande ha betydelse inom detta område.

Den principiella synen på alternativmedicin i förarbetena till LYHS

Även om bestämmelserna i 1960-års lag i huvudsak bibehölls i den nu gällande LYHS, lyfte dock regeringen i förslaget till den nya lagen (prop. 1997/98:109) fram sin principiella syn på, som det benämns där, alternativmedicinen. Riksdagen har ställt sig bakom vad som anfördes i propositionen (bet 1997/98:SoU22, rskr 1997/98:290).

I propositionen anförde regeringen följande om alternativmedicin:

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

Patientsäkerheten är en väsentlig utgångspunkt vid regeringens ställningstaganden. Skyddet för patienten måste emellertid vägas mot bl.a. närings- och yrkesfriheten. Dessa rättigheter har ett starkt och numera grundlagsreglerat skydd. Inskränkningar i rättigheterna får dock ske om väsentliga allmänna intressen kräver det. Ett sådant intresse är hälso- och sjukvården.

En annan väsentlig utgångspunkt är den enskildes frihet att välja behandlingsform. Det är viktigt att från samhällets sida visa respekt för människors önskan att själv välja vårdgivare och behandlingsmetod. Denna frihet måste i sin tur vägas mot intresset av att upprätthålla ett gott skydd för den enskildes säkerhet i vården.

Attityden till många s.k. alternativa behandlingsformer och metoder har förändrats under de senaste decennierna. Flera av de yrkesgrupper och behandlingsmetoder som tidigare räknades som kvacksalveri faller numera inom behörighetslagens ram. Detta gäller exempelvis logopeder, psykoterapeuter, kiropraktorer och naprapater men även en sådan verksamhet som akupunktur när den utövas av hälso- och sjukvårdspersonal.

Skador, risker och riskbeteenden inom den offentliga sjukvården har, bl.a. genom anmälningsskyldigheten i Lex Maria, i viss mån blivit kända. Här fungerar exempelvis RiskDataBasen hos Socialstyrelsen som en kunskapskälla och som en bas för forskning och utveckling. Motsvarande kunskap och faktaunderlag finns inte när det gäller alternativa vårdformer utanför den offentliga sjukvården. Forskningen om alternativmedicin har i Sverige haft en relativt begränsad omfattning.

Även om det skett en förändring när det gäller synen på alternativmedicin och vissa alternativa behandlingsmetoder gäller detta självfallet inte alla förekommande metoder och terapier. Den kompetens- och kvalitetshöjning som en del yrkesgrupper kunnat peka på omfattar heller inte alla yrkesutövare. De risker som är förknippade med alternativmedicinsk verksamhet förefaller vara mera att hänföra till den enskilde yrkesutövarens bristande kompetens än till metoderna i sig. Vid bedömningen av hur riskfyllda eller farliga de alternativmedicinska behandlingsmetoderna är, måste man emellertid också försöka att väga in den preventiva effekt som kvacksalverilagen kan ha haft. Även om det är svårt att värdera sådana effekter kan det finnas skäl att anta, att lagens förbud mot vissa behandlingsformer och behandling av vissa sjukdomar och tillstånd förhindrat spridningen av farliga metoder eller behandlingar.

Regeringens utgångspunkt är därför att det fortfarande krävs en lagstiftning som värnar om patienternas säkerhet genom att förbjuda personer som saknar erforderlig kompetens att utöva viss verksamhet. Ur rättssäkerhetssynpunkt och särskilt med beaktande av den grundlagsskyddade närings- och yrkesfriheten

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

intar regeringen den principiella ståndpunkten att varje väsentlig begränsning av yrkesutövningen inom hälso- och sjukvårdsområdet bör ske i lagform.” (a. prop. s. 105 f.)

I samband med riksdagens behandling av propositionen uttalade socialutskottet bl.a. följande med anledning av ett antal motioner.

Inledningsvis konstaterar utskottet att attityden till flera s.k. alternativa behandlingsmetoder, dock inte alla, har förändrats under de senaste decennierna. Kunskaper inom alternativmedicin behövs enligt utskottet både för att kunna bedöma effekter och vinster och för att utröna eventuella skador och biverkningar. Utskottet förutsätter att ansökningar om medel till forskning på området behandlas i en positiv anda. Utskottet delar inte motionärernas uppfattning om registrering m.m. av alternativmedicinska utövare hos Socialstyrelsen. Utskottet befarar att ett system som bygger på en sådan registrering skulle kräva utökade resurser utan att ge motsvarande vinst. Utskottet avstyrker motionerna So308 (mp) yrkandena. (bet 1997/98:SoU22 s. 18).

Hänvisningar till S3-2-1

3.2.2. Närmare om den nu gällande regleringen

De nu gällande bestämmelserna om begränsningarna i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder återfinns i 4 kap. LYHS. Detta kapitel omfattar endast 3 paragrafer. Ytterligare kompletterande bestämmelser rörande bl.a. straffansvar finns i 8 kap. i lagen. I 8 kap. regleras även förbudet för annan än en tandläkare att utöva tandläkaryrket (4 §).

Tillämpningsområde

I 4 kapitlet anges inledningsvis under vilka förutsättningar bestämmelserna i detta kapitel är tillämpliga (1 §). Dessa motsvarar som nämnts i sak bestämmelserna i 1960-års lag. Det anges att bestämmelserna i kapitlet gäller den som yrkesmässigt undersöker annans hälsotillstånd eller behandlar annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande, eller lindrande syfte. Bestämmelserna gäller dock inte den som enligt 1 kap. 4 § LYHS tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen. (1 §).

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

I förarbetena till lagen uttalade regeringen att den inte hade funnit skäl att definiera vilka åtgärder som är förbjudna på annat sätt än vad som skedde i den då gällande 1960-års lag. Något krav på att den behandlade verkligen lider av den sjukdom som behandlingen riktas mot uppställs inte. Liksom enligt 1960-års lag faller exempelvis allmänna hälsoråd som lämnas utan någon anknytning till sjukdom utanför lagens tillämpningsområde. Regeringen tillade även att med den angivna definitionen faller även verksamheter såsom exempelvis tatuering utanför det reglerade området (a. prop. s. 106).

Som framgått har, i enlighet med 1994 års behörighetskommittés förslag, grundkriteriet för lagens tillämpning, ”mot ersättning” bytts ut mot ”den som yrkesmässigt undersöker…” Regeringen anförde att vid bedömningen av om en verksamhet sker yrkesmässigt torde uttagande av ersättning kunna vara ett viktigt kriterium. Ett annat kriterium kan vara verksamhetens omfattning, dvs. att undersökning eller behandling inte skett vid bara ett enstaka tillfälle utan i något större omfattning (a. prop. s. 107).

Bestämmelserna i 4 kap. är som framgår i övrigt inte tillämplig på hälso- och sjukvårdspersonal. Med andra ord är dessa bestämmelser avgränsade till att vara tillämpliga enbart på dem som inte är att anse som hälso- och sjukvårdspersonal. I sammanhanget bör också nämnas att aktuella bestämmelser i 4 kapitlet inte heller är tillämpliga på en delegitimerad läkare. En delegitimerad läkare är enligt ansvarsbestämmelserna i 8 kap. (3 §) direkt förhindrad att utöva läkaryrket. Förbudet att utöva tandläkarverksamhet regleras inte heller av 4 kap, utan det framgår som nämnts av 8 kap. 3 § och 3 kap. 4 § LYHS.

Vilka som är att anse som hälso- och sjukvårdspersonal framgår av 1 kap. 4 § LYHS. Sådan personal omfattas i sitt arbete av de särskilda bestämmelserna i 2 kap. LYHS om denna personals skyldigheter och ansvar. Det kan redan här nämnas att hälso- och sjukvårdspersonalen genom dessa bestämmelser har mycket begränsade möjligheter att utöva alternativ- eller komplementärmedicin. Regelverket kring denna personals skyldigheter och ansvar redogörs närmare för i avsnitt 3.3.4.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

Förbudsbestämmelserna

De allmänna bestämmelserna

I 4 kap. återfinns också materiella bestämmelser som förbjuder annan än hälso- och sjukvårdspersonal att utföra vissa åtgärder på hälso- och sjukvårdens område. I förarbetena diskuterades möjligheterna att förändra dessa bestämmelser mot bakgrund av att olika remissinstanser framfört att det förbjudna området såväl borde begränsas som utökas. Regeringen konstaterade att de sjukdomar som får behandlas och de undersökningsmetoder som får utföras endast av hälso- och sjukvårdspersonal generellt kan sägas vara ytterst begränsade. Regeringen ansåg att det var tveksamt om det utan risk för patientsäkerheten är möjligt att ytterligare begränsa det förbjudna området. Någon ytterligare begränsning på detta område föreslogs därför inte. Regeringen ansåg inte heller att förbudet att utan personlig undersökning av den som sökt honom eller henne lämna skriftliga råd eller anvisningar för behandling, skulle slopas såsom 1994 års behörighetskommitté hade föreslagit. Regeringen ansåg att en personlig undersökning och ett personligt sammanträffande alltid skulle krävas.

Förbudsbestämmelserna är numera angivna i fem olika punkter. Där föreskrivs att behandling av vissa sjukdomar och utförande av vissa behandlingsmetoder är förbjudna att utföra för den som inte är hälso- och sjukvårdspersonal. Närmare innebär dessa att den som utövar verksamhet som omfattas av 4 kap. 1 § inte får

- behandla sådana smittsamma sjukdomar som enligt

smittskyddslagen (2004:168) är anmälningspliktiga sjukdomar, - behandla cancer och andra elakartade svulster,

diabetes, epilepsi eller sjukliga tillstånd i samband med havandeskap eller förlossning, - undersöka eller behandla annan under allmän

bedövning eller under lokal bedövning genom injektion av bedövningsmedel eller under hypnos, - behandla annan med användande av radiologiska

metoder, - utan personlig undersökning av den som sökt

honom eller henne lämna skriftliga råd eller anvisningar för behandling, eller prova ut eller tillhandahålla kontaktlinser.

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

De särskilda bestämmelserna rörande barn

Under remissbehandlingen av behörighetskommitténs förslag framkom olika synpunkter på en eventuell åldersgräns för att få behandla och undersöka barn. Bland remissinstanserna fanns förespråkare för en gräns vid 8, 15 respektive 18 år, liksom önskemål om ett totalt slopande av åldersgränsen.

Regeringen framhöll att omsorgen om patienternas säkerhet måste anses väga särskilt tungt när det gäller barn. Små barn saknar i regel förmåga att välja mellan behandlingsmetoder och själva ta ansvar för en behandling. Vidare konstaterade regeringen att åttaårsgränsen enligt 1960-års lag valdes eftersom barnet då hade börjat skolan och kommit under regelbunden läkarundersökning och kontroll. Sammantaget ansåg regeringen att omsorgen om barnens bästa talade för att den nuvarande åttaårsgränsen måste bibehållas.

I likhet med 1960-års lag föreskrivs därför ett generellt förbud för den som utövar verksamhet som omfattas av 4 kap. 1 § att behandla eller undersöka barn under åtta år (3 §).

Ansvarsbestämmelser m.m.

Straffansvar

Som nämnts inledningsvis kompletteras bestämmelserna i 4 kap. LYHS av vissa ansvarsbestämmelser i 8 kap. denna lag. Dessa motsvarar bestämmelserna i 1960-års lag. I likhet med denna lag anges i LYHS att den som bryter mot någon av bestämmelserna i 4 kap. eller som under utövning av verksamhet som sägs i 4 kap. uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar den undersökte eller behandlade skada, som inte är ringa, eller framkallar fara för sådan skada, döms till böter eller fängelse i högst ett år. Detta gäller oavsett om skadan eller faran orsakats av olämplig behandling eller genom avbrott i eller dröjsmål med läkarvård (6 § första stycket). Vidare anges att brist i utbildning och erfarenhet inte befriar personen i från ansvar (6 § andra stycket).

Det bör här påpekas att det finns särskilda straffbestämmelser angående obehörigt utövande av läkar- respektive tandläkaryrket (3 och 4 §§) Dessa bestämmelser har företräde framför 6 §, om förutsättningar föreligger att tillämpa någondera av dessa bestämmelser.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

Vidare har annan lag företräde framför samtliga nu nämnda bestämmelser (3–6 §§), om den aktuella gärningen är belagd med strängare straff i den lagen (8 kap. 7 §). Flera av de förfaranden som beskrivits, kan nämligen även vara straffbelagda enligt främst brottsbalkens bestämmelser (närmast bestämmelserna i tredje och fjärde kapitlet). Om strängare straff föreskrivs i t.ex. brottsbalken än i LYHS, ska således den förstnämnda lagen tillämpas i en konkurrens situation mellan lagarna.

Vitesföreläggande m.m.

Förutom att straffansvar kan ådömas vid brott mot bestämmelserna i 4 kap. LYHS, kan Socialstyrelsen dessutom under vissa förutsättningar meddela förbud att under viss tid eller för alltid utöva verksamhet som anges i 4 kapitlet (8 kap. 8 §). Ett sådant förbud får förenas med vite. Styrelsen får meddela sådant förbud och vite om någon genom dom som vunnit laga kraft befunnits skyldig till brott som anges i 8 kap. 6 §.

Möjligheten att meddela förbud motsvaras av den tidigare bestämmelsen i 1960-års lag, medan möjligheten att meddela vite infördes i LYHS.

Socialstyrelsen beslut om förbud och vite gäller omedelbart, om inte annat anges i beslutet (8 kap. 15 §). Ett sådant beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Hänvisningar till S3-2-2

3.3. Regleringen av hälso- och sjukvården och dess personal – en översiktlig beskrivning

3.3.1. Hälso- och sjukvårdslagen

De grundläggande bestämmelserna och målen för hur hälso- och sjukvården ska vara utformad i Sverige återfinns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL). Dessa bestämmelser riktar sig främst till sjukvårdshuvudmännen. I lagen anges de övergripande målen för hälso- och sjukvården och vilka krav som kan ställas på vården. Bestämmelserna i 1–2 e §§ och 27–33 §§ gäller all hälso- och sjukvård, både offentlig och enskild. I övrigt reglerar HSL kraven på den offentliga hälso- och sjukvårdens verksamhet.

I lagen anges att hälso- och sjukvården ska bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Med god vård menas bl.a. att

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

vården ska vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen (2 a § 1).

För att uppnå målet om en god vård ställer samhället olika krav på hälso- och sjukvården. Det gäller såväl krav på hälso- och sjukvårdens organisation och dess verksamhet som på hälso- och sjukvårdens kompetens. Samhället använder sig av flera styrmedel för detta ändamål. De viktigare av dessa styrmedel är de som rör ekonomi, lagstiftning och kvalitetssäkring av utbildningen för personalen inom hälso- och sjukvården.

Personalen har naturligtvis en nyckelfunktion i uppfyllande av målen inom vården. Samhället har därför i särskild lagstiftning närmare bestämt under vilka former hälso- och sjukvården ska bedrivas av den som är yrkesverksam inom vården. De grundläggande bestämmelserna om detta återfinns numera i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). I LYHS finns detaljerade bestämmelser om kraven på hälso- och sjukvårdspersonalen.

3.3.2. Lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område

Regleringen om yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet finns alltså numera sedan år 1999 i en sammanhållande lag – lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Förarbetena till denna lag är främst prop. 1997/98:109, 1997/98:SoU22 och rskr. 1997/98:290.

Denna lag innebar att det, utöver den översyn som gjordes av lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m (behörighetslagen, skedde en samordning med flera lagar, nämligen åliggandelagen, dvs. lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården, disciplinpåföljdslagen, dvs. lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område, tillsynslagen, dvs. lagen (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården och 1960-års lag, dvs. lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.

Vissa av de nämnda lagarna har i huvudsak överförts oförändrade till LYHS och motsvaras där av bestämmelser som uppdelats i 8 olika kapitel.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

Alternativ- och komplementärmedicin anses inte vara hälso- och sjukvård enligt LYHS och HSL

I det inledande kapitlet i LYHS anges vad som avses med hälso- och sjukvård, med vårdgivare samt hälso- och sjukvårdspersonal enligt denna lag (1 kap. 2–4 §§).

När det gäller definitionen av hälso- och sjukvård görs en hänvisning till HSL. Det framhålls dock i förarbetena till lagen att den hänvisningen inte innebär att HSL blir tillämplig på alla personer som vidtar hälso- och sjukvårdande åtgärder. HSL riktar sig främst till sjukvårdshuvudmännen. Vidare anges att det t.ex. inte är så att HSL:s allmänna regler om kraven på hälso- och sjukvården genom hänvisningen i LYHS blir tillämpliga på alternativmedicinska yrkesutövare (prop. 1997/98:109 s. 148). Dessutom uttalas i förarbetena att det av definitionen av hälso- och sjukvård i LYHS framgår att ”kvacksalveriverksamhet inte utgör hälso- och sjukvård och således inte heller kan omfattas av Socialstyrelsens tillsyn annat än i det begränsade avseende som anges i 8 kap. 8 §. Definitionen av hälso- och sjukvård utesluter vidare att den som bedriver kvacksalveriverksamhet ska kunna anses vara vårdgivare enligt definitionen i 1 kap. 3 §” (a. prop. s. 167).

3.3.3. Vilka tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen?

Som framgått av den tidigare redovisningen i detta kapitel avgränsas tillämpningsområdet för 4 kap. LYHS mot dem som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen enligt lagen. Den som tillhör hälso- och sjukvårdpersonalen har också som tidigare nämnts begränsade möjligheter att utöva alternativmedicin. Mot denna bakgrund är det naturligtvis av intresse att närmare redogöra för vilka som tillhör denna personal. Följande yrkesutövare hör f.n. till hälso- och sjukvårdspersonalen (1 kap. 4 § LYHS).

Den som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården

Enligt LYHS aves med hälso- och sjukvårdspersonal till att börja med den som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården (punkten 1). Vilka yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården som har legitimation framgår av 3 kap. 2 §.

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

För närvarande omfattar legitimationsreglerna 17 yrkesgrupper. Dessa är apotekare, arbetsterapeut, barnmorska, kiropraktor, logoped, läkare, naprapat, optiker, psykolog, psykoterapeut, receptarie, röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjukhusfysiker, sjuksköterska, tandhygienist samt tandläkare. Enligt en nyligen upprättad promemoria inom Socialdepartementet Legitimation och skyddad yrkestitel (Ds 2004:28) föreslås dock att ytterligare 4 yrkesgrupper – audionomer, biomedicinska analytiker, dietister och ortopedingenjörer – ska erhålla legitimation (se vidare nedan om dessa gruppers nuvarande status). Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet.

LYHS bestämmelser gäller all legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal oberoende av om de arbetar i offentlig eller privat regi. Det kan tilläggas att en legitimerad yrkesutövare omfattas av regleringen i LYHS i alla situationer – i och utom tjänsten – när yrket på något sätt utövas.

Den som använder en skyddad yrkestitel för yrke inom hälso- och sjukvården

Till hälso- och sjukvårdspersonalen hör även den som med stöd av LYHS (3 kap. 6 §) använder en skyddad yrkestitel för yrke inom hälso- och sjukvården (punkten 1). Denna bestämmelse var en nyhet i och med LYHS och har inte sin motsvarighet i den tidigare lagstiftningen. Bestämmelsen gäller de som genom sin högskoleexamen har rätt att använda en i LYHS angiven yrkestitel. Dessa är audionomer, biomedicinska analytiker, dietister och ortopedingenjörer.

Som framgår av ordalydelsen gäller bestämmelsen när nämnda yrkesverksamma ”använder” yrkestiteln. Detta kan ske genom skyltning och annonsering m.m. och att yrkesutövaren därigenom presenterar sig för allmänheten med sin yrkestitel. Om yrkesutövaren i sin verksamhet väljer att inte nyttja möjligheten att använda sig av yrkestiteln är denne inte att anse som hälso- och sjukvårdspersonal och omfattas inte heller av Socialstyrelsens tillsyn.

Som nämnts föreslås det i promemorian Legitimation och skyddad yrkestitel (Ds 2004:28) att nu aktuella yrkesutövare ska erhålla legitimation.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

Personal verksam vid sjukhus m.m. och som medverkar i hälso- och sjukvården

Vidare hör till hälso- och sjukvårdspersonalen de yrkesutövare som är verksamma vid sjukhus och andra vårdinrättningar och som medverkar i hälso- och sjukvård av patienter (punkten 2).

Genom denna bestämmelse faller inom lagens tillämpningsområde även personal som inte legitimerad eller som inte är anställd, men i egenskap av uppdragstagare medverkar i hälso- och sjukvård av patienter. Utanför denna punkt faller personal som inte har något direkt samband med vården, t.ex. städpersonal.

Den som i annat fall biträder en legitimerad yrkesutövare

Den som i annat fall vid hälso- och sjukvård biträder en legitimerad yrkesutövare är också att betrakta som hälso- och sjukvårdspersonal (punkten 3).

Apotekspersonal och personal vid larmcentraler, m.m.

Slutligen hör till hälso- och sjukvårdspersonalen de som arbetar på apotek eller annan liknande detaljhandel, om de inte redan tillföljd av legitimation eller andra fall i punkterna 1–3 omfattas av bestämmelserna (punkten 5). Vidare hör till denna grupp personal vid larmcentral som förmedlar hjälp eller lämnar råd och upplysningar till vårdsökande (punkten 6).

Regeringen har vidare givits möjlighet att föreskriva att ytterligare yrkesutövare ska tillhöra hälso- och sjukvårdspersonalen och därmed omfattas av LYHS (punkten 7).

Slutligen hör till hälso- och sjukvårdspersonalen även de EUmedborgare som har rätt att utan legitimation utföra hälso- och sjukvårdstjänster vid tillfälliga besök i Sverige.

3.3.4. Hälso- och sjukvårdspersonalens grundläggande skyldigheter

I 2 kap. LYHS anges de grundläggande skyldigheterna för personalen. Dessa motsvarar de tidigare bestämmelserna i åliggandelagen. I LYHS fastslås uttryckligen att de som tillhör hälso- och

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

sjukvårdspersonalen arbetar under eget yrkesanvar. Det personliga yrkesansvaret innebär att yrkesutövaren själv har ett ansvar för hur han eller hon fullgör sina arbetsuppgifter (5 § jfr även 6 §).

Ett grundläggande krav som ställs på yrkesutövarna är att de ska utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Vad det innebär kommer jag att närmare utveckla nedan. En patient ska vidare ges sakkunnig och omsorgsfull vård som uppfyller dessa krav. Vården ska så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten och denne ska visas omtanke och respekt (1 §).

I personalens grundläggande skyldigheter ingår också att se till att patienten får upplysningar om sitt hälsotillstånd och om de behandlingsmetoder som finns (2 §). Om patienten avlidit ska personalen fullgöra sina uppgifter med respekt för den avlidne och visa de efterlevande hänsyn och omtanke (3 §).

När det finns flera behandlingsalternativ som står i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet ska den som har ansvaret för vården av en patient medverka till att patienten ges möjlighet att välja det alternativ som han eller hon föredrar. Vidare ska den som ansvarar för vården medverka till att en patient med livshotande eller särskilt allvarlig sjukdom eller skada får en förnyad medicinsk bedömning. Detta gäller i de fall vetenskap och beprövad erfarenhet inte ger entydig vägledning och det medicinska ställningstagandet kan innebära särskilda risker för patienten eller har stor betydelse för dennes framtida livskvalitet (2 a §).

Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen ska vidare rapportera till vårdgivaren om en patient i samband med omhändertagande inom hälso- och sjukvård drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom (7 §). Den som utfärdar intyg om någons hälsotillstånd ska utforma det med noggrannhet och omsorg (4 §). I patientjournallagen (1985:562) finns särskilda regler om bl.a. innehåll och utformning av patientjournaler och skyldigheten att utfärda intyg.

I övrigt finns vissa bestämmelser om tystnadsplikt m.m. för hälso- och sjukvårdspersonal (8–11 §§).

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

Närmare om betydelsen av kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet

Allmänt

Som tidigare nämnts är det grundläggande kravet att hälso- och sjukvårdspersonalen ska utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet (se vidare prop. 1993/94:149 s. 63 ff och s. 118 för en närmare redogörelse vad som avses med detta begrepp). Innebörden av detta krav är att varje legitimerad yrkesutövare ska utgå från de kunskaper och det tankesätt som han eller hon har fått under utbildningen. I första hand ska yrkesutövaren, så långt det är möjligt, välja metoder som vilar på vetenskaplig grund. Det innebär med andra ord att metoderna ska vara värderade med hänsyn till för- och nackdelar och på goda grunder kunna antas ha en verklig effekt. Motsvarande gäller självfallet även övrig hälso- och sjukvårdpersonal.

Begränsningar för hälso- och sjukvårdspersonal att använda alternativa behandlingsmetoder

Den gällande regleringen i LYHS om att arbetet ska utföras i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet medför att legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal i sin yrkesutövning i princip inte ska ägna sig åt alternativa behandlingsformer. Detta har även kommit till uttryck i den praxis som gäller i ärenden om disciplinpåföljd och behörighetsfrågor inom hälso- och sjukvården (se bl.a. Regeringsrättens avgörande RÅ 1998 ref. 41 I och II).

I vissa fall då vetenskap och beprövad erfarenhet inte har något att erbjuda patienten kan det dock finnas skäl att tillmötesgå patientens önskan om annan behandling. Det ligger i sakens natur att t.ex. en läkare inte överger sin patient när möjligheterna till verksam behandling verkar vara uttömda. Även om verksam behandling saknas är det varje läkares uppgift att efter förmåga stödja patienten. Detta kan innebära att yrkesutövaren måste acceptera patientens övertygelse om en icke dokumenterad metods värde. Det finns därför ett visst utrymme för den legitimerade läkaren att i begränsad utsträckning använda icke dokumenterade metoder. En förutsättning är dock att terapin används i en omfattning och under former som kan godtas.

Det väsentliga i en sådan situation är att behandlingen sker efter

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

samråd med patienten, att den inte utsätter patienten för en hälsorisk och att den inte ersätter en skolmedicinsk behandling. Sådan behandling ska även dokumenteras i patientjournalen för att det ska vara möjligt att följa upp och utvärdera effekten av given behandling.

Enligt Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnds praxis har således följande förbehåll ställts upp för att legitimerad vårdpersonal ska få använda sig av AKM:

  • Behandlingen ska ske på patientens initiativ – yrkesutövaren får inte övertyga eller övertala patienten att genomgå en viss alternativmedicinsk behandling eller inta naturläkemedel.
  • Man ska ha provat och uttömt etablerade metoder. Verksam behandling mot sjukdomar ska saknas.
  • Den tänkta behandlingen ska bedömas som riskfri.

Det bör tilläggas att de yrkesutövare som inte har legitimation, men som i kraft av högskoleexamen har rätt använda en skyddad yrkestitel för yrke inom hälso- och sjukvården (se 3 kap. 6 § LYHS), synes ha större möjligheter att använda alternativa behandlingsmetoder. Som redovisats ovan tillhör dessa yrkesutövare hälso- och sjukvårdspersonalen i de fall de använder sig av sin yrkestitel. Regeringen framhöll i förarbetena att en konsekvens av detta är att de aktuella yrkesutövarna (audionomer, biomedicinska analytiker, dietister och ortopedingenjörer) bör, under förutsättning att en skyddad yrkestitel inte används kunna ägna sig åt AKM. Detta under förutsättning att yrkesutövaren inte av annan anledning, exempelvis genom någon annan punkt (närmast punkten 2 och 3) är att anse som hälso- och sjukvårdspersonal. Regeringen tillade att en reglering av innebörd att dessa yrkesutövare aldrig skulle ha rätt att ägna sig åt alternativmedicin, var en onödigt stor inskränkning i deras närings- och yrkesfrihet (prop. 1997/98:109 s. 149–150).

För övriga grupper inom hälso- och sjukvårdspersonalen – dvs. de som inte har legitimation eller skyddad yrkestitel – gäller att de är att betrakta som sådan personal när de på olika sätt verkar inom eller i anknytning till hälso- och sjukvården. Den som t.ex. betraktas som hälso- och sjukvårdspersonal när att han eller hon medverkar i hälso- och sjukvård av patienter eller i en sådan situation biträder en legitimerad yrkesutövare, är därför inte förhindrad att utöva AKM när han eller hon inte agerar i de nämnda situatio-

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

nerna inom denna vård, t.ex. på sin fritid eller efter att ha lämnat sin anställning inom hälso- och sjukvården. Detta grundas på att personen i fråga i denna situation inte är att betrakta som hälso- och sjukvårdspersonal enligt LYHS och därmed inte omfattas av kravet i 2 kap. 1 § denna lag, dvs. att arbetet ska utföras i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. I och med personen i denna situation inte tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen, står han eller hon då inte heller under Socialstyrelsens tillsyn (jfr 6 kap. 1 LYHS).

Hänvisningar till S3-3-4

  • SOU 2004:123: Avsnitt 3.2.2

3.3.5. Behörighets- och legitimationsregleringen

Bakgrund

I syfte att garantera en viss kunskapsnivå och sådana personliga egenskaper hos yrkesutövaren att denne är förtjänt av allmänhetens och myndigheternas förtroende, har det sedan lång tid tillbaka funnits en särskild reglering i fråga om behörigheten att utöva yrken inom hälso- och sjukvården. I och med den tidigare gällande behörighetslagen samlades alla bestämmelser om kompetensbevis och behörighet för hälso- och sjukvårdspersonal i en lag (se prop. 1983/84:179). Bestämmelserna i behörighetslagen har därefter som nämnts tidigare överförts, när det gäller de grundläggande principerna, till den nya lagen.

Det viktigaste kompetensbeviset inom hälso- och sjukvården är legitimationen. Legitimationens främsta ändamål är att ge allmänheten och myndigheter upplysningar om en yrkesutövares kompetens och lämplighet att utöva det yrke som legitimationen avser. För några yrken är legitimationen dessutom ett villkor för att få utöva yrket och för att få använda yrkestiteln. Legitimationen ger dessutom en ensamrätt för yrkesutövaren att för allmänheten ange att han eller hon är legitimerad.

Enligt behörighetslagen fanns det tio yrken i vilka yrkesutövare efter genomgången utbildning och praktisk tjänstgöring hade rätt att efter ansökan få legitimation för yrket, nämligen barnmorskor, optiker, logopeder, läkare, psykologer, psykoterapeuter, sjukgymnaster, sjuksköterskor, tandhygienister och tandläkare. Vidare kunde sedan 1989 kiropraktorer med viss utländsk utbildning få legitimation enligt bestämmelser i förordningen (1984:545) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, m.m. Under

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

1994 fick också naprapater möjlighet att efter ansökan få legitimation som naprapat. När LYHS trädde i kraft utökades yrkesgrupperna som kunde ges legitimation med arbetsterapeuter, apotekare och receptarier, sjukhusfysiker och kiropraktorer med svensk utbildning. År 2000 infördes också legitimation för yrkesgruppen röntgensjuksköterskor. Numera finns det således 17 yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården som omfattas av bestämmelserna om legitimation.

Den nuvarande regleringen

I 3 kap. LYHS finns bestämmelser om legitimation, ensamrätt till yrke, skyddad yrkestitel, kompetens som Europaläkare och specialistkompetens. Socialstyrelsen är den myndighet som prövar bl.a. frågor om att meddela legitimation.

I det följande redovisas i korthet bestämmelserna om legitimation, ensamrätt till yrket och skyddad yrkestitel.

Legitimation

De närmare förutsättningarna för att erhålla legitimation anges i detta kapitel. Förutsättningarna är att personen i fråga – har avlagt en visst angiven högskoleexamen eller – har gått igenom en visst angiven utbildning och, i förekom-

mande fall, – har fullgjort föreskriven praktisk tjänstgöring.

Är dessa förutsättningar uppfyllda kan legitimation erhållas (2 §). Legitimation får dock inte meddelas om förhållandena är sådana att legitimation skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 5 kap. om sökanden hade varit legitimerad.

Beteckningen legitimerad får användas endast av den som har fått legitimation (3 §). Som redovisas nedan ger legitimationen i några fall dessutom en ensamrätt att utöva yrket.

Legitimation kan återkallas enligt bestämmelser i 5 kap. 7 § LYHS bl.a. om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket eller på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

I förarbetena till LYHS diskuterades förutsättningarna för att en yrkesgrupp inom hälso- och sjukvården ska vara ett legitimationsyrke och därmed omfattas av den särskilda legitimationsregleringen. Regeringen framhöll att rätten till legitimation ska förbehållas sådana grupper av yrkesutövare som har en självständig yrkesfunktion med kvalificerade arbetsuppgifter och ett särskilt ansvar för patienternas säkerhet i vården och som i inte oväsentlig utsträckning vänder sig direkt till allmänheten, t.ex. i egenskap av fria yrkesutövare. Regeringen betonade vidare att patientsäkerheten måste vara överordnad övriga kriterier när det gäller bedömningen av om ett yrke ska omfattas av bestämmelserna om legitimation. Övriga bestämmelser som bör tillmätas stor betydelse kan inordnas under begreppen yrkesrollens innehåll, utbildningsnivå och internationella förhållanden (se prop. 1997/98:109 s. 80–83).

Skyddad yrkestitel

Skyddad yrkestitel har enligt LYHS framför allt den som har legitimation för yrket. Detta skydd gäller dock inte för yrkena kiropraktor, naprapat och optiker (3 kap, 5 § andra stycket). I den tidigare nämnda promemoria Legitimation och skyddad yrkestitel (Ds 2004:28) föreslås dock att dessa legitimationsyrken ges en skyddad yrkestitel.

Ensamrätt att utöva yrke

I 3 kap. LYHS anges vidare att endast den som har legitimation för yrket eller som särskilt förordnats är behörig att utöva yrke som apotekare, barnmorska, läkare, receptarie och tandläkare är (4 §).

Till denna bestämmelse finns knutet straffbestämmelser i 8 kap. (3–4 §§), vilka rör utövande av läkar- respektive tandläkaryrket.

3.3.6. Socialstyrelsens tillsyn

Här ska också kort nämnas något om Socialstyrelsens tillsyn över hälso- och sjukvården. Bestämmelser om denna tillsyn finns numera samlade i 6 kap. LYHS.

Socialstyrelsen utövar tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal, vilket innebär att tillsynen omfattar såväl verksam-

Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet SOU 2004:123

hetstillsyn som individtillsyn och att den gäller all hälso- och sjukvård oavsett driftsform, med undantag för den sjukvård som ges inom Försvarsmakten (1 §). Tillsynen ska främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården (3 §).

Med hälso- och sjukvård avses i det här sammanhanget samma sak som i HSL. Det innebär att tillsynen omfattar såväl de sjukdomsförebyggande åtgärderna som den direkt sjukvårdande verksamheten. Till hälso- och sjukvården räknas även tandvården. I sammanhanget bör nämnas att regeringen i förarbetena (prop. 1997/98:109 s. 167) till LYHS framhöll att det som regeringen benämnde ”kvacksalveriverksamhet” inte omfattas av Socialstyrelsens tillsyn i och med att sådan verksamhet inte anses vara hälso- och sjukvård enligt definitionen i HSL och LYHS (se även avsnitt 3.3.2). Som redovisats tidigare utför dock Socialstyrelsens en viss begränsad tillsyn för denna verksamhet enligt 8 kap. 8 § LYHS. Denna reglering innebär att Socialstyrelsen – om någon genom dom som vunnit laga kraft befunnits skyldig till brott som anges i 8 kap. 6 § – får meddela förbud för en utövare att under viss tid eller för alltid utöva verksamhet som anges i 4 kapitlet.

Även när någon, i en verksamhet som inte utgör hälso- och sjukvårdsverksamhet, tar emot uppdrag från hälso- och sjukvården avseende provtagning, analys eller annan utredning som utgör led i bedömningen av en patients hälsotillstånd eller behandling, står denna verksamhet under tillsyn av Socialstyrelsen (2 §).

I LYHS finns i övrigt bestämmelser som ålägger såväl vårdgivare som hälso- och personal att under vissa förutsättningar anmäla brister i vården till Socialstyrelsen (6 kap. 4 § respektive 2 kap. 7 §).

I sin tillsynsverksamhet har Socialstyrelsen rätt att ta del av handlingar och erhålla upplysningar i behövlig utsträckning samt göra inspektioner (6 kap. 9–11 §§).

Det finns också ett sanktionssystem gentemot den som bedriver hälso- och sjukvård (12–17 §§). Bestämmelser om åtgärder mot hälso- och sjukvårdspersonalen återfinns i 5 kap. LYHS, vilket inte närmare redogörs för i detta betänkande.

SOU 2004:123 Den rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområdet

3.3.7. Straffansvar

I 8 kap. LYHS återfinns bestämmelser om straffansvar m.m. för den som bryter mot olika angivna bestämmelser i LYHS. De bestämmelser som berör AKM har jag närmare redogjort för i avsnitt 3.2.2. Övriga bestämmelser redovisas inte här närmare.

4. Övrig rättslig reglering av betydelse

4.1. Behandlingen av personuppgifter

4.1.1. Inledning

Sedan den 24 oktober 1998 regleras behandling av personuppgifter i personuppgiftslagen (1998:204). Denna lag har ersatt den tidigare gällande datalagen (1973:289). Genom personuppgiftslagen har Sverige genomfört Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet).

4.1.2. Personuppgiftslagen m.m.

Syftet med det nämnda dataskyddsdirektivet är att det ska skapas en gemensam hög nivå på integritetsskyddet, vilket i sin tur ska leda till att personuppgifter ska kunna flöda fritt mellan EU:s medlemsstater. Dessa får inom den ram som anges i direktivet närmare precisera villkoren för när behandling av personuppgifter får förekomma. Sådana preciseringar får dock inte hindra det fria flödet av personuppgifter inom unionen. Direktivet är inte tillämpligt på sådan behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten (exempelvis den som gäller allmän säkerhet, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område).

Den svenska personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180) är dock till skillnad från dataskyddsdirektivet generellt tillämplig och omfattar även sådant som faller utanför gemenskapsrätten, i den mån det inte finns särreglering i andra författningar (jfr 2 §).

Lagen innehåller de generella regler som följer av dataskyddsdirektivet i fråga om vilka krav som ställs vid behandling av person-

Övrig rättslig reglering av betydelse SOU 2004:123

uppgifter, när sådan behandling är tillåten, information till den registrerade, korrigering av personuppgifter, säkerheten vid behandlingen m.m.

Grundläggande regler om inrättande och förande av personregister med hjälp av automatisk databehandling fanns tidigare i datalagen (1973:289). Varje sammanställning av personuppgifter med hjälp av automatisk databehandling ansågs innebära att ett personregister hade inrättats. Bara den som anmält sig till Datainspektionen och fått licens fick inrätta och föra personregister. För att få registrera känsliga personuppgifter krävdes dessutom ett särskilt tillstånd från Datainspektionen. Ett sådant tillstånd behövdes t.ex. i regel för att inrätta och föra register med uppgifter om hälsotillstånd eller sexualliv, omdömen om den registrerade eller personuppgifter som hämtats från något annat register. Om ett personregister beslutats av riksdagen eller regeringen krävdes inget tillstånd.

Genom personuppgiftslagen har det tidigare licens- och tillståndsförfarandet avskaffats. Utgångspunkten för personuppgiftslagen är i stället att behandling av personuppgifter är tillåten i de fall och på de villkor lagen anger.

Som nämnts inledningsvis gäller särreglering i lag eller förordning framför personuppgiftslagen (2 §). Det innebär bl.a. att föreskrifter rörande t.ex. särskilda register gäller i stället för personuppgiftslagen i den mån dessa föreskrifter avviker från personuppgiftslagen. Sådana föreskrifter får dock inte komma i konflikt med det ovannämnda dataskyddsdirektivet, om behandlingen i registret rör direktivets tillämpningsområde.

Personuppgiftslagen innehåller i övrigt generella regler för all behandling av personuppgifter. Begreppet behandling av personuppgifter omfattar i stort sett allt man kan göra med sådana uppgifter, exempelvis samla in, söka, bevara och sprida uppgifter (3 §). Lagen omfattar behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, dvs. i första hand datoriserad (5 §). Även manuell behandling av sådana uppgifter kan dock omfattas av lagen, nämligen om uppgifterna ska ingå i en strukturerad samling av personuppgifter, vilka är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

I personuppgiftslagen finns också angivet vissa undantag från lagens generella tillämpning. Det gäller privat behandling av personuppgifter (6 §), förhållandet till tryck- och yttrandefriheten (7 §) och offentlighetsprincipen (8 §).

SOU 2004:123 Övrig rättslig reglering av betydelse

Den som är personuppgiftsansvarig ska se till att personuppgifter behandlas bara om det är lagligt och alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed, att personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket de samlades in, att de personuppgifter som behandlas är riktiga och om nödvändigt aktuella, att alla rimliga åtgärder vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen samt att personuppgifter inte bevaras under en längre tid än som är nödvändig med hänsyn till ändamålen med behandlingen (9 §).

Vidare reglerar personuppgiftslagen, som nämnts, när behandling av uppgifter är tillåten. Detta är i princip fallet när den registrerade har lämnat sitt samtycke eller när behandlingen är nödvändig av olika angivna skäl, bl.a. för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet och för att den personuppgiftsansvarige eller tredje man till vilken personuppgifter lämnas ska kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning (10 §).

Lagen innehåller också ett principiellt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter (13 §). Med känsliga personuppgifter avses personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Det finns dock omfattande undantag från förbudet (14–20 §§).

Personuppgiftslagen förbjuder andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden (21 §). Det finns dock ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från förbudet.

Lagen innehåller också regler bl.a. om information till registrerade (23–27 §§) och om säkerheten vid behandling (30–32 §§).

Den personuppgiftsansvarige ska anmäla all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter till en tillsynsmyndighet, men en anmälan behöver inte göras när ett så kallat personuppgiftsombud har utsetts av den personuppgiftsansvarige (36–40 §§). Personuppgiftsombudet ska enligt nyss nämnda lagrum ha till uppgift att självständigt se till att den personuppgiftsansvarige behandlar personuppgifter på ett korrekt och lagligt sätt.

Övrig rättslig reglering av betydelse SOU 2004:123

Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen. Inspektionens uppgifter innebär att informera om gällande regler och utöva tillsyn över att reglerna efterlevs samt att ge råd och hjälp åt personuppgiftsombuden. Vidare ska inspektionen ta emot anmälningar enligt 36 § om behandling av personuppgifter och utöva tillsyn över behandlingen. Datainspektionens befogenheter vid tillsynen anges i 43–47 §§.

4.1.3. Reformarbetet med personuppgiftslagen

En utgångspunkt för personuppgiftslagen är som framgått att behandling av personuppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. I andra fall ska behandling av personuppgifter inte få förekomma. Redan vid utarbetandet av personuppgiftslagen beaktades möjligheten att ha en lagstiftning som inriktade sig mer på att förhindra missbruk av personuppgifter. Regeringen har också efter antagandet av personuppgiftslagen vidtagit åtgärder i denna riktning. Regeringen beslutade i februari 2002 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att, inom ramen för dataskyddsdirektivet, åstadkomma ett regelverk som mera tar sikte på missbruk av personuppgifter

Den särskilda utredaren överlämnade i januari 2004 sitt betänkande med förslag till förändringar av personuppgiftslagen (Översyn av personuppgiftslagen, SOU 2004:6). I huvudsak innebär förslaget att hanteringen av personuppgifter som inte ingår i personregister underlättas, att skyldigheten för den personuppgiftsansvarige att på begäran lämna ut registerutdrag blir mindre betungande samt att regeringen och myndigheter får föreskriva sådana undantag från personuppgiftslagen som är tillåtna enligt dataskyddsdirektivet.

4.1.4. Kort om personuppgiftsregleringen inom hälso- och sjukvården

Inom hälso- och sjukvården behandlas ofta personuppgifter av känsligare art. Av bl.a. den anledningen finns det särskild lagstiftning som reglerar under vilka förutsättningar personuppgifter behandlas inom vården. Den närmare regleringen av automatiserad behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvården åter-

SOU 2004:123 Övrig rättslig reglering av betydelse

finns bl.a. i lagen (1998:543) om hälsodataregister (hälsodataregisterlagen) och lagen (1998:544) om vårdregister (vårdregisterlagen).

För närvarande pågår en bred översyn av personuppgiftsbehandlingen inom hälso- och sjukvården. Denna översyn genomförs av den s.k. patientdatautredningen (S 2003:03). Enligt direktiven för utredningen ska den särskilda utredaren se över hur behandlingen av personuppgifter inom hälso- och sjukvården regleras samt lämna förslag till en väl fungerande och sammanhängande reglering av området (Dir. 2004:95). Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 31 december 2005.

I övrigt kan nämnas att Socialstyrelsen för ett register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal (HoSP). Registret har funnits sedan tidigt 1900-tal och började databearbetas redan år 1959. Registret är inte särskilt författningsreglerat, utan förs med stöd av personuppgiftslagen.

Sedan år 1997 förs ett s.k. vårdgivarregister av Socialstyrelsen. Alla som bedriver verksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som står under Socialstyrelsens tillsyn är skyldiga att anmäla detta till styrelsen. Registret används för tillsyn och forskning samt för framställning av statistik. Bestämmelser om detta register återfinns i LYHS (6 kap. 20–22 §§).

4.2. Skolverkets tillsyn av s.k. kompletterande utbildningar

Genom Statens skolverks tillsyn över utbildningar som bedrivs av huvudmän utanför det offentliga utbildningssystemet, s.k. kompletterande utbildningar, har myndigheten skaffat sig kunskaper om sådana utbildningar i alternativ- eller komplementärmedicin. Skolor som bedriver utbildning på gymnasienivå eller eftergymnasialnivå har nämligen möjlighet att efter ansökan få statlig stöd, bl.a. i form av att utbildningen ställs under Skolverkets tillsyn. Ett sådant stöd möjliggör också för utbildningsanordnaren att kunna undantas från den skatteplikt som generellt gäller vid erbjudande av bl.a. utbildningstjänster (jfr 3 kap. 8 § mervärdesskattelagen [1994:200] samt prop. 1996/97:10 s. 21 och prop. 1998/99:110 s. 40 ff).

Bestämmelser om statligt stöd för kompletterande utbildningar finns i förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. I betänkandet Fristående utbildningar med

Övrig rättslig reglering av betydelse SOU 2004:123

statlig tillsyn inom olika områden SOU 1998:11 samt prop. 1998/99:110 finns de bakomliggande motiven till denna förordning beskrivna.

Närmare innebär förordningen om statligt stöd till kompletterande utbildningar följande. En utbildningsanordnare har möjlighet att få statligt stöd genom att utbildningen

- ställs under statlig tillsyn, - förklaras berättiga eleverna till studiestöd enligt studiestöds-

förordningen, om utbildningen är värdefull från nationell synpunkt, eller - berättigar till statsbidrag, om utbildningen är särskilt värde-

full från nationell synpunkt. (1 § första stycket)

Sådana utbildningar som får statligt stöd kallas kompletterande utbildningar (1 § andra stycket).

Statligt stöd lämnas till utbildning som bl.a. utgör ett komplement till gymnasieskolan eller har lägst genomgången gymnasieskola, motsvarande utbildning eller viss yrkeserfarenhet som antagningskrav. Statligt stöd lämnas dock inte till sådan utbildning som står under statlig tillsyn som utövas av Högskoleverket (2 §).

I förordningen anges närmare vilka krav som ställs på den utbildning som vill få statligt stöd. Grundkraven är bl.a. att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar samt att var och en som verkar inom utbildningen ska främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. De som verkar inom utbildningen ska särskilt bl.a. främja jämställdhet mellan könen. (7 § första stycket)

Ett ytterligare grundläggande krav på utbildningen är att den ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund eller på beprövad erfarenhet (7 § andra stycket). Det finns inte i förordningen eller förarbetena närmare utvecklat vad dessa krav innebär i detta sammanhang. Det kan noteras att grunderna vetenskaplig eller beprövad erfarenhet i detta sammanhang är alternativa, dvs. båda kriterierna behöver inte samtidigt vara uppfyllda (jfr utformningen av motsvarande kriterier i 2 kap 1 § LYHS).

För att stå under statlig tillsyn – som utövas av Skolverket – krävs utöver vad som nyss angetts att utbildningen har en omfattning om sammanlagt minst 200 timmar lärar- eller handledarledd

SOU 2004:123 Övrig rättslig reglering av betydelse

undervisning under högst tre år och att huvudmannen för utbildningen

1. har en godtagbar plan som beskriver utbildningens innehåll och

mål samt hur målen ska förverkligas,

2. har en ansvarig person som leder utbildningen,

3. har fastställda inträdesvillkor och urvalsgrunder som är godtag-

bara i förhållande till utbildningens nivå och inriktning,

4. har kompetenta lärare och handledare,

5. ger eleverna betyg eller intyg som beskriver utbildningens inne-

håll och de uppnådda målen efter avslutad utbildning, och

6. endast tar ut elevavgifter som bedöms skäliga i förhållande till

utbildningens karaktär. (8 §)

Kraven för att en utbildning ska förklaras berättiga eleverna till studiestöd enligt studiestödsförordningen, ställs högre än för att enbart stå under statlig tillsyn. En grundförutsättning till att börja med är att den anses värdefull från nationell synpunkt. I förordningen finns närmare angivet vad som avses med denna förutsättning (4 §). Utöver detta krävs att ovan angivna krav är uppfyllda och att den står under statlig tillsyn. Vidare måste utbildningen ha en omfattning om minst 320 timmar lärar- eller handledarledd undervisning under minst fyra sammanhängande månader. Därutöver ställs ytterligare krav på huvudmannen och den organisation som finns knutet till utbildningen (9 §).

Som nämnts, kan en utbildning under vissa förutsättningar även få statsbidrag. Kraven för att få sådant bidrag är höga. Här är en grundförutsättning till att börja med att utbildningen ska anses vara särskilt värdefull från nationell synpunkt (jfr 5 §). Samtliga tidigare nämnda krav ska därutöver vara uppfyllda. Till detta kommer att utbildningen ska ha en omfattning om minst 800 timmar lärarledd eller handledarledd undervisning per år och att utbildningen varar i minst ett år (10 §).

Den utbildningsanordnare som önskar få statligt stöd ansöker om detta hos Skolverket, som sedan beslutar om statlig tillsyn, studiestödsberättigande och om statsbidrag (12–14 §§). Beslut om enbart statlig tillsyn kan begränsas till att avse en bestämd tid (16 § första stycket). Övriga stöd – studiestödsförklaringen samt beslut om statsbidrag ska begränsas till att avse en bestämd tid, dock högst 4 år (16 § andra stycket). Verket får besluta att statligt stöd ska upphöra, om utbildningen inte längre uppfyller kraven eller

Övrig rättslig reglering av betydelse SOU 2004:123

huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt förordningen (24 §). Verkets beslut i fråga om tillsyn får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (25 §).

Som nämnts utövas den statliga tillsynen av Skolverket. Om det krävs särskilda kunskaper och erfarenhet för att kunna utöva tillsyn, ska Skolverket begära hjälp av annan myndighet (21 §).

De kompletterande utbildningarna, som beviljats stöd av Skolverket, finns intagna i Skolverkets författningssamling (SKOLFS 2004:21). Inom området för AKM har ett antal utbildningar ansökt och blivit beviljade statligt stöd genom att de ställts under Skolverkets tillsyn. Av Skolverkets författningssamling framgår att inom området för hälsa och friskvård står f.n. 20 utbildningar under Skolverkets tillsyn. En utbildning har även beviljats s.k. studiestödsberättigande (jfr 1 §).

En internationell jämförelse med inriktning mot Norden SOU 2004:123

Direktoratet kan i övrigt återkalla ett tidigare godkännande av en organisation helt eller delvis, om villkoren för registrering inte längre är uppfyllda (§ 3 fjärde stycket).

En godkänd utövarorganisation är skyldig att snarast meddela Brønnøysundsregistrene om en registrerad medlem inte längre uppfyller kraven på att vara registrerad (§ 4).

När det gäller villkoren för registrering av utövaren, framgår att Brønnøysundsregistrene registrerar utövare av alternativ behandling om följande förutsättningar är uppfyllda:

1. utövaren är medlem av organisation som är godkänd av Social-

og helsediroktoratet,

2. utövaren är registrerad – direkt eller indirekt – i det s.k.

Enhetsregistret, antingen direkt såsom näringsidkare eller indirekt såsom delägare/medlem i en organisation som är registrerad i Enhetsregistret eller anställd hos en arbetsgivare som är registrerad i Enhetsregistret.

3. utövaren är försäkrad,

4. utövaren har uppgett den titel eller behandlingsform som han

eller hon önskar registreras under.

Den som registreras som utövare är bl.a. skyldig att betala en årlig avgift om denne önskar kvarstå i registret samt årligen skicka in dokumentation som visar att utövaren har en giltig försäkring (§ 6). Utövaren ska vidare betala en särskild avgift första gången han eller hon registrerar sig (§ 7). Helsedepartementet bestämmer storleken på de angivna avgifterna.

Om utövaren inte längre uppfyller villkoren för registrering enligt §§ 3-7, utesluts denne från registret (§ 8). Ett skäl för uteslutning, kan t.ex. vara att utövaren inte längre är medlem i en utövarorganisation, vilket kan bero på att utövaren efter prövning av organisationen har uteslutits som medlem. Detta kan i sin tur bero på att utövaren brutit mot någon av organisationens stadgar och t.ex. inte följt de yrkesetiska reglerna.

Brønnøysundsregistrene kan också – efter begäran från Social- och helsedirektoratet och om särskilda skäl föreligger – utesluta en registrerad utövare, även om villkoren för registrering är uppfyllda (§ 8 andra stycket). De situationer som bestämmelsen är avsedd för är när en utövarorganisation underlåter eller nekar att utesluta en medlem trots att vederbörande har utövat eller utövar sin verksamhet som alternativ behandlare på ett klandervärt sätt. Det kan

SOU 2004:123 En internationell jämförelse med inriktning mot Norden

t.ex. gälla situationer där en registrerad utövare marknadsför eller driver verksamhet i strid med lagen eller flera gånger är ”dömd” av organisationens eget klagoorgan. Följden av denna underlåtelse från organisationens sida, är att den registrerade fortfarande uppfyller villkoren för registrering, eftersom han är medlem i en godkänd utövarorganisation. Av hänsyn till registrets trovärdighet och patienters behov av skydd, ska enligt föreskriftsmotiven Brønnøysundsregistrene kunna utesluta en registrerad i det fall att direktoratet har begärt det. Innan beslut om uteslutning fattas, ska synpunkter från den registrerade inhämtas.

Avslutningsvis innehåller föreskriften bestämmelser om vad registret ska innehålla (§ 9). Detta ska innehålla bl.a. följande uppgifter:

1. den registrerade utövarens namn, adress och födelsenummer,

2. när utövaren registreras första gången,

3. vilken enhet den registrerade utövar sin verksamhet igenom,

angivet med organisationsnummer, namn och adress,

4. organisationsnummer, namn och adress på godkänd utövar-

organisation som har medlemmar registrerade i utövarregistret,

5. den registrerade utövarens titel eller den behandlingsform

vederbörande utövar, samt organisationsnummer, namn och adress på godkänd utövarorganisation som utövaren är medlem i.

Uppgifterna i registret är offentliga, med visst undantag.

Forskrift om markedsföring av alternativ behandling av sykdom

Med stöd av lagen har Helsedepartementet även utfärdat en föreskrift med bestämmelser om marknadsföring av alternativ behandling av sjukdom. Den berörs inte vidare i detta betänkande.

5.3.2 Forskning

I Norge finns inrättat ett nationellt forskningscentrum rörande AKM – Nasjonalt forskningssenter innen komplementaer og alternativ medisin (NAFKAM) som är knutet till Tromsö universitet. Centret har ett nationellt ansvar för forskning inom området för AKM. Det ska vara tillgängligt för norska forskare inom AKM

En internationell jämförelse med inriktning mot Norden SOU 2004:123

och det är remissorgan för regeringen och andra offentliga institutioner.

NAFKAM har vidare ett särskilt förvaltningsansvar för ett nyligen inlett norsk-kinesiskt samarbete. Målet med detta samarbete är att höja den norska kompetensen på området i hälsoförvaltning, forskarmiljöer, hälso- och sjukvården och bland utövarna av AKM.

5.4 Danmark

Även i Danmark har det nyligen trätt i kraft en ny lagstiftning inom AKM. Till skillnad från i Norge gäller lagen enbart frivillig registrering av alternativa behandlare. I det följande redovisas denna lagstiftning relativt utförligt.

5.4.1 Den nya registerregleringen

Bakgrunden till regleringen

Regelverken inom hälso- och sjukvården är likartade i Danmark och Sverige. I fråga om utövandet av AKM har, på samma sätt som i Sverige, viss verksamhet varit förbehållen personal inom hälso- och sjukvården. Närmare bestämmelser om detta finns bl.a. i laegeloven.

I Danmark har sedan ett antal år tillbaka funnits ett frivilligt register för personer som utövar AKM. Detta register har helt och hållet administrerats av organisationerna själva. Det allmänna har inte haft någon annan roll, än att Sundhedsstyrelsen har bistått med råd till organisationerna. Denna frivilliga registrering har inte heller medfört någon särskild rättsverkan för den registrerade liknande det som gäller vid auktorisation.

År 2002 begärde Folketinget att det skulle införas en lagreglering om en registerordning över alternativ behandlare i Danmark. Med utgångspunkt i en utredning utförd av Sundhedsstyrelsen, lade Inrikes- och sundhedsministern fram ett sådant lagförslag i februari 2004.

Efter vissa justeringar vid beredningen i Folketinget, trädde den nya lagen i kraft den 1 juni 2004. Lov om branscheadministreret registerordning for alternativa behandlare (lov nr 351) kompletterar bl.a. den ovan nämnda laegeloven. Som nämnts innebär den

SOU 2004:123 En internationell jämförelse med inriktning mot Norden

nya lagen inte någon ändring materiellt sett vad gäller vilka behandlingar hälso- och sjukvårdspersonal och övriga får utföra. Sundhedsstyrelsen har även med stöd av § 5 i lagen meddelat tillämpningsföreskrifter till denna lagstiftning – Bekendtgörelse om en branscheadminestreret registerordning for alternative behandlere.

Huvudinnehållet i den aktuella lagstiftningen om ett frivilligt branschadministrerat register presenteras i det följande.

Lov om en branscheadministreret registerordning for alternative behandlare

Allmänt

I inledningen av lagen anges att en frivillig branschadministrerad registerordning införs för att stärka brukarnas säkerhet vid användande av alternativ behandling (§ 1). I stora drag innebär lagen att föreningar för alternativa behandlare kan ansöka hos Inrikes- och sundhedsministern (eller den han eller hon bemyndigar) om ett – på närmare angivna villkor – godkännande om att få registrera de medlemmar som uppfyller vissa basala utbildningsmässiga krav och som önskar att omfattas av registret. Dessa medlemmar har efter en sådan registrering rätt att använda titeln ”registreret alternativ behandler (RAB)”. I motiven till lagen framhålls att brukarna av alternativ behandling därmed lättare kommer att kunna identifiera de behandlare som uppfyller en rad yrkesmässiga krav som fastställts av respektive branschförening.

I motiven till lagen framhålls att registerordningen för alternativ behandlare är frivillig och att det innebär att de behandlare som inte uppfyller kraven eller som inte önskar att omfattas av registerordningen, fortfarande kommer att kunna utöva alternativ behandling i enlighet med gällande bestämmelser. Lagen innebär endast att alternativ behandlare som är medlem i en godkänd förening, med föreningens tillåtelse kan använda sig av titeln ”registreret alternativ behandler (RAB)”.

En internationell jämförelse med inriktning mot Norden SOU 2004:123

Definitionen av ”alternativ behandlare”

I den danska lagen definieras en alternativ behandlare som en person, som utövar hälsomässig verksamhet utanför den offentligt finansierade hälso- och sjukvården, och som inte är legitimerad att utöva den ifrågavarande verksamheten eller omfattas av Sundhedsstyrelsens tillsyn (§ 1 andra stycket). Det framhålls särskilt i motiven till lagen att registerordningen endast omfattar utövare av ”sundhedsmaessig virksomhed”. I Sundhetsstyrelsens tillämpningsföreskrifter sägs att med sådan verksamhet avses diagnosticering, behandling, förebyggande m.m. av sjukdom rörande den enskilde brukaren (§ 1 andra stycket). I motiven till lagen framhålls att den inte omfattar dem som uteslutande utövar av verksamhet som rör livsfilosofier, skönhetsbehandlingar, personligt välbefinnande, personlig utveckling, m.m. Detsamma gäller även enligt styrelsens föreskrifter (§ 1 andra stycket).

Enligt lagen är en förening vidare ”en organisation, hvis medlemmer er alternative behandlere inden for et enkelt fagområde” (§ 1 andra stycket). Efter en konkret bedömning, kan dock även föreningar som organiserar medlemmar som utför verksamhet inom olika behandlingsformer godkännas.

Förutsättningar för godkännande av föreningar

Av lagen framgår att Inrikes- och sundhedsministern – och även Sundhedsstyrelsen (jfr § 5) – efter ansökan kan godkänna föreningar, som kan registrera alternativa behandlare. Föreningen måste dock uppfylla följande villkor för att bli godkänd.

1. Foreningens væsentligste formål skal være at repræsentere alternative behandlere i faglige spørgsmål.

2. Foreningen skal have et ikke uvæsentligt antal af alternative behandlere som medlemmer.

3. Foreningen skal have et regelsæt for god klinisk praksis.

4. Foreningen skal være veletableret og opbygget i en anerkendt foreningsform med vedtægter. Vedtægterne skal indeholde bestemmelser, som sikrer, at foreningen er demokratisk i sin opbygning og funktion. Endvidere skal vedtægterne indeholde bestemmelser om optagelse som medlem af foreningen samt om, hvornår der kan ske fratagelse af medlemskab.

SOU 2004:123 En internationell jämförelse med inriktning mot Norden

5. Foreningen skal have et klageorgan, hvis sammensætning og sagsbehandling er betryggende for parterne. Klageorganet skal kunne behandle klager fra brugere af alternativ behandling over den behandling, de har fået af foreningens medlemmer, samt klager fra alternative behandlere over nægtelse af optagelse i foreningen. Endvidere skal klageorganet behandle klager over fratagelse af medlemskab af foreningen eller fratagelse af tilladelse til at anvende titlen registreret alternativ behandler (RAB). Klageorganet skal kunne sanktionere overtrædelser af foreningens regler.

6. Foreningen skal give offentligheden adgang til oplysninger om, hvilke af foreningens medlemmer foreningen har givet tilladelse til at anvende titlen registreret alternativ behandler (RAB), jf. § 3, stk. 1, og om regelsættet for god klinisk praksis, jf. nr. 3, samt om de basale uddannelseskrav foreningen stiller til de medlemmer, som foreningen giver tilladelse til at anvende titlen registreret alternativ behandler (RAB).

7. Foreningen skal endvidere stille basale uddannelseskrav til de medlemmer af foreningen, som foreningen giver tilladelse til at anvende titlen registreret alternativ behandler (RAB).

Det framhålls i motiven att innebörden av att registerordningen är branschadministrerad är att det är den enskilde – av Sundhedsstyrelsen godkända – föreningen som utför registreringen, om en medlem uppfyller kraven enligt registerordningen. Det är inte ett krav för ett godkännande av föreningen att alla medlemmar i en förening ska kunna uppfylla villkoren för att få använda titeln ”RAB” (se ovan). Vidare framhålls att det inte ställs krav på att föreningen ska vara dansk, t.ex. kan föreningar från andra EU/EESstater ansöka om godkännande enligt registerordningen.

När det gäller de olika angivna villkoren för godkännande av föreningen (§ 2 punkten 1–7) anges bl.a. följande i motiven till lagen samt i Sundhedsstyrelsens tillämpningsföreskrifter.

Medlemsantalet För medlemsantalet (punkten 2) anges att ett medlemstal om cirka 30 bör kunna uppfylla kraven. Detta kan antingen gälla förening inom enskilt yrkesområde eller en paraplyorganisation för olika alternativ behandlare.

En internationell jämförelse med inriktning mot Norden SOU 2004:123

”God klinisk praksis” I fråga om ”god klinisk prakis” (punkten 3) sägs att regelverket bl.a. ska innehålla bestämmelser om att medlemmarna endast får använda medel och metoder som är betryggande och att medlemmarna endast får utföra behandlingar som vederbörande är kvalificerad för.

I Sundhedsstyrelsens föreskrifter anges närmare vad detta regelverk ska innehålla.

Föreningens uppbyggnad Enligt motiven bör en förening anses vara väletablerad (punkten 4) om den har funnits i minst två år. Om en förening består av sammanslagna föreningar, kan den anses väletablerad efter en kortare tid än denna. En konkret bedömning i det enskilda fallet måste dock göras.

Klagoorganet Sundhedsstyrelsen förutsätts, enligt motiven till lagen, i föreskrifter ange närmare krav på de klagoorgan som ska finnas hos föreningen (punkten 5). Detta kan t.ex. gälla frågor om opartiskhet m.m.

Utbildningskraven I motiven till lagen samt i Sundhedsstyrelsens föreskrifter anges att utbildningskraven (punkten 7) både gäller teori och praktik. De aktuella kraven ska framgå av föreningens stadgar. De grundläggande utbildningskraven förutsätts vara en hälso- och sjukvårdsinriktad utbildning, som består av sammanlagt minst 660 undervisningslektioner (minimum 45 minuter) eller timmar. Vidare förutsätts utbildningen omfatta minst 250 undervisningslektioner eller timmar i den primära behandlingsformen. Undervisningen bör i övrigt innehålla grundläggande utbildning om hälso- och sjukvårdslagstiftningen, psykologi, klinikvägledning/klinikbehandling samt presentation av andra alternativa behandlingsformer. Se vidare Sundhedsstyrelsens föreskrifter (2 kap § 10). Sundhedsstyrelsen förutsätts fastställa övergångsbestämmelser rörande utbildningskraven (7 kap. § 22 i styrelsens föreskrifter).

I motiven framhålls att registerordningen inte innebär ett godkännande av det allmänna av respektive alternative behandlingsmetod. Enligt lagen ska det endast bedömas om de föreningar som

SOU 2004:123 En internationell jämförelse med inriktning mot Norden

ansöker om godkännande eller som redan är godkänd, uppfyller de närmare fastställda kraven i registerordningen. Sundhedsstyrelsen kan också återkalla ett godkännande om den bedömer att en förening inte längre uppfyller de närmare fastställda kraven.

Skydd av titel m.m. En alternativ behandlare, som är medlem i en av Sundhedsstyrelsen godkänd förening, har som nämnts ovan rätt att använda titeln ”RAB”, under förutsättning att föreningen har gett tillåtelse till det. (§ 3 första stycket). Den som oriktigt använder denna titel eller framstår som sådan straffas med böter (§ 3 andra stycket).

Handläggningsavgift för föreningen m.m. Det förutsätts också att de föreningar som önskar bli godkända att administrera register för alternativ behandlare, betalar en handläggningsavgift för den prövning som utförs. Indenrigs- och sundhedsministeren fastställer sådana avgifter (§ 4). I motiven anges att 17 föreningar bedöms vara aktuella att ansöka om ett godkännande och att det antas att 12 kommer att uppfylla kraven.

I Sundhedsstyrelsens tillämpningsföreskrifter (3 kap. § 12) anges att berörd förening, för att bibehålla rätten att registrera alternativ behandlare, bl.a. också ska betala en årlig avgift samt löpande skicka in kopia av eventuella stadgeändringar eller ändringar i annat material som ligger till grund för godkännelsen. Om föreningen inte fullgör dessa skyldigheter upphör godkännandet av föreningen och Sundhedsstyrelsen avför föreningen från styrelsens lista (3 kap. § 13).

Enligt uppgift uppgår handläggningsavgiften till 15 000 danska kronor per ansökan.

Övrigt Enligt Sundhedsstyrelsens föreskrifter ska styrelsen på sin hemsida (www.sst.dk) lämna upplysningar om de föreningar som godkänts att registrera alternativ behandlare (5 kap. § 18). De godkända föreningarna ska i sin tur ge allmänheten tillgång till uppgifter om vilka av föreningens medlemmar som har registrerats och som därmed har rätt att använda titeln ”RAB”. Föreningen ska vidare lämna upplysningar om

En internationell jämförelse med inriktning mot Norden SOU 2004:123

I Sundhedsstyrelsens föreskrifter finns i övrigt övergångsbestämmelser till den nya registerordningen. Dessa bestämmelser (7 kap. § 22) medger bl.a. vissa undantag från de aktuella utbildningskraven (§ 2 punkten 7 i lagen och 2 kap. § 10 i styrelsens föreskrifter). Detta gäller alternativ behandlare som per den 1 juni 2004 i stället uppfyller vissa andra angivna krav på erfarenhet och utbildning.

5.4.2 Forskning

I Danmark bedrivs forskning inom AKM vid ett centrum som benämns Videns- og forskningscenter for alternativ behandling (ViFAB), som är en oberoende institution under Indriges- och Sunhedsministeriet. Denna institution tillkom genom beslut av Folketinget år 1998. Enligt uppgift från ViFAB:s hemsida (www.vifab.dk) har centret som uppgift att:

Forskningen kan ske antingen i centrats regi eller i andra forskningsmiljöer,

5.5 Island

I Island har Hälso- och socialförsäkringsdepartementet i oktober 2004 lagt fram förslag till en lagstiftning inom området för AKM till det isländska Alltinget. På samma sätt som i Norge föreslås här dels en lag som reglerar förutsättningar för utövande av AKM i Island, dels en föreskrift om ett frivilligt register för dem som utövar AKM. I de följande redovisas förslagen till ny lag och föreskrifter. Redovisningen bygger på en engelsk översättning av de

SOU 2004:123 En internationell jämförelse med inriktning mot Norden

aktuella författningsförslagen som utredningen erhållit från det isländska Hälso- och socialförsäkringsministeriet.

5.5.1 Den nya lagen

I lagen, som i den engelska översättningen benämns ”Healers Act” anges att syftet med lagen är att stärka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster som lagen rör (dvs. AKM) och också att säkerställa kvalitén för dessa tjänster så långt det är möjligt. Detta syfte ska uppnås bl.a. genom inrättandet av ett frivilligt registersystem för AKM-utövare – i Island benämns dessa ”botare”. Med ”botare” avses i den isländska lagen de som utövar hälsorelaterad verksamhet utanför det allmänna hälsosystemet. En ”botare” är således detsamma som i detta betänkande benämns AKM-utövare. Med AKM avses i det isländska förslaget verksamhet som i allmänhet utövas utanför den etablerade hälso- och sjukvården och som baseras mer på tradition och erfarenhet än vetenskap. Sådan verksamhet inkluderar bl.a. behandling av personens kropp med syfte att förbättra dennes hälsa och lindra smärta m.m. Lagen är tillämplig både på registrerade utövare och sådana som inte har registrerat sig.

I lagen sägs också att ett frivilligt registersystem ska inrättas för AKM-utövare och att en organisation, på engelska benämnd, ”Federation of Islandic Healers”, ska ansvara för detta system. Denna organisation är en sammanslutning av de sex yrkesorganisationerna som för närvarande finns på området. I lagen anges att organisationen får ta ut en avgift för registreringen av utövare. Organisationen ska se till att allmänheten lätt kan få tillgång till information om vilka utövare som är registrerade. Enligt lagen är en registrerad utövare skyldig att anslå intyget om registrering på arbetsplatsen.

I lagen anges vidare de grundläggande förutsättningarna för registrering. Utövaren ska antingen vara medlem i en – efter vissa förutsättningar – godkänd yrkesorganisation eller – om personen är oorganiserad – uppfylla vissa i lagen angivna villkor.

Vidare föreskrivs i lagen att det är hälso- och sjukvårdsministern som – efter att ha inhämtat yttrande från den isländska Socialstyrelsen och den organisation som ansvarar för registret – beslutar om en yrkesorganisation ska beviljas att delta i registersystemet.

En internationell jämförelse med inriktning mot Norden SOU 2004:123

Ministern har rätt att återkalla ett sådant beslut om organisationen inte längre uppfyller kraven för beviljandet.

I lagen ges även bestämmelser om skyldighet för utövare att inneha försäkring samt om tystnadsplikt, viket gäller alla, registrerad eller inte, som utövar AKM.

På samma sätt som i Norge innehåller lagen bestämmelser om begränsningar för AKM-utövare att utföra vissa behandlingar. Utgångspunkten är att endast legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal får behandla allvarliga sjukdomar. Detta gäller dock inte om en patient, efter att ha konsulterat en läkare, har begärt att få bli behandlad av en AKM-utövare. I en sådan situation ska utövaren försäkra sig om att en sådan konsultation har skett. I lagen anges också att en AKM-utövare inte får utföra någon behandling som innebär en stor risk för patientens hälsa. Detsamma gäller behandling av allmänfarliga sjukdomar. AKM-utövare får inte heller råda personer att upphöra att ta läkemedel eller annan behandling som har föreskrivits av legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal. Om utövaren upptäcker att brukaren har problem som ligger utanför utövarens yrkesområde eller att behandlingen inte uppnått önskat resultat, ska brukaren hänvisas att vända sig till en läkare.

I lagen finns också en bestämmelse om att enbart registrerade utövare får använda titeln registrerad tillsammans med den aktuella behandlingsterapin. I lagen finns också bestämmelser om straffsanktioner för den som bryter mot denna lagstiftning.

Avslutningsvis anges i lagen att den ska utvärderas senast fem år efter det att den har trätt i kraft.

Det isländska Alltinget har sänt ut förslaget till ny lagstiftning på remiss. Det bedöms som sannolikt att beslut fattas under våren 2005 och att den nya ordningen kan införas senare under 2005.

5.5.2 Föreskriften om ett frivilligt registersystem

I anslutning till lagen ges som nämnts en föreskrift om ett frivilligt registersystem. I inledningen av föreskriften anges att detta registersystem införs för att stärka säkerheten för dem som söker eller brukar AKM-tjänster och för att säkerställa kvalitén på sådana tjänster.

Enligt föreskriften ska den nämnda federationen av de isländska AKM-utövarna inrätta och driva ett registersystem i vilket AKMutövare kan begära att bli registrerade.

SOU 2004:123 En internationell jämförelse med inriktning mot Norden

I föreskriften anges under vilka förutsättningar en yrkesorganisation kan beviljas att delta i registersystemet. Det är hälso- och sjukvårdsministern som beslutar om detta och översatt från isländska till engelska innebär dessa krav att organisationen ska ha:

1. resolutions on training and professional criteria for individuals

who apply to be members,

2. resolutions stating ethical rules with which members must

comply in their work,

3. resolutions whereby members undertake to operate their busi-

ness responsibly,

4. resolutions whereby members undertake to provide clients

with all necessary information regarding their activities,

5. resolutions whereby members undertake to maintain confi-

dentiality regarding all information on the client and his/her health,

6. that professional associations have in their articles of associa-

tion provisions on recording data on health-related services provided to individuals,

7. resolutions whereby the right of the client to make a complaint

regarding the professional work of members is ensured; such complaints shall be handled by the ethics committee of the professional association, or in a special complaints board, to be appointed;

8. resolutions whereby members may be expelled from the

association in accord with further protocols issued in this regard,

9. that the professional association is registered with an identity

number.

En godkänd organisation är skyldig att omedelbart meddela den registeransvarige organisationen om en registrerad medlem inte längre uppfyller kraven för registrering.

I föreskriften anges vidare villkoren för när en AKM-utövare kan bli registrerad. Det bör först nämnas att i Island, till skillnad från i Norge och Danmark, kan både organiserade och oorganiserade registrera sig, dvs. medlemskap är inget ovillkorligt krav för registrering.

Ett grundkrav för alla som vill registrera sig är att utövaren, oavsett om den är medlem eller inte, har fullgjort viss grundläggande utbildning i medicin, etik och hälso- och sjukvårdslagstiftningen.

En internationell jämförelse med inriktning mot Norden SOU 2004:123

Denna utbildning är fördelad på sex poäng i anatomi och fysiologi, fem poäng i folkhälsa och patologi samt två poäng i etik och lagstiftningen på området. De här poängen uppnås på vad som motsvarar svensk gymnasienivå. Förutom denna utbildning ska utövaren ha fullgjort praktik under ledning av en erkänd instruktör i enlighet med normen den för yrkesorganisation inom det område han eller hon arbetar.

Villkoren skiljer sig därefter åt beroende på om utövaren är medlem i en organisation eller inte. Om utövaren åberopar medlemskap som grund för registrering ska dokumentation bifogas som bekräftar att utövaren är fullvärdig medlem i en godkänd yrkesorganisation samt att denna organisation rekommenderar att hon eller han bör bli registreras. Om personen inte är medlem i en organisation ska utövaren i stället bifoga en dokumentation som visar att han eller hon har gått med på att följa de tidigare redovisade stadgevillkoren för deltagande organisationer i registersystemet. Vidare ska denna utövare skrivit på en förbindelse att stå under viss tillsyn av den registerförande organisationen och den isländska Socialstyrelsen.

I övrigt ska alla utövare för registrering visa att de har en gällande försäkring. De ska också lämna uppgift om personnummer, namn, adress och platsen för arbetet. Utövaren ska slutligen ange inom vilket arbetsområde han eller hon begär att bli registrerad under.

Ett avslag på en ansökan om att få bli registrerad kan överklagas till Hälso- och socialförsäkringsdepartementet.

Efter registreringen är utövaren skyldig att årligen visa för den registerförande organisationen att han eller hon har en giltig försäkring. Vidare ska utövaren omedelbart meddela denna organisation om han eller hon inte längre uppfyller kraven för registrering eller om vederbörande inte längre vill vara registrerad. I övrigt ska den registrerade betala en särskild registreringsavgift till den registerförande organisationen. Detta är en engångsavgift som avses uppgå till 5000 isländska kronor (cirka 500 kronor).

En utövare ska avföras från registret om han eller hon inte längre uppfyller kraven för registrering. Ett beslut om avregistrering, som fattas av den registerförande organisationen, får överklagas till Hälso- och socialförsäkringsdepartementet. Om särskilda omständigheter föreligger kan även hälso- och socialförsäkringsministern – efter att denne har fått information från den isländska Socialstyrelsen eller den nyssnämnda organisationen – besluta om

SOU 2004:123 En internationell jämförelse med inriktning mot Norden

att utövaren ska avföras från registret, även om kriterierna för registrering är uppfyllda. Detta gäller om utövaren har brutit mot den ovan redovisade lagen eller om han eller hon utför sitt arbete som på något sätt strider mot ett lämpligt utövande. En avregistrerad utövare kan registreras på nytt under vissa angivna förutsättningar.

Avslutningsvis anges att registret ska innehålla uppgifter om

1. namn, adress och personnummer,

2. första gången utövaren registrerades i systemet,

3. organisationsnummer, namn och adress rörande den godkända

yrkesorganisationen vars medlemmar är registrerade i registersystemet,

4. den registrerades yrkesområde, platsen för yrkesutövandet och,

i förekommande fall, medlemsnummer i den godkända organisation där han eller hon är medlem samt

5. utbildning och anställningshistorik.

Samtliga dessa uppgifter är offentliga.

5.6 Finland

Enligt uppgift pågår det f.n. inget arbete med att införa någon särskild reglering eller ett register inom AKM. I Finland finns inga bestämmelser, liknande de övriga nordiska länderna, som uttryckligen reglerar vad en utövare inom AKM inte får göra. Begränsningar för vad en sådan utövare får göra regleras i stället av bestämmelserna i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården.

6. Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

6.1. Uppdraget och dess avgränsningar

I budgetpropositionen för år 2004 ökade regeringen anslaget 13:3 (Bidrag till hälso- och sjukvård) med tre miljoner kronor för att inrätta ett nationellt register över personer som utövar komplementärmedicin. I propositionen uttalade regeringen att en särskild utredare skulle få i uppdrag att utreda hur registret ska utformas samt vem som ska ansvara för registret. Riksdagen har godkänt denna anslagsökning . Regeringen har i budgetpropositionen för år 2005 föreslagit att ytterligare två miljoner kronor anslås för samma ändamål.

Att ett register ska inrättas är således en grundläggande förutsättning för utredningen. Den frågan omfattas därmed inte av mina överväganden.

Det är viktigt att redan inledningsvis slå fast att mitt uppdrag är begränsat till frågor om hur registret bör inrättas, utformas och regleras. Det ligger inte i mitt uppdrag att i det sammanhanget överväga och föreslå förändringar i det grundläggande regelverk som finns på hälso- och sjukvårdens område, dvs. i hälso- och sjukvårdslagen (1980:763, HSL) och lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). I LYHS regleras begränsningarna i närings- och yrkesfriheten på hälso- och sjukvårdens område dels genom krav på kompetens och behörighet för hälso- och sjukvårdspersonalen, dels genom förbud att vidta vissa åtgärder för dem som inte tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen.

De nu gällande begränsningarna i näringsfriheten enligt LYHS fastslogs så sent som år 1998 av regeringen och riksdagen. Deras ställningstaganden föregicks i sin tur av ett omfattande utredningsarbete av 1994 års behörighetskommitté, där bl.a. den grundlagsskyddade närings- och yrkesfriheten analyserades. De principer som denna lagstiftning ger uttryck för bygger i allt väsentligt på

Utgångspunkter för mina överväganden och förslag SOU 2004:123

lagstiftning av betydligt äldre datum. Det innebär bl.a. att hälso- och sjukvårdspersonalen fortfarande har begränsade möjligheter att använda behandlingsterapier inom alternativ- och komplementärmedicin (AKM) och att någon annan än den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen inte får behandla vissa sjukdomar eller utföra vissa behandlingsmetoder.

Flera av mina förslag som rör registret kommer därför att vara en direkt följd av regelverket i LYHS. Det gäller definitionen av alternativ- eller komplementärmedicinska utövare och syftet med ett register över sådana utövare. Att registreringen inte kommer att innebära ett offentligt godkännande av yrkesutövarna följer också av de givna avgränsningarna av uppdraget.

6.2. Lagstiftningen och samarbetet inom Norden

Tidigare i betänkandet har den lagstiftning inom AKM som nyligen införts i Norge och Danmark redovisats. I Island väntas en ny lagstiftning om alternativmedicinska yrkesutövare träda i kraft under år 2005. Med andra ord finns det i vår geografiska närhet aktuella exempel på hur ett regelverk kring ett register inom AKM kan se ut. Minst lika intressant är att det från den lagstiftningen också kan hämtas exempel på hur en integrering kan genomföras av alternativmedicinska metoder i den etablerade hälso- och sjukvården.

Gemensamt för de tre ländernas lagstiftning är att yrkesorganisationerna inom AKM – efter ett visst godkännandeförfarande – medverkar inom respektive lands registersystem och att en grundförutsättning för att registreras är medlemskap i sådan godkänd organisation. Den som registreras har vidare rätt att marknadsföra sig som registrerad. Denna beteckning är skyddad och det finns även straffsanktion knuten till den.

Som framgått har registren i Danmark och Norge endast varit i funktion en begränsad tid och någon utvärdering av systemet har inte kunnat göras. I Island kommer registret av allt att döma att börja fungera under 2005. I min genomgång av regelverken kring dessa register har jag dock kunnat hitta intressanta lösningar som i valda delar är av värde att ha som förebild vid införandet av ett register inom AKM.

Det förhållandet att tre av våra nordiska grannländer helt nyligen infört eller planerar att införa relativt likartad lagstiftning om

SOU 2004:123 Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

register för utövare i AKM gör, att det har varit naturligt att pröva hur de modeller som valts kan användas när ett liknande förslag nu ska tas fram i Sverige. De nya regelsystemen i våra grannländer utgör i olika delar utgångspunkt för mina fortsatta överväganden.

Ett nordiskt samarbete bedrivs sedan många år under Nordiska ministerrådet för att underlätta den fria rörligheten inom Norden för hälso- och sjukvårdspersonalen. Tillämpningen av en nordisk överenskommelse på området följs fortlöpande av en särskild nordisk arbetsgrupp. Gruppen har i uppdrag att bevaka ändringar i ländernas reglering av hälso- och sjukvårdsyrkena och de utbildningskrav som gäller för de olika yrkena och föreslå förändringar av överenskommelsen.

Gruppen har uppmärksammat den utveckling som pågår på det alternativmedicinska området i Norden. Bland annat har det noterats att rättslig reglering övervägs bli införd i flera av länderna för olika yrkesgrupper, som idag tillhör AKM-utövarna. Detta kan på sikt även påverka den nordiska överenskommelsen och ge anledning att överväga om en fri arbetsmarknad även bör omfatta dessa grupper.

Det finns enligt min mening goda skäl att följa även de alternativmedicinska yrkesutövarna i nordiska sammanhang, både för att dra nytta av varandras kunskaper om utbildningskrav och terapier och för att följa de förändringar i regelverket som redan planeras i flera av länderna för vissa yrkesgrupper inom AKM. Den nordiska grupp som nämns här är enligt min mening självskriven för ett sådant uppdrag.

6.3. Ett nationellt register

I direktiven för utredningen anges särskilt att det är förutsättningarna för upprättandet av ett nationellt register som jag ska lämna förslag om. Jag uppfattar därför mitt uppdrag som att det är ett enda register som avses bli infört och att det ska vara på nationell nivå. I mina överväganden kommer jag därför att utgå från denna konstruktion för registret.

Utgångspunkter för mina överväganden och förslag SOU 2004:123

6.4. Definitionen av verksamheten

Av direktiven framgår att registret ska föras över personer som utövar AKM. Som jag redan berört är en viktig utgångspunkt för mitt uppdrag, att redan beslutade principer för näringsfriheten och begränsningarna i denna frihet på hälso- och sjukvårdens område ska gälla. Dessa återfinns i den tidigare nämnda lagen, LYHS.

De fåtaliga bestämmelserna om AKM-utövare och den verksamhet de får bedriva återfinns i 4 kap. LYHS. I förarbetena till LYHS benämns också den verksamhet som 4 kapitlet reglerar som ”alternativmedicin” (se prop. 1997/98:109 s. 105 ff). Riksdagen och regeringen har således relativt nyligen tagit ställning till hur AKMverksamheten ska regleras.

I 4 kap. LYHS finns bestämmelser som gäller för den som utan att tillhöra hälso- och sjukvårdspersonalen ”yrkesmässigt undersöker annans hälsotillstånd eller behandlar annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte”. I 4 kap 2–3 §§ finns en uppräkning av sådana åtgärder inom hälso- och sjukvården som är förbjudna för yrkesutövare som omfattas av dessa bestämmelser, dvs. AKM-utövare. Frågan vilken definition som bör väljas för alternativ– och komplementär medicin, när det gäller att fastställa personkretsen för registrering i det nya registret, faller sig mot den bakgrunden naturligt. Jag menar att den avgränsning som används i 4 kap. 1 § LYHS ska gälla.

Den som bör ha möjlighet att registrera sig i registret, är således en yrkesutövare som utför sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § LYHS utanför den etablerade hälso- och sjukvården. Denna avgränsning av verksamheten stämmer också väl överens med den som gäller i Norge, Danmark och Island. Dessa länder har avgränsat registrets tillämplighet till ”hälsorelaterad” verksamhet.

Bestämmelserna i nämnda kapitel i LYHS omfattar inte bara utövande av alternativ- och komplementärmedicinska terapier och behandlingar. Även vård och behandling som används inom den etablerade hälso- och sjukvården omfattas av dessa bestämmelser, när de utförs av yrkesutövare som då inte tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen. När jag i fortsättningen talar om AKM, avser jag dock i första hand vad som i dagligt tal benämns alternativ- eller komplementärmedicin. Sådan verksamhet kan omfatta både behandling i olika terapier och diagnostiska metoder.

SOU 2004:123 Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

När frågan om samverkan och integration mellan hälso- och sjukvården och AKM diskuteras framgår det att gränsen ibland är flytande mellan vad som betraktas som etablerad medicin respektive AKM. Om det finns tillräcklig vetenskaplig dokumentation om en diagnostisk metod eller behandlingsmetod inom AKM, kan man räkna med att den med tiden kommer att godtas även inom den etablerade medicinen. Utvecklingen går i den riktningen att de vetenskapliga kraven sätts lägre när det är fråga om metoder som inte kan antas riskera patientsäkerheten än när det är fråga om metoder som innebär stora risker för patienten.

Jag anser att definitionen av AKM bör ges en generös tillämpning, när det gäller att avgöra om vissa grupper av yrkesutövare ska kunna omfattas av den nya regleringen. Det gäller t.ex. yrkesutövare från grupper som bedriver verksamhet, som ibland kan anses som friskvård och syfta till allmänt välbefinnande och ibland har ett direkt förebyggande, botande eller lindrande syfte som LYHS nämner. Jag tänker bl.a. på den verksamhet, som bedrivs av den stora grupp massörer och andra kroppsterapeuter som finns i Sverige. Som jag ser det får det i första hand bli en fråga för den enskilde yrkesutövaren i samråd med den egna organisationen att ta ställning om verksamheten har en sådan inriktning att registrering blir aktuell.

I LYHS och förarbetena till den finns angivet att AKM inte är betrakta som hälso- och sjukvård enligt LYHS eller hälso- och sjukvårdslagen. Av 4 kap. LYHS framgår att bestämmelserna i det kapitlet inte gäller för den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen. Vilka som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen anges i de inledande bestämmelserna till LYHS. Där finns också bestämmelser om att den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen är skyldig att utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet (2 kap. 1 § LYHS). Den hälso- och sjukvård som bedrivs av vårdgivarna enligt HSL och av hälso- och sjukvårdspersonalen enligt LYHS är underkastade Socialstyrelsens tillsyn. Några motsvarande bestämmelser finns inte för utövare av AKM.

Mot denna bakgrund kan den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen enligt LYHS med den definition som valts inte omfattas av regleringen om ett nationellt register för AKM-utövare och därmed inte ges möjlighet att registrera sig. Som jag ser det är detta en konsekvens av det nuvarande regelverket.

Utgångspunkter för mina överväganden och förslag SOU 2004:123

Det är dock endast den legitimerade personalen som alltid är hälso- och sjukvårdspersonal, när yrket på något sätt utövas och därför alltid är underställd Socialstyrelsens tillsyn. Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen enbart med stöd av en skyddad yrkestitel är t.ex. att betrakta som hälso- och sjukvårdspersonal endast när den skyddade titeln används. I förarbetena till LYHS framhölls också att sådan personal inte är förhindrad att utöva AKM i det fall att de inte använder sig av sin skyddade titel (prop. 1997/98:109 s. 149–150). För övriga grupper som hör till hälso- och sjukvårdspersonalen gäller att de är att betrakta som sådan personal, när de på olika sätt verkar inom eller i anknytning till hälso- och sjukvården. Den som är hälso- och sjukvårdspersonal, när han eller hon medverkar i hälso- och sjukvård av patienter eller i en sådan verksamhet biträder en legitimerad yrkesutövare ska i den verksamheten iaktta kraven på vetenskap och beprövad erfarenhet. Enligt samma resonemang är en sådan yrkesutövare oförhindrad att utöva AKM, när han eller hon inte agerar i de nämnda situationerna inom den etablerade hälso- och sjukvården.

Sammanfattningsvis bör således enbart legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal vara förhindrad att registrera sig i AKM-registret. Övrig sådan personal bör ha möjlighet att registrera sig, om de utövar AKM-verksamhet utanför den etablerade hälso- och sjukvården. De omfattas då inte av 2 kap. 1 § LYHS och är inte heller i den verksamheten underkastade Socialstyrelsens tillsyn.

Jag återkommer till de olika avgränsningarna av personalen i nästa kapitel.

6.5. Registrets övergripande ändamål bör vara att öka patientsäkerheten på området

När ett register över personer som utövar AKM nu avses bli infört, för vilket eller vilka syften bör ett sådant register föras? Svaret på denna fråga är grundläggande, inte minst för att syftet med registret är intimt förknippat med – och direkt påverkar – vilka villkor som bör gälla för att man ska få registrera sig.

I direktiven anges inte uttryckligen för vilka syften som registret avses föras, utan detta överlåts till utredningen att överväga. Några viktiga ledord för bedömningen återfinns dock i direktiven. Där anges att jag särskilt ska beakta allmänhetens och hälso- och sjukvårdens intresse av tillgång till information om AKM-utövare, för

SOU 2004:123 Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

att bl.a. möjliggöra en ökad dialog mellan alternativmedicinen och skolmedicinen. Vidare ska jag beakta registrets nytta för framtida bruk, t.ex. för patientsäkerhet och forskning på området. En viktig utgångspunkt för min bedömning återfinns i de tidigare redovisade förarbetena till den nu gällande lagen, LYHS . Där uttalade regeringen att patientsäkerheten var en väsentlig utgångspunkt vid regeringens ställningstaganden då bestämmelserna om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder infördes i 4 kap. LYHS.

Som jag redan utvecklat överensstämmer definitionen av AKM och AKM-utövare i mina förslag med den som framgår av 4 kap. 1 § LYHS. Det faller sig därför naturligt att patientsäkerheten blir det övergripande syftet för registret precis som det är för de begränsningar som finns införda i 4 kap. LYHS.

AKM innebär vidare behandling av människor och rör verksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Den kan därför aldrig vara helt riskfri. Den risk som särskilt nämns är utebliven eller fördröjd behandling på grund av att en allvarlig sjukdom inte uppmärksammats vid AKM-behandling. Regeringen konstaterade i förarbetena till LYHS att de risker som är förknippade med alternativmedicinsk verksamhet förefaller mer vara att hänföra till den enskilde yrkesutövaren än till terapin och behandlingen i sig. Även om det skett en förändring när det gäller synen på alternativmedicin och vissa alternativa behandlingsmetoder ansåg regeringen, att detta självfallet inte gällde alla förekommande metoder och terapier. Den kompetens- och kvalitetshöjning som en del yrkesgrupper kunnat peka på omfattar heller inte alla yrkesutövare. Enligt min bedömning är förhållandena i dessa avseenden fortfarande desamma och jag instämmer i den bedömning av riskerna som gjordes i det sammanhanget.

Det bör i övrigt också beaktas, att utövarna inom AKM – till skillnad från dem som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen – bedriver sin verksamhet utanför den etablerade hälso- och sjukvården och det regelverk som gäller för vårdgivare och hälso- och sjukvårdspersonalen. En enskild person som söker behandling inom AKM befinner sig därför även i formell mening i en annan situation än en patient, som får vård och behandling inom den etablerade hälso- och sjukvården.

Mot denna bakgrund bör säkerheten för patienterna vara ett övergripande syfte för registret. Övriga syften för registret – bättre information om AKM-utövare (som i förlängningen skulle kunna

Utgångspunkter för mina överväganden och förslag SOU 2004:123

leda till en ökad dialog mellan AKM och skolmedicinen) eller att utgöra stöd forskningen på området – kan i sammanhanget inte vara annat än av underordnad betydelse.

Det primära syftet med upprättandet av registret bör således vara att öka patientsäkerheten, dvs. säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom området för AKM. Detta sker framför allt genom att de som ansöker om registrering genomgår en viss prövning efter vissa villkor och att allmänheten får information om vilka AKM-utövare, som uppfyller de villkor som krävs för registrering. Norge, Danmark och Island har samtliga haft patientsäkerheten som syfte när aktuell lagstiftning och register på området övervägts.

Jag kan konstatera att säkerhet i vård och behandling hänger nära samman med kompetensen hos yrkesutövaren. Detta gäller också inom AKM. Om kompetensen hos den enskilde utövaren kan säkerställas är det en garanti för säkerheten för patienterna. Som jag ser det kan registret därför också kunna spela en viktig roll, när det gäller att på sikt verka för en ökad kompetens hos utövarna inom AKM.

En förbättrad information i ett register kan underlätta för brukare och andra intressenter att få en överblick över vilka AKM-utövare med viss kompetens som finns. Registret bör då kunna läsas av så många som möjligt, vilket är möjligt via Internet. Jag kommer därför att föreslå att huvudinnehållet i registret ska kunna läsas via Internet. Genom denna publicering via Internet, kommer de registrerade att ges en viss konkurrensfördel. Det beskrivna syftet med registret talar dock enligt min bedömning klart för att registret bör finnas tillgängligt på detta sätt.

Ett register bör i övrigt också kunna underlätta för andra aktörer, bl.a. sjukvårdshuvudmännen och företrädare för forskningen, att få kontakt med de utövare som har en viss kompetens. Därmed finns förutsättningar för att dialogen mellan skolmedicinen och AKM, ska kunna förbättras med stöd av ett register.

Förutsättningarna för en dialog och en ökad samverkan mellan skolmedicinen och AKM, är dock beroende av flera andra omständligheter. Jag tänker bl.a. på de bestämmelser som finns beskrivna i betänkandet och som begränsar möjligheterna för å ena sida hälso- och sjukvårdspersonal att utöva AKM och å andra sidan utövarna inom AKM att arbeta inom den etablerade hälso- och sjukvården.

SOU 2004:123 Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

Samtidigt handlar det inte bara om formella hinder för ett ökat samarbete. En nog så viktig fråga är de olika attityder som finns om AKM, vilka ofta hänger samman med den bristande kunskap som finns om verksamheten. Kunskapen om AKM behöver således förbättras. Av inledningen i betänkandet framgår att en hel del verksamhet pågår inom vård, forskning och utbildning som kan bidra till ökad kunskap och fortsatt utveckling.

6.6. Åtgärder för att öka patientsäkerheten inom ramen för registerregleringen

6.6.1. Allmänt

Som jag angett ovan bör det främsta syftet för införandet av registret vara att öka säkerheten för den enskilde brukaren av AKM. De krav som ställs för registrering bör därför överensstämma med detta syfte och bidra till att säkerheten stärks.

Vilka förutsättningar kan då rent allmänt bidra till ökad säkerhet? Grundläggande är vilken kompetens en enskild AKM-utövare har, något som beror på utbildningsbakgrund, erfarenhet och personlig färdighet.

Utbildning i dessa sammanhang kan i huvudsak indelas i två områden – utbildning i basmedicin och utbildning i behandlingsterapin. Båda utbildningarna bör leda till såväl teoretisk som praktisk kunskap. Erfarenhet bygger på hur länge man har utövat en viss verksamhet och den personliga färdigheten hänger i första hand samman med den individuella skickligheten.

Andra faktorer som kan påverka säkerheten för brukaren är under vilka närmare betingelser som verksamheten utövas. Finns det t.ex. något vägledande regelverk eller liknande för utövaren i yrkesutövningen? Står utövaren under någon form av tillsyn? Finns det någonstans man kan vända sig om man som brukare är missnöjd efter en behandling? Kan utövaren tilldelas någon form av reprimand som ytterst kan leda till ett yrkesförbud, när fel eller försummelse konstaterats?

En annan viktig fråga för säkerheten är också om den enskilde brukaren kan få någon form av ersättning vid skada. Med andra ord är försäkringsfrågan av betydelse.

Utgångspunkter för mina överväganden och förslag SOU 2004:123

6.6.2. Krav på viss utbildning

Den enskilde utövarens kompetens är av grundläggande betydelse för patientsäkerhet och kvalitet i vård och behandling. Krav på viss kompetens bör därför ställas som villkor för registrering. Om kompetensen hos den enskilde utövaren kan säkerställas är det av godo både för verksamheten och för patientsäkerheten. På längre sikt kan villkoren för registrering även medverka till att nivån på och innehållet i utbildningarna inom AKM förbättras. Ett register med de angivna syftet och villkoren för registrering kan förhoppningsvis medverka till ökad kvalitet och säkerhet i flera avseenden.

Med detta sagt måste jag samtidigt konstatera att möjligheterna att fastställa kompetenskrav inom detta område trots allt är begränsade. AKM-utövarna är en tämligen heterogen grupp och som nämnts finns det enligt tidigare undersökningar över 200 olika behandlingsterapier i Sverige. Utbildningarna i de olika terapierna varierar i omfång och innehåll. En del utbildningar är mångåriga medan andra inte är längre än 100 timmar. I en del fall inskränker sig utbildningarna till något eller några veckoslut. I vissa utbildningar ingår medicinsk basutbildning, medan andra saknar sådana inslag. När sådan utbildning ingår, kan den variera från 100 timmar till motsvarande 60 högskolepoäng.

De skolor som ger AKM-utbildningar drivs idag uteslutande i privat regi. Skolorna är inte sällan knutna till eller ingår i en yrkesorganisation för AKM-utövare. Det allmänna har följaktligen hittills haft liten kunskap om och insyn i de olika utbildningar som förekommer inom AKM. Kunskapen om de olika utbildningarna återfinns i stället främst, förutom hos respektive utbildningsanordnare, hos de olika yrkesorganisationerna.

Skolverket har sedan år 2000 regeringens uppdrag att bevilja stöd till de s.k. kompletterande utbildningar (se avsnitt 4.2), vilket bl.a. innebär att utbildningen ställs under tillsyn och i förlängningen leder till momsfrihet för utbildningen. Som en naturlig följd av uppdraget har Skolverket skaffat sig en överblick över utbildningarna inom AKM. Verket har nyligen i samråd med mig genomfört en inledande kartläggning av de utbildningar inom AKM som förekommer på Internet. Denna kartläggning finns intagen som en bilaga till det betänkande (bilaga 2). Kartläggningen bekräftar den redovisning om utbildningarna som lämnats här.

SOU 2004:123 Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

Idag finns därför inte den överblick eller kunskap som gör det möjligt att som villkor för registrering föreslå krav på utbildning i de olika terapierna.

Däremot anser jag att det som villkor för registrering bör kunna ställas krav på utbildning i det som brukar benämnas som bas- medicin. Genom en sådan utbildning får utövarna grundläggande kunskaper i medicin, som bl.a. innehåller anatomi, fysiologi och sjukdomslära.

En AKM-utövare ska efter en sådan utbildning kunna avgöra när en patient kan eller bör behandlas i AKM och när patienten bör hänvisas för vård inom den etablerade hälso- och sjukvården.

I nästa kapitel återkommer jag närmare till vilka utbildningskrav som bör gälla.

6.6.3. Yrkesorganisationernas medverkan i registret och krav på medlemskap i sådan organisation

Yrkesorganisationerna för utövare i AKM spelar en betydande roll genom den kunskap om AKM som finns samlad där och genom de interna regelverk för medlemmarna som organisationerna byggt upp. Inom dessa organisationer finns kunskap om de bakomliggande teorierna för respektive terapi och hur dessa teoretiskt och praktiskt bör utföras. Organisationerna har ofta ett nära samarbete med de utbildningsanordnare, som tillhandahåller utbildningen för organisationens medlemmar eller för dem som efter utbildning blir medlemmar. Flera av dessa organisationer har fastställt egna krav på vad medlemmarna ska kunna. Efter prövning kan medlemmarna bli auktoriserade eller certifierade. Flera organisationer har också register över medlemmarna. Organisationerna har som regel etiska regler för hur medlemmarna ska utföra sitt arbete. Det finns hos flera organisationer möjlighet att vända sig dit med klagomål mot medlemmar i organisationen. Sådana klagomål kan ytterst leda till uteslutning av medlemmen. De flesta organisationerna har krav på att medlemmarna innehar försäkring för behandlingsskador.

Flera organisationer i Sverige har således under lång tid tagit ett stort ansvar för de yrkesutövare som blir medlemmar, både vad avser kvalitet i yrkesutövningen och vad avser kompetens. De har en stor kunskap om den verksamhet som bedrivs av medlemmarna. Enligt min mening kan och bör dessa organisationer spela en viktig roll inom den registerordning som jag kommer att föreslå, både för

Utgångspunkter för mina överväganden och förslag SOU 2004:123

att garantera medlemmarnas kompetens och yrkesmässighet och för att förenkla registreringen.

I likhet med vad som sker i de övriga nordiska länderna bör samhället således ta till vara det kunnande och de interna regelverk i olika frågor, som byggts upp och utvecklats inom organisationerna.

En konsekvens av en sådan ordning blir att en utövare bör vara medlem i en yrkesorganisation för att kunna registreras. Som jag återkommer till bör ett sådant medlemskap inte vara ett ovillkorligt krav för registrering. I undantagsfall ska det vara möjligt att registrera sig utan vara medlem i en organisation.

6.7. Registreringen bör vara frivillig

I mitt uppdrag ingår också att särskilt överväga om registreringen i registret ska vara frivillig eller om den ska vara obligatorisk. Efter att ha övervägt denna fråga har jag kommit fram till att registreringen bör vara frivillig. Mitt förslag innebär således att registreringen är en möjlighet som finns, men att yrkesutövaren också kan välja att stå utanför registret, utan att det påverkar förutsättningarna för att få utöva verksamheten. De nu införda registren i Norge och Danmark och det som föreslås i Island bygger på samma princip.

Ett krav på obligatorisk registrering skulle enligt min bedömning påverka närings- och yrkesfriheten i allt för hög grad, eftersom ett obligatorium i princip måste förutsätta någon form av begränsning av friheten att utöva verksamhet för dem som inte uppfyller villkoren för registrering. Ytterligare ett skäl mot att överväga ett obligatorium är svårigheten att tydligt avgränsa AKM mot annan verksamhet.

Som jag återkommer till i mina förslag i nästa kapitel, uttrycks den frivilliga registreringen på så sätt att den enskilde har möjlighet att göra en ansökan om registrering, vilken sedan prövas mot de villkor som anges i lagen.

6.8. Vem ansvarar för registret

Enligt mina direktiv ska jag ta ställning till vem som ska ansvara för det nationella registret. Jag anser att ansvaret bör läggas på en statlig myndighet. Bakgrunden till det är att det kommer att finnas

SOU 2004:123 Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

flera inslag av myndighetsutövning, särskilt i samband med besluten om registrering av AKM-utövare och vid prövning och godkännande av yrkesorganisationerna för medverkan i registerordningen. Det kommer också att finnas möjligheter att överklaga vissa beslut. Det förslag som jag lägger fram, förutsätter också att föreskrifter utfärdas av regeringen eller den myndighet som fått ansvaret för registret. Jag ser framför mig att en del av dessa föreskrifter är väl lämpade att utfärdas på myndighetsnivå. Allt detta talar enligt min mening för att uppdraget bör läggas på en statlig förvaltningsmyndighet med erfarenhet av liknande arbetsuppgifter.

Jag har även övervägt andra lösningar, vilka redovisas i det följande. Som jag redan berört utesluter uppdraget om ett nationellt register att flera organisationer skulle kunna få ansvaret att registrera de egna medlemmarna. I Sverige finns det idag inte en organisation, som alla förbund tillhör eller har anknytning till. Ett förslag liknande det som införs i Island, där ansvaret för registret lagts på en paraplyorganisation, är därmed inte heller möjligt att genomföra här.

I nästkommande kapitel kommer jag att närmare redovisa mitt förslag till myndighet med ansvar för registret och mina närmare överväganden i det ämnet.

6.9. Skydd av beteckning

En fråga som också övervägts särskilt, är om den person som registrerats bör ges en rätt att använda en beteckning som visar att han eller hon är registrerad. Norge, Danmark och Island har samtliga infört en sådan rätt knuten till registreringen.

Jag anser att det finns en hel del som talar för att en sådan rätt bör införas. För det första kan det stimulera de enskilda utövarna att låta registrera sig. Eftersom kravet för registrering är viss utbildning, bör ett ökat intresse för att registrera sig rimligen också kunna bidra till att öka kompetensen hos AKM-utövarna. För det andra öppnas möjligheter för dem som låtit registrera sig att marknadsföra sig. På så sätt får allmänhet och andra intressenter en tydlig information om när det rör sig om yrkesutövare som har en viss kompetens. Enligt min mening bör därför en registrerad utövare ges en skyddad rätt att använda en beteckning som visar att han eller hon är registrerad. Den registrerade ska då kunna använda beteckningen registrerad i kombination med den terapi som han

Utgångspunkter för mina överväganden och förslag SOU 2004:123

eller hon är registrerad under. Exempel på en sådan beteckning är ”registrerad akupunktör”.

6.10. Registrets framtida värde

Det nationella registret över AKM-utövare införs inom ramen för regelverket i LYHS och HSL med de begränsningar som gäller för bl.a. yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Betydelsen av införandet av ett nationellt register över AKM-utövare bör ändå inte underskattas.

Jag gör den bedömningen att registret, med den utformning som nu föreslås, kan komma att ge dem som söker behandling av AKMutövare en ökad säkerhet genom de krav som ställs på yrkesutövarna för registrering. Jag menar också att de krav som ställs på sikt allmänt kan påverka kompetensen och utbildningen för AKMutövare i positiv riktning. Uppgifterna i registret kan även bidra till ökad dialog och underlätta samverkan mellan sjukvårdshuvudmän/forskning och AKM.

Mitt intryck är i övrigt att utvecklingen mot en ökad integration och ett närmare samarbete mellan skolmedicin och dem som använder alternativmedicinska metoder går i allt snabbare takt. Frågor som rör forskning och utbildning om och i alternativmedicin och komplementärmedicinska metoder aktualiseras på flera håll och det finns många intressanta exempel på försök med samverkan och integration i vården. Samtidigt har jag intrycket av att det finns en osäkerhet och oklarhet, om vad som gäller och var de formella gränserna går för vad som får göras inom hälso- och sjukvården idag. För att ett register ska bli verkligt intressant och användbart i ett sådant samverkansarbete förutsätts enligt min uppfattning att en översyn görs av de bestämmelser i LYHS som rör hälso- och sjukvårdspersonalens och de alternativ- eller komplementärmedicinska utövarnas ställning i hälso- och sjukvården, liknande den som nyligen genomförts i Norge och som föreslås genomföras i Island.

För att göra registret och innebörden av registreringen känt bör enligt min mening effektiva informationsinsatser sättas in när registret börjar gälla. Ansvaret för att sådana insatser kommer tillstånd bör hos ligga den myndighet som ges i uppdrag att ansvara för registret. En del av de anslagna medlen bör kunna utnyttjas för detta ändamål.

SOU 2004:123 Utgångspunkter för mina överväganden och förslag

Jag anser också att värdet av registret skulle öka genom att en särskild grupp inrättas för att följa hur registret används. I en sådan grupp bör det finnas företrädare för Socialstyrelsen, forskningen, sjukvårdshuvudmännen, hälso- och sjukvårdspersonalen och AKMutövarna samt för utbildningshuvudmännen. Andra intressenter kan också bli aktuella. Den registeransvariga myndigheten bör vara sammankallande för gruppen och kunna utnyttja den samlade kompetensen i gruppen i sitt uppdrag som registeransvarig.

Med hänsyn till att utvecklingen på området, anser jag att det relativt snart, förslagsvis inom en treårsperiod, bör göras en uppföljning och utvärdering av hur det nationella registret har fungerat. Resultatet av en sådan uppföljning bör kunna ligga till grund för ytterligare överväganden i frågor som belysts i betänkandet och som rör regleringen av alternativ- eller komplementärmedicinen och om möjligheterna till samverkan och integration med skolmedicinen.

7. Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

7.1. Ett nationellt register införs

Mitt förslag: Ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin införs i enlighet med uttalandena i budgetpropositionen för år 2004 samt direktiven för denna utredning. Registeransvaret läggs på Statens skolverk. Registerordningen utformas så, att yrkesorganisationer för AKM-utövare tilldelas en roll för att garantera kvalitet och yrkesmässighet m.m. hos medlemmarna.

I föregående kapitel har jag redovisat bakgrunden till denna utredning – budgetpropositionen för år 2004 samt direktiven för utredningen – som innebär att ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin avses bli infört. Ett förslag om ett sådant register lämnas därmed och i det följande redovisar jag i enlighet med direktiven för utredningen hur detta register bör vara uppbyggt.

Som jag närmare återkommer till i avsnitt 7.16, bygger mitt förslag på att registeransvaret läggs på Statens skolverk men att yrkesorganisationer för AKM-utövare tilldelas en viktig roll i registerordningen med ett ansvar för att garantera medlemmarnas kompetens och yrkesmässighet m.m.

I den följande framställningen kommer olika varianter av beteckningen utövare av AKM att användas. Med en sådan utövare avses den som yrkesmässigt utövar verksamhet, dvs. en yrkesutövare.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

7.2. Registret regleras i en särskild lag

Mitt förslag: Regleringen av det nya registret införs i en särskild lag – lagen om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m.

Registret ges namnet AKM-registret.

En särskild lag

I mitt uppdrag ingår att föreslå en lämplig reglering för registret. Grundförutsättningarna för registret är sådana att det formellt skulle kunna regleras av regeringen i förordningens form. Registret kommer t.ex. inte att innehålla några känsliga personuppgifter och registreringen kommer att vara frivillig. Jag kommer dock, som redan berörts, att föreslå att den som registreras ges en skyddad rätt att använda sig av en viss beteckning och att det införs ett straffansvar för den som bryter mot bestämmelsen. Vidare kommer det att finnas en möjlighet att överklaga vissa beslut. Sammantaget är det nödvändigt att regleringen av det nya registret genomförs genom lag. Lagen ska dock endast innehålla de grundläggande bestämmelser som behövs för uppbyggandet av registret och de närmare detaljföreskrifterna avses regleras i förordning samt i förekommande fall i myndighetsföreskrift.

Jag anser att regleringen av registret bör införas i en helt ny lag. Många av bestämmelserna har visserligen en nära koppling till bestämmelserna i LYHS som kunde tala för att bestämmelserna inarbetas i den lagen. Samtidigt kommer lagen att innehålla bestämmelser av sådan teknisk natur som motiverar att det skapas en helt ny lag för ändamålet.

Namnet på lagen och registret

Av de inledande avsnitten framgår att det inte finns något enhetligt begrepp för den verksamhet som bedrivs utanför den etablerade hälso- och sjukvården. Jag har därför, på samma sätt som i direktiven för utredningen, valt att använda beteckningen alternativ- eller komplementärmedicin. Den förkortning som jag har valt att använda för båda dessa beteckningar är, som framgått av inledningen av betänkandet (avsnitt 2.1.2), AKM.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Mitt förslag är att lagen kallas lag om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m. Som en förkortning kommer jag här av praktiska skäl att använda mig av AKM-registerlagen.

När det gäller det nya registret, föreslår jag att det ges namnet AKM-registret. Vid kontakter med yrkesorganisationer på området har de förklarat att de inte har några invändningar mot förkortningen och att den används för registret. Jag vill understryka att det inte är min avsikt att begreppet AKM ska bli det vedertagna begreppet för alternativ- eller komplementärmedicinen.

7.3. Lagens tillämpningsområde

Mitt förslag: Lagen ska vara tillämplig på utövare av alternativ- eller komplementärmedicin samt på organisationer för sådana utövare.

Den föreslagna lagen, AKM-registerlagen, ska tillämpas på utövare av alternativ- eller komplementärmedicin samt organisationer för sådana utövare. I avsnitt 7.5 utvecklar jag vilka AKM-utövare som lagen och registret avses omfatta.

Jag återkommer också till de närmare villkor som ska gälla för att AKM-utövare och organisationer ska kunna registrera sig respektive delta i registerordningen.

7.4. Förhållandet till personuppgiftslagen m.m.

Mitt förslag: AKM-registerlagen ska bygga på personuppgiftslagen och innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga för behandlingen av personuppgifter i det aktuella registret. I klargörande syfte anges detta uttryckligen i den föreslagna lagen.

AKM-registret ska vidare föras med hjälp av automatiserad behandling.

I personuppgiftslagen (1998:204) finns bestämmelser om behandling av personuppgifter. Denna lag syftar till att skydda människor mot att deras integritet kränks genom behandling av sådana uppgifter (1 §). Lagen gäller för behandling av personuppgifter uppgifter som är helt eller delvis automatiserad (5 § första stycket).

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

Lagen gäller även för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § andra stycket). Det innebär att personuppgiftslagen är tillämplig på register som innehåller personuppgifter oavsett om dessa behandlas helt eller delvis automatiserat eller genom manuell behandling. I personuppgiftslagen anges samtidigt att om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen, ska de bestämmelserna gälla (2 §).

AKM-registret kommer som framgått att innehålla personuppgifter. Personuppgiftslagen är därmed, för det fall AKM-registerlagen inte innehåller avvikande bestämmelser, tillämplig på den behandling av personuppgifter som utförs i AKM-registret. Enligt min mening bör personuppgiftslagen gälla även för behandling av personuppgifter i detta register. Den reglering som nu föreslås bör därför endast innehålla de särbestämmelser som därutöver behövs för behandling av uppgifterna i registret. I klargörande syfte anges detta uttryckligen i den föreslagna lagen. Innebörden av detta är – vilket närmare kommer att redovisas i det följande – att personuppgiftslagens bestämmelser om bl.a. information till den registrerade, säkerheten vid behandlingen samt rättelse av felaktiga uppgifter och skadestånd samt Datainspektionens tillsyn blir tillämpliga vid behandling av personuppgifter i AKM-registret.

Det kan också här konstateras att det aktuella registret med nödvändighet måste föras med hjälp av någon form av datorstöd, dvs. genom automatiserad behandling. Någon annan form av medium kan inte anses vara ändamålsenlig för det register som avses byggas upp.

7.5. Vilka omfattas av den nya lagen?

Mitt förslag: Med en yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin avses i AKM-registerlagen den som utför sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som inte står under Socialstyrelsens tillsyn när han eller hon utför sådana åtgärder.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

I föregående kapitel, avsnitt 6.4, har jag redovisat hur jag bedömer att AKM bör definieras och avgränsas. Som jag har angett där bör en sådan definition ta sin utgångspunkt i 4 kap 1 § LYHS, eftersom de åtgärder som anges där väl beskriver vad AKM kan anses innefatta. I förarbetena till LYHS beskrivs också sådana åtgärder och sådan verksamhet som ”alternativmedicin”.

Enligt min bedömning bör därmed en AKM-utövare i AKMregisterlagen definieras som den som utför sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som inte står under Socialstyrelsens tillsyn när han eller hon utför sådana åtgärder. Därigenom markeras att AKM enligt AKM-registerlagen gäller sådana hälso- och sjukvårdsåtgärder som anges i den nämnda bestämmelsen i LYHS och som bedrivs utanför den etablerade hälso- och sjukvården.

Kopplingen till 4 kap. 1 § LYHS leder till att en rad åtgärder och behandlingar kan inordnas under definitionen i den nya lagen. Det finns dock verksamhet som tydligt faller utanför den nya lagens tillämpningsområde på grund av att den inte kan anses utgöra sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i definitionen. Det gäller bl.a. försäljning av naturläkemedel. Vidare faller utanför definitionen sådan verksamhet som i grunden handlar om allmänt välbefinnande och/eller rena skönhetsbehandlingar, något som t.ex. kan röra en del av den verksamhet som bedrivs vid olika Spaanläggningar. I övrigt anses i de flesta fall sådan verksamhet som rör andliga upplevelser inte omfattas av LYHS och därmed inte heller AKM-registerlagens tillämpning. Den närmare avgränsningen av lagens tillämpningsområde, får dock i vanlig ordning avgöras vid den konkreta tillämpningen av lagen när ansökningar om registrering prövas.

I samband med redovisningen i föregående kapitel angav jag att en avgränsning också måste göras mot den personal som arbetar inom den etablerade hälso- och sjukvården. Där framgår att den legitimerade personalen omfattas av regelverket i LYHS i all yrkesutövning och därmed alltid är skyldig att utföra arbetet i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet (2 kap. 1 §). De omfattas alltid av Socialstyrelsens tillsyn. Innebörden av detta är att den legitimerade personalen inte kommer att omfattas av AKM-registerlagen och därmed inte kan ingå i AKM-registret. Detta gäller även legitimerade kiropraktorer och naprapater.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

Övrig hälso- och sjukvårdspersonal omfattas inte i all verksamhet av hälso- och sjukvårdspersonalbegreppet och LYHS bestämmelser. Jag tänker här i första hand på personal som är anställd vid sjukhus och andra vårdinrättningar och medverkar i sjukvården och personal som biträder en legitimerad yrkesutövare i enskild verksamhet. En sådan yrkesutövare är inte längre hälso- och sjukvårdspersonal utan omfattas av 4 kap. LYHS och därmed också av den nya lagen, när han eller hon är verksam utanför den etablerade hälso- och sjukvården.

Slutsatsen av detta är, som angetts i föregående kapitel, att enbart legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal kommer att vara förhindrad att registrera sig i AKM-registret. Övrig hälso- och sjukvårdspersonal bör kunna registrera sig, när de är verksamma utanför hälso- och sjukvården, genom att de i sådan verksamhet omfattas av 4 kap LYHS och därmed omfattas av den nya lagen. Det innebär att en undersköterska, till skillnad från en sjuksköterska eller läkare, har möjlighet att utöva AKM-verksamhet och att registrera sig i det nya AKM-registret.

7.6. Registrets ändamål

Mitt förslag: Ändamålet med AKM-registret ska vara att öka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom alternativ- eller komplementärmedicin. Detta ska ske genom att offentlighet ges åt de utövare inom alternativ- eller komplementärmedicin som, efter ansökan och prövning, införts i registret.

När aktuellt register införs, måste också ändamålet med behandlingen av personuppgifter i registret formuleras. Bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter i statliga personregister får användas har alltid haft en central roll i registerförfattningar. Genom att ange ändamålen och reglera vilka uppgifter som får registreras, har ramen för hanteringen av personregister satts upp. I och med EG:s dataskyddsdirektiv har betydelsen av klara ändamålsbestämmelser ökat än mer. Ett av de viktigaste inslagen i direktivet är nämligen att personuppgifter endast får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att uppgifterna senare inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med dem för vilka uppgifterna samlades in. Motsvarande bestämmelser finns i

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

9 § personuppgiftslagen. Genom denna reglering uttrycks den för personuppgiftsbehandlingen grundläggande finalitetsprincipen.

Som framkommit i föregående kapitel bör det övergripande syftet/ändamålet med förandet av AKM-registret vara att öka säkerheten för dem som söker och/eller använder sig av tjänster som erbjuds inom alternativ- eller komplementärmedicin. Det framgår bl.a. av resonemanget ovan om kopplingen till 4 kap. LYHS och den utförliga beskrivningen av de syften som bör vara vägledande när AKM-registret införs. Detta bör följaktligen också vara det övergripande ändamål som gäller för behandlingen av personuppgifter i registret.

Som redan berörts och som kommer att beskrivas senare i betänkandet, kommer detta ändamål att genomföras på olika sätt. De olika åtgärderna är direkt kopplade till patientsäkerheten och därför bör även huvuddragen för åtgärderna anges i ändamålsbestämmelsen.

Villkoren för registrering kommer som angetts tidigare att korrespondera med det ändamål som gäller för registret. En prövning av om en sökande uppfyller villkoren för registrering innebär som jag ser det garantier för att patientsäkerhetssyftet beaktas.

En annan aspekt av patientsäkerheten är också att det är önskvärt för allmänheten och andra intressenter – t.ex. sjukvårdshuvudmännen och företrädare för forskningen – att så enkelt som möjligt, få kännedom om de utövare som finns i registret. Därigenom får olika intressenter kunskap om de utövare inom AKM som, i och med registrering, uppfyller de grundläggande utbildningskrav som är ett av kraven som föreslås. I ändamålet för registret bör därför också anges att detta syftar till att ge offentlighet åt dem som intagits i registret. Genom att registret görs offentligt, ges de registrerade utövarna också en möjlighet att marknadsföra sig.

Ändamålsbestämmelsen har formulerats med beaktande av samtliga dessa aspekter.

Ändamålet i registret kan alltså sammanfattningsvis formuleras på följande sätt i registerlagen: AKM-registret syftar till att öka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom alternativ- eller komplementärmedicin. Detta ska ske genom att offentlighet ges åt de utövare inom alternativ- eller komplementärmedicin som, efter ansökan och prövning, införts i registret.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

7.7. Yrkesorganisationernas deltagande i registret

7.7.1. Förutsättningar för deltagande

Mitt förslag: Berörda yrkesorganisationer ska efter ansökan kunna godkännas att delta i registret. Förutsättningarna för godkännande regleras i lagen.

Utgångspunkter

En grundsten i mitt förslag till register över yrkesutövare av AKM, är yrkesorganisationernas medverkan i registret. Genom sin kunskap och de interna regelverk som byggts upp, kan och bör dessa organisationer spela en betydande roll inom det register som nu skapas. Jag föreslår därför att även vi i Sverige anammar den modell som införts i Norge och Danmark och som föreslås bli införd i Island. Med en sådan modell uppnås att respektive utövare kan komma att omfattas av organisationens interna utbildningskrav, regelverk och kontroll, något som ökar patientsäkerheten för dem som söker kontakt med en registrerad AKM-utövare.

För att säkerställa att organisationerna uppfyller en viss miniminivå i sin verksamhet, bör en prövning ske av de organisationer som önskar delta i registret. I detta ligger med andra ord att de måste uppfylla vissa förutsättningar för att bli godkända att få delta i registersystemet. Den bild som jag har fått av de organisationer jag haft kontakt med och den verksamhet de bedriver, talar för att detta inte kommer att vålla några problem. Mitt intryck är att de krav som nedan beskrivs som regel redan är beaktade i organisationernas verksamheter. Om nya organisationer blir aktuella bör det inte heller vålla några större problem att bygga upp en modell som överensstämmer med dessa krav.

Nedan redogör jag för de villkor som enligt min bedömning bör gälla för de organisationer som önskar att delta i registret. Dessa liknar de villkor som gäller i de andra nordiska länderna och de modeller som finns hos de stora organisationerna i Sverige idag.

Under utredningen har jag träffat några av de olika yrkesorganisationer som finns inom detta område och dessa kommer sannolikt att själva eller via en s.k. paraplyorganisation att ansöka om deltagande i registret. Hur många organisationer som totalt sett kommer att ansöka och sedan delta i denna ordning är det svårt att

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

nu ha någon uppfattning om. Det bör dock vara fråga om högst 20 organisationer.

I den prövning som görs ska avgöras om organisationen uppfyller dels vissa grundförutsättningar, dels villkoren på visst stadgeinnehåll. Denna bedömning om organisationen ska godkännas att delta i registret, måste ta sin utgångspunkt i den information som den enskilda organisationen skickar in i samband med sin ansökan. I föreskrifter från regeringen bör det kunna utvecklas vilka uppgifter som bör bifogas en ansökan.

Grundförutsättningar för deltagande i registerordningen

En organisation

Endast organisationer som har antagit stadgar som är bindande för medlemmarna ska kunna delta i registerordningen. Det innebär att det enbart handlar om föreningar och i princip enbart ideella sådana. Det saknas uttryckliga bestämmelser om när en ideell förening uppfyller kraven på att betraktas som en juridisk person, men i detta anses ligga att den ska ha antagit stadgar och ha valt en styrelse. Ett mått på om en förening kan ses som en juridisk person är om den ideella föreningen har erhållit ett organisationsnummer hos Skatteverket och att den därmed av verket bedömts vara en fullgod juridisk person. En förening som ansöker om organisationsnummer hos Skatteverket ska inge stadgar för föreningen, där det alltid bl.a. bör framgå

  • firma, dvs. föreningens namn,
  • säte, dvs. ort där styrelsens finns,
  • ändamål,
  • regler för hur verksamheten ska bedrivas,
  • regler för medlemskap och uteslutning,
  • uppgift om medlemsavgifter eller regler för hur de fastställs,
  • uppgift om beslutande organ (ordinarie och extra föreningsstämma) och regler för detta samt
  • regler för rösträtt.

En yrkesorganisation som ansöker om registrering ska följaktligen alltid kunna uppvisa ett organisationsnummer för att få bli registrerad. Denna organisation bör även ge in sådana handlingar som

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

bifogats en tidigare ansökan hos Skatteverket, allt för att registerprövningen ska bli så fullständig som möjligt.

Även en organisation som utgör en sammanslutning av flera organisationer – en paraplyorganisation – har möjlighet att ansöka om att få delta i registret för sammanslutningen, om detta är avsikten med organisationen.

I det fall en paraplyorganisation ansöker om registrering bör denna i tillämpliga delar uppfylla de villkor som ställs upp i den föreslagna bestämmelsen. Hur detta förfarande ska tillämpas, beskrivs i författningskommentaren till denna bestämmelse.

Huvudändamål att organisera yrkesutövare inom AKM

En organisation som önskar delta i registret ska vidare ha som huvudändamål att organisera yrkesutövare av AKM. Bedöms organisation inte ha detta huvudändamål, kan organisation inte godkännas att delta i registret. Om de utövare som är medlemmar i organisationen inte omfattas av den nya lagen kan organisationen givetvis inte godkännas att delta i registret.

I det fall en paraplyorganisation har ansökt om registrering, ska de organisationer som ingår uppfylla ändamålet.

Väletablerad

Ett viktigt krav som vidare bör gälla för organisationen är att den är väletablerad. Med detta menar jag att den, förutom att den uppfyller det ovan angivna kravet på viss organisationsform, ska ha funnits en viss tid. Jag vill inte här ange någon absolut tidsgräns, men ett riktmärke skulle kunna vara att organisationen varit verksam i två års tid. Naturligtvis bör det vara möjligt att använda andra mått i den bedömningen.

I lagen anges inte det antal medlemmar som organisationen minst bör ha. Denna måste dock vara tillräckligt stor för att kunna uppfylla de nedan redovisade stadgevillkoren. Ett bra mått här är det som anges i registerregleringen i Norge, nämligen att organisationen har minst 30 medlemmar. Endast i undantagsfall bör organisationer med färre antal medlemmar kunna delta i registret.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Ett visst stadgeinnehåll

Allmänt om stadgeinnehållet och bedömningen av detta

Ansökningsförfarandet syftar till att säkerställa att organisationerna uppfyller vissa minimikrav, som är nödvändiga för att de ska kunna stå som en form av garant för medlemmarna i olika avseenden. Detta sker genom att organisationerna i sina stadgar ställer krav på medlemmarna. Om en paraplyorganisation ansöker om deltagande i registret, ska denna, som nämnts ovan, i tillämpliga delar uppfylla de krav som ställs på visst stadgeinnehåll.

De villkor som ställs upp gäller bl.a. vissa krav på utbildning, yrkeskunnande och yrkesutövningen. Vidare ska av stadgarna framgå att det finns möjlighet att anmäla klagomål mot medlemmar i organisationen, vilket ytterst kan leda till uteslutning.

När det gäller kravet på visst stadgeinnehåll, måste dock den närmare utformningen av krav på t.ex. utbildning eller yrkesutövningen inte nödvändigtvis framgå av stadgarna. Det är tillräckligt att det av stadgarna framgår att det ställs sådana krav och att utbildningen är avgörande för rätt till medlemskap respektive att kraven på yrkesutövningen är bindande för medlemmen i hans eller hennes yrkesutövande. Det närmare innehållet kan sedan framgå av ett annat dokument som stadgarna hänvisar till.

En gemensam förutsättning vid prövningen av respektive organisations stadgeinnehåll, är att det inte ska göras någon närmare bedömning av reglernas materiella innehåll. Emellertid ska dock prövas om organisationen har fastställt stadgar som är konkret tillämpbara. Därigenom ställs det således vissa minimikrav för att organisationen ska kunna godkännas. Det måste krävas ett visst minimum av detaljering och precisionsnivå i beskrivningen av de nu aktuella reglerna för att organisationen ska kunna godkännas. Med stöd av stadgarna ska det vara möjligt för bl.a. organisationens medlemmar, patienter och berörda myndigheter att kunna identifiera de olika villkor som gäller.

Utbildning

En grundläggande fråga är naturligtvis vilken utbildning och övrigt yrkeskunnande en utövare av AKM har. Därför ska en organisation för att bli godkänd, ha fastställt krav på utbildning och övrigt yrkeskunnande hos dem som önskar bli medlemmar i organisa-

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

tionen. Det ska också framgå att dessa krav måste vara uppfyllda för rätt till medlemskap. Om den närmare utformningen av kraven inte finns intagna i stadgarna, måste det framgå av dessa att särskilda krav på utbildning och yrkeskunnande gäller för medlemskap. Det bör också framgå var dessa närmare krav kan återfinnas och vem som fastställer kraven. När organisationen ansöker om godkännande att delta i registret, ska en redogörelse av fastställda krav bifogas stadgarna.

Jag anser inte att det bör ställas ett direkt krav på organisationen att medlemmarna ska ha en viss minimiutbildning i medicin. Som redovisas senare i betänkandet, kommer ett sådant krav att ställas direkt på den enskilde, som ansöker om registrering. I praktiken ingår sådana krav ofta för medlemskap i en organisation. Det kan också nämnas att organisationerna ofta har egna auktorisationsordningar och egen registrering eller certifiering av medlemmarna som förutsätter viss utbildning.

Ett viktigt inslag i stadgarna bör i övrigt vara att organisationen ska följa utbildningen hos de skolor som tillhör organisationen eller som svarar för utbildningen av medlemmarna.

Yrkesutövningen – regelverk om utövningen och etik

En organisation måste vidare för att bli godkänd ha fastställt krav som rör yrkesutövningen och som en medlem är skyldig att följa i sin verksamhet. Sådana krav kan t.ex. intas i ett regelverk om utövning och etik för organisationens medlemmar. Det viktiga är dock inte benämningen på dessa regler utan att det faktiska innehållet ställer krav på yrkesutövningen, något som både gäller hur en undersökning och behandling bör utföras men också hur en medlem i övrigt bör bemöta en patient.

I motsats till de faktiska kraven på utbildning och övrigt yrkeskunnande – som rör de teoretiska och praktiska kunskaperna hos medlemmen – gäller kravet på yrkesutövningen hur den enskilde utövaren ska utföra sin verksamhet. Typexempel på det är hur medlemmen behandlar och bemöter patienter, hur medlemmen förhåller sig till andra utövare inom AKM, till hälso- och sjukvårdspersonal eller hälso- och sjukvården i övrigt, till berörda myndigheter samt hur medlemmen marknadsför sin verksamhet.

Det är den enskilda organisation som bestämmer den närmare utformningen av kraven på yrkesutövningen för sina medlemmar.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Som en vägledning, anges dock i det följande ett antal punkter som kan och bör finnas med i ett yrkesetiskt regelverk för utövare inom AKM. Exemplen har hämtats från de andra nordiska ländernas regelverk och de gör inte anspråk på att vara en uttömmande beskrivning av vad det aktuella regelverket bör innehålla.

 Skyldighet för medlemmen att bedriva verksamheten på ett

betryggande sätt. I detta ligger bl.a. att medlemmen ska följa den yrkesstandard som gäller inom en viss terapi eller inom ett visst branschområde och som medlemmen bör ha fått utbildning om. Vidare betyder detta givetvis att medlemmen ska följa gällande lagstiftning på området, bl.a. får givetvis bestämmelserna i 4 kap. LYHS inte överträdas. I övrigt får medlemmen inte behandla en patient som i första hand bedöms vara i behov av vård inom hälso- och sjukvården. I så fall ska patienten hänvisas att vända sig dit. En medlem får inte heller uppmana en patient att upphöra med en medicinering som föreskrivits av en läkare. Skyldighet att ge nödvändig information till patienten. Den

person som uppsöker en AKM-utövare, ska bl.a. ges information om den aktuella behandlingsmetoden och de eventuella risker som är förenade med denna. I denna skyldighet ligger även att ge information i vilken grad behandlingen kan anses effektiv, eventuella biverkningar som finns, hur länge patienten kan antas behöva genomgå behandlingen och vad behandlingen kan beräknas kosta totalt sett.  Skyldighet att i övrigt bemöta patienten på ett korrekt sätt. I

detta ligger att patienten alltid ska bemötas med respekt och att den enskildes integritet ska respekteras.  Skyldighet att behandla uppgifter som rör personliga förhåll-

anden på ett betryggande sätt. Denna skyldighet innebär bl.a. att uppgifter som rör patientens personliga förhållanden inte lämnas ut till tredje man och att dokumentation om patientens hälsotillstånd förvaras på ett betryggande sätt. Förs uppgifterna på datamedium, ska självfallet personuppgiftslagen följas. Medlemmarna bör föra dokumentation om patienten, bl.a. för att det vid en senare granskning ska kunna utredas om klagomål mot en medlem är befogad.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

Försäkring

Organisationen ska vidare ha fastställt krav på att dess medlemmar innehar en försäkring som bl.a. ersätter uppkomna behandlingsskador.

Behandla anmälningar mot medlemmarnas yrkesmässiga utövning.

För att bli godkänd måste organisationen också visa att den har fastställt en ordning för att behandla klagomål mot medlemmarna. Det betyder att en patient ska kunna klaga på en behandling utförd av en medlem eller på hur denne har uppträtt i övrigt och att organisationen ska ha en skyldighet att behandla sådana klagomål.

Det är den enskilda organisationen som bestämmer hur hanteringen av klagomål ska organiseras. Det gäller sammansättning och arbetsform för det organ som behandlar klagomålen samt vilka befogenheter ett sådant organ ska ha inom organisationen. Det förutsätts att det finns en faktisk möjlighet att klaga, att klagomål behandlas inom en rimlig tid av organisationen och att klagomålet behandlas av ett opartiskt och sakligt agerande organ.

Det ska vara möjligt att anmäla klagomål mot olika aspekter av den yrkesmässiga utövningen. Det gäller både hur utövaren rent faktiskt utfört själva behandlingen, – om den t.ex. uppfyller den standard som ställs upp inom den aktuella behandlingsterapien – men också hur utövaren i övrigt uppträtt och bemött patienten, t.ex. om utövaren har överträtt organisationens etiska regelverk. Klagoorganet ska också kunna behandla klagomål om att utövaren har utfört verksamhet i strid med gällande lagstiftning, t.ex. 4 kap. LYHS. Detta är dock frågor som även kan bli aktuella inom rättsväsendet. Organisationen bör, när misstanke finns att en medlem brutit mot bestämmelserna i LYHS eller andra brottsbestämmelser, alltid överväga om en polisanmälan ska göras.

Klagoorganet bör i övrigt vara så sammansatt att det har kompetensen att behandla klagomål ur de olika aspekter som kan bli aktuella.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Uteslutning av medlem

Av stadgarna ska också framgå att organisationen har fastställt en möjlighet att utesluta en medlem under närmare angivna villkor.

Det är den enskilda organisationen som bestämmer vilket organ som ska ha befogenhet att besluta om uteslutning från organisationen. Denna befogenhet kan t.ex. vara en uppgift för organisationens styrelse.

Likaså bestämmer organisationen vilka villkor som ska gälla för uteslutning och när dessa villkor ska anses vara uppfyllda.

Rent allmänt kan följande framhållas om dessa villkor. Eftersom ändamålet med det nationella registret är att stärka patientsäkerheten, är det av vikt att organisationen fastställt bestämmelser som medger uteslutning, om en medlem brutit mot en standard som gäller för behandling inom en viss terapi eller mot organisationens etiska riktlinjer.

Självfallet bör det också framgå att en medlem kan uteslutas, om han eller hon har brutit mot förbuden i 4 kap. LYHS eller begått allvarliga brott, särskilt när gäller det brott mot liv och hälsa samt sexualbrott (3 och 6 kap. brottsbalken).

7.7.2. Skyldigheter för en godkänd organisation

Mitt förslag: En godkänd organisation är skyldig att snarast meddela registeransvarig myndighet om en medlem, som är registrerad, inte längre uppfyller villkoren för att vara registrerad.

För att registret ska kunna uppfylla sitt syfte är det viktigt att det vid varje tidpunkt har så korrekta och aktuella uppgifter som möjligt. De organisationer som godkänts att delta i registret ska därför snarast meddela den registeransvariga myndigheten, om en registrerad medlem inte längre uppfyller kravet på att vara registrerad.

Organisationen ska således meddela när en registrerad medlem avsäger sig medlemskapet eller uteslutits ur organisationen. Om en registrerad medlem har gått ur en organisation och samtidigt blivit medlem i en annan godkänd organisation, fortsätter utövaren att uppfylla villkoren för registrering genom medlemskapet i den nya organisationen. I sådana fall bör utövaren eller den nya orga-

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

nisationen snarast informera registret, så att ändringen noteras och registreringen kan upprätthållas.

Om den deltagande organisationen utgör en sammanslutning av flera organisationer, gäller motsvarande skyldigheter för den organisationen.

7.7.3. Ett godkännande kan återkallas

Mitt förslag: Ett godkännande kan återkallas om villkoren för godkännandet inte längre uppfylls.

Om det skulle visa sig att en godkänd organisation inte längre uppfyller villkoren för registrering, ska det vara möjligt att återkalla detta godkännande. Som jag ser det ska en sådan åtgärd bli aktuell endast undantagsvis. Jag förutsätter att de samtal som förts mellan den organisationen och den beslutande myndigheten inför beslutet om godkännande då återupptas. I första hand bör som jag ser det eventuella brister som aktualiserat frågan om ett återkallande kunna åtgärdas genom sådana kontakter.

En organisation ska givetvis i en sådan situation beredas möjlighet att yttra sig, innan beslut fattas. Detta behöver dock inte regleras särskilt, eftersom det följer av 17 § förvaltningslagen (1986:223).

En organisation har självfallet också möjlighet att ta initiativ till att avbryta deltagandet i registerordningen.

7.8. Krav och kriterier för registrering

Mitt förslag: En alternativ- eller komplementärmedicinsk yrkesutövare får efter ansökan registreras i det nationella registret om han eller hon är medlem i en godkänd organisation och om han eller hon gått igenom viss medicinsk basutbildning. Även den som inte är medlem i en organisation ska under vissa förutsättningar kunna registreras.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

7.8.1. De grundläggande förutsättningarna för registrering i kort sammanfattning

De allmänna utgångspunkterna och de närmare övervägandena kring dem finns redovisade i kapitel 6. I korthet gäller följande grundläggande förutsättningar för mina förslag:

  • Den nya lagen föreslås omfatta alternativ- eller komplementärmedicinska yrkesutövare enligt den avgränsning som gäller i 4 kap. 1 § LYHS. Det innebär bl.a. att legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal inte kommer att omfattas av den nya lagen och att de registrerade AKM-utövarna inte kommer att ställas under statlig tillsyn.
  • Patientsäkerheten bör vara det övergripande ändamålet för registret.
  • Registreringen ska bygga på frivillighet. Det innebär att registrering sker efter ansökan av den enskilde AKM-utövaren.
  • För att garantera det övergripande syftet att patientsäkerheten stärks, är den enskilde utövarens kompetens av avgörande betydelse.
  • Den enskildes kompetens beror på utbildningsbakgrund, erfarenhet och personliga färdigheter.
  • För registrering bör därför alla ha vissa grundläggande kunskaper i medicin.
  • De organisationer som efter godkännande deltar i registerordningen garanterar medlemmarnas kompetens och kvaliteten i deras verksamhet genom de interna riktlinjer som finns uppställda.
  • Eftersom de registrerade AKM-utövarna inte står under statlig tillsyn, har organisationernas deltagande i registerordningen fortsatt betydelse för att garantera patientsäkerheten. Medlemskap i en organisation bör därför vara en grundförutsättning för registrering, även om det villkoret inte gäller utan undantag.

7.8.2. Utbildning

Allmänt

Av skäl som jag har angett tidigare måste de utbildningskrav som ställs ligga på ett relativt allmänt plan. Enligt min bedömning är det möjligt att även på ett sådant plan öka patientsäkerheten inom

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

AKM. Vad ett sådant krav på utbildning främst syftar till är att säkerställa att de olika utövarna inom AKM åtminstone har en minsta gemensam grundläggande allmänmedicinsk kunskapsbas. Även om AKM omfattar många olika verksamheter finns det en gemensam nämnare för verksamheten. Det handlar om yrkesmässigt utförda hälso- och sjukvårdande åtgärder i form av undersökningar och behandlingar av patienter i syfte att förebygga, bota eller lindra. Gemensamt är därmed också att yrkesutövarna har behov av grundläggande kunskaper om människokroppen och dess olika organ, om sjukdomslära och regelverket inom hälso- och sjukvården. En sådan kunskap kan erhållas inom ramen för en grundläggande utbildning i medicin eller med ett annat ord, medicinsk basutbildning. Denna kunskap är viktig för själva utförandet av behandlingen, men kanske framförallt för att en utövare ska veta om han eller hon ska ta sig an patienten eller inte, dvs. om patienten ska hänvisas att i stället vända sig till hälso- och sjukvården. Behovet av kunskap på detta område skiftar visserligen mellan de olika terapierna. Men det bör finnas en miniminivå som bör uppfyllas av alla utövare inom AKM som villkor för registrering. Både Danmark och Island har infört krav på en viss utbildningsnivå för registrering.

Flera organisationer ställer redan upp utbildningskrav både i basmedicin och i den enskilda terapin på sina medlemmar för registrering eller auktorisering inom organisationens ram. Ett krav på grundläggande på utbildning i medicin bör därför av allt att döma inte vara något större problem att uppfylla för många av AKMutövarna.

Jag föreslår följaktligen som ett grundkrav för registrering att den sökande ska ha genomgått en viss medicinsk basutbildning.

Utbildningens längd och innehåll

Enligt min bedömning bör längden på den medicinska basutbildningen uppgå till motsvarande minst 20 veckors heltidsstudier. Vid diskussioner med olika experter har jag fått det intrycket att 20 veckors utbildning kan ge de basala kunskaper som behövs för att garantera patientsäkerheten i alternativmedicinsk verksamhet. Inom den ramen bör den enskilde utövaren ha möjlighet att få en tillräcklig kompetens att göra en allmän bedömning av patientens hälsotillstånd för att kunna hänvisa vidare till hälso- och sjukvården

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

när det är motiverat. Jag vill på nytt erinra om att jag talar om en lägsta nivå. Jag vet att många AKM-utövare har en betydligt längre utbildning, t.ex. för att den yrkesorganisation som sökande tillhör har ett högre krav. Genom den här konstruktionen blir det möjligt att endast ha en nivå som krav för registrering. Av innehållet i registret kommer det ändå att framgå vilken utbildningsbakgrund de olika utövarna har.

Som nämnts inledningsvis ska studierna motsvara 20 veckors heltidsstudier. Det innebär att studierna inte behöver genomföras på heltid under 20 veckor i följd. Studierna kan alltså även bedrivas på deltid under en längre period. I normalfallet bör dock denna period inte överstiga två år. Att studietiden ska motsvara 20 veckor betyder också att det exakta tidsmåttet för utbildningen inte behöver anges i veckor, utan även andra mått kan användas t.ex. timmar under förutsättning att längden på denna utbildning vid en omräkning uppgår till 20 veckor.

Min avsikt med förslaget, att som villkor för registrering kräva 20 veckor utbildning i basmedicin, är inte att en ny utbildning ska etableras i anslutning till registrets tillkomst. Utgångspunkten bör i likhet med andra nordiska länder istället vara de basutbildningar i medicin, som uppfyller lagens krav och som idag anordnas för blivande AKM-utövare av olika utbildningsanordnare i landet. Dessa utbildningar ligger idag till grund för organisationernas villkor för medlemskap, auktorisering och registrering. Den medicinska basutbildningen kan antingen ges som en särskild utbildning eller vara integrerad i utbildningen i terapin. Som jag redan nämnt finns det planer vid Karolinska institutet att anordna en medicinsk basutbildning om 20 poäng för AKM-utövare. En sådan utbildning kommer säkerligen på sikt bli normgivande för övriga utbildningar på detta område.

Vad som formellt bör föreskrivas om utbildningen är således vilka ämnen utbildningen bör innehålla och vad målet för den här utbildningen bör vara. Huvudinslag i dagens utbildningar i Sverige och i övriga nordiska länder är anatomi, fysiologi och sjukdomslära. Viss utbildning i författningar av betydelse på området samt i etiska frågor ingår också.

Jag har redan tidigare utvecklat att utbildningen för att garantera patientsäkerheten i första hand ska ge kunskap som gör det möjligt för AKM-utövaren att avgöra när behandling kan och bör ges en patient och när en patient bör hänvisas till hälso- och sjukvården.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

Med det nämnda som utgångspunkt bör kommande föreskrifter kunna formuleras.

Nivå och förkunskapskrav

Vilken kompetens en utbildning i grundläggande medicin leder till beror till stor del på utbildningsnivå och inträdeskraven till utbildningen. Som jag ser det bör det krävas gymnasiekompetens för att kunna tillgodogöra sig en sådan utbildning. Detta innebör dock inte att utbildningen nödvändigtvis behöver ligga på högskolenivå, även om det naturligtvis på sikt är eftersträvansvärt.

Dessa krav intas inte i lagen utan i senare utfärdade detaljföreskrifter.

Kontrollen av utbildningen

Utbildningar kan kontrolleras på olika sätt, t.ex. genom att elevernas kunskaper och färdigheter kontrolleras under och efter utbildningen, vilket är en metod som tillämpas i det fall utbildningen ges av offentliga huvudmän. Den andra kontrollmetoden gäller själva utbildningen som sådan, något Skolverket i förekommande fall fullgör genom sin tillsynsverksamhet. Som jag strax återkommer om bör utbildningarna kontrolleras genom Skolverkets tillsynsverksamhet.

Tillsyn

Ett ytterligare krav på den aktuella utbildningen bör vara att denna står under statlig tillsyn. För närvarande gäller Skolverkets tillsyn för AKM-utbildningar i enskild regi enligt det regelverk som jag tidigare har redovisat. i avsnitt 4.2. På sikt kan även Högskoleverkets tillsyn komma i fråga om utbildningen läggs på högskolenivå. Genom ett krav på tillsyn säkerställs att utbildningen uppfyller vissa krav och att den står under det allmännas kontroll. Ett antal medicinska basutbildningar står redan under Skolverkets tillsyn. Genom att detta krav knyts till utbildningskravet för registrering, kan antalet utbildningar som står under denna tillsyn förväntas öka, något som givetvis är positivt.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Annan motsvarande utbildning

Det bör dock vara möjligt att grunda sin registrering på annan utbildning än sådan som står under statlig tillsyn, under förutsättning att den uppfyller lagens övriga krav. En sökande kan t.ex. ha genomfört sin utbildning utomlands. Därigenom blir det möjligt för den som har fullgjort utbildning utomlands att kunna registrera sig om villkoren i övrigt är uppfyllda. Det kan också förekomma, att en kompletterande utbildning inte uppfyller de krav som ställs i förordningen om stöd till kompletterande utbildning och därför inte står under statlig tillsyn. Även i sådana situationer bör det vara möjligt efter bedömning i det enskilda fallet att medge registrering om utbildningen uppfyller de formella kraven i övrigt.

Övergångsbestämmelser

När krav på utbildning införs uppkommer som regel ett behov av övergångsbestämmelser. Så är fallet även nu. När det nationella registret inrättas och kraven på registrering börjar gälla kommer det att finnas ett rätt stort antal verksamma AKM-utövare som inte uppfyller kraven för registrering, men som har varit verksamma inom AKM i flera år. Det handlar då om yrkesutövare med en reell kompetens för yrket. För att ett införande av de nya regelverket ska kunna ske smidigt, kommer jag att lämna förslag om övergångsbestämmelser som tar sikte på yrkesutövare som är medlemmar i en godkänd organisation och som varit verksamma en längre tid och därför bör kunna registreras utan att det formella utbildningskravet är uppfyllt.

7.8.3. Medlemskap

Yrkesorganisationerna inom AKM föreslås spela en betydande roll i den registerordning som införs för att garantera medlemmarnas kompetens och kvaliteten i verksamheten. Jag har utförligt redovisat mina övervägande i denna fråga i avsnitt 6.6.3 och 7.7. Ett villkor för registrering, bör därför vara medlemskap i en organisation som direkt eller via en paraplyorganisation deltar i registret. Den enskilde utövaren kommer som medlem att omfattas av organisationens interna utbildningskrav, regelverk och kontroll

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

som i sin tur bör öka säkerheten för dem som söker och/eller använder sig av tjänster som erbjuds inom AKM.

Jag föreslår alltså att ett villkor för att få registrera sig ska vara att den sökande är medlem i en organisation som godkänts att delta i registerordningen. För den som inte är medlem i en godkänd organisation kommer det dock att finnas vissa möjligheter till registrering.

7.8.4. Undantag från medlemskap

Ett medlemskap i en organisation blir således inte ett ovillkorligt krav för registrering, utan enligt min mening ska det även vara möjligt att registrera sig utan medlemskap i en sådan organisation. Jag anser att det enligt principerna för föreningsfrihet inte bör ställas upp ett sådant krav på medlemskap (jfr artikel 11 i Europeiska konventionen (d. 4 nov. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt bl.a. Europadomstolens avgörande Sigurjónsson mot Island).

I Island föreslås en modell som bygger på att även andra än de, som är medlemmar i vissa godkända organisationer har möjlighet att registrera sig. De krav som då ställs är att yrkesutövaren utfäster sig att följa de stadgevillkor som gäller för den yrkesorganisation som han eller hon närmast skulle ha tillhört. Jag anser att denna modell bör kunna användas även i Sverige. Därmed uppnås att en sådan utövare förbinder sig att följa det regelverk som gäller i en godkänd yrkesorganisation, bl.a. regelverket om etik och yrkesutövningen. Hur det rent praktiskt ska gå till i dessa situationer, får anges i de närmare föreskrifter som följer av lagen. Rent allmänt kan sägas att en sådan utfästelse bör dokumenteras.

7.8.5. Handläggning och dokumentation

I lagen kommer det inte att finnas några regler om hur handläggningen av ansökningar om registrering ska gå till, utan regeringen avses utfärda föreskrifter om denna fråga. I dessa föreskrifter får närmare anges vilka olika former av dokument som bör ges in för att styrka att villkoren för registrering är uppfyllda, inte minst i utbildningsdelen. I slutet av detta kapitel kommer jag att ytterligare beröra denna fråga.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

En fråga som jag redan här vill uppmärksamma, är att det finns exempel på organisationer eller, i förekommande fall, paraplyorganisationer som i ett eget prövningsförfarande ställer krav på utbildning som i huvudsak motsvarar det som anges i AKMregisterlagen. För några organisationer ligger miniminivån ännu högre. I sådana situationer bör enligt min mening ansökningarna om registrering kunna handläggas på ett mycket förenklat sätt och den registeransvariga myndigheten ska inte behöva göra någon särskilt ingående prövning i dessa fall. Denna förenklade handläggning förutsätter dock att de aktuella organisationerna tidigare, i ärendet om organisationens deltagande i registret, tydligt har redogjort för vilka utbildningskrav som gäller inom berörd organisation.

7.9. Hinder mot registrering

Mitt förslag: Registrering ska inte medges, även om villkoren i övrigt är uppfyllda, om den sökande har meddelats förbud av Socialstyrelsen att utöva verksamhet enligt 4 kap. lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Det ska framgå uttryckligen i registerlagen.

Den som avregistrerats från AKM-registret på grund av uteslutning från en organisation, får inte registreras på nytt i registret förrän vissa förutsättningar är uppfyllda. Regeringen meddelar särskilda föreskrifter i denna fråga. Min bedömning: Ett beslut om registrering innebär inte någon form av offentligt godkännande. Några ytterligare hinder mot registrering bör därför inte finnas.

När Socialstyrelsen meddelat ett visst förbud

Enligt 8 kap. 8 § LYHS får Socialstyrelsen under vissa förutsättningar meddela förbud för en person att – för viss tid eller för alltid – utöva verksamhet enligt 4 kap. LYHS. Styrelsen får meddela sådant förbud, för den som enligt lagakraftvunnen dom har funnits skyldig till brott, dvs. att utövaren har brutit mot begränsningarna att utföra verksamhet enligt 4 kap. 2 och 3 §§ LYHS.

Om en sökande meddelats ett förbud att utöva verksamhet ska han eller hon givetvis inte få registrera sig i AKM-registret, även om villkoren för registrering i övrigt är uppfyllda. Detta förutsätter

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

dock att det vid registerprövningen kontrolleras att den sökande inte har meddelats ett sådant förbud. Jag har fått reda på att förbud av Socialstyrelsen med stöd av dessa bestämmelser i LYHS är ytterst sällsynt förekommande. Det bör därför inte kräva några komplicerade rutiner för den kontrollen.

Eftersom ett beslut om registrering inte ska jämställas med någon form av offentligt godkännande av den som registreras finns det inte skäl att överväga ytterligare liknande hinder för registrering. Det blir liksom hittills en fråga för organisationerna att vidta åtgärder enligt de interna riktlinjerna om en medlem har uppträtt på ett olämpligt sätt. Jag hänvisar till resonemangen om organisationens regler om etik och grund för uteslutning som medlem.

Förnyad registrering

En registrerad utövare kan, som redovisas nedan, under vissa förutsättningar avregistreras och avföras från registret. En grund för en avregistrering kan vara att den registrerade har uteslutits från sin organisation, vilket kan vara en följd av att han eller hon brutit mot de krav som organisationen ställt upp. Den som avregistrerats bör inte direkt kunna bli registrerad på nytt, t.ex. genom att bli medlem i en annan godkänd organisation.

Det kan diskuteras hur lång en sådan form av karenstid bör vara, men en rimlig tid bör vara åtminstone tre år. Regeringen förslås få i uppdrag att meddela närmare föreskrifter i denna fråga.

7.10. Skyldigheter för den registrerade

Mitt förslag: En registrerad AKM-utövare är skyldig att snarast informera den ansvariga myndigheten om sådana förhållanden som påverkar förutsättningarna för registrering samt om uppgifterna i registret om den registrerade i något avseende behöver ändras.

För registrets trovärdighet är det av vikt att registret vid varje tidpunkt innehåller så korrekta och aktuella uppgifter som möjligt. Den som är registrerad ska därför vara skyldig informera om sådant som påverkar förutsättningarna för att få vara registrerad, främst

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

gäller det om personen fortfarande utövar verksamheten yrkesmässigt. Utövaren ska också informera om sådana uppgifter som i övrigt påverkar behandlingen av utövarens uppgifter i registret. Byter utövaren t.ex. adress där verksamheten utövas, ska detta anmälas. Vad dessa skyldigheter närmare innebär bör preciseras i detaljföreskrifter.

7.11. Avregistrering

Mitt förslag: En registrerad ska avföras från AKM-registret om

1. han eller hon inte längre uppfyller villkoren för registrering,

2. Socialstyrelsen meddelat förbud att utöva verksamhet,

3. årlig avgift för registrering inte betalas eller

4. han eller hon begär det.

Under vissa förutsättningar måste en registrerad kunna avregistreras och därmed avföras från registret. Enligt min bedömning bör det kunna ske om

  • han eller hon inte längre uppfyller villkoren för registrering,
  • Socialstyrelsen med stöd av 8 kap. 8 § LYHS har meddelat ett förbud för den registrerade att utöva verksamhet enligt 4 kap. LYHS,
  • den registrerade inte betalar den årliga avgift som föreskrivs för registreringen och
  • den registrerade begär det.

Avregistrering ska alltså till att börja med ske när den registrerade inte längre uppfyller villkoren för att vara registrerad. Det gäller i den situation när den registrerade inte längre är medlem i en organisation som godkänts att delta i registret. Det kan bero på att han eller hon inte längre är yrkesverksam och själv valt att träda ur organisationen eller blivit utesluten från organisationen. En ytterligare omständighet som medför att utövaren inte längre kan vara registrerad, är om den organisation som han eller hon är medlem i, inte längre deltar i registerordningen. Att utövaren inte längre kan vara registrerad i en sådan situation är en naturlig följd av att den organisation på vilken registrering grundas på inte längre finns med i systemet. I denna situation, liksom när registrerade själv byter

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

organisation, bör dock registrering kunna upprätthållas om den registrerade blir medlem i en ny organisation som deltar i AKMregistret. Däremot ska en registrerad som blivit utesluten från en organisation inte kunna bli registrerad på nytt genom att bli medlem i en annan organisation som ingår i registret, något som jag beskrivit ovan.

Att en avregistrering ska ske när Socialstyrelsen meddelat ett förbud för den registrerade att utöva verksamhet enligt 4 kap. LYHS, är i övrigt lika naturligt som att registrering inte ska ske få ske i sådana situationer, något som jag har redovisat ovan i avsnitt 7.9. Detta förutsätter att Socialstyrelsen är skyldig att underrätta den registeransvariga myndigheten.

De två sistnämnda punkterna behöver inte någon närmare förklaring, utan det ligger i sakens natur att en avregistrering bör ske i dessa situationer. När det gäller betalningen av den årliga avgiften för registreringen, som jag återkommer om i avsnitt 7.18, har bestämmelsen i detta fall flera syften. Dels stimulerar den till att den årliga avgiften betalas, dels fungerar den som en bekräftelse på att utövaren fortfarande är verksam.

Jag erinrar även här om att förvaltningslagens bestämmelser är tillämpliga när beslut om avregistrering handläggs, vilket bl.a. innebär att den som är föremål för aktuell åtgärd ska ges tillfälle att yttra sig

Några ytterligare formella skäl för avregistrering bör inte införas. Som jag utvecklat under avsnitt 7.7.1 bör det liksom hittills vara ett ansvar för organisationen att vidta åtgärder om en medlem misstänks eller fälls till ansvar för brott eller om det finnas annan grund för uteslutning.

7.12. Skydd av beteckning m.m.

Mitt förslag: I lagen tillförsäkras den som registrerats ett straffsanktionerat skydd för beteckningen registrerad i kombination med yrkesbeteckning.

Jag föreslår, att den som registreras i det nationella registret ges en skyddad rätt att använda en beteckning som anger att yrkesutövaren är registrerad i kombination med yrkesbeteckning (t.ex. registrerad akupunktör). Att en sådan rätt införs kommer säkert att stimulera AKM-utövare att låta registrera sig, vilket ytterst på-

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

verkar säkerheten för brukarna. I förlängningen är det min förmodan att registret och skyddet för yrkesbeteckningen också kommer att påverka utbildningsnivåerna och därmed kompetensnivån hos AKM-utövarna i positiv riktning. En skyddad beteckning öppnar möjligheter för dem som låtit registrera sig att marknadsföra sig. Även på det sättet underlättas allmänhetens och hälso- och sjukvårdens tillgång till information om AKM-utövare. Även om alla som är verksamma inom AKM inte kommer att kunna registrera sig och marknadsföra sig som registrerade, anser jag att de redovisade fördelarna med den skyddade beteckningen överväger och att den bör införas. Jag vill också erinra om att de övriga nordiska ländernas regelverk också innehåller ett liknande skydd för yrkesbeteckning för dem som registreras.

Jag har i min utredning erfarit att antalet terapier och yrkesbeteckningar knutna till dem är omfattande. För att registret ska kunna vara hanterligt, bedömer jag att det i senare föreskrifter kommer att finnas behov att reglera vilka olika terapier och beteckningar som kan registreras och därmed användas i marknadsföring. Sådana föreskrifter bör tas fram i samråd med yrkesorganisationerna på området.

Eftersom det kommer att vara möjligt att registrera sig under flera beteckningar, kan den enskilde marknadsföra sig under varje yrkesbeteckning som är registrerad. Senare i betänkandet kommer jag även att föreslå att denna rätt att skyddas genom en straffsanktion.

I övrigt vill jag framhålla att marknadsföringslagen (1995:450) är tillämplig på verksamhet inom AKM och att Konsumentverket kan ingripa mot vilseledande marknadsföring och reklam. Jag har inhämtat upplysningar från verket att det har förekommit flera sådana fall hos verket. Någon särlagstiftning på detta område, liknande den som införts i Norge och Danmark, är inte aktuell.

7.13. Innehållet i registret

Mitt förslag: AKM-registret ska innehålla uppgifter inom följande områden: den registrerades identitet, utbildning, yrkesverksamhet inom alternativ- eller komplementärmedicin och, i förekommande fall, organisationstillhörighet.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

I lagen bör införas en särskild bestämmelse om vilka kategorier av uppgifter som registret ska innehålla. Denna bestämmelse gäller i stället för 10 § personuppgiftslagen i de situationer personuppgifter behandlas i AKM-registret. Bestämmelsen anger endast ramen för vilka uppgifter som registret ska innehålla och regeringen ges i uppdrag att utfärda föreskrifter om registrets närmare innehåll.

Registret vänder sig endast till enskilda yrkesutövare och juridiska personer kommer således inte att registreras. Vilka uppgifter ska då registret närmare innehålla? Till att börja med ska givetvis uppgifter om den registrerades identitet m.m. kunna registreras. Det gäller bl.a. den registrerades namn, bostadsadress och samt personnummer och, i det fall det kan förekomma, s.k. samordningsnummer. Dessa uppgifter fyller en informativ funktion såväl för de olika intressenterna av registret som för den myndighet som administrerar registret.

Vidare bör registret innehålla uppgift om den registrerades utbildningsbakgrund inom AKM. Exempelvis kan det gälla vilka utbildningar inom detta område som den registrerade har både vad avser terapi och basmedicin och hos vilken utbildningsanordnare som utbildningen har fullgjorts.

Ytterligare viktiga uppgifter som registret bör innehålla, är information om registrerades yrkesverksamhet inom alternativ- eller komplementärmedicin. Det gäller bl.a. den terapi som den registrerade huvudsakligen utövar och den yrkesbeteckning som den registrerade använder. Som redan nämnts bör det vara möjligt att registrera flera terapier/yrkesbeteckningar. Vidare bör också av registret framgå var verksamheten utförs, dvs. var arbetsplatsen finns. Om den registrerade är egen företagare, bör namnet på firman framgå samt dess organisationsnummer. Är den registrerade anställd, bör arbetsgivarens namn också framgå av registret.

Om den registrerade grundar sin registrering på medlemskap i en organisation som godkänts att delta i registret, ska uppgiften om denna organisationstillhörighet också framgå av registret.

Uppgifter om de organisationer som godkänts att delta i registret ska i övrigt inte registreras särskilt i AKM-registret. Detta följer av registrets uppbyggnad som innebär att berörda organisationer endast deltar i registret. Den registeransvariga myndigheten är dock sannolikt i behov av att föra en förteckning över dessa organisationer. Denna behandling kan dock, i den mån personuppgifter behandlas, ske med stöd av personuppgiftslagens bestämmelser.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Jag bedömer även i övrigt att det finns ett fullgott författningsstöd i personuppgiftslagen för den övriga behandlingen av personuppgifter som kan vara aktuell med anledning av AKM-registerlagen. Detta gäller t.ex. vid handläggningen av olika ärenden enligt registerlagen. I dessa situationer kan personuppgifter behandlas med stöd av bl.a. 10 § personuppgiftslagen. I likhet med vad som gäller enligt AKM-registret, kommer det inte heller i dessa sammanhang att förekomma någon behandling av sådana känsliga personuppgifter som anges i personuppgiftslagen.

7.14. Uppgifterna i registret bör vara offentliga

Min bedömning: Uppgifterna i AKM-registret är – och bör vara – offentliga i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser.

Av redovisningen tidigare i betänkandet framgår att registret är avsett att fungera som ett upplysningsregister för olika intressenter inom området för AKM. Det kan t.ex. gälla enskilda personer som önskar få information om olika AKM-utövare på orten, men det kan också gälla sjukvårdshuvudmän som önskar bygga upp kunskap om och samarbete med AKM-utövare. Ytterligare intressenter kan vara olika lärosäten som i forskningssyfte vill få information om de registrerade utövare som finns. Mot denna bakgrund har ändamålet för registret formulerats som att det avser att ge offentlighet åt de utövare av AKM som befunnits uppfylla vissa krav som ställts upp för att få bli registrerad.

Det finns således skäl som talar för att uppgifterna i registret bör vara offentliga. I och med att det inte finns – och inte heller föreslås bli infört – någon tillämplig sekretessbestämmelse för AKMregistret, kommer de uppgifter som förekommer i registret att vara offentliga i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Detsamma gäller uppgifterna i de ansökningshandlingar som ligger till grund för registreringen.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

7.15. Tillgången till registret

Mitt förslag: Innehållet i AKM-registret ska publiceras på Internet. Uppgifter om personnummer, samordningsnummer och bostadsadress får dock inte publiceras på detta sätt.

I 33–35 §§personuppgiftslagen finns bestämmelser som begränsar möjligheterna att sprida personuppgifter till tredje land – dvs. en stat som inte ingår i EU eller är ansluten till EES. Dessa bestämmelser är komplicerade och de rör även behandling av personuppgifter på Internet. Det är delvis oklart i vilken grad bestämmelserna begränsar möjligheterna att publicera personuppgifter via Internet (jfr bl.a. det s.k. konfirmandlärarmålet – Göta hovrätts dom den 7 april 2004 och EG-domstolens förhandsavgörande i detta mål [C 101-01]). Om samtycke föreligger är dock även denna form av behandling tillåten (34 § personuppgiftslagen).

En av de viktigaste funktionerna med AKM-registret är att sprida information om de utövare av AKM som efter en prövning givits rätt att få bli införda i registret. Av den anledningen ska alltså som nyss redovisats de uppgifter som behandlas i registret vara offentliga. För att underlätta tillgången till AKM-register och för att så många som möjligt ska kunna ta del av innehållet i registret, bör innehållet i registret, med vissa undantag, vara tillgängligt och kunna läsas via Internet. Sådana identitetsuppgifter som personnummer, samordningsnummer och bostadsadresser ska dock undantas från den publika behandlingen via Internet. Dessa uppgifter är av personlig natur och kan användas och missbrukas för andra ändamål om de är tillgängliga över Internet.

Registret kommer i övrigt inte innehålla några uppgifter som betraktas som känsliga enligt personuppgiftslagen. Den som ansöker om registrering kommer att få en tydlig information om att vissa av de uppgifter som inges vid ansökningen om registrering, kommer att antecknas i registret och vilka av dessa uppgifter som kommer att kunna läsas via Internet. Jag bedömer därför att bestämmelsen är väl förenlig med såväl EG:s dataskyddsdirektiv som personuppgiftslagen.

Jag föreslår alltså att en bestämmelse i AKM-registerlagen om att innehållet i registret, förutom uppgift om personnummer, samordningsnummer och bostadsadress, ska publiceras på Internet.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

7.16. Statens skolverk blir ansvarig för registret

Mitt förslag: En statlig förvaltningsmyndighet ska ha det formella ansvaret för AKM-registret. Statens skolverk har tillsyn över kompletterande utbildningar inom alternativ- och komplementärmedicinen. Myndigheten ska även ansvara för AKM-registret.

I lagen regleras dock denna fråga formellt så att regeringen bemyndigas att bestämma vilken myndighet som ges det aktuella ansvaret.

7.16.1. Val av administrationsmodell

En förvaltningsmyndighet

I de allmänna utgångspunkterna i kapitel 6 framgår att jag anser att ansvaret för registret bör ligga på en statlig förvaltningsmyndighet. Anledningen till det är att tillämpningen av den nya lagen om ett nationellt register kommer att innebära att beslut fattas som rör myndighetsutövning mot enskild. Handläggningen av sådana ärenden förutsätter förvaltningsrättsliga kunskaper som finns hos en statlig förvaltningsmyndighet. Samtidigt har jag understrukit att yrkesorganisationerna bör spela en viktig roll i den registerordning som föreslås och därmed även i fortsättningen ansvara för de registrerade medlemmarnas kompetens och yrkesmässiga utövning. Denna konstruktion kommer som jag ser det att väsentligt förenkla handläggning och bedömning av ansökningar från AKM-utövarna.

Olika alternativa modeller

Med utgångspunkt i att en statlig myndighet bör vara formellt ansvarig har jag övervägt två olika modeller.

Den ena alternativet bygger i huvudsak på samma modell som Norge har infört. En statlig myndighet tilldelas uppgiften att ansvara för registret, vilket innebär att myndigheten, utöver den praktiska driften, administrerar registret och prövar om förutsättningar för registrering föreligger efter ansökan från den enskilde utövaren. När det gäller prövningen av organisationernas deltagande, kan man tänka sig att denna uppgift, på samma sätt som gjorts i Norge och Island, antingen läggs på en annan myndighet än

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

den som ansvarar för registret eller blir ytterligare en uppgift för den registeransvariga myndigheten.

Det andra alternativet skulle kunna betecknas som en variant av den danska modellen. Grovt skisserat skulle den innebära att yrkesorganisationerna på samma sätt som i Danmark har ansvaret för registreringen av de egna medlemmarna med uppgift att rapportera in dessa uppgifter om de registrerade till ett centralt, nationellt register. Organisationernas registeruppgifter skulle med den modellen läggas samman till ett nationellt register som förs av en myndighet. Systemet skulle i övrigt vara uppbyggt på samma sätt som enligt det första alternativet med en godkännandeordning av organisationerna förlagd till en myndighet. En utövare som vill registrera sig utan att vara medlem i en organisation skulle kunna ansöka om registrering direkt i det nationella registret.

Val av alternativ

I valet mellan de två alternativen anser jag att det första alternativet klart är det mest lämpliga för svenska förhållanden. Direktiven anger att ett nationellt register ska inrättas och därmed att det finns ett centralt ansvar för registret. Det andra alternativet bygger på att det finns flera lokala register och att ansvaret för registreringen läggs ut på flera händer vilket kan motverka en enhetlig bedömning av villkoren för registrering. Jag bedömer vidare att ett sådant system skulle bli administrativt mer betungande än den andra modellen.

Jag stannar således för det första alternativet som val av modell. Jag har också kommit till den slutsatsen att samma myndighet bör ha ett ansvar både för att godkänna de deltagande organisationerna och för registret och besluten om registrering. Det innebär att denna myndighet, utöver den praktiska driften av registret, bl.a. ska handlägga ansökningar om registrering och om deltagande i registret från organisationernas sida.

7.16.2. Val av myndighet

Vilken statlig myndighet bör då få i uppdrag att ansvara för registret enligt den modell som jag redovisat i föregående avsnitt? Jag kan konstatera att det inte finns något helt givet svar på denna frå-

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

ga. De olika myndigheter som jag har bedömt vara aktuella är Socialstyrelsen, Statens skolverk eller något av de universitet som har verksamhet med anknytning till AKM.

Det ligger självfallet nära till hands att föreslå att Socialstyrelsen, får ansvaret för ett register över alternativ- och komplementärmedicinska utövare. Socialstyrelsen är den centrala förvaltningsmyndighet som ansvarar för hälso- och sjukvården och hälso- och sjukvårdspersonalen i landet. Styrelsen har vidare vissa formella möjligheter att ingripa mot utövare inom AKM. I Norge och Danmark och Island har motsvarigheterna till Socialstyrelsen en roll i deras registerlagstiftning genom att de beslutar om godkännande av yrkesorganisationerna. Jag har emellertid kommit fram till att det finns omständigheter som också talar mot att Socialstyrelsen skulle tilldelas någon uppgift med anledning av den nya lagen. Socialstyrelsen har enligt nuvarande lagstiftning inte något formellt ansvar för yrkesutövarna eller den verksamhet som de bedriver. Socialstyrelsen har därför inte byggt upp någon kunskap om förhållandena inom området för AKM. Myndigheten kan också, enligt vad jag har erfarit, se risker med att en registrering av Socialstyrelsen av allmänheten kan uppfattas som ett godkännande som motsvarar legitimationen för hälso- och sjukvårdspersonalen, vilket inte är avsikten. Jag har kommit till den slutsatsen att den nuvarande lagstiftningen på hälso- och sjukvårdens område motiverar att Socialstyrelsen inte får ansvar för frågor som rör AKM eller utövare inom AKM.

Med anledning av de verksamheter med anknytning till AKM som bedrivs vid flera universitet i landet, har jag även övervägt om ansvaret för registret kunde uppdras åt något av dessa lärosäten. Som jag redan berört har administrationen av registret och det tillhörande prövningsförfarandet stora inslag av förvaltningsuppgifter, som normalt sett inte hör hemma hos ett universitet. Företrädare för forskning och utveckling kommer liksom andra intressenter att ha full möjlighet till åtkomst av uppgifterna i registret genom Internet. Det är därför inget argument för att välja ett lärosäte som registeransvarig.

Tidigare i betänkandet (avsnitt 4.2) har jag redovisat det arbete som Statens skolverk bedriver inom ramen för den tillsyn som görs av s.k. kompletterande utbildningar. Genom detta arbete har verket skaffat sig en unik överblick över olika utbildningar och utbildningsanordnare inom AKM.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

Skolverket är vidare en central förvaltningsmyndighet med lång erfarenhet och kompetens i att handlägga och besluta i förvaltningsärenden inom ramen för de förvaltningsrättsliga principer som gäller i vårt land. Skolverket förfogar också över en författningssamling, där verkets föreskrifter publiceras.

För att öka säkerheten för dem som använder sig av AKM har jag föreslagit att huvudkravet för registrering ska vara viss utbildning i basmedicin och att den utbildningen bör stå under statlig tillsyn. Som jag ser det finns det en tydlig koppling mellan det ansvar Skolverket har för dessa utbildningar och ett ansvar för AKMregistret som för registrering kräver genomgång av just sådan utbildning. Det är viktigt att understryka att detta ansvaret inte innebär ett tillsynsansvar för dem som registreras.

Mitt förslag är mot denna bakgrund att Skolverket får ansvaret för det nationella AKM-registret och tillämpningen av den nya lagen som den beskrivits i betänkandet. Vid en översyn av lagen bör även frågan om ansvaret för registret kunna övervägas.

I AKM-registerlagen anges dock inte uttryckligen att Skolverket ges i uppdrag att ansvara för registret. I stället bör denna fråga lämpligen regleras så att regeringen bemyndigas att bestämma vilken myndighet som ges det aktuella ansvaret.

7.17. Vissa övriga frågor kring behandlingen av personuppgifter i registret

7.17.1. Personuppgiftsansvar

Mitt förslag: Den myndighet som ges i uppdrag att ansvara för registret, ska även vara personuppgiftsansvarig för de personuppgifter som behandlas i AKM-registret.

Med uppgiften att vara ansvarig myndighet för registret följer också ett ansvar för de personuppgifter som behandlas inom ramen för AKM-registret. Med andra ord innebär det att den myndigheten – enligt mitt förslag Statens skolverk – även är personuppgiftsansvarig för registret enligt personuppgiftslagen. För att det inte ska råda något tvivel om hur det förhåller sig i denna fråga, bör detta personuppgiftsansvar uttryckligen anges i den föreslagna lagen.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Vad detta ansvar innebär framgår av personuppgiftslagen. Bland annat innebär det en skyldighet att se till att de olika kraven i personuppgiftslagen iakttas. Det gäller bl.a. de i 9 § personuppgiftslagen angivna grundläggande kraven på behandling av personuppgifter. Vidare innebär personuppgiftsansvaret en skyldighet att lämna information till den registrerade (23–27 §§personuppgiftslagen), att på begäran av den registrerade rätta, blockera eller utplåna personuppgifter som inte behandlats i enlighet med personuppgiftslagen (28 §) samt att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas (31 §).

7.17.2. Sambearbetning och sökbegrepp

Min bedömning: Det finns inte sådana skäl att föra in en särskild bestämmelse om sambearbetning i lagen. De eventuella behov av sambearbetning som kan finnas får ske inom ramen för vad bestämmelserna i personuppgiftslagen medger.

Registret kommer inte att innehålla sådana uppgifter att det finns behov av att särskilt reglera de sökbegrepp som får användas.

Samarbetning

Sambearbetning av uppgifter mellan olika automatiserade personregister, s.k. samkörning, krävde enligt den tidigare gällande datalagen, som huvudregel, särskilt tillstånd, eftersom ett nytt register därmed ansågs upprättat. I flera s.k. registerförfattningar från tiden före personuppgiftslagens ikraftträdande, förekom bestämmelser som reglerade förutsättningarna för sambearbetning av registeruppgifter. Anledningen till det var att den formen av personuppgiftsbehandling ansågs som särskilt känslig.

Personuppgiftslagen skiljer dock inte sambearbetning av personuppgifter från olika register eller databaser från annan behandling. En sambearbetning är tillåten så länge den håller sig inom personuppgiftslagens ramar, särskilt vad gäller att uppgifterna inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (9 § första d] – den s.k. finalitetsprincipen). Vid beredningar av lagförslag rörande behandling av

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

personuppgifter har det framkommit att lagrådet anser att denna princip inte bör frångås utan tvingande skäl (jfr. prop. 2000/01:126).

Enligt min bedömning finns det inte inom detta område några sådana skäl som talar för att det bör införas bestämmelser som avviker från den s.k. finalitetsprincipen och jag lämnar följaktligen inget förslag om sambearbetning av personuppgifter. De eventuella behov av sambearbetning som kan finnas får ske inom ramen för vad personuppgiftslagens bestämmelser medger.

Sökbegrepp

Med sökbegrepp brukar förstås bokstäver, koder eller siffror med vars hjälp man kan ta fram ett önskat urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd som man har tillgång till. Personnummer, namn eller ärendenummer brukar t.ex. ofta användas som sökbegrepp när man letar sig fram till eftersökt information i ett datasystem.

Frågan om sökbegrepp är i princip intressant endast när det gäller information som finns lagrad på medium för automatiserad behandling. Anledningen till det är att informationsteknikens utveckling medfört att sökmöjligheterna är i det närmaste obegränsade när det gäller elektroniskt lagrad information.

Av hänsyn till den enskildes personliga integritet har i många registerförfattningar sammanställningsmöjligheterna begränsats genom reglering av vilka sökbegrepp som får eller inte får användas. Även nyare författningar som har anpassats till personuppgiftslagen innehåller inte sällan begränsningar i fråga om sökbegrepp. Vanligen omfattar en sådan begränsning uppgifter som anses som särskilt känsliga från integritetssynpunkt.

Av den tidigare redovisningen framgår att det aktuella registret inte kommer att innehålla några känsliga uppgifter. Mot denna bakgrund bedömer jag att det inte finns någon behov av några särskilda bestämmelser som begränsar de sökbegrepp som kan komma att finnas i registret.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

7.17.3. Direktåtkomst

Min bedömning: Det finns inget behov av några bestämmelser i fråga om direktåtkomst till registret.

Jag har tidigare i betänkandet föreslagit att innehållet i AKM-registret ska vara offentligt och att detta innehåll, med undantag av uppgift om personnummer, samordningsnummer och bostadsadress, ska finnas tillgängligt via Internet. Mot denna bakgrund finns det inget behov av att lämna förslag om s.k. direktåtkomst. Möjligheten att kunna ta del av registerinnehållet via Internet kommer i stort sett fylla samma funktion som en direktåtkomst. Sådan åtkomst innebär en möjlighet att på egen hand ta del av och söka efter uppgifter i en informationssamling som behandlas automatiserat, dock utan att man själv kan bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet (se t.ex. prop. 2000/2001:33 s. 110 f.).

7.17.4. Bevarande och gallring m.m.

Min bedömning: Uppgifter som behandlas i registret bevaras eller gallras i enlighet med arkivlagens bestämmelser. Det behövs ingen bestämmelse om detta i den föreslagna lagen.

I 9 § personuppgiftslagen fastställs vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter. Bland annat anges att personuppgifter inte ska bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Därefter måste uppgifterna avidentifieras eller utplånas. Personuppgifter får dock bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål under en längre tid än vad som nu sagts.

För myndigheter gäller emellertid 8 § personuppgiftslagen om förhållandet till offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och myndigheters arkivbildning. Enligt denna bestämmelse ska nämligen personuppgiftslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) att lämna ut allmänna handlingar. Lagen hindrar inte heller att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet.

När det gäller bestämmelser om bevarande och gallring måste en

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

avvägning göras mellan å ena sidan integritetsskyddsintressen och å andra sidan insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov samt forskningsintresset (se prop. 1989/90:72 s. 51 ff och prop. 1997/98:108 s. 80).

Som jag tidigare har redovisat i detta betänkande kommer det aktuella registret inte att innehålla några känsliga personuppgifter. Dessa uppgifter kommer vidare då de behandlas i registret att ingå i allmänna handlingar. Mot denna bakgrund finner jag inte att det finns några skäl att frångå att personuppgifterna i AKM-registret bevaras eller gallras i enlighet med arkivlagens bestämmelser. Dessa bestämmelser har följaktligen, i enlighet med 8 § personuppgiftslagen, företräde framför 9 § i samma lag. Denna fråga behöver inte särskilt regleras i den föreslagna lagen.

7.17.5. Information

Min bedömning: Personuppgiftslagens bestämmelser om information, bör gälla även AKM-registret. Några ytterligare bestämmelser behövs inte i lagen.

Personuppgiftslagen innehåller särskilda bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldighet att lämna information till den registrerade (23–27 §§). Om uppgifter samlas in från personen själv ska den personuppgiftsansvarige i samband därmed självmant lämna den registrerade information om behandlingen av uppgifterna. Om uppgifterna samlats in från någon annan än den registrerade själv ska den personuppgiftsansvarige i regel också självmant lämna den registrerade information om uppgifterna när de registreras. Information behöver dock i sådant fall inte lämnas, om det finns bestämmelser om registrerandet eller utlämnandet av personuppgifter i lag eller annan författning.

Informationen ska omfatta uppgifter om den personuppgiftsansvariges identitet, uppgifter om ändamålet med behandlingen och övrig information som behövs för att den registrerade ska kunna ta till vara sina rättigheter i samband med behandlingen, såsom information om mottagarna av uppgifterna, skyldigheten att lämna uppgifter och rätten att ansöka om information och få rättelse. Informationsskyldigheten är förenad med flera undantag t.ex. om det gäller sekretess eller tystnadsplikt för en uppgift. Information be-

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

höver inte heller lämnas om det visar sig omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats.

Enligt min mening finns det inte någon anledning att reglera informationsskyldigheten i fråga om det aktuella registret på något annat sätt än vad som framgår av personuppgiftslagen. Jag lämnar följaktligen inget förslag om någon särbestämmelse som avviker från nämnda lag.

7.17.6. Säkerhet och tillsyn

Min bedömning: Några särskilda bestämmelser om säkerheten vid behandlingen behövs inte. Personuppgiftslagens bestämmelser om säkerheten vid behandlingen (30 och 31 §§) och tillsynsmyndighetens befogenheter (32 och 43-47 §§) ska gälla också när personuppgifter behandlas enligt den föreslagna lagen.

Datainspektionen ska vara tillsynsmyndighet även då personuppgifter behandlas enligt den föreslagna lagen.

Personuppgiftslagen innehåller särskilda bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter (31 §). Av dessa följer att den personuppgiftsansvarige är skyldig att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifterna. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av de tekniska möjligheter som finns, vad det skulle kosta att genomföra åtgärderna, de särskilda risker som finns med behandlingen av uppgifterna och hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är.

För att garantera att personuppgiftslagens bestämmelser efterlevs finns det en tillsynsmyndighet som getts vissa befogenheter (43–47 §§). Tillsynsmyndigheten får utfärda närmare föreskrifter om vilka krav som ska ställas på den personuppgiftsansvarige. Tillsynsmyndigheten får vidare meddela beslut om skyddsåtgärder i enskilda fall. Till tillsynsmyndighet har regeringen utsett Datainspektionen.

Personuppgiftslagens bestämmelser om säkerheten vid behandlingen av personuppgifter och om tillsynsmyndighetens befogenheter bör gälla även detta register. Några särskilda bestämmelser behövs inte i den föreslagna lagen.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

7.17.7. Rättelse, skadestånd och straff

Mitt förslag: Personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse av felaktiga uppgifter och om skadestånd ska gälla för behandling av personuppgifter i AKM-register. En hänvisning till personuppgiftslagens regler om rättelse och skadestånd görs.

Överträdelse av bestämmelser enligt den föreslagna lagen ska inte straffbeläggas enligt denna lag.

Rättelse och skadestånd

Den personuppgiftsansvarige är enligt personuppgiftslagen skyldig att på begäran av den registrerade rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen (28 §).

Att en uppgift rättas innebär att den ersätts eller kompletteras med korrekta uppgifter. Med blockering avses en åtgärd som vidtas för att personuppgifterna ska vara förknippade med information om att de är spärrade och om anledningen till spärren och för att personuppgifterna inte ska lämnas ut till tredje man annat än med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen (3 § personuppgiftslagen). Att en uppgift utplånas innebär att den förstörs så att den inte kan återskapas. Det står den personuppgiftsansvarige fritt att välja vilken korrigeringsmetod som bör tillämpas (prop. 1997/98:44 s. 87). Den sist nämnda metoden, utplåning, torde emellertid inte kunna tillämpas när det gäller uppgifter i allmänna handlingar.

Vad som är en felaktig behandling och bör föranleda rättelse är inte möjligt att närmare definiera utan får avgöras efter en bedömning i det enskilda fallet. Felaktigheten kan t.ex. bestå såväl i att den behandlade personuppgiften inte är korrekt som i att en korrekt uppgift har använts på ett felaktigt sätt.

Sker rättelse ska den personuppgiftsansvarige också underrätta tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut om åtgärden, såvida den registrerade begär det eller om mera betydande skada eller olägenhet för den registrerade skulle kunna undvikas genom en underrättelse. Någon sådan underrättelse behöver dock inte lämnas, om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Enligt 48 § personuppgiftslagen ska den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling i strid mot lagen har orsakat. Ersättningsskyldigheten kan i den utsträckning det är skäligt jämkas, om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på honom eller henne.

Enligt min uppfattning bör den enskilde vara berättigad att begära rättelse och skadestånd vid behandling som utförts i strid mot de särskilda bestämmelserna i den föreslagna lagen men inte samtidigt mot personuppgiftslagens bestämmelser. Personuppgiftslagens bestämmelser är emellertid så utformade att de endast gäller vid behandling i strid mot den lagen. En uttrycklig föreskrift bör därför tas in i den nya lagen om att personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd gäller även då personuppgifter har behandlats i strid med den nu föreslagna lagen.

Straff

Personuppgiftslagen innehåller också en straffbestämmelse (49 §). Enligt den bestämmelsen kan bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet behandlar uppgifter i strid med vissa bestämmelser i lagen dömas till straff. Behandling av personuppgifter enligt den föreslagna lagen kommer emellertid att utföras vid myndighet, enligt mitt förslag Skolverket. Den person som gör sig skyldig till en straffbar behandling i strid mot personuppgiftslagen torde ådra sig ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser. Av allt att döma blir det därför inte aktuellt att tillämpa personuppgiftslagens straffbestämmelse i dessa fall.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att det saknas anledning att straffbelägga överträdelser av bestämmelser i den föreslagna lagen. Någon särbestämmelse om straff eller hänvisning till 49 § personuppgiftslagen föreslås därför inte.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

7.18. Finansiering genom avgift

Mitt förslag: Den som ansöker om registrering i AKMregistret, ska betala en ansökningsavgift. Om en sökande vill bli registrerad under mer än en yrkesbeteckning, ska en avgift betalas för varje registrerad beteckning.

Den registrerade ska i övrigt betala en årlig avgift.

Medel för inrättandet av AKM-registret finns som framkommit avsatta med f.n. tre miljoner kr och med största säkerhet kommer ytterligare två miljoner kr att anslås för registret efter det att budgetpropositionen för år 2005 har slutbehandlats av riksdagen. Dessa medel, totalt 5 miljoner kr, kommer dock inte att räcka till för driften och administrationen av registret i ett längre perspektiv.

Jag anser att registret bör finansieras genom avgifter. Jag finner det rimligt att registret finansieras på detta sätt, bl.a. för att registreringen är frivillig och för att de registrerade kommer att ha möjlighet att marknadsföra sig på ett sätt som särskiljer dem från andra AKM-utövare. Driften och administrationen av registret bör alltså, förutom i initialskedet, bygga på en finansiering genom avgifter.

En avgift bör därmed tas ut från en enskild utövare som ansöker om registrering. En sådan avgift ska erläggas i samband med att en ansökan lämnas in. Som angetts tidigare, bör det vara möjligt för sökande att registrera flera terapier som han eller hon utövar. I dessa fall ska en motsvarande avgift krävas för varje terapi som den enskilde önskar registrera.

Som nämnts har den registrerade i dessa fall även möjlighet att marknadsföra sig under flera beteckningar.

Därutöver bör en årlig avgift tas ut av den som önskar kvarstå i registret. Denna avgift är dock knuten till den registrerade och han eller hon behöver enbart betala en årlig avgift, även om flera terapier har registrerats. Genom denna årliga avgift finansieras bl.a. de olika handläggningsåtgärder som krävs för att hålla uppgifterna i registret aktuella och korrekta.

Däremot kommer yrkesorganisationernas ansökan om godkännande att få delta i registret inte att avgiftsbeläggas. Organisationer kommer att spela en viktig roll i registerordningen för att garantera kompetens och kvalitet hos medlemmarna, vilket moti-

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

verar att någon avgift inte bör tas ut. Samma förhållanden gäller f.ö. i Norge.

Jag kan här nämna att det finns skäl att differentiera avgifterna för registrering beroende på om en sökande är medlem i godkänd organisation eller inte. I det fall den sökande inte är medlem kommer handläggningsarbetet för den registeransvariga myndigheten att bli betydligt mer tidskrävande och omfatta bedömningar i det enskilda fallet av utbildningsinnehåll m.m. Det är därför befogat att ta ut en avsevärt högre avgift för handläggning av dessa ansökningar.

7.19. Straffansvar

Mitt förslag: Den som, utan att vara registrerad i AKMregistret, använder sig av beteckningen registrerad tillsammans med en beteckning av en viss terapi inom AKM, ska kunna dömas till böter.

Som framgått av tidigare avsnitt föreslår jag att den som registrerats i AKM-registret ges en skyddad rätt att använda en beteckning som utvisar att han eller hon är registrerad i AKMregistret.

För att detta skydd ska fungera på ett fullgott sätt anser jag att det bör finnas en straffsanktion för den som, utan att vara registrerad, använder sig av en sådan beteckning. Jag menar att det finns ett tydligt behov av en straffsanktion för att avhålla andra än de som är registrerade att använda beteckningen registrerad. Denna straffsanktion riktar sig även mot den som tidigare varit registrerad, men som av någon anledning inte längre finns intagen i AKMregistret.

Jag föreslår därför att den som bryter som mot bestämmelsen om den skyddade rätten att använda aktuell beteckning, ska kunna dömas till böter.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

7.20. Överklagande

Mitt förslag: Beslut i fråga om godkännande av en organisation, återkallande av ett sådant godkännande, registrering av utövare samt avregistrering av utövare får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vidare får ett beslut om rättelse eller avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) överklagas hos sådan domstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Ett antal beslut som kommer att fattas enligt lagen innebär myndighetsutövning mot enskilda. De är av stor betydelse för den organisation eller utövare som beslutet rör. Ett avslag på ansökan om godkännande av en organisation och ett avslag på en ansökan om registrering från en utövare bör därför kunna överklagas av den det berör. Likaså bör även ett återkallande av ett godkännande av en organisation och en avregistrering av utövare kunna överklagas. Jag föreslår således att en möjlighet att överklaga sådana beslut införs i AKM-registerlagen. Besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol och prövas av den domstol som anges i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, nämligen i första hand av länsrätt.

Personuppgiftslagen innehåller inte några uttryckliga regler om överklagande av beslut om rättelse eller om information enligt 26 §. Sådana beslut måste dock kunna överklagas. Bestämmelsen om överklagande bör därför omfatta även sådana beslut.

I vanlig ordning krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska ta upp ett överklagande till prövning. Detta bör framgå av bestämmelsen.

7.21. Övriga frågor av intresse

7.21.1. Tystnadsplikt och dokumentationsplikt m.m.

Frågan om någon form av lagreglerad tystnadsplikt och dokumentationsskyldighet bör införas, kommer inte att beröras närmare. Detta är frågor som ingår i organisationernas regelverk som medlemmarna åtar sig att följa och som kan omfattas av den kon-

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

troll som organisationerna vid behov kan genomföra av enskilda medlemmars verksamhet.

7.21.2. Den fria rörligheten av tjänster

Min bedömning: De nu aktuella förslagen påverkar inte den fria rörligheten inom den Europeiska Unionen, bl.a. vad gäller erbjudande av tjänster.

Bakgrund

I direktiven för utredningen anges att jag, i och med att utövande av komplementär- eller alternativmedicin torde falla under EGfördragets regler om fri rörlighet för tjänster, i mitt arbete ska beakta EG-rättsliga principer. Detta innebär att ett registreringsförfarande bör vara nödvändigt, proportionerligt och inte mer ingripande än nödvändigt för att nå sitt syfte. Jag ska vidare belysa hur det föreliggande direktivet om tjänster på den inre marknaden kan påverka uppdraget.

Den fria rörligheten för tjänster syftar till att EU-medborgare och företag fritt ska kunna erbjuda och utföra tjänster i andra medlemsländer på samma villkor som det landets egna medborgare och företag. Alla inskränkningar mot fri rörlighet för tjänster är förbjudna enligt EG-fördraget och det enda villkoret för att fritt få tillhandahålla tjänster är att företaget redan är etablerat i något EUland.

Alla typer av tjänster som utförs mot ersättning omfattas av den fria rörligheten, men inom vissa sektorer är reglerna mer specificerade. Undantag från den fria rörligheten för tjänster görs för myndighetsutövning. Dessutom kan en begränsning av rätten göras med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det finns också särskilda regler när det gäller vissa yrken. Vilka yrken som omfattas av särregler skiljer sig åt mellan länderna. Ett medlemsland får dock inte vägra en EU-medborgare möjlighet att utöva ett visst yrke med hänvisning till otillräckliga kvalifikationer. Enligt EU:s regler måste myndigheterna i värdlandet göra en granskning av de utbildnings-, examens- eller behörighetsbevis som EU-medborgaren förvärvat i ett annat medlemsland.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

Det har sedan länge kunnat konstateras att den fria rörligheten för tjänster inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. I syfte att undanröja de hinder som finns inom detta område har det inom Europeiska Unionen utarbetats föreslag till ett särskilt direktiv – det s.k. tjänstedirektivet. Direktivets rättsliga ram kan generellt sägas vara uppbyggd kring tre huvudpunkter.

När det gäller undanröjande av hinder för etablering föreslås bl.a. en förenkling av procedurer och formaliteter förknippade med tillträde till och utövande av tjänster, samt inrättandet av en unik kontaktpunkt där en leverantör kan utföra alla de administrativa procedurer som krävs för tjänsten. Det stadgas även principer för hur tillståndssystem ska vara utformade. Det finns även bestämmelser som slår fast att vissa restriktiva nationella krav ska förbjudas, samt att andra nationella krav ska utvärderas, särskilt genom en proportionalitetsbedömning.

För att underlätta för den fria rörligheten för tjänster ska den s.k. ursprungslandsprincipen som huvudregel tillämpas. Till denna huvudregel finns dels ett antal generella undantag, dels tidsbegränsade undantag, samt en skyddsklausul enligt vilken medlemsstaterna under vissa förutsättningar kan vidta nationella åtgärder. I denna del finns även bestämmelser som rör principer för återbetalning av sjukvårdskostnader samt för hur uppdelningen av åtgärder och kontroll mellan medlemsstater ska ske gällande utstationerade arbetstagare.

Den tredje huvudpunkten kan sägas innehålla åtgärder som syftar till att etablera ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. Dessa innebär bl.a. viss riktad harmonisering gällande tjänsters kvalitet, vilket är en form av konsumentskydd då det finns bestämmelser avseende leverantörernas skyldigheter i termer av informationsgivning, ansvarsförsäkringar, tvistlösning. Det finns även principer för hur det administrativa samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter ska bedrivas. Direktivet anger även att medlemsstaterna i samarbete med kommissionen ska vidta åtgärder för att uppmuntra till utarbetande av uppförandekoder på EU-nivå.

SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin

Mina överväganden

När det gäller frågan om registrets nödvändighet, kan jag konstatera att denna, som beskrivits i inledningen av föregående kapitel, är avgjord genom regeringens och riksdagens beslut att avsätta medel för registret. Mot bakgrund av den närmare utformningen av direktiven för utredningen kan det inte anses ligga inom mitt uppdrag att överfråga frågan om registrets nödvändighet.

I övrigt anser jag att AKM-registret genom dess konstruktion, som bl.a. bygger på en frivillig registrering och att även utomlands genomförd utbildning kan grunda rätt till registrering, uppfyller bestämmelserna i det gällande EG-fördraget och de principer som kommit till uttryck där.

Efter en översiktigt genomgång av det föreslagna tjänstedirektivet, har jag funnit att mitt förslag är förenligt med de principer som där föreslås genomföras.

Den gemensamma arbetsmarknaden för hälso- och sjukvårdspersonalen inom Norden har jag inledningsvis berört. Jag utgår från att utvecklingen inom området AKM kommer att följas på lämpligt sätt av de nordiska länderna.

7.22. Ytterligare föreskrifter i förordning och i myndighetsföreskrift

7.22.1. Allmänt

Jag har på flera olika ställen i detta kapitel redovisat de ytterligare föreskrifter som det finns behov av att utfärda med anledning av mitt förslag till nationellt register över utövare av alternativ- eller komplementärmedicin. Jag hänvisar därför till berörda avsnitt där dessa föreskrifter anges (avsnitt 7.7–7.10 och 7.12-7.13).

Det finns dock en fråga som jag anser att det finns anledning att avslutningsvis närmare beröra i detta kapitel och det gäller föreskrifter om handläggningen av ärenden enligt AKM-registerlagen. I det följande redovisar mina överväganden i denna fråga.

Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin SOU 2004:123

7.22.2. Särskilt om handläggningen av ärenden

Registret och hela det bakomliggande systemet, bygger på att enskilda personer och organisationer ansöker om att registrering respektive deltagande i registret. Detta finns angivet i 8 och 11 §§ i författningsförslaget. I dessa bestämmelser finns också angivet olika villkor som gäller för registrering respektive deltagande. Förutom att en ansökan ges in förutsätts att olika handlingar ges in till den ansvariga myndigheten för utvisa att de angivna villkoren är uppfyllda. Närmare föreskrifter i dessa olika avseende måste följaktligen meddelas.

När det gäller ansökningarna, behövs det bl.a. föreskrivas vilka uppgifter en sådan ansökan ska innehålla. I detta sammanhang kan det också övervägas om en särskild blankett bör tas fram. Jag ska inte här i detalj utveckla vad en sådan ansökan bör innehålla för uppgifter. Allmänt kan dock sägas att i en sådan ansökan eller i bilagor till denna ska alla de uppgifter finnas som behövs för att prövningen av de olika villkoren för registrering ska bli så fullständig som möjligt. Det gäller allt ifrån att den sökande uppfyller kraven på att betraktas som en utövare inom AKM (jfr 2 § författningsförslaget) respektive organisation inom detta område (8 §), till att den sökande uppfyller kraven på utbildning samt visst medlemskap (11 §) eller att organisationen uppfyller de krav som ställs på visst stadgeinnehåll (8 §). Av vikt är här också givetvis att kraven på vad en ansökan ska innehålla, korresponderar med vilka uppgifter som registret närmare avses innehålla.

I samband med ansökningarna är det vidare viktigt att den sökande tydligt informeras om att hans eller hennes personuppgifter kommer att behandlas i registret och att dess innehåll till övervägande del kommer att finnas tillgängligt via Internet. Av denna information ska också framgå att av ansökan följer att samtycke ges till att personuppgifter behandlas på nu redovisat sätt.

8. Genomförandet

8.1. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

8.1.1. Ikraftträdandet

Mitt förslag: Den föreslagna lagen bör träda ikraft den 1 januari 2006.

Enligt min bedömning kan den föreslagna lagen träda i kraft tidigast den 1 januari 2006. Jag föreslår därför att den nya registerlagen träder i kraft detta datum.

8.1.2. Övergångsbestämmelser

Mitt förslag: I lagen införs en särskild övergångsbestämmelse som syftar till att möjliggöra att de yrkesutövare som förvärvat reell kompetens på området kan registreras i AKM-registret. Förslaget innebär närmare att AKM-utövare som är medlemmar i en organisation som deltar i registret får registreras om de har varit yrkesverksamma i sammanlagt fem år under den senaste sjuårsperioden. Övergångsbestämmelsen ska gälla till utgången av år 2008.

I föregående kapitel har jag redovisat mitt förslag till hur det nya registret för AKM-utövare bör vara uppbyggt, bl.a. när det gäller villkoren för att få bli registrerad. Den föreslagna regleringen kommer att innebära en form av nyordning i förhållande till vad som gäller för dem som nu är utövare av AKM. Dessa utövare har utbildat sig under delvis andra förutsättningar och de har också i många fall en lång erfarenhet och faktiskt kompetens på området. Denna erfarenhet och kompetens måste enligt min mening också beaktas, när villkoren för registrering fastställs i dess helhet.

Genomförandet SOU 2004:123

Mot denna bakgrund bör de villkor som föreslås gälla för registrering inte fullt ut vara tillämpliga för dem som nu verkar inom området för AKM och som i stället uppfyller vissa kriterier som visar att de har en reell kompetens inom det område som de är verksamma. För dessa utövare bör i stället vissa övergångsbestämmelser kunna tillämpas.

För att omfattas av övergångsbestämmelserna, ska en sökande, som är AKM-utövare enligt definitionen i AKM-registerlagen, vara medlem i en organisation som godkänns att delta i registret. Att det här ställs krav på medlemskap beror på att det endast är organisationerna, som kan intyga de övriga materiella krav som ställs upp för registrering; en sökande behöver inte vara medlem i en organisation som direkt deltar i registret, utan det räcker om denna organisation deltar i registret via en paraplyorganisation.

Utöver dessa formella krav, måste dock även vissa materiella villkor vara uppfyllda för att den sökande ska kunna registreras med stöd av övergångsbestämmelserna. Dessa villkor tar sikte på att en reell kompetens som förvärvats genom en längre tids yrkeserfarenhet på området, ska kunna ersätta kravet på viss tids utbildning i lagen.

Frågan är då hur lång erfarenhet som bör gälla som villkor i övergångsbestämmelsen. Jag har här beaktat det övergripande ändamålet för hela registret – dvs. ökad patientsäkerhet – och har kommit fram till att kravet på erfarenhet måste sättas relativt högt. Enligt min bedömning bör det därför krävas att en sökande, för att kunna registreras med stöd av övergångsbestämmelserna, har varit yrkesverksam i minst fem år under den senaste sjuårsperioden vid tiden för ansökan. Yrkesverksamheten bör enligt min mening ha bedrivits på minst halvtid. Jag kan här konstatera att samtliga yrkesutövare som kommer att omfattas av övergångsbestämmelserna är medlemmar i en organisation. De uppfyller därmed de krav på utbildning som organisationen ställde, när de blev medlemmar. Det är alltså inte fråga om yrkesutövare som helt saknar utbildning i terapi eller basmedicin.

Övergångsbestämmelserna tar således sikte på de yrkesutövare som är medlemmar i en organisation när lagen träder i kraft och som varit verksamma inom AKM en längre tid, men som inte fullt ut uppfyller lagens krav på utbildning. För att möjliggöra ett smidigt genomförande av lagen föreslår jag att övergångsbestämmelserna gäller några år efter ikraftträdandet, fram till utgången av år 2008. Det innebär att yrkesutövare, som uppfyller kraven på fem

SOU 2004:123 Genomförandet

års verksamhet efter lagens ikraftträdande men före den 1 januari 2009, kan registreras med stöd av övergångsbestämmelserna. De tre åren ger också organisationer och utbildningsanordnare viss tid att anpassa utbildningsinnehåll och kraven på medlemskap, så att de överensstämmer med lagens villkor.

Organisationerna bör få till uppgift att på lämpligt sätt intyga att yrkesutövaren uppfyller kraven på yrkesverksamhet i övergångsbestämmelserna. Det närmare förfarandet bör preciseras i föreskrifter som utfärdas i anslutning till AKM-registerlagen.

Från och med år 2009 kommer villkoren i lagen att tillämpas fullt ut på dem som ansöker om registrering.

8.2. Konsekvensbeskrivningar

I enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen görs här en konsekvensbeskrivning av de förslag som läggs fram i detta betänkande.

8.2.1. Kostnads- och intäktskonsekvenser

De givna förutsättningarna

Som framgått av den tidigare beskrivningen i betänkandet har det redan anslagits medel för inrättandet av det nu aktuella registret. I budgetpropositionen för år 2004, Utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård och social omsorg) ökade regeringen anslaget 13:3 (Bidrag till hälso- och sjukvård) med tre miljoner kronor för att inrätta ett nationellt register över personer som utövar komplementärmedicin och riksdagen godkände därefter denna anslagsökning (bet. 2003/04:FiU1, rskr. 2003/04:42). Regeringen har nu senast i budgetpropositionen för år 2005 föreslagit att ytterligare två miljoner anslås för samma ändamål.

I avsnitt 7.18 har jag beskrivit att driften och administrationen på sikt måste kunna finansieras på annan väg, dvs. genom avgifter från dem som ansöker om registrering och genom årliga avgifter från de registrerade.

Innan jag övergår till bedömningen av vilken nivå dessa avgifter bör ligga på, görs här en beräkning av de kostnader som kan förväntas uppkomma med anledning att AKM-registret inrättas och sedan administreras.

Genomförandet SOU 2004:123

Kostnader

Enligt min bedömning kan de kostnader som är förenat med AKMregistret indelas i två delar:

1. det tekniska stödet för och driften av registret och

2. personella resurser m.m. för driften och administra-

tionen av registret, inkl kostnader för informationsinsatser och för den partssammansatta grupp som föreslås knytas till registret.

Det tekniska stödet gäller konkret inköp av den datautrustning och programvara som behövs för att konstruera registret. Eftersom registret avses finnas tillgängligt via Internet, kan vissa extra säkerhetslösningar behöva utarbetas.

Den praktiska driften avser det långsiktiga tekniska stödet för registret och de kostnader som uppkommer i samband med att detta underhålls.

Med personella resurser avses den personal som behövs för såväl den praktiska driften som administrationen av registret, där allt ifrån införande av uppgifter i registret till ärendehandläggning enligt lagen ingår. I dessa kostnader ingår kontorsutrymme och utrustning för personalen samt även framtagande av informationsmaterial om AKM-registret. Även kostnader för den partssammansatta grupp som föreslås ingår.

Vad först gäller kostnaderna för det tekniska stödet, är det svårt att göra några helt säkra bedömningar, eftersom dessa kostnader sannolikt kan variera beroende på utfallet i ett senare upphandlingsförfarande. Enligt min bedömning bör dock kostnaderna uppgå till högst 500 000 kr. I dessa ingår inköp av datautrustning, behövlig programvara samt provdrift och ingångsättande av datorsystemet. I den angivna kostnaden har även beaktats att registret ska finnas tillgängligt via Internet och att ett förstärkt säkerhetssystem behöver byggas upp. Kostnaderna för den tekniska driften, beräknar jag, högt räknat, inte ska behöva uppgå till mer än 100 000 kr om året.

Återstår så kostnaderna för den personal som behövs för driften och administrationen av registret. De resurser som kan behöva användas för registret varierar givetvis över tiden. Inledningsvis behövs mer personal än i det längre perspektivet. I fråga om det längre perspektivet bedömer jag att totalt cirka en årsarbetskraft behövs för driften och administrationen av registret. Detta ska som

SOU 2004:123 Genomförandet

jag ser det räcka för att sköta den löpande hanteringen av registret. En årsarbetskraft på handläggarnivå inom staten kan f.n. beräknas uppgå till en genomsnittlig kostnad om 550 000 kr. I dessa kostnader ingår utöver lön, även olika arbetsgivaravgifter. Därutöver tillkommer kostnader för kontorsrum och utrustning, som årligen kan beräknas uppgå till cirka 50 000 kr. Totalt skulle den årliga personella kostnaden därmed uppgå till cirka 600 000 kr. Kostnaden kan bli högre beroende på vilken kompetens som kommer att behöva knytas till registret.

Som angetts behövs det dock mer personal för registret inledningsvis. Det gäller alla de olika moment som är förenade med igångsättande av registret, alltifrån upparbetande av olika handläggningsrutiner till framtagande av informationsmaterial om registret. Som jag bedömer det kan arbetet med registret i detta skede bli kan ganska omfattande. Högt räknat kan det under det första året behövas upp till tre årsarbetskrafter. Med utgångspunkt från den ovan angivna beräkningen av en årsarbetskraft, skulle kostnaderna det första året uppgå till ca 1,8 miljoner kronor.

Sammantaget skulle således de initiala kostnaderna för registret högst uppgå till 2,3 miljoner kr. I dessa kostnader ingår anskaffning av det tekniska stödet (500 000), den årliga driften samt de personella resurserna under registrets första år (1 800 000 kr). För den löpande skötseln av registret bör kostnaderna därefter uppgå till cirka 700 000 kronor, där kostnader för den tekniska driften (100 000 kr) och arbetskraft (600 000 kr) ingår. Till detta ska också föras kostnader för informationsinsatser. Min bedömning är att det kommer att vara angeläget att effektivt att nå ut till allmänheten om registrets tillkomst men också om vad en registrering innebär. Den partssammansatta grupp som jag föreslår kommer av allt att döma utgöra en rätt stor grupp med företrädare för olika intressenter. Jag ser framför mig att gruppen kommer att kunna utgöra ett stöd för Skolverket vid olika bedömningar som kanske framför allt får göras i inledningsskedet av registret. Jag utesluter inte att gruppen eller enskilda som ingår i den kan få andra uppgifter som har beröringspunkter med registret. Det är därför svårt att nu uppskatta kostnader för en sådan grupp. Jag konstaterar att de statliga medel som anslagits för ändamålet bör kunna tas i anspråk för olika verksamheter som knyts till denna grupp.

I det följande redogörs för vilka intäkter som föreslås finansiera de beräknade kostnaderna kring registret.

Genomförandet SOU 2004:123

Intäkter

Som framgått har det redan anslagits 3 miljoner kronor för inrättandet av AKM-registret och ytterligare 2 miljoner kronor kan förväntas anslås för detta ändamål. Följaktligen kommer det att finnas totalt 5 miljoner kronor anslagna för igångsättandet av registret. Dessa medel kommer enligt min bedömning helt kunna finansiera de ovan redovisade initialkostnaderna för registret. Medlen finansierar även ytterligare kostnader som kan uppkomma med anledning av att registret inrättas. Exempelvis kan det t.ex. behövas förstärkta personella resurser under mer än under registrets inledande år. Det kan även tänkas finnas behov av att anlita viss konsulthjälp i det inledande skedet, exempelvis för den informationsinsats som förutsätts när registret tas i bruk. I föregående avsnitt har jag något berört verksamheten i den partssammansatta grupp som föreslås knytas till registret. Det är idag omöjligt att uppskatta vad gruppens verksamhet kommer att innebära. Som jag redan berört anser jag att de kostnader som uppkommer knutna till gruppen bör finansieras av de statliga medel som finns anslagna.

De redovisade löpande kostnader bör dock, som angetts tidigare, finansieras genom avgifter från dem som ansöker om registrering och årliga avgifter från de registrerade. Vidare ska den registrerade betala en avgift för varje yrkesbeteckning, utöver huvudbeteckningen, som registreras.

Frågan är då vad dessa olika avgifter bör uppgå till. Detta är sin tur till viss del beroende av hur många som kan komma att ansöka om registrering i AKM-registret.

När antalet registrerade ska bedömas, kan jag konstatera att det är svårt att göra några tillförlitliga beräkningar. Bland annat beror detta på att det inte är känt hur många yrkesutövare av AKM som det finns i Sverige. Antalet utövare är också beroende av hur området för AKM konkret kommer att avgränsas vid tillämpningen av den nu föreslagna lagen. Sammantaget kan antalet utövare som omfattas av AKM-registerlagen förväntas bli relativt högt. En annan sak är givetvis hur många som ansöker om registrering och hur många de sökande som uppfyller de villkor som gäller för registrering.

Osäkerhetsfaktorerna är följaktligen många. Jag anser dock att den registerordning som nu föreslås kommer att innebära att de som registreras i allt väsentligt är medlemmar i någon av organisationerna på området. Ledning kan därför fås av antalet utövare som

SOU 2004:123 Genomförandet

finns organiserade i olika yrkesorganisationer. Inom ramen för utredningen har jag inte kunnat göra någon heltäckande kartläggning av de yrkesorganisationer som finns på detta område. De organisationer som jag har uppgift om organiserar dock sammanlagt minst 7000 medlemmar. Hur många av dessa medlemmar som kommer att ansöka om registrering är idag oklart. Lågt räknat kan dock cirka 4000 av dessa medlemmar komma att vilja registrera sig. Om man vidare antar att cirka 1000 utövare tillkommer från andra organisationer eller som nya medlemmar eller som oorganiserade, bör antalet ansökningar om registrering kunna komma att uppgå till 5000 under de första åren. Denna siffra är som sagt en ren uppskattning. Det verkliga antalet ansökningar kan både bli högre och lägre.

Den fortsatta beräkningen, görs dock utifrån antagandet att cirka 5000 individer inledningsvis kan komma att registreras. Denna siffra kommer självfallet att bli högre, allt eftersom nya AKM-utövare utbildas.

Enligt min bedömning ligger en rimlig ansökningsavgift omkring 1000 kr. Denna ansökningsavgift kan kopplas till avgiftsförordningens (1992:191) avgiftsklasser. Närmast till hands ligger då att denna avgift knyts till klass 3, dvs. för närvarande 950 kr. För den som ansöker om registrering utan att vara medlem i en organisation som deltar i registret bör dock avgiften vara betydligt högre, eftersom handläggningen av dessa ärenden kommer att kräva avsevärt mer tid. Bl.a. kan det här bli fråga om att bedöma utbildningar, som inte tidigare är kända. Det är därför rimligt att avgiften sätts i en högre klass, dvs. minst i klass 4 som f.n. uppgår till 1 650 kr. Jag är här inte främmande för att avgiften läggs på en något högre nivå (klass 5).

Den årliga registreringskostnaden bör ligga på en lägre nivå, förslagsvis mellan 300–500 kr, beroende på hur många som kommer att registreras. Det är nämligen denna avgift som huvudsakligen kan beräknas finansiera den löpande driften och administrationen av registret. Med ett antagande om att cirka 5000 utövare kommer att registreras i AKM-registret kan avgiften sättas till det lägre beloppet 300 kr. Registret kommer därigenom ha en årlig finansiering om 1 500 000 kr, som väl täcker de ovan redovisade löpande kostnaderna för registret. Skulle det dock senare visa sig att antalet registrerade blir lägre än de antagna 5000 måste årsavgiften bestämmas till ett högre belopp, så att de löpande kostnaderna för registret fullt finansieras.

Genomförandet SOU 2004:123

Utöver dessa årliga avgifter, kommer det också att inflyta intäkter genom de nämnda ansökningsavgifterna. Om 5000 utövare ansöker om registrering och registreras, kommer, med en avgift på 950 kr, ytterligare totalt 4 750 000 kr att inflyta från registret över tiden. Intäkterna från ansökningsavgifterna blir också högre om en andel sökande inte är medlemmar i organisationer som deltar i registret. Dessa ska som angetts ovan att betala en högre ansökningsavgift. Merparten av intäkterna från ansökningsavgifterna kan förväntas inflyta under de inledande 2–3 åren, eftersom de flesta sannolikt kommer att ansöka om registrering då. Därefter kan antalet ansökningar och därmed också intäkterna knutna till dem förväntas minska kraftigt. Finansieringen bör på sikt huvudsakligen ske genom de årliga avgifterna.

Utöver dessa angivna intäkter, kommer vissa medel att inflyta genom avgifter för registrering av fler än en yrkesbeteckning. Hur vanligt det kommer att vara att registrera flera yrkesbeteckningar är svårt att uppskatta, men en viss andel av de registrerade kommer säkert att använda sig av denna möjlighet. Jag anser att avgiften för registrering av varje yrkesbeteckning bör bedömas som en ny ansökan dels med hänsyn till de marknadsföringsfördelar som detta kommer att innebära. Jag vill erinra om, att det kommer att finnas en förteckning om vilka beteckningar som går att registrera. Hur stora intäkterna från dessa avgifter kan komma att bli är dock svårt att beräkna.

Sammanfattningsvis kan konstateras att registret är fullt finansierat. De ovan beräknade beloppen bygger dock som sagt på förutsättningen att 5000 utövare finns registrerade. Skulle det senare visa att antalet bli färre kan de berörda avgifterna behöva att bestämmas till ett högre belopp för att finansiera registret.

Avslutningsvis ska sägas att bedömningarna bygger på att de aktuella avgifterna direkt finansierar den registeransvariga myndighetens arbete med registret. Finansieringen bör därför konstrueras så att avgifterna flyter in direkt till myndigheten och inte att finansieringen sker över anslag. Likaså förutsätts att de medel som anslagits av staten får disponeras av den myndighet som ansvarar för registret för åtgärder som har beröringspunkter med uppdraget att föra registret.

SOU 2004:123 Genomförandet

8.2.2. Det offentliga åtagandet

Mitt uppdrag har varit att lämna föreslag till hur ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin kan inrättas. Som framgått har det redan anslagits medel för inrättandet av ett sådant register. Det är med andra ord klarlagt att ett register avses bli infört och att detta i uppbyggnadsskedet ska finansieras med hjälp av statliga medel. Som framgått av mina förslag, anser jag att registret därefter bör vara avgiftsfinansierat.

8.2.3. Små företag

En översiktlig granskning av området för AKM visar att flertalet av dem som här utövar verksamhet gör det som egna företagare. De upplysningar, som jag har fått, tyder på att det ofta rör sig om små företag. De företag som verkar inom AKM, berörs av det förslag till register och ny lagstiftning på området. Jag vill inledningsvis erinra om att det endast är enskilda yrkesutövare som omfattas av den nya lagen och som kommer att kunna ingå i registret. Av registret framgår också om den enskilde är enskild företagare eller anställd och företagets namn och adress osv.

Enligt min bedömning kommer dock lagförslaget inte i någon högre grad att inverka på verksamheten. För det första kommer möjligheten att registrera sig vara frivillig, dvs. den enskilde utövaren väljer själv om han eller hon som enskild yrkesutövare ska ansöka om registrering. Registreringen kommer inte heller vara en förutsättning för att få bedriva verksamhet inom området för AKM.

För det andra ska de regler som utfärdas i anslutning till registret, tydligt ange villkoren för registrering. Berörda personer/ företag förutsätts därtill att få klargörande information från den registeransvariga myndigheten om registrets innebörd. Jag utgår från att yrkesorganisationerna på området kommer att lämna information om registret.

Som framgår av mitt förslag, ställs dock vissa krav på den som vill registrera sig. Dessa krav har, som angetts, ställts upp av patientsäkerhetsskäl, dvs. omsorgen om dem som söker eller använder sig av de tjänster som erbjuds inom AKM. Den som inte uppfyller de uppställda villkoren kommer, åtminstone inte direkt, att kunna registrera sig. Registreringen kan innebära en viss kon-

Genomförandet SOU 2004:123

kurrensfördel i förhållande till dem som inte registreras. Man bör dock ha i åtanke, att AKM rör hälso- och sjukvård och att villkoren för registrering har ställts upp av patientsäkerhetsskäl. Jag anser mot denna bakgrund att de aktuella villkoren för registrering är fullt godtagbara och rimliga.

Jag har erfarit att en del av den legitimerade hälso- och sjukvårdspersonalen utövar verksamhet som egna företagare och att dessa inom ramen för den verksamheten också bedriver verksamhet som tangerar AKM. Den legitimerade personalen kommer enligt mitt förslag inte att kunna registrera sig i AKM-registret. Dessa är i stället skyldiga att anmäla verksamheten till Socialstyrelsens vårdgivarregister enligt bestämmelserna i LYHS (6 kap. 20–22 §§).

8.2.4. Bestämmelser om straffansvar och överklagande

I författningsförslaget anges att endast den som är registrerad i AKM-registret har rätt att använda sig av beteckningen registrerad tillsammans med viss yrkesbeteckning inom AKM. Exempelvis avses den som är akupunktör och är registrerad, kunna använda sig av beteckningen ”registrerad akupunktör”. Genom bestämmelsen i författningsförslaget är denna beteckning skyddad. Till denna reglering finns också knutet en bestämmelse om straffansvar, som innebär att den som bryter mot bestämmelsen om skyddad beteckning kan dömas till böter. Det kan t.ex. inträffa om en enskild person använder sig av beteckningen ”registrerad homeopat”, utan att han eller hon är införd i AKM-registret.

Jag har i avsnitt 7.19 angett skälen för att denna straffsanktion behövs. Huvudskälet är att det i praktiken annars inte skulle finnas ett fullgott skydd för den som är registrerad och har rätt till en skyddad beteckning. I förlängningen skulle det kunna undergräva förtroendet för hela registret om var och en utan straffansvar skulle kunna marknadsföra sig som registrerad.

Enligt min uppfattning behövs således den aktuella straffsanktionen för att avhålla andra än dem som är registrerade att använda beteckningen registrerad yrkesutövare. Som jag bedömer det är det inte troligt att sanktionen ska behöva tillämpas i någon större utsträckning. Bestämmelsens huvudsakliga funktion är att verka förebyggande.

Lagförslaget innebär vidare att beslut om registrering, avregistrering, godkännande och återkallande av godkännande ska kunna

SOU 2004:123 Genomförandet

överklagas (jfr 18 §). I avsnitt 7.20 har jag redovisat mina överväganden i den frågan. Jag bedömer att antalet överklagade beslut kommer att vara relativt få. Registreringsbesluten bedöms till övervägande del vara rena rutinärenden som leder till relativt få avslag i och med att de sökande oftast kommer att vara medlemmar i organisationer som deltar i registret. Beslut att inte godkänna en organisation att delta i registerordningen bedöms också bli sällsynta. Besluten kommer här att föregås av en diskussion mellan myndigheten och organisationen med möjligheter till kompletteringar innan beslut fattas. Antalet aktuella organisationer kommer också att vara relativt begränsat. Jag bedömer att bestämmelsen om avregistrering kommer att tillämpas relativt sällan. Möjligheten att återkalla ett godkännande av en organisation bör som jag ser det endast tillämpas undantagsvis, något som beskrivits tidigare i betänkandet. Sammantaget bedöms införandet av de föreslagna överklagandemöjligheterna därför inte påverka domstolarna i sådan omfattning att ett resurstillskott är motiverat. Jag vill samtidigt understryka att det är angeläget att det finns en möjlighet till överprövning i dessa ärenden som handlar om myndighetsutövning mot enskilda.

8.2.5. Jämställdheten mellan kvinnor och män

De förslag som läggs fram i detta betänkande är i sig könsneutrala och är inte avsedda att ha någon påverkan på jämställdheten mellan könen. Det bakomliggande syftet med AKM-registret är att understödja säkerheten för dem som använder sig av AKM, oavsett kön.

Det finns dock en del som tyder på att kvinnor i något högre grad än män använder sig av AKM. Om detta antagande stämmer kommer kvinnor i högre grad än män att beröras av de patientstärkande åtgärder som vill uppnås genom förslagen i detta betänkande.

8.2.6. Den personliga integriteten

Förslaget till register och lagstiftningen kring detta register innebär att personuppgifter kommer att behandlas i registret. Den aktuella lagen kommer dock i allt väsentligt bygga på personuppgiftslagen, som syftar till att skydda den personliga integriteten när person-

Genomförandet SOU 2004:123

uppgifter behandlas. Detta innebär att bestämmelser i denna lag om bl.a. information till registrerade och kraven på säkerhet vid behandlingen även gäller för AKM-registret. Vidare kommer även Datainspektionen ha ett ansvar för tillsynen av registret.

Som redovisat kommer all registrering att ske efter ansökan, dvs. behandlingen av personuppgifter bygger på frivillighet och på så sätt föreligger en form av samtycke från den registrerade. Mot denna bakgrund kan det inte heller finnas några skäl mot att tillgång ges till innehållet i registret via Internet. Det kan också till sist tilläggas att de som ansöker om registrering respektive deltagande i registret i enlighet med bestämmelserna i personuppgiftslagen ska få en tydlig information om på vilket sätt de lämnade personuppgifterna kommer att behandlas. Sammanfattningsvis kommer enligt min bedömning den personliga integriteten skyddas på ett fullgott sätt i den föreslagna registerlagen.

8.2.7. Övriga konsekvenser

De förslag som läggs fram i detta betänkande får inte konsekvenser för de frågor som i övrigt berörs i kommittéförordningen.

9. Författningskommentar

9.1. Förslag till lag om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m.

Tillämpningsområde

1 §

Denna lag är tillämplig på yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin samt organisationer för sådana utövare. Uppgifter om yrkesutövarna får, enligt vad som närmare framgår av denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, efter ansökan antecknas i ett register (AKM-registret) och organisationerna får efter ansökan delta i detta register.

AKM-registret skall föras med hjälp av automatiserad behandling.

I bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 7.3, anges tillämpningsområdet för lagen. Den närmare avgränsningen av detta område följer dock av 2 §, där en yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin definieras. Att en organisation ”deltar” i registret innebär att denna medverkar enligt villkoren i 8 §. En organisation registreras därför inte i AKM-registret. Villkoren för registreringen av yrkesutövaren i registret framgår av 11 §. All registrering och allt deltagande i AKM-registret bygger på frivillighet, något som kommer till uttryck genom att registreringen respektive deltagandet görs efter ansökan från de berörda.

Innebörden av andra stycket är att det aktuella registret skall föras med hjälp av någon form av datoriserat stödsystem.

Författningskommentar SOU 2004:123

Definition

2 §

Med en yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin avses i denna lag den som vidtar eller föreskriver sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som inte står under Socialstyrelsens tillsyn när åtgärden utförs.

Bestämmelsen har utförligt behandlats i avsnitt 6.4 och 7.5.

I paragrafen preciseras lagens tillämpningsområde. Eftersom yrkesutövare enligt definitionen i denna lag motsvarar den personkrets som anges i 4 kap 1 § LYHS kan det även vara aktuellt att vid tillämpningen av denna bestämmelse hämta ledning från förarbeten till LYHS och den praxis som utvecklats i anslutning till den sistnämnda lagen. I avsnitt 7.5 har redovisats hur bestämmelsen bör tillämpas. Med en yrkesutövare avses i övrigt en sådan utövare som är aktivt yrkesverksam inom aktuellt område. Det bör innebära att personen i fråga åtminstone arbetar halvtid inom denna verksamhet. Avsteg kan dock i särskilda fall göras från detta riktmärke. I registerlagen ställs alltså ett högre krav på omfattningen av utövarens yrkesverksamhet än i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (jfr prop. 1997/98:109 s. 107).

Definitionen är nära sammankopplad med bestämmelserna i 8 och 11 §§ och den ligger till grund för bedömningen av vilka organisationer och utövare som har möjlighet att kunna delta respektive registreras i AKM-registret.

Alternativ- eller komplementärmedicin definieras inte uttryckligen i denna bestämmelse, men av regleringen följer att med sådan verksamhet avses de åtgärder som anges i berörd bestämmelse i LYHS. Därmed innefattas alla hälso- och sjukvårdande åtgärder som företas inom ramen för denna bestämmelse. I de fall begreppet alternativ- eller komplementärmedicin används i lagen, är det följaktligen sådana åtgärder som avses.

SOU 2004:123 Författningskommentar

Lagens förhållande till personuppgiftslagen

3 §

Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av personuppgifter i AKM-registret, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag eller annars av 2 § personuppgiftslagen

.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4. I paragrafen anges förhållandet mellan personuppgiftslagen och den aktuella registerlagen på så sätt att personuppgiftslagen gäller om inget annat sägs i registerlagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller annars enligt 2 § personuppgiftslagen.

Registerlagen har utformats så att den endast gör vissa undantag från personuppgiftslagen och i övrigt preciserar vissa för personuppgiftslagen viktiga förhållanden. Exempelvis gäller personuppgiftslagens definitioner som anges i 3 § samt grundläggande krav på behandlingen enligt 9 § vid tillämpningen av AKM-registerlagen. Vidare gäller bl.a. personuppgiftslagens bestämmelser om information, säkerhetsåtgärder och Datainspektionens befogenheter. Hänvisningen till 2 § personuppgiftslagen innebär att från personuppgiftslagen avvikande bestämmelser i lag och förordning är tillämpliga även vid behandling av personuppgifter enligt registerlagen.

Ansvarig myndighet

4 §

AKM-registret skall föras av den myndighet som regeringen bestämmer (registermyndigheten). Denna myndighet skall även vara personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret.

Registermyndigheten skall även i övrigt handlägga ärenden enligt denna lag.

Genom denna bestämmelse, som har behandlats i avsnitt 7.16, bemyndigas regeringen att bestämma vilken myndighet som skall föra AKM-registret. Av paragrafen framgår uttryckligen att denna myndighet är personuppgiftsansvarig för de personuppgifter som behandlas i registret. Innebörden av personuppgiftsansvaret framgår av personuppgiftslagen.

Författningskommentar SOU 2004:123

Enligt bestämmelsen i andra stycket skall den berörda myndigheten även ansvara för de olika ärenden som lagen reglerar. Det gäller bl.a. ansökningar om registrering samt deltagande i registret.

Ändamål

5 §

AKM-registret syftar till att öka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom alternativ- eller komplementärmedicin. Detta skall ske genom att offentlighet ges åt de utövare inom alternativ- eller komplementärmedicin som, efter ansökan och prövning, införts i registret.

Bestämmelsen har utförligt behandlats i avsnitt 6.5 och 7.6. Av paragrafen framgår registrets övergripande ändamål samt på vilket sätt detta ändamål skall genomföras. Viktiga beståndsdelar är här den prövning som görs för att få bli registrerad (11 §) samt att offentlighet ges åt dem som genom registreringen befunnits uppfylla de angivna villkoren (7 §). Bestämmelserna i 6, 8 och i viss mån 15 §§ i denna lag utgör också ett led i genomförandet av detta ändamål. Genom de nämna bestämmelserna regleras innehållet i registret, villkoren för berörda organisationers deltagande i registret samt möjlighet att marknadsföra viss yrkesbeteckning.

Innehåll

AKM-registret skall innehålla uppgift om den registrerades

1. identitet,

2. utbildning,

3. yrkesverksamhet inom alternativ- eller komplementärmedicin och, i förekommande fall,

4. organisationstillhörighet inom detta område.

I paragrafen anges vilken typ av uppgifter som registret skall innehålla och det närmare innehållet i registret preciseras i föreskrift som meddelas i anslutning till denna lag. Vilka uppgifter som närmare avses registreras har beskrivits i avsnitt 7.13.

SOU 2004:123 Författningskommentar

Bestämmelsen gäller i stället för 10 § personuppgiftslagen i de situationer personuppgifter behandlas i AKM-registret. I andra situationer, t.ex. vid beredningen av ärenden enligt denna lag gäller dock personuppgiftslagens bestämmelser, inklusive dess 10 §.

Tillgången till registret

7 §

Innehållet i AKM-registret skall publiceras på Internet. Uppgifter om personnummer, samordningsnummer eller bostadsadress får dock inte publiceras på detta sätt.

Innebörden av denna bestämmelse, som har behandlats i av- snitt 7.15, är att de i AKM-registret ingående uppgifterna skall – i enlighet med ändamålet för registret – finnas tillgängliga via Internet. Som anges i bestämmelsen får dock en viss typ av personuppgifter inte publiceras på Internet. Med samordningsnummer avses sådana uppgifter som anges i 18 a § folkbokföringslagen (1991:481).

Organisationers deltagande i registret

8 §

En organisation, som är väletablerad och har som huvudändamål att organisera sådana yrkesutövare som avses i 2 §, får efter ansökan godkännas att delta i AKM-registret om organisationen har stadgar av vilka framgår att medlemmarna skall

1. ha tillräcklig utbildning och övrigt yrkeskunnande,

2. följa de riktlinjer för yrkesutövningen som organisationen har antagit,

3. inneha ansvarsförsäkring,

4. omfattas av organisationens skyldighet att pröva anmälningar om klagomål mot yrkesutövningen samt

5. kunna uteslutas ur organisationen. En organisation som utgör en sammanslutning av sådana i första stycket angivna organisationer kan efter ansökan också godkännas att delta i registret, om den i tillämpliga delar uppfyller de där angivna villkoren.

Författningskommentar SOU 2004:123

Genom denna bestämmelse ges yrkesorganisationer inom området för alternativ- eller komplementärmedicin möjlighet att, enligt de förutsättningar som regleras i lagen, delta i AKM-registret. I bestämmelsen, som utförligt har behandlats i avsnitt 7.7, anges de villkor som måste vara uppfyllda för att dessa organisationer skall få delta i registret och vad som aves med ett deltagande i registerordningen. I bestämmelsens inledning anges grundförutsättningarna för att organisationen skall få delta och i de följande fem punkterna, som samtliga måste vara uppfyllda, anges krav på att organisationerna skall ha stadgar med visst innehåll.

Bestämmelsen i andra stycket reglerar att även s.k. paraplyorganisationer kan delta i registret. Enskilda utövare är vanligtvis inte medlemmar i sådana organisationer, utan dess medlemmar består av utövarnas yrkesorganisationer. Villkoren i första stycket gäller därför i tillämpliga delar i förhållande till de organisationer som omfattas av andra stycket. Det innebär att den aktuella organisationen, förutom att uppfylla grundförutsättningarna för deltagandet, skall ha antagit ett sådant regelverk som anges i första stycket. Detta regelverk skall omfatta de yrkesutövare som är medlemmar i organisationer som ingår i sammanslutningen. Ett sätt att genomföra detta är att paraplyorganisationen har utarbetat en form av auktorisationsförfarande som innefattar olika villkor som angetts i första stycket samt att den i övrigt har antagit berörda regler som gäller för hela sammanslutningen.

Skyldighet för deltagande organisation

9 §

En organisation eller en sammanslutning av organisationer som enligt 8 § godkänts att delta i registret är skyldig att snarast meddela registermyndigheten om en medlem, som är registrerad, inte längre uppfyller villkoren för att vara registrerad.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.7.2.

SOU 2004:123 Författningskommentar

Återkallande av godkännande

10 §

Ett godkännande enligt 8 § får återkallas om villkoren för godkännandet inte längre uppfylls.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.7.3.

Villkor för registrering av utövare

11 §

En yrkesutövare som avses i 2 § får efter ansökan registreras i AKMregistret om utövaren

1. a) har fullgjort en viss medicinsk basutbildning, vilken står under statlig tillsyn och vars längd motsvarar minst 20 veckors heltidsstudier eller

b) har fullgjort en annan motsvarande utbildning samt

2. a) är medlem i en sådan organisation som direkt eller indirekt deltar i registret på sätt som anges i 8 § eller

b) i annat fall har utfäst sig att följa de stadgevillkor som gäller för en i

2. a) angiven organisation och som utövaren närmast skulle ha tillhört.

I denna bestämmelse, som är den mest centrala i hela lagen, anges samtliga villkor som är aktuella när en ansökan om registrering i AKM-registret prövas. De närmare övervägandena för bestämmelsen har ingående behandlats i avsnitt 7.8.

Bestämmelsen innebär inledningsvis att det endast är de som uppfyller definitionen i 2 § som får registreras i registret. I bestämmelsen anges vidare att en enskild ”får” registreras. Denna formulering innebär dock inte att den ansvarige myndigheten skönsmässigt kan avgöra om den sökande skall få registreras eller inte, utan är villkoren för registrering uppfyllda skall det i princip alltid ske.

I de följande punkterna anges de närmare kraven för registrering. I punkterna 1. a) och b), som är alternativa i förhållande till varandra, föreskrivs grundkravet att den sökande skall ha fullgjort viss medicinsk basutbildning. Vad det närmare innebär har behandlats i avsnitt 7.8.2. Utbildningsvillkoren preciseras i övrigt i de föreskrifter som regeringen ges i uppdrag att utfärda i anslutning till denna lag.

Författningskommentar SOU 2004:123

Utöver de nämnda punkterna, skall en sökande uppfylla endera av punkterna 2. a) eller b). Dessa villkor har behandlats i avsnitt 7.8.3 och 7.8.4.

Hinder mot registrering

12 §

Den som av Socialstyrelsen meddelats förbud enligt 8 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område att utöva viss verksamhet, får inte registreras i AKM-registret så länge förbudet gäller.

En registrerad som avförts från AKM-registret med stöd av 14 § 1 denna lag får, om det beror på uteslutning från en organisation, inte registreras på nytt i registret förrän vissa angivna förutsättningar är uppfyllda.

Regeringen meddelar föreskrifter om sådana förutsättningar som anges i andra stycket.

I bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 7.9, anges vissa förutsättningar när en sökande inte får registreras, även om villkoren enligt 11 § skulle vara uppfyllda.

I första stycket regleras ett permanent hinder mot registrering, för det fall sådana förhållanden som anges i stycket föreligger. Det spelar t.ex. ingen roll om ansökan om registrering görs första gången eller om det ansöks på nytt om registrering.

Andra stycket reglerar hinder mot att på nytt bli registrerad i sådana situationer då den sökande tidigare blivit avregistrerad beroende på att han eller hon har uteslutits som medlem i en organisation som deltar i registret.

Genom tredje stycket ges regeringen i uppdrag att närmare föreskriva förutsättningarna enligt andra stycket.

SOU 2004:123 Författningskommentar

Skyldighet för den registrerade

13 §

Den registrerade är skyldig att snarast informera registermyndigheten om sådana förhållanden som påverkar förutsättningarna för registreringen samt om uppgifterna i AKM-registret om den registrerade i något avseende behöver ändras.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.10.

Avregistrering

14 §

Den registrerade skall avföras från AKM-registret om

1. han eller hon inte längre uppfyller villkoren för registrering enligt 11 §,

2. sådant förbud som anges i 12 § första stycket har meddelats för den registrerade,

3. avgift inte betalas enligt 15 § andra stycket eller

4. han eller hon begär det.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.11.

Avgift

15 §

Den som ansöker om registrering i AKM-registret, skall betala en ansökningsavgift. Om en sökande vill bli registrerad under mer än en yrkesbeteckning, skall en avgift betalas för varje registrerad beteckning.

Den registrerade skall i övrigt betala en årlig avgift.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.18.

Författningskommentar SOU 2004:123

Skydd av beteckning

16 §

Endast den som är registrerad i AKM-registret, har rätt att använda sig av beteckningen registrerad tillsammans med den yrkesbeteckning som han eller hon finns registrerad under.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.12.

Rättelse och skadestånd

17 §

Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller författningar som har meddelats i anslutning till denna lag.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.17.7.

Personuppgiftslagens bestämmelse om rättelse och skadestånd gäller enbart vid överträdelse av den lagen. Genom 17 § görs bestämmelserna tillämpliga även då uppgifter behandlats i strid mot AKM-registerlagen.

Överklagande

18 §

Beslut enligt 8, 10-12 och 14 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om rättelse eller om avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) får också överklagas hos sådan domstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.20 och den anger uttömmande vilka olika beslut enligt denna lag som får överklagas.

SOU 2004:123 Författningskommentar

Ansvarsbestämmelse

19 §

Den som bryter mot bestämmelsen i 16 §, skall dömas till böter.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.19. Genom denna bestämmelse åläggs den som uppsåtligen bryter mot bestämmelsen ett visst straffansvar (jfr 1 kap. 2 § brottsbalken).

Ytterligare föreskrifter

20 §

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela ytterligare föreskrifter om

1. vilka uppgifter som AKM-registret närmare skall innehålla,

2. villkoren för registrering,

3. avgift för registrering.

Genom bestämmelsen bemyndigas regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela vissa ytterligare föreskrifter. I vilka avseenden detta gäller har angetts vid berörda avsnitt i betänkandet.

De övriga frågor som det finns behov av att meddela föreskrifter om, kan så ske med stöd av regeringens allmänna bemyndigande i regeringsformen (8 kap. 13 §).

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

2. För de yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin som enbart uppfyller villkoren enligt 11 § 2. a) gäller för registrering att de skall ha varit yrkesverksamma i sammanlagt fem år under den senaste sjuårsperioden. Denna bestämmelse gäller till utgången av år 2008.

Dessa bestämmelser har behandlats i avsnitt 8.1.

Kommittédirektiv

Nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin

Dir. 2004:52

Beslut vid regeringssammanträde den 15 april 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till upprättandet av ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin. I uppdraget ingår att utreda för vilket eller vilka ändamål registret skall föras och vilket innehåll registret skall ha. I utredarens uppdrag ingår att väga de för- och nackdelar som ett frivilligt respektive obligatoriskt register kan innebära. Utredaren skall även föreslå vilken organisation som skall ansvara för det.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 2004.

Bakgrund

Förslag i budgetpropositionen för år 2004

I budgetpropositionen för år 2004, Utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård och social omsorg) ökade regeringen anslaget 13:3 (Bidrag till hälso- och sjukvård) med tre miljoner kronor för att inrätta ett nationellt register över personer som utövar komplementärmedicin. I propositionen uttalar regeringen att en särskild utredare bör få i uppdrag att utreda hur registret skall utformas samt vem som skall ansvara för registret.

Alternativ- eller komplementärmedicin

Termen komplementärmedicin används för de terapier som i vissa fall används som ett komplement till hälso- och sjukvården i motsats till alternativa terapier, som per definition används som ett

Bilaga 1 SOU 2004:123

alternativ till hälso- och sjukvården. I alternativmedicinkommitténs betänkande Alternativmedicin 1, Huvudbetänkande från alternativmedicinkommittén (SOU 1989:60), definierades begreppet alternativ medicin som sådana åtgärder med syfte att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador som inte har godtagits i hälso- och sjukvården. I propositionen Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (prop. 1997/98:109) definieras alternativmedicin som sådan verksamhet som inte accepteras inom skolmedicinen och där yrkesutövarna inte kunnat visa att verksamheten bygger på vetenskap och beprövad erfarenhet.

The Cochrane Collaboration, en internationell organisation som verkar för att samla all tillgänglig vetenskap som rör behandling och som baseras på randomiserade, kontrollerade studier, har beskrivit området alternativmedicin som alla de former för hälso- och sjukvård som i ett visst samhälle eller i en viss kultur under en viss historisk period existerar utanför det politiskt dominerande hälso- och sjukvårdssystemet.

Nuvarande bestämmelser på register- och personuppgiftsområdet

Sedan år 1998 reglerar personuppgiftslagen (1998:204, PuL) närmare skyddet för den enskildes personliga integritet vid behandling av personuppgifter. PuL utgör ett genomförande i svensk lagstiftning av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EG-direktivet om personuppgifter). I 2 § PuL anges att om det i annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från lagen, skall de bestämmelserna gälla. Sådana bestämmelser får dock inte strida mot det underliggande EG-direktivet. PuL har nyligen varit föremål för en översyn. Personuppgiftslagsutredningen överlämnade i januari 2004 betänkandet Översyn av personuppgiftslagen (SOU 2004:6).

Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och handlingssekretess i det allmännas verksamhet. Sekretessen innebär förbud mot att röja en uppgift oberoende av hur detta sker. Sekretessen gäller både mot enskilda och mot andra myndigheter men också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Sekretesslagen har nyligen varit föremål

SOU 2004:123

Bilaga 1

för en omfattande översyn. Offentlighets- och sekretesskommittén (dir. 1998:32) överlämnade den 4 december 2003 betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) till regeringen.

Exempel på personregister inom vårdsektorn

Det finns i dag centrala register med uppgifter om vårdgivare samt hälso- och sjukvårdspersonal. Dessa uppgifter återfinns bl.a. i vårdgivarregistret och registret över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal.

Med införandet av lagen (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården (tillsynslagen) den 1 januari 1997 ålades alla vårdgivare att anmäla sina verksamheter till Socialstyrelsen. Samtidigt ålades Socialstyrelsen att upprätta ett register över alla anmälda verksamheter (vårdgivarregistret). Dessa bestämmelser finns nu i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Enligt den skall Socialstyrelsen föra ett automatiserat register över anmälda verksamheter. Registret får användas för tillsyn och forskning samt för framställning av statistik. Registret får bl.a. innehålla uppgifter om namn eller firma och personnummer eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, var verksamheten bedrivs, verksamhetens inriktning och verksamhetens omfattning. Registret är offentligt.

Socialstyrelsen för även ett register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal (HoSP). Registret har funnits sedan tidigt 1900tal och började databearbetas redan år 1959. Olika kategorier av medicinalpersonal har successivt tillförts registret. Registret är inte författningsreglerat. Av ändamålsbeskrivningen framgår att registret är avsett för tillsyn, forskning, enkäter, prognoser, framställning av statistik och matriklar samt för utlämnande av uppgifter till Förskrivarregistret och Integerregistret hos Totalförsvarets pliktverk.

Något nationellt register över alternativmedicinska utövare finns inte i dag, däremot finns exempel på branschorganisationer på området som för egna register över sina medlemmar. Som exempel kan nämnas Kommittén för Alternativ Medicin (KAM) som är en av flera branschorganisationer för förbund inom den komplementär- och alternativmedicinska sektorn. KAM har bl.a. utarbetat ett system för att auktorisera och årligen kvalitetssäkra enskilda yrkesutövare och för även ett register över dessa yrkesutövare. Andra

Bilaga 1 SOU 2004:123

exempel på organisationer som för register över sina medlemmar är Branschrådet svensk massage och Branschrådet för komplementär medicin.

Exempel på andra länders register över alternativmedicinska utövare

Det norska Helsedepartementet har utarbetat en departementsföreskrift om frivillig registrering för utövare av alternativ behandling. Registerordningen skall bl.a. bidra till att tillvarata patientsäkerheten. Förslaget till föreskrift skall remitteras under våren 2004 innan beslut kan fattas.

I Danmark bereds för närvarande ett lagförslag om en registerordning för alternativa utövare. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juni 2004. Enligt lagförslaget skall registreringen vara frivillig och syfta till att öka säkerheten för brukarna av alternativ behandling.

Det finns anledning att undersöka om även andra europeiska länder har genomfört liknande registerordningar.

Små företag

Riksdagen har ställt krav på regeringen att minska den administrativa bördan för små företag under mandatperioden. En utgångspunkt för regeringens arbete med bättre och enklare regler för små företag är att alltid systematiskt väga nyttan av en ny reglering mot den administrativa börda som regeln ger upphov till. Ett krav på registrering av utövare av alternativ- eller komplementärmedicin kan medföra en ökad administrativ börda för dessa företag som till övervägande del är ganska små. En avvägning måste även göras mellan nyttan av ett register och enskildas behov av skydd för den personliga integriteten. Mot denna bakgrund är det väsentligt att överväga om registret skall vara frivilligt eller obligatoriskt.

Förslag till direktiv om tjänster på den inre marknaden

Det pågår för närvarande (våren 2004) förhandling om Europeiska kommissionens förslag till direktiv om tjänster på den inre marknaden (KOM(2004)2 slutlig) som bl.a. syftar till att förenkla tjänsteutövares etablering och tillfällig gränsöverskridande tjänsteutövning på den inre marknaden. Utövande av komplementär- eller

SOU 2004:123

Bilaga 1

alternativmedicin torde falla under EG-fördragets regler om fri rörlighet för tjänster. Det är därför av vikt att utredaren i sitt arbete iakttar EG-rättsliga principer, dvs. ett registreringsförfarande bör vara nödvändigt, proportionerligt och inte mer ingripande än nödvändigt för att nå sitt syfte. Utredaren skall också beakta hur direktivet om tjänster på den inre marknaden kan påverka uppdraget.

Uppdraget

Utredaren får i uppdrag att utreda hur ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin skall upprättas. Utredaren skall bedöma vilka krav och kriterier som bör uppfyllas för att en enskild utövare skall registreras. I uppdraget ingår att utreda för vilket eller vilka ändamål registret skall föras och hur det skall nyttjas på bästa sätt. Utredaren skall särskilt beakta allmänhetens och hälso- och sjukvårdens intresse av tillgång till information om alternativ- eller komplementärmedicinska utövare för att bl.a. möjliggöra en ökad dialog mellan alternativmedicinen och skolmedicinen.

Mot bakgrund av att utövare av alternativ- eller komplementärmedicin till övervägande del är mindre företag skall en utgångspunkt för arbetet vara att den administrativa börda som registrering kan medföra för den enskilde utövaren måste uppvägas av nyttan av detsamma. Utredaren skall särskilt överväga om registreringen skall vara frivillig eller obligatorisk. Utredaren skall beakta det liggande förslaget till nytt direktiv om tjänster på den inre marknaden. Utredaren skall även beakta registrets nytta för framtida bruk, t.ex. för patientsäkerhet och forskning på området. Det är i detta sammanhang viktigt att fastslå att registreringen inte skall medföra att ifrågavarande yrkesgrupper omfattas av den tillsyn som Socialstyrelsen utövar över hälso- och sjukvården och dess personal.

Utredaren skall föreslå vilket innehåll registret skall ha och vem som skall ansvara för det samt föreslå lämplig reglering. Utredaren skall även föreslå vilket medium som skall användas för att föra registret.

Utredaren skall överväga vad som bör gälla för direktåtkomst till uppgifter i registret och för eventuell sambearbetning av personuppgifter mellan detta och andra register.

I utredarens uppdrag ingår att föreslå vad som skall gälla i fråga om skyldigheten att lämna information till den registrerade.

Bilaga 1 SOU 2004:123

Utredaren skall se över hur uppgifter i registret skall hållas uppdaterade respektive avföras och vad som skall gälla för bevarande och gallring av dem. Förslag skall lämnas på vilken kontroll och säkerhet som krävs vid behandling av personuppgifterna och när de skall rättas, blockeras eller utplånas.

Utredaren skall i sina förslag utgå från den resursram som avsattes i budgetpropositionen för år 2004 för inrättande av ett register. I uppdraget ingår även att bedöma kostnaderna för den framtida driften och hur denna skall finansieras.

Om utredarens förslag medför konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män skall detta anges.

Utredaren skall beakta nu gällande författningar som påverkar behandlingen av personuppgifter, t.ex. personuppgiftslagen (1998:204), det underliggande EG-direktivet (95/46/EG) om personuppgifter och sekretesslagen (1980:100).

Eftersom det är regeringens mening att särlagstiftning bör gälla utöver personuppgiftslagen och begränsas till att avse frågor som är specifika för den verksamhet som omfattas av lagstiftningen, skall utredaren lämna förslag till lagstiftning utformad efter sådana riktlinjer. Reglerna bör i så stor utsträckning som möjligt stämma överens med personuppgiftslagens reglering till skydd för den personliga integriteten.

Utredaren skall i sitt arbete tillämpa ett öppet arbetssätt och samråda med branschorganisationer på området. Utredaren bör också samråda med Datainspektionen och Utredningen om författningsreglering av nationella kvalitetsregister inom hälso- och sjukvården m.m. (S 2003:03). Utredaren skall göra de internationella jämförelser som bedöms vara relevanta för uppdraget. Utredaren skall analysera förslagens effekt för små företags villkor och därvid samråda med Näringslivets regelnämnd.

Redovisning av uppdraget.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 2004

(Socialdepartementet)

Skolverkets kartläggning

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2

Bilaga 2 SOU 2004:123

SOU 2004:123

Bilaga 2