SOU 2003:70

Miljöbedömningar avseende vissa planer och program - Delbetänkande från PBL-kommittén

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL-kommittén.

Statsrådet Lena Sommestad förordnade från den 28 juni 2002 f.d. landshövdingen numera generaldirektören i Finansdepartementet Lars Eric Ericsson att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från den 13 september 2002 f.d. riksdagsledamoten Inga Berggren (m), pressekreteraren Joakim Bergström (fp), kommunalrådet Hans Ekström (s), riksdagsledamoten Annelie Enochson (kd), riksdagsledamoten Owe Hellberg (v), f.d. riksdagsledamoten Gudrun Lindvall (mp), f.d. riksdagsledamoten Åke Sandström (c) och riksdagsledamoten Lilian Virgin (s). Sedan Gudrun Lindvall begärt att få lämna kommittén förordnades planeringschefen Agneta Börjesson (mp) som ledamot från den 12 mars 2003.

Som sakkunnig förordnades expeditions- och rättschefen Fredrik Damgren fr.o.m. den 13 september 2002.

Följande experter deltar i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per Arne Andreasson, länsarkitekten Eva Gyllensvärd, arkitekten Reigun Thune Hedström, förbundsjuristen Olof Moberg, divisionschefen Annika von Schéele och divisionschefen Ulf Troedson. I den s.k. interdepartementala expertgruppen ingår kanslirådet Elisabet Bodin, kanslirådet Nils Gunnar Forsberg, den rättssakkunniga Åsa Holmgren, den rättssakkunnige Jimmy Järvenpää, den rättssakkunniga Heléne Löwung, departementssekreteraren Karin Nordström, departementssekreteraren Hans Petersson, departementssekreteraren Leifh Stenholm, departementssekreteraren Erik Thornström och kanslirådet Mats Wiberg. Samtliga experter förordnades den 3 mars 2003.

Förbundsjuristen Germund Persson har haft ett särskilt förordnande som expert fr.o.m. den 14 februari 2003 t.o.m. den 30 maj 2003.

I sekretariatet ingår sekreteraren Micaela Schulman (fr.o.m. den 1 december 2002), arkitekten Kjell Sundström (fr.o.m. den 12 maj 2003, har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande) och som huvudsekreterare juristen Susanne Bagge (fr.o.m. den 6 november 2002). Kanslirådet Paula Nobis biträder sekretariatet (fr.o.m. den 17 januari 2003, har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande).

Vi får härmed överlämna vårt första delbetänkande Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70). Till delbetänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Denna dag överlämnar vi också rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. Vi fortsätter vårt arbete med inriktningen att ytterligare ett delbetänkande skall lämnas och att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004.

Stockholm i juni 2003

Lars Eric Ericsson

Inga Berggren Joakim Bergström Agneta Börjesson Hans Ekström Annelie Enochson Owe Hellberg Åke Sandström Lilian Virgin

/Susanne Bagge

Micaela Schulman Kjell Sundström

Förkortningar

Art- och habitatdirektivet Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter bet. Betänkande BVL Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. dir. Direktiv Esbokonventionen Konventionen om miljö- konsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang,

Esbo den 25 februari 1991

EU Europeiska unionen EUGFJ Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket MKB-direktivet Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, som ändrats genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 PBL Plan- och bygglagen (1987:10) prop. Proposition Ramdirektivet för vatten Europaparlamantets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område rskr. Riksdagsskrivelse Romfördraget Fördraget om upprättande av den Europeiska gemenskapen

SMB Strategiska miljöbedömningar SMB-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen Århuskonventionen Konventionen om allmänhetens tillgång till miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning av miljöfrågor

Sammanfattning

PBL-kommittén har i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagen (PBL). En del i detta uppdrag är att föreslå de lagstiftningsåtgärder som behövs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Direktivet kallas ibland SEA-direktivet och ibland SMB-direktivet. De miljöbedömningar som skall göras enligt direktivet kallas i vissa sammanhang strategiska miljöbedömningar (SMB) och kommittén har valt att i fortsättningen kalla direktivet SMB-direktivet. PBLkommitténs uppdrag i den del det avser SMB-direktivet skall enligt kommittédirektiven redovisas senast den 30 juni 2003.

Syftet med SMB-direktivet är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling. Detta skall ske genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med direktivet för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. En miljöbedömning innebär enligt direktivet utarbetande av en miljörapport, genomförande av samråd, beaktande av miljörapporten och resultaten av samrådet i beslutsprocessen samt information om beslutet.

För att träffas av kraven i SMB-direktivet skall det vara fråga om sådana planer och program, och ändringar av dem, som utarbetas eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och som krävs i lagar eller andra författningar. Dessutom krävs att planerna eller programmen kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

För att få en uppfattning om vilka författningar som innehåller begreppen plan och program och som ställer krav på att planen eller programmet skall upprättas har en inventering gjorts.

Inventeringen har visat att planer och program som uppfyller dessa kriterier bl.a. finns i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., väglagen (1971:948) och PBL.

Miljöbedömningar är inte helt nya företeelser i svensk lagstiftning. De förekommer redan idag, bl.a. i 6 kap. miljöbalken, PBL och väglagen och är då kopplade till projekt eller projektliknande situationer.

PBL-kommitténs målsättning har varit ett korrekt genomförande på ett så klart och enkelt sätt som möjligt. En anpassning skall ske till befintlig nationell författningsstruktur med så få ändringar som möjligt. Kommittén anser inte att det i nuläget finns skäl att föreslå en högre kravnivå än den som direktivet föreskriver som en miniminivå.

Kommittén har övervägt olika alternativ att genomföra SMBdirektivets bestämmelser i svensk rätt. Två huvudlinjer har övervägts. Det ena har varit att komplettera redan befintlig författning på ett eller annat sätt. Den andra har varit att tillskapa en helt fristående författning. Kommittén har kommit fram till att den bästa lösningen, framför allt ur tillämparperspektiv, är att föra in huvudbestämmelserna i 6 kap. miljöbalken. Dessutom finns det likheter mellan bestämmelserna i SMB-direktivet och bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Bestämmelserna avseende miljöbedömningar för planer och program skall enligt förslaget placeras efter de bestämmelser som idag reglerar miljökonsekvensbedömningar för verksamheter och åtgärder. Förslaget innebär att bestämmelserna som skall säkra ett införande av SMB-direktivet förs in genom nya stycken i 6 kap.1 och 3 §§miljöbalken där det anges i vilka fall bedömningarna krävs och syftet med bestämmelserna samt genom nya paragrafer, 11-17 §§ och 21 §.

När det gäller begrepp anser PBL-kommittén att befintliga begrepp bör användas så långt det är möjligt. Kommittén har funnit att det dokument som skall upprättas i samband med miljöprövningar enligt SMB-direktivet, kallat miljörapport, skall benämnas miljökonsekvensbeskrivning. De skäl som talar för detta är dels att begreppet miljörapport redan används i miljöbalken för en annan typ av dokument, dels för att det dokument som tas fram i samband med en miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken kallas miljökonsekvensbeskrivning. Själva miljöbedömningen skall enligt förslaget kallas miljökonsekvensbedömning, bl.a. för att tydliggöra kopplingen till miljökonsekvensbedömningar för bedrivande av

verksamheter och vidtagande av åtgärd. I fråga om direktivets räckvidd anser kommittén att det bör vara regeringens uppgift att närmare bestämma denna och att omfattningen inte bör gå utöver direktivets miniminivå. Kommittén föreslår därför en bestämmelse som innebär att uppgiften att ange vilka planer och program som skall omfattas delegeras till regeringen.

Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program kan bidra till öppenhet och allsidighet vid utredning och beredning av beslut, miljöanpassning av alternativ och förslag samt förbättrat underlag för inflytande och insyn i processerna. Kraven på utförande av miljöbedömningar innebär att myndigheterna och kommunerna åläggs att utföra miljökonsekvensbedömningar till den del de inte redan förekommer idag. Det kräver att myndigheterna och kommunerna får tillräckliga resurser för att kunna utföra detta arbete.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 8, 9, och 10 §§ skall utgå, dels att nuvarande 6 kap. 11-13 §§ skall betecknas 18-20 §§, dels att 6 kap. 1, 3, och 4 §§ samt rubriken närmast före 6 kap. 4 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 6 kap. 5 § skall lyda ”Utökat samråd med miljökonsekvensbedömning i fråga om vissa verksamheter och åtgärder”,

dels att rubriken närmast före 6 kap. 7 § skall lyda ”Miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder”,

dels att rubriken närmast före 6 kap. 11 § skall sättas närmast före 6 kap. 18 §,

dels att det i balken skall införas åtta nya bestämmelser, 11-17 och 21 §§, samt närmast före 6 kap. 11, 12, 16 och 17 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap

1 §

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelser i dessa kapitel. En sådan beskrivning skall finnas även

vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå vid utarbetandet av planer och program när en myndighet eller en kommun gör en miljökonsekvensbedömning för planer eller program enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande.

3 §

Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö.

Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning som berör en verksamhet som avses i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor är också att identifiera och bedöma faktorer i verksamhetens omgivning som kan påverka säkerheten hos denna.

Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för en plan eller ett program är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas.

Tidigt samråd och beslut om betydande miljöpåverkan i fråga om vissa verksamheter och åtgärder

4 §

Alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall tidigt samråda med länsstyrelsen. De skall även samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda och göra det i god tid och i behövlig omfattning innan de gör en ansökan om tillstånd och upprättar den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 1 §. Före samrådet skall den som avser att bedriva verksamheten till länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan.

Vad som sägs i första stycket gäller också för ärenden för vilka en miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt 1 § andra stycket.

Vad som sägs i första stycket gäller också för ärenden för vilka en miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt 1 § tredje stycket.

Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får inte överklagas. Innan beslut fattas skall yttrande i frågan begäras in från tillsynsmyndigheten i de fall denna inte är länsstyrelsen.

Regeringen får föreskriva om vilka slags verksamheter och åtgärder som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Miljökonsekvensbedömningar av planer och program

11 §

När en myndighet eller kommun utarbetar en plan eller ett program, som krävs i lag eller annan författning, skall myndigheten eller kommunen göra en miljökonsekvensbedömning om planens eller programmets genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen får meddela föreskrifter om när en plan eller ett

program skall anses medföra betydande miljöpåverkan. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om vilka planer och program som kräver miljökonsekvensbedömning.

Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program

12 §

Om en miljökonsekvensbedömning krävs enligt 11 § skall myndigheten eller kommunen upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. I beskrivningen skall finnas en sammanfattning av planens eller programmets innehåll, dess huvudsakliga syfte och förhållande till andra relevanta planer och program. Beskrivningen skall vidare innehålla en redogörelse för

1. de väsentliga förhållandena i tillståndet hos miljön och dess sannolika utveckling om planen eller programmet inte genomförs,

2. de kännetecknande miljöförhållandena i områden som kan antas komma att påverkas betydligt om planen eller programmet genomförs,

3. alla befintliga miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, däribland i synnerhet sådana som berör ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2,

4. de mål för skydd av miljön som uppställts på internationell nivå och på gemenskaps- eller nationell nivå och som är rele-

vanta för planen eller programmet samt det sätt på vilket målen och andra miljöhänsyn har beaktats under utarbetandet av planen eller programmet,

5. den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma vid planens eller programmets genomförande med avseende på biologisk mångfald, befolkning, folkhälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, kulturarv, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt arv, och landskap samt det inbördes förhållandet mellan dessa faktorer,

6. de åtgärder som planeras för att förhindra, minska och så långt som möjligt uppväga varje betydande negativ miljöpåverkan som följer av att planen eller programmet genomförs,

7. rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd inklusive en sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som behandlats och av hur bedömningen gjorts och vilka problem som påträffats,

8. de åtgärder som planeras för uppföljning, och

9. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1-8.

Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla den information som är rimlig med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, samt planens eller

programmets innehåll och detaljeringsgrad. Vid upprättandet av beskrivningen skall hänsyn också tas till var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger.

Innan en myndighet eller en kommun bestämmer omfattningen av och detaljeringsgraden för de uppgifter som skall ingå i miljökonsekvensbeskrivningen, skall myndigheten eller kommunen samråda med den eller de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen eller programmet. För planer och program på nationell nivå skall samråd i stället ske med Naturvårdsverket.

13 §

När en miljökonsekvensbeskrivning upprättats för en plan eller ett program skall en myndighet eller kommun göra beskrivningen, tillsammans med förslaget till planen eller programmet, tillgänglig för berörda kommuner och myndigheter samt allmänheten och andra intresserade. Dessa skall ges skälig tid att yttra sig och i så god tid att synpunkterna kan beaktas innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering.

Regeringen får meddela närmare bestämmelser om hur samråd enligt första stycket skall ske.

14 §

När en miljökonsekvensbeskrivning upprättas för en plan eller ett program som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land skall beskrivningen, tillsammans med förslaget till planen eller programmet, sändas till den berörda staten. Detta skall göras i så god tid att, om den berörda staten begär det, samråd kan ske med den staten innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering. Samrådet skall avse den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra och de åtgärder som planeras för att minska eller eliminera sådana effekter.

15 §

Den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats enligt 12 § samt synpunkter från samråd enligt 13 och 14 §§ skall beaktas när planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering.

Uppföljning av miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program

16 §

Den myndighet eller kommun som upprättat en miljökonsekvensbeskrivning som avses i

12 § skall efter att planen eller programmet antagits skaffa sig kunskap om den miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande faktiskt medför. Detta skall göras så att kunskap om sådan negativ påverkan som tidigare inte identifierats kan läggas till grund för beslut om lämpliga avhjälpande åtgärder.

Information om miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program

17 §

När en plan eller ett program som avses i 11 § har beslutats skall den som upprättat miljökonsekvensbeskrivningen i en särskild sammanställning redovisa

1. hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet,

2. hur miljökonsekvensbeskrivningen och synpunkter från samråd enligt 13 och 14 §§ har beaktats,

3. skälen till att planen eller programmet har antagits i stället för alternativ som varit föremål för överväganden, och

4. de åtgärder som avses att vidtas för uppföljning enligt 16 §.

Sammanställningen skall, tillsammans med planen eller programmet, göras tillgänglig för dem med vilka samråd skett enligt 13 och 14 §§. Dessa skall informeras om att planen eller programmet har antagits.

21 §

De myndigheter och kommuner som tillämpar bestämmelser i detta kapitel skall sträva efter att samordna information och material för att undvika att miljökonsekvensbeskrivningar görs mer än en gång.

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

1. Denna lag träder i kraft den 21 juli 2004.

2. Bestämmelserna i 11-17 och 21 §§ skall tillämpas på

  • de planer och program som formellt börjar förberedas från

och med den 21 juli 2004 samt

  • de planer och program vilka formellt började förberedas

före den 21 juli 2004 och som antas eller läggs till grund för reglering efter den 21 juli 2006 (för det fall regeringen inte i varje enskilt fall beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten därom).

1.1 Följdhänvisning i berörda författningar

x § I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program.

1.2 Konsekvensändringar

I de författningar som i dag gör en hänvisning till befintliga 6 kap. 10 – 13 §§ behöver paragrafnummer ändras i enlighet med kommitténs förslag.

1. PBL-kommitténs uppdrag

1.1. Plan- och bygglagen

I år är det 16 år sedan plan- och bygglagen (1987:10, PBL) trädde i kraft. Lagen var resultatet av ett omfattande utredningsarbete som ursprungligen grundades på direktiv som hade meddelats år 1968. Syftena med den nya plan- och bygglagen var bl.a. att samordna bestämmelserna om utnyttjande av mark och vatten i en lag och att modernisera plansystemen. Genom PBL fördes nya planformer in och de olika plannivåerna tydliggjordes. En tanke var också att planernas betydelse vid andra typer av beslut skulle förstärkas.

En annan nyhet var att kommunerna fick större ansvar för beslut om utnyttjande av mark och vatten samt bebyggelseutveckling. Planer blev gällande genom själva det kommunala beslutet att anta planen i stället för som tidigare genom att beslutet fastställdes av en statlig myndighet, länsstyrelsen. Länsstyrelsen fick rollen att företräda och samordna statens intressen bl.a. genom att få en tydlig samrådsroll och en möjlighet att upphäva planer i vissa specifika fall. Jämfört med tidigare regleringar förstärktes det medborgerliga inflytandet genom att fler grupper fick möjlighet till insyn och inflytande.

Sedan lagen trädde i kraft har flera förändringar genomförts. Några av de förändringar som haft en relativt stor betydelse är följande.

Genom medlemskapet i EES kom direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), det s.k. MKB-direktivet, att gälla i Sverige. Det ledde till att särskilda bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar fördes in i PBL år 1993.

En annan förändring skedde den 1 juli 1995 då ett nytt system för tillsyn och kontroll infördes. Genom ändringarna betonades det

ansvar som byggherren har gentemot det allmänna för att de tekniska egenskapskraven uppfylls.

År 1996 ökade kraven på miljöhänsyn i samband med beslut om mark- och vattenanvändning, bl.a. genom ändringar i 2 kap. 2 § PBL som innebar att krav på miljöhänsyn infördes i samband med planläggning och genom att konsekvensanalyser skall genomföras i samband med översiktsplanering.

Införandet av miljöbalken år 1999 medförde att kopplingen till miljölagstiftningen blev tydlig. Den särskilda naturresurslagen som PBL tidigare varit kopplad till upphävdes och bestämmelser om hushållning med mark- och vatten fördes in i 3 och 4 kap. miljöbalken till vilka PBL hänvisar. Samtidigt behandlades frågan om miljökonsekvensbeskrivningarna enligt PBL och miljöbalken.

Även om det således skett flera förändringar sedan lagen trätt i kraft finns det nu anledning att göra en samlad översyn, bl.a. på grund av förändringar i samhället och med anledning av de effekter som lagstiftningen fått, bl.a. de som kunnat konstateras efter vissa av de genomförda ändringarna, t.ex. avseende kontrollsystemet.

1.2. Uppdraget

Regeringen har gett PBL-kommittén i uppdrag att göra en samlad översyn av PBL. I uppdraget anges bl.a. följande. Förslag som kommittén lämnar skall tillgodose krav på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i PBL och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om

  • regional samverkan,
  • översiktlig planering,
  • detaljplaner m.m.,
  • kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,
  • kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL),
  • beslutsprocessen inklusive instansordningen samt
  • sanktioner.

Av regeringens uppdrag framgår att PBL-kommittén skall ha tre övergripande mål för sitt arbete. Dessa är att

  • stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.

Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag till ändringar i PBL som tidigare har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen.

Utredningsdirektiven i dess helhet återfinns i bilaga 1.

1.3. PBL-kommitténs organisation och arbetsformer

PBL-kommitténs arbetsuppgifter är omfattande och berör många. Kommitténs ambition är att verka för lyhördhet och öppenhet i arbetet. Hittills har kommitténs arbete organiserats på följande sätt.

Kommittémöten hålls regelbundet. Två fasta expertgrupper har knutits till arbetet. Den ena gruppen, som kallas den interdepartementala expertgruppen består av företrädare för åtta berörda departement. Den andra gruppen, den s.k. myndighetsexpertgruppen, består av företrädare för den lokala, regionala och nationella nivån och har företrädare för Svenska Kommunförbundet, länsstyrelserna och Boverket.

Härutöver har det hittills skapats två referensgrupper med berörda myndigheter och branschorganisationer. Den ena referensgruppen har kopplats till arbetet med frågorna som rör den s.k. planeringsprocessen och den andra har kopplats till den s.k. byggprocessen.

Vid sidan om möten med de ovannämnda grupperna kommer det att anordnas särskilda seminarier och hearings. Redan har det hållits seminarier rörande t.ex. översiktlig planering i kommuner med större städer och i små kommuner.

Samråd med Miljöbalkskommittén är viktigt. I kommittédirektiven pekar man särskilt på det behovet.

Mer information om organisationen och arbetsformerna och fortlöpande information som rör det pågående arbetet inom kommittén finns på hemsidan med adressen www.sou.gov.se/pbl.

Kommitténs arbete har hittills framför allt fokuserats på två EGdirektiv, dvs. direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2001/42/EG, bilaga 2) och direktivet om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (2001/77/EG). De uppdrag som lämnats till PBL-kommittén rörande de båda direktiven är mycket olika. När det gäller direktivet om planers och programs miljöpåverkan har kommittén fått i uppdrag att lämna förslag till införlivandet av direktivet i svensk lagstiftning. När det gäller direktivet som rör främjande av ökad produktion av el från förnybara energikällor innebär uppdraget att göra en kartläggning om det finns några lagstiftningshinder och andra hinder i PBL eller som rör gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning, i första hand miljöbalken. Till uppdraget rörande el från förnybara energikällor hör också att föreslå hur man kan arbeta vidare med identifierade hinder. Eftersom de båda uppdragen är olika till sin karaktär har kommittén valt att redovisa utvärderingen i en särskild rapport som kallas Främjande av el från förnybara energikällor. Rapporten ges in till regeringen samtidigt som detta delbetänkande. I detta betänkande redovisas därför endast förslaget till genomförande av direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Direktivet rörande bedömningar av vissa planers och programs miljöpåverkan har olika förkortningar, ibland kallas det SEA-direktivet och andra gånger SMB-direktivet. De miljöbedömningar som skall göras enligt direktivet kallas i vissa sammanhang strategiska miljöbedömningar (SMB) och kommittén har valt att i fortsättningen kalla direktivet SMB-direktivet.

I övrigt fortsätter kommittén att arbeta i enlighet med kommittédirektiven och arbetet följer i stort den till regeringen inlämnade arbetsplanen. Det innebär att kommittén planerar att senare redovisa förslag till åtgärder som kan vidtas för att effektivisera beslutsprocessen, inkl. instansordningen för överklagande samt möjligheterna att överklaga. Kommittén planerar att arbetet skall kunna avslutas senast den 31 december 2004.

2. Uppdraget att lämna förslag till genomförande av SMB-direktivet

2.1. Arbetets genomförande

I samband med arbetet med att ta fram förslag till genomförande av SMB-direktivet har samråd skett med Miljöbalkskommittén. En informell arbetsgrupp inom Regeringskansliet har i ett tidigt skede bistått med information om olika planer och program. Nära diskussioner har förts med Miljödepartementet. Kontakter har tagits med den referensgrupp som tillskapades vid SMB-direktivets framtagande bestående av företrädare för forskarvärlden, Naturvårdsverket, Boverket, Banverket, Vägverket, Riksantikvarieämbetet, länsstyrelserna, Nordregio och Svenska Kommunförbundet. Avstämning och diskussioner har förts med den interdepartementala expertgrupp och den myndighetsexpertgrupp som har knutits till PBL-kommittén.

2.2. Avgränsning

PBL-kommittén har sammantaget ett brett uppdrag, där frågan om genomförandet av SMB-direktivet ingår som en del. I kommitténs övriga uppdrag ingår bl.a. att överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan PBL och miljöbalken m.fl. lagar – detta naturligen utifrån plan- och bygglagens perspektiv. Uppdraget i denna del inrymmer många olika aspekter och löper tidsmässigt längre än frågan om genomförande av SMB-direktivet. Kommittén kommer att i ett senare skede och i sammanhållen form lämna förslag i frågor som rör samordning mellan olika lagar.

Miljöbalkskommittén har enligt dir. 1999:109, senast kompletterade genom dir. 2003:61, generellt uppdraget att

utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag på nödvändiga reformer. Här ingår bl.a. frågan om miljökonsekvensbeskrivningar, förfarandet och erfarenheter när det gäller frågan om hur regelverket fungerar samt kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. Miljöbalkskommitténs uppdrag i denna del skall redovisas senast den 31 december 2003.

I PBL-kommitténs uppdrag ingår att samråda med berörda kommittéer och utredningar. Frågor som har aktualiserats i detta sammanhang, bl.a. rörande förändringar av bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som har stark anknytning i eller till PBL, kommer med hänsyn till slutdatum för PBL-kommitténs samt för Miljöbalkskommitténs uppdrag därför att hanteras i ett senare skede.

2.3. Tidsaspekter

PBL-kommitténs uppdrag i nu aktuell del skall redovisas den 30 juni 2003. SMB-direktivet innehåller EG-rättsliga regler av komplex natur och kommittén har med den tid som stått till buds gjort sitt yttersta för att lägga fram förslag som uppfyller de krav som direktivet ställer.

Ytterligare diskussioner med representanter för olika myndigheter, framför allt tänkta tillämpare av föreslagna bestämmelser, hade varit värdefullt och önskvärt att företa. Detta har dock inte varit möjligt med hänsyn till tidsramen. I samband med remissförfarande kan dock förslagen analyseras ytterligare.

Med hänsyn till ovan nämnda vidare uppdrag som både PBLkommittén och Miljöbalkskommittén har, kan det finnas anledning att i senare betänkande återkomma även i de delar miljöbalkens och plan- och bygglagens olika bestämmelser påverkas av nu lagda förslag.

3. Genomförande av EG-direktiv

Som medlem i Europeiska unionen, EU, är Sverige som stat bunden av bestämmelserna i bl.a. fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen (Romfördraget). Av artikel 249 i fördraget framgår att ett direktiv är bindande för medlemsstaten med avseende på det resultat som skall uppnås, men att det överlåtits åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Varje medlemsstat är skyldig att se till att direktivet genomförs i den nationella lagstiftningen. Utöver detta slås i fördragets artikel 10 fast en allmän skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs. Medlemsstaten skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.

I Romfördraget uttalas (indirekt) att EG-direktiv till skillnad från EG-förordningar inte är direkt tillämpliga. EG-domstolen har i avgöranden slagit fast att det kan finnas bestämmelser i ett direktiv som under vissa förutsättningar är direkt tillämpliga. I princip måste dock ett direktiv genomföras i nationell lagstiftning. Det skall i detta sammanhang även nämnas att bestämmelserna i ett direktiv kan ha direkt effekt. Det gäller om bestämmelsen är ovillkorlig och tillräckligt tydlig till sitt innehåll. Om så är fallet kan bestämmelsen åberopas av enskilda inför nationella domstolar även om bestämmelsen inte har genomförts på ett korrekt sätt i nationell lagstiftning. De nationella myndigheterna skall, när det konstateras att en EG-bestämmelse har direkt effekt och är oförenlig med en nationell bestämmelse, inte tillämpa den nationella bestämmelsen.

Beskrivningen av EG-rättens innehåll och innebörd börjar i själva fördraget och i respektive rättsakt, men för att förstå dessa är det nödvändigt att även se till EG-domstolens praxis. EGdomstolen har bl.a. i mål C361/88 slagit fast att det kan vara tillräckligt att för ett korrekt genomförande av ett direktivs

bestämmelser hänvisa till ett allmänt rättsligt sammanhang. Av domen framgår att direktiv får omformas i den nationella lagstiftningen. Det finns inget krav på att direktivtexten skall överföras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip tillämpas vid genomförandet i den mening att direktivets regler skall återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Detta för att enskilda som berörs fullt ut skall kunna förvissa sig därom. Det är inte tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis. Uttalanden i förarbeten till lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall anses genomförda (enligt prop. 1997/98:45, Miljöbalk, Del 1, s. 198).

Miljöbalkskommittén har i betänkandet Bestämmelser om miljökvalitet – Ramdirektivet för vatten, SOU 2002:107 s. 51, redogjort för att EG-domstolen i ett antal fall slagit fast att medlemsstaterna inte har genomfört direktiv på miljöområdet på ett korrekt sätt. Denna rättspraxis utgör en betydelsefull källa vid genomförandet av nya EG-direktiv. Den legalistiska hållning som EG-domstolen har intagit innebär i många fall att krav ställs på att ett direktiv överförs till bindande regler i den nationella rättsordningen på ett sätt som tillgodoser grundläggande krav på tydlighet och rättssäkerhet. Genomförandet skall säkerställa en heltäckande och fullständig överföring av direktivets bestämmelser. Vidare dras följande slutsats (a.a. s. 64). EG:s sektorsinriktade miljöregler och bristen på enhetliga termer och begrepp i direktiven ställer betydande krav på medlemsstaterna vid genomförandet av EGregler. Den nationella lagstiftningen måste medge ett visst mått av flexibilitet för att kunna möta dessa krav. Samtidigt bör det vara möjligt att behålla vissa grundläggande egenskaper i den nationella miljölagstiftningen.

Att ställa upp allmänna principer för vilka bestämmelser i ett direktiv som vid genomförandet skall eller bör återspeglas ordagrant i nationell lagstiftning låter sig således svårligen göras. Varje artikel i varje direktiv måste analyseras och jämföras med befintlig svensk författning. I Sverige har vi att utgå från den svenska textversionen av respektive direktiv vid en sådan analys. Vid tveksamheter kan jämförelser göras med andra språkversioner, men det skall hållas i minne att den svenska versionen är lika giltig som övriga.

EG-kommissionen har som en av sina viktigaste uppgifter att kontrollera att medlemsstaterna genomför och tillämpar EGrättens bestämmelser på ett korrekt sätt. Kommissionens främsta kontrollinstrument för att utöva denna kontrollfunktion är det s.k. överträdelseförfarandet enligt artikel 226 i Romfördraget. Förfarandet kan ytterst leda till att kommissionen väljer att väcka talan mot en medlemsstat i EG-domstolen. Överträdelser av EGrätten kan innebära skadeståndsansvar för den medlemsstat som brutit mot EG-rätten.

4. SMB-direktivet

4.1. Allmänt

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, SMB-direktivet, är ett s.k. minimidirektiv.

I förordet till direktivet anges bl.a. att enligt artikel 174 i Romfördraget skall gemenskapens miljöpolitik bidra bl.a. till att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa och till att utnyttja naturresurser varsamt och rationellt samt bygga på försiktighetsprincipen. Enligt artikel 6 i fördraget skall miljöskyddskraven integreras i utformningen av gemenskapens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Miljöbedömningar uppges vara viktiga för att integrera miljööverväganden vid utarbetande och antagande av vissa planer och program, som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i medlemsstaterna, eftersom det därigenom säkerställs att sådan påverkan till följd av genomförandet av sådana planer och program beaktas när de förbereds och innan de antas. Vidare anges bl.a. att det krävs åtgärder på gemenskapsnivå för att fastställa en ram med minimikrav för miljöbedömningar, vari anges de övergripande principerna för miljöbedömningssystemet och som med beaktande av subsidiaritetsprincipen överlåter detaljerna åt medlemsstaterna. Gemenskapens åtgärder bör inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets mål i fråga om miljön.

4.2. Innehåll

I artikel 1 i SMB-direktivet anges att syftet med direktivet är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program. Detta för att främja en hållbar utveckling genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med direktivet för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Artikel 2 innehåller definitioner av begreppen planer och program, miljöbedömning, miljörapport och allmänheten. Planer och program i direktivets mening är de planer och program, inklusive de som samfinansierats av Europeiska gemenskapen samt ändringar av dem, som utarbetas eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande, och som krävs i lagar och andra författningar. Miljöbedömning innebär utarbetande av en miljörapport, genomförande av samråd, beaktande av miljörapporten och resultaten av samrådet i beslutsprocessen samt information om beslutet i enlighet med artiklarna 4-9 i direktivet. En miljörapport är den del av plan- och programdokumentationen som innehåller de uppgifter som krävs i artikel 5 och i direktivets bilaga 1. Allmänheten innebär en eller flera fysiska eller juridiska personer och – i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis – deras sammanslutningar, organisationer eller grupper.

Artikel 3 anger räckvidden för direktivets krav, dvs. när miljöbedömningar skall göras. Miljöbedömningar skall utföras för alla planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan och som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 85/337/EEG eller som med tanke på att de kan antas påverka områden kräver en bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i direktiv 92/43/EEG. Ovan nämnda planer och program, i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i sådana planer och program, kräver en miljöbedömning bara om medlemsstaten finner att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Medlemsstaterna skall avgöra om andra

planer och program än de som tidigare nämnts, och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt, kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Kriterier för att avgöra om påverkan kan antas vara betydande finns i direktivets bilaga II. För en djupare redogörelse av artikelns innehåll, se vidare under avsnitt 5 om direktivets räckvidd.

Miljöbedömningen skall utföras under utarbetandet av en plan eller ett program och innan de antas eller överlämnas till lagstiftningsärende (artikel 4). Kraven i direktivet skall antingen integreras i medlemsstaternas befintliga förfaranden för antagande av planer och program eller införas i förfaranden som har inrättats för att följa direktivet. Om planer och program ingår i ett hierarkiskt system skall medlemsstaterna för att undvika att bedömningen görs två gånger, ta hänsyn till att bedömningen i enlighet med direktivet kommer att utföras på olika nivåer i systemet.

Om en miljöbedömning krävs skall det utarbetas en miljörapport där den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra redovisas och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identifieras, beskrivs och utvärderas (artikel 5). De uppgifter som skall lämnas för ändamålet anges i bilaga I till direktivet. Den miljörapport som utarbetas skall innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger. Relevanta uppgifter som är tillgängliga om planernas och programmens miljöpåverkan och som erhållits på andra beslutsnivåer eller genom annan gemenskapslagstiftning kan användas för att tillhandahålla de uppgifter som avses i direktivets bilaga I. Samråd skall äga rum med vissa myndigheter när beslut fattas om omfattningen av och nivån på detaljeringsgraden för de uppgifter som måste ingå i miljörapporten.

Utkastet till plan eller program och den miljörapport som utarbetats skall göras tillgänglig för vissa myndigheter och för allmänheten. Myndigheterna och allmänheten skall ges möjlighet att på ett tidigt stadium och inom rimlig tid yttra sig om utkastet till plan eller program och den bifogade miljörapporten innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande (artikel 6). Medlemsstaterna skall utse de myndigheter

med vilka samråd skall äga rum och som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av den miljöpåverkan som följer av genomförandet av planer och program. Medlemsstaterna skall definiera allmänheten och därvid inbegripa den allmänhet som berörs, eller kan antas bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsfattandet enligt detta direktiv, inbegripet relevanta ickestatliga organisationer, t.ex. sådana som främjar miljöskydd och andra berörda organisationer. De närmare bestämmelserna om information till och samråd med myndigheterna och allmänheten beslutas av medlemsstaterna.

Om en medlemsstat anser att genomförandet av en plan eller ett program, som utarbetas för dess territorium, kan antas medföra betydande miljöpåverkan i annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan antas komma att påverkas betydligt begär det, skall den medlemsstat på vars territorium planen eller programmet utarbetas översända en kopia av utkastet till plan eller program och miljörapporten till den andra medlemsstaten innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande (artikel 7). Om en medlemsstat får en kopia av ett utkast till plan eller program och en miljörapport skall den meddela den andra medlemsstaten om den önskar samråda innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande, och om detta är fallet skall den berörda medlemsstaten inleda samråd om den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra och om de planerade åtgärderna för att minska eller eliminera sådana effekter. Om sådana samråd äger rum skall de berörda medlemsstaterna komma överens om de närmare arrangemangen för att säkerställa att utsedda myndigheter och allmänhet i den medlemsstat som kan antas komma att påverkas betydligt informeras och ges möjlighet att yttra sig inom en rimlig tidsram. Om det krävs av medlemsstater enligt direktivet att de skall samråda, skall de i början av ett sådant samråd enas om en rimlig tidsram för hur länge samrådet skall pågå.

Den miljörapport som utarbetats, yttrandena och resultaten av alla gränsöverskridande samråd skall beaktas under utarbetandet och innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande (artikel 8).

När en plan eller ett program antas skall medlemsstaterna se till att de utsedda myndigheterna, allmänheten och alla medlemsstater med vilka samråd har ägt rum informeras och att de som har

informerats på detta sätt får tillgång till planen eller programmet såsom de antagits, ett utlåtande med en sammanfattning av hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet och hur miljörapporten, yttrandena och resultaten av samråd har beaktats och skälen till att den plan eller det program som antagits valts mot bakgrund av andra rimliga alternativ som diskuterats, och de åtgärder som fastställts beträffande övervakning (artikel 9). De närmare bestämmelserna om den information som avses skall beslutas av medlemsstaterna.

Medlemsstaterna skall övervaka den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planerna och programmen leder till för att, bland annat, i ett tidigt skede kunna identifiera oförutsedd negativ påverkan och kunna vidta lämpliga avhjälpande åtgärder (artikel 10). För att uppfylla kraven får befintliga övervakningsmekanismer användas, när så är lämpligt, i syfte att undvika dubblerad övervakning.

Miljöbedömningar som utförs enligt SMB-direktivet påverkar inte tillämpningen av kraven i direktiv 85/337/EEG eller kraven i annan gemenskapslagstiftning (artikel 11). För planer och program för vilka skyldigheten att utföra miljöbedömningar följer samtidigt både av SMB-direktivet och annan gemenskapslagstiftning kan medlemsstaterna föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den relevanta gemenskapslagstiftningen, bland annat för att undvika att bedömningen görs två gånger. För planer och program som samfinansieras av Europeiska gemenskapen skall miljöbedömningen enligt SMB-direktivet utföras i överensstämmelse med de särskilda bestämmelserna i relevant gemenskapslagstiftning.

Medlemsstaterna och kommissionen skall utbyta information om sina erfarenheter av tillämpningen av SMB-direktivet. Medlemsstaterna skall säkerställa att miljörapporterna är av tillfredsställande kvalitet för att uppfylla kraven i direktivet och de skall underrätta kommissionen om alla åtgärder som de vidtar beträffande dessa rapporters kvalitet (artikel 12). Före den 21 juli 2006 skall kommissionen överlämna en första rapport om direktivets tillämpning och verkan till Europaparlamentet och rådet. För att ytterligare integrera miljöskyddskraven i enlighet med artikel 6 i Romfördraget och med beaktande av de erfarenheter som vinns vid tillämpningen av SMB-direktivet i medlemsstaterna skall en sådan rapport om det är lämpligt åtföljas av förslag till ändringar av direktivet. Kommissionen kommer särskilt att

överväga om direktivet skall omfatta andra områden eller sektorer och andra slags planer och program. Därefter skall en ny utvärderingsrapport läggas fram vart sjunde år.

4.3. Genomförande och rapportering

Av SMB-direktivets artikel 13 framgår att medlemsstaterna före den 21 juli 2004 skall anta de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Medlemsstaterna skall genast underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits.

Skyldigheten att genomföra miljöbedömningar enligt SMBdirektivets krav skall endast gälla de planer och program som formellt började förberedas först efter den 21 juli 2004. Planer och program vilka formellt började förberedas före den dagen och som antagits eller överlämnas till lagstiftningsförfarande mer än 24 månader därefter skall omfattas av skyldigheten om inte medlemsstaten i varje enskilt fall beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten om detsamma.

Före den 21 juli 2004 skall medlemsstaterna, utöver vad som tidigare nämnts, lämna kommissionen separat information om de olika slags planer eller program enligt direktivets räckvidd, som kommer att bli föremål för en miljöbedömning i enlighet med direktivet. Kommissionen skall göra denna information tillgänglig för medlemsstaterna. Informationen skall uppdateras regelbundet.

5. SMB-direktivets räckvidd

För att kunna ge ett avvägt förslag på genomförande av direktivet i svensk författning är det nödvändigt att få grepp om räckvidden av direktivets krav, dvs. vilka planer och program som kan omfattas. I syfte att fastställa det måste artiklarna 2 och 3 studeras och analyseras i ett sammanhang.

5.1. Planer och program

Av artikel 2 framgår att för att träffas av kraven som uppställs i direktivet skall det vara fråga om sådana planer och program, och ändringar av dem, som utarbetas eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och som krävs i lagar och andra författningar.

Därtill följer av artikel 3 att det skall vara fråga om planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. En miljöbedömning skall utföras för alla planer och program (a) som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 85/337/EEG eller (b) som med tanke på att de kan antas påverka områden som kräver en bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i direktiv 92/43/EEG. Vidare anges i artikel 3 att nu nämnda planer och program, i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i nämnda planer och program, skall kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare följer att medlemsstaten skall avgöra om andra planer och program i vilka

ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap samt finansiella planer, budgetplaner eller budgetprogram skall enligt artikeln inte omfattas av direktivets krav. Direktivet gäller inte heller planer och program som samfinansierats enligt de löpande respektive programperioderna för rådets förordning (EG) 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna och rådets förordning (EG) 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 26.6.1999, s. 80).

Sammanfattningsvis kan konstateras att vissa generella karakteristika utkristalliseras i direktivtexten. För det första skall det vara fråga om planer och program utarbetade eller antagna av en myndighet, vilket föranleder ett närmare studium av myndighetsbegreppet (se avsnitt 5.2). För det andra uppställs ett författningskrav, vilket innebär att för det fall det i en författning finns en valmöjlighet att inte utarbeta eller anta en plan eller ett program träffas en sådan inte av direktivets minimibestämmelser. För det tredje ställs krav på att planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vad det innebär ger direktivet medlemsstaterna vägledning i att avgöra (se vidare avsnitt 5.3).

5.2. Myndighetsbegreppet

I SMB-direktivet anges ingen definition av begreppet myndighet. Någon allmän definition av detsamma står heller inte att finna inom EG-rätten generellt, t.ex. i Romfördraget. EG-domstolen synes inte heller i sina avgöranden ha gett sig in i en allmän definition av myndighetsbegreppet. Ett sådant begrepp torde snarast behöva bestämmas närmare till sin innebörd efter det sammanhang där det förekommer. Att se till hur myndighetsbegreppet hanteras nationellt kan också vara vägledande.

I förvaltningslagen (1986:223) används begreppet förvaltningsmyndighet. I förarbetena till lagen (prop. 1985/86:80 s. 57) har uttryckligen slagits fast att begreppet i lagen har samma betydelse som i regeringsformen. I Hellner/Malmqvists kommentar till nya förvaltningslagen, s. 39 f konstateras följande. I regeringsformen

skiljs mellan två typer av offentliga organ. Den ena är de s.k. beslutande församlingarna (riksdagen, kommunfullmäktige, m.fl.). Den andra är myndigheterna. Dessa utgörs av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Regeringsformens termer myndighet och förvaltningsmyndighet är organisatoriska termer (prop. 1973:90 s. 232, 396). Myndigheter kan enligt regeringsformen vara statliga eller kommunala. Det kan också finnas myndigheter som varken är statliga eller kommunala utan är ett mellanting (prop. 1973:90 s. 395). Vissa förvaltningsmyndigheter nämns i regeringsformen (se t.ex. 11 kap. 6 §), men omnämnandet syftar inte till att ge annat än en antydan om förvaltningsorganisationen. Till myndigheterna räknar regeringsformen inte organ som är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. statliga aktiebolag och kommunala bostadsstiftelser. Även om ett sådant organ har anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter eller till och med myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen, är det inte en myndighet i dess mening. Man kan alltså konstatera att regeringsformen delar in andra offentliga organ än de beslutande statliga och kommunala församlingarna i två kategorier – myndigheter och förvaltningsrättsliga subjekt av annat slag – samt att det vid sidan av regeringen och domstolarna inte finns andra myndigheter än förvaltningsmyndigheter. Regeringsformens myndighetsbegrepp tar således sikte på organisatoriska förhållanden snarare än funktionella samband. Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger någon närmare ledning när man skall bedöma om ett organ utgör en myndighet eller ett enskilt rättssubjekt. I a.a. s. 40 erinras dock om att lagstiftaren i senare sammanhang gjort vissa uttalanden om tolkningen av regeringsformens myndighetsbegrepp och om hur det förhåller sig till myndighetsbegreppet i tryckfrihetsförordningen, TF, och sekretesslagstiftningen. Den slutsats som dras (a.a. s. 41) är att myndighetsbegreppet i förvaltningslagen har samma betydelse som det har kommit att tilläggas i regeringsformen. Det överensstämmer också med TF:s och sekretesslagens myndighetsbegrepp med den enda skillnaden att regeringen och domstolarna inte hör till förvaltningsmyndigheternas krets. Det konstateras (a.a. s. 42) att när man avgör om ett organ skall anses vara en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening är framförallt tillhörigheten till den offentligrättsliga statliga eller kommunala organisationen av vikt. Gränsen mot andra organ med offentliga förvaltningsuppgifter kan ibland vara svår att dra. Exempel på frågor man i tveksamma fall har

anledning att ställa är: vem har inrättat organet och hur har det skett, grundas verksamheten på lag eller annan författning, vem utser organets styrelse eller dylikt, hur finansieras verksamheten, vilken bindning finns till regeringen och andra myndigheter.

Vid avgöranden i Högsta domstolen och Regeringsrätten har inte heller slagits fast någon generell definition av begreppet myndighet utan även här studeras i vilket sammanhang det förekommer och hur organet fungerat avseende en viss aktuell uppgift.

5.3. Betydande miljöpåverkan

I artikel 3 p 5-7 beskrivs mera utförligt hur betydande miljöpåverkan skall bedömas. Det slås fast att medlemsstaterna skall avgöra om planer eller program som tidigare angivits kan antas medföra betydande miljöpåverkan antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillvägagångssätt. I detta syfte skall medlemsstaterna i samtliga fall ta hänsyn till relevanta kriterier i direktivets bilaga II för att säkerställa att planer och program, som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, omfattas av direktivet.

I bilaga II listas kriterier av två slag, dels särdragen i planer och program, dels särdragen när det gäller påverkan och i fråga om det område som kan antas komma att påverkas. När det gäller särdragen i planer och program skall särskild hänsyn tas till i vilken utsträckning planen eller programmet anger förutsättningarna för projekt och andra verksamheter när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser; i vilken utsträckning planen eller programmet påverkar andra planer eller program, inklusive sådana som ingår i ett hierarkiskt system; planens eller programmets betydelse för integreringen av miljöaspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling; miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet; planens eller programmets betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning (t.ex. planer och program som har samband med avfallshantering eller skydd av vatten). Vidare när det gäller särdragen i fråga om påverkan och avseende det område som kan antas komma att påverkas skall hänsyn särskilt tas till sannolikhet, varaktighet och frekvens av påverkan och möjligheten

att avhjälpa den; påverkans ackumulerade art; påverkans gränsöverskridande art; riskerna för människors hälsa eller för miljön (t.ex. på grund av olyckor); påverkans storlek och fysiska omfattning (geografiskt område och antalet personer som kan antas komma att beröras); betydelsen av och sårbarheten hos det område som kan antas komma att beröras på grund av kulturarvet eller speciella särdrag i naturen, överskridna miljökvalitetsstandarder eller gränsvärden, intensiv markanvändning; påverkan av områden eller natur som har erkänd nationell, gemenskaps- eller internationell skyddsstatus.

När det görs en undersökning i varje enskilt fall och när olika slags planer och program specificeras i enlighet med ovanstående skall samråd äga rum med de myndigheter som utses i enlighet med direktivets bestämmelse. Medlemsstaterna skall se till att de slutsatser om en betydande miljöpåverkan, inbegripet skälen till att inte kräva en miljöbedömning i enlighet med direktivets bestämmelser, görs tillgängliga för allmänheten.

6. SMB-direktivets förhållande till annan gemenskapslagstiftning och internationell rätt

6.1. MKB-direktivet

Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, MKBdirektivet, som ändrats genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997, skall tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Direktivet omnämns bl.a. i SMBdirektivets artikel 3. I MKB-direktivet definieras projekt som utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer av arbeten samt andra ingrepp i den omgivande naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning. Exploatör är den som ansöker om tillstånd för ett privat projekt eller den offentliga myndighet som tar initiativ till ett projekt. Tillstånd definieras som den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet. Direktivet gäller inte projekt som avser det nationella försvaret.

Medlemsstaterna skall enligt direktivet vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges.

Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas. När det inte kolliderar med gränsöverskridande intressen får medlemsstaterna i undantagsfall besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från direktivets krav.

Miljökonsekvensbedömningen skall i varje enskilt fall och i enlighet med direktivets bestämmelser på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande människor, fauna och flora, mark, vatten, luft, klimat och landskap, materiella tillgångar och kulturarv samt samspelet mellan dessa faktorer.

I MKB-direktivets artikel 4 anges att de projekt som listas i direktivets bilaga I skall bli föremål för en bedömning enligt direktivet. När det gäller sådana projekt som listas i bilaga II skall medlemsstaterna bestämma genom granskning från fall till fall, eller genom att medlemsstaterna fastställer gränsvärden eller kriterier som krävs för att avgöra vilka projekt som skall bli föremål för sådan bedömning.

När det gäller projekt vars miljöpåverkan skall bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med direktivet skall medlemsstaterna säkerställa att exploatören på lämpligt sätt lämnar vissa uppgifter. De uppgifter som skall tillhandahållas skall åtminstone omfatta en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar, de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra, en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna samt en icke-teknisk sammanfattning av nämnda uppgifter.

Medlemsstaterna har att säkerställa att de myndigheter som har tillgång till relevanta uppgifter gör dessa tillgängliga för exploatören.

Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. I detta syfte skall medlemsstaterna utse de myndigheter som skall höras och även fastställa hur samrådet skall gå till. Vidare har medlemsstaten att sörja för att varje tillståndsansökan liksom insamlad information görs tillgänglig för allmänheten inom rimlig tid för att den berörda allmänheten skall få möjlighet att framföra sina synpunkter innan tillstånd beviljas. Den närmare utformningen av informationen och samrådet skall bestämmas av medlemsstaterna. Beroende på respektive projekts karaktär och

lokalisering får medlemsstaterna bestämma vilka som är berörda, ange var informationen skall finnas tillgänglig, fastställa på vilka sätt allmänheten skall informeras, t.ex. genom anslag inom visst område, publicering i lokaltidningar, utställningar med planer, ritningar, tabeller, diagram och modeller, bestämma hur allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig, exempelvis skriftligen eller genom en offentlig utfrågning samt bestämma lämpliga tidsgränser för de olika stegen i proceduren i syfte att säkerställa att ett beslut fattas inom en rimlig tid.

I direktivet finns även bestämmelser om proceduren (samråd och information) kring projekt som har en gränsöverskridande miljöpåverkan.

Resultaten av samråden och de uppgifter som inhämtats skall beaktas vid tillståndsgivningen.

När ett beslut att bevilja eller avslå en tillståndsansökan har fattats, skall den ansvariga myndigheten eller de ansvariga myndigheterna informera allmänheten om detta på lämpligt sätt. Den ansvarige myndigheten eller de ansvariga myndigheterna skall låta allmänheten få tillgång till information om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta, de huvudsakliga skäl och överväganden som beslutet grundar sig på samt en eventuell beskrivning av de huvudsakliga åtgärderna för att undvika, och om möjligt neutralisera, de allvarligaste negativa effekterna.

Bestämmelserna i direktivet begränsar inte de ansvariga myndigheternas skyldighet att tillämpa nationella föreskrifter och tillämplig rättspraxis om affärs- och industrihemligheter, inklusive immateriella rättigheter, och om hänsynstagande till allmänna intressen.

I SMB-direktivets artikel 11 slås fast att miljöbedömningar som utförs enligt SMB-direktivet inte påverkar tillämpningen av kraven i MKB-direktivet eller kraven i annan gemenskapslagstiftning. För planer och program för vilka skyldigheten att utföra miljöbedömningar följer samtidigt både av SMB-direktivet och annan gemenskapslagstiftning kan medlemsstaterna föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den relevanta gemenskapslagstiftningen, bl.a. för att undvika att bedömningen görs två gånger. För planer och program som samfinansieras av Europeiska gemenskapen skall miljöbedömningen enligt SMBdirektivet utföras i överensstämmelse med de särskilda bestämmelserna i relevant gemenskapslagstiftning.

Hur MKB-direktivets bestämmelser genomförts i svensk rätt redogörs för senare i detta betänkande (se avsnitt 8) till den del det är relevant för kommitténs arbete.

6.2. Art- och habitatdirektivet

Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, det s.k. art- och habitatdirektivet, omnämns i artikel 3 i SMB-direktivet. Enligt art- och habitatdirektivet skall livsmiljöer för djur och växtarter skyddas bl.a. genom skapandet av ett europeiskt nätverk av skyddade områden (betecknat Natura 2000). Syftet är framförallt att bibehålla eller återställa en gynnsam status för bevarande av vissa typer av livsmiljöer och för populationer av vissa arter av vilda djur och växter.

Nätverket Natura 2000 skall upprättas genom en särskild procedur, där varje medlemsstat bl.a. identifierar platser som är viktiga för bevarandet av livsmiljöer och arter som omfattas av direktivet och utser dessa till särskilda bevarandeområden. Det handlar om livsmiljöer vars naturliga utbredningsområde inom gemenskapen är mycket litet eller har krympt avsevärt, t.ex. torvmossar, hedmarker, sanddyner och livsmiljöer i kust- eller sötvattensområden. Bland arterna av gemenskapsintresse återfinns en rad svenska djur och växter vars långsiktiga överlevnad är hotad.

Medlemsstaterna måste upprätthålla ett visst skydd för dessa områden. Varje medlemsstat får dock själv välja vilka mekanismer som skall användas inom det egna landet.

I direktivet anges vissa kriterier enligt vilka medlemsstaterna skall föreslå en lista över områden där det finns sådana livsmiljötyper och arter som räknas upp i direktivet. Listan skall lämnas till kommissionen tillsammans med upplysningar som identifierar områdena och anger de förhållanden som medfört att områdena tagits upp på listan. I samförstånd med varje medlemsstat skall kommissionen med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse för bevarandet av livsmiljöer och arter. Så snart ett område har förts upp på denna lista, skall området omfattas av ett visst närmare angivet skydd. Listan skall sedan antas av kommissionen enligt ett särskilt förfarande. När ett område har

valts ut enligt detta förfarande skall den berörda medlemsstaten utse området till särskilt bevarandeområde.

För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper och arter som listas i bilagor till direktivet.

Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar för de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet.

Alla planer och projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för syftet med att bevara området. En plan eller ett projekt får godkännas av den nationella myndigheten först efter att myndigheten har försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Om det är lämpligt skall myndigheten också höra allmänhetens åsikt.

Om bedömningen är att området skulle komma att skadas, får planen eller projektet i vissa fall ändå godkännas. Men det förutsätter att det saknas alternativa lösningar och att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. Det förutsätter också att medlemsstaten vidtar alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir ekologiskt sammanhängande. Om området innehåller en livsmiljötyp eller art som enligt direktivet är särskilt prioriterad, får man i bedömningen endast beakta sådana faktorer som rör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.

Art- och habitatdirektivets skyddsbestämmelser gäller också för skyddsområden enligt fågeldirektivet.

Av information från Naturvårdsverkets hemsida på internet framgår att Sverige hittills har föreslagit 3 420 områden enligt art-

och habitatdirektivet till nätverket och 436 områden enligt fågeldirektivet.

6.3. Ramdirektivet för vatten

I artikel 3 i SMB-direktivet anges att planer och program på vattenförvaltningsområdet kan omfattas av räckvidden. Europaparlamentet och rådet antog i december 2000 ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten. Ramdirektivet är ett exempel på EG-rättsakt som ställer krav på tillskapande av planer och program som efter införlivandet i svensk författning kan komma att omfattas av kraven på miljöbedömningar enligt SMB-direktivet. Ramdirektivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU. Ramdirektivet omfattar både ytvatten (sjöar och vattendrag, vatten i övergångszon och kustvatten) och grundvatten. Direktivet avser inte enbart vattenkvalitet utan vattenmiljön i sin helhet.

Ramdirektivet syftar sammanfattningsvis till att skydda och förbättra tillståndet i vattnens ekosystem samt hindra ytterligare försämringar, eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vattenmiljön bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och att ytterligare förorening förhindras, främja en hållbar vattenanvändning samt bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka.

Medlemsstaterna har stor frihet att utforma de åtgärder som behövs för att nå målen. Enligt direktivet krävs att ett kombinerat tillvägagångssätt används. Det innebär att man i fråga om föroreningskällor måste iaktta både utsläppsnormer som utgår från bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer som utgår från gränser för vad miljön och människors hälsa bedöms tåla.

Medlemsstaterna skall genomföra bland annat följande åtgärder. Medlemsstaterna skall identifiera avrinningsområden och dela in dessa i avrinningsdistrikt. För varje avrinningsdistrikt skall upprättas åtgärdsprogram för att uppnå direktivets mål för vattenkvaliteten. För varje avrinningsdistrikt skall förvaltningsplaner upprättas.

Att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner blir en central uppgift för en vattenmyndighet. Ramdirektivet innehåller

omfattande och delvis detaljerade regler om vilka åtgärder som skall eller kan ingå i ett åtgärdsprogram. Genom förvaltningsplanen tillskapas ett instrument som kan liknas vid en långsiktig verksamhetsplan.

Genomförandet av ramdirektivet delas in i olika faser. Senast den 22 december 2003 skall den svenska lagstiftning som behövs ha antagits och trätt i kraft. Vid samma tidpunkt skall den myndighetsorganisation vara etablerad som krävs för genomförandet. Vidare skall program för övervakning av vattenstatusen i varje distrikt vara färdiga senast 2006. De första åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna skall fastställas senast den 22 december 2009 och de skall därefter ses över vart sjätte år. Åtgärdsprogrammen skall tillämpas senast 2012.

Frågor i anslutning till ramdirektivet för vatten i svensk lagstiftning bereds för närvarande i Regeringskansliet.

6.4. Protokollet om strategiska miljöbedömningar till FN/ECE:s Esbokonvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang

FN/ECE:s konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, Esbo den 25 februari 1991 (Esbokonventionen) bygger på befintlig lagstiftning om miljökonsekvensbedömning, och fastställer förfaranden för samråd med parter som troligen kommer att beröras av ett projekts gränsöverskridande miljöpåverkan. Konventionen trädde i kraft 1997. Konventionens viktigaste bestämmelser har överförts till EG-rätten genom direktiv 97/11/EG, som skulle vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstiftning senast i mars 1999.

I Esbokonventionen föreskrivs att parterna i skälig utsträckning skall sträva efter att tillämpa principerna om miljökonsekvensbedömningar även på politiska riktlinjer, planer och program. SMBdirektivet innehåller en bestämmelse om gränsöverskridande påverkan (artikel 7) som bygger på Esbokonventionen. Vid sitt andra möte i februari 2001 beslutade parterna i Esbokonventionen att inleda förhandlingar om utarbetande av ett rättsligt bindande instrument i form av ett protokoll om strategisk miljöbedömning till konventionen. Protokollstexten antogs vid det åttonde förhandlingsmötet i januari 2003. Protokollets mål anges i artikel 1

vara att sörja för en hög skyddsnivå för miljön inbegripet hälsan och se till att hänsyn till miljön inbegripet hälsan integreras i åtgärder och instrument som skall främja den hållbara utvecklingen.

De materiella förpliktelserna kan delas in i tre grupper. Protokollet innehåller, för det första, allmänna bestämmelser om hjälp och vägledning till allmänheten, om erkännande av och stöd till vissa organisationer samt om främjande av protokollets mål på det internationella planet. Det innehåller även bestämmelser som innebär att personer som utövar en rättighet enligt protokollet inte får bestraffas eller diskrimineras på grund av t.ex. medborgarskap. För det andra innehåller protokollet bestämmelser om miljöbedömning av vissa planer och program. Miljöbedömningskravet är tvådelat; i vissa fall är huvudregeln att miljöbedömningen är obligatorisk, i andra fall skall miljöbedömning göras när parterna anser att planerna eller programmen kan antas medföra en betydande påverkan. Protokollet innehåller vidare detaljerade bestämmelser om de olika stadierna i en miljöbedömning. Protokollet bygger, för det tredje, vidare på Esbokonventionens bestämmelse om politiska riktlinjer, och innehåller sålunda en bestämmelse som rör politiska riktlinjer och lagstiftning. Parterna ”skall sträva efter att se till att hänsyn till miljön inbegripet hälsan övervägs och i lämplig utsträckning integreras” när de utarbetar politiska riktlinjer och lagstiftning som kan antas medföra betydande påverkan på miljön inbegripet hälsan. De skall därvid beakta ”lämpliga principer och beståndsdelar” i protokollet. De skall där så är lämpligt fastställa praktiska bestämmelser för hur detta skall gå till, och rapportera till partsmötet om hur de uppfyller kraven.

De flesta av protokollets materiella bestämmelser omfattas av kraven i SMB-direktivet. Det viktigaste undantaget är artikel 13 om politiska riktlinjer och lagstiftning, som saknar motsvarighet i SMB-direktivet. EG och medlemsstaterna har varit ledande i utformningen och den praktiska tillämpningen av den strategiska miljöbedömningen som sådan. Undertecknande av protokollet är det sista steget före ratificering. Sverige undertecknade protokollet i maj 2003.

7. Planer och program i svenska författningar

Som grund för bedömningen av vilka förändringar i svensk lagstiftning som behövs för genomförandet av direktivets krav är det – utöver att analysera direktivets räckvidd – viktigt att skapa sig en uppfattning om vilka i svensk författning nu gällande planer och program som kan anses omfattas av minimiräckvidden. Därvid har en inventering gjorts av olika författningar där begreppen plan eller program har använts. Inventeringen har gjorts utifrån definitionerna plan och program i författningstexten samt kriterierna att dessa kan ange förutsättningarna för kommande projekttillstånd eller påverka Natura 2000-områden. Det har inte gjorts någon analys av huruvida planen eller programmet endast avser användning av små områden på lokal nivå eller om det endast blir fråga om en mindre ändring. Utöver inventeringen i sig har i ett tidigt skede inom Regeringskansliet gjorts en förfrågan om aktuella planer och program. Det skall hållas i minne att någon plan eller något program kan ha missats vid genomgången, att nya författningar hela tiden tillkommer och att det därutöver kan finnas planer och program som krävs enligt kommunala föreskrifter, verksföreskrifter eller dylikt. Det är bara inom transportområdet, som företeelser som i författning inte benämns som plan eller program, har tagits med i nedanstående avsnitt. Redovisningen skall därför i denna del på intet sätt uppfattas som uttömmande.

7.1. Jord- och skogsbruk

I 8-10 §§ lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre anges att plan för bekämpning av flyghavre skall tas fram för område där flyghavre av någon betydelse förekommer.

I 3 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. uppställs krav på skötselplan för natur- och kulturreservat för reservatets långsiktiga vård.

Av 7 kap. 3 § miljöbalken framgår att föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I nationalparksförordningen (1987:938) talas om att Naturvårdsverket efter samråd med länsstyrelsen fastställer skötselplan om vård och förvaltning av nationalpark.

Slutligen anges i 29 § lagen (1921:378) om ströängars indragande till kronan att plan till odling skall göras upp.

7.2. Fiske

Inga uppgifter har framkommit som tyder på att det skulle finnas något inom lagstiftningen på fiskets område som kan rymmas i definitionen planer och program och falla under direktivets räckvidd.

7.3. Energi

Enligt 3 § lagen (1977:439) om kommunal energiplanering skall det i varje kommun finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. I en sådan plan skall finnas en analys av vilken inverkan den i planen upptagna verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser.

7.4. Industri

Det förefaller inte som om det inom lagstiftningen på industrins område i dag skulle finnas några planer eller program som träffas av direktivets räckvidd.

7.5. Transporter

I väglagen (1971:948) återfinns begreppet arbetsplan i bl.a. 15-18 §§. Arbetsplanen förefaller snarare falla under det som enligt MKB-direktivet benämns projekttillstånd än vara en plan i SMBdirektivets bemärkelse. Tidigare delar i processen i samband med

vägbyggen benämns förstudie och vägutredning och dessa är möjligen att anse såsom en plan eller ett program i SMB-direktivets betydelse.

I förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan återfinns ytterligare en typ av plan som torde omfattas av direktivets räckvidd.

I förordningen (1997:263) om länsplaner för regional infrastruktur finns krav på upprättande av länsplaner.

I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik ställs krav på trafikförsörjningsplaner.

I 2 kap. lagen (1995:1649) om byggande av järnväg stadgas att järnvägsplaner skall upprättas. För denna typ av plan görs samma bedömning som för de ovan nämnda arbetsplanerna i väglagen. Även här är de tidigare leden i utredningsskedet, benämnda förstudie och järnvägsutredning, möjligen att anse som planer eller program i SMB-direktivets betydelse.

När det gäller järnvägstransporter uppställs i förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar krav på banhållningsplan.

7.6. Avfallshantering

I 15 kap. miljöbalken regleras frågor om avfall och producentansvar. I kapitlets 11 § uppställs krav på avfallsplaner. Närmare reglering om avfallsplaner finns i avfallsförordningen (2001:1063). Även 10 b § i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar kompletterar avfallsförordningen.

7.7. Vattenförvaltning

Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar ställer upp krav på miljökonsekvensbeskrivning, men har inte krav på plan eller program motsvarande direktivets definition.

7.8. Telekommunikationer

Inga uppgifter har framkommit som tyder på att det i dag skulle finnas någon plan eller något program i författningar på telekommunikationens område som kan sägas falla under direktivets räckvidd.

7.9. Turism

Det finns såvitt framkommit inte några planer eller program på turismens område idag av det slag som omfattas av direktivets bestämmelser.

7.10. Fysisk planering och markanvändning

Plan- och bygglagens bestämmelser om planer omfattas av direktivets bestämmelser i vissa delar. Av 1 kap. 3 § PBL framgår att varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.

Det kan konstateras att enligt PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan och under vissa förutsättningar skall en detaljplan tas fram. Övriga planformer kan tas fram enligt PBL men det finns inget krav på att så skall ske. De senare omfattas således inte av definitionen plan och program i direktivet. Översiktsplanen och detaljplanen utarbetas och antas av en myndighet. Huruvida de träffas av de övriga kraven i direktivets artikel 3 kan behöva avgöras från fall till fall.

7.11. Övriga planer och program

I lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen omnämns dels program och dels planer.

I lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning ställs krav på upprättande av program.

I 5 kap. miljöbalken regleras frågor om miljökvalitetsnormer. Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet

meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer). Ett åtgärdsprogram skall upprättas, om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

8. Reglering av miljöbedömningar i nationell lagstiftning

8.1. Miljöbalken

Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 och ersatte 16 olika lagar inom miljö-, hälsoskydds- och naturresursområdena. Av förarbetena till balken (prop. 1997/98:45, Del I, s. 162) framgår bl.a. följande. Målet med miljöbalken (1 kap. 1 §) skall vara att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. För att uppnå målet skall miljöbalken tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan; värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas; den biologiska mångfalden bevaras; mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas; återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Det är en angelägenhet för var och en att verka för att miljöbalkens mål förverkligas. Det anförs även att miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer, medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål.

Miljöbalkens första avdelning, 1-6 kap., innehåller övergripande bestämmelser som generellt reglerar det som har anknytning till balkens tillämpningsområde. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. skall tillämpas av var och en som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön. Dessa

regler är också utgångspunkten för miljömyndigheterna i deras prövnings- och tillsynsverksamhet. I 3 och 4 kap. miljöbalken finns hushållningsbestämmelser som anger hur mark- och vattenområden lämpligast bör användas för att främja en hållbar utveckling. I 5 och 6 kap. finns regler om miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar.

I 6 kap. miljöbalken finns, som ovan nämnts, bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag. Dessa bestämmelser reglerar i vilka fall miljökonsekvensbeskrivningar krävs samt syftet med och innehållet i sådana beskrivningar jämte förfaranderegler. I förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ges vissa ytterligare föreskrifter.

MKB-direktivet anses ha införlivats i svensk författning framför allt genom bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken.

Av 6 kap. 1 och 2 §§ framgår när en miljökonsekvensbeskrivning krävs. En ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Det innebär att alla ansökningar om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning utom sådana som avser kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 13 och 14 kap. Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas.

Regeringen får föreskriva att miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även föreskriva om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Om det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning och i särskilda ärenden av annat slag än de som omfattas av det generella kravet på miljökonsekvensbeskrivning.

I 6 kap.4-6 §§miljöbalken finns bestämmelser om samråd både med myndigheter och enskilda.

En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall enligt 7 § samma kapitel innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningar, däribland

1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med

uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga

verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds,

3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den

huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra,

4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga,

samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

5. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i

1-4.

I 6 kap. finns vidare bestämmelser om kungörande, om tillfälle att yttra sig, om godkännande och beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen samt kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar. Det slås även fast att varje myndighet som skall tillämpa balken skall se till att planer enligt PBL och annat planeringsunderlag som behövs för att belysa hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet. Kommunerna kan åläggas att redovisa hur de avser att i sin planering skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer uppfylls.

8.2. Plan- och bygglagen

I PBL regleras närmare markanvändning och bebyggelse. PBL innehåller, som anges i 1 kap. 1 §, bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. I 2 § slås principen fast att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av

mark och vatten. Detta brukar kallas det kommunala planmonopolet.

PBL reglerar endast s.k. fysisk planering. I kommuner bedrivs även inom många andra samhällsområden en omfattande planeringsverksamhet.

Bestämmelser om de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse m.m. finns i 2 kap. PBL. Syftet med bestämmelserna är enligt förarbetena till lagen (prop. 1985/86:1, s. 111) att dessa utgångspunkter skall läggas till grund för en planerad utveckling som det ankommer på kommunens företrädare att besluta om, i första hand genom att anta planer som lägger fast den lokala tillämpningen av bestämmelserna, men också genom beslut i enskilda fall om bygglov och förhandsbesked.

Enligt PBL skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning.

Målet med planläggning anges i PBL vara att, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Hänsyn skall tas till förhållandena i angränsande kommuner. Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds.

I PBL uppställs endast krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar såvitt avser utarbetandet av detaljplaner i vissa fall. Av 5 kap. 18 § framgår att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas, om detaljplan medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser.

Vissa regler avseende förfarandet vid miljökonsekvensbeskrivningar finns i PBL. De kan sammanfattas gälla offentliggörande och tillgång till information om innehållet i miljökonsekvensbe-

skrivningen. Enligt 5 kap 21 § PBL skall en miljökonsekvensbeskrivning redovisas under samrådet. Planförslaget skall enligt 5 kap. 26 § PBL under utställningen åtföljas av bl.a. miljökonsekvensbeskrivningen.

PBL har således en särlösning när det gäller MKB i förhållande till bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken. Anledningen till detta angavs i förarbetena (prop. 1997/98:45, Del I, s. 280) vara att miljöbalkens bestämmelser i första hand är inriktade på verksamheter och projekt där den planerade verksamheten för vilken tillstånd söks är känd till sin art och omfattning när miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas. När det däremot gäller detaljplaner enligt PBL är det ofta inte känt i detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till planområdet och därför ansågs regeln behöva utformas på annat sätt. Reglerna för miljökonsekvensbeskrivningar för fysisk planering bedömdes behöva anpassas till förhållanden som gällde för den fysiska planeringen.

Bestämmelserna i PBL om miljökonsekvensbeskrivningar har ifrågasatts av Europeiska kommissionen. I april 2003 överlämnades en skrivelse med ett motiverat yttrande enligt artikel 226 Romfördraget till regeringen. I yttrandet anför kommissionen bl.a. att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt MKBdirektivet bl.a. såvitt avser miljökonsekvensbeskrivningar för infrastrukturprojekt (anläggning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse, inkl. byggande av shoppingcentrum och parkeringsplatser) samt projekt inom turism och fritid (skidbackar, skidliftar och linbanor och därmed förbundna anläggningar, hamnar för fritidsbåtar, fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden och därmed förbundna anläggningar, permanenta campingplatser och temaparker). I regeringens svar till kommissionen konstateras att MKB-direktivets krav inte är uppfyllda för dessa verksamheter och att de författningsändringar som behövs kommer att genomföras.

8.3. Trafiklagstiftningen

I väglagen (1971:948) finns begreppet arbetsplan i bl.a. 15-18 §§. En sådan skall upprättas för byggande av väg. I lagen anges vissa procedurregler. I arbetsplanen skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för att genomföra vägbyggnadsprojektet. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskriv-

ning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra projektet. Miljökonsekvensbeskrivningen skall godkännas av berörda länsstyrelser innan den tas in i arbetsplanen. När det gäller kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag skall 6 kap. 3 §, 7 § och 10-12 §§miljöbalken tillämpas. Motsvarande bestämmelser finns för järnvägar (järnvägsplaner) i 2 kap. lag (1995:1649) om byggande av järnväg. I bägge fallen finns en procedur som i vissa fall föregår planen och som benämns utredning (se avsnitt 7.5). Även för de senare uppställs krav på miljökonsekvensbeskrivningar.

9. Genomförande av SMB-direktivet i svensk lagstiftning

9.1. Målsättning och kravnivå

PBL-kommitténs målsättning vid utarbetandet av förslag till genomförande i svensk lagstiftning har varit följande. Kommittén vill att genomförandet skall göras på ett korrekt och så klart och enkelt sätt som möjligt. Förslaget skall inte ge anledning till klagomål från Europeiska kommissionens sida och anpassas till befintlig nationell författningsstruktur med så få ändringar som möjligt. Dessutom måste de bestämmelser som föreslås kunna tillämpas på framtida planformer på alla områden som kommer att införas i Sverige och som täcks av direktivets bestämmelser.

SMB-direktivet är, som anges i dess ingress, ett minimidirektiv vars krav medlemsstaten måste genomföra. Vi kan inte i Sverige välja att endast delvis genomföra bestämmelserna eller sätta kravnivån under den i direktivet angivna. Reglerna i direktivet är av komplex natur och kommer oavsett form för genomförande att kräva mycket av de som skall tillämpa reglerna. Möjligheterna till utbildning är av avgörande betydelse för att syftet skall uppnås. Rätt tillämpade kan miljöbedömningar fungera som ett utmärkt verktyg för att i ett tidigt skede få insyn i och på ett adekvat sätt kunna analysera effekterna av tänkta planer och program.

Genomförandet bör ligga i linje med direktivets krav. Kommittén ser inte att det föreligger skäl att nu föreslå en högre nivå än den som direktivet föreskriver som en miniminivå.

9.2. Olika vägar vid genomförandet

Kommittén har med ovan angivna målsättning övervägt olika tillvägagångssätt för att genomföra SMB-direktivets bestämmelser i svensk rätt. Det finns enligt kommitténs bedömning två skilda huvudlinjer. Den ena är att lägga in kompletterande bestämmelser i redan gällande författning. Den andra är att tillskapa en helt ny fristående författning. Nedan redogörs för identifierade för– och nackdelar med respektive förslag.

9.2.1. Miljöbalksalternativet

En tänkbar väg att gå vid en komplettering av befintlig författning är att föra in direktivets krav huvudsakligen i miljöbalken. Skälen härtill är följande.

Syftet

Skyddet av miljön är centralt både i SMB-direktivet och miljöbalken. SMB-direktivet rör frågan om planers och programs miljöpåverkan. Det uppställs krav på att en miljöbedömning skall utföras och att den skall innehålla en miljörapport. I artikel 1 anges att syftet med direktivet är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter vid utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling. Som en bärande princip för miljöbalken gäller att den i egenskap av en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och naturresurslagstiftning skall bilda en övergripande lagstiftning till skydd för människan och miljön. Syftet med balkens bestämmelser är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas. Den biologiska mångfalden skall bevaras. Mark, vatten och fysisk miljö i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god

hushållning tryggas. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall främjas så att ett kretslopp uppnås.

Miljömålsarbetet

Miljöbalken omformas ständigt till följd av den miljöpolitiska utvecklingen. Balken har inneburit en anpassning av lagstiftningen till den miljöpolitiska utvecklingen och skall användas bl.a. för att genomföra de miljökvalitetsmål som bygger på propositionen Svenska miljömål, vilken har antagits av riksdagen (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljöbalken kan sägas utgöra en paraplylagstiftning för hela miljöområdet. Genom sin utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya övergripande instrument, som t.ex. miljökvalitetsnormer, skapar den bättre förutsättningar för att lagstiftningen används som ett verktyg som styr miljöarbetet mot uppsatta miljömål.

SMB-direktivet och dess krav på miljöbedömningar kan ses som en verklig hjälp och tillgång i miljömålsarbetet. Rätt genomfört kan det vara ett verktyg i det arbetet, vilket är ett skäl att se det som naturligt att knyta direktivets bestämmelser nära samman med miljöbalkens bestämmelser.

Tillämparperspektivet

Därutöver är det viktigt att tänka på är att miljöbalkens existens, efter att ha varit i kraft i fyra år, är medvetandegjord och fast förankrad ute i samhället inte bara hos tillämpande myndigheter utan även hos allmänheten. Ur ett tillämparperspektiv är det därför en fördel, att till den del man skall komplettera miljörätten med nya bestämmelser, lägga dessa i nära anslutning till övriga liknande. Detta kan även vara en fördel ur allmänhetens perspektiv. Om man söker information inom området miljörätt undrar man ofta var man skall börja leta efter information avseende t.ex. rättigheter och skyldigheter. Miljöbalken är en naturlig ingång för sökandet. Regering och riksdag har dessutom genom tillskapandet av miljöbalken gett uttryck för hur miljörätten skall byggas upp, dvs.

att den i stor utsträckning skall hållas samlad. SMB-direktivets bestämmelser är en del i miljörätten.

Brett tillämpningsområde

Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa och miljön och har således ett brett tillämpningsområde. Genom sitt breda tillämpningsområde skall balken bidra till att de beslut som fattas av både myndigheter och enskilda främjar en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Miljöbalkskommitténs uppdrag enligt kommittédirektiven är att se över miljöbalkens bestämmelser. Uppdraget innehåller inte något med innebörden att miljöbalkens roll som sammanhållande och övergripande lagstiftning på miljöområdet skall ändras. Denna ansats enades man om i riksdagen när miljöbalken antogs och befästes genom att miljömålspropositionen godkändes av riksdagen.

Miljöbalkens första avdelning reglerar alla verksamheter och åtgärder och sätter upp ramar för miljöbedömningar. I 6 kap. finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar.

Av rubriken till 6 kap. miljöbalken framgår att det omfattar miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och annat beslutsunderlag och skulle rent språkligt också kunna rymma miljöbedömningar.

MKB-direktivet har till största delen införlivats i svensk rätt genom bestämmelser i miljöbalken. Någon total överensstämmelse föreligger dock inte (jfr bl.a. särreglering i 5 kap. 18 § PBL om krav på miljökonsekvensbeskrivning vid detaljplan som i dagsläget inte har någon koppling till 6 kap. miljöbalken).

Del i processen – anknytningen till MKB-direktivet

Miljöbedömning enligt SMB-direktivet blir oftast proceduren före miljökonsekvensbeskrivning vid projekttillstånd enligt MKBdirektivets krav, vilket med fördel skulle kunna tydliggöras genom placering av reglerna för miljöbedömningar avseende planer och program i miljöbalken. SMB-direktivets förhållande till MKBdirektivet kan sägas vara följande. Enligt SMB-direktivet fastläggs krav på genomförande av en miljöbedömning vid utarbetande eller antagande av vissa planer och program, bl.a. de som anger förut-

sättningarna för kommande tillstånd för projekt som listas i MKBdirektivets bilagor. Vid ansökan om projekttillstånd uppställer sedan MKB-direktivet krav på att miljökonsekvensbeskrivning skall utföras. Således sker miljöbedömningen i enlighet med SMB-direktivet i ett tidigare skede än miljökonsekvensbeskrivningen enligt MKB-direktivet i de allra flesta fall. Den kan dock ske i ett senare skede vid omarbetande av en plan eller ett program.

SMB-direktivets räckvidd är nära kopplad till bestämmelserna i MKB-direktivet (se artikel 2). Det påtalas i SMB-direktivets artikel 11 att MKB-direktivets krav lever parallellt med detta direktivs krav på miljöbedömningar, men att till den del det är möjligt, skall en medlemsstat kunna välja att använda informationen i bägge processerna.

Det finns också flera likheter mellan kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken och MKB-direktivet skall innehålla och innehållet i en miljörapport enligt SMB-direktivet. Kraven på innehållet i miljörapporten är dock mer detaljerade.

Synpunkter från samrådsparter

Kommittén har tagit del av åsikterna från den referensgrupp som tillskapades under SMB-direktivets utarbetande. Sammanfattningsvis kan konstateras att gruppen anser att miljöbalken bör användas som huvudlag för genomförandet av SMB-direktivets bestämmelser. Därtill har framförts olika synpunkter på förbättringar av generell art i såväl PBL som 6 kap. miljöbalken. Det ingår dock inte i kommitténs uppdrag att se över MKB-bestämmelserna i sig, utan detta uppdrag vilar på Miljöbalkskommittén. Det är inte heller PBL-kommitténs uppgift att i detta skede avge förslag till övriga ändringar i PBL som inte har anknytning till just SMB-direktivet.

När frågan om SMB-direktivets genomförande har diskuterats med myndighetsexpertgruppen och representanter från Regeringskansliet så har en komplettering av miljöbalken och då i 6 kap. ansetts som den mest logiska lösningen ur praktisk, juridisk, rationell, tillämpnings- och miljörättslig synvinkel.

9.2.2. PBL-alternativet

Ett andra alternativ för genomförande av huvuddelen av SMBdirektivets bestämmelser är komplettering av plan- och bygglagens bestämmelser. Även i denna lag återfinns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Lagen innehåller bestämmelser om planläggningen av mark, vatten och om byggande och syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Syftet med PBL är således något annorlunda än det som anges i SMB-direktivet. Fokus i PBL ligger inte lika tydligt på miljön.

Lagen innehåller visserligen regler om fysisk planläggning, men av befintliga planformer angivna i lagen har endast två vid inventeringen bedömts vara av det slag att de omfattas av direktivets krav på utförande av miljöbedömningar. SMB-direktivet i övrigt reglerar krav för ett flertal andra olika planer och program.

Den särlösning som idag finns i PBL när det gäller MKB har fått kritik av kommissionen såsom inte varande en fullständig kravlista i enlighet med MKB-direktivet. I dag finns ingen koppling mellan bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbalken och enligt PBL. Det kan därför vid ett införande av SMBdirektivets bestämmelser i PBL vara svårt att åstadkomma den nödvändiga kopplingen till bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken som införlivar MKB-direktivets bestämmelser.

9.2.3. Direktivets krav in i respektive författning som berörs

Ett tredje alternativ för genomförande av SMB-direktivets bestämmelser är att föra in direktivets krav i respektive svensk författning där det nämns en plan- eller programform som omfattas av SMB-direktivets krav. Det blir i så fall fråga om ett relativt stort block med bestämmelser som skall upprepas i ett antal lagar och förordningar, vilket stämmer illa med målsättningen att sträva efter enkelhet.

Ett annat problem med detta alternativ kan vara att då en ny planform tillskapas i en lag eller annan författning på ett område, vilket som helst som omfattas av direktivets räckvidd, kan det för

lagstiftaren vara svårare att finna kopplingen till EG-rättens krav på miljöbedömning.

9.2.4. Fristående författning

Den andra huvudlinjen för genomförande av SMB-direktivets bestämmelser i svensk författning är att skapa en ny separat författning. Skälen för och emot detta är följande.

Att genomföra SMB-direktivet genom att skapa en separat ny författning skulle i stort innebära att det utarbetas ett förslag som är en kopia av direktivets text. En separat lag kräver inte samma anpassning som när bestämmelser fogas in i befintlig författning. En fördel med en separat lag är att det kan bli lätt att se överensstämmelsen med direktivets text. Detta skulle i och för sig förmodligen inte bli svårare med miljöbalksalternativet. EG-rättens krav på ett korrekt genomförande tillgodoses således enligt båda alternativen.

Att ge förslag på en ny separat författning som hanterar miljörättsliga frågor splittrar dock upp det lagstiftningssystem som har lagts fast med miljöbalken och godkänts av riksdagen. I ett system med olika särregleringar blir det svårare för både tillämparen och allmänheten att söka och finna information som är nödvändig. Författningstext är ju tillämparens arbetsredskap och skall vara så lätthanterlig som möjligt.

Som angetts ovan under avsnittet om miljöbalken finns klara kopplingar till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar såvitt avser direktivets krav på miljöbedömningar. Vid förslag på en separat författning riskerar dessa kopplingar att inte bli lika klara. Inte bara för tillämparen och allmänheten kan det uppstå svårigheter ur ett tydlighets- eller enkelhetsperspektiv utan även för lagstiftaren.

När det tillskapas en ny planform som faller under direktivets krav skall bestämmelserna om miljöbedömningar göras tillämpliga även på en ny sådan planform. Det är då viktigt att hitta en snabb och smidig väg in i författningssystemet så att en sådan planform inte går miste om miljöbedömningskrav. Nya planformer som omfattas av direktivets räckvidd löper i ett sådant fall en ökad risk att inte kopplas till dessa bestämmelser. Detta skulle kunna innebära att Sverige riskerar att inte anses uppfylla EG-rättens krav på genomförande av bestämmelserna.

För en separat lag skulle kunna tala att miljöbedömningen görs i ett tidigare skede i processen än en MKB, vilket möjligen kan tydliggöras i en sådan. Detta kan dock tydlliggöras i samband med utformningen av författningsförslaget.

9.3. Val av form för genomförande

Efter överväganden om vilken huvudlinje man vid genomförandet av SMB-direktivet bör förorda har kommittén tagit hänsyn till i föregående avsnitt nämnda argument och drar slutsatsen att bästa lösningen är att lämna ett förslag som innebär en komplettering av redan befintlig lagstiftning. Detta förutses leda till så få förändringar som möjligt i existerande författningsstruktur.

De argument som har lagts fram ovan för att därvid förorda ett förslag med miljöbalken som huvudlag anser kommittén väga tungt. Samrådet med Miljöbalkskommittén har vidare stärkt denna slutsats. Miljöbalkens syfte, struktur och innehåll uppfattas mest samstämmiga med vad som återges i direktivet.

9.4. Lagteknisk lösning

När det konstaterats att miljöbalksalternativet framstår som det mest lämpliga uppkommer frågan var i dess struktur direktivets krav naturligen bör placeras. Kommittén finner därvid att med hänsyn till likheten med dagens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar är det rimligt att föreslå att kraven tas in i 6 kap. miljöbalken. Detta kapitel har rubriken Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag.

Kommitténs målsättning vid framarbetandet av författningstexten har då varit, utöver vad som nämnts i avsnitt 9.1, att så långt det är möjligt inte föra in nya begrepp i den svenska författningen utan använda befintliga. Bestämmelserna som förs in bör följa samma mönster som paragraferna avseende miljökonsekvensbeskrivningar så långt det är görligt. Härutöver bör inte i lagform återfinnas mer detaljerade bestämmelser än nödvändigt.

Kommitténs förslag innebär att huvudkraven i direktivet förs in efter dagens befintliga paragrafer om miljökonsekvensbeskrivningar som åtta nya paragrafer. Därutöver vävs syftet med direktivets bestämmelser och portalbestämmelse om när dessa skall

användas in i kapitlets inledande paragrafer. Regeringen föreslås bemyndigas att i förordning närmare ange vilka planer och program som omfattas av direktivets räckvidd eftersom detaljeringsgraden härvidlag är hög och inte passar in i kapitlets övriga bestämmelser. För helheten i strukturen och för att få kopplingen till berörda författningar föreslås att det i respektive berörd författning förs in en bestämmelse med hänvisning till kraven i 6 kap. miljöbalken.

Att valet nu har stannat vid att föra in de nya paragraferna efter dagens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och inte före dessa, vilket kanske kunde vara att föredra, beror på att kommittén anser det viktigt att säkra kopplingen mellan miljökonsekvensbeskrivningar enligt dagens 6 kap. miljöbalken och SMBdirektivets krav. Kommittén är medveten om det arbete som pågår i Miljöbalkskommittén med översyn av övriga miljökonsekvensbeskrivningsbestämmelser i 6 kap. miljöbalken. Kommitténs avsikt är inte att föregripa detta arbete. Tiden har således inte medgett ett förslag med total samordning av kapitlets paragrafer.

Vidare föreslås som en logisk följd ändringar i vissa av kapitlets nuvarande rubriker. Kommittén är medveten om att dessa kan komma att ändras i det förslag som arbetas fram av Miljöbalkskommittén.

Då dagens befintliga 11-13 §§ i 6 kap. miljöbalken med lagda förslag i stället får beteckningen 18-20 §§ är det nödvändigt att erinra om att konsekvensändringar behöver företas där det i andra författningar hänvisas till dessa bestämmelser.

9.4.1. Begreppet miljökonsekvensbeskrivningar

Begreppet miljökonsekvensbeskrivningar återfinns redan i dag i 6 kap. miljöbalken för de uppgifter som skall lämnas där. I dag gäller detta bedrivande av verksamhet eller vidtagande av åtgärd. Det kan anses motsvara vad som i MKB-direktivet anges som projekt. Dessa uppgifter skall i dag lämnas av exploatören vilken ofta motsvaras av verksamhetsutövaren.

I SMB-direktivet uppställs krav på miljöbedömningar vari miljörapporten, som den kallas i direktivet, ingår som en del. Det är denna miljörapport som till sin uppbyggnad är synnerligen lik befintlig miljökonsekvensbeskrivning. En miljörapport i SMBdirektivets mening skall lämnas av en myndighet eller en kommun. Ett sätt att det ska bli tydligt vem kraven riktas mot vore att för

verksamheter och åtgärder fortsätta använda sig av begreppet miljökonsekvensbeskrivningar medan man för planer och program använder miljörapport. Begreppet miljörapport används dock redan i dag i 26 kap. miljöbalken för en annan företeelse som inte liknar det som i direktivet menas med miljörapport.

Kommittén har i sitt förslag därför med hänsyn till likheten med dagens befintliga bestämmelser i 6 kap. miljöbalken i stället valt att föreslå mer detaljerade regler avseende begreppet miljökonsekvensbeskrivning i den svenska författningen. Man bör kunna tala om miljökonsekvensbeskrivningar för vissa verksamheter eller åtgärder respektive miljökonsekvensbeskrivningar för vissa planer och program.

9.4.2. Räckvidden

Som nämnts inledningsvis i avsnitt 9.4 föreslås att regeringen bemyndigas att i förordning närmare ange vilka planer och program som omfattas av direktivets räckvidd. Skälet härtill är att detaljeringsgraden på sådana bestämmelser är hög och inte passar in bland övriga bestämmelser i 6 kap. miljöbalken.

Kommittén ser dock att en sådan bestämning inte bör omfatta fler planer och program än det som direktivet absolut kräver. Basen för urvalet utgörs av artikel 3 och bilaga II i SMB-direktivet. Kommittén vill påtala vikten av att en utvärdering görs då bestämmelserna varit i kraft ett tag. Inför en sådan utvärdering och inför eventuella tankar på att utöka räckvidden kan ett alternativ vara att genom försök på frivillig väg använda sig av instrumentet miljökonsekvensbeskrivning för planer och program. I förarbetena till miljöbalken betonas vikten av att regelmässiga miljöbedömningar görs inför övergripande politiska beslut. Av prop. 1997/98:45, Miljöbalk del 1, s. 288-299, framgår att ”redovisningar av konsekvenserna för miljön (bör) komma till allmänt bruk mer aktivt och målmedvetet i propositioner och andra beslut”. Således är en tanke att man inom bl.a. Regeringskansliet börjar arbeta mer aktivt med miljökonsekvensbeskrivningar på frivillig väg.

9.4.3. Plan, program och projekt

Gränsdragningen mellan vad som är en plan eller ett program som anger förutsättningarna för projekttillstånd (enligt SMB-direktivet) och vad som är ett projekt med tillståndsansökan (i MKBdirektivets mening) kan vara svår att göra i nationell lagstiftning. Som exempel på detta kan nämnas bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner enligt PBL. Dessa bör följa MKB-direktivets krav till den del detaljplanen kan uppfattas som projekttillstånd i det direktivets mening. I Naturvårdsverkets rapport Strategiska miljöbedömningar, 5109, s. 15 beskrivs detta enligt följande. För planer som avser att möjliggöra enskilda projekt – stora eller små – får en miljöbedömning till stor del karaktären av projekt-MKB. En miljökonsekvensbeskrivning för en detaljplan ska beskriva konsekvenserna av den påverkan som planen tillåter, dvs. av mark- och vattenanvändningen (byggrätten), medan en miljökonsekvensbeskrivning för ett projekt ska beskriva konsekvenserna av den påverkan som verksamheten eller åtgärden medför. För andra planer kan förutsättningarna inte vara lika väl kända, t.ex. om en plan upprättas för att ha mark i beredskap för kommande, men inte i detalj kända, verksamheter. För sådana planer – om de bedöms medföra en risk för en betydande påverkan på miljön – är det lämpligt att en sådan miljöbedömning blir av mera strategisk karaktär.

Då förslag nu läggs fram som innebär att miljökonsekvensbeskrivningar skall utföras även vid utarbetandet av planer och program, blir det tillämparen som får avgöra huruvida det är en miljökonsekvensbeskrivning av karaktären för projekt eller för plan alternativt program. Kommittén anser att det vore olyckligt att i lagtexten försöka avgränsa tydligare. Det skulle då kunna uppstå en situation där en plan, ett program eller ett projekt inte blir föremål för miljöprövning över huvud taget och inte i svensk författningstext träffas av direktivens krav. Detta skulle i så fall innebära att Sverige bryter mot direktivens bestämmelser. En prövning i det enskilda fallet av dokumentets, dvs. planen eller programmets, karaktär är oundviklig.

9.4.4. Övriga överväganden

I SMB-direktivets artikel 6.3 slås fast att medlemsstaterna skall utse de myndigheter med vilka samråd skall äga rum och som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av den miljöpåverkan som följer av genomförandet av planer och program. I dagens struktur i miljöbalken har länsstyrelserna ansvar för tillsynsvägledning på regional nivå medan Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillämpningen av miljöbalken. Kommittén ser det därför som naturligt att föreslå samma struktur för samråd i direktivets betydelse.

Proceduren för krav på gränsöverskridande samråd regleras i SMB-direktivets artikel 7. En svensk bestämmelse för att genomföra dessa krav har utarbetats efter samma mönster som den bestämmelse som finns i 6 kap. miljöbalken.

I direktivets artikel 10 finns bestämmelser om övervaknings- och återkopplingsmekanismer. I dagens 26 kap. miljöbalken finns regler om tillsyn. Av kapitlets 1 § framgår att tillsynen skall säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. I 26 kap. 3 § miljöbalken sägs att tillsynen utövas av Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna, i enlighet med vad regeringen bestämmer. Kommittén föreslår härutöver att det förs in en bestämmelse i 6 kap. miljöbalken som rör beslutsmyndighetens skyldighet att följa upp den miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför.

10. Konsekvenser

En ordentligt inarbetad och metodiskt utförd miljökonsekvensbeskrivning enligt kraven i SMB-direktivet kan bidra till att identifiera strategiska vägval, avslöja målkonflikter och bedöma måluppfyllelse tidigare i arbetet med planer och program. I en senare beslutsprocess där en miljökonsekvensbeskrivning har utförts på planeringsstadiet blir det lättare att bredda kunskapen, att föra in nya perspektiv och att belysa alternativ. Det är då möjligt att i beslutsprocessen kunna dra nytta av den information som inhämtats i planeringsskedet.

Kommittén ser att miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program har flera funktioner i den följande beslutsprocessen. De kan bidra till öppenhet och allsidighet vid utredning och beredning av beslut, miljöanpassning av alternativ och förslag samt förbättrat underlag för beslutsfattande.

Här kan inflikas att SMB-direktivets bestämmelser och kommitténs förslag ökar allmänhetens möjligheter till inflytande alternativt insyn i planeringsprocesser i ett tidigt skede. Allmänheten inkluderar här miljöorganisationer.

Kraven som uppställs i direktivet på utförande av miljöbedömningar innebär att myndigheter åläggs att, till den del det inte redan i dag sker, upprätta miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program. Detta kräver att myndigheterna får tillräckliga resurser för att kunna utföra detta arbete. Därutöver ställs, som nämnts tidigare, kravet i direktivet på tid för samråd, vilket i vissa fall kan leda till att beslutsprocessen för respektive plan eller program förlängs något. Dessa krav uppställs dock i direktivet och är minimikrav som Sverige måste följa. Plan- och programbeslut kan förutses bli bättre förberedda och förankrade när de föreslagna kraven införs. Den möjligen något längre beslutsprocessen i första skedet kan sannolikt i många fall leda till kortare handläggningstid totalt sett genom att planen eller programmet

som beslutas löper mindre risk att behöva rivas upp genom ett senare överklagande. PBL-kommittén har i sitt fortsatta uppdrag att arbeta vidare med frågor om handläggningstider och inflytande i ett bredare sammanhang.

Kravet på miljöbedömningar i SMB-direktivet löser i sig inte några miljöproblem. Inte heller är kravet en garanti för ett mer miljöinriktat beslutsfattande. Miljöbedömningar enligt SMBdirektivet utgör bara ett underlag för planer och program som beslutas. I plan- och programbesluten ingår miljöhänsyn som ett bland andra hänsynstaganden. Det förutsätts alltid ske en avvägning mellan berörda allmänna och enskilda intressen. En sådan proportionering är basen för lagstiftning och offentlig myndighetsutövning. I många beslutssituationer behöver grundproblemet, sett från ett miljö- och hushållningsperspektiv, nödvändigtvis inte vara att ett tillräckligt beslutsunderlag saknas. Andra intressen såsom sysselsättning, det ekonomiska värdet i en plan, etc. kan av olika skäl ges större vikt än intresset av att bevara miljövärden.

11. Författningskommentar

11.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

6 kap. generellt

6 kap. generellt

Som nämnts i avsnitt 9.4 har begreppet miljökonsekvensbeskrivningar använts genomgående för enhetlighetens skull. Det har därvid gjorts skillnad på miljökonsekvensbeskrivningar för vissa verksamheter och åtgärder och miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program. Detta har lett till att några av kapitlets befintliga rubriker har kompletterats och att andra föreslås tas bort för att inte förvirra läsaren vid tillämpningen.

Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program är delar av beslutsunderlaget för respektive plan- eller programtyp. SMBdirektivet innehåller inga bestämmelser om överklagande. I svensk författning förutsätts detta hanteras enligt följande. Miljökonsekvensbeskrivningarna för planer och program är i sig inte överklagbara. Dessa skall bara ses som en hjälp att ytterligare bredda och fördjupa underlaget inför beslut. Till den del det går att överklaga själva beslutet om antagande av plan och program framgår detta av respektive författning vari uppställs plan- eller programkrav.

Kapitlets paragrafer

1 §

I nuvarande paragraf införs ett nytt andra stycke där det slås fast när en miljökonsekvensbeskrivning vid utarbetandet av planer och

program skall ingå. Denna bestämmelse motsvarar delar av artiklarna 4 och 5 i direktivet.

3 §

Paragrafen anger syftet med miljökonsekvensbeskrivningar generellt. Ett nytt tredje stycke förs in i paragrafen där syftet med miljökonsekvensbeskrivningar för just planer och program anges.

4 §

I andra stycket föreslås en konsekvensändring med hänvisning till att det stycket som hänvisas till har flyttats ner från andra till tredje stycket.

11 §

I föreslagen bestämmelse slås på ett generellt plan fast när miljökonsekvensbedömningar för planer och program skall genomföras. Regeringen ges här bemyndigande att närmare fastställa vilka planer och program som skall omfattas av kraven samt vad som avses med betydande miljöpåverkan. Avsikten med bemyndigandet är inte att öppna för möjligheten att nationellt lägga nivån under den som anges i artikel 3 i direktivet, utan för en precisering i enlighet med vad som anges i artikel 3.2 ff. Det är således fråga om ett tydliggörande av avgränsningen. Paragrafen omfattar artiklarna 2-4 samt bilaga II i direktivet.

Som nämnts i den allmänna motiveringen anses inte det som skall preciseras vara krav som bör återfinnas i lag utan i förordning eftersom detaljnivån är hög i dessa avseenden.

12 §

Paragrafen omfattar krav i artiklarna 5, 6 och bilaga I i direktivet och är utformad på samma sätt som 7 §, som bygger på MKBdirektivets krav.

Det som i SMB-direktivet definieras som en miljörapport motsvaras i den föreslagna författningstexten av begreppet miljökonsekvensbeskrivning för plan eller program. Direktivets miljöbedömning är det som kallas miljökonsekvensbedömning i författningstexten.

Den betydande miljöpåverkan som skall redogöras för i punkten 5 i paragrafen skall inkludera sekundära, kumulativa, samverkande, permanenta och tillfälliga, positiva och negativa effekter på kort, medellång och lång sikt.

I punkten 7 skall redogöras för problem som har påträffats när uppgifterna sammanställs. Dessa problem kan t.ex. vara tekniska brister eller brist på kunskap.

Samråd skall enligt förslaget i de flesta fall ske med de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen eller programmet. Endast för planer och program på nationell nivå föreslås samråd istället ske med Naturvårdsverket. Detta med hänsyn till dess roll som centralt ansvarig för tillämpningen av miljöbalken. Med begreppet nationell nivå avses en avgränsning av geografisk art snarare än att planen eller programmet i sig beslutas av en nationellt verkande myndighet.

13 §

Paragrafen är utformad för att möta krav i artikel 6 i direktivet.

14 §

Bestämmelsen rör det gränsöverskridande samrådet som krävs enligt artikel 7 i direktivet. Paragrafen är uppbyggd efter motsvarande bestämmelse för miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder.

15 §

Paragrafen motsvarar krav i artikel 8 i direktivet. Det anges här vad som skall beaktas vid beslut om plan eller program. Att beakta får i detta fall anses innebära att det tas under övervägande. Något krav ställs inte på att man måste välja ett visst alternativ. Det är således inte något ovillkorligt tvång att välja det miljömässigt bättre alternativet. Beslutande myndighet eller kommun har många hänsyn att ta, där miljöhänsyn bara är ett.

16 §

I bestämmelsen skapas mekanismer för uppföljning. Dessa motsvarar krav i artikel 10 i direktivet. Härutöver erinras om bestämmelser om tillsyn som återfinns i 26 kap. miljöbalken.

17 §

Paragrafen motsvarar krav i artikel 9 i direktivet.

18-20 §§ Dessa bestämmelser har endast bytt paragrafnummer från tidigare 11-13 §§.

11.2. Följdhänvisning i berörda författningar

I respektive författning som uppställer krav på sådana planer eller program som omfattas av direktivets bestämmelser behövs en hänvisning till nu föreslagna bestämmelser i 6 kap. miljöbalken. Kommittén har i avsnitt 7 försökt ange vilka dessa författningar kan vara. Det är dock så som förslaget är uppbyggt upp till regeringen att närmare ange vilka dessa planer och program är. Därför kan först därefter exakt anges vilka författningar som omfattas av den föreslagna hänvisningsbestämmelsen. Det är också först vid detta tillfälle som man kan ta ställning till om eventuella krav på någon form av miljökonsekvensbeskrivning för en plan eller ett program som faller utanför både SMB- och MKBdirektivets krav skall kvarstå eller avskaffas.

11.3. Konsekvensändringar

I de författningar som i dag gör en hänvisning till befintliga 6 kap. 10–13 §§ behöver paragrafnummer ändras i enlighet med kommitténs förslag.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av Owe Hellberg (v)

Införandet av SMB-direktivet i svensk lagstiftning är positivt för utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Tyvärr har tidspressen för kommittén lett till att en mer djupgående diskussion med tillämpare av föreslagna bestämmelser inte hunnits med. Den goda avsikten med lagstiftningsförslaget kan därför leda till oklarheter och ökad istället för minskad byråkrati.

Jag förutsätter därför att de myndigheter som får ansvar för implementeringen av lagstiftningen i god tid ger ut handböcker med mera och att det sker samordnat för alla som har att tillämpa den nya lagstiftningen.

Samordningen mellan begrepp och åtgärder i Miljöbalken och PBL är inte heller tillgodosedd i detta delbetänkande. Begreppet betydande miljöpåverkan har olika betydelse och osäkerhet råder om vad som gäller.

När ska en miljöbedömning göras i en detaljplan och en översiktsplan och vad gäller för en fördjupad översiktsplan och en regionplan? Den kritiken är i allra högsta grad befogad, inte minst med tanke på EU-kommissionens ifrågasättande av hur bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar tillämpas enligt nuvarande regler i PBL. Sverige uppfyller inte kraven om miljökonsekvensbeskrivningar för infrastrukturprojekt, anläggning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse inklusive shoppingcentrum och parkeringsplatser, skidanläggningar, hamnar för fritidsbåtar, fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden, permanenta campingplatser och temaparker. Dessa oklarheter och eventuella lagstiftningsändringar med anledning av detta borde vara en uppgift för PBL-kommittén.

Tidspressen och upplägget att snabbt få in direktivet i svensk lagstiftning utifrån ett minimalistiskt synsätt, har delvis utestängt den nödvändiga diskussionen om varför miljöbedömningar enligt SMB-direktivet är bra för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart samhälle. Politiken har fått stå tillbaka för juridiken och upprätthållandet av tidsramarna från Bryssel när SMB-direktivet ska vara infört i svensk lag har varit viktigare än att se till helheten och samordningen med bland annat Miljöbalkskommittén. Jag vill dock betona att planeringsförutsättningarna varit givna utifrån regeringens utredningsdirektiv.

Jag ämnar därför återkomma till dessa frågor när översynen av hela PBL berör detta område.

Kommittédirektiv

Översyn av plan- och bygglagstiftningen Dir. 2002:97

Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 2002.

Sammanfattning av uppdraget

Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs.

Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om

  • regional samverkan,
  • översiktlig planering,
  • detaljplaner m.m.,
  • kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,
  • kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL),
  • beslutsprocessen inklusive instansordningen samt
  • sanktioner.

Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instansordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare

göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL.

Sveriges åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas.

Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen.

Bakgrund

De senaste årens allmänna utveckling

Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden under senare år. I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infrastruktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationaliseringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling.

Samtidigt sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande utsträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geografiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har aviserats (prop. 2001/02:7).

Sveriges medlemskap i EU innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fysiska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränkning av kommunernas handlingsutrymme.

Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. Tidigare statlig och kommunal verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller

utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet.

Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år. Efter 1990-talets krisår har en viss återhämtning börjat i byggsektorn med ett något ökat byggande av bostäder. Samtidigt har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt fram till 2010. Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska tillväxten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaffning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för produktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillnaderna på bostadsmarknaden är betydande. I dag råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bostadsbristen är koncentrerad till tillväxtområdena. Samtidigt möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt.

Boendekostnaderna i Sverige är bland de högsta i Europa, vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristande konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad uppmärksamhet på senare tid. I många kommuner minskar det kommunala markinnehavet genom överlåtelser till privata intressenter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större utsträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kommit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktförhållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde.

Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i Sverige har uppmärksammats på senare tid. Kommunernas planering har betydelse för förutsättningarna för etablering av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet.

Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rättigheter har under senare år varit livlig i Sverige. Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt än tidigare. Forskning och utveckling visar på vikten av att samhällsplaneringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar

och livsvillkor. Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom IT-området ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser.

Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer möjligheter till en god livsmiljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avsevärda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstöring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen.

Strategier för hållbar samhällsutveckling har de senaste åren fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön betraktas i dag som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen.

Lagändringar efter PBL-reformen

I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för samhällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft den 1 juli 1987 efter ett långvarigt utredningsarbete.

I slutet av 1992 beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen. Efter förslag från Plan- och byggutredningen reformerades lagstiftningen därefter vid flera tillfällen. Den 1 juli 1995 överfördes huvuddelen av de tekniska kraven på byggnadsverk från PBL till BVL. Ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande infördes för de byggtekniska kraven. Den 1 januari 1996 genomfördes andra lagändringar som syftade till ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Ändringarna innebar bl.a. en förstärkning

av översiktsplaneringen och en utvidgning av medborgarinflytandet. Genom de ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 förtydligades vidare förutsättningarna för kommunerna att ta ett större ansvar för arkitektoniska värden och kulturmiljövärden.

Tillkomsten av miljöbalken har lett till vissa följdändringar i PBL, främst med anledning av att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. överfördes till miljöbalken.

Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 juli 2001, ställs det numera tydligare krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser. Ändringarna innebär också att enkelt avhjälpta hinder i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser bör vara åtgärdade senast vid utgången av 2010.

Tidigare och pågående utredningsarbete

Vissa av Plan- och byggutredningens förslag har inte resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida. Det gäller bl.a. förslag om en ny instansordning för prövningen av överklaganden (SOU 1994:134) och frågor rörande plangenomförande (SOU 1996:168). Jämställdhetsrådet för transporter och IT pekade vidare i sitt betänkande (SOU 2001:44) på behovet av att tydliggöra jämställdhet i PBL.

Under de senaste åren har också från andra håll väckts många förslag till ändringar i plan- och bygglagstiftningen bl.a. från Svenska kommunförbundet, Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms stadsbyggnadskontor. Även Boverket och Riksantikvarieämbetet har redovisat behovet att se över olika frågor som rör plan- och bygglagstiftningen. Konkurrensverket har funnit att konkurrensaspekterna inte tillmäts tillräcklig betydelse vid kommunernas planering för handeln.

Vidare har Handikappombudsmannen i sin 8:e rapport till regeringen "Tänk tillgängligt" påtalat brister i lagstiftningen.

Plan- och bygglagstiftningen berörs också av utredningsarbete som redan pågår. Det gäller bl.a. inom Miljöbalkskommittén (M1999:03) i de delar miljöbalksöversynen kan innebära förändringar av reglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken av frågor om hushållningen med mark och vatten, samt när det gäller miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m.

Regeringen tillkallade genom beslut den 15 juni 2000 en nationalkommitté för att ytterligare förankra, samordna och utveckla arbetet med Sveriges åtaganden inom Agenda 21 och Habitatagendan (dir. 2000:48 samt 2001:121). Nationalkommittén ska redovisa en samlad slutrapport senast den 31 januari 2003.

Regeringen tillsatte i januari 2001 en särskild arbetsgrupp för att bereda frågor om ändringar i instansordningen för överklagande av beslut enligt PBL. Utgångspunkten för arbetet har varit att avlasta regeringen prövningen av överklagade ärenden enligt PBL och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Arbetsgruppen överlämnade i juni 2002 en avslutande promemoria (M2002/2275/R).

Statens energimyndighet fick 2000 i uppdrag att ta fram områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk samt lämna förslag till planeringsmål för vindkraften. Energimyndigheten, som rapporterade sina slutsatser i maj 2001, berörde i sin rapport bl.a. regional och kommunal tillståndsgivning.

Regeringen har vidare i februari 2002 tillsatt en kommission för att bl.a. föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24).

En parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) har fått i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden, samt överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan.

Regeringen har även tillsatt en utredning av skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. (dir. 2002:96).

Av regeringen redovisade behov av översyn

Regeringen har i olika sammanhang de senaste åren redovisat behov av översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten har i de flesta fall varit intresset av en planering som syftar till ett mera hållbart samhällsbyggande. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalas bl.a. att regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av PBL i syfte

att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen slås fast att den byggda miljön skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö, natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas, byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen, tillsammans med andra nationella mål, skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande mot ekologisk hållbarhet.

I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anges vidare att regeringen avser att i den aviserade översynen av PBL, i förhållande till hållbar utveckling, inbegripa frågan om etablering av externa köpcentra för dagligvaruhandel. Analyser av den nuvarande situationen visar att etablering av sådana köpcentra innebär längre transporter och att antalet mindre butiker har minskat med försämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna grupper. Inför beslut om etablering är det därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. En etablering av externa köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a. ett ökat utbud och lägre priser. Det är därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter på konsumentpriserna. I detta sammanhang måste det även studeras vilka möjligheter det finns för etablering av lågprisbutiker i kommunernas stadskärna och närområde. Närvaron av konkurrerande butiker har positiva effekter för kommuninnevånarna, bl.a. genom ett ökat utbud i form av flera typer av butiker och nya kedjor och därigenom lägre priser. Konkurrensförhållandena inom detaljhandeln och dess betydelse för prisnivån tas också upp i propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Regeringen konstaterar i propositionen att konkurrensen i Sverige inom detaljhandeln, och särskilt på dagligvaruområdet, är svag och att prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner är stora. Konkurrensverket har i sina rapporter kunnat konstatera att dessa problem alltjämt kvarstår och pekar på olika kommuners tillämpning av PBL som en viktig förklaringsfaktor till de prisskillnader som finns.

I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) uttalas bl.a. att tidigare ändringar i PBL bör följas upp avseende vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Olika undersökningar påvisar det värde som den tätortsnära naturen har för människors välbefinnande. Samtidigt visar dock erfarenheten att natur- och kulturmiljövården liksom friluftslivet ibland har svårt att hävda sina intressen gentemot andra motstående intressen, t.ex. infrastruktur, bostadsbyggande eller annan exploatering. Särskilt i storstadsregionerna – med ett stort utbyggnadsbehov – utsätts kvarvarande grönområden för ett stort tryck. I skrivelsen redovisar regeringen vilka frågor som är särskilt viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. Dit hör frågor om bl.a. behovet av tätortsnära natur. Den fysiska planeringen ses som ett viktigt instrument i arbetet med att säkra värdefulla grönområden.

Också när det gäller frågor om byggkvalitet och inomhusmiljö har en översyn aviserats. I propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) anges bl.a. att frågan om hur plan- och bygglagstiftningens och miljöbalkens bestämmelser skall kunna samverka för att stödja uppfyllandet av miljökvalitetsmålen bör utredas. Frågor som rör inomhusmiljöproblem, avseende bl.a. fukt och mögel, förutsätts komma att beröras vid översynen. Vidare anges att olika frågor om hur tillsyn och kontroll i samband med byggande kan förbättras skall utredas. Även frågor om hur information om byggprodukter och byggnader skall kunna göras mera tillgänglig förutsätts tas upp vid översynen.

I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20) betonas att de olika formerna för fysisk planering är kopplade till varandra. Därigenom finns ett grundläggande behov av samordning och samsyn.

Ett behov av att se över plan- och bygglagstiftningen också från andra utgångspunkter har redovisats bl.a. i propositionen Bostadsförsörjningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26). Regeringen betonar där det angelägna i att en god planberedskap finns i kommunerna och att de möjligheter som redan nu finns att förenkla planprocessen tas till vara. En kartläggning av mark- och planberedskapen inom sju län tyder på en otillräcklighet i vissa kommuner även om mark- och planberedskapen generellt sett är tillfredsställande. Vidare anges att regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen smidigare och snabbare samt att en översyn i syfte att bl.a. förenkla systemet

för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom berörda departement.

I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) föreslås en ny inriktning för främjande av elproduktion från förnybara energikällor. Som ett mål föreslås att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå till 2010. I fråga om el från vattenkraft konstaterar regeringen att möjligheterna till ytterligare ökning av vattenkraftsproduktionen är begränsade. Av miljöskäl är det, enligt regeringen, inte önskvärt med en omfattande utbyggnad. I propositionen föreslås också att ett nationellt planeringsmål för vindkraft fastställs till en årlig produktionskapacitet på 10 TWh år 2015. De föreslagna målen innebär ökade krav på plan- och bygglagstiftningen.

Riksdagens krav på översyn

Riksdagens revisorer har, efter förslag från bostadsutskottet, genomfört en granskning av plan- och byggprocessen. Arbetet har redovisats i revisorernas förslag 2001/02:RR8. Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2001/02:BoU6 ställt sig bakom revisorernas förslag att en bred översyn av PBL bör komma till stånd. Utskottet framhåller emellertid att översynen inte bör ha en total och genomgripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande.

Översynen bör enligt utskottet även gälla uppgiften att sammanställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta beredningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. En prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. I översynen bör också frågor om bygglov, tillsyn och kontroll kunna övervägas.

Enligt utskottet bör översynen bedrivas så att resultat och förslag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Det anförda gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 2001/02:155).

Behovet av en översyn

Sedan plan- och bygglagstiftningen infördes har den reviderats vid ett flertal tillfällen. Vissa av dessa förändringar har varit av relativt omfattande karaktär. Av flera skäl bör emellertid, som framgår av bakgrundsbeskrivningen, en samlad översyn nu ske av lagstiftningen.

Många av de frågor som en översyn av plan- och bygglagstiftningen berör är av stor betydelse såväl för samhället som för enskilda. En bred översyn av lagstiftningen skall också beröra viktiga avvägningar mellan olika samhällsintressen som PBL reglerar. Ett antal olika frågor kan visserligen vara av avgränsad karaktär och skulle därför, som också bostadsutskottet uttalat, i och för sig kunna prövas i särskild ordning. Även begränsade ändringar i delar av plan- och bygglagstiftningen får emellertid ofta konsekvenser för andra delar av denna lagstiftning. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, ändamålsenligt att den översyn som nu behöver göras så långt möjligt hålls samman och görs i ett sammanhang, vilket inte hindrar att brådskande frågor kan prövas med förtur.

Regeringen anser det angeläget att en översyn av den omfattning och betydelse som nu behöver göras får en tillräcklig politisk förankring. En parlamentarisk kommitté bör därför tillkallas för en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen.

Utgångspunkter för utredningsarbetet

Övergripande mål

Kommittén skall ha tre övergripande mål som utgångspunkt för sitt arbete. Dessa är att

  • stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som

kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.

Under senare år har betydelsen av en hållbar samhällsutveckling betonats alltmer. Det innebär bl.a. att markanvändningsplanering och bebyggelseutveckling måste präglas av en helhetssyn där långsiktig hållbarhet vävs samman och bedöms utifrån ekologiska, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter.

Den fysiska planeringens betydelse för långsiktig hållbarhet har också betonats i en rad propositioner och skrivelser till riksdagen under senare år. I regeringens skrivelse Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) redovisas vad målen om hållbar utveckling innebär för olika politikområden.

Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att beakta vilken betydelse de senaste årens miljöpolitiska reformer, bl.a. miljöbalken och miljömålsarbetet, har för lagstiftningen på plan- och byggområdet. Bland miljömålen bör givetvis i det sammanhanget särskilt nämnas miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, men även övriga mål har stor betydelse.

Det är vidare angeläget att beakta hur den fysiska planeringen kan främja en socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling. En omsorgsfull planering kan skapa förutsättningar för bl.a. goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär bl.a. att den byggda miljön skall vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Även insatser som underlättar vardagslivet, såsom tillgång till service av olika slag, goda kommunikationer och annan infrastruktur är av stor betydelse. Vårt behov av kultur – i dess vidare bemärkelse – måste också beaktas. Bebyggelsens kulturhistoriska, arkitektoniska och konstnärliga värden skall tas till vara och utvecklas. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den fysiska planeringens och byggandets betydelse när det gäller att främja målen om exempelvis god folkhälsa, jämställdhet, integration, full delaktighet i samhällslivet, trygghet samt goda livsvillkor för barn och ungdomar. Att integrera våra boendemiljöer med närhet till natur och grönområden samt tillgång till egen koloni- eller odlingslott är exempel på sådana insatser. Mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter bör särskilt belysas hur barns och ungdomars inflytande på samhällsplaneringen kan komma till uttryck. Därutöver är ett av de nationella målen för handikappolitiken att samhället utformas så

att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Det är därför viktigt att frågor som rör tillgänglighet och användbarhet för alla beaktas vid en översyn av plan- och bygglagstiftningen.

Samtidigt måste också andra viktiga politikområden beaktas, exempelvis konkurrensaspekter. En av de viktigaste faktorerna som bestämmer konkurrenssituationen är möjligheterna för en aktör att etablera sig på en marknad. Tillämpningen av plan- och bygglagen har stor betydelse för de förutsättningar för konkurrens som etableras regionalt och lokalt.

Av betydelse från ekonomisk – men också från social och ekologisk – synpunkt är bl.a. ett byggande som långsiktigt uppfyller samhällets krav och en planering som främjar investeringar för en hållbar tillväxt och en balanserad regional utveckling. Byggsektorn som sådan har dessutom stor betydelse för samhällsekonomin. En dåligt fungerande byggsektor med bristande konkurrens och höga byggkostnader drabbar hela samhällsekonomin. En väl fungerande plan- och bygglagstiftning är alltså ett viktigt instrument i samhällsbyggandet och i arbetet med att nå en långsiktigt hållbar ekonomisk tillväxt.

Det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformningen av bebyggelsen. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan intressen av olika slag. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intressen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektorsintressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationer. Kravet på en lämplig balans mellan olika berörda intressen påverkar både lagstiftningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen. Många av de frågor som behandlas i den fysiska planeringen har alltså stor betydelse såväl för det allmänna som för enskilda. Demokrati- och rättighetsperspektivet måste därför genomsyra hela planeringsprocessen samtidigt som kraven på en effektiv beslutsprocess tillgodoses. En viktig fråga som bör belysas i detta sammanhang är hur olika intresseorganisationer, bl.a. handikapporganisationer, kan ges ett ökat inflytande i plan- och byggprocessen.

Regional samverkan

De senaste åren visar på växande regionala klyftor mellan avfolknings- och tillväxtregioner. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) redovisar regeringen sin syn på den regionala utvecklingen. En viktig utgångspunkt är att regionerna skall växa utifrån sina egna förutsättningar. Kommittén bör undersöka hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till detta och hur den kan stimulera en ökad kommunal och regional samverkan. Genomförandet av EU:s planerings- och utvecklingssamarbete sker i dag utanför PBLsystemet och kommittén bör därför söka finna metoder för att förena den traditionella fysiska planeringen med samhällsplaneringen i övrigt.

Den regionala planeringsnivån är viktig när nationellt beslutade åtgärder och mål skall genomföras lokalt. Detta gäller exempelvis för att finna lämplig lokalisering för utbyggnad av vägar, järnvägar, elektronisk kommunikation och el- och värmeproduktionsanläggningar, t.ex. vindkraftsanläggningar. Det gäller givetvis också i hög grad för bostadsbyggandet. För att uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna, med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen, behövs en ökad samordning över administrativa gränser. Kommittén bör undersöka hur lagstiftningen kan bidra till att så sker samt överväga hur länsstyrelsens roll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål får genomslag på regional och lokal nivå. Detta gäller även övriga markanvändningsbeslut med betydelse för en hel regions utveckling.

Transporternas miljöpåverkan måste beaktas i sammanhanget. I propositionen Svenska miljömål anförs att åtgärder måste vidtas som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. Att skapa förutsättningar för alternativa transportformer är en annan del i det arbetet.

Översiktlig planering

PBL innehåller i dag ett system med dels icke bindande översiktliga planer, dvs. regionplaner och översiktsplaner, dels rättsverkande planer för begränsade områden, nämligen detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner.

En kommunal översiktsplan är avsedd att utgöra ett underlag såväl för beslut enligt plan- och bygglagstiftningen som för tillämpningen av andra lagar. Översiktsplaneringen bedrivs med mycket olika engagemang i landets kommuner. Ett antal kommuner använder planinstrumentet som ett sätt att föra en strategisk dialog om markanvändningen och bebyggelseutvecklingen, medan andra i hög grad har äldre, inaktuella planer som inte tjänar sitt syfte. Formerna för översiktsplaneringen behöver därför vitaliseras för att bli mer ändamålsenliga och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Även planernas formella ställning kan behöva övervägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt ange och prioritera vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet. Det är även angeläget att samverkansformerna mellan översiktsplanering och arbetet med såväl bevarandefrågor som Agenda 21 utvecklas, liksom att olika sektorsvisa planeringsprocesser samordnas inom kommunen. Därvid kan även frågor om planering för varu- och serviceförsörjning aktualiseras.

Lagstiftningen bör vidare säkerställa att den kommunala planeringen på ett bättre sätt tar hand om nationella, regionala och mellankommunala frågor och mål.

Aktualitetsprövningen av planerna behöver skärpas.

Detaljplaner m.m.

PBL-reformen innebar bl.a. en decentralisering av beslutsfattandet i markanvändningsfrågor till kommunerna. Den statliga kontrollen regleras i 12 kap. PBL som anger att länsstyrelsen skall ingripa i vissa särskilt angivna fall då viktiga allmänna intressen inte tillgodosetts. Länsstyrelsen förutsätts vidare spela en aktiv roll genom information och samråd under pågående planering.

Kommunernas starka inflytande över den fysiska planeringen bör ligga fast. Genom bl.a. tillkomsten av nya EG-rättsliga krav kan

emellertid kommunernas handlingsfrihet i markanvändningsfrågor begränsas i vissa avseenden och den statliga kontrollen därmed behöva utvidgas. Även i övrigt kan behöva studeras om den statliga kontrollen är ändamålsenligt utformad i förhållande till samhällsutvecklingen.

Nuvarande bestämmelser om detaljplan och de rättsverkningar som är knutna till en sådan plan bygger på att planen tillgodoser ett allmänt intresse som kommunen står som garant för. Detaljplanearbetet har dock i ökad utsträckning inriktats på planer för begränsade utbyggnadsprojekt. Detaljplaner för större områden, där samlade bedömningar görs vad gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, är numera sällsynta. När det gäller de projektinriktade planerna låter många kommuner den som skall exploatera området ta en aktiv del i planarbetet. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutvecklingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen innebär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda parter bör analyseras.

I sammanhanget måste även det samhälleliga intresset av sunda konkurrensförhållanden tillgodoses som skapar utrymme för en mångfald av aktörer, bl.a. på byggmarknaden och inom handeln. Konkurrensverket har föreslagit att konkurrensaspekterna uttryckligen bör vägas in i de bedömningar som görs med stöd av PBL. Kommittén bör göra en analys av förslaget och därvid undersöka om det finns alternativa förslag till förändringar som kan tjäna samma syfte.

En konsekvens av att enskilda aktörer har fått en allt viktigare roll vid samhällsutbyggnaden är att också genomförandet av planer nu i större utsträckning läggs på enskilda huvudmän. Plan- och byggutredningen föreslog bl.a. att den nuvarande huvudregeln om att kommunen normalt skall vara huvudman för allmänna platser skulle modifieras. Också dessa frågor behöver övervägas vidare. Om kommunerna skall tillåtas överlämna plangenomförandet till enskilda huvudmän måste emellertid också prövas om det behövs kompletterande regler som säkerställer att olika allmänna intressen och motstående enskilda intressen inte åsidosätts.

En annan utgångspunkt vid en analys av det nuvarande plansystemet är frågan om det ger tillräckliga möjligheter till en effektiv process för att få till stånd från allmän synpunkt angelägna

investeringar i bl.a. bostadsbyggande, infrastruktur och elektroniska kommunikationer. Därvid behöver hela kedjan från översiktsplanering och detaljplanering till bygglovsprövning och genomförandefrågor i övrigt studeras. Det kan även vara nödvändigt att se över hur denna kedja av frågor hanteras i kommunerna. Frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras kan behöva tas upp.

Planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner används i begränsad omfattning. Många kommuner synes knappast alls använda dem. Plan- och byggutredningen föreslog att fastighetsplanen skulle avskaffas som särskild planform. Frågan bör nu tas upp på nytt. Institutet områdesbestämmelser har inneburit vissa problem vid tillämpningen främst vad gäller frågan om vad som kan regleras genom områdesbestämmelser. Det bör därför, mot bakgrund av erfarenheterna, övervägas vilket behov det finns av en sådan planform och hur regleringen i så fall bör vara utformad.

Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning

Bebyggelsen och den byggda miljön är av stor betydelse för möjligheterna att skapa en hållbar samhällsutveckling. Den har en socialt viktig funktion, en stor kulturell och ekonomisk betydelse samt svarar för en stor del av samhällets resursförbrukning och miljöpåverkan. Alla delar av hållbarhetsbegreppet kan sålunda appliceras på bebyggelsen. Det är därför väsentligt att den lagstiftning som styr byggandet, bebyggelsens utformning och dess förvaltning inriktas mot hållbarhet. Kommittén bör konkretisera hur detta kan utformas. Vidare bör planläggning och bygglov, som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden, utvecklas och göras effektiva, bl.a. för att möjliggöra att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppfylls.

Den 1 juli 1995 infördes ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande beträffande de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk. Bygglovsprövningen enligt PBL begränsades samtidigt till att avse en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades tillsammans med regler om byggprodukter till BVL.

Grundläggande utgångspunkter för förändringarna var att klargöra gränsdragningen mellan statens, kommunernas och enskildas ansvar inom byggandet. Genom de nya reglerna har tydliggjorts att det är byggherren som har ansvaret för att uppfylla de i lagstiftningen angivna kraven på egenskaper hos byggnader. Det är också byggherrens ansvar att styrka att byggnaden uppfyller kraven. För att säkerställa att byggherren har tillgång till nödvändig kompetens skall enligt gällande lagstiftning en s.k. kvalitetsansvarig utses av byggherren.

Det nya kontrollsystemet har i olika sammanhang utsatts för kritik, bl.a. avseende den kvalitetsansvariges roll och kompetens. Kritiken har förstärkts av de brister i det praktiska genomförandet som på senare tid har uppmärksammats vid flera större byggprojekt. Kommittén bör se över lagstiftningen med utgångspunkt i att den nu gällande ansvarsfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte bör ändras. Däremot kan olika parters uppgifter, roller och ansvar inom kontrollsystemet behöva förtydligas och utvecklas. I sammanhanget bör den förändrade byggherrerollen särskilt belysas liksom frågor om ansvar. Även i övrigt behöver övervägas om de former för kontroll som det nuvarande systemet innehåller är ändamålsenliga och tillförlitliga. Det bör därför prövas vilka förändringar i lagstiftningen som behövs för en effektiv kontroll av att samhällskraven på byggnader infrias, t.ex. krav på tillgänglighet och en god inomhusmiljö. I detta sammanhang bör möjligheten att utveckla den kvalitetsansvariges roll i byggprocessen belysas. Även de olika kontrollfunktionerna, exempelvis bygganmälan och slutanmälan, kan behöva analyseras. Kommittén skall beakta Byggkommissionens arbete med förslag till åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. Även frågor om finansieringen av tillsynen och kontrollen kan behöva belysas.

PBL och BVL

BVL reglerar förutom frågor som rör tekniska egenskapskrav på byggnader också frågor om byggprodukter. I den delen syftar lagen bl.a. till att ge erforderligt lagstöd för genomförandet av olika EGrättsliga krav. Det förhållandet att BVL innehåller både regler om byggnader som flyttats över från PBL och EG-influerade regler om

byggprodukter har inneburit en delvis svåröverskådlig lagstiftning. Till svåröverskådligheten bidrar att vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper samt de regler om tillsyn och kontroll som är knutna till bygglagstiftningen finns i PBL. En samlad genomgång bör göras av regleringen i PBL och BVL av olika tekniska frågor, inbegripet frågor om byggprodukter och frågor om tillsyn, kontroll och sanktioner. Syftet bör vara att pröva på vilket sätt bygglagstiftningen kan göras mera tydlig och överskådlig. Vid en sådan bedömning bör hänsyn tas till behovet av att regelsystemet fortlöpande kan anpassas till nya förutsättningar, bl.a. från ett EGperspektiv. Det bör i samband därmed också övervägas om det är lämpligt att flytta de regler om byggande i teknisk mening som nu finns i PBL i syfte att samla bestämmelser om byggande i en lag.

Beslutsprocessen

Den granskning av lagstiftningen som riksdagens revisorer har gjort har som utgångspunkt haft plan- och byggprocessens längd. Denna fråga har också tidigare diskuterats, särskilt under perioder med högkonjunktur. Det finns farhågor för att angelägna investeringar i bl.a. bostadsbyggande försenas i onödan genom ett alltför utdraget beslutsförfarande. Förslag till förändringar i syfte att påskynda förfarandet har förts fram från olika håll. En samlad genomgång av frågor som rör beslutsprocessens effektivitet är därför en central uppgift vid den översyn som nu skall göras.

Både för det allmänna och för enskilda är det av stor betydelse att prövningen är snabb, effektiv och medverkar till att angelägna samhällsåtgärder såsom utbyggnad av t.ex. infrastruktur och bostäder kan genomföras utan tidsutdräkt. Samtidigt måste rättssäkerheten tillgodoses för enskilda som berörs och tillräcklig insyn och möjlighet till inflytande säkerställas för allmänheten när det gäller frågor av betydelse för samhällsutvecklingen. Detta förutsätter att beslutsunderlaget är tillräckligt, t.ex. genom att konsekvenserna i olika avseenden är redovisade.

Till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden. I dag är prövningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Frågan om en ny instansordning, där regeringen avlastas prövningen av överklaganden enligt PBL, har utretts vid flera tillfällen. Sedan

januari 2001 har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till en ändrad instansordning. Uppdraget att finna en långsiktig, samlad lösning av denna fråga bör emellertid nu tas över av kommittén. Regeringen avser dock att under innevarande år återkomma med ett förslag om en begränsad förändring innebärande att de bygglovsärenden m.m. som regeringen i dag prövar förs över till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Prövningen av överklagade detaljplaner m.m. förutsätts därvid ligga kvar hos regeringen i avvaktan på resultatet av den vidare översyn som kommittén skall göra.

En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker organisation. Härvid bör även instansordningen i annan planeringslagstiftning uppmärksammas.

PBL ger som tidigare nämnts kommunerna ett avgörande inflytande över markanvändningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detaljplaner, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som nu skall göras av instansordningen bör också övervägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervägas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtydligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras.

Vid diskussionen om hur beslutsprocessen i plan- och byggfrågor skall kunna effektiviseras har också frågan om möjligheterna att överklaga olika kommunala beslut ofta tagits upp. Nuvarande regler om vilka som skall betraktas som parter i olika slag av ärenden enligt PBL, och som därmed skall höras före beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör därför omfatta också dessa frågor. Därvid bör intresset av effektivitet och snabbhet beaktas, vilket bl.a. innebär att det så långt möjligt bör undvikas att samma frågor överprövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika

genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av besluten verkligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Vid översynen av dessa frågor behöver också den utveckling som nu sker inom miljörätten beaktas och som, delvis mot bakgrund av EG-rättsliga krav, innebär bl.a. att allmänhetens och olika organisationers rätt att få tillgång till information och att delta i beslutsprocesser utvidgas.

Internationella åtaganden

Inom miljöområdet gäller en rad EG-rättsliga krav som påverkar beslut om markanvändning och byggande. Byggområdet påverkas vidare av en rad direktiv som rör bl.a. byggprodukter och energifrågor. Regleringarna är i stor utsträckning tvingande för medlemsstaterna. Olika ändringar har successivt gjorts i svensk lagstiftning som rör plan- och byggfrågor för att anpassa lagstiftningen till EG-rättsliga krav. En samlad genomgång och analys behöver nu göras av de EG-regler som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. Därvid behöver bedömas om de åtgärder som hittills vidtagits för att införliva reglerna med svensk rätt är tillräckliga och ändamålsenliga. Bedömningen bör i detta sammanhang begränsas till konsekvenserna för plan- och bygglagstiftningen. När det gäller Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan bör bedömningen dock avse alla de åtgärder som behövs för direktivets genomförande i svensk lagstiftning. Även det föreslagna direktivet om byggnaders energiprestanda KOM (2000) 226 slutlig, som för närvarande behandlas i Ministerrådet och Europaparlamentet och förväntas kunna träda i kraft hösten 2002, bedöms i flera delar få konsekvenser för plan- och bygglagstiftningen.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el innehåller en artikel (artikel 6) om att medlemsstaterna skall utvärdera nuvarande lagar och författningar m.m. Syftet är bl.a. att hinder i lagstiftningen eller andra hinder för en ökning av produktionen av sådan el skall undanröjas, bl.a. genom effektivare och snabbare förfaranden.

En utgångspunkt för översynen är att den svenska regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om att berörda EG-rättsliga krav genomförs fullt ut. Samtidigt bör så långt möjligt den nuvarande lagstiftningens systematik behållas och dubbelprövning undvikas. Behovet av att skapa enkla och överskådliga regler bör uppmärksammas särskilt.

Sverige har under många år haft en aktiv roll i det internationella samarbetet på handikappområdet. FN:s generalförsamling antog 1993 standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. En av reglerna tar särskilt sikte på frågan om tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön och att krav på tillgänglighet bör ställas från början, när den yttre miljön utformas och byggs upp.

Översynen skall i övrigt ske med beaktande av de krav som ställs i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Miljömålen

För flera av de nationella miljökvalitetsmålen har den fysiska planeringen stor betydelse. Som framhållits i den senaste propositionen om de svenska miljömålen är det med hänsyn till målens övergripande karaktär inte möjligt att genom lagstiftning göra miljökvalitetsmålen direkt bindande. Det är emellertid viktigt att en närmare analys nu görs dels av vilka konsekvenser miljömålen har för den fysiska planeringen och byggandet, dels av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen. En särskilt viktig fråga är därvid sambandet mellan den fysiska planeringen och trafikutvecklingen samt möjligheterna att genom denna planering främja en omställning till ett hållbart transportsystem. Också de frågor om sambandet mellan fysisk planering, kulturmiljö- och naturvård som behandlats i regeringens skrivelse om en samlad naturvårdspolitik kan behöva övervägas vidare.

Av särskild betydelse i sammanhanget är miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) skall den fysiska planeringen och samhällsbyggandet senast 2010 grundas på program och strategier för bl.a. hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan

åstadkommas så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. En annan del i arbetet är att skapa förutsättningar för alternativa transportformer. I målet ingår också frågor bl.a. om hur energianvändningen skall effektiviseras och hur förnybara energiresurser skall tas till vara.

Samordning med miljöbalken

Genom miljöbalken samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. I arbetet med följdlagstiftning till miljöbalken gjordes i huvudsak formella ändringar för att anpassa också plan- och bygglagstiftningen till balken. En bredare genomgång av frågan om samordningen mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken bör emellertid nu göras. Därvid bör så långt möjligt resultatet av pågående översyn av miljöbalken beaktas.

En särskild samordningsfråga rör det förhållandet att t.ex. olika verksamheter som kan innebära miljöstörningar prövas såväl enligtmiljöbalken som enligt PBL. I princip är det då olika aspekter som prövas och för att en verksamhet skall få bedrivas måste den vara tillåtlig enligt båda lagarna. Miljöbalken och plan- och bygglagstiftningen gäller således parallellt. I praktiken kan emellertid liknande aspekter ibland prövas enligt båda lagsystemen. Krav på att miljöaspekter i ökad utsträckning skall beaktas vid prövningen enligt PBL kan göra en sådan situation vanligare. Det finns då en risk för dubbelprövning men också i vissa fall för att en fråga inte kommer att prövas ordentligt enligt någon lag. Detta samordningsproblem bör studeras vid översynen.

Också frågor som rör behovet av samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om det går att få en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar liksom skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Sanktioner

I 10 kap. PBL regleras påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. Bestämmelserna rör såväl regleringen av byggfrågor som PBL:s reglering i övrigt. Sanktionerna består av påföljder i form av avgifter. Härutöver finns möjligheter till ingripanden i form av förbud, handräckning och förelägganden. Bostadsutskottet har 1998 behandlat motioner som berör PBL:s sanktionsregler. I fråga om tilläggsavgift vid olovligt byggande har utskottet anfört att lagstiftningen i denna del bör klargöras samt vidare att frågan om en obligatorisk anmälningsplikt vid överträdelser av sådant slag bör övervägas ytterligare. Det är också enligt utskottet lämpligt att överväga om inte tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen. Riksdagen har givit regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141).

Vid översynen bör sanktionsreglerna behandlas. Kommittén bör överväga om sanktionssystemet, som det är utformat i dag, fungerar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regelverket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen. Härvid bör bl.a. de frågor som riksdagen har behandlat tas upp.

Uppdraget

Utredningsarbetet skall ha en bred inriktning. I föregående avsnitt har redovisats ett antal områden som behöver bli föremål för mera ingående överväganden. I det följande tas upp frågor som särskilt bör behandlas under utredningsarbetet, och där förslag till nödvändiga lagändringar skall läggas fram. I övrigt skall det vara en uppgift för kommittén att, med utgångspunkt bl.a. i olika förslag till förändringar av lagstiftningen som lämnats under de senaste åren samt efter kontakter med bl.a. olika myndigheter och organisationer, närmare överväga i vilken omfattning och på vilket sätt olika delar av plan- och bygglagstiftningen behöver revideras. I de delar där det finns tidigare utredningsförslag bör kommitténs arbete i huvudsak kunna utgå från dessa.

Hållbar utveckling m.m.

Kommittén skall

  • med utgångspunkt i regeringens skrivelse om en nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) dels analysera vad en sådan strategi innebär för den del av samhällsbyggandet som rör planering av markanvändning och byggande inklusive sunda och säkra miljöer, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas som ett led i genomförandet av denna strategi,
  • överväga och redovisa åtgärder för att stärka demokrati- och rättighetsperspektiven i plan- och bygglagstiftningen,
  • överväga och redovisa hur målen för den nationella handikappolitiken beaktas i plan- och byggprocessen samt
  • med utgångspunkt i kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen analysera på vilket sätt plan- och bygglagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande.

Regional samverkan

Kommittén skall

  • redovisa hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till de nya planeringsförutsättningar som bl.a. den demografiska utvecklingen innebär,
  • utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regional utvecklingsplanering samt
  • redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål skall realiseras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länsstyrelsernas roll kan utvecklas.

Översiktlig planering

Kommittén skall

  • redovisa behovet av och möjligheter att stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling och
  • överväga behovet av och möjligheterna till att utveckla samverkan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering liksom Agenda 21-arbete, tillämpning av Habitatagendan och bevarandefrågor.

Detaljplaner m.m.

Kommittén skall

  • analysera vad olika förändringar i samhället efter PBL-reformen inneburit för arbetet med att utarbeta och genomföra detaljplaner samt överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som utvecklingen kan motivera,
  • med utgångspunkt i intresset av att plan- och bygglagstiftningen kan underlätta angeläget samhällsbyggande överväga om nuvarande former för planering och plangenomförande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad,
  • analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska planeringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsättningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn samt
  • överväga om det är motiverat att behålla planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplan.

Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning

Kommittén skall

  • analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet,
  • analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt,
  • mot bakgrund av propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor

(prop. 2001/02:128) och olika erfarenheter av hittillsvarande tillämpning överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö, främjas samt

  • föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning.

PBL och BVL

Kommittén skall

  • göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och
  • överväga kopplingen mellan PBL och BVL.

Beslutsprocessen

Kommittén skall

  • mot bakgrund av vad bostadsutskottet anfört (bet.

2001/02:BoU6) överväga och redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att effektivisera beslutsprocessen enligt PBL och förkorta dess längd,

  • överväga hur en ny samlad instansordning för prövningen av överklaganden enligt PBL bör utformas samt redovisa de lagändringar som behövs i sammanhanget,
  • överväga behovet av kompletterande regler i PBL om möjligheterna att överklaga olika typer av beslut, samt
  • utvärdera gällande lagstiftning enligt artikel 6 i direktiv

2001/77/EG.

Internationella åtaganden

Kommittén skall

  • göra en samlad genomgång av vad olika EG-rättsliga krav och andra internationella åtaganden innebär för plan- och bygglagstiftningen samt överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i denna lagstiftning för att säkerställa att berörda krav och åtaganden fullt ut genomförs i svensk lagstiftning och
  • när det gäller direktiv 2001/42/EG överväga och redovisa vilka förändringar som sammantaget behövs i svensk lagstiftning för att säkerställa direktivets genomförande.

Miljömålen och plan- och bygglagstiftningen

Kommittén skall

  • med utgångspunkt i riksdagens beslut med anledning av proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) dels analysera vad olika miljömål innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och
  • med utgångspunkt i riksdagens beslut rörande propositionen

Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:77), propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:313), propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) samt regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) dels analysera vad de olika målen m.m. innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå relevanta mål.

Samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.m.

Kommittén skall

  • överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.fl. lagar.

Sanktioner

Kommittén skall

  • överväga, mot bakgrund bl.a. av vad riksdagen uttalat (bet.

1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141), vilka förändringar som behöver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstiftningen.

Kostnader och andra konsekvenser

I den utsträckning kommitténs förslag påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall en beräkning av kostnaderna och konsekvenserna av dessa redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall även dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges. Vidare skall konsekvenserna för jämställdheten belysas. Kommittén skall därutöver belysa konsekvenserna för näringslivet och i denna del samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Arbetsformer, tidsplan m.m.

Kommittén skall samråda med berörda kommittéer och utredningar, bl.a. Miljöbalkskommittén, Kollektivtrafikutredningen samt den utredning som tillkallats för att utreda skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. Resultatet av Byggkommissionens arbete skall beaktas. Samråd skall också ske med berörda myndigheter och organisationer. Olika erfarenheter av plan- och bygglagens tillämpning skall inhämtas och redovisas.

Uppdragets omfattning och betydelsen av att utredningsarbetet och övervägandena i olika frågor ges en tillräcklig förankring nödvändiggör att kommittén får en inte alltför kort tid till sitt förfogande. Samtidigt finns starka krav på snabba resultat i vissa frågor. Kommittén bör redovisa sitt arbete i delbetänkanden. Uppdraget att redovisa förslag till hur direktiv 2001/42/EG skall genomföras i svensk lagstiftning skall redovisas senast den 30 juni

2003. Även utvärderingen i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG skall redovisas vid samma tidpunkt. Förslag till åtgärder som kan effektivisera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för överklagande samt möjligheten att överklaga, skall redovisas senast den 31 december 2003. I övrigt bör kommittén själv överväga hur olika frågor bör prioriteras i utredningsarbetet. En närmare plan för utredningsarbetet med bl.a. en tidsmässig prioritering av arbetsuppgifterna bör redovisas senast den 1 december 2002. Arbetet bör planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004.

(Miljödepartementet)

Bilaga 2

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV

2001/42/EG av den 27 juni 2001

om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA GEMEN-SKAPERNAS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta, med beaktande av kommissionens förslag1med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande2, med beaktande av Regionkommitténs yttrande3i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget4, mot bakgrund av det gemensamma utkast som godkändes den 21 mars 2001 av förlikningskommittén, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 174 i fördraget skall gemenskapens miljöpolitik

bidra bl.a. till att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa och till att utnyttja naturresurserna varsamt

1 EGT C 129,25.4.1997, s. 14 och EGT C 83, 25.3.1999, s. 13 2 EGT C 287, 22.9.1997, s. 101. 3 EGT C 64,27.2.1998, s. 63 och EGT C 374,23.12.1999, s. 9 4

Europaparlamentets yttrande av den 20 oktober 1998 (EGT C 341, 9.11.1998,s.18), som bekräftades den 16 september 1999 (EGT

C 54,25.2.2000,s.76),rådets gemensamma ståndpunkt av den 30 mars 2000 (EGT C 137,16.5.2000,s.11) och Europaparlamentets beslut

av den 6 september 2000 (EGT C 135,7.5.2001,s.155). Europaparlamentets beslut av den 31 maj 2001 och rådets beslut av den 5 juni

2001

och rationellt samt bygga på försiktighetsprincipen. Enligt artikel 6 i fördraget skall miljöskyddskraven integreras i utformningen av gemenskapens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling.

(2) I det femte miljöåtgärdsprogrammet: Mot en hållbar

utveckling − Europeiska gemenskapens åtgärdsprogram för miljön och en hållbar utveckling5, vilket kompletteras av beslut nr 2179/98/EG6 om en översyn av programmet,bekräftas vikten av att bedöma vad olika planer och program kan antas medföra för miljöpåverkan.

(3) Konventionen om biologisk mångfald ålägger parterna att så

långt det är möjligt och på lämpligt sätt integrera bevarandet och det hållbara utnyttjandet av biologisk mångfald i relevanta sektors -eller sektorsövergripande planer och program.

(4) Miljöbedömningar är viktiga för att integrera miljööver-

väganden vid utarbetande och antagande av vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i medlemsstaterna, eftersom det därigenom säkerställs att sådan påverkan till följd av genomförandet av planer och program beaktas när dessa förbereds och innan de antas.

(5) Antagandet av förfaranden för miljöbedömning på planerings-

och programstadiet bör gynna företagen genom att dessa får mer konsekventa ramar att verka inom genom att relevant miljöinformation införs i beslutsfattandet. Införandet av en bredare uppsättning faktorer i beslutsfattandet bör bidra till hållbarare och effektivare lösningar.

(6) De olika system för miljöbedömning som tillämpas i medlems-

staterna bör innehålla en uppsättning gemensamma krav för förfaranden som är nödvändiga för att bidra till en hög miljöskyddsnivå.

(7) FN/ECE-konventionen om miljökonsekvensbeskrivningen i

ett gränsöverskridande sammanhang av den 25 februari 1991,

5 EGT C 138,17.5.1993, s.5. 6 EGT L 275,10.10.1998 ,s.1.

som är tillämplig på både medlemsstater och andra stater, uppmanar konventionens parter att tillämpa dess principer också på planer och program. Då konventionens parter möttes för andra gången i Sofia den 26−27 februari 2001 beslutades det att ett rättsligt bindande protokoll om strategisk miljöbedömning skulle utarbetas som ett komplement till de gällande bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning i ett gränsöverskridande sammanhang,för att protokollet skall kunna antas under den femte ministerkonferensen ”Miljö för Europa” vid ett extraordinärt möte mellan konventionens parter,som är planerat att äga rum i maj 2003 i Kiev, Ukraina. De system för miljöbedömning av planer och program som tillämpas i gemenskapen bör säkerställa att det förekommer lämpligt gränsöverskridande samråd när det genomförande av en plan eller ett program som utarbetas i en medlemsstat kan antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan medlemsstat. Information om planer och program som medför betydande miljöpåverkan i andra stater skall översändas på ömsesidig och jämbördig basis inom lämpliga rättsliga ramar mellan medlemsstaterna och dessa andra stater.

(8) Det krävs därför åtgärder på gemenskapsnivå för att fastställa

en ram med minimikrav för miljöbedömningen, vari anges de övergripande principerna för miljöbedömningssystemet och som med beaktande av subsidiaritetsprincipen överlåter detaljerna åt medlemsstaterna; gemenskapens åtgärder bör inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets mål i fråga om miljön.

(9) Detta direktiv avser förfaranden, och kraven i direktivet bör

antingen integreras i befintliga förfaranden i medlemsstaterna eller införas i särskilt inrättade förfaranden. För att undvika att bedömningen görs två gånger bör medlemsstaterna i tillämpliga fall ta hänsyn till att bedömningar kommer att göras på olika nivåer i en hierarki av planer och program.

(10) Samtliga planer och program som utarbetas för ett antal

sektorer och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för de projekt som anges i bilagorna I och II till direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan

på miljön av vissa offentliga och privata projekt7 och samtliga planer och program som har ansetts kräva en bedömning i enlighet med direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter8 kan antas medföra betydande miljöpåverkan och bör i regel undergå en systematisk miljöbedömning. När det i dessa fastställs hur små områden på lokal nivå skall användas eller när de utgör mindre ändringar till ovan nämnda planer eller program, bör de bedömas endast när medlemsstaterna finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

(11) Andra planer och program vari fastställs ramen för kommande

tillstånd för projekt medför möjligen inte någon betydande miljöpåverkan i samtliga fall och bör bedömas endast när medlemsstaterna finner att de kan antas medföra sådan påverkan.

(12) När medlemsstaterna gör sådana avgöranden, bör de ta hänsyn

till de relevanta kriterier som anges i detta direktiv.

(13) På grund av sina speciella särdrag bör vissa planer och program

inte omfattas av detta direktiv.

(14) När det i enlighet med detta direktiv krävs en bedömning, bör

det utarbetas en miljörapport som innehåller relevant information i enlighet med detta direktiv, varvid den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra samt rimliga alternativ identifieras, beskrivs och utvärderas, varvid hänsyn skall tas till planens eller programmets mål och geografiska räckvidd. Medlemsstaterna bör underrätta kommissionen om alla åtgärder som de vidtar angående miljörapporternas kvalitet.

(15) För att bidra till en öppnare beslutsprocess och i syfte att

säkerställa att de uppgifter som lämnas för bedömningen är

7 Egt L 175, 5.7.185, s. 40. Direktivet ändrat genom direktiv 97/11/EG (EGT L 73, 14.3.1997, s. 5). 8 EGT L 103, 25.4.1979, s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv 97/49/EG (EGT L 223, 13.8.1997, s. 9). (2) EGT L 206, 22.7.1992, s. 7. Direktivet senast ändrat genom direktiv 97/62/EG (EGT L 305, 8.11.1997, s. 42).

uttömmande och tillförlitliga är det nödvändigt att föreskriva att myndigheter med relevant miljöansvar och allmänheten skall höras vid bedömningen av planer och program, samt att lämpliga tidsramar fastställs som ger tillräckligt med tid för samråd, inbegripet avgivande av yttranden.

(16) Om genomförandet av en plan eller ett program som utarbetats i en medlemsstat kan antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan medlemsstat, bör det föreskrivas att de berörda medlemsstaterna skall samråda med varandra, och att de berörda myndigheterna och allmänheten skall informeras och ges tillfälle att yttra sig.

(17) Miljörapporten, de yttranden som avgivits av de berörda

myndigheterna och allmänheten samt resultatet av gränsöverskridande samråd bör beaktas när planen eller programmet utarbetas och innan de antas eller innan de överlämnas till lagstiftningsförfarande.

(18) Medlemsstaterna bör säkerställa att de berörda myndigheterna

och allmänheten informeras när en plan eller ett program antas samt att relevant information görs tillgänglig för dem.

(19) Om skyldigheten att göra miljöbedömningar samtidigt följer

av detta direktiv och annan gemenskapslagstiftning, såsom rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar9, direktiv 92/ 43/EEG eller Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område10 kan medlemsstaterna för att undvika att bedömningen görs två gånger föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den relevanta gemenskapslagstiftningen.

(20) Kommissionen bör utarbeta en första rapport om direktivets

tillämpning och effektivitet fem år efter det att direktivet trätt i kraft och därefter vart sjunde år. För att integrera

9 EGT L 103, 25.4.1979, s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv 97/49/EG (EGT L 223, 13.8.1997, s. 9). 10 EGT L 327, 22.12.2000, s. 1

miljöskyddskraven ytterligare samt för att ta hänsyn till de erfarenheter som gjorts bör den första rapporten, om lämpligt, åtföljas av förslag till ändring av detta direktiv, särskilt när det gäller möjligheten att utvidga dess räckvidd till att omfatta andra områden eller sektorer samt andra typer av planer och program.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Syfte

Syftet med detta direktiv är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Artikel 2

Definitioner

I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: (a) planer och program: planer och program, inklusive dem som

samfinansieras av Europeiska gemenskapen, samt ändringar av dem

  • som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och
  • som krävs i lagar och andra författningar,

(b) miljöbedömning: utarbetande av en miljörapport, genomförande av samråd, beaktande av miljörapporten och resultaten av samrådet i beslutsprocessen samt bestämmelsen om information om beslutet i enlighet med artiklarna 4-9.

(c) miljörapport: den del av plan- eller programdokumentationen

som innehåller de uppgifter som krävs i artikel 5 och i bilaga I. (d) allmänheten: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i

enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, deras sammanslutningar, organisationer eller grupper.

Artikel 3

Räckvidd

1. En miljöbedömning, i enlighet med artiklarna 4–9 i detta direktiv skall utföras för planer och program som avses i punkterna 2 till 4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

2. Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program

a) som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri,

transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 85/337/EEG eller

b) som med tanke på att de kan antas påverka områden kräver en

bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i direktiv 92/ 43/EEG.

3. Planer och program som avses i punkt 2 och i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i planer och program som avses i punkt 2 skall kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

4. Medlemsstaterna skall avgöra om andra planer och program än de som avses i punkt 2 och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

5. Medlemsstaterna skall avgöra om planer eller program som avses i punkterna 3 och 4 ovan kan antas medföra betydande miljöpåverkan antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillvägagångssätt. I detta syfte

skall medlemsstaterna i samtliga fall ta hänsyn till relevanta kriterier i bilaga II, för att säkerställa att planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan omfattas av detta direktiv.

6. När det görs en undersökning av varje enskilt fall och när olika slags planer och program specificeras i enlighet med punkt 5 skall samråd äga rum med de myndigheter som avses i artikel 6.3.

7. Medlemsstaterna skall se till att de slutsatser som följer av punkt 5 ovan, inbegripet skälen till att inte kräva en miljöbedömning enligt artiklarna 4-9, görs tillgängliga för allmänheten.

8. Följande planer och program skall inte omfattas av detta direktiv:

  • planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap,
  • finansiella planer eller budgetplaner och program,

9. Detta direktiv skall inte gälla planer och program som samfinansieras enligt de löpande respektive programperioderna11för rådets förordningar (EG) nr 1260/199912 och EG nr 1257/199913.

Artikel 4

Allmänna skyldigheter

1. Den miljöbedömning som avses i artikel 3 skall utföras under utarbetandet av en plan eller ett program och innan de antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande.

11 Programperioden 2000-2006 för rådets förordning (EG) nr 1260/ 1999 och programperioderna 2000-2006 och 2000–2007 för rådets förordning (EG) nr 1257/1999. 12 Rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, EGT L 161, 26.6.1999, s. 1. 13 Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar, EGT L 160, 26.6.1999, s. 80.

2. Kraven i detta direktiv skall antingen integreras i medlemsstaternas befintliga förfaranden för antagande av planer och program eller införas i förfaranden som har inrättats för att följa detta direktiv.

3. Om planer och program ingår i ett hierarkiskt system skall medlemsstaterna för att undvika att bedömningen görs två gånger ta hänsyn till att bedömningen i enlighet med detta direktiv kommer att utföras på olika nivåer i systemet. Bland annat för att undvika att bedömningen görs två gånger skall medlemsstaterna tillämpa artikel 5.2 och 5.3.

Artikel 5

Miljörapport

1. Om en miljöbedömning krävs enligt artikel 3.1 skall det utarbetas en miljörapport där den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identifieras, beskrivs och utvärderas. De uppgifter som skall lämnas fördetta ändamål anges i bilaga I.

2. Den miljörapport som utarbetas enligt punkt 1 skall innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger.

3. Relevanta uppgifter som är tillgängliga om planernas och programmens miljöpåverkan och som erhållits på andra beslutsnivåer eller genom annan gemenskapslagstiftning kan användas för att tillhandahålla de uppgifter som avses i bilaga I.

4. Samråd skall äga rum med de myndigheter som avses i artikel 6.3 när beslut fattas om omfattningen av och graden av

detaljeringsgraden för de uppgifter som måste ingå i miljörapporten.

Artikel 6

Samråd

1. Utkastet till plan eller program och den miljörapport som utarbetats enligt artikel 5 skall göras tillgänglig för de myndigheter som avses i punkt 3 nedan och för allmänheten.

2. De myndigheter som avses i punkt 3 nedan och den allmänhet som avses i punkt 4 skall ges möjlighet att på ett tidigt stadium och inom rimlig tid yttra sig om utkastet till plan eller program och den bifogade miljörapporten innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande.

3. Medlemsstaterna skall utse de myndigheter med vilka samråd skall äga rum och som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av den miljöpåverkan som följer av genomförandet av planer och program.

4. Medlemsstaterna skall definiera allmänheten med avseende på punkt 2 och därvid inbegripa den allmänhet som berörs, eller kan antas bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsfattandet enligt detta direktiv, inbegripet relevanta ickestatliga organisationer t.ex. sådana som främjar miljöskydd och andra berörda organisationer.

5. De närmare bestämmelserna om information till och samråd med myndigheterna och allmänheten skall beslutas av medlemsstaterna.

Artikel 7

Gränsöverskridande samråd

1. Om en medlemsstat anser att genomförandet av en plan eller ett program som utarbetas för dess territorium kan antas medföra betydande miljöpåverkan i annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan antas komma att påverkas betydligt begär

det, skall den medlemsstat på vars territorium planen eller programmet utarbetas översända en kopia av utkastet till plan eller program och miljörapporten till den andra medlemsstaten innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande.

2. Om en medlemsstat får en kopia av ett utkast till plan eller program och en miljörapport enligt punkt 1 skall den meddela den andra medlemsstaten om den önskar samråda innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande, och om detta är fallet skall den berörda medlemsstaten inleda samråd om de gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra och om de planerade åtgärderna för att minska eller eliminera sådana effekter.

Om sådana samråd äger rum skall de berörda medlemsstaterna komma överens om de närmare arrangemangen för att säkerställa att de myndigheter som avses i artikel 6.3 och den allmänhet som avses i artikel 6.4 i den medlemsstat som kan antas komma att påverkas betydligt informeras och ges möjlighet att yttra sig inom en rimlig tidsram.

3. Om det krävs av medlemsstater enligt denna artikel att de skall samråda, skall de i början av ett sådant samråd enas om en rimlig tidsram för hur länge samrådet skall pågå.

Artikel 8

Beslutsfattande

Den miljörapport som utarbetats enligt artikel 5, yttranden enligt artikel 6 och resultaten av alla gränsöverskridande samråd som inletts enligt artikel 7 skall beaktas under utarbetandet och innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande.

Artikel 9

Information om beslutet

1. När en plan eller ett program antas skall medlemsstaterna se till att de myndigheter som avses i artikel 6.3, allmänheten och alla medlemsstater med vilka samråd har ägt rum enligt artikel 7 informeras och att de som har informerats på detta sätt får tillgång till

a) planen eller programmet såsom de antagits,

b) ett utlåtande med en sammanfattning av hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet och hur den miljörapport som utarbetats enligt artikel 5, yttranden enligt artikel 6 och resultaten av samråd enligt artikel 7 har beaktats i enlighet med artikel 8 och skälen till att den plan eller det program som antagits valts mot bakgrund av andra rimliga alternativ som diskuterats, och

c) de åtgärder som fastställts beträffande övervakning i enlighet med artikel 10.

2. De närmare bestämmelserna om den information som avses i punkt 1 skall beslutas av medlemsstaterna.

Artikel 10

Övervakning

1. Medlemsstaterna skall övervaka den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planerna och programmen leder till för att, bland annat, i ett tidigt skede kunna identifiera oförutsedd negativ påverkan och kunna vidta lämpliga avhjälpande åtgärder.

2. För att uppfylla kraven i punkt 1 får befintliga övervakningsmekanismer användas, när så är lämpligt, i syfte att undvika dubblerad övervakning.

Artikel 11

Förhållandet till annan gemenskapslagstiftning

1. Miljöbedömningar som utförs enligt detta direktiv påverkar inte tillämpningen av kraven i direktiv 85/337/EEG eller kraven i annan gemenskapslagstiftning.

2. För planer och program för vilka skyldigheten att utföra miljöbedömningar följer samtidigt både av detta direktiv och annan gemenskapslagstiftning kan medlemsstaterna föreskriva samordnade eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den relevanta gemenskapslagstiftningen, bland annat för att undvika att bedömningen görs två gånger.

3. För planer och program som samfinansieras av Europeiska gemenskapen skall miljöbedömningen enligt detta direktiv utföras i överensstämmelse med de särskilda bestämmelserna i relevant gemenskapslagstiftning.

Artikel 12

Information, rapportering och översyn

1. Medlemsstaterna och kommissionen skall utbyta information om sina erfarenheter av tillämpningen av detta direktiv.

2. Medlemsstaterna skall säkerställa att miljörapporterna är av tillfredsställande kvalitet för att uppfylla kraven i detta direktiv och de skall underrätta kommissionen om alla åtgärder som de vidtar beträffande dessa rapporters kvalitet.

3. Före den 21 juli 2006 skall kommissionen överlämna en första rapport om direktivets tillämpning och verkan till Europaparlamentet och rådet. För att ytterligare integrera miljöskyddskraven i enlighet med artikel 6 i fördraget och med beaktande av de erfarenheter som vinns vid tillämpningen av detta direktiv i medlemsstaterna skall en sådan rapport om det är lämpligt åtföljas av förslag till ändringar av detta direktiv.

Kommissionen kommer särskilt att överväga möjligheten att utvidga detta direktivs räckvidd till att omfatta andra områden/sektorer och andra slags planer och program. Därefter skall en ny utvärderingsrapport läggas fram vart sjunde år.

4. Kommissionen skall rapportera om förhållandet mellan detta direktiv och förordningarna (EG) nr 1260/99 och nr 1257/99 i god tid innan de programperioder som fastställs i de förordningarna löper ut för att säkerställa att tillvägagångssättet enligt detta direktiv och senare gemenskapsförordningar överensstämmer.

Artikel 13

Genomförande av direktivet

1. Medlemsstaterna skall anta de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 21 juli 2004. Medlemsstaterna skall genast underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits.

2. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

3. Den skyldighet som avses i artikel 4.1 skall endast gälla de planer och program som formellt började förberedas först efter den dag som avses i punkt 1. Planer och program vilka formellt började förberedas före den dagen och som antagits eller överlämnas till lagstiftningsförfarande mer än 24 månader efter den dagen skall omfattas av den skyldighet som avses i artikel 4.1 om inte medlemsstaten i varje enskilt fall beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten om detta.

4. Före den 21 juli 2004 skall medlemsstaterna utöver att underrätta kommissionen om de åtgärder som avses i punkt 1, dessutom lämna kommissionen separat information om de olika slags planer eller program som i enlighet med artikel 3 kommer att bli föremål för en miljöbedömning i enlighet med detta direktiv.

Kommissionen skall göra denna information tillgänglig för medlemsstaterna. Informationen skall uppdateras regelbundet.

Artikel 14

Ikraftträdande

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i

Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Artikel 15

Adressater

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Luxemburg den 27 juni 2001.

På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar

N. FONTAINE B. ROSENGREN

Ordförande Ordförande

BILAGA I

Uppgifter som avses i artikel 5.1

Följande uppgifter skall lämnas enligt artikel 5.1 om inte annat följer av artikel 5.2 och 5.3:

a) En sammanfattning av planens eller programmets innehåll,

huvudsakliga syfte och förhållandet till andra relevanta planer och program.

b) Väsentliga förhållanden i tillståndet hos miljön och dess

sannolika utveckling om planen eller programmet inte genomförs.

c) De kännetecknande miljöförhållandena i områden som kan

antas komma att påverkas betydligt.

d) Alla befintliga miljöproblem som är relevanta för planen eller

programmet, däribland i synnerhet sådana som berör något område av särskild betydelse för miljön, såsom områden som anges enligt direktiven 79/409/EEG och 92/43/EEG.

e) De mål för skydd av miljön som uppställts på internationell nivå

och på gemenskaps- eller medlemsstatsnivå och som är relevanta för planen eller programmet och det sätt på vilket dessa mål och varje form av miljöhänsyn har beaktatsunder utarbetandet av planen eller programmet.

f) Den betydande miljöpåverkan1 som kan antas uppkomma,

inbegripet aspekter såsom biologisk mångfald, befolkning, folkhälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, kulturarv, inbegripet arkitektoniskt och arkeologiskt arv, landskap samt det inbördes förhållandet mellan dessa faktorer.

g) De åtgärder som planeras för att förhindra, minska och så långt

som möjligt uppväga varje betydande negativ miljöpåverkan som följer av att planen eller programmet genomförs.

h) En sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som

behandlats och en beskrivning av hur bedömningen gjorts och vilka problem som påträffats (t.ex. tekniska brister eller brist på kunskap) när de begärda uppgifterna sammanställdes.

1 Denna påverkan bör inbegripa sekundära, kumulativa, samverkande, permanenta och tillfälliga, positiva och negativa effekter på kort, medellång och lång sikt.

i) En beskrivning av de åtgärder som planeras för övervakning i

enlighet med artikel 10.

j) En icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som ges under

ovanstående rubriker.

BILAGA II

Kriterier för att avgöra om påverkan kan antas vara betydande enligt artikel 3.5

1. Särdragen i planer och program, särskilt med hänsyn till

  • i vilken utsträckning planen eller programmet anger förutsättningarna för projekt och andra verksamheter när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser,
  • i vilken utsträckning planen eller programmet påverkar andra planer eller program, inklusive sådana som ingår i ett hierarkiskt system,
  • planens eller programmets betydelse för integreringen av miljöaspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling,
  • miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet,
  • planens eller programmets betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning (t.ex. planer och program som har samband med avfallshantering eller skydd av vatten).

2. Särdragen hos påverkan och hos det område som kan antas komma att påverkas, särskilt med hänsyn till

  • Sannolikhet, varaktighet och frekvens av påverkan och möjligheten att avhjälpa den,
  • påverkans ackumulerade art,
  • påverkans gränsöverskridande art,
  • riskerna för människors hälsa eller för miljön (t.ex. på grund av olyckor),
  • påverkans storlek och fysiska omfattning (geografiskt område och antalet personer som kan antas komma att beröras),
  • betydelsen av och sårbarheten hos det område som kan antas komma att beröras på grund av
  • kulturarvet eller speciella särdrag i naturen,
  • överskridna miljökvalitetsstandarder eller gränsvärden,
  • intensiv markanvändning,
  • påverkan av områden eller natur som har erkänd nationell, gemenskaps- eller internationell skyddsstatus.

Främjande av el producerad från

förnybara energikällor

––

En utvärdering med koppling till PBL och förslag till

fortsatt arbete

Rapport från PBL-kommittén Stockholm 2003

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL-kommittén.

Statsrådet Lena Sommestad förordnade från den 28 juni 2002 f.d. landshövdingen numera generaldirektören i Finansdepartementet Lars Eric Ericsson att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från den 13 september 2002 f.d. riksdagsledamoten Inga Berggren (m), pressekreteraren Joakim Bergström (fp), kommunalrådet Hans Ekström (s), riksdagsledamoten Anneli Enochson (kd), riksdagsledamoten Owe Hellberg (v), f.d. riksdagsledamoten Gudrun Lindvall (mp), f.d. riksdagsledamoten Åke Sandström (c) och riksdagsledamoten Lilian Virgin (s). Sedan Gudrun Lindvall begärt att få lämna kommittén har planeringschefen Agneta Börjesson (mp) förordnats som ledamot från den 12 mars 2003.

Som sakkunnig förordnades expeditions- och rättschefen Fredrik Damgren fr.o.m. den 13 september 2002.

Följande experter deltar i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per Arne Andreasson, länsarkitekten Eva Gyllensvärd, arkitekten Reigun Thune Hedström, förbundsjuristen Olof Moberg, divisionschefen Annika von Schéele och divisionschefen Ulf Troedson. I den s.k. interdepartementala expertgruppen ingår kanslirådet Elisabet Bodin, kanslirådet Nils Gunnar Forsberg, den rättssakkunniga Åsa Holmgren, den rättssakkunnige Jimmy Järvenpää, den rättssakkunniga Heléne Löwung, departementssekreteraren Karin Nordström, departementssekreteraren Hans Petersson, departementssekreteraren Leifh Stenholm, departementssekreteraren Erik Thornström och kanslirådet Mats Wiberg. Samtliga experter förordnades den 3 mars 2003.

Förbundsjuristen Germund Persson har haft ett särskilt förordnande som expert fr.o.m. den 14 februari 2003 t.o.m. den 30 maj 2003.

I sekretariatet ingår sekreteraren Micaela Schulman (fr.o.m. den 1 december 2002), arkitekten Kjell Sundström (fr.o.m. den 12 maj 2003, har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande) och som huvudsekreterare juristen Susanne Bagge (fr.o.m. den 6 november 2002). Kanslirådet Paula Nobis biträder sekretariatet (fr.o.m. den 17 januari 2003, har inte deltagit i frågor som behandlas i detta betänkande).

Vi får härmed överlämna rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. Ett särskilt yttrande har fogats till rapporten. Vi överlämnar också denna dag vårt första delbetänkande Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70). Vi fortsätter vårt arbete med inriktningen att ytterligare ett delbetänkande skall lämnas och att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004.

Stockholm i juni 2003

Lars Eric Ericsson

Inga Berggren Joakim Bergström Agneta Börjesson Hans Ekström Anneli Enochson Owe Hellberg Åke Sandström Lilian Virgin

/Susanne Bagge

Micaela Schulman

Kjell Sundström

Förkortningar

bet. Betänkande BoU Bostadsutskottet dir. Direktiv Energimyndigheten Statens energimyndighet kW Kilowatt MW Megawatt NU Näringsutskottet PBL Plan- och bygglagen (1987:10) prop. Proposition rskr. Riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SERO Sveriges Energiföreningars

Riksorganisation

SOU Statens offentliga utredningar TWh Terrawattimme Århuskonventionen Konventionen om allmänhetens tillgång till miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning av miljöfrågor

Sammanfattning

PBL-kommittén har fått regeringens uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:97). Av kommittédirektiven framgår att en utvärdering i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG om främjandet av produktion av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el skall redovisas senast den 30 juni 2003. Utvärderingen skall ta utgångspunkt i plan- och bygglagstiftningen och gränssnittet mellan denna lagstiftning och annan lagstiftning. I PBLkommitténs uppdrag ingår också att redovisa en plan för fortsatt arbete. Denna rapport innehåller PBL-kommitténs redovisning av utvärderingen och förslag till fortsatt arbete.

Behovet av att främja förnybara energikällor är en prioriterad åtgärd enligt det direktiv om främjande av el producerad från förnybara energikällor som denna utvärdering baseras på. I direktivets artikel 6.1 anges att medlemsstaterna skall utvärdera sina nuvarande lagstiftningar och författningar avseende tillståndsförfarandet för att minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökad produktion av el från förnybara energikällor. Vidare skall utvärderingen syfta till att få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig administrativ nivå och se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande och fullt ut beaktar särdragen i de olika teknikerna för att utnyttja förnybara energikällor.

I olika sammanhang har synpunkter förts fram i fråga om plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och dess tillämpning samt på angränsande lagstiftning när det gäller uppförande av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor. Synpunkterna ger en bild av hur regelverket och dess tillämpning uppfattas. Förhållanden som påtalats är bl.a. behovet av att samordna hanteringen enligt miljöbalken och PBL, behovet av en väl planerad utbyggnad av produktionsanläggningar för el från förnybara

energikällor, att tillståndsprövningen i fråga om tillämpning och värdering av gällande regelsystem varierar över landet, att detaljplaneförfarandet är kostnadskrävande, tidsödande och omständligt samt att överklagandeprocessen tar lång tid.

Med utgångspunkt från bl.a. dessa synpunkter har dagens regler analyserats såvitt avser krav på tillstånd för uppförande av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor och tillämpliga regler vid sådan tillståndsprövning. De tillståndsförfaranden som förekommer i PBL är bygglov, marklov och förhandsbesked. Utvärderingen har avsett tillståndsförfaranden i en vidare mening, vilket innebär att bl.a. planinstrumenten också belysts. Resultaten av analyserna har sammanfattats på följande sätt.

Bygglovspliktens omfattning

Nuvarande regler om bygglovsplikt för byggnader och anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor framstår som motiverade utifrån de aspekter som PBL har att tillgodose. Reglerna i sig tycks inte hindra en ökning av produktion av el från förnybara energikällor.

Handläggningen av bygglovsärenden

Reglerna i PBL möjliggör att handläggningen av bygglovsärenden anpassas efter ärendenas art och omfattning. Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka den krets av sakägare och andra berörda som skall beredas tillfälle att yttra sig i ett ärende om bygglov. Av allmänna förvaltningsrättsliga regler följer att ärenden skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt PBL skall byggnadsnämnderna ha tillgång till personal i den omfattning och med den kompetens som behövs. Lagstiftningen kan i dessa delar inte anses utgöra något hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor.

Bygglovsprövningen

Reglerna om bygglovsprövningen tycks inte hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Prövningsgrunderna i PBL framstår som motiverade utifrån de synpunkter lagstiftningen har att tillgodose. Reglerna och prövningsgrunderna är neutrala i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Reglerna medger inte godtyckliga bedömningar utan är utformade så att en ansökan om lov under vissa i lagen angivna förutsättningar skall bifallas. Med hänsyn till de olika allmänna och enskilda intressen som skall beaktas framstår det inte som möjligt att i lagstiftningen närmare precisera hur avvägningar skall göras i det enskilda fallet.

Frågor om detaljplan och områdesbestämmelser

Reglerna i PBL om detaljplan m.m. framstår som motiverade med hänsyn till de intressen lagstiftningen skall kunna tillgodose. Lagstiftningen är objektivt utformad, t.ex. i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Nuvarande regler om planläggning m.m. tycks inte hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor i nationellt perspektiv.

Översiktsplanering m.m.

Översiktsplaneringen har i praktiken stor betydelse för etablering av produktionsanläggningar för el, inte minst när det gäller vindkraft. Befintlig lagstiftning möjliggör att lämpliga områden för produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor hävdas som riksintresse och redovisas i översiktsplaneringen. Framförallt när det gäller etablering av vindkraftverk, i synnerhet mera storskalig sådan, bör en utbyggnad – mot bakgrund av det nationella planeringsmålet för vindkraften – kunna underlättas och stimuleras genom en framsynt planering hos statliga och kommunala myndigheter.

Överprövning av bygglovsbeslut

Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka rätten att överklaga byggnadsnämndens beslut i bygglovsärenden. Det är däremot angeläget att t.ex. reglerna om underrättelse av beslut är anpassade till att många sakägare och andra berörda kan vara klagoberättigade. Reglerna om överprövning av bygglovsbeslut ändras per den 1 juli 2003 och innebär att länsstyrelsens beslut i bygglovsärenden som huvudregel skall överklagas till förvaltningsdomstol. Det saknas ännu underlag för bedömning av vad denna reform kommer att medföra i fråga om handläggningstider m.m. Det kan dock konstateras att instanskedjan efter ändringen blir lång och omfattar inte mindre än fem instanser. Ytterligare överväganden kan därför vara motiverade när det gäller frågan instansordningen uppfyller ställda på effektivitet m.m.

Samordning mellan PBL och miljöbalken

För bl.a. större vindkraftverk och värmekraftverk krävs såväl bygglov som tillstånd enligt miljöbalken. Med hänsyn till de i stor utsträckning sammanfallande ändamål som PBL och miljöbalken har att tillgodose, kan det framstå som onödigt att tillståndsprövning av samma frågor sker enligt bägge lagarna. Det är angeläget att sådan s.k. dubbelprövning så långt som möjligt undviks och att prövningen enligt PBL och miljöbalken i övrigt samordnas så långt det är möjligt.

Slutsatser och fortsatt arbete

Som framgår av ovanstående utvärdering framstår reglerna i PBL, när det gäller planläggning och bygglovsprövning, som motiverade från de synpunkter lagstiftningen avser att tillgodose. Lagstiftningen framstår allmänt sett som neutral i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga när det gäller planeringsfrågor, hushållningsregler och prövningsgrunder. Vissa skillnader i regleringen när det gäller prövningsplikten kan konstateras för olika typer av energikällor. Nuvarande reglering och tillämpning förefaller dock inte i sig hindra en ökning av

produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstiftningen ter sig även i övrigt objektiv.

Utifrån utvärderingen synes två områden förtjäna ytterligare överväganden när det gäller utformningen av lagstiftningen.

Det ena området avser utformningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning mellan PBL och miljöbalken när det gäller verksamheter som idag är tillståndspliktiga enligt bägge lagarna.

Dessa områden kan anses redan ligga i PBL-kommitténs uppdrag och bör därför utredas och övervägas i ett vidare perspektiv. Några särskilda utredningsinsatser är därför inte påkallade i dessa frågor.

1 PBL-kommitténs uppdrag

Regeringen har gett PBL-kommittén i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Kommittédirektiven i dess helhet återfinns i bilaga 1. I PBL-kommitténs uppdrag ingår bl.a. att överväga och redovisa förslag till förändringar i PBL till följd av EG-rättsliga krav. Huvuddelen av detta arbete kommer att redovisas i slutbetänkandet. Genomförandet av direktivet om miljöbedömningar liksom en utvärdering enligt en artikel i direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor skall emellertid redovisas redan den 30 juni 2003. Förslag till genomförande av direktivet om miljöbedömningar redovisas i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70). I denna rapport redovisas utvärderingen avseende el producerad från förnybara energikällor (2001/77/EG). Direktivet 2001/77/EG återfinns i sin helhet i bilaga 2.

Som utgångspunkt för utredningsarbetet när det gäller förnybara energikällor anför regeringen i kommittédirektiven, under rubriken internationella åtaganden (s. 22-23):

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el innehåller en artikel (artikel 6) om att medlemsstaterna skall utvärdera nuvarande lagar och författningar m.m. Syftet är bl.a. att hinder i lagstiftningen eller andra hinder för en ökning av produktionen av sådan el skall undanröjas, bl.a. genom effektivare och snabbare förfaranden. En utgångspunkt för översynen är att den svenska regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om att berörda EGrättsliga krav genomförs fullt ut. Samtidigt bör så långt möjligt den nuvarande lagstiftningens systematik behållas och dubbelprövning undvikas. Behovet av att skapa enkla överskådliga regler bör uppmärksammas särskilt.

I utredningsdirektivet tas vissa frågor upp som särskilt bör behandlas under utredningsarbetet. Av relevans såvitt gäller förnybara energikällor är att kommittén skall

  • göra en samlad genomgång av vad olika EG-rättsliga krav och andra internationella åtaganden innebär för plan- och bygglagstiftningen samt överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i denna lagstiftning för att säkerställa att berörda krav och åtaganden fullt ut genomförs i svensk lagstiftning;
  • med utgångspunkt bl.a. i riksdagens beslut rörande propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:126) dels analysera vad de olika målen m.m. innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå relevanta mål;
  • överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.fl. lagar.

I den del uppdraget rör EG-direktivet 2001/77/EG har ett förtydligande gjorts avseende kommitténs uppdrag vid ett möte den 5 november 2002 med Näringsdepartementet och Miljödepartementet. Näringsdepartementet, som är det departement som har huvudansvaret för detta EG-direktiv, har med formuleringen i kommitténs direktiv avsett att kommittén skall utvärdera EG-direktivet med utgångspunkt i PBL. Annan reglering omfattas inte annat än om de problem eller hinder som identifieras skulle röra gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning. Kommitténs utvärdering skall avse alla energikällor som enligt EGdirektivets definition i artikel 2 anses som förnybara även om vindkraften är viktigast.

Det som skall redovisas senast den 30 juni 2003 är en utvärdering som innebär en redovisning av eventuella problem och hinder som har identifierats och som har koppling till PBL och de i artikel 6.1 uppräknade områdena. Redovisningen bör också innehålla en plan för fortsatt arbete. Uppdraget till kommittén innebär inte att det vid redovisningstillfället skall finnas förslag till författningsändringar eller färdiga lösningsförslag i övrigt.

2 Arbetets bedrivande

Reglerna i PBL och angränsande lagstiftning, främst miljöbalken, har analyserats såvitt avser krav på tillstånd för uppförande av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor och tillämpliga regler vid sådan tillståndsprövning med utgångspunkt från sedvanliga rättskällor. Olika problem eller hinder för produktion av el från förnybara energikällor har såvitt gäller vindkraft behandlats eller beskrivits i olika utredningar och rapporter, som beaktats i arbetet.

Möten har hållits med företrädare för de viktigaste branschorganisationerna, dvs. Svensk Energi, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation (SERO), och Svensk Fjärrvärme respektive med Svensk Vindkraftförening, Vindkraftsleverantörerna i Sverige och Vindkraftens Investerare och Projektörer för att få branschföreträdarnas syn på i vilken utsträckning bestämmelserna i PBL aktualiseras vid tillståndsförfaranden för produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor och tillämpningen av dessa regler.

Vissa frågor har under hand diskuterats med representanter för centrala statliga myndigheter, Miljöbalkskommitténs sekretariat och Svenska Kommunförbundet.

Arbetet med uppdraget som helhet har stämts av med företrädare för Miljö- och Näringsdepartementen samt med Statens energimyndighet (Energimyndigheten), som har regeringens uppdrag att ta fram underlag för Sveriges rapport till EU.

Avstämning och diskussioner har också förts med den myndighetsexpertgrupp och den interdepartementala expertgrupp som knutits till PBL-kommittén.

3 Avgränsning

I denna rapport redovisas en utvärdering som har gjorts av om det finns lagstiftningshinder eller andra problem och hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG som har koppling till PBL. Annan lagstiftning omfattas inte av utvärderingen annat än om de problem eller hinder som identifieras skulle röra gränssnittet mellan PBL och den lagstiftningen. I uppdraget har också ingått att ta fram förslag till fortsatt arbete med eventuella hinder som har identifierats.

4 Bakgrund

Kommitténs uppdrag rör i första hand Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el och närmare bestämt den utvärdering som skall göras enligt artikel 6 i detta direktiv. I denna artikel hänvisas till en artikel i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el. Det finns därför skäl att först kort beskriva innehållet i detta direktiv såvitt gäller frågor om produktion av el.

Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el syftar till att upprätta den inre marknaden för el. På denna marknad skall elföretag kunna verka utan menlig inverkan på allmännyttiga tjänster så att en konkurrensutsatt elmarknad uppnås. Tillträde till systemet skall därför i princip vara öppet. I direktivet fastställs gemensamma regler bl.a. för elproduktion. Enligt direktivet finns två system som kan tillämpas för att öppna marknaden för produktion, ett tillståndsförfarande och ett anbudsförfarande. Det system som tillämpas måste genomföras enligt objektiva, tydliga och icke-diskriminerande kriterier. Med hänsyn till miljöskyddet får elproduktion från förnybara energikällor prioriteras.

I direktivet fastställs gemensamma regler bl.a. för produktion av el, angående tillträde till marknaden och kriterier och förfaranden som skall tillämpas för anbud och för beviljande av tillstånd (artikel 1). Enligt direktivet kan medlemsstaterna välja mellan tillstånds- och/eller anbudsförfarande när ny produktionskapacitet anläggs. Tillstånds- och anbudsförfaranden skall genomföras enligt

objektiva, klara, tydliga och icke-diskriminerande kriterier (artikel 4). Väljs tillståndsförfarande skall kriterier för att bevilja tillstånd att anlägga produktionskapacitet fastställas. Sådana kriterier kan bl.a. avse miljöskydd, markanvändning och lokalisering m.m. Kriterierna och förfarandena skall offentliggöras. Sökanden skall informeras om skälen för avslag på ansökan om tillstånd, vilka skäl skall vara objektiva och icke-diskriminerande. De skall tillställas kommissionen för information. Den sökande skall ha möjlighet att överklaga (artikel 5).

Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el är behovet att främja förnybara energikällor en prioriterad åtgärd. Direktivet utgör en del av EU:s samlade arbete för miljöskydd och hållbar utveckling och ett led i åtagandena i Kyotoprotokollet för att minska utsläppen av växthusgaser. Direktivet bygger på att medlemsstaterna ställer upp nationella vägledande mål för en ökad användning av el producerad från förnybara energikällor. Direktivet bygger också på att sektorn för energi från förnybara energikällor har en särpräglad struktur, vilket särskilt bör beaktas vid översynen av de administrativa förfarandena för att få tillstånd att uppföra anläggningar som producerar el från förnybara energikällor.

Med förnybara energikällor avses enligt artikel 2 i direktivet förnybara icke-fossila energikällor (vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas). Med el producerad från förnybara energikällor avses elektricitet producerad i kraftverk där enbart förnybara energikällor används, liksom den andel av elektriciteten som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som också använder konventionella kraftkällor, samt den el som produceras från förnybara energikällor som används för att fylla lagringssystemen, undantaget den el som produceras som ett resultat av lagringssystem.

Enligt artikel 3 i direktivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att främja en ökad användning av el producerad från

förnybara energikällor i enlighet med de nationella vägledande mål som medlemsstaten antagit.

Uppdraget till PBL-kommittén hänför sig till artikel 6.1 i direktivet, Administrativa förfaranden. I denna artikel regleras medlemsstaternas skyldighet att utvärdera nuvarande lagar och författningar om de tillståndsförfaranden eller andra förfaranden som anges i artikel 4 i direktiv 96/92/EG för uppförande av produktionsanläggningar för produktion av el från förnybara energikällor i syfte att

  • minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor,
  • få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig administrativ nivå och
  • se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt ickediskriminerande och beaktar fullt ut särdragen i de olika teknikerna för att utnyttja förnybara energikällor.

Medlemsstaterna skall enligt artikel 6.2 i direktivet senast den 27 oktober 2003 offentliggöra en rapport om den utvärdering som avses i punkt 1. Syftet med denna rapport är att, om det är relevant i nationell lagstiftning, ge en översikt över vilken nivå som uppnåtts och särskilt vad gäller

  • samordning mellan de olika administrativa organen när det gäller tidsfrister, mottagande och behandling av ansökningar om tillstånd,
  • möjligheten att fastställa särskilda riktlinjer för tillståndsförfarandena och möjligheten att införa ett snabbplaneringsförfarande för producenter av el från förnybara energikällor och
  • utseendet av myndigheter för att medla vid tvister mellan tillståndsgivande myndigheter och dem som ansöker om tillstånd.

Enligt regleringsbrevet för Energimyndigheten för budgetåret 2003 skall myndigheten bl.a. presentera en sammanställning av utvärderingar som genomförts av nuvarande lagar och författningar om de tillståndsförfaranden eller andra förfaranden som anges i artikel 4 i direktiv 96/92/EG för uppförande av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor.

I Sverige produceras en stor andel el från förnybara energikällor. Vattenkraften svarade år 2001 för 78,5 TWh, vilket var 50 % av den totala elproduktionen i Sverige. Kärnkraften svarade för 44%, medan den fossil- och biobränslebaserade produktionen svarade för drygt 6 %. I produktionen av kraftvärme i fjärrvärmesystemen har användningen av biobränslen ökat. Under 2001 användes biobränslen för att producera ca 3,7 TWh el i kraftvärme och industriellt mottryck vilket motsvarade 39 % av elproduktionen i dessa system. Vindkraftens bidrag till elproduktionen under 2001 utgjorde 0,48 TWh, vilket var en ökning med 7 % jämfört med år 2000. Vindkraften svarade för 0,3 % av den totala elproduktionen i landet under 2001. Under senare år har storleken på vindkraftverk som uppförts ökat. Medianstorleken på verken som togs i bruk 2001 var 900 kW medan den var 660 kW år 2000 (källa: Elmarknaden 2002, Statens energimyndighet ET 9:2002).

I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) lade regeringen fram förslag till en ny inriktning för främjande av elproduktion från förnybara energikällor. Som ett mål föreslås i propositionen att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå till 2010.

Förutsättningarna för en ökning av andelen el producerad från förnybara energikällor beror enligt regeringen dels av möjligheterna att förändra den befintliga elproduktionen genom byten av bränslen i t.ex. kraftvärmeverk, dels av förutsättningarna för produktion av ny el från förnybara energikällor. Man kan också öka produktionen i existerande anläggningar genom t.ex. längre driftstid. Möjligheterna till bränslekonvertering i befintliga anläggningar har enligt regeringen redan i stor utsträckning tagits till vara. I fråga om el från vattenkraft konstaterar regeringen att möjligheterna till ytterligare ökning av vattenkraftsproduktionen är begränsade. Av miljöskäl är det, enligt regeringen, inte önskvärt med en omfattande utbyggnad, se även prop. 2000/01:30 Svenska miljömål, där det bl.a. framhålls att det är av vikt att utbyggnad av vattenkraft inte tillåts skada värdefulla vattendrag. Regeringen föreslår i propositionen att ett nationellt planeringsmål för vindkraft fastställs till en årlig produktionskapacitet på 10 TWh år 2015. Detta kvantitativa planeringsmål ger enligt regeringen

förbättrande möjligheter att synliggöra vindkraftsintresset i fysisk planering och vid tillståndsprövning. Planeringsmålet tydliggör vikten av planarbete på länsstyrelser och kommuner. Det är enligt regeringen viktigt att en framtida utbyggnad av produktionen av el från förnybara energikällor inte hämmas av att nödvändiga prioriteringar och avvägningar beträffande bl.a. framtida mark- och vattenanvändning inte hunnit genomföras. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition bl.a. att godkänna förslagen om riktlinjer för energipolitiken och om mål för el producerad med förnybara energikällor (bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). I direktivet till PBL-kommittén anför regeringen att de föreslagna målen innebär ökade krav på PBL.

4.4. Lagen om elcertifikat

För att främja produktion av el från förnybara energikällor så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden har riksdagen beslutat om en ny lag om elcertifikat (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU06, rskr. 2002/03:133, SFS 2003:113). Lagen har trätt i kraft den 1 maj 2003.

Bakgrunden är att produktion av el med användande av förnybara energikällor är mer miljövänlig än produktion som sker med användande av konventionella energikällor, t.ex. fossila bränslen och kärnkraft. Kostnaderna för att producera el från förnybara energikällor är emellertid högre än då det gäller övrig el. Lagens ändamål är därför att främja produktion av elektricitet med användande av el från förnybara energikällor så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden. I detta syfte innehåller lagen bestämmelser om dels en rätt för producenter av el från förnybara energikällor att bli tilldelade elcertifikat av staten, dels en skyldighet för elanvändare att inneha elcertifikat i förhållande till sin förbrukning av el. Produktion av el som sker med användande av vindkraft, solenergi, geotermisk energi, viss vattenkraft och vågenergi samt vissa biobränslen berättigar producenten till att bli tilldelad elcertifikat. Systemet innehåller incitament för producenterna av el från förnybara energikällor att vidta rationaliseringar vilket på sikt stärker den förnybara elens konkurrenskraft på marknaden.

Ett självklart villkor för att elproduktionen skall omfattas av elcertifikatsystemet är att produktionsanläggningen uppfyller

svenska miljökrav med tillståndsförfarande, miljöprövning, individuellt fastställda emissionsvillkor och kontrollprogram och – i förekommande fall – gällande EG-direktiv. I lagen om elcertifikat föreslås inte ytterligare miljökrav utöver de som följer av det regelverk som i övrigt gäller vid elproduktion.

5 Tillstånd för anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor enligt PBL

PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 § PBL). Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 § PBL). Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Den är dock inte bindande. I PBL finns vidare bestämmelser om andra kommunala planer – detaljplaner, områdesbestämmelser, fastighetsplaner och regionplaner – med rättsverkningar i olika avseenden.

Utvärderingen enligt artikel 6 i dir. 2001/77/EG åsyftar tillståndsförfaranden och/eller anbudsförfaranden för uppförande av produktionsanläggningar för produktion av el från förnybara energikällor. De tillståndsförfaranden som i aktuellt hänseende förekommer i PBL är bygglov, marklov och förhandsbesked.

Till byggande fordras tillstånd i form av bygglov i den omfattning som följer av PBL. Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida byggande kan tillåtas på den avsedda platsen (1 kap. 4 § PBL). Förhandsbesked är ett principiellt tillstånd till viss lokalisering, men det förutsätter att bygglov senare meddelas om projektets närmare utformning. En ansökan om förhandsbesked skall handläggas och i de delar som prövningen omfattar bedömas enligt samma regler som en ansökan om bygglov. Meddelas förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen, är det bindande

vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet (8 kap. 34 § PBL).

För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Lämplighetsbedömningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked (1 kap. 6 § PBL).

Ansökningar om bygglov, marklov och förhandsbesked prövas av byggnadsnämnden. När ansökan görs skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för prövningen lämnas in. Innan lov lämnas skall byggnadsnämnden genom underrättelse bereda kända sakägare och de kända boende som berörs samt, under vissa förutsättningar, känd hyresgästorganisation tillfälle att yttra sig över ansökningen om åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser.

För att en ansökan om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas, krävs enligt 8 kap. 11 § PBL bl.a. att åtgärden inte strider mot detaljplanen, att den fastighet och den byggnad eller anläggning på vilken åtgärden skall utföras stämmer överens med detaljplanen och den fastighetsplan som gäller för området, samt att åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1-2 och 10-18 §§ PBL om hänsyn till stads- och landskapsbild, placering så att inte byggnadernas avsedda användning medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen m.m. Bygglov får dock lämnas till åtgärder som innebär en mindre avvikelse från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. Av betydelse för bygglovsprövningen för åtgärder inom detaljplan är således bl.a. regleringen i detaljplanen samt hänsyn till stads- och landskapsbilden och åtgärdens inverkan på omgivningen.

För åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall enligt 8 kap. 12 § PBL ansökningar om bygglov bifallas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. PBL, inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL, inte strider mot områdesbestämmelser samt uppfyller kraven i 3 kap. 1-2 och 10-18 §§ PBL.

Hänvisningen till 2 kap. PBL innebär att prövningen skall ske på planmässiga grunder. Enligt bestämmelserna i 2 kap. 1 § PBL skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och

läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid planläggning och i ärenden om bygglov skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Denna hänvisning innebär att hushållningsbestämmelserna i miljöbalken skall tillämpas i ärenden om bygglov utanför detaljplan. Enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 § PBL skall i övrigt bl.a. natur- och kulturvärden beaktas, en ändamålsenlig struktur och estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse och anläggningar främjas, en långsiktigt god hushållning med mark och vatten främjas samt hänsyn tas till förhållandena i angränsande kommuner. Bebyggelse skall vidare lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet bl.a. med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa, jord-, berg- och vattenförhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice och möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar (2 kap. 3 § PBL). Bebyggelse och anläggningar som för sin funktion kräver tillförsel av energi skall lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.

Utanför detaljplan är en förutsättning för bygglov också att åtgärden inte skall föregås av detaljplaneläggning. Enligt 5 kap. 1 § PBL skall prövning av markens lämplighet för bebyggelse ske genom detaljplan bl.a. för ny sammanhållen bebyggelse och för ny enstaka byggnad, vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Föreligger dessa förutsättningar skall prövningen ske genom detaljplan och ansökan om bygglov ogillas.

Kommunen får i en detaljplan besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt och under den tid som anges i planen utföra annars bygglovspliktiga åtgärder. I områdesbestämmelser kan också beslutas att bygglov inte krävs, bl.a. vad avser bygglovspliktiga anläggningar eller vad avser tillbyggnad eller ändring av industribyggnader. Beslut om undantag från bygglovsplikt får dock inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen (8 kap. 5 § PBL).

Kan bygglov inte lämnas enligt de bestämmelser som gäller för prövningen, får bygglov för tillfällig åtgärd ändå lämnas, om sökanden begär det. Sådant lov skall lämnas om den ansökta

åtgärden har stöd i en detaljplanebestämmelse om tillfällig användning av mark eller byggnad. En förutsättning för att lov för tillfällig åtgärd skall kunna medges är dels att åtgärden verkligen är av tillfällig natur, dels att ”permanent” bygglov inte kan meddelas. Lov för tillfällig åtgärd kan lämnas för högst tio år. Tiden kan förlängas på begäran av sökanden, men den sammanlagda tiden får inte överstiga tjugo år. I rättsfallet RÅ 1991 not. 162 lämnades på sökandens begäran tillfälligt lov för ett vindkraftverk med karaktär av försöksanläggning på plats som kunde ifrågasättas från planläggnings- och naturvårdssynpunkt.

Byggnadsnämndens beslut i ett ärende om bygglov kan överklagas hos länsstyrelsen. Enligt en nyligen beslutad lagändring (prop. 2002/03:27, bet. 2002/03:BoU04, rskr. 2002/03:120, SFS 2003:132), som träder i kraft den 1 juli 2003, kommer länsstyrelsens beslut i bygglovsärenden som huvudregel att överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätten. Länsrättens dom kan överklagas vidare till kammarrätten. Prövning av överklagandet i sak förutsätter att prövningstillstånd meddelas. Kammarrättens avgörande kan överklagas till Regeringsrätten. Också i Regeringsrätten krävs att prövningstillstånd meddelas för prövning i sak.

Att bygglov krävs enligt PBL hindrar inte att tillstånd kan krävas även enligt annan lagstiftning, t.ex. miljöbalken, kulturminneslagen eller luftfartslagstiftningen. Tillståndskravet i PBL påverkas å andra sidan inte av att tillstånd kan ha meddelats enligt annan lagstiftning. Prövningen enligt PBL är från formell synpunkt oberoende av den prövning som kan ha skett enligt annan lagstiftning. Vid prövning enligt annan lagstiftning finns som regel en koppling till PBL, såtillvida att tillstånd inte får lämnas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. En detaljplan är däremot inte positivt bindande vid prövning enligt annan lagstiftning. Gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning behandlas i avsnitt 6.

Enligt 8 kap. 1 § PBL krävs bygglov bl.a. för att uppföra byggnader och göra tillbyggnader. I den mån en byggnad uppförs för en produktionsanläggning för el, krävs således bygglov. Det gäller

exempelvis byggnader för kraftvärmeverk eller kraftstationsbyggnader vid vattenkraftverk.

Som regel råder ingen tvekan om vad som är att hänföra till begreppet byggnad i plan- och bygglagens mening. När det gäller konstruktioner för vissa ändamål kan dock tveksamhet uppstå om konstruktionen är att betrakta som byggnad. I rättspraxis har konstruktioner som genom sin storlek och form ger samma visuella intryck som ett traditionellt hus betraktats som byggnad, även om de saknat utrymmen för människor att uppehålla sig i. Här kan nämnas rättsfallen RÅ 1967 K 493 där sex meter höga cisterner för industrisprit betraktades som byggnad och RÅ 1968 K 1520 där en plåtcylinder för cementblandning ansågs utgöra byggnad. I förarbetena till PBL uttalade Bostadsutskottet att större silobyggnader och spannmålstorkar bör betraktas som byggnader (BoU 1986/87:1 s. 97).

Ifråga om vissa konstruktioner för produktion av el kan osäkerhet råda huruvida de bör betraktas som byggnader. När vindkraftverk började etableras i landet, krävdes ibland byggnadslov av de tillämpande myndigheterna. Det vanligaste var dock att vindkraftverken uppfördes utan lov, men att dåvarande bestämmelser om fasta anordningars placering och utformning m.m. tillämpades. Regeringen behandlade frågan om prövning av vindkraftverk i propositionen 1980/81:99 om ändring i byggnadsstadgan. Med hänsyn bl.a. till säkerhetsaspekter, risk för olägenheter i form av t.ex. buller och radio- och TV-störningar samt störande inverkan på stads- eller landskapsbilden borde enligt departementschefen bygglov krävas för vindkraftverk, frånsett vissa mindre anläggningar. Krav på lov infördes i enlighet med förslaget den 1 januari 1982 och det gällde oavsett om anordningen placerades direkt på marken eller monterades på en byggnad. Kravet på lov gällde också vid väsentlig ändring av anordningen.

Kravet på bygglov för vindkraftverk framgår numera av 8 kap. 2 § första stycket 6 PBL. Bygglov krävs för att uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två meter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på en byggnad. Det krävs också bygglov för att väsentligt ändra en lovpliktig anläggning.

För produktionsanläggningar för el kan krav på lov stundtals komma ifråga på annan grund.

Det krävs bygglov för att anordna upplag eller materialgårdar (8 kap. 2 § första stycket 2 PBL). Bygglov för upplag krävs dock bara när uppläggningen är i någon mån självständig i förhållande till annan verksamhet. Som exempel på upplag kan nämnas bensin- och bränsleförråd.

Bygglovsplikt föreskrivs vidare för att anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller gruvdrift (8 kap. 2 § första stycket 3 PBL). Bygglovspliktiga tunnlar kan t.ex. komma ifråga vid vattenkraftverk. Bergrum förekommer för lagring av olja och flytande naturgas.

Bygglov krävs för att inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska produkter, som är hälso- och miljöfarliga, och för varor som kan medföra brand eller andra olyckshändelser och för väsentlig ändring av sådana anläggningar (8 kap. 2 § första stycket 4 PBL). Till sådana varor som omfattas av bestämmelsen räknas brandfarlig gas och brandfarliga vätskor. Bygglov krävs således för både större oljelager och mindre behållare för bensin, olja och dylikt, frånsett mindre anläggningar avsedda endast för en viss fastighets behov.

Det är också lovpliktigt att uppföra torn (8 kap. 2 § första stycket 5 PBL). Till torn kan räknas kyltorn, t.ex. vid vissa kraftverk.

Produktionsanläggningar för el som inte utgör byggnad i plan- och bygglagens mening och som heller inte faller under uppräkningen av bygglovspliktiga anläggningar, kan däremot uppföras utan bygglov.

Marklov kan i vissa fall krävas för schaktning eller fyllning inom områden som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser (8 kap. 9 § PBL). Sådant lov skulle kunna aktualiseras t.ex. vid schaktning eller fyllning i samband med uppförande av dammanläggning för vattenkraft.

6 Gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning

För uppförande av produktionsanläggningar för el kan utöver bygglov tillstånd krävas också enligt annan lagstiftning. Sådana krav på tillstånd avser ibland avgränsade frågor, t.ex. kravet på utredning och tillstånd enligt kulturminneslagen om en anläggning kan komma att påverka en fornlämning. Den lagstiftning som vid sidan av PBL har störst betydelse vid lokalisering av anläggningar för produktion av el är miljöbalken. Tillståndsplikt m.m. kan aktualiseras enligt flera olika bestämmelser i miljöbalken.

I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillståndsprövning av s.k. miljöfarlig verksamhet. Med miljöfarlig verksamhet avses verksamhet som orsakar vissa utsläpp från mark, byggnader eller anläggningar samt användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar m.m. Produktionsanläggningar för el torde som regel utgöra miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i miljöbalken.

Miljöfarlig verksamhet är tillstånds- eller anmälningspliktig i den mån regeringen föreskrivit det. I bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges om en verksamhet eller en åtgärd kräver tillstånd eller anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken. Tillståndsplikten omfattar både anläggandet och driften av verksamheten.

Tillståndsfrågor prövas beroende på verksamhetens art och omfattning av miljödomstol eller länsstyrelse. För de största verksamheterna sker tillåtlighetsprövningen hos regeringen (17 kap. miljöbalken). För vissa sådana verksamheter har

kommunen en vetorätt, dvs. de får tillåtas endast om kommunfullmäktige tillstyrkt tillåtligheten. Anmälan av miljöfarlig verksamhet skall ges in till den kommunala nämnd som fullgör kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet (miljönämnden).

I fråga om anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor, gäller bl.a. följande.

  • För anläggning för förgasning eller förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 200 MW krävs tillåtlighetsprövning av regeringen och därefter tillstånd av miljödomstol. Berörd kommun måste tillstyrka lokaliseringen.
  • För anläggning för förgasning eller förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 10 MW men högst 200 MW krävs tillstånd av länsstyrelsen.
  • För anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 500 kW med högst 10 MW av annat bränsle än enbart eldningsolja eller bränslegas, för anläggning för förgasning med en totalt installerad tillförd effekt av högst 10 MW samt för stationär förbränningsmotor med en total installerad tillförd effekt av mer än 500 kW men högst 10 MW, som är avsedd för annat ändamål än enbart som reservaggregat vid elbortfall, krävs anmälan till kommunens miljönämnd.
  • För gruppstation för vindkraft med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst 10 MW krävs tillåtlighetsprövning av regeringen och därefter tillstånd av miljödomstol. Berörd kommun måste tillstyrka lokaliseringen.
  • För övrig gruppstation med vindkraftverk som inte omfattas av föregående punkt eller vindkraftverk med enstaka aggregat för en sammanlagd uteffekt av mer än 1 MW krävs tillstånd av länsstyrelsen.
  • För gruppstation med vindkraftverk eller vindkraftverk med enstaka aggregat för en sammanlagd uteffekt av mer än 125 kW men högst 1 MW krävs anmälan till kommunens miljönämnd.

Även om tillståndsplikt inte föreskrivits får tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön (9 kap. 6 § miljöbalken).

För vindkraftverk med sammanlagd uteffekt av mer än 1 MW krävs således både tillstånd enligt miljöbalken och bygglov enligt

PBL. För ett biobränslebaserat kraftvärmeverk med en total installerad tillförd effekt av mer än 10 MW krävs också både tillstånd enligt miljöbalken för verksamheten och bygglov enligt PBL för erforderliga byggnader.

Miljöbalken innehåller också regler om s.k. vattenverksamhet. Att uppföra dammar eller andra anläggningar i vattenområden, utgör sådan vattenverksamhet som kräver tillstånd av enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. För de största vattenverksamheterna sker dock tillåtlighetsprövningen hos regeringen.

Det krävs således tillstånd enligt bestämmelserna om vattenverksamhet för att uppföra ett vattenkraftverk i ett vattendrag eller en vågenergianläggning till havs. Det krävs tillstånd enligt samma regler också för att uppföra ett vindkraftverk till havs eller i annat vattenområde. Det bör observeras att det för att få uppföra ett vindkraftverk i ett vattenområde, oberoende av storleken, alltid krävs tillstånd av miljödomstol enligt reglerna om vattenverksamhet. För de större vindkraftanläggningar som torde kunna bli aktuella för etablering till havs, krävs tillstånd både enligt 9 och 11 kap. miljöbalken.

I sammanhanget kan kort konstateras att krav på tillstånd eller anmälan kan följa också av andra regler i miljöbalken. Om en lokalisering är aktuell inom område som omfattas av områdesskydd, t.ex. naturreservat, kan krävas dispens eller upphävande av tidigare fattat beslut (7 kap. 7 § miljöbalken). En etablering inom område som omfattas av strandskydd, torde förutsätta dispens (7 kap. 18 § miljöbalken), om inte området ingår i särskilt skyddade områden som avses i detaljplan eller områdesbestämmelser och det förordnats att det inte skall vara omfattat av strandskydd (7 kap. 15 § miljöbalken). Strandskyddsdispens krävs inte om tillstånd till verksamheten lämnats enligt miljöbalken (7 kap. 17 § miljöbalken). För att få bedriva verksamhet eller vidta åtgärder inom särskilt skyddade områden som avses i art- och

habitatdirektivet s.k. Natura 2000, krävs särskilt tillstånd (7 kap.27-29 §§miljöbalken och 16-20 §§ förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.).

En verksamhet som inte på annan grund är tillstånds- eller anmälningspliktig, men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälas för samråd hos länsstyrelsen innan verksamheten får påbörjas (12 kap. 6 § miljöbalken).

Tillstånd enligt miljöbalken kan meddelas endast om kraven enligt tillämpliga regler uppfylls. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Balken skall tillämpas bl.a. så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas samt den fysiska miljön används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas (1 kap. 1 § miljöbalken).

Av central betydelse för all verksamhet är de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Dessa regler innefattar bl.a. att verksamhetsutövaren skall ha den kunskap som behövs, att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (försiktighetsprincipen) och att lokaliseringen skall vara lämplig och orsaka minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Andra allmänna hänsynsregler som verksamhetsutövaren är skyldig iaktta är hushållningsprincipen, produktvalsprincipen och principen om att det är förorenaren som skall betala. När frågor prövas om tillstånd enligt balken är den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten skyldig att visa att de förpliktelser som följer av de allmänna hänsynsreglerna iakttas (2 kap. 1 § miljöbalken). Vid tillståndsprövning av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet skall dessutom hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Enligt dessa regler gäller bl.a. att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov (3 kap. 1 § miljöbalken). Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för

energiproduktion skall enligt 3 kap. 8 § miljöbalken så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

När det gäller vattenverksamhet är ytterligare ett krav för tillstånd att verksamheten endast får bedrivas om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den (11 kap. 6 § miljöbalken). Det kan anmärkas att Miljöbalkskommittén i sitt andra delbetänkande Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50) föreslagit att denna samhällsekonomiska prövning skall begränsas till att enbart avse prövning av frågor om tvångsvis tillträde till mark och rätt till strömfall. Enligt kommittén framstår det som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. Som exempel nämns att vindkraftanläggningar som uppförs till havs med nuvarande regler måste vara samhällsekonomiskt tillåtliga, medan likadana anläggningar på land inte behöver vara det och att regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraftbaserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning.

Förfarandereglerna vid tillståndsprövning enligt miljöbalken varierar något beroende på vilka myndigheter eller domstolar som svarar för tillåtlighets- och tillståndsprövningen. Generellt gäller dock att sökanden skall ge in de handlingar och uppgifter som behövs, bl.a. för att kunna bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna uppfylls. En ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning med uppgift om det samråd som skett. Det är verksamhetsutövaren som svarar för utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningen och för det samråd som skall ske.

Tillstånd enligt miljöbalken får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser (16 kap. 4 § miljöbalken). Kommunens översiktsplan är formellt sett inte bindande vid tillståndsprövningen, men den utgör ett viktigt beslutsunderlag vid myndigheters beslut om mark- och vattenanvändningen. Enligt 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. skall den myndighet som tillämpar hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena

med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.

6.5. Tillstånd enligt viss annan lagstiftning

Vissa områden inom Sveriges territorialhav och ekonomiska zon kan antas vara lämpade för etablering av storskaliga vindkraftsparker till havs. Etablering till havs kan kanske på längre sikt också komma ifråga t.ex. för vågenergianläggningar.

Innanför Sveriges territorialgräns är såväl PBL som miljöbalken fullt tillämpliga med de krav på tillstånd m.m. som beskrivits ovan. I den mån det vid etablering till havs blir aktuellt att med geofysiska mätningar, borrning eller på annat sätt utforska kontinentalsockeln inför anläggning av t.ex. ett vindkraftverk, krävs dessutom tillstånd av regeringen enligt 3 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Tillstånd kan krävas för bottenundersökning både där vindkraftsanläggningen skall uppföras och där ledningen skall dras. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den. I fråga om förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken.

Vid etableringar av produktionsanläggningar längre ut till havs, kan konstateras att plan- och bygglagens räckvidd endast sträcker sig till Sveriges territorialgräns. Utanför territorialgränsen men inom det havsområde som utgör Sveriges ekonomiska zon, krävs dock enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon tillstånd av regeringen bl.a. för uppförande och användning i kommersiellt syfte av anläggningar och andra inrättningar, t.ex. vindkraftverk. Tillstånd av regeringen krävs också för utläggande av elkablar på kontinentalsockeln inom den ekonomiska zonen (15 a § lagen om kontinentalsockeln).

Elektriska anläggningar, varmed avses anläggningar med däri ingående särskilda föremål för produktion, överföring eller användning av el, skall enligt 9 kap. 1 § ellagen (1997:587) vara så beskaffade och placerade samt brukas på ett sådant sätt att betryggande säkerhet ges mot person- eller sakskada eller störning i driften vid den egna anläggningen eller vid andra elektriska anläggningar. Ellagen innehåller inte något krav på tillstånd för att

uppföra en produktionsanläggning för el. Däremot får en elektrisk starkströmsledning inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession) av nätmyndigheten (Energimyndigheten). Nätkoncession som avser en utlandsförbindelse prövas av regeringen. En nätkoncession avser antingen en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). En transformator- eller kopplingsstation som skall anslutas till en eller flera nya ledningar för vilka det krävs nätkoncession för linje, får inte börja byggas förrän nätkoncession har meddelats för byggande av minst en av de nya ledningarna (2 kap.1-3 §§ellagen). För nätanslutning och byggande av överföringsledningar eller sjökablar till produktionsanläggningar för el krävs således nätkoncession enligt ellagen.

Nätkoncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. En nätkoncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje skall bl.a. bestämmelserna i 2-4 kap. miljöbalken tillämpas. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om nätkoncession för linje. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken.

7 Vissa framförda synpunkter på PBL och angränsande lagstiftning såvitt gäller förnybara energikällor

I detta avsnitt redovisas vissa synpunkter som i olika sammanhang förts fram ifråga om PBL och dess tillämpning och på angränsande lagstiftning när det gäller uppförande av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor. Redovisningen innebär inget ställningstagande till om alla framförda synpunkter är riktiga i sak eller generellt representativa för tillämpningen. Den avser dock att ge en bild av hur regelverket och dess tillämpning uppfattas.

I den probleminventering Vindkraftsutredningen gjorde påtalades brister i prövningssystemet. Dessa redovisades i utredningens lägesrapport Vindkraften, en ren energikälla tar plats (SOU 1998:152). I sitt slutbetänkande Rätt plats för vindkraften (SOU 1999:75) gjorde Vindkraftsutredningen vissa överväganden rörande formerna för prövningen och lämnade förslag om reformering av systemet.

Av redovisningen i betänkandena framgår att både myndigheter och företrädare för branschen upplever tillståndsprövningen som splittrad och olämpligt utformad. Synpunkter som förts fram gäller vidare bl.a. att helheten i översiktsplaneringen inte avvaktas innan beslut fattas i miljöprövningen, att handläggningstiderna är för långa och att mera objektiva bedömningsregler behövs.

Enligt utredningen är den för landbaserade vindkraftverk effektrelaterade gränsen för tillståndsplikt enligt miljöbalken inte lämplig. För att undvika dubbelarbete och begränsa tidsåtgång bör enligt utredningen hanteringen enligt miljöbalken och PBL samordnas. I betänkandet lämnas vissa förslag till sådan samordning.

En fråga som enligt utredningen flera tagit upp är den skillnad som finns vid prövning av vindkraftverk som avses bli förlagda på

land respektive till havs. Enligt utredningen är detta otillfredsställande, varför prövningsreglerna i detta avseende borde ses över i syfte att harmonisera dem.

I utredningsrapporten Vindkraften i Sverige (Energimyndigheten, maj 2001) redovisas områden med särskilt goda vindförutsättningar, vilka kriterier som bör gälla för sådana områden, planeringsmål m.m. I rapporten konstaterar Energimyndigheten att gällande regelsystem i flera avseenden är hinder för en storskalig utbyggnad av vindkraft. Rapporten innehåller vissa synpunkter på tillståndshanteringen. Enligt rapporten pekar erfarenheterna från utbyggnad av vindkraft i Sverige och internationellt entydigt på behov av en väl planerad utbyggnad. Det framförs också att tillståndshanteringen regionalt och kommunalt av branschen och många som hanterar dessa frågor upplevs som komplicerad och orimligt utdragen. Till detta kan enligt rapporten läggas att tillståndsprövningen ifråga om tillämpning och värdering av gällande regelsystem anses variera över landet. En trång sektor är enligt rapporten de personella resurserna hos ansvariga myndigheter.

Huvudrapporten Styrkor och svagheter i planerings- och processen för vindkraft i Skåne (Region Skåne, remissupplaga 2003-01-20) med bilagd intervjuundersökning (I motvind eller medvind?, utförd av Trivector Information AB) behandlar framförallt etableringsprocessen för vindkraft. I rapporten och undersökningen framkommer bl.a. följande synpunkter.

Det behövs en helhetssyn för vindkraft från nationell till lokal nivå, dvs. från nationella mål och riksintressen till handläggning av vindkraftsärenden lokalt. Det finns också behov av en regional helhetssyn då det gäller vindkraften som ett strategiskt instrument och som underlag för den kommunala översiktsplaneringen samt vid samordning mellan kommuner, då vindkraftsetableringar ofta är

aktuella vid kommungränserna. Den kommunala översiktsplaneringen tar lång tid, vilket kan göra att många projekt blir inaktuella innan hela planeringsprocessen är färdig.

Rådande system för etablering av vindkraftverk styrs i stor utsträckning av var det finns samarbetsvilliga markägare och vägar som kan utnyttjas vid byggandet, och mindre av ett övergripande synsätt över optimala förutsättningar och minimerade lokaliseringsnackdelar. Ett förfarande där kommunen tar större ansvar för lokaliseringen av vindkraft skulle ge mera optimerade placeringar sett till helheten. En reformering av nuvarande planinstrument, som bättre anpassas till vindkraftens speciella förutsättningar och om möjligt mindre tidskrävande är önskvärt. En samordning med miljöprövningen bör eftersträvas. Kunskapsunderlaget för att lokalisera vindkraftverk till havs är ofullständigt.

Detaljplaneförfarandet är kostnadskrävande, tidskrävande och omständligt. Det kan uppfattas som att detaljplan används av kommuner som är negativa till vindkraft för att förhala ärendet.

Överklagandeprocessen tar lång tid. Samordning mellan planprövning enligt PBL och miljöprövning enligt miljöbalken försvåras av olikheter i förfarandet. Tillämpningen av plan- och bygglagens bestämmelser om sakägare och berörda vid detaljplanering för vindkraftsetablering är oklar. En översyn av PBL bör därför innefatta hur planering för vindkraft kan ske på ett adekvat sätt och hur samordningen med miljöprövningen kan underlättas. I stort sett motsvarande synpunkter förs fram när det gäller områdesbestämmelser som instrument för planering av vindkraft. Därtill kommer bl.a. att områdesbestämmelser måste överensstämma med kommunens översiktsplan och att de ger lägre rättssäkerhet för berörda, genom att de inte ger en formell byggrätt.

Kravet på tillstånd enligt både PBL och miljöbalken anses medföra krångel och att handläggningen tar lång tid. Resursbrist anges generellt vara en av de viktigaste anledningarna till fördröjning av tillståndsansökningar. Det konstateras att det inte finns några regler om samordning av prövningen eller i vilken turordning prövningen skall ske. Vissa frågor, såsom landskapsbildspåverkan, prövas vid båda tillfällena. För den som skall etablera sig är processen svårgreppad och uppfattas som onödigt komplicerad. Försök att samordna förfarandet, t.ex. vid samrådsförfarandet, har lett till vissa missförstånd. En översyn av

regelverken för prövningsprocesserna är därför önskvärd med syfte att samordna dessa så att förfarandet blir enklare och kan ske snabbare utan avkall på rättssäkerhet och medborgarinflytande. Tydligare krav på prövningsunderlag behövs liksom tydligare kriterier för vägning av olika intressen. Det är önskvärt att informationen till berörda integreras på ett tydligare sätt i prövningsprocessen.

När det gäller bygglovsprövning (utan planläggning) konstateras att det inte föreligger något krav på miljökonsekvensbeskrivning och att ansökningshandlingarna ofta är bristfälliga. Allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan är sämre än vid planläggning. Klargörande av vilka som skall anses som sakägare och berörda är önskvärt. Möjlighet att tidsbegränsa bygglov för vindkraftverk och kräva återställning av platsen bör införas.

Ifråga om miljöprövningen framförs bl.a. att reglerna för prövning bör utformas så att suboptimeringar av vindkraftens effekt och placering undviks.

Vid de möten som hållits med företrädare för Svensk Energi, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation (SERO) och Svensk Fjärrvärme respektive med Svensk Vindkraftförening, Vindkraftsleverantörerna i Sverige och Vindkraftens Investerare och Projektörer har bl.a. följande synpunkter förts fram på bestämmelserna i PBL och tillämpningen av dessa regler.

För andra energislag krävs lov i den mån en byggnad uppförs, medan lovplikten för vindkraften är knuten till anläggningen (turbinen). En vattenkraftanläggning är inte som sådan lovpliktig enligt PBL.

För vattenkraften är miljöbalken den stora stötestenen. Vattenkraftanläggningar skall utföras i enlighet med meddelad vattendom. Bygglov krävs för kraftstationsbyggnaden och för förekommande tunnlar. Bygglovsprövningen är en mindre fråga i sammanhanget. Detaljplan krävs normalt inte för kraftstationsbyggnaderna. Lovprövningen tar ofta sikte på det estetiska utseendet och anpassningen till landskapsbilden. Det krävs inte bygglov för att sätta in en turbin i en gammal kraftstationsbyggnad.

För kraftvärmeverk och sopförbränningsanläggningar krävs bygglov för byggnaden. Sådana anläggningar uppförs som regel i industriområden. Planbestämmelserna är ofta avgörande. Ibland krävs planändring, t.ex. för att befintlig detaljplan inte tillåter den tänkta byggnadshöjden. Planändringar tar tid. Det har någon gång förekommit att miljöprövningen skett först och att miljötillstånd givits med villkor att planändring sker. Visst godtycke förekommer, t.ex. genom krav på målad skorsten, andra fönster eller vackra byggnader. Detta kan medföra stora merkostnader.

Marginella ändringar av en vindkraftanläggning bör inte kräva lov. Lovet bör inte heller reglera vilken maskinell utrustning som skall användas. Prövningen enligt PBL bör inriktas på höjd och bredd, inte effektgränser. När det gäller vindkraft är påverkan på landskapsbilden en central fråga. Det är angeläget att bli av med godtyckliga beslut. Vad som är estetiskt tilltalande är en subjektiv bedömning.

Det finns inget intresse av kortare tidsbegränsade lov. En eventuell möjlighet till omprövning efter viss längre tid som anpassas till anläggningens avskrivningstid (minst 25 år på land och 30 år till havs) bör koordineras med tillstånd enligt miljöbalken.

Energifrågorna ägnas relativt litet intresse i den översiktliga planeringen vilket innebär att andra intressen kommer före i översiktsplaneringen och vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Mycket av översiktsplanearbetet går ut på att försvara eller skydda olika miljöer eller intressen, vilket hindrar exploateringsintressena. Värmekraftverk kan ligga nästan var som helst, medan vatten- och vindkraft kräver naturliga lägen. Översiktsplaneringen kan vara en viktig förutsättning för ett snabbt förfarande med ett projekt. Det är viktigt att kommunen hävdar intresset av energiproduktion i översiktsplaneringen, t.ex. så att lämplig plats för vindkraft pekas ut. I vissa fall avsätts områden för vindkraft i översiktsplaner (t.ex. i Kalmarsund och Piteå). Vindkraften bör hävdas som riksintresse. Undantaget för energiproduktion inom vissa kuststräckor har också kommit att omfatta vindkraften, vilket bör ändras.

När det gäller lovprövningen av vindkraftverk förekommer mycket underhandskontakter, eftersom man inte vill föreslå någon viss lokalisering utan att känna till kommunens inställning. Frågorna hanteras dock mycket olika och ibland är frågorna politiskt känsliga. Samtidigt är det svårt att få något tydligt ställningstagande från kommunen innan underlag om den

planerade anläggningen tagits fram. Den generella inställningen till vindkraft varierar. Vissa kommuner är mycket positiva medan andra är negativt inställda.

De frågor som tilldrar sig intresse i samband med lov- och tillståndsprövningarna gäller sikt, buller och ljusförhållanden. Kompletteringar krävs ofta. Allt större krav ställs på visualiseringar och siktfältsmätningar. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningar är mycket dyra produkter att arbeta fram är det viktigt att kraven på miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken och enligt PBL samordnas. Samma underlag bör kunna användas enligt bägge lagarna.

Ett bygglovsärende avseende vindkraftverk går knappast fortare än 6 månader och handläggningen fram till beslut kan ta upp till 2-3 år. När det gäller större projekt uppstår ofta lokala politiska diskussioner, där lokala opinioner kan få stor betydelse. Vissa byggnadsnämnder väntar med sitt ställningstagande till dess att miljöprövningen är klar. Andra kommuner avvaktar pågående översiktsplanearbete.

Frånsett omgivningsaspekterna gäller det att finna markägare som är villiga att upplåta sin mark, att hitta lämplig nätanslutning m.m. Detta gör att det är svårt att tillfredsställa kravet på alternativ lokalisering enligt miljöbalken.

Kravet på bygglov för vindkraftverk kan hindra en tänkt lokalisering. När det gäller PBL är det inte i första hand lagstiftningen som brister, utan tillämpningen. De största problemen är att förfarandet är omständligt, att visst godtycke förekommer, att handläggningstiderna generellt sett är för långa, att för många får överklaga och att överklagandena tar lång tid. Det är viktigt att förenkla prövningsförfarandet och att förkorta tiderna för handläggning och beslut. Ett problem är dessutom att kunskapsnivån i kommunerna är låg.

För vindkraften krävs ofta detaljplan. Ibland tillåts bara en viss höjd vilket påverkar lönsamheten negativt. Det förekommer sällan avslag med hänvisning till detaljplanekravet. Om byggnadsnämnden bedömer att detaljplan krävs, klargörs det under hand. Det förekommer dock att en ansökan vilandeförklaras i avvaktan på detaljplanearbete.

Det är inte vanligt att vindkraftverk lokaliseras till tidigare detaljplanelagda områden. Även inom planområden för industri har det förekommit att särskild detaljplan för vindkraftverk krävts. Däremot förekommer lokalisering till områden som särskilt

planläggs just för vindkraftverk. Detaljplan borde inte krävas till havs. Detaljplaneläggning sker efter kommunens direktiv, efter underhandskontakter. Producenten får i regel betala planläggningskostnaderna enligt särskilda plankostnadsavtal.

Att vindkraftverk prövas både enligt PBL och miljöbalken är inte motiverat. Dubbelprövningen är ett dyrt byråkratiskt förfarande, som måste ändras. I stort sett samma frågor behandlas vid bägge prövningarna. Det borde räcka med en miljökonsekvensbeskrivning och en myndighet.

Både antalet överklaganden och överprövningstiderna är ett stort problem, särskilt som sakägarbegreppet är vitt. I princip alla bygglovsbeslut överklagas. Föreningar bör inte få överklaga. Överklagandena tar ca 2-5 gånger så lång tid som själva bygglovsbeslutet och stjälper ibland hela projektet. Överklaganden sker ofta också enligt miljöbalken. Det bör vara fast angivet vilka som kan överklaga. Kanske borde någon form av avgift införas vid överklagande. En hel del överklaganden upplevs som okynnesöverklaganden. Prövningstillstånd bör införas efter första instans. Det förekommer erbjudanden om att ta tillbaka överklaganden mot ekonomisk ersättning.

Kravet på bygganmälan utgör inget hinder eller problem.

8 Utvärdering av PBL såvitt avser tillstånd till anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor m.m.

Analysen av lagstiftningen och de synpunkter som förts fram på den och dess tillämpning föranleder överväganden bl.a. i fråga om bygglovspliktens omfattning och om handläggningen och prövningen av ärenden om bygglov såvitt avser produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor, om förfarandet vid detaljplaneläggning och hur intresset av produktion av el från förnybara energikällor tillgodoses i översiktsplaneringen, om överprövningen av beslut samt om samordningen mellan prövningen enligt PBL och miljöbalken och relevansen över huvud taget av förekommande dubbelprövning. Den centrala frågeställningen vid denna utvärdering är om det finns lagstiftningshinder eller andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor och om reglerna i övrigt är objektiva och förfarandena lämpliga från effektivitetssynpunkt.

Nuvarande regler om bygglovsplikt för byggnader och anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor framstår som motiverade från de synpunkter PBL avser att tillgodose. De synes inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Vissa skillnader i regleringen kan konstateras såtillvida att vissa typer av anläggningar för produktion av el idag inte synes kräva bygglov.

Det är bara i fråga om vindkraftverk som bygglovsplikten är knuten till själva produktionsanläggningen. Detta innebär dock inte att bygglov inte kan aktualiseras vid uppförande av anläggningar för produktion av el från andra energikällor. Som konstaterats förutsätter sådana anläggningar många gånger att bygglovspliktiga

byggnader uppförs. Bygglov kan också krävas t.ex. för självständiga upplag, cisterner och tunnlar. Lovplikten för byggnader och sådana anläggningar är generellt utformad och synes inte i sig utgöra ett hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor.

Orsaken till att bygglovsplikt särskilt föreskrivits för vindkraftverk, har varit oklarheten huruvida en sådan anläggning i sig utgör byggnad i byggnadslagstiftningens mening. Utifrån de ändamål PBL avser att tillgodose, ter sig bygglovsplikten för vindkraftverk väl motiverad. Centrala frågor vid prövningen är bl.a. påverkan på landskapsbilden, påverkan i boendemiljön genom vindkraftverkens visuella dominans, störningar i form av ljud (buller), skuggor och reflexer samt påverkan på djurlivet, störning av signalsystem och säkerhetsfrågor. Samtliga dessa frågor ter sig relevanta från lagens synvinkel. Att bygglov krävs kan i denna mening inte anses utgöra ett onödigt hinder för etablering av vindkraft.

Av regleringen följer samtidigt att bygglov inte krävs för anläggningar för produktion av el från andra energikällor i den mån varken byggnader eller bygglovspliktiga anläggningar kommer att uppföras. Utan att någon fullständig analys gjorts av dessa frågor, kan här konstateras att vissa produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor, som omfattas av EG-direktivet 2001/77/EG och förslaget till lag om elcertifikat, inte synes kräva bygglov.

Det gäller bl.a. anläggningar för solenergi som, om de utförs genom solfångare eller solceller över stora markytor, kan utgöra påtagliga inslag i landskapsbilden. Det kan möjligen finnas skäl att överväga om det är motiverat att införa krav på bygglov för större solenergianläggningar. Sådana anläggningar förekommer i Sverige i begränsad utsträckning, dock i första hand för uppvärmningsändamål. Någon produktion av solel för kommersiellt bruk synes inte förekomma och ingår inte i det nationella produktionsmålet för el från förnybara energikällor. Nuvarande förhållande synes därför inte utgöra något problem utifrån de syften som förnybarhetsdirektivet skall tillgodose. Det kan anmärkas att det krävs bygglov inom område med detaljplan för att anbringa solceller på tak eller fasader så att byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas (8 kap. 3 § första stycket 1 PBL).

Det är vidare tveksamt om t.ex. konstruktioner för vågenergi kan anses utgöra bygglovspliktig byggnad. Eftersom sådana anläggningar inte synes aktuella i landet för kommersiell

produktion, kan något regleringsbehov knappast anses föreligga för närvarande. Sådana anläggningar torde dessutom vara prövningspliktiga enligt reglerna om vattenverksamhet i miljöbalken. Detsamma gäller dammanläggningar för vattenkraft, som inte heller i sig är bygglovspliktiga. Det kan möjligen ifrågasättas om det är objektivt motiverat att sådana anläggningar inte omfattas av krav på bygglov i förhållande till omfattningen av bygglovsplikten i övrigt. Med hänsyn till kravet på vattendom enligt miljöbalken, betydelsen av den kommunala planeringen i sådana ärenden och de begränsade möjligheterna till utbyggnad av vattenkraft som finns, bl.a. på grund av de särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet enligt 4 kap. miljöbalken, samt till kravet på bygglov för kraftstationsbyggnader och tunnlar och i vissa fall kravet på marklov för schaktning m.m., är det dock tveksamt om det finns tillräckliga skäl för att införa bygglovsplikt för dammanläggningar.

När det gäller krav på bygglov vid ändringar kan konstateras att bygglov endast krävs vid en väsentlig ändring av t.ex. ett vindkraftverk. I fråga om byggnader krävs bygglov för att göra tillbyggnader och att ta i anspråk byggnader för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Även om det kan vara något oklart vad som avses med väsentlig ändring, måste slutsatsen dras att obetydliga ändringar eller ändringar som inte påverkar de intressen PBL skall tillgodose kan utföras utan lov.

Reglerna i PBL möjliggör att handläggningen av lovärenden anpassas efter ärendenas art och omfattning. Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka den krets av sakägare och andra berörda som skall beredas tillfälle att yttra sig i lovärenden. Av allmänna förvaltningsrättsliga regler följer att ärenden skall handläggas så enkelt, snabbt, och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt PBL skall byggnadsnämnderna ha tillgång till personal i den omfattning och med den kompetens som behövs. Lagstiftningen kan i dessa delar inte anses utgöra något hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor.

En hel del synpunkter har framförts om att handläggningstiderna är för långa, framförallt när det gäller prövning av vindkraftverk, men i viss mån även beträffande andra anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor, bl.a. beroende på resurs- och kompetensbrist samt att prövningsförfarandet är komplicerat och omständligt. Synpunkter har också framförts om att den krets som kan anses berörd av ett ärende kan vara stor och svår att avgränsa.

PBL innehåller ett antal regler om handläggningen av lovärenden (8 kap. 19-32 §§). Därav framgår bl.a. att sökanden skall ge in de handlingar som behövs för prövningen. I ett bygglovsärende krävs ingen miljökonsekvensbeskrivning, men motsvarande uppgifter torde kunna krävas in så länge de behövs för prövningen. Om sökanden inte vill komplettera ett ärende med ytterligare uppgifter som byggnadsnämnden anser behövliga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Följs inte ett sådant föreläggande, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas. Ett beslut att avvisa en ansökan kan överklagas. Byggnadsnämnden kan således inte underlåta att handlägga ett ärende av den anledningen att sökanden inte ger in de uppgifter byggnadsnämnden begär.

Särskilda bestämmelser finns om vilka sakägare och andra berörda som skall beredas tillfälle att yttra sig över ansökningen (se avsnitt 5.1). Såsom påpekats i olika sammanhang kan den krets som kan anses berörd av ett ärende vara stor och svår att avgränsa. Det gäller särskilt den krets som kan anses berättigad att överklaga. Från rättspraxis kan t.ex. nämnas RÅ 1992 ref. 81 där Regeringsrätten fann att bygglov avseende vindkraftverk på icke detaljplaneplanlagd mark ansågs angå ägare av fritidshus belägna inom synhåll och på ett avstånd av 550 meter.

Reglerna i PBL ger dock byggnadsnämnden stora möjligheter att anpassa handläggningen till ärendets omfattning och beskaffenhet. Om ett stort antal personer skall beredas tillfälle att yttra sig kan i vissa fall underrättelsen därom ske genom kungörelse. Med hänsyn bland annat till de olika intressen som skall tillgodoses enligt PBL och att påverkan på omgivningen kan variera starkt beroende på de lokala förhållandena, ter det sig svårt att i lagstiftningen närmare precisera vilka som skall anses berörda av ett ärende. Med hänsyn till den ökade vikt som i olika sammanhang läggs vid miljö- och omgivningshänsyn och på demokratisk och medborgerlig förankring förefaller det förutom av rena rättssäkerhetsskäl inte

lämpligt att inskränka den krets som kan anses berörd. För samma slutsats talar den s.k. Århuskonventionen, dvs. konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande vid beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i frågor avseende miljön, som syftar till att tillförsäkra allmänhetens rätt att delta på olika sätt när beslut fattas om tillåtligheten av verksamheter som kan ha betydande effekt på miljön. Inom EU pågår arbete med att bringa EG-rätten i överensstämmelse med Århuskonventionen.

PBL innehåller inga närmare regler om handläggningstider eller krav på byggnadsnämndens handläggning. Det innebär inte att sådana regler saknas. Enligt regeringsformen gäller att förvaltningsmyndigheterna i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Vid handläggning av bygglovsärenden gäller vidare de allmänna reglerna om förvaltningsmyndigheternas handläggning i förvaltningslagen, bl.a. att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Byggnadsnämndernas handläggning av bygglovsärenden omfattas av Justitieombudsmannens tillsyn, som bl.a. innebär att synpunkter kan framföras på myndigheternas handläggningstider. Något rättsmedel finns dock inte om en sökande anser att ett ärende handläggs för långsamt.

I sammanhanget bör framhållas att byggnadsnämnden till sitt biträde skall ha minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt (11 kap. 4 § PBL).

I den mån en etablering kräver detaljplan eller detaljplaneändring finns särskilda regler i PBL. Om kommunen påbörjar arbete för att anta, ändra eller upphävda detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen kom in till byggnadsnämnden, skall ansökningen avgöras utan dröjsmål (8 kap. 23 § PBL). Ett beslut om anstånd kan överklagas av sökanden. Frågor om detaljplaneläggning m.m. diskuteras närmare i avsnitt 8.4 nedan.

Med hänsyn till intresset av en relativt snabb utbyggnad av anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor, särskilt vindkraftverk, är det önskvärt att reglerna är så utformade

att de underlättar en snabb och effektiv handläggning. Att handläggningen kan ta lång tid kan bero på många orsaker, vars betydelse för handläggningstiderna inte närmare analyserats här. Av största vikt för en snabb och effektiv handläggning är naturligtvis att ansökan är väl utformad och innehåller alla erforderliga uppgifter. Som konstaterats möjliggör gällande regelverk att handläggningen anpassas till ärendets art och omfattning och det innefattar krav på en skyndsam och enkel handläggning. Det ställs också krav på att byggnadsnämnden skall ha sådan tillgång till personal att nämndens uppgifter kan fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Några särskilda lagstiftningsåtgärder i dessa avseenden beträffande byggnadsnämndernas handläggning av ärenden om produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor synes därför inte påkallade.

Reglerna om bygglovsprövningen synes inte hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Prövningsgrunderna i PBL framstår som motiverade utifrån de synpunkter lagstiftningen avser att tillgodose. De är neutrala i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Reglerna medger inte godtyckliga bedömningar utan är utformade så att en ansökan om lov under vissa i lagen angivna förutsättningar skall bifallas. Med hänsyn till de olika allmänna och enskilda intressen som skall beaktas ter det sig inte möjligt att i lagstiftningen närmare precisera hur förekommande avvägningar skall göras.

Synpunkter har i olika sammanhang framförts om att tillämpningen och värderingen av gällande regler varierar över landet, om att visst godtycke förekommer och om behov av mera objektiva bedömningsgrunder.

Enligt PBL skall en ansökan om bygglov bifallas om vissa i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda. Prövningen av en ansökan om bygglov, i synnerhet vid etableringar utanför detaljplan, inrymmer dock många hänsynstaganden och bedömningar där olika allmänna och enskilda intressen skall vägas mot varandra. Detta ligger i prövningssystemet. Olika slag av kunskapsunderlag kan bidra till att prövningen sker med beaktande av alla de intressen och hänsyn

som lagstiftningen avser att tillgodose. Sådana underlag kan samtidigt bidra till ökad förutsägbarhet och enhetlighet i tillämpningen. Ett exempel härpå utgör Boverkets handbok Planering och prövning av vindkraftsanläggningar (Boverket, januari 2003). Detta hindrar inte att bedömningen av vad som i en viss miljö anses vara t.ex. estetiskt tilltalande av naturliga skäl måste präglas av de lokala förhållandena och att det finns utrymme för skilda uppfattningar i sådana frågor. De intressen och hänsyn som skall beaktas enligt PBL är generellt utformade och avser alla typer av bygglovspliktiga anläggningar. Reglerna är således från denna utgångspunkt objektiva och icke-diskriminerade i förhållande till olika typer av produktionsanläggningar för el. Skulle ansökan avslås eller villkor som sökanden anser ovidkommande fogas till bygglovet går beslutet att överklaga.

Det faktum att bygglovsplikten för vindkraftverk är knuten till själva produktionsanläggningen synes inte innebära att prövningen avses ha annan inriktning än t.ex. i fråga om byggnader. Prövningen skall i bägge fallen ske utifrån de kriterier som anges i PBL och kan bl.a. omfatta byggnadens eller anläggningens yttre form och färg från estetisk synpunkt, anpassningen till stads- och landskapsbilden samt att byggnadens eller anläggningens avsedda användning inte medför betydande olägenheter för omgivningen. I bägge fallen kan prövningen således ske med hänsyn till byggnadens eller anläggningens avsedda användning. Det finns knappast grund för att i bygglovet bestämma t.ex. vilken maskinell utrustning som får användas eller att reglera tillåten produktionskapacitet. Med stöd av PBL kan däremot i bygglovet bestämmas vindkraftverkets höjd och turbinens storlek och den yttre gestaltningen i övrigt. Regleringen torde därför inte på denna grund innebära något missgynnande av vindkraften i förhållande till bygglovspliktiga byggnader för andra produktionsanläggningar för el.

8.4. Frågor om detaljplan och områdesbestämmelser

Reglerna i PBL om detaljplan m.m. framstår som motiverade med hänsyn till de intressen lagstiftningen avser att tillgodose. Lagstiftningen är objektivt utformad t.ex. i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga. Nuvarande regler om planläggning m.m. synes inte vara ett hinder för en

ökning av produktionen av el från förnybara energikällor i nationellt perspektiv.

Synpunkter har framförts bl.a. om att detaljplaneförfarandet är kostnadskrävande, tidskrävande och omständligt.

Som konstaterats i avsnitt 5.1 anges i 5 kap. 1 § PBL när detaljplan måste upprättas. Enligt Boverkets handbok Planering och prövning av vindkraftsanläggningar (s. 93-94) kan det finnas skäl att även i andra fall pröva markens användning och bebyggelse på detta sätt. Enligt handboken är faktorer som kan påverka behovet av detaljplan eller områdesbestämmelser närhet till bebyggelse, lokalisering inom områden av riksintresse för bevarandeändamål, andra skyddsvärda områden eller i områden där avsteg görs från generella kommunala rekommendationer. Ur landskapsbilds- och estetiskt perspektiv kan kommunen vilja reglera den närmare utformningen av en vindkraftspark, även om konkurrerande intressen saknas. Genom bestämmelser om genomförandetider kan kommunen styra när olika etableringar får ske, om en successiv etablering är aktuell. Ett särskilt behov av samordning finns där andra kommuners intressen kan påverkas, där markägarsituationen är komplicerad eller där ett flertal exploatörer är aktuella inom samma område. I handboken konstateras att skillnaden är stor mellan olika kommuner när det gäller att reglera vindkraftsanläggningar med detaljplan eller områdesbestämmelser. Vissa kommuner använder alltid detaljplaner eller områdesbestämmelser och andra använder dem inte alls. Enligt handboken förefaller det delvis bero på hur vindkraftverkens påverkan på landskapet bedöms och effekterna i övrigt. Flera kommuner, som börjat använda detaljplaner och områdesbestämmelser, menar att anläggningarna idag är så stora att de måste ses som industrianläggningar, som fordrar omsorg för att lokaliseras och utformas rätt.

Oavsett tillämpningen kan konstateras att detaljplanekravet i 5 kap. 1 § PBL är generellt utformat med hänsyn till bebyggelseutvecklingen och inte i sig kan anses gynna eller missgynna viss form av energiproduktion. Detaljplanekravet syftar till att skapa garantier för att prövning av frågor om förändring av markanvändningen sker i former som ger möjligheter till samlad bedömning och till insyn och påverkan från berörda intressenter. Om de angivna förutsättningarna i bestämmelsen inte föreligger, kan kommunen inte åberopa detaljplanekravet som grund för

avslag på en bygglovsansökan. Skulle så ändå ske, kan beslutet överklagas.

Om väl detaljplaneläggning krävs för etablering av en anläggning för produktion av el från förnybara energikällor, t.ex. en vindkraftspark, följer av PBL att kommunen själv förfogar över frågan. En verksamhetsutövare kan alltså inte på rättslig väg driva igenom en detaljplan för visst ändamål. Beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan kan endast överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (13 kap. 1 § första stycket 3 PBL). Som framgår av det ovan anförda har frågan om detaljplaneläggning under senare år kommit i fokus när det gäller etablering av vindkraftsanläggningar. Det har under detta arbete inte framkommit att ovilja att anta detaljplaner där sådana behövs skulle vara ett hinder för utbyggnaden av vindkraften i nationellt perspektiv. De synpunkter som framförts har närmast gällt att detaljplaneförfarandet tar för lång tid. Häremot kan invändas att planmässiga överväganden och demokratisk förankring rimligen måste få ta tid. Med utgångspunkt att kommunen själv bestämmer huruvida detaljplaneläggning alls skall ske, ter sig tiden för detaljplaneläggningen inte som ett problem från lagstiftningssynpunkt.

Det kan anmärkas att regeringen genom ett planföreläggande ytterst har möjlighet att förelägga en kommun att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det behövs för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller för att tillgodose frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår flera kommuner och som inte har samordnats på ett lämpligt sätt (12 kap. 6 § PBL).

Etablering av kraftvärmeverk synes i stor utsträckning ske inom redan detaljplanelagda områden. En central fråga är i det sammanhanget om anläggningen är förenlig med detaljplanen. Om så inte är fallet krävs planändring. Vad som sagts om detaljplaneläggning av tidigare icke planlagda områden gäller även ifråga om planändringar.

8.5. Översiktsplanering m.m.

Översiktsplaneringen har i praktiken stor betydelse för etablering av produktionsanläggningar för el, inte minst vad gäller vindkraft. Befintlig lagstiftning möjliggör att lämpliga

områden för produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor hävdas som riksintressen och redovisas i översiktsplaneringen. Framförallt när det gäller etablering av vindkraftverk, i synnerhet mera storskalig sådan, bör en utbyggnad – mot bakgrund av det nationella planeringsmålet för vindkraften – kunna underlättas och stimuleras genom en framsynt planering hos statliga och kommunala myndigheter.

Brister i den översiktliga planeringen såväl på kommunal nivå som på regional och nationell nivå har i flera sammanhang ansetts vara ett av de största problemen när det gäller en utbyggnad av vindkraften. Det har bl.a. framförts att det är angeläget att det finns god handlingsberedskap ifråga om lägen som är lämpliga för vindkraftverk, att kommunerna i större utsträckning än som skett bör beakta intresset av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor i den översiktliga planeringen, t.ex. så att lämplig plats för vattenkraft eller vindkraft pekas ut, samt att staten bör hävda områden av riksintresse för vindkraften.

Den kommunala översiktsplanen är ett viktigt beslutsunderlag vid beslut som innebär ändrad markanvändning. Detta hänger samman både med den helhetssyn på samhällsutvecklingen som kan anläggas i översiktsplaneringen och med den process under vilken riksintressen pekas ut. Översiktsplanen är vägledande såväl vid upprättande av detaljplaner och områdesbestämmelser och prövning av bygglov som vid tillstånds- och tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken. I den mån samordning mellan flera kommuner behövs, finns regler om regionplanering som ett alternativ till samverkan i andra former (7 kap. PBL). I en regionplan kan anges grunddragen för markanvändning m.m. av betydelse för regionen. En regionplan skall tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser.

Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken kan få avgörande betydelse för om ett projekt eller en åtgärd alls skall kunna tillåtas. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken anger vilka hänsyn som skall visas olika allmänna intressen när en myndighet fattar beslut om tillstånd till en verksamhet som innebär ändrad mark- och vattenanvändning. Bestämmelserna skall tillämpas t.ex. vid beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt miljöbalken, men också vid detaljplaneläggning och beslut om bygglov utanför detaljplan enligt plan- och bygglagen (2 kap. 1 § PBL).

Enligt 3 kap. 8 § miljöbalken skall mark- och vattenområden som är av riksintresse för anläggningar bl.a. för energiproduktion skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. När det gäller anläggningar för energiproduktion skall Energimyndigheten lämna uppgifter till länsstyrelsen om de områden myndigheten bedömer vara av riksintresse (2 § förordningen om hushållning med mark- och naturresurser m.m.). Länsstyrelsen skall verka för att riksintressena tas till vara i den kommunala planeringen. I den kommunala översiktsplanen skall sedan riksintressena redovisas.

Avsaknaden av nationella mål för utbyggnaden av vindkraften har medfört att vindkraftsintresset inte alltid konkretiserats t.ex. i arbetet med översiktsplaner. Regeringen uttalar i propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) att ett kvantitativt planeringsmål för vindkraft ger förbättrade möjligheter att synliggöra vindkraftsintresset i fysisk planering och vid tillståndsprövning. Planeringsmålet tydliggör enligt regeringen också vikten av planarbete på länsstyrelser och kommuner. Regeringen har givit ett antal myndigheter i uppdrag att redovisa de övergripande förutsättningarna för en storskalig utbyggnad av vindkraft i havs- och fjällområden.

Linklaters Advokatbyrå har på uppdrag av Energimyndigheten analyserat vindkraftens reglering i miljöbalken m.m. I sin rapport Klassificering av vindkraft som miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken (daterad 2002-09-11) konstaterar Linklaters Advokatbyrå bl.a. att rättspraxis ger en bild av att kommunens översiktsplaner och länsstyrelsens samlade planer för vindkraftsutbyggnad tillmäts stor betydelse vid lokaliseringsbedömningen enligt miljöbalken. Finns inte sådana planer framstår det enligt Linklaters Advokatbyrå närmast som om sökanden har att visa att den valda platsen kommer att stämma med framtida planer för en storskalig utbyggnad av vindkraft. Linklaters Advokatbyrå framför också att de fått intryck att avsaknaden av utpekade områden i översiktsplaner och avsaknaden av utpekade riksintressen för vindkraft framstår som ett större hinder mot etablering än den omständighet att vindkraften klassificeras och prövas som miljöfarlig verksamhet.

Den översiktliga planeringen är således betydelsefull för en lämplig lokalisering av vindkraftverk. Detta kan naturligtvis ske genom att vissa områden utpekas som lämpliga för vindkraft. Att

det tydligt framgår av en översiktsplan vilka områden som är olämpliga för vindkraft, kan också underlätta för dem som arbetar med eller handlägger ärenden om lokalisering av vindkraftverk.

Boverkets handbok Planering och prövning av vindkraftsanläggningar behandlar olika frågor om vindkraften i kommunernas översiktsplanering och om regionala planeringsunderlag samt exempel på tänkta planeringsmodeller. I handboken drar Boverket slutsatsen att kommuner med förutsättningar för vindkraft normalt i den kommunomfattande översiktsplanen bör ange sin syn på utbyggnad av vindkraft samt riktlinjer för eventuell etablering av vindkraft. I handboken konstateras vidare att både vindkraftverkens visuella påverkan över kommungränser och behovet att hitta en lämplig nivå på vindkraftsutbyggnaden i en region gör att den bör ses i ett regionalt perspektiv. I handboken redovisas kortfattat metodstudier om översiktlig vindkraftsplanering som genomförts i tre kommuner, Härjedalen i fjällvärlden, Tanum vid kusten och Svalöv med slätt- och inlandslandskap. Boverket har också sammanställt en exempelsamling (Vindkraft i den översiktliga planeringen – en exempelsamling, Boverket 2003) där fem andra kommuners arbete med vindkraften i den översiktliga planeringen presenteras. Länsstyrelsen i Skåne har genomfört en regional studie Vindkraft i Skåne, Analys och konsekvenser av olika scenarier, Remissrapport 31 oktober 2002, med syfte att utveckla en metod för hur regionalt underlagsmaterial som bygger på scenarioarbete kan tas fram och att studera konsekvenserna av ett nationellt planeringsmål för Skåne.

Hos Energimyndigheten pågår arbete med att länsvis fördela det nationella planeringsmålet för vindkraften och med att definiera kriterier för riksintressen. Sedan samråd med berörda myndigheter skett, kommer Energimyndigheten att lämna uppgifter till länsstyrelserna om de områden myndigheten anser vara av riksintresse för vindkraften.

Genom hävdande av områden av riksintresse för vindkraften och en framsynt planering i övrigt från kommunala och statliga myndigheter – mot bakgrund av det nationella planeringsmålet för vindkraften – bör en utbyggnad av vindkraftsanläggningar kunna underlättas och stimuleras inom ramen för befintlig lagstiftning.

8.6. Överprövning av bygglovsbeslut

Det är av olika skäl inte motiverat att inskränka rätten att överklaga byggnadsnämndens beslut i lovärenden. Det är däremot angeläget att t.ex. reglerna om underrättelse av beslut är anpassade till att många sakägare och andra berörda kan vara klagoberättigade. Reglerna om överprövning av bygglovsbeslut ändras per den 1 juli 2003. Det saknas ännu underlag för bedömning av vad denna reform kommer att medföra i fråga om handläggningstider m.m. Det kan dock konstateras att instanskedjan efter ändringen blir lång och omfattar inte mindre än fem instanser. Ytterligare överväganden kan därför vara motiverade ifråga om instansordningen uppfyller ställda krav på effektivitet m.m.

Olika synpunkter har framförts i fråga om överprövningen av bygglovsbeslut, bl.a. att kretsen av klagoberättigade bör preciseras och hållas begränsad, att andra begränsningar i möjligheterna att överklaga bör övervägas samt att instansordningen och handläggningstiderna i överinstanser bör kortas m.m. Här kan konstateras att det ligger i PBL-kommitténs uppdrag att finna en långsiktigt samlad lösning när det gäller instansordningen med så få instanser som möjligt och med inriktning att skapa en både effektiv och rättssäker organisation med säkerställt och utvecklat medborgerligt inflytande.

I PBL är inte närmare angivet vilka som är berättigade att överklaga. Allmänt sett brukar sägas att rätt att överklaga tillkommer den som saken angår. Samtidigt får konstateras att oklarheter i praktiken råder ifråga om vilka som skall höras i ett ärende och som har rätt att överklaga och att rättstillämpningen knappast är entydig. Av rättspraxis framgår att ett bygglovsärende kan angå många kringboende (se angivet rättsfall under avsnitt 8.2). Eftersom bygglovspliktiga projekt kan röra vitt skilda frågor som kan påverka omgivningen på olika sätt, låter sig en närmare begränsning av sakägarkretsen svårligen göras. Vad som anförts under avsnitt 8.2 äger tillämplighet även ifråga om rätten till överklagande. Det förefaller således inte lämpligt att inskränka rätten att överklaga bygglovsbeslut beträffande anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor.

Det är samtidigt viktigt att reglerna är utformade så att förekommande svårigheter i dessa avseenden kan bemästras. Också när det gäller beslut om bygglov finns möjligheter att under vissa omständigheter delge dem som är berörda genom kungörelse. Det är dock viktigt att framhålla att byggnadsnämnden har en begränsad skyldighet att underrätta sakägare och andra berörda om beslut om lov (8 kap. 27 § PBL), vilket bör uppmärksammas av den som får bygglov.

Genom de ändringar som nyligen beslutats om överprövningen av bygglovsärenden och som träder i kraft den 1 juli 2003, har regelverket i förenklats i och med att beslut av länsstyrelsen avseende bygglov som huvudregel skall överklagas till förvaltningsdomstol. Samtidigt är instansordningen lång. Det krävs dock prövningstillstånd i samband med överklagande till kammarrätten och Regeringsrätten. Intresset av kort instansordning och eventuella begränsningar i rätten att överklaga (frånsett avgränsningen av sakägarkretsen), måste vägas mot rättssäkerhetsintressen, behovet att kunna utveckla en enhetlig rättspraxis m.m. Det saknas av naturliga skäl underlag för att bedöma vad de nya reglerna om överprövning av lovärenden enligt PBL kan innebära när det gäller handläggningstider m.m. Det är naturligtvis önskvärt med en effektiv instansordning och överprövningsprocess, även när det gäller anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor. Det finns dock knappast skäl för särskilda regler om överprövning just när det gäller sådana anläggningar.

8.7. Samordning mellan PBL och miljöbalken

För bl.a. större vindkraftverk och värmekraftverk krävs såväl bygglov som tillstånd enligt miljöbalken. Med hänsyn till de i stor utsträckning sammanfallande ändamål som PBL och miljöbalken har att tillgodose, ter det sig onödigt att tillståndsprövning av samma frågor sker enligt bägge lagarna. Det är angeläget att sådan s.k. dubbelprövning så långt som möjligt undviks och att prövningen enligt PBL och miljöbalken i övrigt samordnas så långt det är möjligt.

När det gäller vindkraftverk har bl.a. framförts att dubbelprövningen – den tillståndsprövning som för vissa

verksamheter krävs både enligt PBL och miljöbalken – är ett dyrt, krångligt förfarande som tar lång tid, att i stort sett samma frågor behandlas vid bägge prövningarna och att det borde räcka med en miljökonsekvensbeskrivning och en myndighet. Det har också framförts att försök att samordna förfarandena kan medföra missförstånd. I kommittédirektivet uttalas i fråga om förnybara energikällor att dubbelprövning bör undvikas. Förslag i denna riktning har tidigare lämnats bl.a. av Vindkraftsutredningen i slutbetänkandet Rätt plats för vindkraften, s. 67-69.

Som konstaterats krävs både bygglov och tillstånd enligt miljöbalken bl.a. för flera slag av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor, t.ex. vindkraftverk och kraftvärmeverk för biobränslen. Redan det faktum att tillstånd krävs enligt två lagar hos olika myndigheter, med olika förfaranden och delvis olika regler i övrigt, kan leda till försämrad förutsebarhet och fördyringar och därmed också försvåra etableringen av sådana anläggningar.

PBL och miljöbalken tillgodoser i stor utsträckning samma syften. Både PBL och miljöbalken syftar exempelvis till att främja en god och hållbar utveckling. När det gäller prövningen av om en viss lokalisering av en verksamhet, t.ex. ett vindkraftverk, är lämplig har miljöbalken och PBL likartade utgångspunkter för den bedömning som skall göras av påverkan på omgivningen. I huvudsak skall samma frågeställningar behandlas. I bägge fallen skall hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas och i bägge lagarna ställs i övrigt krav på en lämplig lokalisering. Såväl frågor om hänsyn till natur- och kulturmiljön och landskapsbilden som påverkan för omgivningen genom buller och skuggeffekter kan prövas enligt bägge lagarna.

En grundläggande skillnad när det gäller prövningen är dock att bygglovsprövningen tar sikte på uppförandet av en byggnad eller anläggning, medan t.ex. miljöprövningen också omfattar driften av verksamheten. Detta gör att tillstånd till miljöfarlig verksamhet som regel innehåller villkor om kontroll av driften av verksamheten. Just när det gäller vindkraftverk synes dock den framtida driften av verksamheten ha mindre betydelse från kontrollsynpunkt, låt vara att bullerstörningarna naturligtvis beror på driften av anläggningen.

Flera skillnader finns också vad gäller själva förfarandet. I ett bygglovsärende ställs från formell synpunkt inte några särskilda krav på handläggningen, frånsett kravet att sakägare och andra berörda skall beredas tillfälle att yttra sig vid en etablering utanför

detaljplan. Någon miljökonsekvensbeskrivning krävs således inte. I den mån ett projekt får sådan omfattning att detaljplan krävs, kan en miljökonsekvensbeskrivning behövas i planärendet. För en sådan miljökonsekvensbeskrivning gäller dock annorlunda regler än för en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken. Kommunen ansvarar t.ex. för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning enligt PBL medan ansvaret enligt miljöbalken ligger på verksamhetsutövaren.

Det finns naturligtvis inget hinder mot att gemensamma rutiner utvecklas mellan berörda myndigheter för att underlätta samordningen mellan lagarna. Exempel på hur sådan samordning kan utformas finns i Boverkets handbok Planering och prövning av vindkraftsanläggningar.

Trots de möjligheter till samordning som i viss mån finns och de skillnader som råder mellan de olika lagarna när det gäller rollfördelning, ställda krav m.m., måste ändå slutsatsen dras att det med hänsyn till de ändamål lagarna skall tillgodose är onödigt att samma frågor skall prövas två gånger av olika myndigheter. Detta underlättar inte en effektiv och snabb handläggning och medför fördyringar för verksamhetsutövare och myndigheter. Det är därför angeläget att dubbelprövningen så långt som möjligt undviks och att prövningen enligt PBL och miljöbalken i övrigt samordnas i största möjliga utsträckning. Det kan anmärkas att de förslag som i olika sammanhang förts fram i detta avseende närmast har tagit sikte på ändringar av reglerna i miljöbalken. Det är givet att frågan om en samordning mellan lagarna måste övervägas med utgångspunkt i bägge lagarna.

Behovet av att undvika dubbelprövning och att åstadkomma en samordning mellan prövningarna enligt de bägge lagarna har i första hand uttalats när det gäller vindkraftverk. Kravet på objektiva, icke-diskriminerande regler torde dock förutsätta att motsvarande överväganden görs också när det gäller anläggningar för produktion av annan el från förnybara energikällor, t.ex. biobränslen.

9 Slutsatser och fortsatt arbete

Som framgår av ovanstående utvärdering framstår reglerna i PBL, såvitt gäller planläggning och bygglovsprövning, motiverade från de synpunkter lagstiftningen avser att tillgodose. Lagstiftningen ter sig allmänt sett neutral i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga när det gäller planeringsfrågor, hushållningsregler och prövningsgrunder. Vissa skillnader i regleringen när det gäller prövningsplikten kan konstateras för olika typer av energikällor. Nuvarande reglering och tillämpning synes dock inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstiftningen ter sig även i övrigt objektiv.

Lagstiftningen möjliggör att handläggningen anpassas efter bygglovsärendenas art och omfattning. Bestämmelser finns om att byggnadsnämnderna skall ha tillräckliga resurser och erforderlig kompetens och om att ärenden skall handläggas så enkelt, snabbt, och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Med hänsyn till de olika allmänna och enskilda intressen som skall beaktas ter det sig inte möjligt att i lagstiftningen närmare precisera hur förekommande avvägningar skall göras. Framförallt när det gäller etablering av vindkraftverk, i synnerhet mera storskalig sådan, bör utbyggnaden kunna främjas av en mera framsynt översiktsplanering, bl.a. grundad på att vissa områden hävdas som riksintresse för vindkraften. Denna frågeställning berör i hög grad kommitténs överväganden om översiktsplaneringens roll och inriktning.

Utifrån utvärderingen synes två områden förtjäna ytterligare överväganden när det gäller utformningen av lagstiftningen.

Det ena området avser utformningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning

mellan PBL och miljöbalken när det gäller verksamheter som idag är tillståndspliktiga enligt bägge lagarna.

Dessa områden kan anses redan ligga i PBL-kommitténs uppdrag och bör utredas och övervägas i ett vidare perspektiv. Några särskilda utredningsinsatser med avseende på anläggningar för förnybara energikällor ter sig inte påkallade i dessa frågor.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av ledamoten Inga Berggren (m)

Efter att arbetet med utvärderingen i enlighet med EG-direktivet 2001/77/EG är slutförd vill jag framföra följande. Jag instämmer i slutsatsen att nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i sig inte hindrar en ökad produktion av el från förnybara källor. Däremot kan jag inte skriva under på att ytterligare främja etablerande av vindkraft genom att vissa områden hävdas som riksintressen. Därmed inte heller sagt att jag anser att PBL-lagstiftningen och dess tillämpning inte behöver förändras på en del punkter. I första hand gäller det etablering av vindkraftverk. Här nedan lägger jag kortfattat fram dels de synpunkter som jag anser bör gälla för produktion av energi i allmänhet och dels redogör jag för de specifika frågor som bör prövas i kommitténs fortsatta arbete med översynen av PBL eller uppmärksammas av regeringen på annat sätt.

Grundläggande är att varje energislag i produktionsledet skall bära sina egna kostnader. El från förnybara energikällor bör produceras utan omfattande subventioner. Inte heller bör några särskilda nationella planeringsmål sättas för sådan produktion. Däremot har staten ett ansvar för grundläggande forskning och stöd till utveckling av miljövänlig teknik. Utbyggnad av vindkraft skall alltså ske på dess egna meriter. Jag anser därför att det inte behövs några nationella planeringsmål för vindkraftens utbyggnad och därmed behöver vindkraften inte heller preciseras som riksintresse.

Det finns klara målkonflikter mellan en god livsmiljö och livskvalitet i form av naturvård och kulturmiljö, samt friluftsliv och turism å ena sidan, och å andra sidan med målen om att lokalisera och bygga vindkraftverk med de störningar dessa ger för boende-

miljön, för landskapsbilden och för turismen. Närboende till vindkraft kan störas av ”svoschande” buller och lågfrekvent infraljud. De kan störas av blinkande skuggeffekter av en snurrande rotor. Det finns de som upplever dessa effekter så negativa att de inte står ut att bo kvar. Det är inte acceptabelt att närboende människor utsätts för sådana störningar. I tysta miljöer, utanför tätorter, i skärgårdar och på övriga platser där tystnad fortfarande är en tillgång får inte nya bullerkällor ohämmat skapas.

All lagstiftning skall genomsyras av stor respekt för den enskildes rätt och för äganderätten. Den bör samtidigt präglas av stor respekt för människors liv och hälsa samt för skyddsintresset av natur och miljö. Därför bör vindkraftsetableringar granskas lika noga i den kommunala planeringen och tillståndsgivningen som annan etablering. Krav bör ställas på detaljplaneprövning. Av samma skäl som den särskilda bygglovsplikten föreskrivits för vindkraftverk anser jag att det i hög grad är välmotiverat att pröva kravet på detaljplan. Därmed ges närboende och sakägare möjlighet att hävda sina intressen oavsett var de bor (8.1 Bygglovspliktens omfattning och 8.4 frågor om detaljplan och områdesbestämmelser).

I sammanhanget vill jag också påtala vikten av att i den fortsatta översynen av PBL att pröva reglerna om underrättelse enl. 8 kap 27. till de många sakägare och andra klagoberättigade vid beslut om bygglov för vindkraftverk (8.2 Handläggningen av bygglovsärenden). Dessutom anser jag både nationella minimiregler för respektavstånd mellan bebyggelse och vindkraftverk och en särskild gränsvärdesnorm för buller från vindkraftverk bör tas fram.

Kommittédirektiv

Översyn av plan- och bygglagstiftningen Dir. 2002:97

Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 2002.

Sammanfattning av uppdraget

Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs.

Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om

  • regional samverkan,
  • översiktlig planering,
  • detaljplaner m.m.,
  • kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,
  • kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL),
  • beslutsprocessen inklusive instansordningen samt
  • sanktioner.

Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instansordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare

göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL.

Sveriges åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas.

Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen.

Bakgrund

De senaste årens allmänna utveckling

Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden under senare år. I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infrastruktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationaliseringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling.

Samtidigt sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande utsträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geografiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har aviserats (prop. 2001/02:7).

Sveriges medlemskap i EU innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fysiska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränkning av kommunernas handlingsutrymme.

Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. Tidigare statlig och kommunal verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller

utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet.

Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år. Efter 1990-talets krisår har en viss återhämtning börjat i byggsektorn med ett något ökat byggande av bostäder. Samtidigt har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt fram till 2010. Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska tillväxten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaffning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för produktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillnaderna på bostadsmarknaden är betydande. I dag råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bostadsbristen är koncentrerad till tillväxtområdena. Samtidigt möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt.

Boendekostnaderna i Sverige är bland de högsta i Europa, vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristande konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad uppmärksamhet på senare tid. I många kommuner minskar det kommunala markinnehavet genom överlåtelser till privata intressenter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större utsträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kommit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktförhållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde.

Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i Sverige har uppmärksammats på senare tid. Kommunernas planering har betydelse för förutsättningarna för etablering av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet.

Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rättigheter har under senare år varit livlig i Sverige. Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt än tidigare. Forskning och utveckling visar på vikten av att samhällsplaneringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar

och livsvillkor. Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom IT-området ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser.

Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer möjligheter till en god livsmiljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avsevärda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstöring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen.

Strategier för hållbar samhällsutveckling har de senaste åren fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön betraktas i dag som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen.

Lagändringar efter PBL-reformen

I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för samhällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft den 1 juli 1987 efter ett långvarigt utredningsarbete.

I slutet av 1992 beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen. Efter förslag från Plan- och byggutredningen reformerades lagstiftningen därefter vid flera tillfällen. Den 1 juli 1995 överfördes huvuddelen av de tekniska kraven på byggnadsverk från PBL till BVL. Ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande infördes för de byggtekniska kraven. Den 1 januari 1996 genomfördes andra lagändringar som syftade till ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Ändringarna innebar bl.a. en förstärkning

av översiktsplaneringen och en utvidgning av medborgarinflytandet. Genom de ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 förtydligades vidare förutsättningarna för kommunerna att ta ett större ansvar för arkitektoniska värden och kulturmiljövärden.

Tillkomsten av miljöbalken har lett till vissa följdändringar i PBL, främst med anledning av att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. överfördes till miljöbalken.

Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 juli 2001, ställs det numera tydligare krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser. Ändringarna innebär också att enkelt avhjälpta hinder i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser bör vara åtgärdade senast vid utgången av 2010.

Tidigare och pågående utredningsarbete

Vissa av Plan- och byggutredningens förslag har inte resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida. Det gäller bl.a. förslag om en ny instansordning för prövningen av överklaganden (SOU 1994:134) och frågor rörande plangenomförande (SOU 1996:168). Jämställdhetsrådet för transporter och IT pekade vidare i sitt betänkande (SOU 2001:44) på behovet av att tydliggöra jämställdhet i PBL.

Under de senaste åren har också från andra håll väckts många förslag till ändringar i plan- och bygglagstiftningen bl.a. från Svenska kommunförbundet, Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms stadsbyggnadskontor. Även Boverket och Riksantikvarieämbetet har redovisat behovet att se över olika frågor som rör plan- och bygglagstiftningen. Konkurrensverket har funnit att konkurrensaspekterna inte tillmäts tillräcklig betydelse vid kommunernas planering för handeln.

Vidare har Handikappombudsmannen i sin 8:e rapport till regeringen "Tänk tillgängligt" påtalat brister i lagstiftningen.

Plan- och bygglagstiftningen berörs också av utredningsarbete som redan pågår. Det gäller bl.a. inom Miljöbalkskommittén (M1999:03) i de delar miljöbalksöversynen kan innebära förändringar av reglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken av frågor om hushållningen med mark och vatten, samt när det gäller miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m.

Regeringen tillkallade genom beslut den 15 juni 2000 en nationalkommitté för att ytterligare förankra, samordna och utveckla arbetet med Sveriges åtaganden inom Agenda 21 och Habitatagendan (dir. 2000:48 samt 2001:121). Nationalkommittén ska redovisa en samlad slutrapport senast den 31 januari 2003.

Regeringen tillsatte i januari 2001 en särskild arbetsgrupp för att bereda frågor om ändringar i instansordningen för överklagande av beslut enligt PBL. Utgångspunkten för arbetet har varit att avlasta regeringen prövningen av överklagade ärenden enligt PBL och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Arbetsgruppen överlämnade i juni 2002 en avslutande promemoria (M2002/2275/R).

Statens energimyndighet fick 2000 i uppdrag att ta fram områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk samt lämna förslag till planeringsmål för vindkraften. Energimyndigheten, som rapporterade sina slutsatser i maj 2001, berörde i sin rapport bl.a. regional och kommunal tillståndsgivning.

Regeringen har vidare i februari 2002 tillsatt en kommission för att bl.a. föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24).

En parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) har fått i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden, samt överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan.

Regeringen har även tillsatt en utredning av skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. (dir. 2002:96).

Av regeringen redovisade behov av översyn

Regeringen har i olika sammanhang de senaste åren redovisat behov av översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten har i de flesta fall varit intresset av en planering som syftar till ett mera hållbart samhällsbyggande. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalas bl.a. att regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av PBL i syfte

att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen slås fast att den byggda miljön skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö, natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas, byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen, tillsammans med andra nationella mål, skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande mot ekologisk hållbarhet.

I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anges vidare att regeringen avser att i den aviserade översynen av PBL, i förhållande till hållbar utveckling, inbegripa frågan om etablering av externa köpcentra för dagligvaruhandel. Analyser av den nuvarande situationen visar att etablering av sådana köpcentra innebär längre transporter och att antalet mindre butiker har minskat med försämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna grupper. Inför beslut om etablering är det därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. En etablering av externa köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a. ett ökat utbud och lägre priser. Det är därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter på konsumentpriserna. I detta sammanhang måste det även studeras vilka möjligheter det finns för etablering av lågprisbutiker i kommunernas stadskärna och närområde. Närvaron av konkurrerande butiker har positiva effekter för kommuninnevånarna, bl.a. genom ett ökat utbud i form av flera typer av butiker och nya kedjor och därigenom lägre priser. Konkurrensförhållandena inom detaljhandeln och dess betydelse för prisnivån tas också upp i propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Regeringen konstaterar i propositionen att konkurrensen i Sverige inom detaljhandeln, och särskilt på dagligvaruområdet, är svag och att prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner är stora. Konkurrensverket har i sina rapporter kunnat konstatera att dessa problem alltjämt kvarstår och pekar på olika kommuners tillämpning av PBL som en viktig förklaringsfaktor till de prisskillnader som finns.

I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) uttalas bl.a. att tidigare ändringar i PBL bör följas upp avseende vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Olika undersökningar påvisar det värde som den tätortsnära naturen har för människors välbefinnande. Samtidigt visar dock erfarenheten att natur- och kulturmiljövården liksom friluftslivet ibland har svårt att hävda sina intressen gentemot andra motstående intressen, t.ex. infrastruktur, bostadsbyggande eller annan exploatering. Särskilt i storstadsregionerna – med ett stort utbyggnadsbehov – utsätts kvarvarande grönområden för ett stort tryck. I skrivelsen redovisar regeringen vilka frågor som är särskilt viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. Dit hör frågor om bl.a. behovet av tätortsnära natur. Den fysiska planeringen ses som ett viktigt instrument i arbetet med att säkra värdefulla grönområden.

Också när det gäller frågor om byggkvalitet och inomhusmiljö har en översyn aviserats. I propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) anges bl.a. att frågan om hur plan- och bygglagstiftningens och miljöbalkens bestämmelser skall kunna samverka för att stödja uppfyllandet av miljökvalitetsmålen bör utredas. Frågor som rör inomhusmiljöproblem, avseende bl.a. fukt och mögel, förutsätts komma att beröras vid översynen. Vidare anges att olika frågor om hur tillsyn och kontroll i samband med byggande kan förbättras skall utredas. Även frågor om hur information om byggprodukter och byggnader skall kunna göras mera tillgänglig förutsätts tas upp vid översynen.

I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20) betonas att de olika formerna för fysisk planering är kopplade till varandra. Därigenom finns ett grundläggande behov av samordning och samsyn.

Ett behov av att se över plan- och bygglagstiftningen också från andra utgångspunkter har redovisats bl.a. i propositionen Bostadsförsörjningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26). Regeringen betonar där det angelägna i att en god planberedskap finns i kommunerna och att de möjligheter som redan nu finns att förenkla planprocessen tas till vara. En kartläggning av mark- och planberedskapen inom sju län tyder på en otillräcklighet i vissa kommuner även om mark- och planberedskapen generellt sett är tillfredsställande. Vidare anges att regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen smidigare och snabbare samt att en översyn i syfte att bl.a. förenkla systemet

för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom berörda departement.

I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) föreslås en ny inriktning för främjande av elproduktion från förnybara energikällor. Som ett mål föreslås att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå till 2010. I fråga om el från vattenkraft konstaterar regeringen att möjligheterna till ytterligare ökning av vattenkraftsproduktionen är begränsade. Av miljöskäl är det, enligt regeringen, inte önskvärt med en omfattande utbyggnad. I propositionen föreslås också att ett nationellt planeringsmål för vindkraft fastställs till en årlig produktionskapacitet på 10 TWh år 2015. De föreslagna målen innebär ökade krav på plan- och bygglagstiftningen.

Riksdagens krav på översyn

Riksdagens revisorer har, efter förslag från bostadsutskottet, genomfört en granskning av plan- och byggprocessen. Arbetet har redovisats i revisorernas förslag 2001/02:RR8. Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2001/02:BoU6 ställt sig bakom revisorernas förslag att en bred översyn av PBL bör komma till stånd. Utskottet framhåller emellertid att översynen inte bör ha en total och genomgripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande.

Översynen bör enligt utskottet även gälla uppgiften att sammanställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta beredningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. En prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. I översynen bör också frågor om bygglov, tillsyn och kontroll kunna övervägas.

Enligt utskottet bör översynen bedrivas så att resultat och förslag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Det anförda gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 2001/02:155).

Behovet av en översyn

Sedan plan- och bygglagstiftningen infördes har den reviderats vid ett flertal tillfällen. Vissa av dessa förändringar har varit av relativt omfattande karaktär. Av flera skäl bör emellertid, som framgår av bakgrundsbeskrivningen, en samlad översyn nu ske av lagstiftningen.

Många av de frågor som en översyn av plan- och bygglagstiftningen berör är av stor betydelse såväl för samhället som för enskilda. En bred översyn av lagstiftningen skall också beröra viktiga avvägningar mellan olika samhällsintressen som PBL reglerar. Ett antal olika frågor kan visserligen vara av avgränsad karaktär och skulle därför, som också bostadsutskottet uttalat, i och för sig kunna prövas i särskild ordning. Även begränsade ändringar i delar av plan- och bygglagstiftningen får emellertid ofta konsekvenser för andra delar av denna lagstiftning. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, ändamålsenligt att den översyn som nu behöver göras så långt möjligt hålls samman och görs i ett sammanhang, vilket inte hindrar att brådskande frågor kan prövas med förtur.

Regeringen anser det angeläget att en översyn av den omfattning och betydelse som nu behöver göras får en tillräcklig politisk förankring. En parlamentarisk kommitté bör därför tillkallas för en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen.

Utgångspunkter för utredningsarbetet

Övergripande mål

Kommittén skall ha tre övergripande mål som utgångspunkt för sitt arbete. Dessa är att

  • stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som

kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.

Under senare år har betydelsen av en hållbar samhällsutveckling betonats alltmer. Det innebär bl.a. att markanvändningsplanering och bebyggelseutveckling måste präglas av en helhetssyn där långsiktig hållbarhet vävs samman och bedöms utifrån ekologiska, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter.

Den fysiska planeringens betydelse för långsiktig hållbarhet har också betonats i en rad propositioner och skrivelser till riksdagen under senare år. I regeringens skrivelse Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) redovisas vad målen om hållbar utveckling innebär för olika politikområden.

Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att beakta vilken betydelse de senaste årens miljöpolitiska reformer, bl.a. miljöbalken och miljömålsarbetet, har för lagstiftningen på plan- och byggområdet. Bland miljömålen bör givetvis i det sammanhanget särskilt nämnas miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, men även övriga mål har stor betydelse.

Det är vidare angeläget att beakta hur den fysiska planeringen kan främja en socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling. En omsorgsfull planering kan skapa förutsättningar för bl.a. goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär bl.a. att den byggda miljön skall vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Även insatser som underlättar vardagslivet, såsom tillgång till service av olika slag, goda kommunikationer och annan infrastruktur är av stor betydelse. Vårt behov av kultur – i dess vidare bemärkelse – måste också beaktas. Bebyggelsens kulturhistoriska, arkitektoniska och konstnärliga värden skall tas till vara och utvecklas. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den fysiska planeringens och byggandets betydelse när det gäller att främja målen om exempelvis god folkhälsa, jämställdhet, integration, full delaktighet i samhällslivet, trygghet samt goda livsvillkor för barn och ungdomar. Att integrera våra boendemiljöer med närhet till natur och grönområden samt tillgång till egen koloni- eller odlingslott är exempel på sådana insatser. Mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter bör särskilt belysas hur barns och ungdomars inflytande på samhällsplaneringen kan komma till uttryck. Därutöver är ett av de nationella målen för handikappolitiken att samhället utformas så

att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Det är därför viktigt att frågor som rör tillgänglighet och användbarhet för alla beaktas vid en översyn av plan- och bygglagstiftningen.

Samtidigt måste också andra viktiga politikområden beaktas, exempelvis konkurrensaspekter. En av de viktigaste faktorerna som bestämmer konkurrenssituationen är möjligheterna för en aktör att etablera sig på en marknad. Tillämpningen av plan- och bygglagen har stor betydelse för de förutsättningar för konkurrens som etableras regionalt och lokalt.

Av betydelse från ekonomisk – men också från social och ekologisk – synpunkt är bl.a. ett byggande som långsiktigt uppfyller samhällets krav och en planering som främjar investeringar för en hållbar tillväxt och en balanserad regional utveckling. Byggsektorn som sådan har dessutom stor betydelse för samhällsekonomin. En dåligt fungerande byggsektor med bristande konkurrens och höga byggkostnader drabbar hela samhällsekonomin. En väl fungerande plan- och bygglagstiftning är alltså ett viktigt instrument i samhällsbyggandet och i arbetet med att nå en långsiktigt hållbar ekonomisk tillväxt.

Det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformningen av bebyggelsen. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan intressen av olika slag. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intressen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektorsintressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationer. Kravet på en lämplig balans mellan olika berörda intressen påverkar både lagstiftningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen. Många av de frågor som behandlas i den fysiska planeringen har alltså stor betydelse såväl för det allmänna som för enskilda. Demokrati- och rättighetsperspektivet måste därför genomsyra hela planeringsprocessen samtidigt som kraven på en effektiv beslutsprocess tillgodoses. En viktig fråga som bör belysas i detta sammanhang är hur olika intresseorganisationer, bl.a. handikapporganisationer, kan ges ett ökat inflytande i plan- och byggprocessen.

Regional samverkan

De senaste åren visar på växande regionala klyftor mellan avfolknings- och tillväxtregioner. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) redovisar regeringen sin syn på den regionala utvecklingen. En viktig utgångspunkt är att regionerna skall växa utifrån sina egna förutsättningar. Kommittén bör undersöka hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till detta och hur den kan stimulera en ökad kommunal och regional samverkan. Genomförandet av EU:s planerings- och utvecklingssamarbete sker i dag utanför PBLsystemet och kommittén bör därför söka finna metoder för att förena den traditionella fysiska planeringen med samhällsplaneringen i övrigt.

Den regionala planeringsnivån är viktig när nationellt beslutade åtgärder och mål skall genomföras lokalt. Detta gäller exempelvis för att finna lämplig lokalisering för utbyggnad av vägar, järnvägar, elektronisk kommunikation och el- och värmeproduktionsanläggningar, t.ex. vindkraftsanläggningar. Det gäller givetvis också i hög grad för bostadsbyggandet. För att uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna, med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen, behövs en ökad samordning över administrativa gränser. Kommittén bör undersöka hur lagstiftningen kan bidra till att så sker samt överväga hur länsstyrelsens roll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål får genomslag på regional och lokal nivå. Detta gäller även övriga markanvändningsbeslut med betydelse för en hel regions utveckling.

Transporternas miljöpåverkan måste beaktas i sammanhanget. I propositionen Svenska miljömål anförs att åtgärder måste vidtas som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. Att skapa förutsättningar för alternativa transportformer är en annan del i det arbetet.

Översiktlig planering

PBL innehåller i dag ett system med dels icke bindande översiktliga planer, dvs. regionplaner och översiktsplaner, dels rättsverkande planer för begränsade områden, nämligen detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner.

En kommunal översiktsplan är avsedd att utgöra ett underlag såväl för beslut enligt plan- och bygglagstiftningen som för tillämpningen av andra lagar. Översiktsplaneringen bedrivs med mycket olika engagemang i landets kommuner. Ett antal kommuner använder planinstrumentet som ett sätt att föra en strategisk dialog om markanvändningen och bebyggelseutvecklingen, medan andra i hög grad har äldre, inaktuella planer som inte tjänar sitt syfte. Formerna för översiktsplaneringen behöver därför vitaliseras för att bli mer ändamålsenliga och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Även planernas formella ställning kan behöva övervägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt ange och prioritera vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet. Det är även angeläget att samverkansformerna mellan översiktsplanering och arbetet med såväl bevarandefrågor som Agenda 21 utvecklas, liksom att olika sektorsvisa planeringsprocesser samordnas inom kommunen. Därvid kan även frågor om planering för varu- och serviceförsörjning aktualiseras.

Lagstiftningen bör vidare säkerställa att den kommunala planeringen på ett bättre sätt tar hand om nationella, regionala och mellankommunala frågor och mål.

Aktualitetsprövningen av planerna behöver skärpas.

Detaljplaner m.m.

PBL-reformen innebar bl.a. en decentralisering av beslutsfattandet i markanvändningsfrågor till kommunerna. Den statliga kontrollen regleras i 12 kap. PBL som anger att länsstyrelsen skall ingripa i vissa särskilt angivna fall då viktiga allmänna intressen inte tillgodosetts. Länsstyrelsen förutsätts vidare spela en aktiv roll genom information och samråd under pågående planering.

Kommunernas starka inflytande över den fysiska planeringen bör ligga fast. Genom bl.a. tillkomsten av nya EG-rättsliga krav kan

emellertid kommunernas handlingsfrihet i markanvändningsfrågor begränsas i vissa avseenden och den statliga kontrollen därmed behöva utvidgas. Även i övrigt kan behöva studeras om den statliga kontrollen är ändamålsenligt utformad i förhållande till samhällsutvecklingen.

Nuvarande bestämmelser om detaljplan och de rättsverkningar som är knutna till en sådan plan bygger på att planen tillgodoser ett allmänt intresse som kommunen står som garant för. Detaljplanearbetet har dock i ökad utsträckning inriktats på planer för begränsade utbyggnadsprojekt. Detaljplaner för större områden, där samlade bedömningar görs vad gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, är numera sällsynta. När det gäller de projektinriktade planerna låter många kommuner den som skall exploatera området ta en aktiv del i planarbetet. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutvecklingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen innebär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda parter bör analyseras.

I sammanhanget måste även det samhälleliga intresset av sunda konkurrensförhållanden tillgodoses som skapar utrymme för en mångfald av aktörer, bl.a. på byggmarknaden och inom handeln. Konkurrensverket har föreslagit att konkurrensaspekterna uttryckligen bör vägas in i de bedömningar som görs med stöd av PBL. Kommittén bör göra en analys av förslaget och därvid undersöka om det finns alternativa förslag till förändringar som kan tjäna samma syfte.

En konsekvens av att enskilda aktörer har fått en allt viktigare roll vid samhällsutbyggnaden är att också genomförandet av planer nu i större utsträckning läggs på enskilda huvudmän. Plan- och byggutredningen föreslog bl.a. att den nuvarande huvudregeln om att kommunen normalt skall vara huvudman för allmänna platser skulle modifieras. Också dessa frågor behöver övervägas vidare. Om kommunerna skall tillåtas överlämna plangenomförandet till enskilda huvudmän måste emellertid också prövas om det behövs kompletterande regler som säkerställer att olika allmänna intressen och motstående enskilda intressen inte åsidosätts.

En annan utgångspunkt vid en analys av det nuvarande plansystemet är frågan om det ger tillräckliga möjligheter till en effektiv process för att få till stånd från allmän synpunkt angelägna

investeringar i bl.a. bostadsbyggande, infrastruktur och elektroniska kommunikationer. Därvid behöver hela kedjan från översiktsplanering och detaljplanering till bygglovsprövning och genomförandefrågor i övrigt studeras. Det kan även vara nödvändigt att se över hur denna kedja av frågor hanteras i kommunerna. Frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras kan behöva tas upp.

Planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner används i begränsad omfattning. Många kommuner synes knappast alls använda dem. Plan- och byggutredningen föreslog att fastighetsplanen skulle avskaffas som särskild planform. Frågan bör nu tas upp på nytt. Institutet områdesbestämmelser har inneburit vissa problem vid tillämpningen främst vad gäller frågan om vad som kan regleras genom områdesbestämmelser. Det bör därför, mot bakgrund av erfarenheterna, övervägas vilket behov det finns av en sådan planform och hur regleringen i så fall bör vara utformad.

Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning

Bebyggelsen och den byggda miljön är av stor betydelse för möjligheterna att skapa en hållbar samhällsutveckling. Den har en socialt viktig funktion, en stor kulturell och ekonomisk betydelse samt svarar för en stor del av samhällets resursförbrukning och miljöpåverkan. Alla delar av hållbarhetsbegreppet kan sålunda appliceras på bebyggelsen. Det är därför väsentligt att den lagstiftning som styr byggandet, bebyggelsens utformning och dess förvaltning inriktas mot hållbarhet. Kommittén bör konkretisera hur detta kan utformas. Vidare bör planläggning och bygglov, som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden, utvecklas och göras effektiva, bl.a. för att möjliggöra att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppfylls.

Den 1 juli 1995 infördes ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande beträffande de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk. Bygglovsprövningen enligt PBL begränsades samtidigt till att avse en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades tillsammans med regler om byggprodukter till BVL.

Grundläggande utgångspunkter för förändringarna var att klargöra gränsdragningen mellan statens, kommunernas och enskildas ansvar inom byggandet. Genom de nya reglerna har tydliggjorts att det är byggherren som har ansvaret för att uppfylla de i lagstiftningen angivna kraven på egenskaper hos byggnader. Det är också byggherrens ansvar att styrka att byggnaden uppfyller kraven. För att säkerställa att byggherren har tillgång till nödvändig kompetens skall enligt gällande lagstiftning en s.k. kvalitetsansvarig utses av byggherren.

Det nya kontrollsystemet har i olika sammanhang utsatts för kritik, bl.a. avseende den kvalitetsansvariges roll och kompetens. Kritiken har förstärkts av de brister i det praktiska genomförandet som på senare tid har uppmärksammats vid flera större byggprojekt. Kommittén bör se över lagstiftningen med utgångspunkt i att den nu gällande ansvarsfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte bör ändras. Däremot kan olika parters uppgifter, roller och ansvar inom kontrollsystemet behöva förtydligas och utvecklas. I sammanhanget bör den förändrade byggherrerollen särskilt belysas liksom frågor om ansvar. Även i övrigt behöver övervägas om de former för kontroll som det nuvarande systemet innehåller är ändamålsenliga och tillförlitliga. Det bör därför prövas vilka förändringar i lagstiftningen som behövs för en effektiv kontroll av att samhällskraven på byggnader infrias, t.ex. krav på tillgänglighet och en god inomhusmiljö. I detta sammanhang bör möjligheten att utveckla den kvalitetsansvariges roll i byggprocessen belysas. Även de olika kontrollfunktionerna, exempelvis bygganmälan och slutanmälan, kan behöva analyseras. Kommittén skall beakta Byggkommissionens arbete med förslag till åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. Även frågor om finansieringen av tillsynen och kontrollen kan behöva belysas.

PBL och BVL

BVL reglerar förutom frågor som rör tekniska egenskapskrav på byggnader också frågor om byggprodukter. I den delen syftar lagen bl.a. till att ge erforderligt lagstöd för genomförandet av olika EGrättsliga krav. Det förhållandet att BVL innehåller både regler om byggnader som flyttats över från PBL och EG-influerade regler om

byggprodukter har inneburit en delvis svåröverskådlig lagstiftning. Till svåröverskådligheten bidrar att vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper samt de regler om tillsyn och kontroll som är knutna till bygglagstiftningen finns i PBL. En samlad genomgång bör göras av regleringen i PBL och BVL av olika tekniska frågor, inbegripet frågor om byggprodukter och frågor om tillsyn, kontroll och sanktioner. Syftet bör vara att pröva på vilket sätt bygglagstiftningen kan göras mera tydlig och överskådlig. Vid en sådan bedömning bör hänsyn tas till behovet av att regelsystemet fortlöpande kan anpassas till nya förutsättningar, bl.a. från ett EGperspektiv. Det bör i samband därmed också övervägas om det är lämpligt att flytta de regler om byggande i teknisk mening som nu finns i PBL i syfte att samla bestämmelser om byggande i en lag.

Beslutsprocessen

Den granskning av lagstiftningen som riksdagens revisorer har gjort har som utgångspunkt haft plan- och byggprocessens längd. Denna fråga har också tidigare diskuterats, särskilt under perioder med högkonjunktur. Det finns farhågor för att angelägna investeringar i bl.a. bostadsbyggande försenas i onödan genom ett alltför utdraget beslutsförfarande. Förslag till förändringar i syfte att påskynda förfarandet har förts fram från olika håll. En samlad genomgång av frågor som rör beslutsprocessens effektivitet är därför en central uppgift vid den översyn som nu skall göras.

Både för det allmänna och för enskilda är det av stor betydelse att prövningen är snabb, effektiv och medverkar till att angelägna samhällsåtgärder såsom utbyggnad av t.ex. infrastruktur och bostäder kan genomföras utan tidsutdräkt. Samtidigt måste rättssäkerheten tillgodoses för enskilda som berörs och tillräcklig insyn och möjlighet till inflytande säkerställas för allmänheten när det gäller frågor av betydelse för samhällsutvecklingen. Detta förutsätter att beslutsunderlaget är tillräckligt, t.ex. genom att konsekvenserna i olika avseenden är redovisade.

Till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden. I dag är prövningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Frågan om en ny instansordning, där regeringen avlastas prövningen av överklaganden enligt PBL, har utretts vid flera tillfällen. Sedan

januari 2001 har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till en ändrad instansordning. Uppdraget att finna en långsiktig, samlad lösning av denna fråga bör emellertid nu tas över av kommittén. Regeringen avser dock att under innevarande år återkomma med ett förslag om en begränsad förändring innebärande att de bygglovsärenden m.m. som regeringen i dag prövar förs över till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Prövningen av överklagade detaljplaner m.m. förutsätts därvid ligga kvar hos regeringen i avvaktan på resultatet av den vidare översyn som kommittén skall göra.

En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker organisation. Härvid bör även instansordningen i annan planeringslagstiftning uppmärksammas.

PBL ger som tidigare nämnts kommunerna ett avgörande inflytande över markanvändningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detaljplaner, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som nu skall göras av instansordningen bör också övervägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervägas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtydligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras.

Vid diskussionen om hur beslutsprocessen i plan- och byggfrågor skall kunna effektiviseras har också frågan om möjligheterna att överklaga olika kommunala beslut ofta tagits upp. Nuvarande regler om vilka som skall betraktas som parter i olika slag av ärenden enligt PBL, och som därmed skall höras före beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör därför omfatta också dessa frågor. Därvid bör intresset av effektivitet och snabbhet beaktas, vilket bl.a. innebär att det så långt möjligt bör undvikas att samma frågor överprövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika

genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av besluten verkligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Vid översynen av dessa frågor behöver också den utveckling som nu sker inom miljörätten beaktas och som, delvis mot bakgrund av EG-rättsliga krav, innebär bl.a. att allmänhetens och olika organisationers rätt att få tillgång till information och att delta i beslutsprocesser utvidgas.

Internationella åtaganden

Inom miljöområdet gäller en rad EG-rättsliga krav som påverkar beslut om markanvändning och byggande. Byggområdet påverkas vidare av en rad direktiv som rör bl.a. byggprodukter och energifrågor. Regleringarna är i stor utsträckning tvingande för medlemsstaterna. Olika ändringar har successivt gjorts i svensk lagstiftning som rör plan- och byggfrågor för att anpassa lagstiftningen till EG-rättsliga krav. En samlad genomgång och analys behöver nu göras av de EG-regler som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. Därvid behöver bedömas om de åtgärder som hittills vidtagits för att införliva reglerna med svensk rätt är tillräckliga och ändamålsenliga. Bedömningen bör i detta sammanhang begränsas till konsekvenserna för plan- och bygglagstiftningen. När det gäller Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan bör bedömningen dock avse alla de åtgärder som behövs för direktivets genomförande i svensk lagstiftning. Även det föreslagna direktivet om byggnaders energiprestanda KOM (2000) 226 slutlig, som för närvarande behandlas i Ministerrådet och Europaparlamentet och förväntas kunna träda i kraft hösten 2002, bedöms i flera delar få konsekvenser för plan- och bygglagstiftningen.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el innehåller en artikel (artikel 6) om att medlemsstaterna skall utvärdera nuvarande lagar och författningar m.m. Syftet är bl.a. att hinder i lagstiftningen eller andra hinder för en ökning av produktionen av sådan el skall undanröjas, bl.a. genom effektivare och snabbare förfaranden.

En utgångspunkt för översynen är att den svenska regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om att berörda EG-rättsliga krav genomförs fullt ut. Samtidigt bör så långt möjligt den nuvarande lagstiftningens systematik behållas och dubbelprövning undvikas. Behovet av att skapa enkla och överskådliga regler bör uppmärksammas särskilt.

Sverige har under många år haft en aktiv roll i det internationella samarbetet på handikappområdet. FN:s generalförsamling antog 1993 standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. En av reglerna tar särskilt sikte på frågan om tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön och att krav på tillgänglighet bör ställas från början, när den yttre miljön utformas och byggs upp.

Översynen skall i övrigt ske med beaktande av de krav som ställs i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Miljömålen

För flera av de nationella miljökvalitetsmålen har den fysiska planeringen stor betydelse. Som framhållits i den senaste propositionen om de svenska miljömålen är det med hänsyn till målens övergripande karaktär inte möjligt att genom lagstiftning göra miljökvalitetsmålen direkt bindande. Det är emellertid viktigt att en närmare analys nu görs dels av vilka konsekvenser miljömålen har för den fysiska planeringen och byggandet, dels av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen. En särskilt viktig fråga är därvid sambandet mellan den fysiska planeringen och trafikutvecklingen samt möjligheterna att genom denna planering främja en omställning till ett hållbart transportsystem. Också de frågor om sambandet mellan fysisk planering, kulturmiljö- och naturvård som behandlats i regeringens skrivelse om en samlad naturvårdspolitik kan behöva övervägas vidare.

Av särskild betydelse i sammanhanget är miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) skall den fysiska planeringen och samhällsbyggandet senast 2010 grundas på program och strategier för bl.a. hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan

åstadkommas så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. En annan del i arbetet är att skapa förutsättningar för alternativa transportformer. I målet ingår också frågor bl.a. om hur energianvändningen skall effektiviseras och hur förnybara energiresurser skall tas till vara.

Samordning med miljöbalken

Genom miljöbalken samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. I arbetet med följdlagstiftning till miljöbalken gjordes i huvudsak formella ändringar för att anpassa också plan- och bygglagstiftningen till balken. En bredare genomgång av frågan om samordningen mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken bör emellertid nu göras. Därvid bör så långt möjligt resultatet av pågående översyn av miljöbalken beaktas.

En särskild samordningsfråga rör det förhållandet att t.ex. olika verksamheter som kan innebära miljöstörningar prövas såväl enligtmiljöbalken som enligt PBL. I princip är det då olika aspekter som prövas och för att en verksamhet skall få bedrivas måste den vara tillåtlig enligt båda lagarna. Miljöbalken och plan- och bygglagstiftningen gäller således parallellt. I praktiken kan emellertid liknande aspekter ibland prövas enligt båda lagsystemen. Krav på att miljöaspekter i ökad utsträckning skall beaktas vid prövningen enligt PBL kan göra en sådan situation vanligare. Det finns då en risk för dubbelprövning men också i vissa fall för att en fråga inte kommer att prövas ordentligt enligt någon lag. Detta samordningsproblem bör studeras vid översynen.

Också frågor som rör behovet av samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om det går att få en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar liksom skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Sanktioner

I 10 kap. PBL regleras påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. Bestämmelserna rör såväl regleringen av byggfrågor som PBL:s reglering i övrigt. Sanktionerna består av påföljder i form av avgifter. Härutöver finns möjligheter till ingripanden i form av förbud, handräckning och förelägganden. Bostadsutskottet har 1998 behandlat motioner som berör PBL:s sanktionsregler. I fråga om tilläggsavgift vid olovligt byggande har utskottet anfört att lagstiftningen i denna del bör klargöras samt vidare att frågan om en obligatorisk anmälningsplikt vid överträdelser av sådant slag bör övervägas ytterligare. Det är också enligt utskottet lämpligt att överväga om inte tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen. Riksdagen har givit regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141).

Vid översynen bör sanktionsreglerna behandlas. Kommittén bör överväga om sanktionssystemet, som det är utformat i dag, fungerar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regelverket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen. Härvid bör bl.a. de frågor som riksdagen har behandlat tas upp.

Uppdraget

Utredningsarbetet skall ha en bred inriktning. I föregående avsnitt har redovisats ett antal områden som behöver bli föremål för mera ingående överväganden. I det följande tas upp frågor som särskilt bör behandlas under utredningsarbetet, och där förslag till nödvändiga lagändringar skall läggas fram. I övrigt skall det vara en uppgift för kommittén att, med utgångspunkt bl.a. i olika förslag till förändringar av lagstiftningen som lämnats under de senaste åren samt efter kontakter med bl.a. olika myndigheter och organisationer, närmare överväga i vilken omfattning och på vilket sätt olika delar av plan- och bygglagstiftningen behöver revideras. I de delar där det finns tidigare utredningsförslag bör kommitténs arbete i huvudsak kunna utgå från dessa.

Hållbar utveckling m.m.

Kommittén skall

  • med utgångspunkt i regeringens skrivelse om en nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) dels analysera vad en sådan strategi innebär för den del av samhällsbyggandet som rör planering av markanvändning och byggande inklusive sunda och säkra miljöer, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas som ett led i genomförandet av denna strategi,
  • överväga och redovisa åtgärder för att stärka demokrati- och rättighetsperspektiven i plan- och bygglagstiftningen,
  • överväga och redovisa hur målen för den nationella handikappolitiken beaktas i plan- och byggprocessen samt
  • med utgångspunkt i kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen analysera på vilket sätt plan- och bygglagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande.

Regional samverkan

Kommittén skall

  • redovisa hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till de nya planeringsförutsättningar som bl.a. den demografiska utvecklingen innebär,
  • utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regional utvecklingsplanering samt
  • redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål skall realiseras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länsstyrelsernas roll kan utvecklas.

Översiktlig planering

Kommittén skall

  • redovisa behovet av och möjligheter att stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling och
  • överväga behovet av och möjligheterna till att utveckla samverkan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering liksom Agenda 21-arbete, tillämpning av Habitatagendan och bevarandefrågor.

Detaljplaner m.m.

Kommittén skall

  • analysera vad olika förändringar i samhället efter PBL-reformen inneburit för arbetet med att utarbeta och genomföra detaljplaner samt överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som utvecklingen kan motivera,
  • med utgångspunkt i intresset av att plan- och bygglagstiftningen kan underlätta angeläget samhällsbyggande överväga om nuvarande former för planering och plangenomförande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad,
  • analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska planeringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsättningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn samt
  • överväga om det är motiverat att behålla planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplan.

Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning

Kommittén skall

  • analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet,
  • analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt,
  • mot bakgrund av propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor

(prop. 2001/02:128) och olika erfarenheter av hittillsvarande tillämpning överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö, främjas samt

  • föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning.

PBL och BVL

Kommittén skall

  • göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och
  • överväga kopplingen mellan PBL och BVL.

Beslutsprocessen

Kommittén skall

  • mot bakgrund av vad bostadsutskottet anfört (bet.

2001/02:BoU6) överväga och redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att effektivisera beslutsprocessen enligt PBL och förkorta dess längd,

  • överväga hur en ny samlad instansordning för prövningen av överklaganden enligt PBL bör utformas samt redovisa de lagändringar som behövs i sammanhanget,
  • överväga behovet av kompletterande regler i PBL om möjligheterna att överklaga olika typer av beslut, samt
  • utvärdera gällande lagstiftning enligt artikel 6 i direktiv

2001/77/EG.

Internationella åtaganden

Kommittén skall

  • göra en samlad genomgång av vad olika EG-rättsliga krav och andra internationella åtaganden innebär för plan- och bygglagstiftningen samt överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i denna lagstiftning för att säkerställa att berörda krav och åtaganden fullt ut genomförs i svensk lagstiftning och
  • när det gäller direktiv 2001/42/EG överväga och redovisa vilka förändringar som sammantaget behövs i svensk lagstiftning för att säkerställa direktivets genomförande.

Miljömålen och plan- och bygglagstiftningen

Kommittén skall

  • med utgångspunkt i riksdagens beslut med anledning av proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) dels analysera vad olika miljömål innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och
  • med utgångspunkt i riksdagens beslut rörande propositionen

Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:77), propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:313), propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) samt regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) dels analysera vad de olika målen m.m. innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå relevanta mål.

Samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.m.

Kommittén skall

  • överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.fl. lagar.

Sanktioner

Kommittén skall

  • överväga, mot bakgrund bl.a. av vad riksdagen uttalat (bet.

1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141), vilka förändringar som behöver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstiftningen.

Kostnader och andra konsekvenser

I den utsträckning kommitténs förslag påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall en beräkning av kostnaderna och konsekvenserna av dessa redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall även dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges. Vidare skall konsekvenserna för jämställdheten belysas. Kommittén skall därutöver belysa konsekvenserna för näringslivet och i denna del samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Arbetsformer, tidsplan m.m.

Kommittén skall samråda med berörda kommittéer och utredningar, bl.a. Miljöbalkskommittén, Kollektivtrafikutredningen samt den utredning som tillkallats för att utreda skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. Resultatet av Byggkommissionens arbete skall beaktas. Samråd skall också ske med berörda myndigheter och organisationer. Olika erfarenheter av plan- och bygglagens tillämpning skall inhämtas och redovisas.

Uppdragets omfattning och betydelsen av att utredningsarbetet och övervägandena i olika frågor ges en tillräcklig förankring nödvändiggör att kommittén får en inte alltför kort tid till sitt förfogande. Samtidigt finns starka krav på snabba resultat i vissa frågor. Kommittén bör redovisa sitt arbete i delbetänkanden. Uppdraget att redovisa förslag till hur direktiv 2001/42/EG skall genomföras i svensk lagstiftning skall redovisas senast den 30 juni

2003. Även utvärderingen i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG skall redovisas vid samma tidpunkt. Förslag till åtgärder som kan effektivisera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för överklagande samt möjligheten att överklaga, skall redovisas senast den 31 december 2003. I övrigt bör kommittén själv överväga hur olika frågor bör prioriteras i utredningsarbetet. En närmare plan för utredningsarbetet med bl.a. en tidsmässig prioritering av arbetsuppgifterna bör redovisas senast den 1 december 2002. Arbetet bör planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004.

(Miljödepartementet)

Bilaga 2

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV

2001/77/EG

av den 27 september 2001

om främjande av el producerad från förnybara energikällor på

den inre marknaden för el

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,särskilt artikel 175.1 i detta, med beaktande av kommissionens förslag1med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande2med beaktande av Regionkommitténs yttrande3i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget4 och av följande skäl: (1) Möjligheten att använda förnybara energikällor utnyttjas i dag inte till fullo i gemenskapen. Gemenskapen anser att behovet att främja förnybara energikällor är en prioriterad åtgärd eftersom deras användning bidrar till miljöskydd och hållbar utveckling. Dessutom kan detta också skapa lokal sysselsättning, ha en positiv inverkan på social sammanhållning, bidra till försörjningstryggheten och göra det möjligt att uppfylla målen från Kyoto snabbare. Det är

1 EGT C 311 E, 31.10.2000 s. 320 och EGT C 154 E, 29.5.2001 s. 89. 2 EGT C 367, 20.12.2000, s. 5. 3 EGT C 22, 24.1.2001, s. 27. 4 Europarlamentets yttrande av den 16 november 2000 (EGT C 223, 8.8.2001, s. 294), rådets gemensamma ståndpunkt av den 23 mars 2001 (EGT C 142, 15.5.2001.s 5) och Europaparlamentets beslut av den 4 juli 2001 (ännu ej offentliggjort i EGT). Rådets beslut av den 7 september 2001.

därför nödvändigt att se till att denna möjlighet utnyttjas bättre inom ramen för den inre marknaden för el.

(2) Främjande av el producerad från förnybara energikällor är en viktig prioritering för gemenskapen, såsom beskrivs i vitboken om förnybara energikällor (nedan kallad vitboken), av skäl som hänför sig till att trygga energiförsörjningen och diversifiera energitillförseln, skydda miljön och främja den sociala och ekonomiska sammanhållningen. Detta stöddes av rådet i resolutionen av den 8 juni 1998 om förnybara energikällor5 och av Europaparlamentet i dess resolution om vitboken6. (3) Den ökade användningen av el producerad från förnybara energikällor utgör en viktig del av det åtgärdspaket som behövs för att uppfylla Kyoto-protokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar och av varje politiskt åtgärdspaket för att uppfylla ytterligare åtaganden. (4) Rådet i sina slutsatser av den 11 maj 1999 och Europaparla-

mentet i sin resolution av den 17 juni 1998 om el från förnybara energikällor7 har uppmanat kommissionen att lägga fram ett konkret förslag till gemenskapsregler om tillträde till den inre marknaden för el producerad från förnybara energikällor. Dessutom har Europaparlamentet i sin resolution av den 30 mars 2000 om el producerad från förnybara energikällor och den inre marknaden för el8betonat att det är nödvändigt med bindande och ambitiösa mål för förnybara energikällor på nationell nivå för att nå resultat och uppnå gemenskapsmålen.

(5) För att på medellång sikt kunna öka marknadsandelen för el producerad från förnybara energikällor måste alla medlemsstater ställa upp nationella vägledande mål för användningen av el producerad från förnybara källor. (6) Dessa nationella vägledande mål bör vara förenliga med alla de nationella åtaganden som gjorts i samband med gemenskapens åtaganden rörande klimatförändringar i enlighet med Kyoto-protokollet.

5 EGT C 198, 24.6.1998, s. 1. 6 EGT C 210, 6.7.1998, s. 215. 7 EGT C 210, 6.7.1998, s. 143. 8 EGT C 378, 29.12.2000, s. 89.

(7) Kommissionen bör bedöma i vilken utsträckning

medlemsstaterna har gjort framsteg när det gäller att uppnå de nationella vägledande målen och i vilken utsträckning dessa är förenliga med det övergripande vägledande målet på 12 % av den nationella bruttoenergianvändningen 2010, med hänsyn till att vitbokens vägledande mål på 12 % för hela gemenskapen senast 2010 ger värdefull vägledning för ökade ansträngningar på gemenskapsnivå och i medlemsstaterna, samtidigt som de olika nationella förutsättningarna måste beaktas. Om det behövs för att uppnå målen bör kommissionen till Europaparlamentet och rådet lägga fram förslag, i vilka kan ingå bindande mål.

(8) Medlemsstaterna skall följa den gällande

gemenskapslagstiftningen om avfallshantering om de använder avfall som energikälla. Tillämpningen av detta direktiv påverkar inte definitionerna i bilaga 2a och 2b till rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall9. Stöd för förnybara energikällor bör vara samstämmigt med gemenskapens övriga mål, särskilt bör hierarkin för avfallshantering respekteras. Därför bör förbränning av osorterade hushållssopor inte främjas genom ett kommande stödsystem för förnybara energikällor om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin.

(9) Den definition av biomassa som ges i detta direktiv

utesluter inte en annan definition i nationell lagstiftning, för andra syften än de som anges i detta direktiv.

(10) Medlemsstaterna åläggs inte genom detta direktiv att

erkänna köp av en ursprungsgaranti från andra medlemsstater eller motsvarande köp av el som ett bidrag till uppfyllandet av de ålagda nationella kvoterna. Emellertid behövs en ursprungsgaranti för el producerad från förnybara energikällor för att underlätta handeln med sådan el och öka tydligheten beträffande användarnas möjlighet att välja mellan el producerad från icke-förnybara källor och el producerad från förnybara energikällor. System för ursprungsgaranti ger inte i sig rätt att komma i åtnjutande av nationella stödmekanismer i olika medlemsstater. Det är viktigt att alla former av el som produceras från förnybara energikällor omfattas av sådana ursprungsgarantier.

9 EGT L 194, 25.7.1975, s. 39. Direktivet senast ändrat genom kommissionens beslut 96/350/EG (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32).

(11) Det är viktigt att skilja mellan ursprungsgarantier och

överlåtbara gröna certifikat.

(12) Behovet av offentligt stöd till förnybara energikällor

erkänns i gemenskapens riktlinjer om statligt stöd för miljöskydd10 vilka, bland andra alternativ, beaktar behovet av att internalisera externa kostnader för elproduktion. Bestämmelserna i fördraget och särskilt artiklarna 87 och 88 i detta kommer emellertid att fortsätta att gälla för sådant stöd.

(13) Det behöver upprättas ett rättsligt ramverk för marknaden

för förnybara energikällor.

(14) Medlemsstaterna har olika stödmekanismer på nationell

nivå för förnybara energikällor, bland annat gröna certifikat, investeringsstöd, skattebefrielser eller skattelättnader, skatteåterbetalningar och system med direkt prisstöd. Ett viktigt medel att uppnå detta direktivs mål är att garantera att dessa mekanismer fungerar väl till dess att ett rättsligt ramverk på gemenskapsnivå blir operativt, för att bibehålla investerarnas förtroende.

(15) Det är för tidigt att besluta om ett gemenskapsomfattande

ramverk för stödsystem, med hänsyn till de begränsade erfarenheterna av nationella system och den nuvarande relativt låga andelen el producerad från förnybara energikällor med prisstöd inom gemenskapen.

(16) Det är emellertid nödvändigt att efter en tillräckligt lång

övergångsperiod anpassa stödsystemen till den framväxande inre marknaden för el. Det är därför lämpligt att kommissionen övervakar situationen och lägger fram en rapport om erfarenheterna från tillämpningen av nationella system. Om det är nödvändigt bör kommissionen, mot bakgrund av slutsatserna i den rapporten, lägga fram ett förslag till ett rättsligt ramverk avseende stödsystem för el producerad från förnybara energikällor. Förslaget bör bidra till uppfyllandet av de nationella vägledande målen, vara förenligt med principerna för den inre marknaden för el och ta hänsyn till särdragen hos olika förnybara energikällor, olika tekniker och geografiska skillnader. Det bör också effektivt främja användningen av förnybara energikällor och vara enkelt och samtidigt så effektivt som

10 EGT C 37, 3.2.2001, s. 3.

möjligt, särskilt när det gäller kostnaderna, samt omfatta en tillräckligt lång övergångstid på minst sju år och bibehålla investerarnas förtroende och undvika icke-återvinningsbara kostnader (stranded costs). Detta rättsliga ramverk skulle möjliggöra att el producerad från förnybara energikällor kan konkurrera med el producerad från icke-förnybara energikällor och begränsa kostnaden för konsumenten samtidigt som behovet av offentligt stöd på medellång sikt minskas.

(17) En ökad marknadspenetration för el producerad från

förnybara energikällor medger stordriftsfördelar som minskar kostnaderna.

(18) Det är viktigt att utnyttja marknadskrafternas och den inre

marknadens styrka och göra el producerad från förnybara energikällor konkurrenskraftig och attraktiv för medborgarna i Europa.

(19) I samband med att utvecklingen av marknaden för

förnybara energikällor främjas är det viktigt att ta hänsyn till den positiva inverkan på regionala och lokala utvecklingsmöjligheter, möjligheter till export, social sammanhållning och möjligheter till sysselsättning, i synnerhet när det gäller små och medelstora företag och oberoende kraftproducenter.

(20) Sektorn för energi från förnybara energikällor har en

särpräglad struktur, vilket särskilt bör beaktas vid översynen av de administrativa förfarandena för att få tillstånd att uppföra anläggningar som producerar el från förnybara energikällor.

(21) Under vissa omständigheter är det inte möjligt att helt

säkerställa överföring och distribution av el producerad från förnybara energikällor utan att nätets tillförlitlighet och säkerhet påverkas och garantier i detta sammanhang kan därför inbegripa ekonomisk ersättning.

(22) Kostnaderna för att till nätet ansluta nya elproducenter som

använder förnybara energikällor bör vara objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande, och erforderlig hänsyn bör tas till den nytta anslutna kraftverk medför för nätet.

(23) Eftersom de allmänna målen för den föreslagna åtgärden

inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför på grund av åtgärdernas

omfattning eller effekter bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. Det närmare genomförandet av åtgärderna bör emellertid överlåtas på medlemsstaterna, vilket ger varje medlemsstat möjlighet att välja det sätt som bäst motsvarar dess speciella situation. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Syfte

Syftet med detta direktiv är att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre marknaden för el och att skapa en grund för ett framtida rättsligt ramverk på gemenskapsnivå för detta.

Artikel 2

Definitioner

I detta direktiv avses med

a) förnybara energikällor : förnybara icke-fossila energikällor

(vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas),

b) biomassa : den biologiskt nedbrytbara fraktionen av produkter,

avfall och rester från jordbruk (både vegetabiliska och animaliska ämnen), skogsbruk och närstående industrier samt den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall,

c) el producerad från förnybara energikällor: elektricitet producerad

i kraftverk där enbart förnybara energikällor används, liksom den andel av elektriciteten som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som också använder

konventionella energikällor, samt den el producerad från förnybara källor som används för att fylla lagringssystemen, undantaget den el som produceras som ett resultat av lagringssystem,

d) elanvändning :nationell elproduktion, inbegripet egen-

produktion, plus importerad el minus exporterad el (nationella bruttoelanvändningen).

Dessutom skall definitionerna i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el11 tillämpas.

Artikel 3

Nationella vägledande mål

1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att främja en ökad användning av el producerad från förnybara energikällor i enlighet med de nationella vägledande mål som avses i punkt 2. Dessa åtgärder skall stå i proportion till det uppställda målet.

2. Senast den 27 oktober 2002 och därefter vart femte år skall medlemsstaterna anta och offentliggöra en rapport med nationella vägledande mål för den framtida användningen av el producerad från förnybara energikällor uttryckt som en procentuell andel av elanvändningen för de följande tio åren. I rapporten skall också redogöras för de åtgärder som vidtagits och som planeras på nationell nivå för att uppnå dessa nationella vägledande mål. När målen fram till 2010 fastställs skall medlemsstaterna

  • ta hänsyn till de referensvärden som återfinns i bilagan, och
  • se till att dessa mål är förenliga med de nationella åtaganden som gjorts i samband med gemenskapens åtaganden rörande klimatförändringar i enlighet med Kyoto-protokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar.

3. Medlemsstaterna skall, första gången senast den 27 oktober 2003 och därefter vartannat år, offentliggöra en rapport som skall innehålla en analys av förverkligandet av nationella vägledande mål, med hänsyn tagen särskilt till de klimatfaktorer som eventuellt kan

11 EGT L 27, 30.1.1997, s. 20.

påverka förverkligandet av dessa mål, och ange i vilken utsträckning åtgärderna är förenliga med nationella åtaganden beträffande klimatförändringar.

4. Kommissionen skall på grundval av de rapporter från medlemsstaterna som avses i punkterna 2 och 3 bedöma i vilken utsträckning

  • medlemsstaterna har gjort framsteg när det gäller att förverkliga sina nationella vägledande mål,
  • de nationella vägledande målen är förenliga med det övergripande vägledande målet på 12 % av den nationella bruttoenergianvändningen senast 2010 och särskilt med den vägledande andelen el producerad från förnybara energikällor på 22,1 % av gemenskapens totala elanvändning senast 2010.

Kommissionen skall offentliggöra sina slutsatser i en rapport, första gången senast den 27 oktober 2004 och därefter vartannat år. Denna rapport skall vid behov åtföljas av förslag till Europaparlamentet och rådet.

Om det i den rapport som avses i andra stycket dras slutsatsen att de nationella vägledande målen sannolikt inte stämmer överens, av skäl som inte är motiverade och/eller som inte hänger samman med nya vetenskapliga rön, med det övergripande vägledande målet, skall dessa förslag ta upp nationella mål, inklusive eventuellt bindande sådana, i en lämplig form.

Artikel 4

Stödsystem

1. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget skall kommissionen utvärdera tillämpningen av de system som används i medlemsstaterna, enligt vilka en elproducent får direkt eller indirekt stöd enligt offentliga myndigheters bestämmelser, och som skulle kunna ha en begränsande effekt på handeln,på grundval av att systemen bidrar till målen i artiklarna 6 och 174 i fördraget.

2. Kommissionen skall, senast den 27 oktober 2005, lägga fram en väldokumenterad rapport om erfarenheterna från tillämpningen och samexistensen av de olika systemen enligt punkt 1. I rapporten skall bedömas framgången, inbegripet kostnadseffektiviteten, av de stödsystem som avses i punkt 1 för att främja konsumtion av el som producerats från förnybara energikällor i enlighet med de nationella vägledande mål som anges i artikel 3.2. Rapporten skall vid behov åtföljas av ett förslag till ett ramverk på gemenskapsnivå avseende stödsystem för el producerad från förnybara energikällor. Varje förslag till ramverk skall

a) bidra till uppfyllandet av de nationella vägledande målen,

b) vara förenligt med principerna för den inre marknaden för el,

c) ta hänsyn till särdragen hos olika förnybara energikällor, samt

även olika tekniker och olika geografiska förhållanden,

d) främja en effektiv användning av förnybara energikällor och

vara enkelt och samtidigt så effektivt som möjligt, särskilt när det gäller kostnaderna,och

e) omfatta en tillräckligt lång övergångsperiod för nationella

stödsystem på minst sju år och bibehålla investerarnas förtroende.

Artikel 5

Ursprungsgaranti för el producerad från förnybara energikällor

1. Medlemsstaterna skall senast den 27 oktober 2003 se till att el producerad från förnybara energikällor kan garanteras vara producerad från sådana energikällor i den mening som avses i detta direktiv i enlighet med objektiva,klara och tydliga samt ickediskriminerande kriterier som har fastställts av respektive medlemsstat. De skall se till att det på begäran utfärdas en ursprungsgaranti med detta innehåll.

2. Medlemsstaterna får utse ett eller flera behöriga organ som skall vara oberoende i förhållande till producenter och distributörer och som skall ha i uppdrag att kontrollera utfärdandet av ursprungsgarantierna.

3. Ursprungsgarantierna skall

  • innehålla uppgifter om från vilken energikälla som elen producerats, var och när den producerats och, när det gäller vattenkraftverk, installerad effekt, och
  • göra det möjligt för producenter av el från förnybara energikällor att visa att den el de säljer är producerad från förnybara energikällor i den mening som avses i detta direktiv.

4. Sådana ursprungsgarantier som utfärdas i enlighet med punkt 2 bör erkännas ömsesidigt av medlemsstaterna uteslutande såsom bevis på de faktorer som nämns i punkt 3. Vägran att erkänna en ursprungsgaranti som bevis, t.ex.av skäl som hänför sig till bedrägeribekämpning, måste grundas på objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier. Om någon vägrar att erkänna en ursprungsgaranti får kommissionen tvinga den vägrande parten att erkänna garantin,särskilt med beaktande av de objektiva, klara och tydliga samt icke diskriminerande kriterier på vilka ett sådant erkännande grundas.

5. Medlemsstaterna eller de behöriga organen skall inrätta lämpliga mekanismer för att säkerställa att ursprungsgarantin är både korrekt och tillförlitlig, och de skall i den rapport som avses i artikel 3.3 beskriva de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa garantisystemets tillförlitlighet.

6. Efter samråd med medlemsstaterna skall kommissionen i den rapport som avses i artikel 8 granska de former och tillvägagångssätt som medlemsstaterna kan följa för att garantera ursprunget för den el som producerats från förnybara energikällor. Vid behov skall kommissionen föreslå Europaparlamentet och rådet att gemensamma regler antas om detta.

Artikel 6

Administrativa förfaranden

1. Medlemsstaterna eller de behöriga organ som medlemsstaterna har utsett, skall utvärdera nuvarande lagar och författningar om de tillståndsförfaranden eller andra förfaranden som anges i artikel 4 i direktiv 96/92/EG för uppförande av produktionsanläggningar för produktion av el från förnybara energikällor i syfte att

  • minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor,
  • få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig administrativ nivå, och
  • se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt ickediskriminerande och beaktar fullt ut särdragen i de olika teknikerna för att utnyttja förnybara energikällor.

2. Medlemsstaterna skall senast den 27 oktober 2003 offentliggöra en rapport om den utvärdering som avses i punkt 1, vid behov med en beskrivning av de åtgärder som har vidtagits. Syftet med denna rapport är att, om det är relevant i nationell lagstiftning,ge en översikt över vilken nivå som uppnåtts och särskilt vad gäller följande frågor:

  • Samordning mellan de olika administrativa organen när det gäller tidsfrister, mottagande och behandling av ansökningar om tillstånd.
  • Möjligheten att fastställa särskilda riktlinjer för den verksamhet som avses i punkt 1 och möjligheten att införa ett snabbplaneringsförfarande för producenter av el från förnybara energikällor.
  • Utseendet av myndigheter för att medla vid tvister mellan tillståndsgivande myndigheter och dem som ansöker om tillstånd.

3. Kommissionen skall, i den rapport som avses i artikel 8 och på grundval av de rapporter från medlemsstaterna som avses i punkt 2 i den här artikeln, utvärdera vilka metoder som är bäst för att förverkliga de mål som anges i punkt 1.

Artikel 7

Nätfrågor

1. Utan att det påverkar nätets tillförlitlighet och säkerhet skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät inom deras territorium garanterar överföring och distribution av el producerad från förnybara energikällor. De kan dessutom ge prioriterat tillträde till nätet för el producerad från förnybara

energikällor. Då de som ansvarar för driften av överföringsnätet avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna skall de prioritera anläggningar som använder förnybara energikällor, i den mån driften av det nationella elsystemet tillåter det.

2. Medlemsstaterna skall inrätta ett rättsligt ramverk eller kräva att de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät utarbetar och offentliggör standardiserade regler om vem som skall stå för kostnaderna för sådana tekniska anpassningar, t.ex.nätanslutningar och nätförstärkningar, som behövs för att ansluta nya elproducenter som skall mata nätet med el producerad från förnybara energikällor.

Dessa regler skall grunda sig på objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande kriterier,som skall ta särskild hänsyn till alla de kostnader och fördelar som sammanhänger med anslutningen av dessa producenter till nätet. Reglerna kan medge olika typer av anslutningar.

3. När så är lämpligt får medlemsstaterna kräva att de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät delvis eller till fullo övertar de kostnader som avses i punkt 2.

4. De som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät skall åläggas att förse nya elproducenter som önskar bli anslutna med en uttömmande och detaljerad uppskattning av de kostnader som anslutningen medför. Medlemsstaterna kan tillåta att de producenter av el producerad från förnybara energikällor som vill ansluta sig till nätet skall kunna använda en anbudsförfrågan rörande anslutningsarbetet.

5. Medlemsstaterna skall inrätta ett rättsligt ramverk eller kräva att de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät utarbetar och offentliggör standardiserade regler för fördelningen av kostnader för systeminstallationer, t.ex. nätanslutningar och nätförstärkningar, mellan alla producenter som drar nytta av dem.

Kostnadsfördelningen skall genomföras med hjälp av en mekanism som är grundad på objektiva, klara och tydliga samt ickediskriminerande kriterier,som beaktar de fördelar som

anslutningarna medför såväl för de ursprungligen anslutna producenterna och de senare anslutna producenterna som de som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät.

6. Medlemsstaterna skall se till att uttag av överförings- och distributionsavgifter inte diskriminerar el från förnybara energikällor,särskilt el från förnybara energikällor som producerats i randområden såsom öregioner och regioner med låg befolkningstäthet.

När så är lämpligt skall medlemsstaterna upprätta ett rättsligt ramverk eller ålägga dem som ansvarar för drift av överföringssystem och distributionssystem att se till att avgifter som tas ut för överföring och distribution av el från anläggningar som använder förnybara energikällor återspeglar realiserbara kostnadsfördelar som resulterar av anläggningens anslutning till nätet. Sådana kostnadsfördelar kan uppstå genom direkt användning av ett lågspänningsnät.

7. Medlemsstaterna skall i den rapport som avses i artikel 2. även bedöma vilka åtgärder som skall vidtas för att underlätta tillträde till nätet för el producerad från förnybara energikällor. I denna rapport skall bl.a. möjligheten att införa tvåvägsmätning undersökas.

Artikel 8

Sammanfattande rapport

På grundval av de rapporter som medlemsstaterna upprättat enligt artiklarna 3.3 och 6.2 skall kommissionen för Europaparlamentet och rådet lägga fram en sammanfattande rapport om genomförandet av detta direktiv senast den 31 december 2005, och därefter vart femte år.

I denna rapport skall kommissionen

  • granska de framsteg som gjorts när det gäller att ta hänsyn till de externa kostnaderna för el producerad från icke förnybara energikällor samt effekterna av offentligt stöd till elproduktionen, och
  • särskilt beakta medlemsstaternas möjligheter att uppfylla de nationella vägledande mål som fastställs i artikel 3.2, det övergripande vägledande mål som anges i artikel 3.4 och förekomsten av diskriminering mellan olika energikällor.

Vid behov skall kommissionen överlämna ytterligare förslag till Europaparlamentet och rådet tillsammans med denna rapport.

Artikel 9

Överföring

Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 27 oktober 2003. De skall genast underrätta kommissionen om detta.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

Artikel 10

Ikraftträdande

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i

Europeiska gemenskapernas officiella tidning .

Artikel 11

Adressater

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Bryssel den 27 september 2001.

På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar

N.FONTAINE C.PICQUÉ

Ordförande Ordförande

Bilaga

Referensvärden för medlemsstaternas nationella vägledande mål

för de förnybara energikällornas bidrag till

bruttoelanvändningen år 2010

(*)

I denna bilaga anges referensvärden för fastställande av nationella vägledande mål för el producerad från förnybara energikällor enligt artikel 3.2

El producerad från förnybara energikällor TWh 1997 (**)

El producerad från förnybara energikällor % 1997 (***)

El producerad från förnybara energikällor % 2010 (***)

Belgien Danmark Tyskland Grekland Spanien Frankrike Irland Italien Luxemburg Nederländerna Österrike Portugal Finland Sverige Förenade kungariket

Gemenskapen

0,86

3,21

24,91

3,94 37,15 66,00

0,84 46,46

0,14 3,45 39,05 14,30 19,03 72,03

7,04

338,41

1,1 8,7 4,5 8,6 19,9 15,0

3,6 16,0

2,1 3,5 70,0 38,5 24,7 49,1

1,7

13,9 %

6,0 29,0 12,5 20,1 29,4 21,0 13,2

25,0

1

5,7

2

9,0 78,1

3

39,0

4

31,5

5

60,0

6

10,0

22 %

(****)

(*)När de referensvärden beaktas som anges i denna bilaga, gör medlemsstaterna det nödvändiga antagandet att riktlinjerna för statligt stöd till skydd av miljön gör det möjligt att ha statliga stödsystem för främjandet av el producerad från förnybara energikällor. (**)Uppgifterna avser den nationella produktionen av el producerad från förnybara enerigkällor under 1997. (***)Procentandelen bidrag av el producerad från förnybara källor under 1997 och 2010 framräknad på den nationella produktionen av energi från förnybara källor dividerad med den nationella bruttoelanvändningen. Beträffande den interna handeln med energi producerad från förnybara källor (med registrerat erkänt certifikat eller ursprung) kommer beräkningen av dessa procentandelar att påverka sifferuppgifterna för medlemsstaterna 2010 men inte totalsumman för gemenskapen.

(****)Avrundad sifferuppgift härledd från ovan angivna referensvärden.

(1) Italien förklarar att 22 % är en realistisk sifferuppgift, under förutsättning att den nationella bruttoelanvändningen är 340 TWh år 2010. När hänsyn tas till de referensvärden som anges i denna bilaga, har Italien utgått från att den nationella bruttoelproduktionen från förnybara energikällor når upp till så mycket som 76 TWh 2010. I denna sifferuppgift räknas bidraget in från sådant icke nedbrytbart kommunalt avfall och industriavfall som används i enlighet med gemenskapens lagstiftning om avfallshantering. Om det vägledande mål som anges i denna bilaga kan uppnås beror i detta sammanhang bland annat på hur stor den nationella efterfrågan på el blir 2010. (2 ) Med hänsyn till de vägledande referensvärden som anges i denna bilaga förklarar Luxemburg att målet för 2010 kan uppnås endast om — den totala elanvändningen 2010 inte överstiger användningen för 1997, — el från vindkraft kan 15-faldigas, — el från biogas kan multipliceras med en faktor på 208, — el producerad från den enda kommunala avfallsförbränningsanläggningen i Luxemburg, som 1997 bidrog med hälfen av elen producerad från förnybara energikällor kan tas med i beräkningen helt och hållet, — el från solceller kan ökas till 80 GWh, och — vad som anges i dessa punkter kan uppnås från teknisk synpunkt inom den givna tidsperioden. Eftersom det saknas naturliga resurser, kan ytterligare ökning av el från vattenkraft uteslutas. (3) Österrike förklarar att 78,1 % är en realistisk sifferuppgift,under förutsättning att den nationella bruttoelanvändningen 2010 är 56,1 TWh. På grund av att produktionen av el från förnybara energikällor i hög grad är beroende av vattenkraft och därför av den årliga nederbörden bör siffrorna för 1997 och 2010 beräknas på en långsiktig modell grundad på hydrologiska och klimatiska förhållanden. (4) Portugal förklarar att, med beaktande av det referensvärde som anges i bilagan till detta direktiv, för att bibehålla 1997 års andel av el producerad från förnybara energikällor som ett indikativt mål för 2010, antogs det att — det kommer att vara möjligt att fortsätta med den nationella elektricitetsplanen och bygga ut vattenkapacitet till över 10 MW, — annan förnybar kapacitet som bara kan förverkligas med statligt finansiellt stöd, kommer att öka årligen åtta gånger mer än vad som nu är fallet. Dessa antaganden bygger på att ny kapacitet för produktion av el från förnybara enerigkällor,stora vattenkraftanläggningar inte inbegripna, kommer att öka dubbelt så mycket som den nationella bruttoelanvändningen. (5) I den finska handlingsplanen för förnybara energikällor ställs mål upp för den mängd förnybara energikällor som kommer att användas 2010. Dessa mål har ställts upp på grundval av omfattande bakgrundsstudier. Regeringen godkände handlingsplanen i oktober 1999. Enligt den finska handlingsplanen kommer andelen el producerad från förnybara energikällor 2010 att vara 31 %. Detta vägledande mål är mycket ambitiöst och för att genomföra det kommer det att krävas omfattande stimulansåtgärder i Finland. (6) Vid beaktande av de referensvärden som anges i denna bilaga, noterar Sverige att möjligheten att uppnå målet är synnerligen beroende av klimatfaktorer som i hög grad påverkar vattenkraftproduktionen,särskilt variationerna i nederbörd, regnmängdernas fördelning under året och vattentillrinningen. El producerad från vattenkraft kan variera betydligt. Under extremt torka så kan produktionen uppgå till 51 TWh, medan den under våtår kan uppgå till 78 TWh. Siffran för 1997 bör alltså beräknas på en långsiktig modell som grundas på vetenskapliga fakta om hydrologi och klimatförändringar. En vanligt förekommande metod i länder med stor andel vattenkraftproduktion är att använda statistik över vattentillrinningen som omfattar en tidsperiod på 30–60 år. Enligt svenska metoder och grundat på förhållandena 1950–1999, med korrektion för skillnaderna I den totala vattenkraftproduktionskapaciteten och tillrinningen genom åren, uppgår den genomsnittliga vattenkraftproduktionen till 64 TWh, vilket motsvarar en sifferuppgift för 1997 på 46 %. Sverige anser att 52 % är en mer realistisk sifferuppgift i detta sammanhang för 2010. Sveriges förmåga att uppnå målet är dessutom begränsad av att de kvarvarande oexploaterade älvarna skyddas av lagstiftning. Sverigesförmåga att uppnå målet betingas också i hög grad av — utbyggnaden av kraftvärmeverk beroende på befolkningstätheten, värmeunderlag och teknisk utveckling,särskilt svartlutsförgasning, samt — tillstånd för vindkraftverk i enlighet med nationell lagstiftning, allmänhetens acceptans, teknisk utveckling och nätutbyggnad.