SOU 2004:86

Var går gränsen?

Var går gränsen?

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf

Till Statsrådet Morgan Johansson

Genom beslut den 15 januari 2004 bemyndigade regeringen statsrådet Morgan Johansson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol i framför allt södra Sverige för att föreslå de åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol skapar. Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Morgan Johansson samma dag riksdagsledamoten Kent Härstedt att vara särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 30 mars 2004 överåklagaren Sven-Erik Alhem, ämnessakkunniga Jenny Egermark, regionchefen Karl Gunnheden, ämnesrådet Gert Knutsson, sektionschefen Margareta Nyström, kriminalinspektören Bengt Rosberg och avdelningschefen Monica Widegren. Som experter förordnades samma dag samordnaren Ulla-Britt Hedenby, verksamhetschefen Göran Jönsson, enhetschefen Eva Renhammar, omvärldsanalytikern Morten Rud Pedersen och rektorn Anna Genfors.

Till huvudsekreterare förordnades den 16 februari 2004 fil.dr. Håkan Leifman och till sekreterare den 3 mars 2004 hovrättsassessorn Cecilia Ljung.

Utredningen har antagit namnet Alkoholinförselutredningen (S 2004:1).

Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande ”Var går gränsen?” (SOU 2004:86).

Arbetet har bedrivits i nära samråd med sakkunniga och experter som i allt väsentligt står bakom förslagen. Betänkandet är därför skrivet i vi-form men ytterst är det mina förslag och överväganden som redovisas.

Stockholm i augusti 2004.

Kent Härstedt

/Håkan Leifman

/Cecilia Ljung

Förkortningar och ordförklaringar

Om olika alkoholdrycker m.m. enligt alkohollagen:

Alkoholdryck en dryck som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol. Alkoholdrycker delas in i spritdrycker, vin, starköl och öl.

Spritdrycker en alkoholdryck som innehåller sprit.

Sprit en vätska som innehåller alkohol i en koncentration av mer än 2,25 volymprocent. Vin, starköl och öl anses dock inte som sprit. I utredningen används begreppen sprit och spritdrycker som synonyma.

Vin en alkoholdryck som är framställd genom jäsning av druvor eller druvmust eller av bär, frukt eller andra växtdelar samt andra alkoholdrycker som innehåller högst 22 volymprocent alkohol och som inte är spritdrycker, starköl eller öl.

Starköl jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne och som innehåller mer än 3,5 volymprocent alkohol.

Öl jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne och som överstiger 2,25 men inte 3,5 volymprocent alkohol. Den vanligaste benämningen för öl inom detta intervall är dock folköl, en benämning som inte finns i alkohol-

lagen. I denna utredning används ordet folköl som synonymt med öl. I detaljhandeln säljs två sorters folköl, antingen med ca 2,8 eller med ca 3,5 volymprocent alkohol.

Försäljning varje form av tillhandhållande av dryck mot ersättning.

Detaljhandel försäljning till konsument.

Servering försäljning för förtäring på stället.

Partihandel annan försäljning som inte är att betrakta som detaljhandel eller servering.

Sammanfattning

Inledning

Alkoholkonsumtionen fortsätter att öka i Sverige, främst till följd av den ökade införseln av alkohol. Alkoholinförselutredningen har fått i uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol i framförallt södra Sverige och föreslå de åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning skapar.

Uppdraget

I detta delbetänkande ger utredningen en beskrivning av regelverket på alkoholområdet och redovisar en kartläggning av utvecklingen när det gäller gränshandel, privatinförsel, smuggling och vidareförsäljning av alkohol som förs in över gränserna, framförallt i södra Sverige. Vidare innehåller detta delbetänkande en redovisning av hur nya distributions- och konsumtionsmönster påverkar inköps- och dryckesvanor, framförallt hos ungdomar och av vad kommunerna gör för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol samt en analys av huruvida den ökade alkoholinförseln lett till förändringar i brottsutvecklingen m.m.. Utredningen lämnar nu förslag till åtgärder för att minska problemen som ökad införsel och vidareförsäljning skapar, men avser att lämna ytterligare sådana förslag i slutbetänkandet.

Kartläggningen

Ökad alkoholkonsumtion

Konsumtionen av alkohol under år 2003 uppgick till 10,3 liter ren (100 procent) alkohol per invånare 15 år och äldre, vilket är en ökning med ungefär 29 procent sedan år 1996 och drygt 4 procent sedan år 2002. Den största delen av ökningen har ägt rum sedan år 2000, då konsumtionen beräknades till 8,4 liter. Särskilt stor är konsumtionsökningen för vin och starköl med en ökning om 33 respektive 38 procent från år 2000 till år 2003. Under perioden 1996–2003 har den totala vinkonsumtionen ökat med ca 75 procent och starkölskonsumtionen med ca 70 procent. År 2003 var ökningen 5 respektive 9 procent jämfört med år 2002.

Under det första halvåret 2004 har totalkonsumtionen fortsatt att öka, för att under 12-månadersperioden juli 2003–juni 2004 uppgå till ca 10,6 liter ren alkohol.

Den sjunkande konsumtionstrend som sprit uppvisat alltsedan slutet av 1970-talet har upphört. Den lägsta konsumtionsnivån för sprit uppvisades år 2000. Därefter har spritkonsumtionen ökat, från ca 2,3 liter år 2000 till 2,6 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre år 2003. Folköl är den enda alkoholdryck som uppvisat minskad konsumtion sedan mitten av 1990-talet. År 1995 konsumerades ca 1,4 liter folköl i ren alkohol, år 2003 ca 0,8 liter. År 2003 minskade folkölskonsumtionen med knappt 4 procent jämfört med år 2002.

Under år 2003 ökade konsumtionen av såväl den i Sverige registrerade alkoholen som den oregistrerade alkoholen (dvs. mörkertalet) jämfört med år 2002. Ökningstakten år 2003 (drygt + 4 procent) var dock betydligt lägre än under de två föregående åren. Systembolagets försäljning ökade från 4,97 liter år 2002 till 5,08 liter ren alkohol år 2003 och förklarades av en fortsatt ökad vin- och starkölsförsäljning. Systembolagets spritförsäljning sjönk, sannolikt p.g.a. ökad införselkvot (från 2 till 5 liter) den 1 januari 2003 och den danska spritskattesänkningen den 1 oktober samma år. Resandeinförseln av alkoholdrycker uppvisade en större ökning (+ 0,39 liter) än Systembolagets försäljning (+ 0,11 liter). Störst var ökningen för resandeinförseln av sprit (+ 0,28 liter [+ 41 procent]). Resandeinförseln av starköl och vin ökade med 15 respektive 4 procent. Även smugglingen ökade, vilket förklaras av en kraftigt ökad ölsmuggling (illegal vidareförsäljning) (+ 0,13 liter [+ 48 procent]).

Konsumtionsökningen år 2003 var således till stor del resultatet av ökad resandeinförsel av alkoholdrycker, framförallt av sprit. Under det första halvåret 2004 har konsumtionen stigit ytterligare. Denna ökning beror enbart på en fortsatt ökad legal, men även illegal, införsel medan Systembolagets totala försäljning nu minskar för första gången på flera år.

Den svenska alkoholkonsumtionen är fortfarande lägst, eller bland de lägsta, i samtliga de 15 länder som var medlemmar i EU fram till utvidgningen den 1 maj 2004. Avståndet till övriga länder har dock mer än halverats sedan år 1995. I dag skiljer inte mer än 1,5–2 liter till EU-genomsnittet, den oregistrerade alkoholen (mörkertalet) inräknad. År 1995 var avståndet ca 3,5–4 liter.

Alkoholkonsumtionen år 2003

Av de olika alkoholdryckerna var vin den mest konsumerade i Sverige under detta år. Omräknat i ren (100 procent) alkohol svarade vinkonsumtionen för 39 procent av den totala alkoholkonsumtionen, medan konsumtionen av starköl och sprit uppgick till 28 respektive 25 procent av densamma. Folkölskonsumtionen stod för 8 procent.

Anskaffningssätt år 2003

Den i Sverige registrerade försäljningen på Systembolaget, på restauranger och i livsmedelsbutiker stod för 68 procent av den totala alkoholkonsumtionen, mätt i ren (100 procent) alkohol. Resandeinförseln svarade för 22 procent. Konsumtionen av till Sverige insmugglade alkoholdrycker och hemtillverkade alkoholdrycker stod för 6 respektive 4 procent.

Alkoholkonsumtionen i olika grupper av befolkningen

Männen dricker drygt dubbelt så mycket alkohol som kvinnorna. För männen innebar det år 2003, i runda tal, drygt 14 liter ren alkohol per vuxen och för kvinnorna ca 6 liter. Omräknat till sprit (40 volymprocent) motsvarar detta ca 70 cl i veckan för männen och 30 cl för kvinnorna och i vin (12 volymprocent) 3 flaskor i veckan för männen och 1,3 för kvinnorna.

För båda könen är konsumtionen som högst i början av 20-årsåldern – för männen i åldersgruppen 24–25 år och bland kvinnorna i åldern 20–21 år. Därefter sjunker konsumtionen med ökad ålder fram till början (männen) eller mitten (kvinnorna) av 30-årsåldern. För männen ligger konsumtionen sedan kvar på ungefär samma nivå för att därefter, med början i 40-årsåldern, uppvisa en gradvis minskning med stigande ålder fram till mitten av 50-årsåldern. Bland kvinnorna däremot är det snarare frågan om en viss konsumtionsökning efter den, relativt sett, låga konsumtionen runt 30–35-årsåldern, en ökning som når sin kulmen i början av 40-årsåldern (42–43-åringar) och som sedan ligger kvar på ungefär samma nivå fram till mitten av 50-årsåldern. Därefter minskar konsumtion gradvis med ökad ålder fram till slutet av 60-årsåldern. De därpå följande åldersgrupperna uppvisar små konsumtionsskillnader.

Både män och kvinnor och flertalet åldersgrupper uppvisar konsumtionsökningar sedan mitten av 1990-talet.

Alkoholkonsumtionens fördelning är mycket skev. Den tiondel av konsumenterna som dricker mest svarar för ca hälften av den totala alkoholkonsumtionen och endast 30 procent dricker mer än medelvärdet. Medianvärdet är drygt hälften av medelvärdet.

Regionala skillnader

Efter EU-inträdet och fram till början av 2000-talet har skillnaderna mellan olika regioner i Sverige snarare ökat än minskat. Detta är resultatet av att konsumtionen ökat snabbast i södra Sverige, framförallt i Skåne län, samtidigt som norrlandslänen uppvisat den minsta förändringen. I början av 2000-talet uppvisar Skåne län den efter Stockholms län högsta alkoholkonsumtionen i Sverige. Bland elever i årskurs nio är konsumtionen t.o.m. allra högst i Skåne län, följt av övriga regioner i Götaland och lägst i norra Sverige.

Det finns stora regionala skillnader i hur de olika alkoholdryckerna anskaffas. De regioner som har kortast avstånd till kontinenten uppvisar den högsta införseln av alkohol och lägsta försäljningen på Systembolaget, medan norrlandslänen uppvisar den lägsta resandeinförseln men den, efter Stockholms län, högsta försäljningen på Systembolaget.

År 2003 svarade Systembolaget för knappt 30 procent av den totala alkoholkonsumtionen i Skåne, medan andelen var 67 procent i norrlandslänen. Samma år uppvisade Skåne län en drygt 5 gånger

högre resandeinförsel än norrlandslänen. Enligt våra beräkningar uppgick smugglingen och resandeinförseln av alkoholdrycker i Skåne län till nära 55 procent av skåningarnas totala anskaffning av alkohol, jämfört med 28 procent för hela riket och 12 procent för norrlandslänen. Skåne län var det enda län i Sverige där den resandeinförda alkoholen under år 2003 storleksmässigt översteg Systembolagets alkoholförsäljning i samma län.

Säljare och köpare av smugglad alkohol

När det gäller frågan om vem som säljer den alkohol som förs in i Sverige och hur denna försäljning sker finns olika bilder av hur denna verksamhet ser ut. Det förekommer ibland att stora mängder alkohol förs in i södra Sverige med områden i mellersta och t.o.m. i bland i norra Sverige som slutdestination. I Skåne förekommer både storskalig och organiserad införsel och vidareförsäljning genom starka nätverk och sådan som bedrivs av enskilda som tjänar sitt uppehälle eller drygar ut sin hushållskassa på detta sätt. Försäljningen sker genom s.k. hustomtar, vilka vinner status i bostadsområdet genom att sälja alkohol, genom leveranser till arbetsplatser, genom ambulerande försäljare som tar upp beställningar per mobiltelefon och därefter levererar alkoholen till en avtalad mötesplats och i närbutiker. Konkreta bevis för att smugglad alkohol förekommer i större omfattning på restauranger saknas, men ett projekt som startat i Skåne har gett indikationer på att förekomsten av smugglad alkohol på restauranger är större än vad man hittills antagit.

Köparna av den insmugglade alkoholen är, framförallt, unga män i södra Sverige med mycket hög alkoholkonsumtion och omfattande berusningsdrickande. Främst är det öl som köps. En stor andel, ca 25–30 procent, av köparna och konsumenterna av dessa alkoholdrycker visade sig vara under 20 år.

Alkoholskador

De alkoholrelaterade problemen – såväl medicinska som sociala – har betydande utbredning i befolkningen. I allmänhet skiljer man mellan akuta problem (t.ex. skador, olyckor och rattfylleri) och kroniska (skrumplever och demens etc.). Risken för problem för den enskilde ökar med ökad konsumtion och påverkas också av

dryckesmönstret. De empiriska belägg som visar att konsumtionsökningar också innefattar storkonsumenter och en ökning av andelen storkonsumenter är många. Resultat från en omfattande jämförande studie mellan EU-länderna visar att effekterna av ökad alkoholkonsumtion på olika alkoholrelaterade problem är starkare i de nordiska länderna än i länderna i Syd- och Centraleuropa. Sannolikt har detta att göra med det fortsatta stora inslaget av berusningsdrickande i de nordiska länderna, inte minst Sverige. De olika alkoholrelaterade problem som studerats i detta betänkande är den alkoholrelaterade dödligheten och slutna sjukvården, rattfylleri samt våldsbrottslighet. Även sambandet mellan alkohol och sjukskrivningar redovisas kortfattat.

Alkoholrelaterad dödlighet och slutenvård

Den nedåtgående trend i den alkoholrelaterade dödligheten (enligt Socialstyrelsens s.k. alkoholindex) som pågått sedan början av 1980-talet verkar ha avstannat. Nya uppgifter från dödsorsaksstatistiken för år 2001 visar på en uppgång av de alkoholrelaterade dödsorsakerna för männen med drygt 7 procent jämfört med 2000. Speciellt tydlig var ökningen bland män i åldersgruppen 30–64 år, med en ökning på ca 15 procent. Bland kvinnorna var nivån i stort sett oförändrad 2001 jämfört med 2000. En viss ökning framkom dock i åldersgruppen 45–64 år, en ökning som faktiskt pågått sedan mitten av 1990-talet. Däremot har alkoholdödligheten minskat bland såväl de yngre kvinnorna som männen. Tyvärr finns inte senare uppgifter än år 2001 att tillgå, vilket är ett stort problem då konsumtionsökningen tog rejäl fart först efter år 2000.

Stockholms Beroendecentrum tar regelbundet fram uppgifter om omfattningen av den slutna och öppna beroendevården inom Stockholms län. Fördelen med dessa data är att de är avsevärt mer aktuella i tiden. Den allmänna nackdelen med slutenvårdsdata, såväl för Stockholms län som hela riket, är dock att dessa påverkas av förändringar i vårdutbudet och omstruktureringar inom vården. Uppgifterna om den slutna sjukhusvården inom Stockholms län uppvisade en mindre ökning av antalet individer vårdade för leversjukdomar under perioden år 1997 till år 2000, från 669 till 713 patienter men därefter en kraftig ökning. År 2001 uppgick antalet patienter till 740 och år 2003 till 905, alltså en ökning med 35 procent sedan år 1997. Den alkoholspecifika leversjukligheten (K70) har

ökat från 467 patienter 1997 till 601 patienter år 2003. Ökningar framkommer också i antalet individer vårdade för pankreatit och i synnerhet alkoholspecifik sådan (K860) (från 99 patienter 1996 till 153 patienter 2003). Det återstår att se om denna utveckling också ägt rum i andra delar av landet.

Om utvecklingen av de kroniska skadorna i riket som helhet kan sägas vara något oklar så är bilden mer entydig när det gäller de akuta alkoholskadorna. Alkoholförgiftningar uppvisar klara ökningar under senare år, både i antal dödsfall och i antal vårdade inom den slutna sjukhusvården. Mellan åren 1998 och 2001 fördubblades antalet personer som vårdades för alkoholförgiftning. Under samma period ökade alkoholförgiftningarna för 15–19-åriga kvinnor med ca 40 procent och för samma ålderskategori män med ca 30 procent. De unga kvinnorna har gått om de unga männen då det gäller vårdtillfällen för alkoholförgiftning. Dödsfallen i alkoholförgiftning, alla åldrar, har under perioden 1998–2001 ökat med ca 60 procent.

Skåne län uppvisar den största ökningen av den alkoholrelaterade dödligheten under perioden 1987–2001, både bland män och bland kvinnor. Under slutet av 1980-talet och de första åren på 1990-talet var den alkoholrelaterade dödligheten lägre i Skåne län jämfört med övriga regioner i riket, men i början av 2000-talet den högsta av samtliga studerade regioner.

Våldsbrottslighet, rattfylleri, sjukskrivningar

År 2002 liksom år 2003 ökade de polisanmälda våldsbrotten efter några år av stabil nivå. Denna ökning gäller för, i stort sett, alla kategorier av misshandelsbrott och både misshandel av kvinnor och av män. Sammantaget tyder utvecklingen av de olika kategorierna av misshandelsbrott på att det faktiska våldet ökat under senare år. Den ökade alkoholkonsumtionen anses vara den viktigaste orsaken bakom denna ökning

Olika indikatorer på rattfylleri pekar på en sannolik ökning av detta brott sedan slutet av 1990-talet. Indikatorerna är dock inte problemfria, varför en viss försiktighet bör iakttas vid tolkningen.

Studier visar att riskkonsumenter av alkohol löper en avsevärt större risk att vid en senare uppföljning vara sjukskrivna. Detta gäller både män och kvinnor. Det mesta tyder på ett kausalt sam-

band mellan förändringar i alkoholkonsumtionen och förändringar i antalet sjukskrivningar.

Alkoholens kostnad för samhället

De problem som alkoholkonsumtionen för med sig är omfattande i hela Västeuropa (och än mer så i Östeuropa). Den kanske mest relevanta och framkomliga vägen att uppskatta alkoholens kostnader är de studier som genomförts inom ramen för WHO:s projekt Global Burden of Disease 2000 och som syftar till att beräkna hur mycket olika riskfaktorer bidrar till den totala sjukdomsbördan. Beräkningarna visade att alkoholen orsakade 1,8 miljoner dödsfall i världen år 2000, vilket motsvarade 3,2 procent av samtliga dödsfall. Andelen visade sig vara ca 10 gånger högre bland männen (6,2 procent) än kvinnorna (0,6 procent). Akuta alkoholrelaterade dödsfall var vanligast och utgjorde nästan hälften av samtliga alkoholrelaterade dödsfall. Då man även beaktade antalet förlorade levnadsår p.g.a. dödsfall samt invaliditet som orsakats av alkohol ökade alkoholens bidrag till den globala sjukdomsbördan från 3,2 till 4 procent. Det finns stora regionala skillnader i hur stor andel av dödlighet och sjuklighet som kan tillskrivas alkohol. Störst negativ effekt kunde observeras i WHO-regionen Europa C, som bl.a. består av Ryssland och Baltikum, där alkoholen bidrog till ca 21,5 procent av männens och 6,5 procent av kvinnornas totala sjukdomsbörda. I Europa A, bestående av de västeuropeiska länderna, uppgick alkoholens andel av sjukdomsbördan till 11,1 procent för männen och 1,6 procent för kvinnorna.

Trots stora problem med att beräkna alkoholens ekonomiska kostnader för samhället har utredningen låtit initiera en studie om samhällets kostnader för alkoholkonsumtion. Syftet med studien har varit att presentera resultat från tidigare genomförda så kallade ”cost-of-illness” studier över alkoholkonsumtion och framförallt, att kritiskt analysera de metoder som använts och diskutera skillnader i resultat utifrån eventuella metodologiska olikheter. En diskussion förs också om framtida svenska kostnader när och om den svenska alkoholkonsumtionen når upp i nivå med den i övriga EUmedlemsländer. Totalt har fem tidigare studier analyserats, varav en är en svensk studie genomförd i början av 1980-talet. Resultatet av genomgången visar på stora skillnader mellan studierna i de uppskattade kostnaderna för samhället. Den svenska studien ligger

högst, med en kostnad som är ca fyra gånger högre jämfört med den studie som redovisar den näst högsta kostnaden. Författarna pekar på en rad olika metodologiska faktorer som kan förklara de stora skillnaderna i uppskattade samhällskostnader.

Alkoholen i vår omvärld

Danmark och Finland har sänkt alkoholskatten på sprit med 45 respektive 44 procent. I Finland sänktes också skatten på vin (10 procent), starkvin (40 procent) och öl (32 procent). I båda länderna var motiveringen för sänkningarna att man därigenom ville undvika en omfattande gränshandel, för Danmarks del med Tyskland och för Finlands del med Estland. I Finland beräknades alkoholkonsumtion öka med 16 procent vid sänkta alkoholskatter, från 11,4 liter år 2003 till 13,1 liter ren alkohol år 2005. Konsumtionen beräknades dock öka även vid oförändrad skatt, från 11,4 liter år 2003 till 12,9 liter ren alkohol år 2005 (+ 13 procent).

Efter skattesänkningarna i Finland har också konsumtionen stigit kraftigt. Försäljningen på det finska detaljhandelsmonopolet (Alko) steg med ca 17 procent under perioden mars – juni jämfört med samma period föregående år. Den största försäljningsökningen uppvisade sprit (+ 30 procent).

Vad som hänt i Danmark är mer oklart, eftersom uppgifter om konsumtionsförändringar inte finns att tillgå. Spritförsäljningen i Danmark har dock ökat kraftigt (ca 40 procent) sedan spritskattesänkningen i oktober 2003.

Överväganden och förslag

Arbetet inom EU

Förutsättningarna för den tidigare restriktiva alkoholpolitiken har till stor del försvunnit genom det nya öppna Europa. Sverige är en del av EU och måste därför, enligt vår mening, verka inom gemenskapen i alkoholfrågan. Vi föreslår att Sverige intensifierar arbetet med att få till stånd den gemenskapsstrategi för att minska alkoholens skadeverkningar som initierades under det svenska ordförandeskapet. Sverige måste vidare aktivt verka för att, inom ramen för gemenskapen, införa varningstexter på förpackningar som innehåller alkohol. Sverige måste också, enligt vår mening, öka sina an-

strängningar i arbetet med att ge de folkhälsomässiga konsekvenserna av olika förslag och beslut större betydelse inom EU. Som ett led i detta arbete bör Sverige arbeta för att bilda allianser med de nordiska och baltiska länderna samt med övriga nya medlemsländer inom EU när det gäller alkoholpolitik.

Kontroll av införsel och vidareförsäljning

Den ökade införseln leder till ökad konsumtion och den illegala vidareförsäljningen bidrar till denna. Det finns ett starkt samband mellan alkoholkonsumtion och brottslighet, främst avseende våldsbrott och rattfylleri. Ett viktigt led i möjligheten att påverka utvecklingen när det gäller den alkoholrelaterade brottsligheten är därför att bekämpa den illegala handeln med alkohol. Mot bakgrund härav föreslår vi att det inrättas två grupper av tulltjänstemän och poliser, totalt 35 personer, i Skåne län och i Stockholms län, som under tre år uteslutande skall arbeta med att beivra brotten mot alkohollagen och smuggling av alkohol. Projektets styrgrupp bör ledas av Tullverket och därutöver skall polismyndigheterna i Skåne län och Stockholms län samt Riksåklagaren och Skatteverket ingå. Vi vill också se att arbetet för att öka möjligheterna för tullen och polisen och övriga brottsbekämpande myndigheter att samarbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet prioriteras och påskyndas och att en utvärdering sker av det projekt som tullen och Åklagarmyndigheten i Malmö genomfört under våren 2004 för att utarbeta arbetsmetoder för att kunna avgöra huruvida införsel sker i privat eller kommersiellt syfte.

Med hänsyn till den kraftiga ökning av smuggling och olovliga försäljning av alkohol som skett finns det skäl att se allvarligt på utvecklingen. Vi föreslår därför en höjning av straffskalorna för de grova brotten enligt alkohollagen från fängelse i högst fyra år till fängelse i lägst sex månader och högst sex år och att straffskalan för olovligt innehav av alkoholdrycker höjs till fängelse i högst två år.

En stor del av den illegala handeln med alkohol vänder sig till ungdomar. För att underlätta för polisen att kunna ingripa mot den verksamheten föreslår vi att det införs ett förvaringsförbud för alkohol i butikslokaler då det, enligt uppgift, är ofta förekommande i södra Sverige att försäljning av alkohol sker i s.k. närbutiker. Förbudet skall vara straffbelagt som olovlig dryckeshantering. Vi föreslår också en kriminalisering av det befintliga förvaringsförbudet på

restauranger. Den förstärkning av beviskravet som ligger i kravet på att något för att bedömas som olovligt innehav av alkoholdrycker skall vara ett uppenbart syfte att försälja dryckerna bör enligt vårt förslag tas bort. Det har vidare framkommit att en vanlig försäljningskanal när det gäller ungdomars alkoholinköp är genom s.k. ambulerande försäljare som åker runt i bilar och levererar efter beställning på mobiltelefon. Det bör, för att underlätta polisens möjligheter att ingripa mot denna handel, införas en möjlighet att förverka egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt alkohollagen. Detta skall göra det möjligt att ta t.ex. bilar och mobiltelefoner, som är viktiga hjälpmedel vid dessa brott, i beslag varefter de ska kunna förverkas.

Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker

Det finns starkt vetenskapligt stöd för att olika former av begränsningar av alkoholens tillgänglighet påverkar totalkonsumtionen av alkohol. Det gäller t.ex. antalet försäljningsställen, öppettider och åldersgränser. Mot bakgrund av den förändrade alkoholpolitiska situationen, främst avseende prisinstrumentet och den ökade alkoholkonsumtionen, anser vi att det är av stor vikt att behålla Systembolagets detaljhandelsmonopol. Systembolagets sociala ansvar bör lyftas fram mer i framtiden.

De olika åldersgränserna för inköp på Systembolaget och för servering av alkohol på restaurang kan ifrågasättas. Mot bakgrund av det särskilda skyddet för ungdomen som den svenska alkoholpolitiken eftersträvar och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser för alkoholkonsumtionen finns det skäl att behandla frågan i ett bredare perspektiv där t.ex. även frågan om åtgärder för att skapa mötesplatser för ungdomar kan övervägas. Vi föreslår därför att regeringen ger ungdomsstyrelsen i uppdrag att, i samarbete med kommunförbundet, utreda förutsättningarna för att utveckla alkoholfria mötesplatser för ungdomar i åldrarna 15–20 år.

Skatte- och prispolitiken

För att bryta mönstret med ökad resandeinförsel och minskad inhemsk efterfrågan och kunna bibehålla den svenska alkoholpolitikens legitimitet gör vid den bedömningen att en sänkning av skatten på sprit måste ske från den 1 januari 2005. Enligt vår bedömning bör en skattesänkning ske med 40 procent. En skattesänkning av denna storlek beräknas öka spritkonsumtionen med ca 8 procent och den totala alkoholkonsumtionen med ca 2 procent. Även vid oförändrad spritskatt kan dock en ökning av spritkonsumtionen förväntas.

Informationsinsatser mot illegal alkoholhantering

Den illegala vidareförsäljningen av alkohol som köps i butiker utomlands har ökat och denna vänder sig ofta till unga människor med dokumenterat hög alkoholkonsumtion. Vi föreslår att en informationsinsats mot illegal alkoholhantering genomförs av Alkoholkommittén.

Förpackningar

Den ökade införseln av alkoholdrycker innebär att en mycket stor mängd förpackningar av glas, och plast, för vilka de avgifter som svenska producenter och importörer betalar för återvinning av förpackningsmaterialet inte har betalats, når Sverige. Vi anser att Sverige bör ta initiativ till att man inom EU tar ett samlat grepp för att lösa problemen med återvinning av glas och frågorna om omhändertagande och återvinning av burkar och plastflaskor som bl.a. den ökade införseln av alkoholdrycker för med sig.

Konsekvenser

Den föreslagna sänkningen av skatten kommer sannolikt att medföra en minskning av skatteintäkterna men hur stor denna blir beror på hur stor försäljningsökningen på Systembolaget och restaurangerna blir.

Den föreslagna förstärkningen av tullen och polisen innebär ett behov av ökade resurser som bör kunna tas från redan aviserade omdisponeringar av medel från försvarsmakten till rättsväsendet.

Den utvidgade kriminaliseringen och höjningen av vissa straffskalor kan komma att innebära en något ökad belastning på rättsväsendet, samtidigt som förslagen om möjlighet till förverkande av egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt alkohollagen och förslagen om kriminalisering av förvaringsförbud i butikslokaler och restauranger kan innebära att polisens arbete med att bekämpa brotten enligt alkohollagen underlättas.

En nationell kampanj mot illegal alkoholhantering bör, enligt vår mening, kunna finansieras genom den planerade avsättningen av medel från Systembolaget för information och opinionsbildning för att främja en god dryckeskultur.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738)

Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (1994:1738)

dels att 10 kap. 3, 5, 6, 7 och 11 kap 3 § skall ha följande lydelse

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 3 kap 9 a § och 11 kap 2 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

9 a §

Alkoholdrycker som inte får säljas i en butikslokal får inte heller förvaras i sådan lokal eller tillhörande utrymmen i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att säljas.

Med butikslokal avses en lokal, där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor.

10 kap.

3 §

Är brott som anges i 1 eller 2 § grovt, döms till fängelse i högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inrik-

Är brott som anges i 1 eller 2 § grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning

tad mot ungdomar. eller har varit inriktad mot ungdomar.

5 §

Den som innehar alkoholdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som innehar alkoholdrycker i syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år.

6 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olovlig anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

7 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkoholdrycker i strid med 3 kap. 8 § till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att på sätt som föreskrivs 4 kap. 7 § förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader.

För olovlig dryckeshantering döms också den som försäljer öl i strid med förbud som meddelats enligt 7 kap. 21 § eller tillåter alkoholförtäring i strid

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkoholdrycker i strid med 3 kap. 8 § till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att på sätt som föreskrivs 4 kap. 7 § förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader.

För olovlig dryckeshantering döms också den som försäljer öl i strid med förbud som meddelats enligt 7 kap. 21 §, tillåter alkoholförtäring i strid med

med 6 kap. 9 §. 6 kap. 9 § eller förvarar alkohol i strid med förbuden i 3 kap. 9 a § eller 6 kap. 9 §.

11 kap.

2 a §

Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkad, om förverkandet behövs för att förebygga brott enligt denna lag eller det annars finns särskilda skäl till det. I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat. I 36 kap. 5 § brottsbalken finns bestämmelser om hos vem förverkande får ske och om särskild rätt till förverkad egendom.

3 §

Förordnande om förverkande skall inte meddelas om det skulle vara uppenbart oskäligt.

Förordnande om förverkande enligt 1 och 2 § skall inte meddelas, om det skulle vara uppenbart oskäligt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2005.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt skall ha följande lydelse.

6 §

Skatt skall betalas för varor hänförliga till KN-nr 2207 och 2208 med en alkoholhalt överstigande 1,2 volymprocent även om dessa ingår i en vara som hänförs till ett annat KN-kapitel. Skatt skall även betalas för drycker som hänförs till KN-nr 2204, 2205 och 2206 om alkoholhalten överstiger 22 volymprocent.

Skatt skall tas ut med 501,41 kronor per liter ren alkohol.

Skatt skall betalas för varor hänförliga till KN-nr 2207 och 2208 med en alkoholhalt överstigande 1,2 volymprocent även om dessa ingår i en vara som hänförs till ett annat KN-kapitel. Skatt skall även betalas för drycker som hänförs till KN-nr 2204, 2205 och 2206 om alkoholhalten överstiger 22 volymprocent.

Skatt skall tas ut med 300,85 kronor per liter ren alkohol.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

1. Utredningens arbete

Utredningen redovisar i detta betänkande den kartläggning som gjorts samt lämnar förslag till lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att minska de problem som den ökade införseln, och vidareförsäljningen av alkohol och den därmed ökade totala alkoholkonsumtionen i samhället skapar.

1.1. Utredningens direktiv

Utredningens direktiv (Dir 2004:3) innebär ett uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol, framförallt i södra Sverige och föreslå de åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning skapar. Enligt direktiven skall utredningen närmare kartlägga och beskriva utvecklingen när det gäller gränshandel, privatinförsel, smuggling och vidareförsäljning av alkohol som förs in över gränserna, framförallt i södra Sverige och ägna speciell uppmärksamhet åt hur nya distributions- och konsumtionsmönster påverkar inköps- och dryckesvanor, särskilt hos ungdomar. Vidare skall utredningen samla erfarenheter från myndigheter och kommuner om vidtagna åtgärder för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol och göra en beskrivning av regelverk och berörda myndigheters roll på alkoholområdet. Utredningen skall också beskriva hur en ökad alkoholinförsel kan ha lett till förändringar i brottsutvecklingen, t.ex. i fråga om alkoholrelaterad våldsbrottslighet och rattfylleribrott och även uppmärksamma effekterna av ökad alkoholinförsel för näringslivet och för konkurrensförhållandena på marknaden. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1.

1.2. Hur utredningsarbetet bedrivits

I syfte att få information om olika berörda aktörers uppfattning om olika frågor som behandlas av utredningen har företrädare för utredningen haft överläggningar med representanter för följande myndigheter och organisationer: Statens folkhälsoinstitut, Systembolaget AB, IOGT-NTO, Svenska Bryggareföreningen, Motorförarnas Helnykterhetsförbund (MHF), Livsmedelshandlareförbundet, Tullverket, Kommerskollegium, Svenska Kommunförbundet, Rikspolisstyrelsen, Sprit- och Vinleverantörsföreningen, Socialstyrelsen, Vägverket, Riksåklagaren, Sveriges Hotell och Restaurangägare (SHR), Hotell och Restaurangfacket (HRF) och Svensk Dagligvaruhandel. Region Skåne har inkommit med synpunkter, så även Konkurrensverket som, genom en sakkunnig, också finns representerad i utredningen. Vidare har samtal förts med de politiska partierna. Vi har under arbetets gång samverkat med Alkoholkommittén, samrått med Naturvårdsverket och haft informella möten med poliser, tulltjänstemän, tjänstemän vid Statens folkhälsoinstitut och forskare. Företrädare för utredningen har besökt Finland och där sammanträffat med tjänstemän vid social- och finansdepartementen och tullen, politiker, forskare och representanter för Alko (det finska detaljhandelsbolaget).

Utredningen har funnit att det finns skäl att föreslå förstärkningar inom det alkoholförebyggande området. Den ursprungliga avsikten var att redovisa vissa av dessa förslag i detta delbetänkande medan andra skulle redovisas i slutbetänkandet. Av olika skäl har vi dock valt att presentera endast de förslag som har direkt koppling till problemen med den ökade införseln av alkohol i detta delbetänkande och kommer att redovisa övriga förslag i slutbetänkandet. Det har, under arbetets gång, vidare framkommit att frågorna om tillsyn på alkoholområdet bör utredas vidare. Vi avser att behandla dessa frågor i ett senare skede och redovisa även dessa överväganden i slutbetänkandet.

Kartläggningen och redovisningen av alkoholkonsumtionen och alkoholinförseln baseras i stor utsträckning på de månadsmätningar av alkoholkonsumtionen och dess delmängder, som Centrum för Socialvetenskaplig Alkohol och Drogforskning (SoRAD) bedriver sedan juni år 2000. Utredningen har haft tillgång till dessa uppgifter, dels genom att SoRAD kontinuerligt till utredningen redovisat relevanta uppgifter om exempelvis utvecklingen av alkohol-

införseln, dels – och framförallt – genom att utredningen genomfört egna analyser av data.

1.3. Externa uppdrag

Utredningen har också anlitat ett antal konsulter som fått olika uppdrag inom ramen för kartläggningen. Professor Ulf G Gerdtham och doktorand Johan Jarl har genomfört en kritisk granskning av olika studier, genomförda i olika länder, av alkoholkonsumtionens totala kostnader för samhället. Professor Thor Norström har undersökt de olika alkoholdryckernas priskänslighet och Björn Trolldal, har studerat effekterna på resandeinförseln och Systembolagets försäljning av förändrade införselkvoter och spritskattesänkningen i Danmark. Fil.dr. Mats Ramstedt har gjort en genomgång av alkoholskadeutvecklingen i södra Sverige. Dessa uppdrag har inte varit möjliga att redovisa i sin helhet inom den tid som stått till vårt förfogande för detta delbetänkande, men utredningen har under arbetets gång fått ta del av resultat som redovisas i detta betänkande. De slutliga rapporterna kommer i sin helhet att bifogas slutbetänkandet.

Statens folkhälsoinstitut har genom Anders Edin på tillsynsenheten bistått utredningen genom en kartläggning av utvecklingen av restaurangförsäljningen i olika regioner i Sverige för att på så sätt indirekt få en bild av förändringar av den insmugglade alkoholens utbredning på restauranger.

1.4. Införsel av alkohol – problemformulering och utgångspunkter

Svensk alkoholpolitik har, under flera decennier, arbetat med att via generella, restriktiva åtgärder – med hög alkoholbeskattning, låg tillgänglighet, samt begränsningar av utrymmet för privat vinstintresse i alkoholhanteringen som främsta kännetecken – hålla nere totalkonsumtionen och därmed alkoholens skadeverkningar. Detta är en alkoholpolitik som, i ett europeiskt perspektiv, måste bedömas som framgångsrik (se t.ex. Norström, 2002). Att så varit fallet framgår tydligt av det faktum att Sverige har haft en betydligt lägre alkoholkonsumtion och färre alkoholrelaterade problem än de flesta övriga europeiska länder.

Men efter EU-medlemskapet har denna politik utsatts för stora påfrestningar. År 1995 avskaffades de nationella monopolen på tillverkning, import, export och partihandel och samma år höjdes de tillåtna införselkvoterna för vin och öl vid inresor från andra EU-länder. Därefter har införselkvoterna för alkoholdrycker höjts stegvis, för att fr.o.m. den 1 januari 2004 vara samma som för övriga EU-länder, dvs. fri införsel av alkoholdrycker för personligt bruk. Om varorna tas in för kommersiella syften skall däremot punktskatt betalas i Sverige. För att bedöma om det är fråga om privat införsel eller införsel för kommersiella ändamål får medlemsländerna använda sig av s.k. indikativa nivåer. Dessa får inte sättas lägre än 10 liter spritdrycker, 20 liter starkvin, 90 liter vin (varav högst 60 liter mousserande) och 110 liter starköl. Nivåerna är endast riktlinjer vid tullens bedömning om införseln är att betrakta som avsedd för personligt bruk eller inte. Kan vederbörande göra troligt att han eller hon behöver mer för personligt bruk får han/hon också ta in större mängder.

Den i utlandet inköpta, till Sverige införda, alkoholen har också blivit billigare i och med spritskattesänkningen i Danmark den 1 oktober 2003 med 45 procent och sänkningen av skatterna på vin (10 procent), starkvin (40 procent), öl (32 procent) och sprit (44 procent) i Finland den 1 mars 2004. EU-utvidgningen, med 10 nya medlemsländer den 1 maj 2004, ökade ytterligare tillgängligheten till alkoholdrycker med priser avsevärt lägre än de svenska.

Den ökade internationaliseringen, speciellt EU-medlemskapet, har således påverkat förutsättningarna att bedriva en restriktiv alkoholpolitik i Sverige. När de viktigaste och mest effektiva alkoholpolitiska medlen – pris- och tillgänglighetsinstrumenten – försvagas är det angeläget att andra alkoholpolitiska åtgärder upprätthålls eller till och med förstärks. I den nationella handlingsplan som riksdagen antog i februari 2001 betonas insatser på lokal nivå. Där anges till och med att huvudinriktningen för alkoholpolitiken framöver skall vara att utveckla målinriktade och samordnade förebyggande insatser på kommunal nivå.

Utvecklandet av detta arbete blir än mer viktigt om målsättningen med den svenska alkoholpolitiken förblir densamma som förut. I den nationella handlingsplanen står nämligen att målet för Sveriges alkoholpolitik ligger fast, nämligen att minska de medicinska och sociala skadeverkningarna av alkohol. Detta mål skall uppnås genom att den totala alkoholkonsumtionen sänks och genom att åtgärder mot skadliga dryckesbeteenden vidtas

(prop. 2000/01:20). Alkoholkonsumtionen har emellertid ökat kraftigt under senare år, från 1996 till 2003 med nästan 30 procent. Tidigare forskning visar att en konsumtionsökning också innefattar storkonsumenter och leder till en ökning av andelen sådana (t.ex. Kühlhorn 1994, Edwards, m.fl., 1994). Studier genomförda i Sverige visar följaktligen att andelen storkonsumenter under senare år ökat i takt med den stigande alkoholkonsumtionen (Leifman, 2003). Allt fler tecken finns nu också på att alkoholskadorna ökar i omfattning.

En starkt bidragande orsak till denna utveckling är de ökade införselkvoterna och att det från och med den 1 januari 2004 är fri införsel av alkoholdrycker för personligt bruk. Problemen kan kortfattat sammanfattas i följande tre huvudpunkter:

1. En direkt konsekvens av ökade införselkvoter och därmed stigande införsel av alkohol är en växande totalkonsumtion av alkohol. De, sedan EU-inträdet 1995, gradvis ökade införselkvoterna har varit en bidragande orsak till den ökade alkoholkonsumtionen. Visserligen förekommer en substitution av alkohol inköpt i Sverige, speciellt i södra Sverige, med alkohol inköpt i utlandet. Nettoeffekten av en ökad tillgänglighet till alkoholdrycker, med priser klart lägre än de svenska, är emellertid en totalt sett ökad alkoholkonsumtion. Detta leder i sin tur till en växande andel storkonsumenter och till ökade alkoholskador.

2. En indirekt konsekvens av de ökade införselmängderna är en begränsning av möjligheterna att bedriva en restriktiv svensk alkoholpolitik med hög alkoholbeskattning (och därmed höga alkoholpriser) och låg tillgänglighet till alkoholdrycker som främsta kännetecken. Sänkta alkoholpriser och ökad tillgängligheten till alkohol leder, var för sig, till ökad alkoholkonsumtion. Under senare år har realpriserna på alkoholdrycker sjunkit och tillgängligheten till alkohol köpt i Sverige utvidgats samtidigt som konsumtionen ökat.

3. Ökad införsel av alkoholdrycker leder till ökad vidareförsäljning och därmed till ökad illegal handel med alkoholdrycker. Som kommer att framgå längre fram i betänkandet riktar sig en betydande del av denna handel till ungdomar. En allt större andel unga människor kommer på detta sätt i kontakt med en kriminell verksamhet.

Sammanfattningsvis är utredningens huvudsakliga uppdragsområden följande:

1. Att analysera, kartlägga och följa utvecklingen av införseln av alkohol till Sverige och vidareförsäljning av denna, framförallt i södra Sverige. Med införsel avses här såväl privat införsel som smuggling. I analyserna ingår också att studera förändrade konsumtionsmönster och skadenivåer (som en direkt eller indirekt konsekvens av de ökade införselmängderna) med fokus på jämförelser mellan södra Sverige och övriga landet.

2. Att ge förslag till åtgärder för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol för med sig. Effekterna av ökad införsel är både direkta och indirekta till sin natur. Till de direkta effekterna hör den ökade alkoholkonsumtionen och exempelvis vidareförsäljning av alkohol till unga människor. Med de indirekta avses de konsekvenser ökad införsel för med sig på den svenska alkoholpolitiken i stort, dvs. en försvagning av de viktigaste alkoholpolitiska styrmedlen.

1.5. Utredningens disposition

Detta delbetänkande är uppdelat i två delar. Den första, kapit- len 2−10, beskriver och kartlägger regelverk, alkoholvanor, alkoholskador m.m. Den andra delen behandlar svensk alkoholpolitik och de två viktigaste alkoholpolitiska instrumenten i Sverige – låg tillgänglighet till alkoholdrycker och höga priser genom hög alkoholbeskattning. Det är i denna del som utredningens samtliga överväganden och förslag till åtgärder redovisas. De två delarna kan läsas oberoende av varandra.

I kapitlen 2–3 ges en beskrivning av regelverket på alkoholområdet, dvs. alkohollagen, lagen om alkoholskatt, lagen om straff för smuggling samt trafikbrottslagen (kap. 2) och vilka regler som gäller för införsel av alkohol till Sverige (kap. 3). Kapitel 2 ger också en kort redovisning av kommunernas arbete mot langning och olovlig försäljning av alkohol.

I kapitel 4 ges en detaljerad redovisning av alkoholkonsumtionen och konsumtionsutvecklingen i Sverige. Både totalkonsumtionen, konsumtionen av olika alkoholdrycker och delmängder redovisas (exempelvis Systembolagets försäljning och införsel av alkohol). Ett omfattande kapitel belyser alkoholinförselns omfattning och

förändringar under senare år (kapitel 5). Därpå följer, i kapitel 6, en redogörelse för regionala skillnader i alkoholvanor och i kapitel 7 en redogörelse för alkoholskadeutvecklingen. Kapitel 8 behandlar alkoholens kostnader för samhället och kapitel 9 redovisar kortfattat svenska folkets inställning till vissa centrala alkoholpolitiska frågor. Den första delen avslutas med kapitel 10, som redogör för alkoholsituationen i vår nära omvärld.

Betänkandets andra del inleds med en redovisning av utredningens utgångspunkter och syn på den svenska alkoholpolitikens utformning och förutsättningar framöver (kapitel 11). I kapitel 12 redogörs för förslag till åtgärder som syftar till att minska omfattningen av den illegala vidareförsäljningen av alkohol. De två nästföljande kapitlen redogör för de två viktigaste alkoholpolitiska instrumenten i Sverige, nämligen begränsning av tillgängligheten och alkoholskatterna samt redovisar förslag och överväganden. Kapitel 15 redogör för behovet av och utredningens förslag till opinionsinsatser mot illegal alkoholhantering. I kapitel 16 behandlas problemen med återvinning av de förpackningar som införseln av alkohol för med sig. Konsekvenser av de förslag utredningen lämnar behandlas i kapitel 17 och därefter följer författningskommentarer.

1.6. Utredningens fortsatta arbete

Alkoholkonsumtionen kommer med all sannolikhet att fortsätta att öka under de närmaste åren och detta är en omständighet som måste mötas med en rad åtgärder för att dämpa effekten. Vi kommer därför att fortsätta vårt arbete under hösten och avser att i slutbetänkandet behandla tillsynsfrågor och olika förslag till åtgärder inom folkhälsoområdet, bl.a. avseende sekundärprevention, stöd till föräldrar, situationell prevention och de s.k. alkoholfria zonerna.

Utredningen kan också komma med kompletterande förslag inom de områden som behandlas i detta delbetänkande.

DEL I

BESKRIVNING OCH KARTLÄGGNING AV

REGELVERK, ALKOHOLVANOR OCH

ALKOHOLSKADOR

2. Beskrivning av regelverket

På alkoholområdet finns flera lagar. Alkohollagen reglerar tillverkning, marknadsföring och införsel av alkoholdrycker, liksom handel med sådana varor, samt tillverkning av sprit och innehåller också straffbestämmelser. I lagen om alkoholskatt finns regler om punktskatt på alkohol. Lagen om straff för smuggling innehåller straffbestämmelserna avseende smuggling av alkohol och trafikbrottslagen innehåller straffbestämmelser avseende rattfylleri. Nedan följer en genomgång av de regler som gäller på området och kapitlet avslutas med en redovisning av vad utredningen inhämtat om vad som görs i kommunerna för att motverka langning och otillåten försäljning av alkohol. Kapitel 3 innehåller en mer ingående redogörelse för de bestämmelser som gäller för införsel av alkoholdrycker till Sverige, särskilt reglerna för privat och kommersiell införsel samt s.k. distansförsäljning.

2.1. Alkohollagen

2.1.1. Tillverkning

För att få bedriva tillverkning av sprit och spritdrycker måste man ha ett tillverkningstillstånd och motsvarande gäller för yrkesmässig tillverkning av vin, starköl och öl. Statens folkhälsoinstitut utfärdar dessa tillstånd och meddelar de närmare villkor som behövs. Närmare bestämmelser om tillverkning av alkoholdrycker och sprit meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av Statens folkhälsoinstitut. Tillverkare av sprit får förfoga över den tillverkade spriten endast för export och, efter medgivande av Statens folkhälsoinstitut, i egen rörelse samt för försäljning enligt lagen om försäljning av teknisk sprit.

2.1.2. Allmänna bestämmelser för försäljning

Försäljning av spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har rätt till detta enligt alkohollagen. Särskilda bestämmelser gäller också för detaljhandel med och försäljning av öl.

En av alkohollagens centrala bestämmelser finns i 3 kap. 4 § där det anges att försäljning av drycker som omfattas av denna lag skall skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras och att den som tar befattning med försäljning av alkoholdrycker skall se till att ordning och nykterhet råder på försäljningsstället. Bestämmelserna tar sikte på att begränsa alkoholens skadeverkningar, t.ex. överkonsumtion och berusningsdrickande.

Vid detaljhandel med spritdrycker, vin eller starköl får varor inte säljas eller lämnas ut till den som inte har fyllt 20 år. Motsvarande gäller vid detaljhandel med öl och servering av alkoholdrycker i fråga om den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut alkoholdrycker skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, liksom om det finns särskild anledning anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Brott mot dessa bestämmelser utgör olovlig dryckeshantering. Möjlighet finns även till administrativa ingripanden gentemot tillståndshavaren.

Det är förbjudet att anskaffa alkoholdrycker till den som inte har rätt att köpa varan själv enligt bestämmelserna i stycket ovan och det är också förbjudet att, i större omfattning, tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker. Detta brukar kallas langning och är en straffbar handling. Spritdrycker, vin eller starköl får överlämnas som gåva eller lån endast till den som har fyllt 20 år eller 18 år om gåvan eller lånet gäller öl. Detta gäller dock inte när någon bjuder på en alkoholdryck för förtäring på stället, men spritdrycker, vin eller starköl får inte bjudas den som inte fyllt 20 år, eller öl till den som inte fyllt 18 år, om det med hänsyn till den bjudnes ålder och omständigheterna i övrigt är uppenbart oförsvarligt.

2.1.3. Partihandel m.m.

Försäljning som sker till annan än konsument kallas partihandel och får bedrivas endast av den som har godkänts som upplagshavare eller registrerats som varumottagare för sådana varor enligt lagen om alkoholskatt. Detaljhandelsbolaget får dock bedriva viss partihandel och innehavare av serveringstillstånd får sälja enstaka varor som omfattas av tillståndet till någon som har rätt att bedriva partihandel med sådana varor.

I 4 kap. stadgas att endast den som är berättigad att bedriva partihandel och, i vissa fall, detaljhandelsbolaget, får föra in spritdrycker, vin och starköl till landet. Utöver denna huvudregel får personer, som har fyllt 20 år, föra in sådana varor bl.a. som resandeinförsel eller som arv eller flyttgods. Det finns också särskilda bestämmelser för fartyg, flygplan eller tåg i internationell trafik.

Den som har rätt att bedriva partihandel får sälja varorna till detaljhandelsbolaget, till annan som har rätt att bedriva partihandel med motsvarande varor och till den som har meddelats serveringstillstånd för sådana varor. Partihandlare får också exportera varorna eller sälja dem till någon som har inköpstillstånd för teknisk, industriell, medicinsk, vetenskaplig eller liknande verksamhet liksom till den som har tillstånd enligt lagen om proviantering av fartyg eller luftfartyg.

Om överlåtelse sker av en rörelse med verksamhet som är tillståndspliktig enligt alkohollagen, kan överlåtaren sälja sitt lager av spritdrycker, vin och starköl till efterträdaren endast om denne har meddelats tillstånd eller föreskrivet godkännande eller registrerats som varumottagare. Försäljning av lager med sådana drycker i samband med överlåtelse av rörelse kan således lagligen ske först sedan köparen av rörelsen uppfyller ovan nämnda krav. Särskilda bestämmelser gäller dock för konkursbo eller dödsbo liksom då sådana varor utmätts eller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet, godkännandet eller registreringen återkallats eller att andra tvingande skäl föreligger.

Vid partihandel med spritdrycker, vin och starköl är säljaren skyldig att förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller köpa in varan. Partihandel med öl är, till skillnad från vad som gällde enligt tidigare lagstiftning, inte tillståndspliktig verksamhet enligt alkohollagen. Det uppställs inte längre något krav på tillstånd för detaljhandel med eller servering av öl.

2.1.4. Detaljhandel

Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av detaljhandelsbolaget. Detta bolag får inte exportera eller tillverka dessa drycker och får importera spritdrycker, vin eller starköl endast för att på begäran anskaffa drycker som inte finns i lager. Bolaget får inte bedriva annan partihandel än försäljning till dem som har serveringstillstånd. Det finns också ett avtal mellan staten och detaljhandelsbolaget som närmare reglerar bolagets verksamhet.

Detaljhandel med öl är tillåten under vissa villkor och den som bedriver detaljhandel med öl skall anmäla verksamheten hos den kommun där försäljningen sker. De villkor som uppställs är att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal, samt att försäljning av matvaror bedrivs i lokalen. Den som bedriver detaljhandel med öl skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen och för denna tillsyn skall finnas ett för verksamheten lämpligt program.

Konkurrensverket skall enligt en överenskommelse mellan företrädare för kommissionen och den svenska regeringen utöva tillsyn över detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker och rapportera uppdraget till kommissionen två gånger om året. Detta sker i enlighet och med stöd av det uppdrag som regeringen löpande lämnar i Konkurrensverkets regleringsbrev.

2.1.5. Servering

Servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om serveringstillstånd har meddelats. Serveringstillstånd krävs dock inte för servering som ordnas utan vinstintresse, i andra lokaler än där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker, vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna.

I 6 kap. 2 § anges ett övergripande mål för hur serveringen skall bedrivas – servering av alkoholdrycker skall ske med återhållsamhet och får inte föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. Lagregleringen om serveringens bedrivande syftar till att motverka ett bruk av alkohol som leder till skador.

På serveringsställe där serveringstillstånd gäller skall tillståndshavaren eller av honom utsedd serveringsansvarig person utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande under hela serveringstiden. Tillståndshavaren skall till tillståndsmyndigheten anmäla den eller de personer som har utsetts att ansvara för alkoholserveringen och den personal som används för bedrivandet av serveringen måste vara anställd av tillståndshavaren eller inhyrd från ett bemanningsföretag.

Servering av spritdrycker, vin eller starköl får påbörjas tidigast klockan 11.00 och skall avslutas senast kl. 01.00, om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat. Tillståndsmyndigheten kan således besluta om utsträckt serveringstid utanför den s.k. normaltiden, men även om inskränkning av serveringstiden. Skäl för inskränkning av serveringstiden kan vara att alkoholpolitiska olägenheter, ordningsstörningar eller störningar för närboende befaras uppkomma och vid prövningen skall risken för alkoholpolitiska olägenheter särskilt beaktas. Regeringen har i prop. 2003/04:161 föreslagit att uttrycket alkoholpolitiska olägenheter skall ersättas av uttrycket olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa som den omständighet som ska beaktas vid prövningen.

Vad gäller dryckeshanteringen anges t.ex. att spritdrycker, vin eller starköl som behövs för rörelsen får köpas endast hos någon som har rätt att bedriva partihandel med varan eller av detaljhandelsbolaget. Den som enbart har tillstånd för servering i slutet sällskap vid ett enstaka tillfälle eller under enstaka tidsperiod får dock göra motsvarande inköp endast hos detaljhandelsbolaget. Dryckerna får inte medföras från en restaurang med serveringstillstånd och på serveringsställe där serveringstillstånd gäller får inte någon dricka eller tillåtas dricka andra alkoholdrycker än sådana som har serverats i enlighet med tillståndet. Det är inte heller tillåtet att dricka eller tillåta någon att dricka alkoholdrycker på ett serveringsställe där alkoholdrycker inte får serveras eller i en lokal som yrkesmässigt upplåts för anordnande av sådana sammankomster i slutna sällskap vid vilka mat eller dryck tillhandahålls av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering inte är tillåten. Alkoholdrycker får inte heller förvaras i en sådan lokal i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att drickas på stället.

För servering av öl gäller, som vid detaljhandel med öl, ett krav på att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som

livsmedelslokal samt, dessutom, att mat samtidigt serveras i lokalen.

2.1.6. Tillstånd m.m.

Tillverkningstillstånd och inköpstillstånd beslutas av Statens folkhälsoinstitut. Skatteverket beslutar om godkännande av upplagshavare och registrering av varumottagare i enlighet med reglerna i lagen om alkoholskatt. Serveringstillstånd beslutas av den kommun där serveringsstället är beläget.

Tillverkningstillstånd kan gälla sprit, spritdrycker, vin, starköl och öl eller avse en eller flera av dessa varor. Inköps- och serveringstillstånd kan gälla spritdrycker, vin och starköl eller avse en eller två av dessa drycker. I samtliga fall får tillstånd meddelas endast den som visar att han/hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna.

Reglerna om godkännande av upplagshavare och registrering av varumottagare behandlas i avsnitt 3.2 om kommersiell införsel.

Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten, förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillståndet kan avse stadigvarande servering eller viss tidsperiod eller enstaka tillfälle. För stadigvarande servering till allmänheten krävs att lokalen har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat.

En ansökan om serveringstillstånd kan avslås om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt. Som ovan angetts under 2.1.5 har regeringen i prop. 2003/04:161 föreslagit att uttrycket olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt ersätts av olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa som en grund för avslag. Tillståndsmyndigheten skall återkalla tillståndet om tillståndshavaren inte följer de för tillståndet gällande bestämmelserna i lagen eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna, eller om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillståndet inte längre föreligger. Ett tillverknings-, inköps- eller serveringstillstånd skall också återkallas om tillståndet inte längre utnyttjas. Ett serveringstillstånd skall även återkallas om det, inte endast tillfälligt, uppkommer olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller om

tillståndshavaren tillåter brottslig verksamhet på serveringsstället. Om en anmärkning är av mindre allvarligt slag och kan antas komma att rättas till, kan i stället varning komma i fråga. Som förutsättning för att varning skall kunna meddelas gäller att grund för återkallelse föreligger, men att varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd.

Kommunen har möjlighet att, under vissa förutsättningar, förbjuda den som bedriver detaljhandel med eller servering av öl att fortsätta denna verksamhet eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela honom varning. Ett sådant förbud kan meddelas t.ex. om detaljhandeln eller serveringen skett till underåriga eller föranlett olägenheter i fråga om ordning och nykterhet.

2.1.7. Tillsyn m.m.

Statens folkhälsoinstitut utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och kan meddela allmänna råd till vägledning för tillämpningen av lagen. Den regionala tillsynen utövas av länsstyrelserna och de bistår på så sätt nämnda institut. I deras uppgift ingår också tillsyn över kommunernas tillämpning av lagens bestämmelser om servering och deras tillståndsgivning till sådan verksamhet. Länsstyrelsen skall även bistå kommunerna med råd i deras verksamhet. Skatteverket utövar tillsyn över den försäljning som sker genom dem som bedriver partihandel.

Den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering av spritdrycker, vin och starköl utförs av kommunen och av polismyndigheten. Regleringen innebär, enligt förarbetena, inte någon inskränkning av Statens folkhälsoinstituts eller länsstyrelsernas möjlighet att utföra sin tillsyn på dessa områden. Länsstyrelsen kan alltså t.ex. göra punktinsatser på serveringsställen för att följa upp kommunernas tillståndsgivning och tillsyn. Det är dock inte meningen att Statens folkhälsoinstitut och länsstyrelserna skall bedriva en med kommunernas tillsyn parallell verksamhet.

Kommunen och polismyndigheten skall även bedriva tillsyn över servering av och detaljhandel med öl, dvs. icke tillståndspliktiga områden. Bestämmelsen hänger, enligt förarbetena, samman med att trots att tillståndsplikten tagits bort för sådan detaljhandel och

servering så skall sanktioner kunna tillgripas om dessa typer av alkoholhantering medför olägenheter.

Kommunen har en skyldighet att på begäran av annan tillsynsmyndighet, dvs. Statens folkhälsoinstitut, länsstyrelse eller polismyndigheten, lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin respektive tillsyn över efterlevnaden av lagen. Polismyndigheten skall underrätta annan tillsynsmyndighet dvs. Statens folkhälsoinstitut, länsstyrelsen, kommunen, liksom annan polismyndighet, om förhållanden som är av betydelse för de senare myndigheternas tillsyn. Kronofogdemyndigheten skall underrätta vederbörande tillståndsmyndighet, samt, efter begäran, länsstyrelsen, om den som har tillstånd brister i sina skyldigheter mot det allmänna. Vidare föreskrivs att polismyndigheter samt Skatteverket och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter på begäran av tillsynsmyndighet eller länsstyrelse skall lämna uppgifter som behövs för såväl tillståndsprövningen som tillsynen.

En tillståndshavare är skyldig att lämna tillsynsmyndighet tillträde till driftställe med tillhörande lokaler och tillhandahålla handlingar som rör verksamheten. Bokföringen i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig och den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. Han eller hon är dessutom skyldig att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens Folkhälsoinstitut utfärdar. Den som har tillstånd för servering av spritdrycker, vin eller starköl till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap är skyldig att registrera all försäljning i kassaregister och att, vid varje försäljning, ta fram och erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto. Kassaregistret skall på ett tillförlitligt sätt visa alla transaktioner som gjorts.

Tillsynsmyndighet kan begära upplysningar och handlingar och göra inspektioner även hos den som bedriver detaljhandel med öl eller hos den som serverar sådan alkoholdryck. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen, t.ex. för att bereda tillträde till låsta lokaler eller utrymmen. Den näringsidkare som inte vill medverka vid tillsynen riskerar att förlora sitt tillstånd eller, om verksamheten avser försäljning av öl, att förbjudas att fortsätta sin verksamhet.

2.1.8. Överklagande

Beslut enligt alkohollagen gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Bakom denna huvudregel – att samtliga beslut enligt lagen skall gälla omedelbart, dvs. oberoende av om beslutet har vunnit laga kraft – ligger ett beaktande av att lagstiftningen har karaktär av social skyddslagstiftning. Både Statens folkhälsoinstituts och kommunens beslut får överklagas till förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

2.1.9. Ansvar m.m.

Utöver administrativa ingripanden i form av återkallelse eller varning, vilka beslutas av Statens folkhälsoinstitut eller kommunen, finns straffsanktionerade bestämmelser. Straffbestämmelserna tar huvudsakligen sikte på olovlig tillverkning och olovlig försäljning av alkoholdrycker.

Den som olovligen tillverkar sprit eller spritdrycker, bereder mäsk i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker eller förvärvar, innehar, forslar, döljer eller förvarar sprit eller spritdrycker, som är olovligt tillverkade, eller mäsk, som är avsedd för olovlig tillverkning av sprit eller spritdrycker, kan dömas till böter eller fängelse i högst två år.

Den som uppsåtligen, eller av oaktsamhet, säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller, om tillstånd inte behövs, utan rätt enligt denna lag, serverar spritdrycker, vin eller starköl som har anskaffats på annat sätt än genom inköp från den som har rätt att bedriva partihandel eller detaljhandelsbolaget, kan dömas för olovlig försäljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år.

Om brotten är grova kan dömas till fängelse i högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ungdomar.

Den som olovligen tillverkar vin, starköl eller öl kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Den som innehar alkoholdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem kan dömas för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, över-

lämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med reglerna om åldersgränser eller förbudet att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker kan dömas för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkoholdrycker till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, kan dömas för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader. För olovlig dryckeshantering kan också den dömas som försäljer öl i strid med meddelat förbud eller tillåter alkoholförtäring i strid med reglerna om att endast sådana drycker som serverats i enlighet med tillståndet får förtäras på serveringsstället. För sådan gärning som är att anse som ringa skall dock inte dömas till straff.

För försök eller förberedelse till de brott som innebär olovlig tillverkning, olovlig försäljning och olovligt anskaffande av alkoholdrycker kan dömas till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detta gäller dock inte den som förvärvar, innehar, forslar, döljer eller förvarar sprit eller spritdrycker, som är olovligt tillverkade, eller mäsk, som är avsedd för olovlig tillverkning av sprit eller spritdrycker när det endast gäller förvärv eller innehav för personligt bruk. Den till vilken lagligen framställda alkoholdrycker har anskaffats för personligt bruk skall vara fri från ansvar för medverkan till brott. Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och utförsel av alkoholdrycker finns i lagen om straff för smuggling.

2.1.10. Förverkande

Sprit, alkoholdrycker och mäsk som varit föremål för brott eller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall förklaras förverkade. När olovlig tillverkning har skett skall även destillationsapparater, apparatdelar och redskap som har använts vid tillverkningen, råämnen som uppenbarligen varit avsedda för tillverkningen och beredningen samt kärl och emballage som varorna har förvarats i förklaras förverkade. Likaså skall förråd av renings- och filtreringsmedel vilka uppenbarligen avsetts för rening eller filtrering av olovligen tillverkad sprit förklaras förverkat.

Alkoholdryck som har lagts upp på tillfälligt lager enligt bestämmelser i tullagen skall anses förverkad om den inte har tagits ut från lagret inom 30 dagar från uppläggningen. Detta gäller även i fråga om sådan dryck som för tillfällig förvaring har omhändertagits av Tullverket utan att läggas upp på tillfälligt lager.

2.1.11. Register

Statens Folkhälsoinstitut skall föra ett centralt register som får användas för tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik. Registret får innehålla uppgifter om dem som har tillstånd enligt denna lag samt om dem som har rätt att bedriva partihandel.

2.2. Lagen om straff för smuggling

Lagen om straff för smuggling innehåller bestämmelser om ansvar för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor och i alkohollagen anges under vilka förutsättningar införsel av alkohol får ske.

Den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, döms för smuggling till böter eller fängelse i högst två år. Detta gäller också den som, i samband med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid mot förbudet eller villkoret. För smuggling döms också den som uppsåtligen förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel.

Om bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller bestämmelserna i stället förfarande enligt lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Om brottet är att anse som ringa döms till penningböter och om brottet är att anse som grovt döms för grov smuggling till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått

som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen med hänsyn till omständigheterna kring införseln, utförseln eller förfogandet varit av särskilt farlig art eller om gärningen annars inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse. Den som begår gärningen av grov oaktsamhet döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är ringa skall den inte medföra ansvar.

Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för smuggling döms för olovlig befattning med smuggelgods till böter eller fängelse i högst två år. Gärningen skall inte medföra ansvar, om den är ringa med hänsyn till befattningen, omständigheterna kring denna, egendomens beskaffenhet och värde samt övriga omständigheter. Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott, döms till böter. Om gärningen är ringa skall den inte medföra ansvar. Om brottet är att anse som grovt döms för grov olovlig befattning med smuggelgods till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen avsett befattning med varor som varit föremål för brott varigenom tull, annan skatt eller avgift till mycket betydande belopp har undandragits det allmänna eller felaktigt återbetalats eller tillgodoräknats någon eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art.

Det finns vidare bestämmelser om ansvar för försök, förberedelse och stämpling samt föreskrifter om frivillig rättelse.

2.3. Lagen om alkoholskatt

Alkoholskatt skall betalas för öl, vin och andra jästa drycker, mellanklassprodukter och etylalkohol som tillverkas här i landet, som förs in eller tas emot från ett annat EG-land eller som importeras från tredje land. Med EG-land förstås de områden som tillhör Europeiska gemenskapens punktskatteområde.

Skattens storlek är olika för öl, vin och sprit och är också beroende av alkoholhalten. Kommissionen har ifrågasatt de svenska reglerna som innebär att skatten på vin är högre än på öl och har i

ett motiverat yttrande påpekat detta. Regeringen skall svara på yttrandet senast i mitten på september 2004 varefter kommissionen antingen kan godta Sveriges svar eller besluta att väcka talan vid EG-domstolen.

Skattskyldig är den som har godkänts som upplagshavare, den som yrkesmässigt från ett annat EG-land tar emot skattepliktiga varor, den som har godkänts som skatterepresentant, den som säljer skattepliktiga varor till Sverige genom distansförsäljning, den som i annat fall från ett annat EG-land till Sverige för in eller tar emot skattepliktiga varor, den som i Sverige yrkesmässigt tillverkar skattepliktiga varor utanför ett skatteupplag eller som annars i Sverige tillverkar mellanklassprodukter eller etylalkohol, samt den som använder varor som förvärvats skattefritt för annat ändamål än det som var förutsättningen för skattefriheten.

Det finns dock undantag från skattskyldigheten när det gäller varor som förs in till Sverige av diplomater. Inte heller då en enskild person har förvärvat varorna i ett annat EG-land och själv transporterar varorna föreligger skattskyldighet, om varorna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Det finns vidare undantag från skattskyldighet avseende flyttgods, egendom som tillfaller någon genom arv eller testamente och enstaka gåvoförsändelse från en enskild person i ett annat EG-land till en enskild person i Sverige om varorna är avsedda för mottagarens eller dennes familjs personliga bruk.

Om någon annan än upplagshavare, registrerad varumottagare eller oregistrerad varumottagare i Sverige förvärvar skattepliktig vara från ett annat EG-land och varan transporteras av säljaren eller någon annan för säljarens räkning (distansförsäljning), är säljaren skattskyldig. Säljaren skall ställa säkerhet för betalning av skatten innan transport från det andra EG-landet påbörjas. Ställd säkerhet får tas i anspråk om skatten inte betalas i rätt tid. Vid distansförsäljning skall säljaren företrädas av en representant som är godkänd av beskattningsmyndigheten. En sådan representant skall enligt fullmakt av säljaren som ombud för denne svara för redovisningen av alkoholskatt och i övrigt företräda säljaren i frågor som gäller skatt enligt lagen om alkoholskatt.

I lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. finns regler som ger resande från tredje land rätt att i det personliga bagaget medföra bl.a. en liter spritdryck eller två liter starkvin och två liter vin utan att betala skatt för dem. Det finns ingen mängdbegränsning för rätten att föra in starköl utan att betala

skatt, men det finns ett maximalt värde på 1 700 kr som inte får överstigas utan att tull och skatt måste betalas och i detta belopp ingår värdet av samtliga varor som införskaffats under resan.

2.4. Lagen om straff för vissa trafikbrott

I lagen om straff för vissa trafikbrott återfinns reglerna om rattfylleri. Den som för ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i så stor mängd att alkoholkoncentrationen under eller efter färden uppgår till minst 0,2 promille i blodet eller 0,10 milligram per liter i utandningsluften döms för rattfylleri till böter eller fängelse i högst sex månader. För rattfylleri döms också den som för ett motordrivet fordon eller en spårvagn och då är så påverkad av alkoholhaltiga drycker att det kan antas att han eller hon inte kan framföra fordonet på ett betryggande sätt. Om ett brott är att anse som grovt skall föraren dömas för grovt rattfylleri till fängelse i högst två är. Vid bedömandet av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om föraren har haft en alkoholkoncentration som uppgått till minst 1,0 promille i blodet eller 0,50 milligram per liter i utandningsluften, föraren annars har varit avsevärt påverkad av alkohol eller framförandet av fordonet har inneburit en påtaglig fara för trafiksäkerheten.

2.5. Erfarenheter från kommunerna om vidtagna åtgärder för att motverka langning och otillåten försäljning av alkohol

I utredningens uppdrag ingår att samla erfarenheter från myndigheter och kommuner om vidtagna åtgärder för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol. Vi har därför kontaktat ett stort antal kommuner (241 stycken) genom deras alkoholsamordnare för att få uppgift om deras erfarenheter och 73 kommuner har inkommit med svar på de frågor vi ställt.

De frågor vi velat ha svar på är om man vidtagit några särskilda åtgärder eller gjort några speciella satsningar för att motverka langning eller annan otillåten försäljning av alkohol till ungdomar under 20 år och vad dessa åtgärder eller satsningar i så fall inneburit samt om man kunnat se några resultat beroende på åtgärderna. Vi

har vidare frågat om man vidtagit några åtgärder för att motverka olovlig försäljning av alkohol till personer över 20 år och vad dessa i så fall inneburit. Av de 73 kommuner som svarat har 63 stycken angett att de vidtagit olika åtgärder.

Vid en genomgång av de olika insatser för att motverka langning till ungdomar under 20 år som beskrivits kan fyra områden urskiljas. Det första är folkölsförsäljningen där 47 av kommunerna redogjorde för olika aktiviteter som de arbetar med. Det andra området är åtgärder som riktar sig till föräldrar genom information som sker bl.a. via brev, broschyrer, informationsmöten och studiecirklar. 31 kommuner uppgav att de arbetar med åtgärder som riktar sig till föräldrar. Det tredje området är punktinformationsinsatser, oftast i samband med Valborg, Lucia och skolavslutningen, i form av flygblad, affischer och artiklar i dagspress och 29 av de kommuner som svarat på vår förfrågan uppgav att de genomför sådana aktiviteter. Det fjärde området är skolan, där endast åtta kommuner angav att de arbetar med åtgärder mot langning. Vidare uppgav 22 kommuner att de arbetar med insatser för att påverka alkoholhanteringen på restauranger, vilket också tar sikte på att begränsa underårigas tillgång till alkohol.

När det gäller eventuella åtgärder för att motverka olovlig försäljning av alkohol till personer över 20 år angav 20 kommuner att de gör sådana insatser och de flesta uppgav därvid olika projekt för ansvarsfull alkoholhantering på restauranger.

Frågan huruvida åtgärderna har lett till något resultat besvarades av 37 kommuner och av dessa angav 10 att man inte har kunnat se några resultat medan 27 kommuner rapporterade olika resultat av de satsningar som gjorts. En del kommuner hänvisade härvid till CAN:s drogvaneundersökning medan andra redovisade egna genomförda enkäter och därutöver finns också en hel del rapporter om att folkölsförsäljningen till minderåriga har minskat och att de åtgärder som vidtagits på olika sätt höjt medvetenheten om problemen hos föräldrar och andra vuxna.

3. Införsel av alkoholdrycker

I tabell 3.1 redogörs för alla de olika införselsätt av alkoholdrycker till Sverige som förekommer. Samtliga dessa sex olika införselsätt kommer att behandlas i detta kapitel, men med fokus på privatpersoners införsel för personligt bruk, smuggling samt distansförsäljning.

3.1. Privat införsel av alkoholdrycker

Den grundläggande bestämmelse som reglerar privatpersoners rätt till införsel av alkoholdrycker till Sverige finns i 4 kap 2 § alkohollagen. Enligt denna får resande som fyllt 20 år eller person, som utför arbete på transportmedel och som har uppnått nämnda ålder, för eget eller familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk föra in spritdrycker, vin och starköl. Vidare finns möjlighet att föra in spritdrycker, vin och starköl som förvärvats genom arv eller testamentet eller som utgör flyttgods. Enligt lagen om handel med drycker, som gällde fram till alkohollagens ikraftträdande den 1 januari 1995, fick enligt 18 § införsel ske av resande eller av person, som utför arbete på transportmedel, för eget eller familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk enligt bestämmelser som meddelas av regeringen. Härtill kommer de bestämmelser som avser punktskatt på alkohol och som reglerar när och i vilket land sådan skatt skall betalas. Privatpersoner har således inte någon rätt att föra in alkohol i Sverige för kommersiella ändamål. Om införsel sker för sådana ändamål – i syfte att vidareförsälja – föreligger brott mot lagen om straff för smuggling.

Inom EU har gemensamma förfaranderegler för punktskatterna på alkohol- och tobaksvaror samt mineraloljeprodukter införts genom rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav,

Tabell 3.1 Hu r alk ohol dryck er för s in i S ve ri ge

In fö rse lsä tt: (1 ) (2 ) (3 ) (4 ) (5 ) (6 )

Införsel för eget (personl ig

t) bruk

(in kl.

taxfreeförsäl jn ing)

Smuggl ing Yrkesmässi g in försel

(par ti handl ar e) Di stansh andel (ex vi a

In tern et) Systembol agets

pr iv at im por t Gåvoförsändel ser

”Småskal ig ”

(vi dareförsäl jn ing

av al kohol drycker

le ga lt in kö pta i

buti k utoml ands)

”Storskal ig ”

smuggl ing

Si g sj äl v o ch fa m ilj en ,

bekanta/v änn er.

Mest omfattande i södra Sveri ge

Unga mä n med hög al ko hol konsu m-

ti on boende i södra Sveri ge. Okl art

om det finns skill nader mellan mot-

tagarna av de n ”småsk al ig t” och

”storskal ig t” i nsmuggl ad e al kohol en.

I vi ssa fal l restauranger men omfatt-

ni ngen okl ar

Rest aur a nger ,

Systembol aget För få som uppgett att de best ällt v ia In te rn et e lle r

postorder för att kunna dra några sl utsatser om

detta (se nedan)

Pri vatkunder som be stäl lt

al kohol drycker som i nte

fi nns i Systembol agets

varusortiment

?

Annat av

in tre ss e:

Monitorprojektet inkluderar frågor om di stansha ndel

fr.o.m. ma rs 0 4, ytterst få

uppger att de bestäl lt vi a

In tern et

De tta ska ll in te för-

växl as med di stans-

handel ( kol 4) . Här

sker i m porten av

Systembol aget från

produce nter som inte

har representa nt i

Sveri ge

Me d al l sannol ik het

liten omfa ttn in g,

men i nga studi er

genomförda el le r

pl aner ade

flyttning och övervakning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet, som har genomförts i svensk rätt bl.a. genom lagen om alkoholskatt. Enligt bestämmelserna i cirkulationsdirektivet skall punktskattepliktiga alkohol- och tobaksvaror normalt beskattas i det land där de konsumeras. Endast när sådana varor förvärvas av enskilda personer för deras eget bruk och transporteras av dem själva skall punktskatt tas ut i den medlemsstat där varorna har förvärvats. Sverige hade t.o.m. den 31 december 2003 rätt att ta ut svensk punktskatt på alkohol över vissa angivna kvantiteter, trots att de redan var beskattade i det medlemsland där de inköpts. Fr.o.m. den 1 januari 2004 har detta undantag upphört och Sverige har inte längre rätt att ta ut punktskatt på varor som köps i annat EU-land och förs in till Sverige av privatpersoner för personligt bruk.

I direktivet anges i artikel 9 att medlemsstaterna för att fastställa om varor är avsedda för kommersiella ändamål måste ta hänsyn till bl.a. följande

  • innehavarens kommersiella status och dennes skäl för att inneha dem,
  • den plats där varorna finns eller, i förekommande fall, det använda transportsättet,
  • alla handlingar som hänför sig till varorna,
  • varornas beskaffenhet,
  • varornas kvantitet.

För att kunna tillämpa innehållet i den femte strecksatsen (om kvantitet) får medlemsstaterna fastställa referensnivåer, uteslutande till ledning för bevisningen, vilka avseende alkohol inte får understiga 10 liter spritdrycker, 20 liter mellanprodukter, 90 liter vin (inklusive högst 60 liter mousserande vin) samt 110 liter öl.

Dessa referensnivåer, eller indikativa nivåer, är inga tillåtna kvoter för privatinförsel utan ett hjälpmedel till ledning för att avgöra om införseln är privat eller kommersiell och därmed i vilken medlemsstat beskattningen således skall ske. Rådet och kommissionen har – i anslutning till bestämmelserna i artikel 9 om referensnivåer – uttalat att artikeln ger medlemsstaterna en möjlighet att i sin nationella lagstiftning införa ett bevismedel som kan innefatta införandet av vägledande gränsvärden liksom en regel att affärer som överskrider denna gräns kommer att anses gjorda i

förvärvssyfte såvida inte personen i fråga nöjaktigt kan visa för skattemyndigheten att så inte är fallet.

Den svenska lagen innehåller inga bestämmelser om att särskild hänsyn skall tas till vissa omständigheter vid bedömningen av om en införsel är kommersiell. I förarbetena till lagen om alkoholskatt (prop. 1994/95:56 s. 91) uttalade regeringen att man inte ansåg det vara lämpligt att införa tumregler av detta slag i svensk lagstiftning. Om det skulle anses underlätta den praktiska hanteringen av beskattningen kunde, enligt regeringen, regler av detta slag utfärdas som tillämpningsföreskrifter. Därefter har frågan behandlats i propositionen Straffrättsliga sanktioner mot överträdelser av EG:s punktskatteregler för alkohol, tobak och mineraloljor och regeringen anförde därvid bl.a. följande (prop. 2002/03:10 s. 76 ff.).

Riksskatteverket och Tullverket har i skrivelser till Finansdepartementet föreslagit att direktivets regel om vilka hänsyn som skall tas vid bedömningen av om införseln är för privat eller kommersiellt bruk införlivas i svensk lagstiftning. Myndigheterna har vidare föreslagit att det införs en presumtionsregel enligt vilken införsel över referensnivåerna anses vara gjord för kommersiellt ändamål och införsel upp till dessa nivåer anses vara gjord för personligt bruk, om inte starkare skäl talar emot det. Som skäl för förslaget har Riksskatteverket och Tullverket anfört att det i den rättsliga tillämpningen föreligger en onödig förvirring när det gäller att dra gränsen mellan privatinförsel och införsel för kommersiella ändamål. Myndigheternas förslag överensstämmer i huvudsak med det förslag 1995 års skatteflyktskommitté lämnade i betänkandet Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m., SOU 1997:86. Betänkandets presumtionsreglering innehöll dock endast regeln om presumtion för kommersiell införsel. Betänkandet föranledde i dessa delar inte något förslag från regeringens sida. Det aktuella problemet har behandlats i en del brottmål. I rättsfallet NJA 1999 s. 670 hade två sambor köpt 315,3 liter sprit och 47,52 liter starköl i Tyskland och försökt föra in dessa varor till Sverige utan att ge det till känna för tullmyndigheten. De tilltalades uppgift att varorna var avsedda för privatbruk ansågs inte vederlagd. Förfarandet bedömdes därför som förseelse mot privatinförsellagen och således inte som brott mot den då gällande lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. I rättsfallet NJA 2000 s. 256 dömdes en person för att ha försökt föra in 137,2 liter spritdrycker från Tyskland till Sverige utan att ge det till känna för tullmyndigheten. Införseln ansågs inte ha varit avsedd för privat

bruk, detta med hänsyn till den stora mängden alkoholdrycker och med beaktande av den tilltalades knappa ekonomiska situation och, enligt egen uppgift, måttliga alkoholkonsumtion. Det senare rättsfallet ger uttryck för en nyanserad bedömning, som återkommit i senare avgöranden (jfr Högsta domstolens två domar den 10 april 2001 i mål B 1887/99 [NJA 2001 s. 214] respektive mål B 4868/99). I brottmålen prövades om brott enligt privatinförsellagen begåtts. Denna prövning var samtidigt ett led i prövningen av om det i stället var fråga om varusmugglingsbrott enligt 1960 års varusmugglingslag, dvs. om någon i strid med införselförbuden i alkohollagen hade fört in alkohol till Sverige. Prövningen av frågan om varusmugglingsbrott innehöll en tolkning av 4 kap. 2 § andra stycket 2 alkohollagen (1994:1738) om att resande får föra in alkohol för eget eller familjens bruk. Högsta domstolen har i 2001 års två avgöranden angett att vad domstolen anfört om innebörden av personligt bruk enligt privatinförsellagen får anses giltigt även vid tolkningen av 4 kap. 2 § andra stycket 2 alkohollagen. Av redogörelsen kan konstateras att gränsdragningen mellan privat och kommersiell införsel har vållat vissa tillämpningsproblem. Det kan därför finnas skäl att införa cirkulationsdirektivets bestämmelse om gränsdragningen mellan privat och kommersiell införsel. Lagrådet har dock ansett att det bör kunna överlåtas till praxis att ge vägledning för hur gränsdragningen närmare skall ske och att cirkulationsdirektivets bestämmelse därför bör införas endast om det föranleds av EG-rättsliga skäl. Lagrådet har vidare framhållit att av principen om fördragskonform tolkning följer att direktivets innehåll i nu aktuell del lär beaktas av domstolarna och att eventuell vägledning dessutom kan ges på annat sätt än genom lagregler. Mot bakgrund av hur praxis utvecklats efter 1999 års rättsfall finns det, enligt regeringens mening, skäl att överväga om det numer verkligen finns behov av vägledning genom lagregler. Vad som bör eftersträvas är att myndigheterna gör en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och därvid bl.a. beaktar cirkulationsdirektivets innehåll. Ytterst är det fråga om att bedöma om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att varorna skall anses vara avsedda för personligt bruk i den mening som avses i lagen om alkoholskatt och lagen om tobaksskatt eller för annat ändamål, en bedömning som i praktiken bör stämma överens med tillämpningen av 4 kap. 2 § andra stycket 2 alkohollagen. Som hittills skett bör vägledning för denna bedömning kunna ske genom praxis. Vid behov kan vägledning ges på annat

sätt än genom lagregler, t.ex. verkställighetsföreskrifter. Med hänsyn till det nu sagda och till att det av EG-rättsliga skäl inte är nödvändigt att införa cirkulationsdirektivets bestämmelse om gränsdragningen mellan privat och kommersiell införsel ansåg regeringen att vägledning för hur gränsdragningen närmare skall ske även i fortsättningen kunde ges i praxis. För närvarande ansåg alltså regeringen att det inte fanns behov av regler till vägledning för bedömningen.

I budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1, volym 1 s. 224) vidhöll regeringen sin uppfattning i frågan såsom den redovisats ovan.

3.2. Kommersiell införsel

Enligt 4 kap. 2 § alkohollagen får spritdrycker, vin och starköl föras in till landet i kommersiellt syfte endast av den som enligt 1 § första stycket är berättigad att bedriva partihandel med sådana varor samt av detaljhandelsbolaget för att fullgöra sin skyldighet att på begäran anskaffa spritdrycker, vin eller starköl som inte hålls i lager. Berättigad att bedriva partihandel är den som godkänts som upplagshavare eller registrerats som varumottagare för sådana varor enligt lagen om alkoholskatt.

Kraven för att godkännas som upplagshavare är att man i Sverige avser att yrkesmässigt tillverka eller bearbeta skattepliktiga varor, för yrkesmässig försäljning till näringsidkare ta emot skattepliktiga varor från ett annat EG-land eller från en annan upplagshavare i Sverige, för yrkesmässig försäljning till näringsidkare inom EG, importera skattepliktiga varor från tredje land, att yrkesmässigt i större omfattning lagra skattepliktiga varor eller bedriva verksamhet i exportbutik. En ytterligare förutsättning är att man disponerar över ett utrymme som kan godkännas som skatteupplag och att man med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som upplagshavare.

Den som yrkesmässigt tar emot skattepliktiga varor från en godkänd upplagshavare i ett annat EG-land eller som yrkesmässigt från tredje land importerar skattepliktiga varor och som inte själv är godkänd som upplagshavare kan hos beskattningsmyndigheten ansöka om registrering som varumottagare. Registrering får meddelas den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och

omständigheterna i övrigt är lämplig som registrerad varumottagare.

De som har serveringstillstånd får registrera sig som varumottagare för att kunna importera alkoholdrycker direkt från utländska leverantörer, annars är de hänvisade till att handla av någon som har rätt att bedriva partihandel, se ovan, eller av detaljhandelsbolaget.

3.3. Distansförsäljning

I cirkulationsdirektivet anges att om alkohol- eller tobaksvaror avsänds eller transporteras direkt eller indirekt av en säljare eller för dennes räkning från ett medlemsland till en privatperson eller någon annan som inte är näringsidkare från ett annat medlemsland, s.k. distansförsäljning, skall varorna beskattas i destinationsmedlemsstaten. Skatten skall påföras säljaren och denne kan få återbetalning av den skatt som erlagts i avsändarlandet.

Dessa skatterättsliga bestämmelser om distansförsäljning har i Sverige tagits in i lagen om tobaksskatt och lagen om alkoholskatt. Som exempel på distansförsäljning kan nämnas postorderförsäljning och försäljning via Internet. Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl är dock inte tillåten i Sverige. Anledningen till detta är att försäljning av sådana drycker till privatpersoner för konsumtion endast får bedrivas av Systembolaget och av den som har meddelats serveringstillstånd. Någon annan form av försäljning för konsumtion är inte tillåten enligt svensk lag.

Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl står således i strid med den svenska alkohollagstiftningen. Det enda undantaget från förbudet är den försäljning som sker, genom Systembolagets försorg, enligt de särskilda rutiner som gäller för den s.k. privatimporten. Dryckerna utlämnas då av Systembolaget efter det att adressaten betalat kostnaden för skatt och hantering. Systembolaget kontrollerar då också att mottagaren har uppnått 20 års ålder.

Den som bryter mot införselrestriktionerna avseende alkohol kan dömas till ansvar enligt lagen om straff för smuggling, oavsett om införseln sker från tredje land eller ett annat EG-land. Brottet kan bedömas som smuggling enligt 3 eller 4 § smugglingslagen, som grov smuggling enligt 5 § eller, vid grov oaktsamhet, som olovlig införsel enligt 7 §. Att införselrestriktionerna efterlevs

kontrolleras av Tullverket med stöd av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

Trots ovanstående finns i lagen om alkoholskatt intaget bestämmelser, grundade på cirkulationsdirektivet, om hur beskattning skall ske av distansförsäljning till privatpersoner i Sverige, se prop. 1994/95:56 s. 89–91 där det anges bl.a. följande.

Fråga är alltså om försäljning till en svensk privatperson eller till annan som tar emot varor och inte är näringsidkare. De nu beskrivna reglerna om distansförsäljning avser således postorderförsäljning etc. till privatpersoner m.fl. i Sverige. Om varorna inte sänds hit på detta sätt, utan den svenske kunden själv tar hand om varorna i ett annat EG-land och sedan själv fraktar hit dem, skall beskattning inte ske här om varorna endast är avsedda för privat bruk.

Frågan om förbudet mot distansförsäljning och om kravet enligt svensk lag på att privatpersoners införsel för personligt bruk måste ske genom att man själv bär/transporterar alkoholen över gränsen är förenligt med EG-rätten har prövats av domstolarna och lett till olika utgång.

Hovrätten över Skåne och Blekinge har i en dom den 27 maj 2003 ogillat ett åtal för varusmuggling där en person köpt 19,2 liter spritdrycker i Spanien och därefter låtit skicka dem till sin bostadsadress i Sverige genom anlitande av ett transportföretag. Hovrätten fann därvid att det närmast undantagslösa förbudet för privatpersoner att införa alkoholdrycker till Sverige, annat än i samband med personlig inresa, måste anses oproportionerligt i EGrättslig mening när intresset att skydda folkhälsan ställs mot förbudets betydelse som handelshinder och anförde i domen följande.

Regler som tillåter att en enskild person på annat sätt än vid inresa till Sverige inför alkoholdrycker som han för eget bruk inköpt vid besök i ett annat EG-land kan inte antas i någon större utsträckning påverka alkoholkonsumtionen i landet mot bakgrund bl.a. av att det är tillåtet för personen att föra in samma varor vid inresa. De svårigheter som kan förekomma beträffande kontroll av den mottagande personens ålder och övriga formella förutsättningar för införseln är inte sådana att de i sig kan motivera ett förbud mot denna typ av införsel. Svårigheterna måste istället mötas med kontroller som inte förhindrar handelsutbytet mellan

medlemsstaterna (jfr. beträffande gåvoförsändelser prop. 1998/99:134 s. 111).

Domen har inte överklagats. Hovrätten för Västra Sverige har i en dom den 20 januari 2003 funnit att 720 kartonger med vardera 6 flaskor vin, totalt 3 240 liter, som ett antal privatpersoner beställt från Spanien på postorder via Internet och för vilka frakten beställts via en annan hemsida på Internet skall förverkas enligt lagen om straff för smuggling. Hovrätten fann därvid att de regler som omgärdar Systembolagets privatimport är så intimt förknippade med de alkoholpolitiska syften som ligger bakom monopolet – bl.a. skyddet för folkhälsan – och då dessa regler uppenbarligen skulle kunna åsidosättas om distansförsäljning dessutom tilläts ske direkt till konsumenterna, att de inte kan anses strida mot EG-rätten. Domen har överklagats till Högsta Domstolen, som genom beslut den 30 mars 2004 hemställt om förhandsavgörande beträffande följande frågor rörande tolkningen av artiklarna 28, 30 och 31 i EG-fördraget. 1) Kan det anses att det nyss angivna importförbudet utgör en del

av detaljhandelsmonopolets funktionssätt och att det på den grunden inte hindras av artikel 28 utan skall prövas endast enligt artikel 31? 2) Om frågan under 1) besvaras jakande, är importförbudet i så

fall förenligt med de villkor för statliga handelsmonopol som anges i artikel 31? 3) Om frågan under 1) besvaras nekande, skall artikel 28 i EG-

fördraget tolkas så, att den i princip utgör hinder för det aktuella importförbudet trots den skyldighet för systembolaget som föreligger att på begäran anskaffa alkoholdrycker som inte finns i lager? 4) Om frågan under 3) besvaras jakande, kan ett sådant import-

förbud då anses befogat och proportionellt för att skydda människors hälsa och liv?

Ett yttrande i målet skall avges från den svenska regeringen till EGdomstolen i mitten av juli månad 2004.

Gränsdragningen mellan införsel för privat bruk och införsel av kommersiell natur i form av distansförsäljning har varit föremål för EG-domstolens prövning i målet C 296/95 (The Man in Black).

Kommissionen har under vecka 28 innevarande år fattat beslut om att stämma Sverige inför EG-domstolen på grund av förbudet mot annan privatimport än den som sker genom Systembolagets försorg. Sverige har i sitt svar på kommissionens motiverade yttrande i oktober 2003 gjort gällande att förbudet inte strider mot EU:s lagstiftning eftersom det är en viktig del av alkoholmonopolet och skyddet av folkhälsan. Kommissionen har dock inte accepterat Sveriges ståndpunkt utan menar att förbudet är ett oproportionerligt stort hinder för svenska konsumenter att få tillgång till hela EU:s marknad då det finns andra sätt, som inte begränsar handeln mellan medlemsländerna, att skydda konsumenter från alltför stort alkoholintag.

3.4. Systembolagets direktimport av alkoholdrycker

De alkoholdrycker som Systembolaget inte har i lager skall bolaget importera på begäran av privatkunder. Detta skall inte förväxlas med distansförsäljning, då det i detta fall är Systembolaget som importerar produkter från producenter som inte har någon representant i Sverige. Denna importmöjlighet infördes den 1 januari 2000 för att minska kostnaderna och förenkla förfarandet för privatpersoner. Tidigare fick Systembolaget köpa de beställda varorna via en partihandlare som i sin tur importerade varorna.

3.5. Gåvoförsändelser

Införsel av spritdrycker, vin och starköl får, sedan den 1 januari 2000, ske som enstaka gåvoförsändelse under yrkesmässig befordran från en enskild person i ett annat land till en enskild person i Sverige, som har fyllt 20 år, om dryckerna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Möjligheten att sända spritdrycker, vin och starköl som gåva till enskilda personer i Sverige infördes sedan kommissionen uppmärksammat Sverige på att avsaknaden av denna möjlighet innebar en kvantitativ importrestriktion enligt EG-fördraget.

4. Kartläggning av alkoholkonsumtionen – totalt, per alkoholdryck och för olika delmängder

Alkoholkonsumtionen i landet består dels av den i Sverige statistikförda försäljningen av alkoholdrycker på Systembolaget, restauranger och av folköl (även kallad registrerad alkoholkonsumtion), dels av alkoholdrycker som inte statistikförs i Sverige. Sistnämnda, som fortsättningsvis kommer att benämnas oregistrerad alkoholkonsumtion, består av alkohol som har förts in i Sverige från andra länder genom såväl resandeinförsel som smuggling, samt av hemtillverkning av alkoholdrycker.

Vid beräkningar av den totala alkoholkonsumtionen är utgångspunkten uppgifter om den registrerade delen. Dessa fångar upp den största delen av konsumtionen av alkohol i landet och sammanställs utifrån månatliga försäljningssiffror från Systembolaget och Svensk dryckesstatistik (Delfi). Sistnämnda avser försäljningen av öl på restaurang och folköl i livsmedelsbutiker. För att få en bild av även den oregistrerade konsumtionen har sedan juni år 2000 månatliga frågeundersökningar genomförts riktade till den vuxna delen av Sveriges befolkning (16–80 år). Frågorna rör resandeinförsel, smuggling och hemtillverkning av sprit, vin och öl. Dessa mätningar genomförs vid varje månadsskifte av TEMO på uppdrag av SoRAD inom ramen för det s.k. Monitorprojektet. Vid varje tillfälle genomförs 1 500 telefonintervjuer och frågorna avser den senaste 30-dagarsperioden. Det är dessa data som ligger till grund för de uppgifter om oregistrerad alkohol som redovisas och analyseras i detta och kommande kapitel.

Skattningarna av totalkonsumtionen utgår således från den i Sverige registrerade alkoholkonsumtionen (försäljningen) och kompletteras med skattningarna av mängden oregistrerad alkoholkonsumtion. Det bör påpekas att uppgifterna om oregistrerad alkoholkonsumtion är just skattningar av de olika delmängderna. Det finns olika metodologiska problem förknippade med självrapporterade svar uppgivna i frågeundersökningar vilket gör det svårt att mäta de

exakta nivåerna. Mätningar har dock genomförts på samma sätt i fyra år och ger sannolikt en bra bild av utvecklingen av de olika mängderna oregistrerad alkohol.

För att en jämförelse skall vara möjlig mellan olika alkoholdrycker med olika alkoholstyrka är konsumtionen av dryckerna i tabeller nedan omräknade till ren (100 procent) alkohol per invånare 15 år och äldre.

4.1. Konsumtionsutvecklingen

Den svenska alkoholkonsumtionen har ökat kraftigt sedan mitten av 1990-talet. År 1996 uppskattades den totala alkoholkonsumtionen i Sverige till ca 8,0 liter ren (100 procent) alkohol per invånare 15 år och äldre, år 2003 till ca 10,3 liter. Detta är en ökning med nästan 30 procent, varav den största delen ägt rum sedan år 2000 då konsumtionen beräknades till 8,4 liter. År 2001 skattades den till 9,1 liter och år 2002 till 9,9 liter. Under år 2003 ökade alkoholkonsumtionen med drygt 4 procent, vilket är klart lägre ökningstakt än under både år 2001 (+ 8 procent jfr. med år 2000) och år 2002 (+ 9 procent jfr med 2001). Ökningen år 2003 förklaras av en ökad resandeinförsel, speciellt av sprit, ökad smuggling av starköl samt en ökad vin- och starkölsförsäljning på Systembolaget.

Under 2000-talet har den totala konsumtionen ökat med mer än 20 procent och ligger nu på en nivå som är högre än under mellanölsperiodens sista år i mitten av 1970-talet. Detta framgår av tabell 4.1, som också visar hur konsumtionen av de olika alkoholdryckerna förändrats över tid. Som framgår av tabellen är ökningen sedan mitten av 1990-talet resultatet av en ökad vin- och starkölskonsumtion. Både vin- och starkölskonsumtionen har ökat med ca 80 procent sedan 1995. År 2003 ökade vinkonsumtionen med ca 5 procent och starkölskonsumtionen med ca 9 procent.

Vidare framgår av tabellen att den sjunkande konsumtionstrend som sprit uppvisat alltsedan slutet av 1970-talet upphört. Den lägsta konsumtionsnivån av sprit uppvisades år 2000. Därefter har emellertid spritkonsumtionen ökat, från ca 2,3 liter ren alkohol år 2000 till 2,6 liter år 2003. Fortfarande är dock nivån lägre än i mitten av 1990-talet och bakåt.

Tabell 4.1 Alkoholkonsumtionen i Sverige under olika år: totalt och per alkoholdryck (i antal liter ren ([100 %] alkohol per invånare 15 år och äldre; registrerad plus skattningar av oregistrerad alkoholkonsumtion)

Alkoholdryck

1976 1978 1989 1990 1993 1995 1996 1998 2000 2001 2002 2003

Sprit --- --- 3,0 2,9 2,9 2,7 2,7 2,5 2,3 2,5 2,6 2,6 Vin --- --- 2,3 2,4 2,2 2,2 2,3 2,6 3,0 3,4 3,8 4,0 Starköl --- --- 1,3 1,3 1,3 1,6 1,7 1,8 2,1 2,4 2,7 2,9 Folköl --- --- 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 1,2 1,0 0,9 0,8 0,8

Total 8,8 8,1 7,7 7,8 7,7 7,8 8,0 8,1 8,4 9,1 9,9 10,3 alkoholkonsumtion

Källor: Kühlhorn, m.fl., 2000; Leifman, 2003; Leifman & Gustafsson, 2003.

P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman.

Den svenska alkoholkonsumtionen är fortfarande lägst eller bland de lägsta av samtliga av de 15 länder som var medlemmar i EU fram till utvidgningen den 1 maj 2004. Avståndet till övriga länder har dock mer än halverats sedan 1995. I dag skiljer inte mer än 1,5–2 liter till EU-genomsnittet (baserat på de 15 EU-länderna), den oregistrerade alkoholen (mörkertalet) inräknad. 1995 var avståndet ca 3,5–4 liter. Detta framgår av figur 4.1, som visar den svenska konsumtionsutvecklingen jämfört med den i de s.k. vinländerna (Grekland, Italien, Frankrike, Portugal, Spanien) och ölländerna (länderna i Centraleuropa, Storbritannien och Irland).

Enbart den försålda, registrerade försäljningen redovisas för vin- och ölländerna. Även i dessa länder förekommer oregistrerad alkoholkonsumtion, men sannolikt inte alls i samma utsträckning som i Sverige och andra nordiska länder (Leifman, 2001a; Leifman, m.fl., 2002). Skulle dessa mängder ändå inkluderas så skulle konsumtionsnivåerna givetvis ligga något högre, sannolikt 0,5–1 liter högre, men trenderna skulle, i stort sett, vara desamma.

Figur 4.1 Konsumtionstrenderna för vin- och ölländerna bland de tidigare 15 EU-länderna och för Sverige

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22

1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

L ite r re n ( 100%) a lk ohol per inv . 1 5 år och äld re

Sverige Sverige (reg. kons. plus skattningar av oreg. kons.) Vinländerna (exkl. Grekl.) Ölländerna

Denna utjämningsprocess, som bl.a. inneburit att den svenska konsumtionen närmat sig andra länders inom EU, beror till del på försvagningen av den nationella alkoholpolitikens styrmedel. Men det är inte hela förklaringen. Människor och varor rör sig i dag över gränser på ett helt annat sätt än tidigare. Den snabba utvecklingen av kommunikationsteknologin har bidragit till att livsstilarna mellan olika länder tenderar att bli allt mer lika varandra. Detta gäller inte enbart ungdomar från olika länder som samtidigt kan se på samma TV-program med samma innehåll. Även den allt större spridningen av Internet har sannolikt bidragit till allt mer homogena livsstilar mellan människor.

Även alkoholvanorna blir alltmer utjämnade mellan olika länder, åtminstone inom EU. I Sydeuropa sjunker alkoholkonsumtionen, i synnerhet vinkonsumtionen som utgör en allt mindre andel av den totala konsumtionen. I länder i norra Europa, däribland Sverige, ökar konsumtionen, inte minst av vin som svarar för en allt större andel av totalkonsumtionen av alkohol. Inte bara konsumtionsnivåerna, utan således även dryckespreferenserna (val av dryck), har utjämnats betydligt mellan länder i Europa (se t.ex. Leifman, 2001b).

4.2. Konsumtion och konsumtionsutveckling i olika grupper av befolkningen

I detta avsnitt redovisas alkoholkonsumtionen bland män och bland kvinnor och för olika åldersgrupper. Regionala skillnader i alkoholkonsumtion (och alkoholskador) behandlas ingående i ett senare kapitel (kapitel 6).

4.2.1. Män och kvinnor

Männen dricker mer än dubbelt så mycket alkohol som kvinnorna. För männen innebar det år 2003, i runda tal, 14 liter ren alkohol (per man invånare 15 år och äldre) och för kvinnorna ca 6 liter. Omräknat till sprit (40 volymprocent) motsvarar detta ca 70 cl i veckan för männen och 30 cl för kvinnorna och i vin (12 volymprocent) 3 flaskor i veckan för männen och 1,3 för kvinnorna.

Det bör dock nämnas att alkoholkonsumtionens fördelning är mycket skev. Den tiondel av konsumenterna som dricker mest svarar för ca hälften av den totala alkoholkonsumtionen och endast 30 procent dricker mer än medelvärdet. Medianvärdet är drygt hälften av medelvärdet.

I en studie av riksrepresentativa frågeundersökningar genomförda under senare år visade det sig att den relativa konsumtionsökningen under perioden 1996 till 2002 varit ungefär densamma för både könen (i åldrarna 16–75 år), nämligen en ökning på ca 30 procent (Leifman, 2003). För kvinnorna var denna ökning främst resultatet av en ökad vinkonsumtion, bland männen svarade starkölet för den största delen av konsumtionsökningen.

4.2.2. Olika åldersgrupper

Det stora antalet intervjuade personer inom ramen för Monitorprojektet (ca 18 000 per år) gör det möjligt att redovisa en detaljerad fördelning av konsumtionen i ett större antal åldersklasser (två-årsklasser). Detta redovisas i figur 4.2. För båda könen framkommer att konsumtionen är som högst i början av 20-årsåldern – för männen i åldersgruppen 24–25 år och bland kvinnorna i åldern 20–21 år. Därefter sjunker konsumtionen med ökad ålder fram till början (männen) eller mitten (kvinnorna) av 30-årsåldern. För männen ligger konsumtionen sedan kvar på ungefär samma nivå för att

därefter, med början i 40-årsåldern, uppvisa en gradvis minskning med stigande ålder fram till mitten av 50-årsåldern. Bland kvinnorna däremot är det snarare frågan om en viss konsumtionsökning efter den, relativt sett, låga konsumtionen runt 30–35-årsåldern, en ökning som når sin kulmen i början av 40-årsåldern (42–43-åringar) och som sedan ligger kvar på ungefär samma nivå fram till mitten av 50-årsåldern. Därefter minskar konsumtion gradvis med ökad ålder fram till slutet av 60-årsåldern. De därpå följande åldersgrupperna uppvisar små konsumtionsskillnader.

Figur 4.2 Självrapporterad alkoholkonsumtion per månad bland män och bland kvinnor i olika åldersgrupper (två-årsklasser) under perioden juni 2001 till december 2002, uttryckt i liter ren (100 %) alkohol per månad (30 dagar) (ej uppräknad mot totalkonsumtionen) (n=28554)

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20

16-17

18-19

20-21

22-23

24-25

26-27

28-29

30-31

32-33

34-35

36-37

38-39

40-41

42-43

44-45

46-47

48-49

50-51

52-53

54-55

56-57

58-59

60-61

62-63

64-65

66-67

68-69

70-71

72-73

74-75

76-77

78-79

80-81

L it er r en ( 100 % ) a lkohol pe r 30 da ga r

Män

Kvinnor

Konsumtionen bland unga män och kvinnor i 20–24-årsåldern är ca 45–50 procent högre än genomsnittet för alla män respektive kvinnor i åldrarna 16–80 år. Detta innebär att den faktiska konsumtionen för 20–24-åriga män sannolikt uppgår till ca 20 liter alkohol per år och för kvinnorna i samma åldersgrupp till knappt 9 liter. Omräknat till sprit (40 volymprocent) motsvarar detta för de unga männen ca 96 cl sprit i veckan och för de unga kvinnorna drygt 40 cl i veckan. I antal starköl (ca 5,5 volymprocent) motsvarar 20 liter ren alkohol nästan 14 burkar i veckan och de unga kvinnornas 9 liter ca 6 burkar i veckan.

Undersökningar genomförda i Norge uppvisar en åldersfördelning lik den svenska. Men kanske mer intressant är att detta svensk-norska mönster, med en konsumtionstopp runt de dryga 20, inte framkommit vid analyser av data från länder i Sydeuropa och vissa länder i Centraleuropa (se t.ex. Leifman, 2000, 2002). Med undantag av Storbritannien och kanske Irland, där likaledes konsumtionen tycks vara som högst i unga år, uppvisar andra länder små åldersskillnader (med undantag av de allra yngsta och äldsta). Konsumtionen tycks snarast vara något högre bland de medelålders (ca 40–45-årsåldern) än bland de yngre vuxna.

I den ovan nämnda studien (Leifman, 2003) analyserades även konsumtionsutvecklingen i tre olika åldersgrupper: 16–29, 30–49, samt 50–75-åringar. Konsumtionsökningen från år 1996 till år 2002 framkom i samtliga grupper för båda könen med undantag av 30– 49-åriga kvinnor. Bland unga män (16–29-åringar) tycks konsumtionen ha ökat som allra mest från 1998 till 2000, för att år 2002 vara på ungefär samma nivå som år 2000. Unga kvinnor uppvisade en blygsam ökning mellan 1998 och 2002, men en större ökning mellan 1996 och 1998. Den största konsumtionsökningen bland kvinnorna framkom i den äldsta åldersgruppen (50–75-åringarna). En stor del av konsumtionsökningen svarade vinet för, speciellt bland kvinnorna, och i synnerhet de äldre av dem. Lådvinet introducerades i november 1996 och svarade år 2003 för ca 46 procent av Systembolagets totala vinförsäljning.

En viktig iakttagelse är att konsumtionen bland de yngsta (16–29åringar) inte uppvisar ökningar sedan år 2000. Även de drogvaneundersökningar bland skolelever i årskurs 9 som genomförs av Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) visar på konsumtionsökningar under 1990-talet, men en stabilisering eller till och med nedgång i flera alkoholmått efter 2001 eller 2002. Detta tycks vidare i större utsträckning gälla pojkarna än flickorna (CAN, 2004). Konsumtionsnivån under de senaste åren ligger dock fortfarande klart högre än i början eller mitten av 1990-talet. Vid jämförelser med ungdomar i samma ålder (15−16-årsåldern) i 28 andra länder i Europa år 1999 visade det sig att de svenska ungdomarna låg högre än genomsnittet i konsumtionsnivå och bland de 7−8 länderna med högst förekomst av berusningsdrickande (ESPAD, 1999, se Hibell, m.fl., 2000).

4.3. Konsumtion av de olika alkoholdryckerna år 2003

I tabell 4.2 redovisas den totala alkoholkonsumtionen och konsumtionen av de olika delmängderna under år 2003 mer i detalj. Av samtliga alkoholdrycker konsumerade svensken mest vin. Som framgår av tabellen svarade vin, det vill säga både ”vanligt” vin (med upp till 15 volymprocent alkohol), starkvin (15–22 volymprocent) och cider (> 3,5 volymprocent), för 39 procent av den totala konsumtionen, mätt i ren alkohol. Konsumtionen av starköl uppgick till ca 29 procent och spritkonsumtionen till 25 procent. Folköl, som främst säljs i landets livsmedelsbutiker, svarade för 8 procent av konsumtionen.

Tabell 4.2 Skattning av den totala alkoholkonsumtionen av sprit, vin, starköl och folköl i Sverige under år 2003, uppdelad på olika alkoholdrycker och anskaffningssätt

Alkoholdryck och anskaffningssätt

Per invånare 15 år

och äldre, i liter

ren alkohol

Andel av respektive alkoholdryck

Andel av den totala konsumtionen (i ren alkohol)

Sprit 2,58 liter 100 %

25 %

Systembolagets försäljning 1,14

44 %

11 %

Resandeinförsel

0,97

37 %

9 %

Smugglad

0,17

6 %

2 %

Restaurangförsäljning

0,16

6 %

2 %

Hembränd

0,15

6 %

1 %

Vin 4,00 liter 100 %

39 %

Systembolagets försäljning 2,57

64 %

25 %

Resandeinförsel

0,75

19 %

7 %

Restaurangförsäljning

0,34

9 %

3 %

Hemtillverkat

0,24

6 %

2 %

Smugglat

0,09

2 %

1 %

Starköl 2,93 liter 100 %

29 %

Systembolagets försäljning 1,37

47 %

13 %

Restaurangförsäljning

0,60

20 %

6 %

Resandeinförsel

0,55

19 %

5 %

Smugglat

0,40

14 %

4 %

Hemtillverkat

0,01

0 %

0 %

Folköl 0,80 liter 100 %

8 %

Livsmedelsbutiker

0,79

99 %

8 %

Restaurangförsäljning

0,01

1 %

0 %

Summa 10,31 liter

100 % 100 %

Källor: SoRAD, Systembolaget, Statens folkhälsoinstitut.

P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman.

4.3.1. Folköl

I stort sett all folköl som konsumerades under år 2003 var köpt i livsmedelsbutiker. Ungefär 42 procent av folkölskonsumtionen bestod av öl med en alkoholstyrka på maximalt 2,8 volymprocent. De resterande 58 procenten bestod av öl med en styrka på upp till 3,5 volymprocent.

Det har kommit till utredningens kännedom att även en del av den folköl som säljs i butiker i Sverige är att betrakta som oregistrerad. Det rör sig om folköl som införts till Sverige utan att mervärdesskatt eller punktskatt har betalats (moms 12 procent på vederlaget och punktskatt 1,47 kr per liter överstigande 2,8 volymprocent). Omfattningen av denna hantering är okänd, men av hos Skatteverket pågående utredningar i juni 2004 framgår att det kan röra sig om relativt stora kvantiteter. Det är således möjligt att den faktiska konsumtionen av folköl ligger högre än de 0,8 liter ren alkohol som den registrerade visar. Här måste dock mer ingående studier och beräkningar genomföras av omfattningen av oregistrerad folkölsförsäljning. Utredningen redovisar en folkölskonsumtion endast bestående av den registrerade försäljningen för år 2003 om 0,8 liter ren alkohol, men är medveten om att denna siffra kan vara för låg.

4.3.2. Starköl

47 procent av det starköl som konsumerades i Sverige var köpt i Systembolagets butiker, medan 20 procent konsumerades på restauranger. Ungefär 19 procent var infört till Sverige av resenärer och 14 procent hade smugglats in i landet. Konsumtionen av hemtillverkat starköl uppgick till knappt mätbara mängder (0,01 liter i ren alkohol).

4.3.3. Vin

Av det vin som konsumerades i landet, både vanligt vin och starkvin, var ungefär 65 procent inhandlat på Systembolaget. 19 procent var infört till landet vid resor, medan 2 procent hade smugglats in. Konsumtionen av vin på restauranger uppgick till ca 7 procent och hemtillverkat vin till ca 6 procent av den totala vinkonsumtionen år 2003.

4.3.4. Sprit

Av all sprit som konsumerades var 44 procent köpt på Systembolaget. Ungefär 37 procent var införd i samband med resor till Sverige. Insmugglad sprit stod för 7 procent av spritkonsumtionen medan 6 procent var hemtillverkad sprit, det vill säga hembränt. Restaurangförsäljningen uppgick till 7 procent av spritkonsumtionen.

4.4. Hur de olika alkoholdryckerna anskaffades år 2003

I tabell 4.3 redovisas den totala konsumtionen i landet under år 2003, uppdelad på alkoholdryckerna sprit, vin, starköl och folköl. Konsumtionen av dryckerna är dessutom redovisad efter på vilket sätt de anskaffades, dvs. om de var köpta på Systembolaget, i livsmedelsbutiker (folköl), konsumerade på restauranger, införda till landet vid resor, insmugglade eller hemtillverkade. Uppgifterna avser även här konsumtion bland den del av befolkningen som är 15 år och äldre, mätt i ren (100 procent) alkohol.

Det visar sig att Systembolagets försäljning av vin, sprit och starköl, i nämnd ordning, toppar tabellen, följd av livsmedelsbutikernas folkölsförsäljning. Därefter följer resandeinförsel av sprit och vin följd av konsumtionen av starköl på restauranger. Längst ner i tabellen återfinns konsumtionen av smugglat vin, folköl på restauranger och hemtillverkat starköl.

Tabell 4.3 Konsumtionen av alkoholdrycker i Sverige under år 2003, uppdelad på alkoholdryck och anskaffningssätt, i procent av totalkonsumtion i ren alkohol

Alkoholdryck och anskaffningssätt Andel av den totala alkoholkonsumtionen (i ren alkohol) Vin, Systembolaget 25 % Starköl, Systembolaget 13 % Sprit, Systembolaget 11 % Sprit, resandeinförsel 9 % Folköl, livsmedelsbutiker 8 % Vin, resandeinförsel 7 % Starköl, restauranger 6 % Starköl, resandeinförsel 5 % Starköl, smugglat 4 % Vin, restauranger 3 % Vin, hemtillverkat 2 % Sprit, restauranger 2 % Sprit, smugglad 2 % Sprit, hembränd 1 % Vin, smugglat 1 % Folköl, restauranger 0 % (0,1 %) Starköl, hemtillverkat 0 % (0,1 %)

Totalt 100 %

Total konsumtion per invånare 15 år och äldre, i 100 % alkohol = 10,3 liter

Källor: SoRAD, Systembolaget, Statens folkhälsoinstitut.

4.4.1. Alkoholkonsumtion år 2003 efter anskaffningssätt

I tabell 4.4 redovisas hur stor andel av den totala konsumtionen som hade sitt ursprung i köp på Systembolaget, på restauranger, i livsmedelsbutiker, i resandeinförsel, i smuggling och i hemtillverkning. Enligt beräkningarna stod försäljningen på Systembolaget, på restauranger och i livsmedelsbutiker (den registrerade försäljningen) för 68 procent av den totala alkoholkonsumtionen under år 2003, mätt i ren alkohol, vilket är en minskning med ca 2 procentenheter jämfört med år 2002. Andelen resandeinförsel uppgick till 22 procent, medan smuggling och hemtillverkning uppgick till drygt 6 respektive ca 4 procent. Sammantaget uppgick således den oregistre-

rade konsumtionen till ca 32 procent av totalkonsumtionen. Detta är en ökning med 2 procentenheter sedan år 2002 (se också nedan).

Tabell 4.4 Den totala alkoholkonsumtionen under år 2003 i ren (100 %) alkohol efter anskaffningssätt

Anskaffningssätt I liter ren (100 %) alkohol per invånare 15 år och äldre

Andel av den totala konsumtionen (i 100 % alkohol)

Förändring mellan 2002 och 2003

Systembolaget

5,08

49 %

+ 2

Restauranger 1,10 11 % +1 Livsmedelsbutiker 0,80 8 % - 4 Resandeinförsel 2,27 22 % + 21 Smuggling 0,66 6 % + 18 Hemtillverkning 0,40 4 % - 26

Totalt

10,31

100 %

+ 4

Källor: SoRAD, Systembolaget, Statens folkhälsoinstitut.

P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman.

4.4.2. Försäljning på Systembolaget

Vin var den dryck som Systembolaget sålde mest av under år 2003, följt av starköl och sprit, mätt i ren alkohol. Försäljningen av vin utgjorde drygt hälften (51 %) av Systembolagets försäljning över disk, medan starköl uppgick till 27 och sprit till 22 procent. Fyrtionio procent av den totala alkoholkonsumtionen 2003 bestod av alkohol inköpt på Systembolaget.

4.4.3. Restaurangförsäljning

Starköl var den dominerande drycken som konsumerades på restauranger, följt av vin och sprit. Starkölet utgjorde 54 procent av all den alkohol som intogs på restauranger, medan vinet stod för 31 procent, mätt i ren alkohol. (Det är dock värt att notera att i kategorin vin även återfinns försäljningen av cider.) Sprit utgjorde ungefär 15 procent av restaurangkonsumtionen, medan folkölets andel var knappt 1 procent (se tabell 4.2). Totalt svarade restaurang-

försäljningen för 11 procent av den totala alkoholkonsumtionen 2003.

Det bör påpekas att detta avsnitt rör den registrerade (beskattade) alkoholförsäljningen på restauranger. Därtill tillkommer den mängd (oregistrerad) alkohol som säljs illegalt på restauranger. Det mesta av denna utgörs i dag av alkoholdrycker som smugglas in i landet, även om hembränd sprit också kan förekomma. Hur stora kvantiteter det rör sig om är oklart. I de fall som den illegala restaurangalkoholen transporteras över gränsen av privatpersoner under förespegling av införsel för personligt bruk så är det dock troligt att denna ingår som en del av den alkoholinförsel som SoRAD uppskattar månad för månad. Frågan diskuteras mer i detalj i kapitel 5.4.

4.4.4. Försäljning i livsmedelsbutiker

Försäljningen av folköl i livsmedelsbutiker var lägre än Systembolagets försäljning av starköl, mätt i ren alkohol. Knappt 8 procent av all konsumerad alkohol under år 2003 utgjordes av folköl (se t.ex. tabell 4.2).

4.4.5. Resandeinförsel

Med resandeinförsel avses här den alkohol som förs in i landet av privatpersoner och som inte är avsedd för att säljas vidare för att tjäna pengar på det. I de frågeundersökningar som pågått månatligen sedan juni 2000 och som ligger till grund för beräkningarna av omfattningen av all oregistrerad alkoholkonsumtion, klassificeras all införd alkohol som personer uppger att de för med sig vid inresa till Sverige, upp till den indikativa kvoten, som resandeinförsel. Dessa indikativa kvoter är 10 liter sprit, 20 liter starkvin, 90 liter vin samt 110 liter starköl (se kap. 3 och kap. 5).

Sprit var den dryck som svenska resenärer under år 2003 förde med sig mest av till Sverige, mätt i ren alkohol, följt av vin. Införseln av starköl var lägre än införseln av såväl vin som sprit (se t.ex. tabell 4.2). Av den totala konsumtionen av resandeinförd alkohol i ren alkohol utgjorde sprit 43 procent, vin 33 procent och starköl 24 procent. Som framgår av tabell 4.4 svarade resandeinförseln för 22 procent av den totala alkoholkonsumtionen år 2003.

I tabell 4.5 redovisas resandeinförseln av sprit, vin och starköl i volymliter av respektive dryck för varje månad under år 2003. Indexet i den högra kolumnen anger ett värde för respektive månad där 100 är medelvärdet för mängden införda drycker per månad under den aktuella perioden, mätt i ren alkohol. Den totala införseln varierar kraftigt över året. Införseln var t.ex. drygt 2,5 gånger större under juli än under mars (mätt i ren alkohol). Uppgifter för enskilda månader är dock behäftade med relativt stora statistiska felmarginaler och bör därför tolkas med försiktighet.

Tabell 4.5 Skattad resandeinförsel av sprit, vin och starköl per månad under år 2003. I antal tusen volymliter av respektive alkoholdryck.

Index: volymliter ren alkohol (100 %) i genomsnitt per månad =100

Månad Sprit Vin Öl Liter ren alkohol

Index

Januari 870 1 830 5 420 860 63 Februari 1 140 1 900 4 400 910 67 Mars 1 050 2 200 1 970 790 58 April 1 880 4 240 10 370 1 820 134 Maj 1 440 3 510 6 710 1 360 100 Juni 1 420 3 750 6 220 1 350 99 Juli 1 830 6 270 9 260 2 000 147 Augusti 1 730 3 990 7 280 1 570 116 September 1 650 3 760 4 500 1 360 100 Oktober 1 780 3 120 6 340 1 440 106 November 2 130 5 230 8 000 1 900 140 December 1 660 3 200 4 450 1 280 94

Totalt

18 600 43 000 74 900 16 300

100

4.5. Registrerad och oregistrerad alkoholkonsumtion

Figur 4.3 visar utvecklingen av den registrerade alkoholkonsumtionen i Sverige från 1950 till 2003, dvs. försäljningen på Systembolaget, restauranger och av folköl (samt mellanöl under perioden 1965 till 1977) i livsmedelsbutiker. Som lägst har denna legat på 4,6 liter och som högst på 7,7 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre. Den högsta siffran, som uppmättes 1976, var resultatet av en mycket kraftig försäljningsökning sedan början av 1960-talet och framåt. Efter år 1976 sjönk försäljningen med 22 procent fram

till år 1984 för att under de därpå följande fem åren visa en mindre uppgång. Vid tiden för dessa förändringar var konsumtionen av oregistrerad alkohol inte mer omfattande än att förändringar i den registrerade konsumtionen kunde användas som indikator på de faktiska förändringarna. Detta visar inte minst de starka samband som i flera svenska studier framkommit mellan förändringar i den registrerade konsumtionen och i olika alkoholrelaterade skador.

Det är emellertid osäkert om de förändringar som ägt rum i den registrerade konsumtionen under de senaste tio åren fortfarande är en bra indikator på de faktiska förändringarna. Från år 1989 till år 1998 sjönk exempelvis den registrerade konsumtionen med 0,7 liter ren alkohol (11 procent). Under samma period ökade den oregistrerade konsumtionen med drygt 80 procent, från 1,2 till 2,2 liter ren alkohol (Kühlhorn m.fl., 2000). Ökningen av den oregistrerade konsumtionen beräknades således vara större än minskningen av den registrerade och resultatet blev att totalkonsumtionen hade ökat.

Figuren visar vidare att försäljningen ökat sedan år 1998 för att under år 2003 uppgå nära 7,0 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre. Detta är en ökning med 21 procent jämfört med år 1998. Under år 2003 uppvisade dock den registrerade konsumtionen enbart en svag ökning jämfört med år 2002 (från 6,87 till 6,98 liter) som var resultatet av en fortsatt ökad starköls- (+ 4,4 procent) och vinförsäljning (inklusive starkvin och cider) (+ 4,8 procent) på Systembolaget. Folkölsförsäljningen fortsatte att minska (- 4 procent jfr med år 2002) och spritförsäljningen på Systembolaget sjönk med ca 5 procent, speciellt snabbt under det sista kvartalet, efter den danska spritskattesänkningen den 1 oktober år 2003. Totalt ökade Systembolagets totala försäljning i ren (100 %) alkohol per invånare 15 år och äldre med 2,5 procent. Detta kan jämföras med ökningen år 2002 med 8,5 procent (jämfört med år 2001) och år 2001 med 6,8 procent (jämfört med år 2000).

Figur 4.3

Registrerad alkoholförsäljning i Sverige 1950–2003

omräknad till 100 % alkohol per invånare, 15 år och äldre (Systembolagets försäljning, restaurangförsäljning och försäljning av folköl)

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

L it er re n (100 % ) a lkohol pe r i nv. 15 å r oc h ä ldre

Sprit Starköl Folköl Mellanöl Vin Totalt

I motsats till den registrerade konsumtionen uppvisade den oregistrerade alkoholkonsumtionen en relativt kraftig ökning med närmare 12 procent, från knappt 3,0 liter år 2002 till drygt 3,3 liter år 2003 jämfört med år 2002. Denna ökning förklaras först och främst av en ökad spritinförsel, men också av en ökad smuggling av starköl. Spritsmugglingen sjönk dock, likaså konsumtionen av hembränd sprit. (Totalt sett ökade dock spritkonsumtionen med ca 4 procent).

Sett under en längre tidsperiod – från år 1990 till år 2003 – har den oregistrerade konsumtionen mer än fördubblats och sedan 1996 ökat med ca 57 procent, från 2,1 till 3,3 liter. Detta redovisas närmare i tabell 4.6, som också visar utvecklingen av den registrerade konsumtionen samt Systembolagets försäljning och andel av totalkonsumtionen av alkohol. Noterbart är att Systembolagets andel av totalkonsumtionen ökat något sedan år 1996, från ca 48 procent (1996) till 49 procent år 2003. År 1990 var dock andelen än högre, nämligen 58 procent.

Tabell 4.6 Registrerad, oregistrerad alkoholkonsumtion samt Systembolagets detaljhandel olika år under perioden 1990 till 2003

Olika delmängder alkohol 1990 1996 2000 2001 2002 2003

Registrerad alkoholkonsumtion Liter ren alkohol 6,4 6,0 6,2 6,5 6,9 7,0 Andel av totalkonsumtionen 82 % 75 % 74 % 71 % 70 % 68 %

Oregistrerad alkoholkonsumtion Liter ren alkohol 1,4 2,0 2,2 2,6 3,0 3,3 Andel av totalkonsumtionen 18 % 25 % 26 % 29 % 30 % 32 %

Enbart Systembolagets detaljhandel* Liter ren alkohol 4,5 3,9 4,3 4,6 5,0 5,1 Andel av totalkonsumtionen 58 % 48 % 51 % 50 % 50 % 49 %

Totalt 7,8 8,0 8,4 9,1 9,9 10,3 * leveranser till restauranger ingår ej P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman.

Samtidigt har stora förändringar ägt rum i de olika grupperna av oregistrerad alkohol. Detta framkommer av tabell 4.7 som redovisar utvecklingen under perioden 1996 till 2003 för samtliga olika delmängder för respektive alkoholdryck. Den hemtillverkade (hembrända) spriten har sjunkit med ca 70 procent, från uppskattningsvis 0,5 liter (0,53) år 1996 till 0,1 liter (0,14) år 2003. Den privat införda alkoholen har dock ökat för både vin, sprit och starköl. Även smugglingen av alkoholdrycker uppvisar ökningar under senare år och den största ökningen svarar ölet för. När det gäller sprit minskade, som nämndes ovan, smugglingen år 2003 jämfört med år 2002. Sett till perioden år 1996 till år 2003 har spritsmugglingen legat ganska stabilt på ca 0,2 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre. (Om någon förändring skett mellan år 1996 och år 2003 så är det snarare fråga om en liten minskning från 0,21 liter till 0,17 liter år 2003).

Tabell 4.7 Den totala alkoholkonsumtionen i Sverige åren 1996, 1998, 2000, 2001, 2002 och 2003, uppdelad på alkoholdryck och anskaffningssätt, i liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre

Alkoholdryck och anskaffningssätt

1996 1998 2000 2001 2002 2003

Sprit, totalt 2,7 2,6 2,3 2,5 2,6 2,6

Systembolaget 1,4 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 Restauranger 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 Resandeinförsel 0,5 0,7 0,6 0,7 0,7 1,0 Smugglad 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 Hembränd 0,5 0,3 0,2 0,2 0,2 0,1

Vin, totalt 2,3 2,7 3,0 3,3 3,8 4,0

Systembolaget 1,7 1,9 2,0 2,2 2,4 2,6 Restauranger 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 Resandeinförsel 0,3 0,4 0,6 0,7 0,7 0,7 Smugglat

1

--- --- 0,0 0,0 0,0 0,1

Hemtillverkat 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2

Starköl, totalt 1,7 1,8 2,1 2,4 2,7 2,9

Systembolaget 0,8 0,8 1,1 1,2 1,3 1,4 Restauranger 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Resandeinförsel 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 Smugglat

1

--- --- 0,1 0,2 0,3 0,4

Hemtillverkat 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Folköl, totalt 1,3 1,2 1,0 0,9 0,8 0,8

Total alkoholkonsumtion 8,0 8,2 8,4 9,1 9,9 10,3

P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman.

Källor: 1996, 1998: KALK-studien (Kühlhorn m.fl., 2000).

2000: Beräkningar av den s.k. KAMEL-gruppen (se Leifman m.fl., 2000). 2001 och 2002: Monitordata (se t.ex. tabell 2.1 i denna rapport).

Övriga källor: Systembolaget, Statens folkhälsoinstitut.

1

Frågor om smuggling av vin och av starköl ställdes inte 1996 och 1998 men kvantiteterna var med all sannolikhet lägre än de som uppmätts i de tre senare mätningarna.

4.6. Konsumtionsutvecklingen fram t.o.m. juni år 2004

Uppgifter om alkoholkonsumtionen redovisas oftast per kalenderår, exempelvis som konsumtion under år 2003. De månadsdata som SoRAD samlar in och som utredningen har till förfogande gör det emellertid möjligt att redovisa utvecklingen månad för månad och därmed också under rullande 12-månadersperioder. Med de data som vi hittills har att tillgå kan konsumtionen under 38 sådana 12månadersperioder redovisas. Den första av dessa täcker juni 2000 till maj 2001 och den senaste juli 2003 till juni 2004. Utvecklingen under dessa 12-månadersperioder redovisas i tabell 4.8. Av tabellen framgår tydligt att konsumtionen ökat stadigt under denna tidsperiod. Under den första 12-månadersperioden uppskattades totalkonsumtionen till ca 8,81 liter ren alkohol och under den senaste perioden till 10,58 liter. Prognosen för hela år 2004 är att konsumtionen kommer att hamna på ca 10,8 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre (se också kapitel 14).

Av tabellen framgår också att av den totala ökningen från den första till den senaste 12-månadersperioden svarar den registrerade försäljningen i Sverige för ca 34 procent (0,60 liter ren alkohol), resandeinförseln för 44 procent (0,78 liter) samt smugglingen för 26 procent (0,46 liter ren alkohol). Hemtillverkningen uppvisar små förändringar över tid och ligger till och med något lägre (- 0,07 liter) under den senaste perioden jämfört med den första 12-månadersperioden.

Tabell 4.8 Skattning av den totala alkoholkonsumtionen i Sverige och uppdelad i fyra kategorier, rullande 12-månadersperioder (liter ren [100 %] alkohol per invånare 15 år och äldre)

Rullande 12-månadersperioder Total alkohol-

konsumtion

Registrerad konsumtion

Resande-

införsel

Hemtillverkning

Smuggling

Juni 2000-maj 2001 8,81 6,23 1,68 0,54 0,36 Juli 2000–juni 2001 8,80 6,23 1,70 0,53 0,35 Aug. 2000-juli 2001 8,87 6,30 1,70 0,50 0,36 Sep. 2000-aug. 2001 8,93 6,36 1,71 0,49 0,37 Okt. 2000-sep. 2001 8,92 6,35 1,73 0,46 0,37 Nov. 2000-okt. 2001 9,00 6,40 1,75 0,48 0,37 Dec. 2000-nov. 2001 9,05 6,45 1,74 0,46 0,40 Jan. 2001-dec. 2001 – År 2001 9,09 6,49 1,77 0,43 0,40 Feb. 2001-jan. 2002 9,19 6,53 1,81 0,45 0,40 Mars 2001-feb. 2002 9,25 6,57 1,79 0,46 0,43 April 2001-mars 2002 9,38 6,64 1,83 0,47 0,45 Maj 2001-april 2002 9,47 6,64 1,88 0,50 0,45 Juni 2001-maj 2002 9,57 6,70 1,92 0,50 0,45 Juli 2001-juni 2002 9,59 6,71 1,95 0,47 0,46 Aug. 2001-juli 2002 9,61 6,75 1,93 0,49 0,45 Sep. 2001-aug. 2002 9,67 6,79 1,91 0,49 0,48 Okt. 2001-sep. 2002 9,78 6,83 1,93 0,51 0,51 Nov. 2001-okt. 2002 9,79 6,86 1,90 0,51 0,52 Dec. 2001-nov. 2002 9,85 6,87 1,92 0,54 0,53 Jan. 2002-dec. 2002 – År 2002 9,87 6,89 1,88 0,54 0,56 Feb. 2002-jan. 2003 9,88 6,93 1,89 0,51 0,56 Mars 2002-feb. 2003 9,90 6,94 1,92 0,50 0,54 April 2002-mars 2003 9,82 6,87 1,88 0,50 0,57 Maj 2002-april 2003 9,98 6,96 1,94 0,47 0,62 Juni 2002-maj 2003 9,97 6,93 1,94 0,46 0,65 Juli 2002-juni 2003 9,96 6,96 1,89 0,47 0,65 Aug. 2002-juli 2003 10,11 7,01 1,94 0,48 0,69 Sep. 2002-aug. 2003 10,09 6,98 1,99 0,46 0,66 Okt. 2002-sep. 2003 10,12 7,00 2,02 0,45 0,67 Nov. 2002-okt. 2003 10,28 7,02 2,10 0,44 0,72 Dec. 2002-nov. 2003 10,29 6,98 2,22 0,41 0,70 Jan. 2003-dec. 2003 – År 2003 10,31 6,98 2,27 0,40 0,66 Feb. 2003-jan. 2004 10,40 6,96 2,31 0,42 0,71 Mars 2003-feb. 2004 10,46 6,95 2,34 0,43 0,73 April 2003-mars 2004 10,56 6,95 2,45 0,43 0,73 Maj 2003-april 2004 10,48 6,92 2,38 0,43 0,75 Juni 2003-maj 2004 10,56 6,82 2,47 0,44 0,78 Juli 2003-juni 2004 10,58 6,83 2,46 0,47 0,82 Förändring mellan den första och sista perioden: I procent 20 % + 10 % + 46 % - 13 % + 128 % I liter ren alkohol + 1,77 + 0,60 + 0,78 - 0,07 + 0,46 Förändring mellan kalenderår 2002 och kalenderår 2003: I procent 4 % 1 % + 21 % - 26 % + 18 % I liter ren alkohol + 0,44 + 0,09 + 0,39 - 0,14 + 0,10

Källa: SoRAD.

Noterbart är att sedan slutet av år 2003 ökar inte längre den registrerade alkoholkonsumtionen utan all ökning av totalkonsumtionen är resultatet av ökad alkoholinförsel. Detta framgår också av tabell 4.9 som visar på utvecklingen för respektive alkoholdryck och olika delmängder halvårsvis från 2002 till 2004. Systembolagets spritförsäljning uppvisar en stor minskning (- 16 %), en nedgång som började redan år 2003 då införselkvoten för sprit ökade från 2 till 5 liter. Även vin- och starkölsförsäljningen på Systembolaget har påverkats av den ökade alkoholinförseln. Under flera år har försäljningen av dessa drycker ökat kraftigt, för att under första halvåret 2004 vara något lägre än under motsvarande period år 2003. Det är under andra kvartalet år 2004 som försäljningen minskat för dessa två drycker medan försäljningen under första kvartalet år 2004 var ungefär densamma som under motsvarande period år 2003.

Tabell 4.9 Den totala alkoholkonsumtionen under första halvåret 2002, 2003 och 2004, uppdelad på alkoholdryck och anskaffningssätt, i liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre

(1) (2) (3) Alkoholdryck och anskaffningssätt

1:a halvåret

2002

1:a halvåret

2003

1:a halvåret

2004

Förändring från 1:a halvåret 2002 till

1:a halvåret 2004 I liter I procent

Sprit

1,24 1,19 1,35 + 0 ,11 + 9 %

Systembolagets försäljning 0,56 0,54 0,47 - 0,09 -16 % Restaurangförsäljning 0,09 0,08 -- -- -- Resandeinförsel 0,35 0,41 0,55 + 0,20 + 90 % Smugglad 0,12 0,09 0,12 0,00 0 % Hembränd 0,13 0,07 0,13 0,00 0 %

Vin

Systembolagets försäljning 1,14 1,21 1,19 + 0,05 + 4 % Restaurangförsäljning 0,15 0,17 -- -- -- Resandeinförsel 0,37 0,30 0,35 - 0,02 - 5 % Smugglad 0,02 0,05 0,05 + 0,03 + 150 % Hemtillverkat 0,13 0,12 0,12 - 0,01 - 8 %

Starköl

Systembolagets försäljning 0,62 0,64 0,63 + 0,01 + 2 % Restaurangförsäljning 0,29 0,28 0,28 - 0,01 - 3 % Resandeinförsel 0,24 0,26 0,27 + 0,03 + 12 % Smugglad 0,11 0,16 0,33 + 0,22 + 200 % Hemtillverkat 0,00 0,00 0,01 + 0,01 --

Folköl

0,41 0,40 0,35 - 0,06 - 15 %

Totalt

4,73 4,82 5,10 + 0,37 + 8 %

Restaurangförsäljningen för sprit och vin baseras på helårssiffror 2002 och 2003. Inga uppgifter för 2004. Halvårssiffrorna för hembränd sprit, hemtillverkning av vin och öl samt smuggling är mer osäkra p.g.a. stor slumpmässig variation.

5. Om alkohol införd till Sverige

Som inledningsvis nämndes är den ökade alkoholinförseln en bidragande orsak till att den totala alkoholkonsumtionen i Sverige ökat. Om det enbart vore fråga om substitution av alkohol köpt i Sverige med alkohol köpt utomlands och införd till Sverige så vore det, sett ur ett rent folkhälsoperspektiv, inget problem i sig. Det finns emellertid flera faktorer som talar för att det inte enbart är frågan om substitution utan att den ökade införseln faktiskt driver upp totalkonsumtionen av alkohol.

För det första innebär ökade införselkvoter och fri införsel för personligt bruk en betydligt ökad tillgänglighet till alkoholdrycker med klart lägre priser än de svenska. Eftersom det är ställt utom allt tvivel att försäljningen av alkoholdrycker, såsom av många andra varor, påverkas av priset, innebär detta en nettoökning av konsumtionen. Många väljer därför att inhandla alkoholdrycker i Danmark och Tyskland istället för i Sverige. Men det totala inköpet blir där ofta större än om det hade gjorts i Sverige. Man får helt enkelt mer alkohol för pengarna vid köp utomlands än i Sverige. Vidare är det högst sannolikt att en större lagerhållning och, därmed ökad tillgänglighet i hemmen, vilket blir följden av stora alkoholinköp utomlands, leder till att man dricker mer alkohol än om man hade mindre mängder alkohol hemma, men kanske handlade alkoholdrycker oftare.

För det andra bör effekten på totalkonsumtionen av ökad införsel vara som tydligast i regioner närmast gränsen till Danmark och Tyskland, där de flesta av utlandsinköpen företas, alltså i södra Sverige, speciellt i Skåne. Den skånska införseln av alkohol uppgick 2003 till ca 4,9 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre, vilket är ca 2,2 gånger högre än för hela riket och ca 5,4 gånger högre än för norrlandslänen. Men mer intressant är att Skåne i dag är det län i Sverige som uppvisar den näst högsta totala alkoholkonsumtionen. Endast invånarna i Stockholms län dricker mer alkohol. I

slutet av 1980-talet och under första hälften av 1990-talet var konsumtionen i Skåne något lägre än riksgenomsnittet. Detta talar för slutsatsen att den ökade införseln i sig bidragit till att totalkonsumtionen i dag är högre än vad den skulle ha varit med lägre införselkvoter och att denna effekt, regionalt sett, avtar med ökat avstånd till Danmark och Tyskland.

För det tredje visade det sig att den kraftigt ökade spritinförseln år 2003, med drygt 40 procent jämfört med 2002, var större än den sammantagna minskningen av övriga delmängder sprit, nämligen Systembolagets och restaurangernas försäljning och försäljningen (bruket) av illegal sprit. Den ökade spritinförseln var, i sin tur, i första hand troligen resultatet av höjd införselkvot i januari år 2003 (från 2 till 5 liter) och skattesänkningen på sprit i Danmark den 1oktober år 2003.

Den ökade införseln försvårar också möjligheterna att bedriva en restriktiv alkoholpolitik. Detta diskuteras ingående i kapitlen 13–14.

5.1. Vad är privat införsel och vad är smuggling

Som redovisades i kapitel 3 är den avgörande skillnaden mellan om införseln skall betraktas som privat införsel eller smuggling av alkoholdrycker om denna sker i kommersiellt syfte eller inte, dvs. om de införda dryckerna säljs vidare på den illegala marknaden eller om de förs in i landet för personligt bruk. Med personligt bruk avses enligt alkohollagen”för eget eller familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk”. För att införsel ska utgöra smuggling ska det vara fråga om kommersiell införsel, det vill säga avsedd för försäljning (i Sverige), samtidigt som rätt till sådan införsel saknas

Före år 2004 hade Sverige ett undantag från EU:s bestämmelser om hur mycket alkoholdrycker som resenärer fick föra med sig utan att betala alkoholskatt för de införda mängderna. Dessa införselkvoter avskaffades från det Sverige blev medlem i EU gradvis, för att från och med den 1 januari 2004 vara på samma nivå som gäller i övriga EU-länder. I vilken takt de avskaffades framgår av tabell 5.1. Även under perioden 1995–2003, med gradvis ökade införselkvoter, var det dock tillåtet för resenärer att föra med sig större mängder alkohol för personligt bruk än vad de gällande införselkvoterna tillät. Förutsättningen var dock att svensk skatt skulle betalas för den del som översteg kvoterna.

Tabell 5.1 Förändrade införselkvoter år 1995−år 2004. Uppgifterna avser antal liter per resenär över 20 år vid inresor till Sverige från andra EU-länder. Kvoterna anger hur mycket som kan föras in i landet utan att svensk alkoholskatt behöver betalas

Tidsperiod Sprit Starkvin Vin Öl 1/1 1995- 1 sprit eller 3 starkvin 5 15 1/7 2000- 1 3 20 24 1/1 2001- 1 6 26 32 1/1 2002- 2 6 26 32 1/1 2003- 5 6 52 64 1/1 2004- (EU-kvot)

fri införsel för

personligt bruk (indikativ nivå: 10)

fri införsel för

personligt bruk (indikativ nivå: 20)

fri införsel för

personligt bruk (indikativ nivå: 90)

fri införsel för

personligt bruk (indikativ nivå: 110)

Vad som kan definieras som privat respektive illegal kommersiell införsel (smuggling) kan således i vissa fall vara svårt att avgöra. Detta gäller också för de riksrepresentativa frågeundersökningar som genomförts under senare år där man ställt frågor om personers införsel av alkoholdrycker till Sverige från utlandet. I dessa mätningar har begreppet resandeinförsel använts (exempelvis i SoRADs månatliga mätningar av den oregistrerade alkoholkonsumtionen, se Leifman & Gustafsson, 2003). Med resandeinförsel avses den mängd alkohol som privatpersoner för in i Sverige och som per inresa understiger de indikativa nivåerna för respektive alkoholdryck. Dessa indikativa nivåer är 10 liter sprit, 20 liter starkvin, 90 liter vin samt 110 liter starköl. Samma nivåer har således även använts som gräns för högsta tillåtna mängden resandeinförsel under perioder då införselkvoterna var lägre än de indikativa nivåerna. Under 2003 var exempelvis den tillåtna kvoten för privatinförsel för sprit (utan att betala svensk alkoholskatt) 5 liter, men all införsel upp till 10 liter betraktades som resandeinförsel.

Alkoholinförsel som överstiger dessa nivåer har i dessa undersökningar inte betraktats som resandeinförsel utan snarare som smuggling. Omfattningen av insmugglad alkohol mäts dock i dessa undersökningar genom att respondenten för respektive alkoholdryck tillfrågas om han/hon under de senaste 30 dagarna köpt alkoholdrycker i Sverige som smugglats in i landet. Frågorna föregås av att intervjuaren läser upp vad som här avses med exempelvis smuggelsprit, nämligen sådan sprit som någon eller några personer

fört in i Sverige i syfte att sälja den vidare för att tjäna pengar. Till dem som uppger att de köpt exempelvis smuggelsprit ställs ytterligare frågor om antal gånger man köpt sådan och hur mycket man köpte den senaste gången.

5.2. Om resandeinförsel

Från och med den 1 januari 2004 gäller således samma regler för införsel av alkoholdrycker till Sverige som för övriga EU-länder, dvs. fri införsel av alkoholdrycker för personligt bruk. Den gradvisa ökningen av införselkvoterna har inneburit att tillgänglighet till alkoholdrycker, med lägre priser än de svenska, ökat gradvis, vilket lett till ökad införsel av alkoholdrycker. Detta framgår av tabell 5.2, som redovisar utvecklingen av resandeinförseln under perioden 1993 till 2003.

Tabell 5.2 Resandeinförsel av alkohol åren 1993–2003, i liter ren (100 %) alkohol per invånare 15 år och äldre

Resandeinförsel av:

1993 1994 1995 1996

1

1998 2000 2001

2

2002

2

2003

2

Sprit 0,5 0,4 0,5 0,5 0,7 0,6 0,7 0,7 1,0

Vin 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4 0,6 0,6 0,7 0,8

Starköl 0,1 0,1 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5

All alkohol 0,7 0,7 0,8 1,1 1,6 1,6 1,8 1,9 2,3

1

KALK:s huvudmaterial insamlat under perioden 1 mars 1996–28 februari 1997.

2

Monitordata, se t.ex. tabell 2.1.

Källa: 1993–1998: KALK-rapporten (Kühlhorn m.fl., 2000). Källa: 2000: KAMEL-rapport (Leifman m.fl., 2000).

Summan för varje alkoholsort och totalsumman har beräknats på basis av två decimaler. P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman.

De stora regionala skillnaderna i omfattningen av resandeinförseln framkommer av tabell 5.3. Noterbart är dock att skillnaderna minskat något år 2003 jämfört med år 2002. Ca 48 procent av den svenska vuxna befolkningen (15 år och äldre) bor i Götaland. Dessa svarade år 2002 för 73 procent av den totala alkoholinförseln. År 2003 sjönk andelen till 67 procent. Ökningen i procent år 2003 var

således större i regionerna norr om Götaland. Den minsta ökningen, både i procent och i absoluta tal, uppvisade Skåne och regionen övriga Götaland. Norrlandslänen uppvisade den största procentuella ökningen, regionen Blekinge/Kronoberg/Halland den största ökningen i liter ren alkohol.

Tabell 5.3 Beräknad total resandeinförsel av alkoholdrycker (sprit, vin, öl) i sju regioner och i hela riket år 2002 och år 2003. Som andel av den totala smugglingen i Sverige och i liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre per region.

7 regioner Andel av befolkningen

15 år och äldre

Andel av totala

införseln

I liter ren alkohol per

inv. 15 år och äldre

2002 2003 2002 2003 2002 2003

Skåne län 12,8 12,9 32,7 27,9 4,8 4,9 Blekinge/Kronoberg/Halland 6,8 6,8 9,1 10,2 2,5 3,4 Västra Götaland 16,8 16,8 19,8 19,2 2,2 2,6 Stockholms län 20,6 20,6 15,2 18,8 1,4 2,1 Övriga län i Götaland 11,6 11,5 11,5 9,9 1,9 1,9 Övriga län i Svealand 18,4 18,4 9,0 8,9 0,9 1,1 Norrlandslänen 13,1 13,1 2,8 5,0 0,4 0,9

Riket

100 % 100 % 100 % 100 % 1,9 2,3

Summan för varje alkoholsort och totalsumman har beräknats på basis av två decimaler. P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman.

I tabell 5.4 visas i vilka länder de införda alkoholdryckerna inhandlades under år 2003. Tyskland är det land där mest resandeinförd alkohol inhandlades, följt av Danmark. Så var även fallet år 2002. Den danska andelen ökade från år 2002 till år 2003, från 24 till 31 procent. Även den tyska ökade, från 37 till 45 procent. Tre fjärdedelar av den alkohol som fördes in i landet år 2003 inhandlades således i något av dessa två länder. Då det gäller vin och starköl var dessa två länder ursprunget för 78 respektive 80 procent av införseln. För sprit var motsvarande andel endast 45 procent, vilket dock var en ökning jämfört med år 2002 (37 procent). Danmarks spritandel ökade mellan år 2002 och år 2003 från 10 till 14 procent och Tysklands från 27 till 31 procent. När det gäller sprit är andelen relativt hög för övriga EU-länder (25 procent) samt länder utanför EU (24 procent).

Tabell 5.4 Resandeinförselns ursprung: i vilka länder som den resandeinförda alkoholen köptes under år 2003

Köp gjorda i… I ren (100 %)

alkohol

Sprit Vin Starköl

Danmark

31 %

14 %

30 %

34 %

Tyskland

45 %

31 %

48 %

46 %

Finland

5 %

6 %

3 %

6 %

Övriga EU

10 %

25 %

12 %

6%

Utanför EU

9 %

24 %

6 %

8 %

Att inköpen av sprit är mer geografiskt spridda beror på att en större andel av spriten, jämfört med vin och starköl, förs in i Sverige i samband med flygresor från länder såväl inom som utanför EU. Bilen är annars det dominerande färdmedlet vid införsel av alkoholdrycker (tabell 5.5).

Tabell 5.5 På vilket sätt resenärer förde in alkoholdrycker till Sverige under år 2003

Färdmedel I ren (100 %)alkohol

Sprit Vin Starköl

Bil

52 %

35 % 68 % 55 %

Flyg

23 %

42 % 11 % 12 %

Buss

4 %

5 %

4 %

3 %

Tåg

2 %

2 %

2 %

4 %

Båt

17 %

15 % 14 % 25 %

Övrigt (t.ex. lastbil, cykel) 1 %

1 %

1 %

1 %

5.3. Om smuggling och vidareförsäljning av alkoholdrycker

Under den period som Monitormätningarna pågått har, enligt de beräkningar som SoRAD genomfört, smugglingen av alkohol ökat från uppskattningsvis knappt 0,4 liter (0,36 liter) ren alkohol per invånare 15 år och äldre år 2001 till knappt 0,7 liter (0,66 liter) år 2003 (se ovan tabell 4.7). Ökningen har fortsatt under år 2004 (se ovan tabell 4.8). Smugglingen domineras av öl och i mindre utsträckning av sprit. Vinsmuggling förekommer mer sällan. Hur utvecklingen av smugglingen av sprit respektive öl ser ut, mätt i volymliter, redovisas i tabell 5.6. Omräknat till ren (100 procent) alkohol var volymen av ölsmuggling mer än dubbelt så hög som spritsmugglingen år 2003: av den totala smugglingen (0,66 liter) svarade öl för drygt 60 procent (i ren alkohol) och sprit för 26 procent. Resterande 14 procent utgjordes av vin. Även under 2002 var volymen ölsmuggling större än volymen av spritsmuggling, men skillnaderna var mindre och år 2001 var förhållandet det omvända.

Tabell 5.6 Köp av smuggelöl respektive smuggelsprit omräknat till antal tusen (*1000) volymliter från år 2001 till år 2003

Smuggelsprit Smuggelöl Smuggelvin 2001 3 240 26 600 1 760

2002

4 720

36 600

2 530

2003

3 190

55 300

5 550

En betydande andel av alkoholsmugglingen sker, sannolikt, i dag i form av systematisk införsel av relativt små mängder alkohol per inresa köpt i butik i Danmark och, framförallt, i Tyskland. Antalet resor kan dock vara omfattande. Eftersom det rör sig om vidareförsäljning av denna alkohol i Sverige är även denna införsel att betrakta som smuggling. Den mer storskaliga smugglingen förekommer givetvis fortfarande, men sannolikt i mindre omfattning än tidigare. Exakt hur mycket av all den illegala försäljningen som härrör från den mer storskaliga respektive den småskaliga smugglingen är oklart. Tullens beslag av stora kvantiteter sprit har dock minskat betydligt under 2003 och första kvartalet 2004.

5.4. Vilka är säljarna av den alkohol som förs in i Sverige och var säljs alkoholen

Stig Larsson och Sally Vickov har, i ett pågående projekt, fokuserat på just den illegala alkoholen i södra Sverige, närmare bestämt i Malmö. Det huvudsakliga syftet är att beskriva vidareförsäljningen, till bl.a. ungdomar. av den alkohol som förs in i landet. I projektets syften ingår att ge en bild av vem säljaren är, var försäljningen äger rum (brottsplats), samt vilka kvantiteter det rör sig om. Bland annat har man gått igenom Malmöpolisens samtliga förundersökningsprotokoll gällande brotten olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt innehav av alkoholdrycker under perioden 1998 till 2003. Arbetet är inte avslutat, men vi har fått ta del av en beskrivning av säljarna som bygger på genomgången av förundersökningarna. Sammantaget rör det sig om 148 förundersökningar och 188 misstänkta personer. Genomgången visade, bl.a., att det ofta rör sig om vidareförsäljning av alkohol som köpts i butik utomlands (exempelvis i Tyskland) och som sedan förts in i Sverige. Vidare framkom att antalet män vida översteg antalet kvinnor: 82 procent av alla misstänkta personer var män. Säljarna återfanns i de flesta åldersgrupper, men åldersgruppen 41–50 var vanligast (31 procent), följd av 31–40-åringarna (27 procent), 51–60-åringarna (15 procent) och 21–30-åringarna (13 procent). Sjuttio procent av samtliga misstänkta var födda utomlands, medan 30 procent var födda i Sverige. I gruppen utlandsfödda dominerade personer från f.d. Jugoslavien (30 procent av samtliga misstänkta), följt av Polen (18 procent). Mer än var tredje misstänkt (36 procent) var arbetslös, följt av förvärvsarbetande (32 procent). Tretton procent av de misstänkta var sjukskrivna eller sjukpensionärer, 11 procent studerande och 8 procent pensionärer. I 43 procent av de misstänkta fallen såldes alkoholen på gatan och i 36 procent av fallen i lägenheter, men det förekom också försäljning i närbutiker (10 procent).

Den tolkning som kan göras, utifrån vad som hittills framkommit i det ovan beskrivna projektet, är att det oftast tycks vara fråga om enskilda personer som genom försäljning av alkoholdrycker tjänar sitt uppehälle eller drygar ut sin hushållskassa. Det rörde sig sällan om större nätverk av personer som jobbade tillsammans.

Vid samtal med poliser som arbetar med brott mot alkohollagen i Malmö har de till utredningen uppgett att en stor del av försäljningen, framför allt till ungdomar, sker på så sätt att den som önskar

köpa alkohol ringer säljarens mobiltelefonnummer, som sprids bl.a. på skolor, och lämnar sin beställning. De inblandade kommer sedan överens om när och var leverans skall ske, oftast till välkända samlingsplatser i Malmö, och säljaren levererar därefter alkoholen. I den beskrivna ambulerande försäljningsverksamheten finns det således personer som kör runt i bilar i Malmö med olika typer av alkoholdrycker som de sedan efter telefonsamtal levererar till köparna på överenskomna platser. Härutöver förekommer försäljning genom s.k. hustomtar, personer som vinner status inom t.ex. bostadsområden genom att sälja alkohol och i närbutiker och genom turisttrafiken med bussar från Polen. Det är vidare vanligt med försäljning och leveranser till arbetsplatser.

Rikspolisstyrelsens sakkunnige i utredningen, verksam inom underrättelsetjänsten, har lämnat en beskrivning av den illegala handeln med alkohol i nordvästra Skåne som skiljer sig från vad som framkommit genom projektet i Malmö och vad polisen i Malmö berättat. Han har uppgett att hans erfarenhet är att det finns starka nätverk med hårda inre kärnor av personer som har olika uppdrag i sin organisation som ägnar sig åt storskalig smuggling. Dessa har förmågan att bedriva sin kriminella verksamhet i företagsform med finansiärer, inköpare, lagerhållare, transportörer, distributörer och, längst ner i pyramiden, återförsäljarna. Nätverken kan till och från bestå av 50–100 personer men naturligtvis finns det också nätverk av enklare art t.ex. ett antal personer som åker runt och säljer direkt från bilen till hugade spekulanter. Närbutikerna har allt ifrån en säker leverantör till att de i egen regi åker iväg för att hämta hem billig alkohol. Polisens insatser i nordvästra Skåne har sedan 1999 riktats mot såväl den enkelt organiserade försäljningen från bil, den mer omfattande försäljningen från servicebutikerna som försök att komma åt den storskaliga organiserade kriminaliteten. Den sakkunniges uppfattning är att många av dagens aktörer känner varandra och vid behov kan samverka för att tjäna pengar och därför skiftar också storleken på nätverken. De har en stark förankring i den kriminella världen, känner ”rätt personer”, har en ganska stark kapitalsituation, som har byggts upp under flera års smuggling och jobbar ensamma eller, vid behov, i nätverk.

En översiktlig genomgång av tullens förundersökningar i Malmö och Helsingborg under åren 2002–2004 visar också att det ibland rör sig om stora mängder insmugglad alkohol som har områden i mellersta och till och med ibland norra Sverige som slutdestination. Av denna genomgång framgår också att även personer som inte är

bosatta i Sverige för in stora mängder alkohol. Av de beslag som gjorts under åren 2003–2004 i Helsingborg avser ca 16 500 liter sprit, 8 800 liter vin och 149 000 liter starköl. I Malmö har beslagen under motsvarande tid avsett 7 500 liter sprit, 10 500 liter vin och 68 500 liter starköl. Utöver dessa beslag har totalt 21 469 liter 96-procentig sprit tagits i beslag. Det har också vid enstaka tillfällen förekommit mycket stora beslag av alkohol, således har vid ett tillfälle 6 098 liter sprit tagits i beslag, vid ett annat tillfälle 3 150 liter vin och vid ett tillfälle 10 398 liter starköl.

Vad som är att betrakta som storskalig och småskalig, respektive organiserad och icke-organiserad, smuggling är till viss del godtyckligt. Att det förekommer organiserad smuggling i större skala står dock klart. Detta har också framkommit genom de uppgifter som Svenska Bryggareföreningen lämnat till utredningen och som baseras på en kartläggning som Spendrups bryggeri gjort av ölsmugglingen från Tyskland. Det bör i detta sammanhang påpekas att polisens arbete i Malmö i stor utsträckning riktas mot enskilda personer, ofta efter tips från allmänheten. I Helsingborg arbetar polisen mer med att kartlägga eventuella nätverk eller organisationer bakom säljaren. Det sätt på vilket polisen arbetar har givetvis viss betydelse för den bild av brottsligheten som framkommer.

Sammanfattningsvis kan man, enligt vår mening, utgå ifrån att storskalig och organiserad införsel och försäljning av alkohol fortfarande förekommer, men sannolikt i mindre omfattning än för några år sedan. Detta gäller åtminstone för sprit. Som nämndes ovan har tullens beslag av stora spritkvantiteter minskat betydligt under år 2003 och första kvartalet år 2004.

Under utredningens gång har vi ofta fått höra att det är vanligt förekommande med smugglad alkohol, eller svartsprit/svartöl, på restauranger. Att det förekommer är kanske en självklarhet, men frågan är i vilken utsträckning. Konkreta bevis för omfattande verksamhet saknas. Besökare på restaurang vet knappast om den alkohol de serveras är legal eller illegal. Det är således ingen framkomlig väg att i intervjuundersökningar fråga folk om de konsumerat illegal alkohol på restaurang.

Det finns emellertid andra sätt att närma sig frågan. Ett sätt är att, med hjälp av de uppgifter om omsättningen av alkoholdrycker och matförsäljning m.m. som restaurangerna rapporterar till kommunerna i de s.k. restaurangrapporterna och som Statens folkhälsoinstitut har tillgång till, i detalj studera utvecklingen av den legala försäljningen på restauranger i olika regioner i Sverige.

På senare tid har frågan om illegal alkohol på restaurang i stor utsträckning gällt starköl. Det kan observeras att starkölsförsäljningen på Systembolaget ökat kraftigt under de senaste åren. Antalet restauranger har också ökat, likaså försäljningen av sprit och vin på restauranger. Starkölsförsäljningen på restauranger har dock legat på ungefär samma nivå sedan 1995. Den fråga som då väcks är om inte detta skulle kunna vara ett tecken på att förekomsten av insmugglad, illegal starköl har ökat på restauranger, dvs. att en att viss del av den illegalt införda starkölen säljs via restauranger och att detta sker i stor och ökande omfattning. Det kan givetvis också vara så att starkölskonsumtionen nått en viss mättnad i mitten av 1990-talet för att därför därefter ligga kvar på denna, jämfört med tidigare årtionden, höga nivå.

Om den illegala, främst insmugglade, alkoholen ökat i omfattning på restauranger under senare år i takt med de allt generösare införselreglerna så bör utbredningen rimligtvis vara mest omfattande i gränsregionen till Danmark och Tyskland. Om så är fallet bör därför utvecklingen av den legala omsättningen av olika alkoholdrycker på restaurang se annorlunda ut i södra Sverige, främst i Skåne, jämfört med övriga delar av landet, främst Norrland. Skåne bör, i så fall, uppvisa en minskning, eller en, relativt sett, mindre ökning, av den rapporterade omsättningen av alkoholdrycker än övriga regioner. Användningen av denna metod, att indirekt studera utvecklingen av förekomsten av den illegala alkoholen på restaurang genom den legala utvecklingen av den rapporterade omsättningen av alkoholdrycker på restauranger, ger dock inte något svar på frågan om hur mycket illegal alkohol som säljs på restaurang.

Hur försäljningsutvecklingen i de olika länen ser ut för de skilda alkoholdryckerna har, för utredningens räkning, sammanställts av Anders Edin på Statens folkhälsoinstitut. Utvecklingen av omsättningen av starköl, vin och sprit på restaurang visade sig inte se annorlunda ut i Skåne än i övriga län. Detta gäller även om man relaterar omsättningen av de olika alkoholdryckerna till omsättningen av mat. I figur 5.1 redovisas detta för starkölsomsättningens andel i relation till den för matomsättningen på restauranger för vissa län. Om den insmugglade starkölen blivit allt vanligare på restauranger i Skåne borde starkölsomsättningens andel, jämfört med vad som betalats för mat på restauranger, ha sjunkit under senare år i Skåne. Som framgår av figuren avviker inte utvecklingen i Skåne vid jämförelse med andra regioner i Sverige. I hela riket stod starkölsomsätt-

ningen för 31 procent av vad som omsattes för mat både år 1991 och år 1997. År 2001 och år 2002 var andelen 27 procent och år 2003 ca 26 procent. I Skåne var motsvarande andelar 28 procent år 1991, 27 procent år 1997 och 25 procent under de tre senaste åren.

Figur 5.1 Omsättningen av starköl i procent av omsättningen av mat på restaurang för vissa län och år

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

1991

1997

2001

2002

2003

Stockholm Jönköping Skåne Västra Götaland Gävleborg Riket

Procent

Det bör återigen poängteras att dessa regionala restaurangdata inte kan användas för att studera omfattningen av insmugglad alkohol på restauranger. Uppgifterna från restaurangrapporterna skall vidare tolkas med viss försiktighet, bl.a. p.g.a. ett visst bortfall av restauranger. Uppgifterna är sannolikt också för grova för att mindre skillnader i utvecklingen mellan olika regioner ska kunna upptäckas. De tillgängliga uppgifterna tyder dock på att den eventuella ökning som skett av förekomsten av illegal alkohol på restauranger inte varit nämnvärt större i de sydligaste delarna av landet än i övriga regioner i Sverige.

Ett annat sätt att kontrollera förekomsten av illegal alkohol på restauranger är genom den tillsyn som sker enligt alkohollagen. I Skåne har ett samverkansprojekt mellan olika myndigheter som har tillsynsansvar precis påbörjats där kommunernas tillståndsenheter deltar tillsammans med polisen, tullen, länsstyrelsen och Skatteverkets Malmöregions punktskattegrupp. Statens folkhälsoinstitut

deltar också i arbetet och avser att utarbeta en tillsynsmetodik. Hittills har man genomfört tillsynsbesök i Malmös och Landskrona kommun.

Urvalet av restauranger är inte slumpmässigt, utan man har valt ställen där man av olika skäl misstänkt att det säljs illegal alkohol. Någon restaurang hade andra typer av anmärkningar tidigare och man har också tittat närmare på den omsättning som rapporterats till kommunen i den s.k. restaurangrapporten. Om restauranger uppvisar stora skillnader i omsättning avseende alkoholdrycker från ett år till ett annat, utan liknande förändring i exempelvis omsättningen avseende mat, kan det tyda på ökad/minskad försäljning av illegal alkohol.

De utredningar som sker efter varje tillsynsbesök är tidskrävande då det kan bli fråga om att begära in och gå igenom bokföring och, i vissa fall, göra laboratorieanalyser av olika spritsorter. Någon statistik har därför ännu inte presenterats, men enligt de muntliga rapporter som lämnats till utredningen har de tillsynsbesök som genomförts stärkt uppfattningen att förekomsten av smuggelsprit på restauranger är större än vad man hittills antagit. Det kommer förhoppningsvis att vara möjligt att redovisa en tydligare bild av utbredningen av illegal alkohol på restauranger i slutbetänkandet.

5.5. Vilka är köparna och brukarna av den alkohol som förs in i Sverige och säljs vidare

Frågor om köp av insmugglad sprit, öl respektive vin har ställts i Monitormätningarna sedan juni 2000. Analyser av dessa data visar att det främst är män som uppger att de köpt respektive druckit smugglad alkohol. Detta framkommer av tabell 5.7 som redovisar andelen köpare och brukare av smuggelöl, smuggelsprit och smuggelvin 2001–2003, för män respektive kvinnor. Det bör påpekas att tabellen inte redovisar kvantiteter utan enbart andel respondenter som uppgett att de druckit och/eller köpt smugglad alkohol, oberoende av mängden.

Eftersom det givetvis förekommer att personer som inte köper smugglad alkohol blir bjudna på sådan alkohol ligger andelarna som druckit insmugglad alkohol genomgående klart högre än de andelar som köpt sådan alkohol. Exempelvis svarade 3,9 procent av samtliga intervjuade år 2003 att de druckit smuggelöl, men endast 2,2 procent att de köpt sådan.

Av tabellen framgår att andelen som druckit smuggelöl ökade under perioden 2001 till 2003, från 5,0 procent bland männen år 2001 (kvinnorna: 0,8 procent) till 6,6 procent år 2003 (kvinnorna: 1,3 procent). Även andelen köpare av smuggelöl bland männen ökade under dessa tre år, från 2,6 procent år 2001 till 4,0 procent år 2003. För kvinnorna var ökningen ringa, från 0,4 till 0,5 procent. När det gäller smuggelsprit sjönk andelen brukare år 2003 jämfört med år 2002 för att därmed vara på ungefär samma nivå som år 2001. Andelen köpare sjönk också bland männen, men var i stort sett oförändrad bland kvinnorna.

Tabell 5.7 Andel (%) som har uppger att de köpt respektive druckit smuggelöl, smuggelsprit respektive och smuggelvin under de senaste 30 dagarna under perioden åren 2001–2003 uppdelat på män och kvinnor i åldrarna 16–80 år

Män Kvinnor Totalt Andel (%) som uppger bruk resp. köp av smuggelöl, smuggelsprit och smuggelvin

Öl Sprit Vin Öl,

sprit eller vin

Öl Sprit Vin Öl,

sprit eller vin

Öl Sprit Vin Öl,

sprit eller vin

Druckit: 2001 (n=17500) 5,0 3,9 0,9 7,6 0,8 0,8 0,6 1,9 2,9 2,3 0,8 4,7

2002 (n=18050) 6,2 4,2 1,5 8,6 1,2 1,1 0,8 2,4 3,7 2,7 1,1 5,5

2003 (n=18051) 6,6 3,8 1,5 8,7 1,3 0,8 0,8 2,3 3,9 2,3 1,1 5,5

Köpt: 2001 (n=17500) 2,6 1,7 0,4 3,8 0,4 0,2 0,1 0,6 1,5 1,0 0,3 2,2

2002 (n=18050) 3,3 2,0 0,7 4,8 0,4 0,2 0,4 0,8 1,9 1,1 0,5 2,8

2003 (n=18051) 4,0 1,8 0,8 5,0 0,5 0,3 0,4 1,1 2,2 1,1 0,6 3,0

Vidare framkom i analyser av data att det i huvudsak rör sig om unga män som druckit och/eller köpt smugglad alkohol. Genomsnittsåldern bland de män och kvinnor som köpt, respektive, druckit de olika insmugglade alkoholdryckerna framgår av tabell 5.8. Den skiljer sig lite mellan de olika alkoholdryckerna men var runt 30 år, och, för både könen, som högst för smuggelvin. Lägsta genomsnittsåldern bland kvinnorna uppvisade köparna av smuggel-

sprit (25 år) och för männen köpare av smuggelöl (31 år). De kvinnliga köparna och brukarna av smugglad alkohol var för samtliga tre alkoholdrycker några år yngre än de manliga. Av tabellen framgår också att en inte obetydlig andel av köparna och brukarna var under 20 år. Exempelvis var ca 20 procent av de män som köpt och ca 15 procent av dem som druckit smuggelöl under 20 år. Ungefär samma andelar framkom bland köparna och brukarna av smuggelsprit. Bland de, jämfört med männen, klart färre kvinnliga köparna och brukare var andelen under 20 år ännu större: 26 procent av samtliga som druckit smuggelöl och 36 procent av samtliga som druckit smuggelsprit hade inte fyllt 20 år.

Tabell 5.8 Ålder (m) och andel ej fyllda 20 år bland köpare och brukare av smugglad alkohol år 2003

Män:

Män som uppger att de köpt respektive druckit smugglade alkoholdrycker (sprit, vin eller öl) under de senaste 30 dagarna

Smuggelöl Smuggelsprit Smuggelvin

Genomsnittsålder bland köpare

31

33

37

% av köpare ej fyllda 20 år

22 % 19 %

6 %

Antal köpare

336

153

67

Genomsnittsålder bland de som druckit

33

35

37

% av brukare ej fyllda 20 år

15 % 16 %

16 %

Antal brukare

580

326

123

Alla intervjuade 16–80-åriga män: m=44 år

Kvinnor:

Kvinnor som uppger att de köpt respektive druckit smugglade alkoholdrycker (sprit, vin eller öl) under de senaste 30 dagarna

Smuggelöl Smuggelsprit Smuggelvin

Genomsnittsålder bland köpare

28

25

30

% av köpare ej fyllda 20 år

33 % 57 %

26 %

Antal köpare

47

32

35

Genomsnittsålder bland brukare

30

30

33

% av brukare ej fyllda 20 år

26 % 36 %

22 %

Antal brukare

117 74

77

Alla intervjuade 16–80-åriga kvinnor: m=45 år

Tabell 5.9 visar alkoholkonsumtion och antal intensivkonsumtionstillfällen (dryckestillfällen med konsumtion av stora mängder alkohol motsvarande minst en flaska vin eller motsvarande i sprit och/eller öl) bland män och kvinnor i olika åldersgrupper, dels för köpare och brukare av insmugglad alkohol, dels för övriga som inte sagt sig vare sig ha köpt eller druckit smugglad alkohol. Bland männen är både den uppgivna alkoholkonsumtionen och antalet intensivkonsumtionstillfällen (genomsnitt per 30 dagar) överlag ca dubbelt så hög för köparna och brukare av smugglad alkohol jämfört med övriga. Den allra högsta alkoholkonsumtionen och frekvensen av intensivkonsumtionstillfällen uppvisar den yngsta åldersgruppen (16–29-åringar) manliga köpare och brukare av insmugglad alkohol. Konsumtionen är mer än dubbelt så hög i denna grupp jämfört med alla män (16–80-åringar) (inkl. både köpare/brukare och icke köpare/brukare).

Skillnaderna i alkohol- och intensivkonsumtionen mellan köpare/ brukare och icke köpare/brukare är ännu större för kvinnorna. För alla kvinnor (16–80 år) är konsumtionen ca 2,6 gånger högre och antalet intensivkonsumtionstillfällen mer än 4 gånger så stort bland brukarna och, framförallt, bland köparna av smugglad alkohol. Den allra högsta konsumtionen och flest intensivkonsumtionstillfällen uppvisar de yngsta kvinnorna (16–29-åringarna) som köpt smugglad alkohol. Konsumtionen är i denna åldersgrupp ca 3 gånger högre jämfört med alla intervjuade kvinnor i åldersgruppen 16–80 år. I detta avseende är de kvinnliga köparna/brukare av smugglad alkohol således mer avvikande från övriga av samma kön än motsvarande grupp bland männen. Det bör dock påpekas att andelen köpare och brukare av smugglad alkohol är klart lägre bland kvinnor än bland män.

Tabell 5.9 Alkoholkonsumtion och antal intensivkonsumtionstillfällen under en 30-dagarsperiod (senaste 30 dagarna) för år 2002 och år 2003 bland köpare, brukare och bland de som varken köpt eller druckit insmugglad alkohol. Män och kvinnor i olika åldersgrupper

Alkoholkonsumtion och intensivkonsumtionstillfällen under en 30-dagarsperiod 2002–2003

Köpt smugglad

alkohol

Druckit smugglad

alkohol

Ej köpt och ej druckit smugglad

alkohol

Män:

16–29 år

Alkoholkonsumtion (m)

1,36

1,26

0,57

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

4,18

4,11

2,11

30–49 år

Alkoholkonsumtion (m)

1,01

0,92

0,53

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

2,96

2,82

1,57

50–80 år

Alkoholkonsumtion (m)

0,85

0,84

0,42

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

3,03

2,52

0,75

Alla män (16–80 år)

Alkoholkonsumtion (m)

1,15

1,06

0,49

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

3,53

3,32

1,34

Kvinnor:

16–29-år

Alkoholkonsumtion (m)

0,68

0,55

0,24

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

3,15

2,76

1,14

30–49 år

Alkoholkonsumtion (m)

0,44

0,45

0,23

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

1,43

1,37

0,56

50–80 år

Alkoholkonsumtion (m)

0,36

0,38

0,19

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

1,19

0,62

0,21

Alla kvinnor (16–80 år)

Alkoholkonsumtion (m)

0,57

0,50

0,22

Antal intensivkonsumtionstillfällen (m)

2,39

2,00

0,54

Det går inte att, med hjälp av dessa data, uppskatta hur mycket mindre mängder alkohol dessa köpare skulle konsumera totalt sett givet att smugglad alkohol inte fanns att tillgå. Ca 75–80 procent av smuggelköparna bland männen var över 20 år och har alltså tillgång till alkohol också på Systembolaget. Avgörande för val av insmugglad alkohol är istället, med all sannolikhet, det lägre priset. Detta leder vidare sannolikt till större inköp jämfört med om inköpen istället skulle ha genomförts på Systembolaget. Det rör sig om såpass stora skillnader i alkoholkonsumtion mellan de som köpt/druckit och de som ej köpt/druckit att det är högst sannolikt att tillgången till insmugglad alkohol är en viktig bidragande orsak till denna skillnad.

I mätningar från och med januari 2004 ställs till dem som uppger köp av insmugglad alkohol även följdfrågan om de själva sålt vidare något av det inköpta i syfte att tjäna pengar. I mätningarna för januari–april 2004 uppgav totalt 163 personer att de köpt smuggelöl. Sju personer uppgav att de sålt vidare något av detta för att tjäna pengar. Tre personer uppgav att de sålt vidare 48 liter, en person uppgav 28 liter, en annan 12 liter och de två resterande 1 liter vardera. Under samma period svarade 82 personer att de köpt smuggelsprit och två av dem uppgav att de sålt vidare 1 liter.

Detta avsnitt avslutas med att redovisa regionala skillnader i andelen köpare, brukare och totala mängden (liter ren alkohol) av insmugglade alkoholdrycker. Inte oväntat är andelarna, för båda könen, högst i länen i Götaland och som lägst i norrlandslänen (se tabell 5.10). Noterbart är de höga andelarna, inte bara i de allra sydligaste länen i Götaland (Skåne och Blekinge/Halland/Kronoberg), utan även i övriga regioner i Götaland: Västra Götalands län och regionen övriga län i Götaland bestående av Östergötlands, Jönköpings, Kalmar och Gotlands län. När det gäller samtliga intervjuade män var år 2003 andelen köpare av smugglad alkohol som allra högst i regionen övriga län i Götaland, följd av Skåne och Västra Götaland.

Inte heller för samtliga intervjuade kvinnor var andelen högst i Skåne. Allra högst var den i regionen bestående av Blekinge, Hallands och Kronobergs län med 2,9 procent köpare av smugglad alkohol. Även övriga regioner i Götaland redovisade högre andelar än Skåne län.

Bland 16–29-åriga män var dock andelen som högst i Skåne, följt av övriga län i Götaland och Västra Götalands län. Så var dock inte fallet i samma åldersgrupp för kvinnorna, där regionen Blekinge,

Halland och Kronoberg återigen uppvisade den högsta andelen nämnda år, följd av Västra Götaland och därefter Skåne.

I tabellen redovisas också andelen köpare bland dem som inte fyllt 20 år. Eftersom antalet intervjuade blir få i vissa regioner redovisas endast andelarna för hela Götaland. Övriga regioner är desamma som ovan. Av tabellen framgår att andelen köpare år 2003 bland 16–19-åringarna i Götaland uppgick till nästan 28 procent bland pojkarna och drygt 9 procent bland flickorna. Det bör påpekas att dessa andelar avser köp under de senaste 30 dagarna. Andelen köpare under en 12-månadersperiod under år 2003 vet vi inte. Baserat på tidigare jämförelser av uppgifter rörande olika observationsperioder är det emellertid högst sannolikt att andelarna som köpt under de senaste 12-månaderna är minst de dubbla. Detta skulle innebära att mer än varannan pojke och ca 20 procent av flickorna i Götaland i åldrarna 16–19 år köpt smugglad alkohol under en 12-månadersperiod.

Tabell 5.10 Andel (%) som uppger köp av smuggelöl och/eller smuggelsprit och/eller smuggelvin under de senaste 30 dagarna i sju regioner åren 2001–2003

Män:

Skåne

län

Blekinge/ Hallands/

Kronobergs

län

Västra Götalands

län

Övriga län i Götaland

Stockholms

län

Övriga

län i Svealand

Norr-

landslänen

Totalt

Alla män (18–80 år): År 2001 (n=8445) 5,6 4,9 5,7 7,2 1,2 2,6 1,5 3,8 2002 (n=8617) 7,5 6,4 7,4 6,6 2,2 4,0 1,2 4,8 2003 (n=8481) 7,5 5,8 6,8 8,1 2,7 3,9 1,7 5,0

16–29-åriga män: År 2001 (n=1901) 13,8 7,9 7,2 12,7 2,2 4,8 3,0 6,8 2002 (n=2113) 16,3 10,1 15,2 9,9 2,7 5,8 1,8 8,4 2003 (n=1922) 18,4 11,5 14,0 14,3 5,8 6,8 3,5 10,2

16–19-åriga män: År 2001 (n=487) 1,2 6,9 1,5 7,3 2002 (n=546) 3,8 4,6 4,2 10,1 2003 (n=439)

Götaland:

17,7 23,9 27,8 5,1 5,5 1,2 11,8

Kvinnor:

Skåne

län

Blekinge/ Hallands/

Kronobergs

län

Västra Götalands

län

Övriga län i Götaland

Stockholms

län

Övriga

län i Svealand

Norr-

landslänen

Totalt

Alla kvinnor (18–80 år): År 2001 (n=9055) 1,4 1,2 1,1 0,6 0,2 0,2 0,1 0,6 2002 (n=9433) 2,0 1,5 1,0 0,6 0,3 0,6 0,3 0,8 2003 (n=9570) 1,1 2,9 1,8 1,4 0,3 1,0 0,3 1,1

16–29-åriga kvinnor: År 2001 (n=1837) 3,5 3,2 1,2 1,5 0,7 0,4 0,0 1,2 2002 (n=1993) 5,3 3,0 1,3 1,1 0,9 0,7 0,9 1,7 2003 (n=2070) 3,7 10,3 5,2 2,8 1,0 2,4 0,3 3,1

16–19-åriga kvinnor: År 2001 (n=490 0,0 0,0 0,0 1,2 2002 (n=394) 0,0 0,0 2,9 2,5 2003 (n=506)

Götaland:

4,4 1,3 9,4 2,2 3,8 0,0 5,4

Hur omfattande smugglingen visats vara, mätt i antal liter ren alkohol (per invånare 15 år och äldre) i de sju regionerna framgår av tabell 5.11. I tabellen redovisas endast den totala summan av smugglingen av de tre typerna av alkoholdrycker för åren 2002 och 2003.

Skåne uppvisade båda åren den mest omfattande smugglingen. År 2003 beräknades denna (konsumtionen) uppgå till ca 1,3 liter ren (100 procent) alkohol per invånare 15 år och äldre, vilket visade sig vara en ökning med 30 procent jämfört med 2002 (1,0 liter). Regionen övriga län i Götaland uppvisade den näst högsta volymen av smuggling år 2003 med ca 1,1 liter ren alkohol, att jämföras med 0,7 liter år 2002. Även Västra Götaland uppvisade en ökad smuggling år 2003 (1,0 liter år 2003). Regionen bestående av de sydliga länen Blekinge, Halland och Kronoberg uppvisade däremot ingen ökning, utan snarast en minskning.

Som framgår av tabellen är skillnaden i smuggling mellan hela Götaland (år 2003: 1,1 liter ren alkohol) och övriga regioner betydande: jämfört med exempelvis Stockholms län ca 5 gånger högre och jämfört med Norrlandslänen nära 7 gånger högre.

De högre nivåerna i Götalandsregionerna framkommer också av deras bidragande andel till den totala volymen smugglad alkohol i Sverige. Skåne, med en befolkning motsvarande knappt 13 procent av hela svenska befolkningen, svarade år 2003 för ca 26 procent av den totala alkoholsmugglingen till Sverige. Hela Götaland svarade samma år för 80 procent. Svealand (summan av Stockholms län och övriga län i Svealand) svarade för ca 17 procent och norrlandslänen för de resterande 3 procenten.

Insmugglingen av alkoholdrycker är således starkt koncentrerad till södra Sverige. Detta gäller inte enbart Skåne, med den förvisso mest omfattande smugglingen, utan samtliga regioner i Götaland.

Tabell 5.11 Beräknad total smuggling av alkoholdrycker (sprit, vin, öl) i sju regioner och i hela riket år 2002 och år 2003. Som andel av den totala smugglingen i Sverige och i liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre per region.

7 regioner Andel av befolkningen

15 år och äldre

Andel av totala

smugglingen

I liter ren alkohol per

inv. 15 år och äldre

2002 2003 2002 2003 2002 2003

Skåne län 12,8 12,9 22,9 25,8 0,99 1,33 Övriga län i Götaland 11,6 11,5 14,5 19,3 0,70 1,10 Västra Götaland 16,8 16,8 27,3 26,0 0,90 1,02 Blekinge/Kronoberg/Halland 6,8 6,8 12,3 9,0 1,01 0,88 Övriga län i Svealand 18,4 18,4 12,8 9,9 0,39 0,36 Stockholms län 20,6 20,6 6,0 6,8 0,16 0,22 Norrlandslänen 13,1 13,1 4,3 3,2 0,18 0,16

Riket

100 % 100 % 100 % 100 % 0,56 0,66

5.6. Distansförsäljning av alkoholdrycker

En tämligen ny företeelse är beställning av alkoholdrycker via Internet. I dag finns flera olika websidor där man kan beställa alkoholdrycker som sedan levereras hem till bostaden. Den stora skillnaden mellan distansförsäljning och privatinförsel är således att man i det förstnämnda fallet inte själv behöver åka utomlands och transportera in alkoholdryckerna till landet. Detta görs istället av någon speditionsfirma. Ingen vet dock i dag hur vanlig denna företeelse är.

Utredningen lät därför inkludera ett antal frågor i SoRADs Monitormätningar under månaderna mars 2004–maj 2004, med sammantaget 4 500 intervjuer av den vuxna befolkningen i åldrarna 16–80 år. Frågorna som ställdes var om man själv hade beställt alkohol via Internet och, i så fall, hur ofta och hur mycket av sprit, vin respektive öl under de senaste 12 månaderna, samt om man hade någon vän/bekant som beställt via Internet. Slutligen ställdes en fråga om man druckit sådan sprit/vin/öl under de senaste 12 månaderna.

Antalet personer som uppgav att de beställt alkoholdrycker på detta sätt visade sig vara få, totalt 10 personer under 3 månader av 4500 intervjuade. De sammantagna kvantiteterna, fördelade på hela befolkningen, blev därmed små och försumbara. Dessa uppgifter

stämmer överens med Skatteverkets erfarenheter, vars utredningar visar på låg förekomst av distansförsäljning.

5.7. Systembolagets direktimport av alkoholdrycker

Omfattningen av Systembolagets direktimport är ytterst marginell jämfört med bolagets totala försäljning. År 2003 uppgick den till 648 liter sprit, 4294 liter vin, varav 63 liter var vin svagare än 7 volymprocent alkohol, samt 71 liter starköl.

6. Regionala skillnader i konsumtion och konsumtionsutveckling

Alkoholvanorna är inte jämnt fördelade mellan olika regioner i Sverige. Exempelvis uppvisar storstäderna en högre alkoholkonsumtion och fler alkoholrelaterade problem än övriga Sverige. Skillnaderna är dock mindre i dag än de var för 30–40 år sedan. Alkoholvanorna har alltså till viss del jämnats ut mellan olika regioner, t.ex. mellan länen. Detta gällde åtminstone fram till mitten av 1990-talet (se Leifman, 1999).

Inom ramen för utredningen har vi för åren 2001–2003 låtit beräkna konsumtionen, totalt och för respektive anskaffningssätt, i sju regioner, enligt de beräkningsgrunder som används för hela riket. Resultatet av dessa analyser redovisas i tabell 6.1.

Tabell 6.1 Skattning av den totala alkoholkonsumtionen i sju regioner uppdelat på anskaffningssätt åren 2001, 2002 och 2003

År och anskaffningssätt

Skåne

län

Blekinge/

Kronobergs/ Hallands

län

Västra Göta- lands

län

Övriga

län i Götaland

Stockholms

län

Övriga

län i Svealand

Norrlands-

länen

Hela riket

År 2003:

Systembolaget 3,25 3,87 4,97 4,39 6,32 5,46 5,63 5,08 Restauranger 0,91 0,63 1,12 0,80 2,04 0,76 0,73 1,10 Livsmedelsbutiker 0,65 0,67 0,66 0,93 0,92 0,93 0,71 0,80 Resandeinförsel 4,93 3,43 2,59 1,94 2,08 1,10 0,87 2,27 Smuggling 1,33 0,88 1,02 1,10 0,22 0,36 0,16 0,66 Hemtillverkning 0,35 0,29 0,44 0,65 0,29 0,47 0,31 0,40

Totalt 11,42 9,77 10,80 9,81 11,87 9,08 8,41 10,31 Index: hela landet=100

111 95 105 95 115 88 82 100

År och anskaffningssätt

Skåne län

Blekinge/ Kronobergs/ Hallands län

Västra Göta- lands län

Övriga län i Götaland

Stockholms län

Övriga län i Svealand

Norrlandslänen

Hela riket

År 2002:

Systembolaget 3,31 3,84 4,90 4,34 6,31 5,30 5,30 4,97 Restauranger 0,90 0,62 1,11 0,79 2,02 0,75 0,72 1,09 Livsmedelsbutiker 0,74 0,69 0,78 0,83 1,07 0,79 0,75 0,83 Resandeinförsel 4,80 2,54 2,20 1,87 1,38 0,92 0,40 1,88 Smuggling 0,99 1,01 0,90 0,70 0,16 0,39 0,18 0,56 Hemtillverkning 0,41 0,39 0,66 0,61 0,30 0,63 0,76 0,54

Totalt 11,15 9,09 10,55 9,14 11,24 8,78 8,11 9,87 Index: landet=100

113 92 107 93 114 89 82 100

År 2001:

Systembolaget 3,10 3,42 4,34 4,03 6,04 4,76 4,85 4,58 Restauranger 0,93 0,71 1,07 0,79 2,27 0,73 0,77 1,04 Livsmedelsbutiker

1

0,78 0,71 0,76 1,06 0,95 1,08 0,59 0,87

Resandeinförsel 4,07 2,61 2,20 1,34 1,45 1,03 0,46 1,77 Smuggling 0,66 0,46 0,79 0,83 0,14 0,18 0,10 0,40 Hemtillverkning 0,39 0,21 0,46 0,49 0,41 0,49 0,48 0,43

Totalt 9,93 8,12 9,62 8,54 11,26 8,27 7,25 9,09 Index: hela landet=100

109 89 106 94 124 91 80 100

Det finns mycket att säga om de regionala skillnaderna i alkoholkonsumtion, inte minst om de stora skillnaderna i respektive anskaffningssätts bidrag till totalkonsumtionen (totala anskaffningen av alkoholdrycker) för de olika regionerna. Systembolaget svarade exempelvis enbart för knappt 30 procent av den totala alkoholkonsumtionen i Skåne år 2003, medan andelen var 67 procent i norrlandslänen. Sistnämnda region uppvisade vidare den lägsta resandeinförseln och smugglingen, såväl i absoluta som relativa tal, medan Skåne län uppvisade den högsta. Enligt våra beräkningar uppgick smugglingen och resandeinförseln av alkoholdrycker i Skåne län till nära 55 procent av skåningarnas totala anskaffning av alkohol.

Ser vi till hela perioden år 2001 till och med år 2003 har konsumtionen ökat i samtliga regioner och för samtliga tre år är konsumtionen som högst i Stockholms län, följt av Skåne län. Ökningen har under denna treårsperiod inte varit större i Skåne län

än i övriga 6 regioner. År 2003 var skåningarnas konsumtion ca 11 procent högre än genomsnittet för hela riket. År 2002 var motsvarande skillnad 13 procent och år 2001 ca 9 procent. Möjligen var alltså konsumtionsökningen något större i Skåne län år 2002 men något lägre år 2003 jämfört med övriga regioner.

Den lägsta konsumtionen återfinns för samtliga tre år i regionen med längst avstånd till Danmark och Tyskland, alltså norrlandslänen. Den näst lägsta konsumtionen uppvisar länen i Svealand, Stockholms län exkluderat. Stockholms län uppvisar, för övrigt, den minsta ökningen från år 2001 till år 2003, regionen Blekinge, Kronobergs och Hallands län den högsta, både mätt i procent och i liter ren alkohol.

I syfte att försöka besvara frågan om de regionala skillnaderna faktiskt ökat under de senaste 10–15 åren användes tidigare undersökningar för att studera skillnaderna från slutet av 1980-talet och framåt. I samtliga dessa undersökningar är det intervjupersonernas självrapporterade alkoholkonsumtion och inte omfattningen av de olika anskaffningssätten av alkohol (Systembolagets försäljning, införseln av alkohol m.m.) som ligger till grund för de beräknade regionala konsumtionsuppgifterna. För att kunna jämföra dessa uppgifter med de i tabell 6.1 redovisade har vi också för år 2002 och år 2003 (Monitordata) beräknad den självrapporterade konsumtionen. Eftersom de relativa skillnaderna är av störst intresse i dessa analyser redovisas samtliga uppgifter enbart i indexform. Samtliga tidigare undersökningar presenterade nedan redovisades i KALK-projektets slutrapport år 2000, då med delvis andra regionala indelning av Sverige än de som används här.

I tabellerna 6.2 och 6.3 redovisas resultaten. Regioner som uppvisar värden högre än 100 har en högre konsumtion än genomsnittet för riket och de med lägre värde än 100 en lägre. Södra Götaland – i detta fall synonymt med Skåne, Hallands och Blekinge län – uppvisade i samtliga undersökningar före 1997 en lägre alkoholkonsumtion än riket som helhet. År 1997 var konsumtionen ungefär densamma som i hela landet (index=105) och 1997–1998 högre (index=117). Som kan utläsas av tabell 6.2 var de regionala skillnaderna större 1988/89 än 1996 och 1997. Detta överensstämmer med tidigare studiers konstaterande av en utjämningsprocess i alkoholvanor mellan olika svenska regioner (se t.ex. Kühlhorn, m.fl., 1998).

Resultaten från mätningarna 1998 och 2002 tyder på att skillnaderna därefter åter ökat något. Detta skulle i så fall vara resultatet

av att den relativa konsumtionsökningen var störst i södra Götaland och som minst i Norrland. Denna utveckling beror, med all sannolikhet, på den stora, och ökande, tillgången till billig alkohol i främst Danmark och Tyskland.

Intressant att notera är att de självrapporterade konsumtionsuppgifterna visade på något mindre regionala skillnader år 2003 än år 2002 (se också tabell 6.3). Om detta verkligen indikerar att de regionala skillnaderna återigen håller på att minska – i detta fall genom att regionerna med långt avstånd till kontinenten närmar sig övriga regioner – är dock för tidigt att uttala sig om.

Tabell 6.2 Förändringar av totalkonsumtionen och spritkonsumtionen i olika regioner 1988−2003 i olika regioner. Index hela landet = 100

Södra

Götaland

1

Övriga Götaland

Svealand Norrland Hela landet

1988/89 (ULF)

2

: 95 97 116 62 100

1996 (ULF):

96

97

106

91

100

1996-97 (VoT)

3

: 98 118 93 86 100

1997 (ULF):

105

101

103

84

100

1997–98 (OAS/TEMO)

4

: 117 98 99 81 100

2002 (Monitordata, TEMO) 110

86

107

75

100

2003 (Monitordata, TEMO) 106

94

109

75

100

1

Inkluderar följande län: Skåne, Blekinge och Hallands län;

2

SCB:s undersökningar om levnadsnivåförhållanden 1996 och 1997 (n=11698);

3

BRÅ:s Vanor och Trygget (VoT) (n=2303), se Kühlhorn & Leifman, 1999;

4

En undersökning genomförd på uppdrag av genomförd av TEMO under våren 1998 på

uppdrag av OAS, Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, Folkhälsoinstitutet samt Systembolaget (Leifman, m.fl., 2000).

Tabell 6.3 Självrapporterade alkoholkonsumtion i sju regioner enligt

Monitordata (TEMO) år 2002 och år 2003. Index hela landet = 100

Skåne

län

Blekinge/ Kronobergs/ Hallands län

Västra Götalands län

Övriga län i Götaland

Stockholms län

Övriga län i Svealand

Norrlands- länen

Hela landet

2002 116 93 103 87 123 90 75 100

2003 110 94 100 95 126 90 75 100

I den senaste CAN-rapporten om skolelevers drogvanor (Hvitfeldt, m.fl., 2004) redovisades, för första gången, regionala skillnader i alkoholvanor bland elever i årskurs nio. Uppgifterna bygger på svaren från de tre årliga undersökningarna genomförda 2001, 2002 och 2003 men sammanslagna till ett större urval.

Resultaten visade på stora regionala skillnader för såväl pojkar som flickor. Alkoholkonsumtionen visade sig för båda könen vara högst i Skåne län och lägst i norra (norrlandslänen) och mellersta Sverige (samtliga län i Svealand förutom Stockholms län). De två övriga regionerna i Götaland – Västra Götalands län och övriga län i Götaland – uppvisade den, efter Skåne, högsta konsumtionen. Pojkarna i Stockholms län uppvisade högre konsumtion än mellersta och norra Sverige men lägre än de övriga regionerna i Götaland. Något överraskande uppvisade flickorna i Stockholms län en ungefär lika låg konsumtion som flickorna i mellersta och norra Sverige. Konsumtionen i Skåne län var för både pojkarna och flickorna ca 33 procent högre jämfört med genomsnittet för alla regioner. Norra Sverige uppvisade en konsumtion som för pojkarna var 25 procent lägre och för flickorna 21 procent lägre än genomsnittet för samtliga regioner.

Ungefär samma regionala mönster, men med något mindre uttalade skillnader, framkom i andelen som uppgett intensivkonsumtion (berusningskonsumtion) minst en gång i månaden: högst andel i södra Sverige och lägst andel i norra och mellersta Sverige. För flickorna visade sig Stockholms län uppvisa den allra lägsta andelen månatliga intensivkonsumenter.

Sammanfattningsvis visar dessa siffror om konsumtion och konsumtionsutveckling i olika regioner bland vuxna och bland elever i årskurs nio följande:

  • I början av 2000-talet är konsumtionen bland elever i årskurs nio klart högst i Skåne län, följt av övriga regioner i Götaland och lägst i norra Sverige, följt av mellersta Sverige.
  • De regionala skillnaderna ser ut på ungefär samma sätt även bland den vuxna befolkningen, men med mindre uttalade skillnader och med det viktiga undantaget att Stockholms län uppvisar den allra högsta konsumtionsnivån.
  • I slutet av 1980-talet och mitten av 1990-talet och var konsumtionen snarast något lägre i södra Sverige jämfört med övriga landet.
  • Efter EU-inträdet och fram till början av 2000-talet har skillnaderna mellan olika regioner i Sverige snarare ökat än minskat. Detta är resultatet av att konsumtionen ökat snabbast i södra Sverige, framför allt i Skåne län, samtidigt som norrlandslänen uppvisat den minsta förändringen.
  • Det är möjligt, men ännu inte klart fastställt, att skillnaderna efter år 2002 återigen håller på att minska något. Detta skulle i så fall kunna innebära att de regioner som hitintills uppvisat de minsta konsumtionsökningarna kommer närmare de regioner som tidigare år uppvisat störst ökningar.

7. Alkoholskadeutveckling

De alkoholrelaterade problemen – såväl medicinska som sociala – har en betydande utbredning i befolkningen (se också kapitel 8). I allmänhet skiljer man mellan akuta problem (t.ex. skador, olyckor och rattfylleri) och kroniska (skrumplever och demens etc.). Risken för problem för den enskilde ökar med ökad konsumtion och påverkas också av dryckesmönstret. De som konsumerar stora mängder alkohol vid konsumtionstillfällena riskerar i särskilt stor utsträckning att drabbas av akuta problem – ett viktigt konstaterande i Sverige där berusningsdrickande är vanligt. Den stora gruppen låg- och måttlighetskonsumenter svarar dock för de flesta akuta och lindriga sociala och medicinska problemen i befolkningen. Förklaringen är att även om den individuelle storkonsumenten löper större risk än den individuelle måttlighetskonsumenten är den senare gruppen mycket större. Detta förhållande kallas ibland preventionsparadoxen. Dock svarar storkonsumenterna för majoriteten av många kroniska sjukdomar, t.ex. skrumplever.

De empiriska belägg som visar att konsumtionsökningar också innefattar storkonsumenter och en ökning av andelen storkonsumenter är många. Svenska studier visar således att andelen storkonsumenter i Sverige ökat i takt med att den totala alkoholkonsumtionen ökat. Detta leder i sin tur till en ökning av olika alkoholskador, vilka inte enbart drabbar alkoholkonsumenterna själva utan också tredje person. Sett ur ett krasst ekonomiskt perspektiv påverkar det också alla skattebetalare, som får stå för de ökade utgifterna inom exempelvis sjukvården och socialvården.

Den ökade alkoholkonsumtionen är således inte oproblematisk. Studier genomförda inom ramen för den omfattande jämförande studien om alkoholpolitik, alkoholkonsumtion och alkoholskador mellan EU-länderna (ECAS [European Comparative Alcohol Study]) visar till och med att effekterna av en ökad alkoholkonsumtion på olika alkoholrelaterade problem är starkare i de

nordiska länderna än i länderna i Syd- och Centraleuropa (Norström & Skog 2001). Sannolikt har detta att göra med det fortsatta stora inslaget av berusningsdrickande i de nordiska länderna, inte mist Sverige.

Detta avsnitt visar vad som faktiskt hänt med utvecklingen av olika, mer eller mindre, alkoholrelaterade problem under de senaste 10–15 åren. Om data tillåter redovisas också utvecklingen i olika regioner. De olika alkoholrelaterade problem som studeras är den alkoholrelaterade dödligheten och slutna sjukvården, rattfylleri samt våldsbrottsligheten. Även sambandet mellan alkohol och sjukskrivningar redovisas kortfattat. Förändringar i våldsbrottsligheten och i antal sjukskrivningar är av mycket stort samhällsintresse, men båda förklaras också av en mängd andra faktorer än förändringar i alkoholkonsumtionen. Därför redovisas också för sambandet mellan å ena sidan alkoholkonsumtion och å andra sidan våldsbrottslighet respektive antal sjukskrivningar.

7.1. Alkoholrelaterad dödlighet och slutenvård

Utvecklingen av den alkoholrelaterade dödligheten har studerats av Epidemiologiskt centrum vid Socialstyrelsen. Där har ett index konstruerats, som inkluderar samtliga personer som avlidit med en eller flera explicita alkoholrelaterade diagnoser nämnda på dödsorsaksintyget, t.ex. alkoholförgiftning, alkoholpsykos, alkoholbetingad levercirros. Dessa diagnoser speglar endast en del av alla de sjukdomar och skador som orsakas, eller förvärras, av alkoholmissbruk.

Som exempel på sjukdomar som inte inkluderas i detta alkoholindex men där alkohol är en av flera bidragande även om inte en nödvändig orsak kan nämnas magkatarr, leverinflammation, högt blodtryck, hjärnblödning, hjärtsjukdom, epileptiska kramper, muskelskador, skador på nerver, armar och ben, blodförändringar, nedsatt immunförsvar, epileptiska anfall, urkalkning av skelettet, hormonella störningar samt cancer i munhåla och svalg, matstrupe, lever, ändtarm och bröst. Syftet med att redovisa utvecklingen av detta alkoholindex (eller liknande alkoholrelaterade mått) är alltså inte att kartlägga förändringar i faktisk alkoholskadenivå, utan att belysa om det finns tecken på att den alkoholrelaterade dödligheten och därmed alkoholproblematiken i samhället, ökar eller inte.

Den nedåtgående trend i den alkoholrelaterade dödligheten (enligt alkoholindexet) som pågått sedan början av 1980-talet verkar ha avstannat. Nya uppgifter från dödsorsaksstatistiken för år 2001 visar på en uppgång av de alkoholrelaterade dödsorsakerna för männen med drygt 7 procent jämfört med 2000. Speciellt tydlig var ökningen bland män i åldersgruppen 30–64 år, med en ökning på ca 15 procent. Bland kvinnorna var nivån i stort sett oförändrad 2001 jämfört med 2000. En viss ökning framkom dock i åldersgruppen 45–64 år, en ökning som faktiskt pågått sedan mitten av 1990-talet. Däremot har alkoholdödligheten minskat bland såväl de yngre kvinnorna som männen. Tyvärr finns inte senare uppgifter än 2001 att tillgå, vilket är ett stort problem då konsumtionsökningen tog rejäl fart först efter år 2000. Det är mycket möjligt att den ökning av dödligheten som framkom 2001 för männen tagit rejäl fart 2002 eller 2003 och kanske förekommer också ökningar bland kvinnorna. Men detta vet vi alltså ännu inte, trots att detta avsnitt skrivs i början av juni år 2004.

Stockholms Beroendecentrum tar regelbundet fram uppgifter om omfattningen av den slutna och öppna beroendevården inom Stockholms län. Fördelen med dessa data är att de är avsevärt mer aktuella i tiden med uppgifter tillgängliga fram till föregående månad. Den allmänna nackdelen med slutenvårdsdata, såväl för Stockholms län som hela riket, är dock att dessa påverkas av förändringar i vårdutbudet och omstruktureringar inom vården. Uppgifterna om den slutna sjukhusvården inom Stockholms län visade på en mindre ökning av antalet patienter vårdade för leversjukdomar under perioden 1997 till 2000, från 669 till 713 patienter men därefter en kraftig ökning. År 2001 uppgick antalet till 740, år 2002 till 842 och 2003 till 905, alltså en ökning med 35 procent sedan 1997. Den alkoholspecifika leversjukligheten (K70) har ökat från 467 patienter 1997 till 601 patienter 2003, en ökning med 29 procent. Ökningar framkommer också i antalet individer vårdade för pankreatit och i synnerhet alkoholspecifik sådan (K860) (från 99 patienter 1996 till 153 patienter 2003). Det återstår att se om denna utveckling också ägt rum i andra delar av landet.

Om utvecklingen av de kroniska skadorna i riket som helhet kan sägas vara något oklar så är bilden mer entydig när det gäller de akuta alkoholskadorna. Alkoholförgiftningar uppvisar klara ökningar under senare år, både i antal dödsfall och i antal vårdade inom den slutna sjukhusvården.

Ytterligt oroande är statistiken över det totala antalet personer vårdade för alkoholförgiftning samt antalet 15–19-åringar vårdade med denna diagnos. Mellan åren 1998 och 2001 fördubblades antalet personer som vårdades för alkoholförgiftning. Under samma period ökade alkoholförgiftningarna för 15–19-åriga kvinnor med ca 40 procent och för samma ålderskategori män med ca 30 procent (SoS, 2003).

Detta är en mycket oroande utveckling och när det gäller unga kvinnor är den alarmerande. De har gått om de unga männen då det gäller vårdtillfällen för alkoholförgiftning. Dödsfallen i alkoholförgiftning, alla åldrar, har under perioden 1998–2001 ökat med ca 60 procent.

Hur den alkoholrelaterade dödligheten förändrats i sju regioner från år 1987 till år 2001 framgår av tabell 7.1. Man kan konstatera att kvinnor i Skåne i huvudsak (dock ej 1991 och 1994) uppvisade en lägre dödlighet än bland kvinnor i riket som helhet fram till år 1995 för att därefter ligga klart över riksgenomsnittet. Det är värt att notera att en sådan förändring i relation till Sverige som helhet inte ägt rum i någon annan av regionerna. Stockholms län och Västra Götaland ligger genomgående över genomsnittet och Norrland samt övriga län i Svealand ligger marginellt lägre. Regionen bestående av länen Blekinge, Halland och Kronoberg har inte genomgått samma utveckling som Skåne, även om dödligheten låg på en högre nivå efter år 1995 jämfört med perioden innan. Övriga län i Götaland uppvisade den lägsta alkoholrelaterade dödligheten i Sverige under hela perioden bortsett från år 2001.

Ett liknande mönster kan observeras för män. Skåne uppvisade en klart lägre alkoholrelaterad dödlighet än genomsnittet för Sverige fram till år 1993, men därefter, flertalet år, en högre (dock ej 1996 och 1998). Även om man bör vara försiktig vid tolkningen av dödstal för enskilda år, är det värt att uppmärksamma att den högsta nivån i alkoholrelaterad dödlighet bland män i här analyserade data står att finna i Skåne för år 2001.

Alk ohol re la te rad d ö d li ghet för k vi n n o r o ch män (pe r 100 000) i sju ol ik a s ven sk a r egi oner 1 987–2001

Kvi nnor:

Regi oner /l än 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Hel a l andet 6, 9 7, 1 6, 4 7, 0 7, 9 7, 5 6, 7 7, 5 7, 8 7, 0 7, 2 8, 2 8, 1 8, 3 8, 0

Skåne 4, 7 4, 9 4, 5 6, 1 8, 4 5, 7 6, 0 8, 7 6, 3 7, 9 9, 0 9, 1 8, 5 10, 0 9, 5

Bl eki nge/ Kr on ober g/ Hal lands

lä n 4, 2 4, 9 4, 2 5, 9 4, 8 3, 1 3, 0 2, 0 6, 0 5, 0 5, 7 7, 3 5, 7 7, 0 5, 0

Övr iga län i Göt al and 4, 7 4, 3 4, 9 3, 5 5, 4 5, 4 5, 2 5, 9 5, 7 3, 8 3, 4 5, 7 4, 6 4, 4 6, 6

Väst ra Göt al a nd 8, 2 7, 0 9, 1 10, 7 8, 0 12, 1 10, 1 11, 8 10, 5 9, 0 11, 6 10, 6 9, 6 10, 8 10, 2

Övr iga län i Sveal and 6, 7 6, 3 5, 6 5, 6 5, 5 6, 6 6, 3 7, 0 5, 7 5, 7 5, 7 6, 7 7, 2 7, 3 8, 0

Stockhol m 11, 7 10, 5 10, 2 11, 3 13, 4 11, 8 10, 8 10, 0 11, 2 11, 7 10, 0 11, 8 11, 4 10, 6 10, 9

Nor rl andsl än en 6, 1 5, 9 5, 7 7, 5 6, 5 5, 8 7, 1 6, 3 6, 1 5, 7 7, 1 7, 6 7, 0 5, 8 6, 1

M än:

Regi oner /l än 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Hel a ri ket 35, 1 34, 7 34, 5 34, 8 36, 5 36, 6 35, 5 33, 7 33, 2 33, 0 31, 3 31, 4 31, 2 30, 4 32, 9

Skåne län 31, 0 30, 6 26, 6 30, 4 34, 3 32, 0 29, 7 34, 2 36, 2 30, 8 39, 9 30, 0 33, 9 34, 1 40, 2

Övr iga län i Göt al and 27, 2 22, 4 28, 4 26, 4 26, 8 28, 8 30, 1 23, 9 22, 9 24, 8 23, 2 24, 8 19, 1 18, 3 25, 7

Väst ra Göt al a nd 44, 3 44, 7 55, 3 46, 2 41, 2 43, 5 41, 0 40, 4 37, 6 41, 8 34, 6 34, 7 36, 5 34, 3 37, 4

Bl eki nge/ Kr on ober g/ Hal lands

lä n 26, 8 22, 5 25, 1 22, 8 26, 0 25, 5 29, 0 22, 1 25, 3 26, 0 26, 3 32, 3 33, 7 36, 0 29, 3

Övr iga län i Sveal and 27, 7 27, 9 30, 2 27, 0 33, 6 32, 5 32, 8 29, 4 27, 1 26, 8 26, 4 23, 9 24, 1 29, 2 25, 8

Stockhol ms län 45, 2 42, 8 39, 4 43, 0 44, 6 46, 5 43, 4 40, 5 40, 6 41, 1 33, 6 39, 3 37, 9 33, 1 36, 5

Nor rl andsl än en 34, 8 41, 2 42, 0 37, 8 39, 2 36, 9 34, 8 35, 9 35, 8 31, 7 32, 2 32, 5 31, 0 27, 2 32, 3

Den avvikande utvecklingen för Skåne län framträder än tydligare när man betraktar kvoten mellan Skånes och övriga rikets alkoholrelaterade dödlighet under perioden (figur 7.1). För såväl män som kvinnor är utvecklingen för kvoten klart positiv, dvs. dödligheten blir allt högre i Skåne jämfört med övriga Sverige, även om avvikelser förekommer under enstaka år. Om man beräknar genomsittliga skillnader före och efter EU-inträdet, så låg dödligheten för kvinnor i Skåne 15 procent lägre än övriga landet för åren 1987– 1994, med därefter drygt 10 procent högre. För män var motsvarande siffror 13 procent lägre före år 1995 och för perioden 1995–2001, i genomsnitt 12 procent högre.

Figur 7.1 Alkoholrelaterad dödlighet i Skåne i relation till övriga

Sverige, 1987–2001

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Kvinnor

Män

7.2. Rattfylleri

Antalet polisanmälda rattfylleribrott ökade från år 1985 till år 1991 för att fram till och med år 1998 minska med i genomsnitt ca 10 procent per år. År 1991 anmäldes drygt 26 000 fall och år 1998 drygt 12 000 fall. Därefter – mellan år 1998 och år 2003 – har antalet polisanmälda rattfylleribrott ökat med drygt 3 000 eller ca 25 procent.

En viss ökning framkommer också i antalet misstänkta för rattfylleri från år 1998 till år 2000 för att därefter fram till år 2002 plana ut (uppgifter för 2003 finns ej tillgängliga).

Eftersom rattfylleri till stor del är ett s.k. proaktivt brott beror utvecklingen av de polisanmälda rattfylleribrotten i stor utsträckning på förändringar i rutiner i polisens arbete. Lägger polisen ner mer resurser och, kanske, genomför en större andel riktade kontroller under vissa tider på dygnet eller veckan då sannolikheten är större att möta rattfyllerister, ökar också antalet anmälda brott. Detta alltså utan att det faktiska antalet rattfylleribrott nödvändigtvis har ökat.

Därför behövs det fler indikatorer på utvecklingen av rattfylleri. En sådan indikator är trafikolyckor. Olyckor i trafiken är ett ”snabbt” mått på utvecklingen av negativa konsekvenser av alkohol, då tiden mellan alkoholintaget och olyckan är kort. Studier visar att en större andel av alla förare är alkoholpåverkade i dödsolyckor än i icke-dödsolyckor liksom i singelolyckor jämfört med icke-singelolyckor. Utvecklingen av dödsolyckor och singelolyckor brukar därför användas som en indikator på utvecklingen av rattfylleri, även om det givetvis finns en mängd andra faktorer som också som orsaker dessa olyckor. I en svensk studie från år 1993 visade det sig att mer än varannan person som omkom i singelolyckor var alkoholpåverkad (Öström & Eriksson 1993).

Statens folkhälsoinstitut gör i rapporten ”Uppföljning av nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador” (FHI, 2003) en genomgång av olika skadeindikatorer under perioden 1998−2002, däribland rattfylleri och singelolyckor. Antalet singelolyckor med personbil eller motorcykel ökade under perioden 1998–2002 med 700 fall, från ca 3 400 till 4 100 och hela ökningen har ägt rum efter år 2000. Enligt FHI-rapporten uppvisade också antalet singelolyckor nattetid med dessa fordon en ökning.

Rattfylleriutvecklingen kan också studeras genom uppgifter om alkohol i blodet bland avlidna förare. Mer än 90 procent av alla avlidna förare obduceras. Andelen av samtliga dödade förare som obducerats och visat sig ha alkohol i kroppen har ökat från 18 procent år 1998, 23 procent år 2000, 28 procent år 2002 till 29 procent år 2003. Fram till och med år 2000 ökade det totala antalet dödsolyckor för att därefter minska. Ökningen i andelen efter år 2000 är därför, till viss del, resultatet av en totalt sett sjunkande dödlighet bland förare i trafiken. Uppgifter från Rättsmedicinalverket visar också att graden av alkoholpåverkan hos dem som avlider är klart

högre än tidigare. Dessa data återspeglar dessutom bara de fall där den avlidne föraren varit alkoholpåverkad. De dödsfall där ej påverkade personer dödats av berusade förare, t.ex. barn som blir påkörda av rattfyllerister, finns inte med i Rättsmedicinalverkets statistik, varför siffrorna över dödsolyckor som har samband med alkohol i trafiken med all säkerhet är högre.

Sammanfattningsvis visar dessa indikatorer på en sannolik ökning av rattfylleri sedan slutet av 1990-talet. Indikatorerna är dock inte problemfria, varför en viss försiktighet bör iakttas vid tolkningen. Tillförlitliga uppgifter om regionala skillnader i rattfylleri finns inte att tillgå.

7.3. Våldsbrottslighet

En orsaksfaktor till förändrat faktiskt våld är alkoholkonsumtionen och förekomsten av ett orsakssamband mellan våld och alkohol har konstaterats i olika experiment. Inom den kriminologiska forskningen får detta samband sitt uttryck på åtminstone tre sätt. För det första visar studier av lagförda misshandelsbrott att ca 70−80 procent av gärningsmännen och 40−50 procent av offren var alkoholpåverkade vid brottstilfället. Samma tendens, nämligen att storkonsumenter oftare kommer i våldsutlösande konflikter med personer i omgivningen, framför allt i dryckessituationer, har konstaterats i intervjustudier. Den andra indikationen för orsakssambandet mellan alkoholkonsumtion och våldsbrott är att de polisanmälda våldsbrotten dag för dag, enligt statistiken, sammanfaller med uppgifter om den dagliga alkoholkonsumtionen. Med undantag för den polisanmälda barnmisshandeln följer alla typer av misshandelsbrott ungefär samma rytm över veckans dagar som alkoholkonsumtionen gör. Detta gäller oavsett om offret är kvinna eller man, om gärningsmannen är bekant eller obekant för offret och oavsett om misshandeln sker utomhus eller inomhus. Den tredje indikationen, slutligen, gäller för utvecklingen av både alkoholkonsumtionen och våldsbrottsligheten över tid. Många undersökningar visar att alkoholkonsumtionen per invånare varierar systematiskt med den polisanmälda misshandelsbrottsligheten och i ännu högre grad med det polisanmälda dödliga våldet.

I BRÅ:s kommande Brottsutvecklingen redovisar Kühlhorn (2004) för utvecklingen av våldsbrottsligheten och framförallt misshandelsbrotten, som utgör den stora majoriteten av samtliga

våldsbrott. År 2003 anmäldes över 65 000 misshandelsbrott till polisen. Utvecklingen sedan år 1975 innebar en konsekvent ökning av brottsanmälningarna fram till mitten av 1990-talet då kurvan planade ut. Stagnationen i tillväxten sedan senare hälften av 1990-talet har, för såväl kvinnor som män, gett vika för en ökning under de senaste två åren. Denna utveckling gäller i stort sett för alla kategorier av misshandelsbrott, vilket redovisas i tabell 7.2.

Tabell 7.2 Polisanmäld misshandel mot män och kvinnor per 100 000 invånare (medelfolkmängden) (Barnmisshandel, som omfattar offer i åldrarna 0−14 år, ingår ej)

Misshandel mot kvinnor Misshandel mot män

År Obekant

med

offret

Bekant

med offret

Totalt Obekant

med

offret

Bekant

med

offret

Totalt

1982 22 107 129 117 80 197 1983 23 109 132 123 82 205 1984 25 112 137 135 83 219 1985 27 112 139 142 86 229 1986 29 113 142 148 87 235 1987 31 120 151 153 87 240 1988 33 127 160 175 89 264 1989 35 131 167 187 93 279 1990 36 133 169 184 97 281 1991 37 129 166 185 90 275 1992 39 144 183 205 101 306 1993 44 161 206 227 113 340 1994 45 167 212 231 119 350 1995 46 169 215 223 120 342 1996 44 166 210 220 121 341 1997 47 169 216 226 121 348 1998 49 178 227 234 120 353 1999 50 175 226 237 121 358 2000 50 181 231 239 119 358 2001 54 176 230 240 121 361 2002 58 180 238 241 123 364 2003 63 188 250 259 131 390

Källa: Brottsutvecklingen, BRÅ (kommande rapport).

Ökningen har alltså inte bara inträffat i den största kategorin inom kvinnomisshandeln, nämligen där offret och gärningsmannen kände varandra, utan också i den med för offret okända gärningspersoner. Detsamma gäller för männen, men i motsats till kvinnorna är det för männen mycket vanligare att gärningsmannen är obekant än bekant med offret.

Enligt Kühlhorn tyder utvecklingen av de olika grupperna av våldsbrottsligheten, inte minst av gatuvåldet, som torde vara den kategori som är minst känslig för ändringar i anmälningsbenägenheten, på att det faktiska våldet ökat under senare år efter en stagnation under senare hälften av 1990-talet.

Visserligen är en ökad alkoholkonsumtion endast en av flera faktorer som kan förklara ökningen av våldsbrottsligheten under de senaste decennierna. Icke desto mindre, anges i rapporten den ökade alkoholkonsumtionen i Sverige sedan år 2000 som den viktigaste orsaken under 2000-talet.

Norström (1997) har, i tidsserieanalyser, avseende perioden 1960−1994, studerat det kausala sambandet mellan alkoholkonsumtion och våldsbrott. Effekten av en liters ökning av den registrerade alkoholkonsumtionen på våldsbrottsligheten skattades till 7 procent. Under de senaste 10 åren (1994−2003) har alkoholkonsumtionen ökat med i runda tal 2,5 liter. Detta skulle, enligt Norströms skattning, leda till en ökning av antalet våldsbrott med 17,5 procent, från 53 665 faktiska anmälda våldsbrott år 1994 till uppskattningsvis 63 100 år 2003. Det faktiska antalet år 2003 uppgick till 65 177, alltså 3 procent högre än det predicerade värdet. Allt talar således för att den ökade våldsbrottsligheten under 2000-talet i stor utsträckning kan förklaras av den ökade alkoholkonsumtionen.

Nyare studier om regionala skillnader i våldsbrottutvecklingen har inte kommit till utredningens kännedom. Sådana studier är komplicerade att genomföra och kräver, bl.a., kunskap om möjliga skillnader i anmälningsbenägenheten mellan olika regioner i Sverige. Inom ramen för utredningen har vi tagit fram uppgifter om samtliga polisanmälda brott, men inte uppdelat för de olika kategorierna av misshandelsbrott, under perioden 1990 till 2003 i Skåne och i övriga landet. (Uppgifter före 1997 är för Skåne län en sammanslagning av Malmöhus och Kristianstads län, som nämnda år slogs samman till Skåne län).

Som framgår av figur 7.2 uppvisade Skåne län högre antal polisanmälda misshandelsbrott (per 100 000 invånare) under samtliga år

förutom år 1996 och år 1997. Mer intressant är dock att både Skåne län och övriga landet uppvisade likartade ökningar under hela perioden. Möjligen är ökningen något större för Skåne län under perioden 1998−2002 vilket möjligen, men långtifrån säkert, skulle kunna förklaras av att alkoholkonsumtionsökningen under samma period var kraftigare i Skåne län jämfört med resten av landet (se kapitel 6). Konsumtionsuppgifterna för år 2003 indikerade något minskade regionala skillnader jämfört med år 2002, inte minst mellan Skåne län och övriga landet. Det är intressant att notera att så även tycks vara fallet för misshandelsbrotten.

Figur 7.2 Polisanmälda misshandelsbrott i Skåne län och i övriga

Sverige 1990−2003 per 100 000 invånare

400 450 500 550 600 650 700 750 800

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Per 100 000 invånare

Skåne Övriga landet

7.4. Sjukskrivningar

I och med de senaste årens kraftiga ökning av sjukfrånvaron och den ökning som har skett av alkoholkonsumtionen under samma tidsperiod har frågan om eventuella samband mellan alkohol och sjukskrivning aktualiserats. Vad gäller frågan om alkoholens betydelse för sjukskrivning kan det intuitivt förefalla högst rimligt att personer som är storkonsumenter av alkohol, eller som har alkohol-

problem, av olika skäl kan tänkas få svårare att fungera i yrkeslivet och därmed löpa ökad risk att bli sjukskrivna. Dels ställer själva yrkesutövningen som sådan mestadels stränga krav på nykterhet, dels kan en alltför hög alkoholkonsumtion eller ofta återkommande berusningsdrickande också innebära negativa hälsomässiga konsekvenser – och därmed sjukskrivning – för den enskilde individen. Man kan dock konstatera att mer systematisk forskning om sambanden mellan alkoholkonsumtion och sjukskrivning till stora delar saknas (se t.ex. SBU, 2003).

I en, ännu inte publicerad, rapport inom för den s.k. SAFIRutredningen har man vidare jämfört alkoholvanorna bland sjukskrivna med de bland icke sjukskrivna personer. (SAFIR-utredningen är en samverkansgrupp för Arbetslivsinstitutet, Statens folkhälsoinstitut, Institutet för Psykosocial Medicin och Riksförsäkringsverket som arbetar med att sammanfatta den kunskap och forskning som finns tillgänglig när det gäller orsaker till sjukfrånvaro.) I denna framkommer att de sjukskrivna har mer polariserade alkoholvanor jämfört med icke sjukskrivna. Bland sjukskrivna män var det således vanligare att inte dricka alkohol alls, men också vanligare med riskkonsumtion och att ha fått behandling för alkoholproblem. Bland kvinnor var det vanligare att inte dricka alkohol alls om man var sjukskriven, däremot framkom inga skillnader mellan sjukskrivna och icke sjukskrivna kvinnor vad gäller riskkonsumtion av alkohol.

I samma undersökning studerades vidare om riskkonsumenter av alkohol löpte ökad risk att vid en senare uppföljning vara sjukskrivna. Resultaten från dessa analyser visade att män som klassificerats som riskkonsumenter av alkohol vid ett första undersökningstillfälle löpte en 30 procent högre risk att ett knappt år senare vara sjukskrivna. Motsvarande riskökning för kvinnorna uppgick till 40 procent. I en äldre studie, med data från fyra primärvårdskommuner i Stockholms län, framkom liknande resultat. Män och kvinnor som klassificerades som högkonsumenter enligt en frågeundersökning 1984 visade sig ha fler sjukskrivningsperioder om minst 60 dagar under uppföljningsperioden åren 1988−1991 jämfört med låg- och mellankonsumenter (Upmark, m.fl., 1999). Sammantaget talar dessa resultat för ett orsakssamband mellan riskfyllda alkoholvanor och ökad risk för sjukskrivningar och att den ökade alkoholkonsumtionen i Sverige varit en bidragande orsak till den ökade sjukfrånvaron.

Det är också möjligt att tänka sig ett omvänt samband, dvs. att sjukskrivning kan inverka på alkoholkonsumtionen. Hur ett eventuellt sådant samband skulle se ut är dock inte alldeles självklart. Både ett minskat och ett ökat intag skulle kunna vara rimliga konsekvenser. Försämrade ekonomiska resurser kan tänkas verka dämpande på konsumtionen, medan exempelvis leda och nedstämdhet som kan följa av att man går sysslolös hemma skulle kunna medföra en ökad konsumtion av alkohol. I ovan nämnda undersökning belystes även denna frågeställning, dvs. om sjukskrivning hade någon inverkan på senare alkoholkonsumtion. Det som framkom var att män som vid ett första undersökningstillfälle varit sjukskrivna löpte 30 procent lägre risk att ett knappt år senare klassificeras som riskkonsument. Även för kvinnor framkom samma mönster (20 procent lägre risk), vilket dock inte var statistiskt signifikant.

8. Vilken är den egentliga samhällsekonomiska kostnaden för alkoholen

De problem som alkoholkonsumtionen för med sig är, redan i dag, omfattande i hela Västeuropa (och än mer så i Östeuropa). Att beräkna alkoholens totala kostnader för samhället är ytterst problematiskt. Detta gäller inte bara de direkt ekonomiska kostnaderna, som vården inom de medicinska och sociala sektorerna samt minskad produktivitet i arbetslivet, utan också det mänskliga lidande som drabbar både alkoholmissbrukare och anhöriga. Gutjahr och Gmel (2001) redovisar dock att de samhälleliga kostnaderna för alkoholen i Västeuropa har beräknats till 1–3 procent av BNP år 1998.

Den kanske mest relevanta och framkomliga vägen att uppskatta alkoholens kostnader är de studier som genomförts inom ramen för WHO:s projekt Global Burden of Disease 2000 och som syftar till att beräkna hur mycket olika riskfaktorer bidrar till den totala sjukdomsbördan. Beräkningarna visade att alkoholen orsakade 1,8 miljoner dödsfall i världen år 2000, vilket motsvarade 3,2 procent av samtliga dödsfall. Andelen visade sig vara ca 10 gånger högre bland männen (6,2 procent) än kvinnorna (0,6 procent). Akuta alkoholrelaterade dödsfall var vanligast och utgjorde nästan hälften av samtliga dödsfall relaterade till alkohol. Då man även beaktade antalet förlorade levnadsår på grund av dödsfall samt invaliditet som orsakats av alkohol ökade alkoholens bidrag till den globala sjukdomsbördan från 3,2 till 4 procent.

Det finns stora regionala skillnader i hur stor andel av dödlighet och sjuklighet som kan tillskrivas alkohol. Störst negativ effekt kunde observeras i WHO-regionen Europa C, som bl.a. består av Ryssland och Baltikum, där alkoholen bidrog till ca 21,5 procent av männens och 6,5 procent av kvinnornas totala sjukdomsbörda. I Europa A, bestående av de västeuropeiska länderna, uppgick alkoholens andel av sjukdomsbördan till 11,1 procent för männen och 1,6 procent för kvinnorna.

Det bör påpekas att dessa beräkningar avser förhållanden efter det att hänsyn tagits till alkoholens skyddande effekt för hjärt- och kärlsjukdomar. De samlade hälsoskadliga effekterna ter sig således, på befolkningsnivå, som väsentligt större än nyttoeffekterna vid den konsumtion som vi ser idag.

Trots stora problem med att beräkna de ekonomiska kostnader alkoholen orsakar samhället har utredningen låtit initiera en studie av dessa. Studien har genomförts av professor Ulf Gerdtham och doktoranden Johan Jarl och kommer att redovisas som bilaga till slutbetänkandet. Syftet var att presentera resultat från tidigare genomförda så kallade ”cost-of-illness” studier avseende alkoholkonsumtion och, framför allt, att utföra en kritisk analys av de metoder som använts och diskutera skillnader i resultat utifrån funna metodologiska olikheter.

Totalt har fem tidigare studier analyserats, varav en är svensk, genomförd av Anders Jonsson (1983). En diskussion förs också om presumtiva framtida svenska kostnader när och om den svenska alkoholkonsumtionen når upp i nivå med den i övriga EU-medlemsländer.

En ny studie av alkoholens kostnader för det svenska samhället kommer att genomföras med början från hösten år 2004. Detta görs på uppdrag av Socialdepartementet och ingår som en del av ett bilateralt samarbete med mellan Sverige och WHO.

Resultatet av genomgången visar på stora skillnader i de uppskattade kostnaderna för samhället. Den svenska studien ligger högst, med en kostnad som är ca fyra gånger högre jämfört med den studie som redovisar den näst högsta kostnaden. Författarna pekar på en rad olika faktorer som kan förklara de stora skillnaderna i uppskattade samhällskostnader, varav den, enligt författarna, mest uppenbara är att vilka kostnader som tas upp skiljer sig mellan de olika studierna. Den svenska studien inkluderar fler kostnadsdelar än de övriga. Andra faktorer som kan förklara olikheterna är skillnader mellan studierna i hur mycket, eller hur stor andel, av olika sjukdomar som anses kunna tillskrivas alkoholkonsumtion (s.k. attributable fraction). Studierna använder också delvis olika metoder för att skatta de indirekta kostnaderna. Ytterligare faktorer som nämns är bl.a. skillnader i definitioner av centrala begrepp och i vad som faktiskt mäts, samt kulturella och organisatoriska skillnader mellan länderna.

Studien avslutas med ett resonemang om framtida kostnadsökningar för Sverige när och om den svenska konsumtionen

hamnar på ungefär samma nivå som genomsnittet för övriga EUländers alkoholkonsumtion. Genom att jämföra de uppskattade samhällskostnaderna mellan två, metodmässigt jämförbara, studier, en genomförd i Kanada, med ungefär samma alkoholkonsumtion per capita som den svenska och en genomförd i Frankrike, som ligger något över genomsnittet inom EU i alkoholkonsumtion, uppskattas kostnaden i Sverige öka med 40−50 procent jämfört med år 2002, om och när den svenska konsumtionen kommer i nivå med övriga EU-länder. Dessa beräkningar måste dock betraktas som mycket approximativa.

9. Vad tycker svenska folket om den svenska alkoholpolitiken

En central alkoholpolitisk fråga, som mätts i flera frågeundersökningar under de senaste decennierna, är om försäljning av alkohol skall tillåtas i vanliga livsmedelsbutiker. Frågan om vinförsäljning i vanliga livsmedelsbutiker har ställts i samtliga undersökningar redovisade i tabell 9.1. Som framgår av tabellen uppgav ungefär 40 procent av de svarande att de var positivt inställda till denna fria försäljningsform år 1988 (alltså de som instämde helt och hållet eller i stort sett). Därefter ökade andelen till 72–75 procent 1993–94 för att 1998 ha minskat till 64 procent. År 2000 var andelen positivt inställda något högre, nämligen 66 procent. År 2001 (juni−september) och år 2002-års första två perioder (januari−april och maj−augusti) visade på små skillnader jämfört med år 2000. Därefter har andelen positivt inställda sjunkit till 61 procent i slutet av 2002 och till 44 procent under de fyra första månaderna år 2004. Detta är en markant nedgång sedan 2002, ungefär av samma storlek som ökningen i början av 1990talet.

Tabell 9.1 Andel i åldersgruppen 18−75 år som tycker det är ”i stort sett riktigt” eller ”helt och hållet riktigt” att alla alkoholdrycker resp. vin, starköl eller sprit säljs i livsmedelsbutiker i olika frågeundersökningar 1988−2004

Påståenden SIFO TEMO TEMO TEMO TEMO TEMO-

M juni-sep

TEMO-M jan-april

TEMO-M maj-aug

TEMO-M sep-dec

TEMO-M jan-april

1988 1993 1994 1998 2000 2001 2002 2002 2002 2004

n=

1102

n= 1025

n= 993

n= 1441

n= 1982

n= 5997

n= 5998

n= 6005

n= 6015

n= 6000

Alla alkoholdrycker borde få köpas fritt i livsmedelsbutiker

.. 52 % 46 % 44 % 45 % .. .. .. ..

Vin borde säljas i livsmedelsbutiker

39 % 75 % 72 % 64 % 66 % 65 % 63 % 64 % 61 % 44 %

Alla ölsorter/ starköl borde säljas i livsmedelsbutiker

34 % .. 64 % 52 % 52 % .. .. .. ..

Fördelningen över de fem svarsalternativen i mätningar januari−april 2004 framgår av tabell 9.2. Värt att notera är andelen tveksamma, som uppgick till 17 procent. Detta är mer än dubbelt så stor andel jämfört med föregående år (som ej här redovisas i tabellform).

Tabell 9.2 Inställningen till påståendet att vin borde säljas i livsmedelsbutiker. Fördelningen över alla fem svarsalternativ i mätningarna januari−april 2004, i åldersgruppen 18−75

Svarsalternativ Andel Helt och hållet riktigt 28 % I stort sett riktigt 16 % Tveksam 17 % I stort sett felaktigt 9 % Helt och hållet felaktigt 30 %

Tabell 9.3 redovisar andelarna i olika undersökningar som visat sig vara positivt inställda till en sänkning av åldersgränserna på Systembolaget från 20 till 18 år och/eller till en höjning av de svenska alkoholpriserna. Andelen positivt inställda till en sänkning av åldersgränsen på Systembolaget ökade mellan 1988 och 1993/94. År 1988 var det 34 procent av den vuxna svenska befolkningen som svarade att de var för sänkta åldersgränser, 1993–94 över 40 procent. Två år senare (hösten 1996) hade andelen sjunkit till 29 procent, en andel som var ungefär densamma både år 1998 och år 2000. År 2001 hade andelen positivt inställda ökat igen till 35 procent för att i de två efterföljande mätningarna under 2002 åter ha minskat till, som lägst, 30 procent. Mätningarna under januari–april 2004 visade återigen en viss ökning, till 35 procent. Frågan om de svenska alkoholpriserna har inte ställts lika ofta som de två föregående frågorna. Enligt dessa undersökningars data tyder det mesta på att andelen som var positiva till höjda alkoholpriser minskat: från ca 21 procent år 1993, 14 procent år 1996 till ca 8 procent både år 2001 och år 2004.

Tabell 9.3 Andel i åldersgruppen 18–75 år som tycker det är ”helt och hållet” eller ”i stort sett riktigt” (eller helt eller delvis riktigt) att åldersgränsen på Systembolaget sänks till 18 år och att priset på alkoholdrycker borde höjas enligt olika frågeundersökningar 1967–2004

Frågeundersökning och antalet intervjuade

År Åldersgränsen på

Systembolaget borde sänkas från nuvarande 20 år till 18 år

Man borde höja alkoholpriserna i Sverige

SIFO (n=1073)

1988

34 %

24 %

TEMO (n=1073) 1993

43 %

21 %

TEMO (n=865)

1994

42 %

..

TEMO (n=2599) 1996

29 %

14 %

TEMO (n=1500) 1998

29 %

..

TEMO (n=2000) 1998

28 %

..

TEMO (n=1982) 2000

30 %

TEMO-M (n=5993) 2001(juni–sept)

35 %

8 %

TEMO-M (n=5993) 2002 (jan–april)

34 %

..

TEMO-M (n=6001) 2002 (maj–aug)

33 %

..

TEMO-M (n=6015) 2002 (sept–dec)

30 %

..

TEMO-M (n=2975) 2004 (jan–april)

35 %

8 %

svagare drycker. En större sänkning av spritskatten än av vin- och ölskatten skulle, enligt kritikerna, främja en ökad konsumtion av starkaste alkoholdrycker. Bedömare utredningen talat med menar att man överskattade vinkulturens förankring i den finska dryckeskulturen. Det bör dock nämnas att vinkonsumtionen inte minskat efter skattesänkningarna utan snarare förblivit oförändrad.

Regeringens argument för att spritskatten skulle sänkas mest var att prisskillnaderna mellan Estland och Finland var som störst för denna typ av alkoholdryck, samt att alkoholkoncentrationen är starkast för sprit vilket gör den lättast och mest effektiv att föra in stora mängder av till landet. Av samma anledning var skattesänkningen minst på vin, eftersom prisskillnaden mellan Finland och Estland där var den minsta (se Österberg, 2004).

10.4 Danmark

Av tabell 10.1 framgår att även Danmark hade kvar kvantitativa restriktioner i resandeinförseln fram till och med den 31 december 2003 men att dessa endast gällt för sprit. I Danmark sänktes spritskatten den 1 oktober 2003 med 45 procent och därmed spritpriserna med ca 25 procent Även här var motivet för sänkningen att motverka en kraftigt ökad gränshandel, i detta fall med Tyskland, fr.o.m. den 1 januari 2004 då införselkvoten på spritdrycker vid inresor från andra EU-länder och den så kallade 24-timmarsregeln upphörde. Den tidigare bestämmelsen innebar att en dansk som varit utomlands på en resa som varat mindre än 24 timmar inte fick föra in någon sprit till Danmark. På resor som varade längre än 24 timmar fick dansken föra med sig 1,5 liter från andra EU-länder. Dessa begränsningar togs alltså bort den 1 januari 2004. Redan 1993 avskaffades Danmark restriktionerna på resandeinförsel av vin, starkvin och öl.

Enligt det danska Finansdepartementet förväntades nettoeffekten av spritskattesänkningen och avskaffandet av restriktionerna för resandeinförseln bli sänkta skatteintäkter. Dessa beräknades dock sjunka ännu mer i en situation med oförändrad spritskatt och inga kvantitativa begränsningar av införseln av sprit avsedd för eget bruk. Skattesänkningen gjordes därför i första hand för att säkra danska skatteintäkter och danska butikers alkoholförsäljning.

Gränshandeln med sprit uppskattades år 2001 till ca 6,7 miljoner liter (2,7 miljoner liter ren alkohol). Detta motsvarade ca 35 procent av den totala danska spritkonsumtionen. Spritinförseln beräknades öka till nästan det dubbla, 13 miljoner liter, år 2004 om inga åtgärder vidtogs och skulle då svara för ca 62 procent av den totala danska spritkonsumtionen.

En siffra om 1,2 miljoner liter ökad konsumtion nämns i regeringens beslutsunderlag för skattesänkningen, men utan någon alkoholpolitisk kontext eller diskussion om kostnader till följd av ökade alkoholskador. Försäljningssiffror visar att den inhemska spritförsäljningen ökat kraftigt efter den 1 oktober 2003. Under perioden oktober 2003 till mars 2004 ökade spritförsäljningen i genomsnitt per månad med drygt 40 procent jämfört med samma period året innan. Här ingår dock också de inköp som framförallt svenskarna gör i Danmark. Det finns ännu inga tillförlitliga siffror om ändringar i gränshandeln med Tyskland efter skattesänkningen. En utvärdering av effekterna av de nya avgifterna skall genomföras i oktober 2004.

I Danmark har man från den 1 juli 2004 vidare höjt åldersgränsen för inköp av alkoholdrycker i butiker från 15 till 16 år (på restauranger och barer är åldersgränsen 18 år). Höjningen motiveras med att man vill ha en naturlig gräns mellan de skolelever som går i nionde klass och de som är äldre och påbörjat andra utbildningar. Utöver den höjda åldersgränsen införs åtgärder för att bättre utbilda och informera butikspersonal.

Från och med den 1 oktober 2004 övergår Danmark från en ölbeskattning baserad på platograder och skatteklasser till en beskattning baserad på endast alkoholhalten. För de ölsorter som nu är populära med en alkoholhalt på 4,6 (klass 1) och 5,7 (klass 2) volymprocent blir skillnaden mot dagens beskattning mycket liten.

10.5 Skillnader jämfört med Sverige

Både Danmark och Finland har således försökt att undvika omfattande gränshandel genom sänkta alkoholskatter, vilket i sin tur medfört ökad inhemsk efterfråga på de alkoholdrycker som blivit billigare. I Sverige har skatterna inte sänkts under 2000-talet (undantagen en vinskattesänkning den 1 december 2001 med ca 19 procent) men resandeinförseln, speciellt av sprit, har å andra sidan ökat kraftigt sedan år 2003.

En viktig skillnad mellan Finland och Danmark å ena sidan och Sverige å andra sidan är den inhemska alkoholförsäljningens andel av totalkonsumtionen som är mindre i Sverige. Detta framkommer av tabell 10.2 som redovisar konsumtionen totalt och av olika alkoholdrycker och delmängder (där detta är möjligt) i de tre nämnda länderna samt i några andra av Sveriges grannländer.

År 2003 skattades den legala inhemska försäljningen till ca 80 procent av den totala alkoholkonsumtionen i Finland. Alkoholinförseln beräknas till knappt 10 procent av totalkonsumtionen (ca 1,1 liter per invånare 15 år och äldre).

Siffrorna för Danmark är mer osäkra än för Finland och Sverige. Vi har valt att använda oss av Skatteministeriets uppgifter, som avser år 2001. Dessa uppgifter ligger betydligt lägre än de som redovisas av det danska gränshandelsinstitutet. (Både Skatteministeriet och den danska bryggeriföreningen menar att institutets siffror ligger för högt.)

I likhet med i Sverige svarar sprit för den största andelen oregistrerad konsumtion i Danmark. Ca 35 procent av danskarnas totala spritförbrukning i början av 2000-talet bestod av oregistrerad sprit, dvs. sprit införd från utlandet. Då har utlänningarnas inköp i Danmark, som framför allt görs av svenskar, exkluderats (se tabell 10.2). På motsvarande sätt kan konsumtionen av resandeinförd öl och vin beräknas till ca 16 respektive 14 procent. Totalt uppskattades resandeinförseln – och därmed den oregistrerade konsumtionen – av sprit, vin och öl till ca 2,2 liter ren alkohol år 2001. Detta motsvarade ca 17 procent av danskarnas totala alkoholkonsumtion detta år. Eftersom den registrerade konsumtionen legat tämligen stilla under de senaste åren, medan resandeinförseln ökat, innebär det att resandeinförseln stod för en större andel år 2003 än år 2001, sannolikt över 20 procent av totalkonsumtionen.

Resandeinförselns andel av totalkonsumtionen är således klart högre i Danmark än i Finland och nästan på samma nivå som i Sverige. Eftersom i stort sett all oregistrerad konsumtion i Danmark utgörs av resandeinförsel, medan den i Sverige också består av smuggling och hemtillverkning, är den oregistrerade konsumtionen större i Sverige. Detta gäller både i liter och som andel av totalkonsumtionen. Som framgår av tabellen beräknades den totala oregistrerade konsumtionen i Sverige uppgå till drygt 3 liter år 2003, vilket motsvarade ca en tredjedel av den totala alkoholkonsumtionen.

Tabell 10.2 Alkoholkonsumtion i Sverige och i flera av Sveriges grannländer år 2002 eller år 2003, per invånare 15 år och äldre. Per alkoholdryck och totalt och uppdelat på registrerad (inhemsk försäljning) oregistrerad alkohol (mörkertalet)

Sprit Vin Öl Totalt

Danmark 2002/2001 Registrerad kons.

1,4 4,5 5,5 11,4

Exkl. utlänningars inköp

1,1 4,2 5,1 10,4

Oregistrerad kons.

0,6 0,7 0,9 2,2

Totalt (inkl. utlänningarnas inköp)

2,0 5,3 6,4 13,7

Totalt (exkl. utlänningarnas inköp)

1,7 5,0 6,0 12,7

Estland 2003 Registrerad kons.

4,2 1,3 6,2 11,7

Oregistrerad kons.

--

--

-- 1,3

Totalt

--

--

-- 13,0

Finland 2003 Registrerad kons.

2,8 2,2 4,4 9,3

Oregistrerad kons.

0,8 0,6 0,6 2,1

Totalt

3,6 2,8 5,0 11,4

Polen 2002 Registrerad kons.

1,7 0,9 3,8 6,4

Oregistrerad kons.

--

--

-- 3,0

Totalt

--

--

-- 9,4

Tyskland 2002 Registrerad kons.

2,3 2,6 6,9 12,4

Oregistrerad kons.

--

--

--

--

Totalt

--

--

--

13

Sverige 2003 Registrerad kons.

1,3 2,9 2,8 7,0

Oregistrerad kons.

1,3 1,1 0,9 3,3

Totalt

2,6 4,0 3,7 10,3

Registrerad konsumtion= inhemsk försäljning; Oregistrerad konsumtion = mörkertalet: resandeinförsel, smuggling, hemtillverkning. -- =inga uppgifter. P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman. Danmark: all oregistrerad anses bestå av alkoholinförsel. Estland: skattningarna av oregistrerad alkohol är mycket osäker. Tyskland: Storleken av den oregistrerad konsumtionen anses var liten sannolikt mellan 0,5–1 liter, den totala alkoholkonsumtion bör därför ligga närmare 13 än 12 liter ren alkohol.

10.6 Vissa andra EU-länder

Det bör nämnas att det även har skett vissa förändringar i andra EU-länder. Dessa påverkar inte svenska förutsättningarna nämnvärt, men är intressanta i sig.

10.6.1 Tyskland

Tyskland har gått in till kommissionen och begärt snabb prövning av en skattehöjning på färdigblandade spritdrycker (alkoläsk) samt av möjligheten att få införa en särskild text på dessa flaskor med upplysning att denna dryck är alkoholhaltig och att den inte får säljas till personer under 18 år. Kommissionen har formellt beviljat denna prövning, men ännu inte uttalat om huruvida dessa åtgärder är att anses som förenliga med reglerna för den inre marknaden. Fr.o.m. den 1 augusti 2004 höjdes dock skatten på alkoläsk i Tyskland.

10.6.2 Polen

Spritskatten sänktes med 30 procent i september 2002 med motivet att detta avsågs minska smugglingen av sprit från Ryssland, Vitryssland och Ukraina. Resultatet blev att totala spritkonsumtionen ökade med ca 25 procent, vilket ledde till att regeringen åter höjde spritskatten, dock inte till samma nivå som förut. Om smugglingen minskade efter skattesänkningen finns, enligt vad vi vet, inga uppgifter om.

10.6.3 Estland

Regeringen har planer på att höja spritskatten. En höjning med ca 20 procent, från dagens 33 kronor per liter sprit till knappt 40 kronor har nämnts. Även andra åtgärder för att minska alkoholkonsumtionen kan komma. Estniska parlamentet planerar att helt förbjuda alkoholreklam, begränsa spritförsäljning på nätterna och helt förbjuda den på bensinstationer. Dessa förslag skall ses i ljuset av en kraftig ökning av alkoholkonsumtionen i Estland under de senaste åren. Även om mörkertalet är svårt att beräkna talar det mesta för att konsumtionen ökat med mer än 50 procent sedan

år 2000, för att år 2003 ligga på ca 13 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre.

10.6.4 Nederländerna

I Nederländerna höjdes nyligen alkoholskatten på öl och året efter på sprit med i genomsnitt 20 procent. Nederländerna har nu sammantaget den femte högsta alkoholskatten inom EU. Endast de tre nordiska länderna och Irland har högre alkoholskatt.

10.6.5 Storbritannien

Alkoholkonsumtionen har ökat kraftigt under senaste decenniet och är nu ca 50 procent högre än år 1970 och den högsta på över etthundra år. Alkoholproblemen har också ökat, både när det gäller kroniska skador och akuta skador som en följda av alkoholberusning. Skrumpleverfallen har exempelvis ökat gradvis under flera årtionden men speciellt kraftigt sedan år 1993. Detta gäller för både män och kvinnor och olika åldersgrupper. Som allra kraftigast är ökningen för män i åldrarna 45−54 år med en nästan en fördubbling från år 1993 till år 2000. Ungefär en fjärdedel av alla engelsmän uppvisar en alkoholkonsumtion som överstiger gränsen för måttligt drickande. Precis som i de nordiska länderna är det vanligt med berusningsdrickande och därmed olika alkoholproblem som har koppling till berusning. Exempelvis sägs ca hälften av alla våldsbrott ha en koppling med överkonsumtion av alkohol och ca tredjedel av samtliga våldsbrott inomhus (domestic violence). Enligt en frågeundersökning svarade 7 av 10 intervjuade att de såg drickande på allmän plats som ett problem i deras näromgivning. När det gäller antalet alkoholrelaterade trafikolyckor ökade dessa med ca 20 procent under perioden 1993 till 2001.

Detta är viktig bakgrund till den handlingsplan ”Alcohol Harm Reduction Strategy”, som efter många års fördröjning, till sist presenterades under våren 2004. Det bör påpekas att handlingsplanen avser enbart England.

I den svenska debatten om införselkvoter och gränskontroll av alkoholinförseln har man ofta hänvisat till Storbritanniens arbetsmetoder. Storbritanniens bestämmelser om resandeinförseln reviderades i slutet av år 2002. Ändringen föranleddes av ett avgörande

i engelska High Court. Enligt tidigare bestämmelser var gränsen mellan införsel för personligt bruk och införsel för kommersiellt ändamål noggrant fastställd på olika grunder. En sådan grund var införselmängden. Om den föreskrivna kvantiteten för personligt bruk överskreds, hade tullen rätt att avkräva resande en utredning över varornas art. Om resanden inte gav någon förklaring eller om förklaringen inte var nöjaktig, kunde tullen betrakta varorna som avsedda för kommersiellt ändamål. Domstolsavgörandet förtydligade de resandes rätt och tullens rätt att hejda resande och att utföra kontroller på resande och deras fordon. Tullen sägs ha rätt att beslagta varor och fordon om den uppdagar försök till skattekringgående, även om kontrollen utförts utan orsak eller laga grund. Samtidigt avvisade domstolen de stora ersättningskrav som riktats mot tullen på grund av beslagtaganden som betraktats som olagliga. Vidare fann domstolen att det finns ett flertal grunder som tullen kan åberopa för att utföra kontroller av vad de resande har med sig. Tullen är således inte hänvisad till enbart spaningsverksamhet. Resande får föra in obegränsade mängder varor för eget bruk. Bevisningen när det gäller varornas art ankommer på tullen, inte den enskilde resanden. Parlamentet antog på basis av detta dokument en lagändring som trädde i kraft den 1 decem- ber 2002. Kommissionen har i juli 2004 ifrågasatt Storbritanniens metoder att beslagta varor och fordon och gör gällande att de står i strid med den inre marknaden.

10.6.6 Irland

Irland, med den högsta alkoholkonsumtionen av de 15 tidigare EU-länderna, höjde i december 2001 skatten på cider med 87 procent för att därefter vara i nivå med ölskatten. I december 2002 höjdes spritskatten med 42 procent och skatten på spritbaserad alkoläsk med 97 procent. Därmed hamnade denna skatt på samma nivå som spritskatten. Hur mycket priset ökade är oklart och varierar mellan olika drycker och butiker. En flaska whisky ökade dock i pris från år 2002 till år 2003 med drygt 25 procent. Priset på ett glas whisky (one measure of spirits) på restaurang ökade med ca 14 procent.

Det finns ingen vetenskaplig utvärdering av effekterna av dessa skattehöjningar. Försäljningen av cider och sprit uppvisade dock minskningar efter skattehöjningarna. År 2002 sjönk ciderförsälj-

ningen med drygt 11 procent medan sprit- och vinförsäljningen ökade med drygt 5 respektive knappt 13 procent. Ölförsäljningen förblev relativt oförändrad (- 0,5 procent). Under år 2003, det första året efter spritskattehöjningen, sjönk spritförsäljningen med drygt 20 procent medan vinförsäljningen fortsatte att öka (+ 8 procent). Cider- och ölförsäljningen uppvisade små förändringar (+ 1 procent respektive - 2,5 procent).

DEL II

ALKOHOLPOLITIK, ÖVERVÄGANDEN OCH

FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER

11. Svensk alkoholpolitik i dag och i framtiden

Utredningens överväganden och förslag: Utredningen föreslår att

Sverige intensifierar arbetet med att få till stånd den gemenskapsstrategi för att minska alkoholens skadeverkningar som initierades under det svenska ordförandeskapet. Sverige bör vidare verka aktivt för att, inom ramen för gemenskapen, införa varningstexter på förpackningar som innehåller alkohol.

Sverige måste vidare öka sina ansträngningar i arbetet med att ge de folkhälsomässiga konsekvenserna av olika förslag och beslut större betydelse inom EU.

Sverige bör arbeta för att bilda allianser med de nordiska och baltiska länderna samt med övriga nya medlemsländer inom EU när det gäller alkoholpolitik.

Alkohol har under många årtionden varit ett av de stora sociala problemen och ett allvarligt hot mot folkhälsan i Sverige. Den tidigare, traditionella restriktiva, politiken har emellertid lyckats hålla nere konsumtionen och problemen på en nivå lägre än i de flesta andra länder i Europa, inte minst jämfört med övriga EUländer. En öppnare och mer tillgänglig värld, vilket i grunden är mycket positivt, har emellertid gjort det allt svårare att upprätthålla nationella regler som skiljer sig mycket från omvärldens. Detta är kanske som tydligast inom alkoholområdet, där förutsättningarna förändrats radikalt under senare år. Samtidigt närmar sig den svenska alkoholkonsumtionen den i övriga EU-länder och allt fler tecken på ökade alkoholskador framkommer. En ökad medvetenhet håller på att växa fram i alkoholfrågan, liksom insikten om att alkoholpolitiken måste förändras och förstärkas på olika områden.

11.1. Utgångspunkter och framtida förutsättningar

Det mesta av den alkohol som förs in till Sverige från utlandet förs in legalt av privatpersoner för personligt bruk (ca 75 % av all införsel). De ökade införselkvoterna och de, numera, obegränsade tillåtna mängderna för personligt bruk begränsar möjligheterna att driva en aktiv, traditionell alkoholpolitik. Detta är att beklaga, men ett faktum som den framtida alkoholpolitiken måste utgå ifrån.

Alkoholdrycker betraktas inom EU som en handelsvara och ges därför samma möjligheter till rörlighet över gränserna som andra varor. Det är av yttersta vikt att Sverige fortsätter att arbeta aktivt inom EU i strävan att ge de folkhälsomässiga konsekvenserna av olika förslag och beslut avsevärt högre prioritet än idag. Detta gäller inte minst på alkoholområdet. Enbart genom ett kraftfullt, idogt arbete inom EU kan det, på sikt, bli möjligt att få en förändrad syn på alkohol och därmed ökad förståelse för den svenska alkoholpolitikens grunder. Vår bedömning är att det enbart är genom ett sådant arbete, tillsammans med övriga EU-länder, som det kan bli möjligt för Sverige att få gehör för möjligheten att driva en nationell alkoholpolitik som tar sikte på att minska den totala alkoholkonsumtionen.

Som redovisades i kapitel 10 driver Sverige idag ett antal viktiga alkoholfrågor inom EU. Dit hör bl.a. frågan om höjda minimiskatter för alkohol inom unionen och att utveckla en gemensam alkoholstrategi. Det är viktigt att detta, liksom annat internationellt arbete inom alkoholområdet, fortsätter och, om möjligt, fördjupas ytterligare. Det måste dock sägas att detta arbete inte på något avgörande sätt kommer att underlätta för Sverige att bedriva en aktiv alkoholpolitik med höga alkoholskatter och låg tillgänglighet till alkoholdrycker. Minimiskatterna, liksom de flesta länders faktiska alkoholskatter är avsevärt mycket lägre än de svenska. För vin (max 15 volymprocent) existerar överhuvudtaget inga minimiskatter. De flesta vinproducerande länder har därför ingen skatt på vin.

Även om minimiskatterna höjs, exempelvis genom en anpassning till inflationen, som under perioden 1993−2002 uppgick till 24 procent inom EU (1993 infördes dagens minimiskatter) och en åtgärd som kommissionen anser att medlemsländerna bör överväga, kommer således avståndet till Sveriges skattenivåer fortfarande att vara betydande. Spritskatten är i Sverige exempelvis ca 10 gånger högre än dagens minimiskatt på sprit (20 kr per liter 40 % sprit).

Samtliga Sveriges grannländer, förutom Norge, uppvisar avsevärt lägre alkoholskatter. Tyskland, varifrån den mesta svenska införseln sker, har en mer än dubbelt så hög spritskatt (ca 47 kr per liter sprit) som minimiskatten inom EU, en ölskatt något högre än minimiskatten (0,91 kr jfr. med minimiskatten på ca 0,85 kr per liter öl [5 %]) och ingen skatt på vin.

Flera av medlemsländerna inom EU uppvisar en hög alkoholkonsumtion och en stor omfattning av alkoholskador. Många av dessa länder har också en dryckeskultur som till viss del liknar den svenska. Det bör därför vara möjligt att tillsammans med dessa länder samt med övriga nordiska länder arbeta aktivt för att få gehör för olika alkoholpolitiska förslag.

Varningstexter på förpackningar som innehåller alkoholdrycker har diskuterats i flera länder inom EU, även i Sverige. Enligt vår mening bör denna möjlighet övervägas, men ett sådant initiativ måste utvecklas inom ramen för gemenskapen. Sverige kan inte ensidigt införa sådana regler då de, i sådant fall, kan anses utgöra handelshinder.

Av beskrivningen ovan framgår att det alkoholförebyggande arbetet har blivit allt svårare att bedriva. Samtidigt är detta arbete viktigare än på mycket länge. Som situationen nu är handlar det snarare om att försöka få stopp på, eller dämpa, ökningen av konsumtionen än att få till stånd en minskning av densamma. För att åstadkomma detta krävs en inventering av alla åtgärder som kan förstärka, eller komplettera, det redan nu omfattande alkoholförebyggande arbete som bedrivs nationellt och ute i kommunerna. Vad som krävs är en mobilisering av hela det svenska samhället i kampen mot ökad alkoholkonsumtion och alkoholskador.

Regeringen har under de senaste åren satsar mer pengar än tidigare på alkoholförebyggande åtgärder. För att genomföra den nationella handlingsplan som riksdagen antog i februari 2001 (prop. 2000/01:20) har regeringen avsatt sammanlagt 680 miljoner kronor under fyra år (2001–2004). Av dessa har huvuddelen, ca 435 miljoner kronor, gått via länsstyrelserna för att utveckla kommunernas lokala alkoholförebyggande arbete. Resterande miljoner har gått till internationellt samarbete, opinionsbildning, information samt stöd till frivilligorganisationer, forskning och kompetensutveckling. Ett krav på kommunerna för att få medel beviljade från länsstyrelserna har varit att de själva bidragit med minst lika mycket. Detta innebär att sammantaget närmare

1 miljard kronor använts för alkoholförebyggande åtgärder under perioden 2001 till 2004.

En särskild kommitté – Alkoholkommittén – bildades med syftet att samordna de förebyggande insatserna på nationell nivå och i samspel med kommuner och landsting stimulera insatserna på regional och lokal nivå (se prop. 2003/04:161 för närmare redogörelse för den verksamhet som Alkoholkommittén bedriver).

Under den period som den nationella handlingsplanen hittills varit giltig har den svenska alkoholkonsumtionen nått den högsta nivån på mer än etthundra år. De insatser och förstärkningar som har genomförts har säkerligen varit nödvändiga, men uppenbarligen inte tillräckliga. Det går inte att uttala sig om på vilken nivå konsumtionen och skadorna skulle vara om inget av detta hade genomförts, men det är synnerligen otillfredsställande att konsumtionsökningen varit särkilt kraftig just under denna period med ökade insatser.

Det kan också redan nu sägas att den målsättning som antogs i den nationella handlingsplanen, att alkoholkonsumtionen skall ha minskat vid utgången av år 2005, med största sannolikhet inte kommer att uppfyllas (inget startdatum nämns dock). Detsamma gäller följaktligen målet om att alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar ska minska. Även inom de flesta av de särskilt prioriterade delmålen går utvecklingen sannolikt åt fel håll. Regeringen kommer, under hösten 2004, att påbörja arbetet med en ny nationell handlingsplan, som avses att kunna träda ikraft år 2006.

De yttre förhållanden som på ett markant sätt förändrat förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken bör självklart vägas in vid utformningen av den svenska alkoholpolitiken i framtiden. Men det är samtidigt viktigt att poängtera att dessa omständigheter inte får bli så dominerande att de nationella handlingsalternativ som faktiskt finns kvar inte används, eller att mer omfattande förändringar än nödvändigt genomförs. Det är vår uppfattning att alkoholpriserna i Sverige även i framtiden kan förbli jämförelsevis höga, även om skillnaderna jämfört med våra grannländer minskar och att tillgängligheten till alkoholdrycker fortfarande kan hållas relativt låg. Åldersgränserna kan även fortsättningsvis vara relativt höga och öppettiderna begränsade. Det finns, med andra ord, inga skäl att genomföra större förändringar än nödvändigt av en alkoholpolitik som, i ett internationellt perspektiv, varit framgångsrik.

11.2. Vägledande principer

I de kapitel som följer går vi igenom vissa väsentliga delar av den svenska alkoholpolitiken. Dels redovisas kortfattat vilka regleringar och lagar som gäller, men framför allt diskuterar och redovisar utredningen sin syn på betydelsen av olika alkoholpolitiska instrument för den framtida svenska alkoholpolitiken. De flesta av förslagen på förstärkningar inom det alkoholförebyggande området kommer dock att presenteras i slutbetänkandet.

I utredningens arbete har vissa principer varit centrala och vägledande för de synpunkter och förslag som redovisas:

1. Socialt- och folkhälsoperspektiv: Utformningen av alkoholpolitiken bör även i framtiden vägledas av ett social- och folkhälsopolitiskt tänkande. Detta betyder inte att andra områden är oviktiga, men att vi anser alkoholpolitikens främsta uppgift vara att pressa tillbaka och hålla nere alkoholens sociala och medicinska skadeverkningar.

2. Långsiktighet: Utformningen av framtidens alkoholpolitik måste utgå från långsiktighet. De förebyggande insatser som behövs när de traditionella styrmedlen försvagas kräver ett tålmodigt arbete som måste pågå under många år. Vissa punktinsatser, mot specifika problemområden som ökat kraftigt i omfattning under en kort period, kan behövas. Grunden för det förebyggande arbetet måste emellertid vara ett långsiktigt tänkande.

3. Motverka nyrekrytering genom befolkningsinsatser: Det alkoholförebyggande arbetets främsta uppgift är, även i framtiden, att motverka nyrekryteringen till gruppen av storkonsumenter och missbrukare. För att detta mål skall uppnås måste en stor del av arbetet utgöras av insatser som riktas till hela befolkningen. Riktade åtgärder, mot riskgrupper och risksituationer, är också viktiga och måste förstärkas. För att uppnå goda resultat måste dock basen i arbetet bestå av åtgärder för att påverka befolkningen som helhet.

4. Legitimitet: Den svenska alkoholpolitiken får inte sakna legitimitet hos befolkningen. Saknas legitimitet för grunderna i den svenska alkoholpolitiken begränsar detta möjligheterna att bedriva den effektivt. Legitimitetsfrågan kommer, sannolikt, att bli ännu viktigare i framtiden i samband med att nya former av före-

byggande arbete utvecklas som, till stor del, utformas tillsammans med medborgarna på lokal nivå.

5. Jämlikhetsperspektiv: Det är sannolikt så att människor i utsatta lägen påverkats mer än andra grupper av den generella, restriktiva svenska alkoholpolitiken. Detta gäller exempelvis prisinstrumentet, som haft störst inverkan på grupper med låg inkomst. I takt med att den restriktiva alkoholpolitiken försvagas löper människor i utsatta lägen större risk än andra att tidigare drabbas av olika alkoholproblem. Ersätts denna försvagning med informationsinsatser är det troligt att detta ytterligare ökar skillnaderna mellan olika grupper, eftersom tidigare forskning visar att de som lättast tar till sig information ofta är grupper från högre socioekonomiska grupper, t.ex. högutbildade. Jämlikhetsperspektivet måste beaktas i utformningen av de framtida förebyggande insatserna.

11.3. Val av preventionsstrategier

En stor del av den svenska alkoholpolitiken består av förebyggande insatser, ofta benämnt primärprevention. Dessa insatser syftar ytterst till att förhindra att alkoholproblem överhuvudtaget uppstår. Ett av de allra viktigaste målen för att åstadkomma detta är att motverka nyrekryteringen till gruppen storkonsumenter och missbrukare.

Den gemensamma nämnaren för dessa förebyggande insatser är att målgruppen är hela befolkningen och inte vad som kallas sekundärprevention som riktar sig till riskkonsumenter (något som kommer att behandlas i slutbetänkandet), eller tertiärprevention, som rör behandling av alkoholmissbrukare. Det finns numera starka vetenskapliga belägg för att befolkningsinriktade åtgärder är nödvändiga och de allra viktigaste medlen för att kunna påverka nyrekryteringen till gruppen av storkonsumenter och alkoholmissbrukare. Det finns dock en mängd olika förebyggande insatser med olika grad av effektivitet. Insatserna kan grovt delas upp i sådana som försöker begränsa alkoholens tillgänglighet (inklusive höga alkoholpriser) och sådana som försöker reducera efterfrågan, dvs. åtgärder som syftar till att förändra individens attityder och beteende, huvudsakligen genom information/upplysning och undervisning.

Till detta kan läggas den allmänpreventiva kontroll som sker genom lagstiftning, tillsyn och de kontrollåtgärder som genomförs av polis och tull för att upprätthålla lag och ordning. Även dessa åtgärder uppvisar således någon form av primär- eller allmänpreventiv effekt. Detta gäller inte minst polisens trafiknykterhetskontroller och insatser mot illegal alkoholhantering.

Sammanfattningsvis har den hittillsvarande svenska alkoholpolitiken, framförallt, kännetecknats av generella åtgärder som reglerar tillgängligheten till alkoholdrycker och hög alkoholbeskattning. Det privata vinstintresset har dessutom varit starkt begränsat och skyddet för ungdomen högt prioriterat. Men även omfattande informations- och/eller utbildningsinsatser riktade till befolkningen i stort, eller till grupper av befolkningen, har genomförts i omgångar och betraktats som ett viktigt komplement till den restriktiva utbudspolitiken.

Det bör också poängteras att även om många av dessa åtgärder har hela befolkningen som målgrupp genomförs en hel del insatser som riktar sig till vissa grupper av denna eller fokuserar olika situationer där man, av olika anledningar, bör vara extremt försiktigt med alkohol (punktnykterhet). Även detta område återkommer vi till i slutbetänkandet.

11.4. Aktuell forskning

En nyligen genomförd kunskapsöversikt över vilka alkoholpolitiska åtgärder som har visat sig vara effektiva är värd att uppmärksammas. Översikten, som gavs ut år 2003 med titeln ”Alcohol:

No Ordinary Commodity”, genomfördes av en internationell grupp alkoholforskare, ledd av Thomas Babor, och har givits ut i samarbete med Världshälsoorganisation (WHO). Boken kan ses som en uppföljare till boken Alcohol Policy and the Public Good från 1994 (Edwards, m.fl., 1994).

Bokens huvudbudskap framgår av titeln: alkohol är inte en vara som alla andra. Alkohol skiljer sig från flertalet andra varor eftersom marginalnyttan av alkohol är negativ. Med detta menas, i rent samhällsekonomiskt perspektiv, att en ökning av alkoholkonsumtionen leder till mer skada än nytta. Ett omfattande kapitel i boken redogör för alkoholens bidrag till för tidig död och total sjukdomsbörda i hela världen och i olika regioner av denna. (Detta redovisades närmare i kap. 8).

Kanske det mest intressanta i publikationen är en genomgång av olika former av alkoholförebyggande åtgärder och interventioner som bedrivits eller bedrivs i olika länder, främst grundade på uppgifter från de anglosaxiska länderna och Norden. Forskare presenterar en lista med de tio mest effektiva åtgärderna. I bedömningen av de olika alkoholpolitiska åtgärderna utgick forskarna från fyra kriterier:

1. Bevis på effektivitet. Här avses kvaliteten av den vetenskapliga bevisningen för hur effektiva olika åtgärder är, exempelvis om experimentella studier har använts.

2. Hur omfattande forskningsbeläggen är – antal studier, utvärderingar m.m.

3. Om de olika studierna, som visat på olika åtgärders effektivitet, härrör från flera olika länder och kulturer.

4. Relativa kostnader i termer av tid, resurser och pengar, oberoende av effektivitet.

Listan med de tio mest effektiva åtgärderna är följande (utan inbördes rangordning):

  • Åldersgränser för inköp av alkoholdrycker
  • Statligt monopol på detaljhandel
  • Begränsningar av antalet försäljningsställen
  • Begränsningar i öppethållande
  • Alkoholbeskattning
  • Trafiknykterhetskontroller
  • Låga promillegränser
  • Körkortsindragning vid rattfylleri
  • Villkorade körkort för oerfarna bilförare
  • Alkoholrådgivning i sjukvården (sekundärprevention).

Det framkommer således, klart och tydligt, att det vetenskapliga stödet för insatser på alkoholområdet först och främst gäller de tillgänglighets- och prisinriktade åtgärderna, alltså den typen av befolkningsinriktade åtgärder som varit dominerande inom den svenska alkoholpolitiken. Noterbart är också att fyra av de tio nämnda åtgärderna handlar om alkohol och trafik.

I nästa kapitel redogör utredningen för de överväganden och förslag som tagits fram när det gäller att bekämpa den illegala alkoholinförseln och den olovliga vidareförsäljningen. Kapitlen 13– 14 behandlar de två, traditionellt sett, viktigaste alkoholpolitiska

styrmedlen i Sverige, nämligen pris- och tillgänglighetsinstrumenten, samt redovisar utredningens förslag och överväganden inom dessa två områden. I kapitel 15 redogörs för utredningens syn på behovet av informationsinsatser mot den illegala alkoholhanteringen.

12. Kontroll av införsel och vidareförsäljning

12.1. Utgångspunkter

Enligt direktivet skall vi lämna förslag till åtgärder och eventuella lagförslag som behövs för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol skapar. Ett område som i det sammanhanget är av väsentlig betydelse är kontrollmöjligheterna avseende de regler som tar sikte på att skydda de alkoholpolitiska styrmedlen och de områden som arbetet med punktnykterhet avser.

Den ökade införseln av alkohol till Sverige leder, som tidigare redovisats i kapitel 4, till en ökad konsumtion och den illegala vidareförsäljningen bidrar till denna. Det finns, som tidigare redovisats i kapitel 7, ett starkt samband mellan alkoholkonsumtion och brottslighet, främst avseende våldsbrott och rattfylleri. Ett viktigt led i möjligheten att påverka utvecklingen när det gäller den alkoholrelaterade brottsligheten är därför att fästa uppmärksamheten på den illegala handeln med alkohol.

Av BRÅ:s statistik över anmälda brott framgår att antalet anmälda brott mot 10 kap. 2, 3 ,5 och 6 §§alkohollagen dvs. olovlig försäljning, grov olovlig försäljning, olovligt innehav och olovligt anskaffande av alkoholdrycker uppgick till 1 990 år 2001, 1 702 år 2002 och 1 504 under år 2003. Dessa uppgifter skall sättas i relation till vad som i kapitel 5 anges om den ökade rapporteringen av att man köpt eller druckit insmugglad alkohol, dvs. sådan som införts till Sverige i syfte att säljas med förtjänst. Denna ökning motsvaras således inte av någon ökning av antalet anmälda brott, vilket förklaras av att det är fråga om en typ av brottslighet där antalet anmälda brott och därefter lagförda personer nästan helt beror på polisens insatser. Det finns inte, som vid t.ex. misshandel och stöld, någon som drabbats av brottet och har intresse av att anmäla det till polisen.

Frågan är då vad man kan göra för att förbättra möjligheterna för berörda myndigheter att vidta åtgärder för att minska den illegala handeln med alkohol. Ett viktigt område är därvid det arbete som tull och polis bedriver för att stävja smuggling och olovlig försäljning av alkohol. Vi har i utredningen övervägt tullens och polisens möjligheter att bekämpa den illegala handeln med alkohol och förutsättningarna för ett samarbete mellan de båda myndigheterna och övriga berörda myndigheter. Vi har vidare funderat över möjligheterna att förstärka synen på allvaret i den brottslighet som växer fram främst när det gäller olovlig försäljning av alkohol, samt vissa andra förslag till åtgärder för att underlätta arbetet med att bekämpa brott mot alkohollagen som framförts till oss av dem som arbetar med dessa frågor hos tullen och polisen. Nedan redovisas de olika åtgärder vi övervägt och de förslag vi lämnar när det gäller möjligheterna att kontrollera och beivra den illegala handeln med alkohol.

12.2. De brottsbekämpande myndigheternas arbete – särskilt tullens och polisens arbete

Utredningens bedömning och förslag: Två grupper av tull-

tjänstemän och poliser, om totalt 35 personer, bildas för att i Skåne län och Stockholms län under tre år uteslutande arbeta med att beivra brotten mot alkohollagen och smuggling av alkohol. Tullverket skall, tillsammans med Polismyndigheten i Skåne och Polismyndigheten i Stockholm, vara ansvarigt för projektet som skall utvärderas efter två år. Skatteverket och Riksåklagaren skall ingå i projektets styrgrupp.

Utbildningsinsatser skall vidare göras för att öka tulltjänstemännens kunskaper om alkoholbrottsligheten.

Arbetet för att öka möjligheterna för tullen och polisen och övriga brottsbekämpande myndigheter att samarbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet måste prioriteras och påskyndas.

En utvärdering bör ske av det projekt som tullen och åklagarmyndigheten i Malmö genomfört under våren 2004 för att utarbeta arbetsmetoder för att avgöra om införsel av alkohol är för kommersiellt eller privat bruk.

12.2.1. Bakgrund

Flera brottsbekämpande myndigheter har uppgifter inom alkoholområdet, dvs. att kontrollera att reglerna om införsel och försäljning av alkohol efterlevs.

Tullen har ansvaret för att kontrollera att införsel av alkohol inte sker i strid mot reglerna för sådan införsel och reglerna om punktskatt, medan polisen har ansvaret för att beivra brott enligt alkohollagen, såsom olovlig försäljning av alkohol. Både tull och polis har en brottsutredande funktion.

Skatteverket är beskattningsmyndighet för alkoholskatt och ansvarar för kontrollen av att reglerna i lagen om alkoholskatt efterlevs. Skatteverket gör revision hos upplagshavare och varumottagare eller den som ansökt om att bli registrerad som sådan och utövar tillsyn över partihandlarnas försäljning enligt alkohollagen. Skatteverket anmäler misstänkta skattebrott till Ekobrottsmyndigheten.

Åklagarna leder mer komplicerade förundersökningar, beslutar i åtalsfrågan, och svarar för processfunktionen i domstol.

Tullverkets uppgifter och befogenheter

Tullverkets uppgift är att säkerställa rätt uppbörd av tull, skatt och avgifter i utrikeshandeln på ett rättssäkert, ekonomiskt och effektivt sätt, samt att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in- och utförselrestriktioner efterlevs.

Tullverket skall prioritera insatser mot den storskaliga och organiserade smugglingen av narkotika, alkohol och tobak samtidigt som verksamheten skall verka preventivt. EU-utvidgningen den 1 maj 2004 innebar för Sveriges del att gränserna mot Estland, Lettland, Litauen och Polen numer utgör inre gräns i stället för yttre. Om förutsättningarna i alkohollagen för att införa alkohol inte är uppfyllda, gäller anmälningsplikt till Tullverket vid införseln.

Om man uppsåtligen, eller av grov vårdslöshet, inte anmäler införsel eller lämnar otillräckliga eller felaktiga uppgifter vid sådan gör man sig skyldig till smuggling eller olovlig införsel enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen).

Tullverket har rätt att utföra kontroller i såväl resandetrafiken som den kommersiella varutrafiken för att kontrollera att privatpersoner och importerande eller exporterande företag fullgjort sina skyldigheter att anmäla varor och att lämna korrekt och tillräcklig information. Kontrollerna beträffande införsel från och utförsel till andra EU-länder sker med stöd av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). När det gäller import från och export till tredje land, t.ex. Norge, sker kontrollerna med stöd av 6 kap. tullagen (2000:1281).

Härutöver kan vissa kontroller göras med stöd av lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter avseende sådana transporter som är eller kan antas vara yrkesmässiga vägtransporter och postförsändelser, om det finns anledning anta att transporten eller försändelsen innehåller punktskattepliktiga varor. Vid misstanke om brott får Tullverket ingripa med stöd av smugglingslagen. Enligt denna har Tullverket rätt att inleda förundersökning och tillgripa tvångsmedel antingen direkt med stöd av smugglingslagen eller med stöd av rättegångsbalkens regler.

Polisens uppgifter och befogenheter

Polisens uppgift är att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen samt fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Polisen skall ägna särskild uppmärksamhet åt narkotikabrott, vålds- och sexualbrott, särskilt brott mot kvinnor och barn, ekonomiska brott, brott som ofta begås av ungdomar och brott med rasistiska, främlingsfientliga, antisemitiska eller homofobiska inslag samt olaga diskriminering.

Enligt alkohollagen är det inte tillåtet för annan än detaljhandelsbolaget och de som innehar serveringstillstånd att sälja alkohol till konsumenter och all annan försäljning till konsumenter innebär att man gör sig skyldig till brott mot denna lag. Det ingår i polisens

uppgifter att beivra brott enligt alkohollagen. Polisens befogenheter framgår i första hand av polislagen.

Varje län utgör ett polisdistrikt och polismyndigheten ansvarar för polisverksamheten inom distriktet och leds av en polisstyrelse. Polisstyrelserna avgör själva hur en polismyndighet skall vara organiserad. Polismyndigheterna är självständiga och enligt vad som framkommit vid de samtal vi haft med olika representanter för polisen skiljer sig arbetet med och även förutsättningarna för att bekämpa brotten mot alkohollagen, och då främst olovlig försäljning av insmugglad alkohol, mellan de olika polismyndigheterna. Det finns, såvitt framkommit, inte vid någon polismyndighet särskilda alkoholrotlar utan brotten mot alkohollagen utgör en del av det allmänna brottsbekämpande arbetet. Vid de flesta polismyndigheter intensifierar man dock vid olika tillfällen insatserna mot alkoholrelaterade brott och brott mot alkohollagen. I Malmö finns för närvarande två poliser knutna till spaningsroteln som en stor del av sin tid arbetar med brott mot alkohol- och tobakslagarna.

12.2.2. Utredningens iakttagelser

Vi har vid samtal med Tullverket och genom Tullverkets och Riksåklagarens sakkunniga i utredningen fått ta del av ett projekt som genomförs i samarbete mellan tullen och Åklagarmyndigheten i Malmö. Syftet med projektet är att utarbeta arbetsmetoder för att vid kontroll i samband med inresa till Sverige kunna avgöra om införsel är för privat eller kommersiellt bruk och således då avsedd att säljas vidare i strid med alkohollagen. Åtal har dock ännu inte väckts mot någon av dem som under den tid projektet pågått misstänkts för smuggling. Domstolarnas bedömning av det presenterade processmaterialet i kommande åtal kommer att vara helt avgörande för hur tullens vidare arbete när det gäller att kontrollera införseln av alkohol i syfte att sälja den vidare skall bedrivas.

En idé som framförts till oss är att inrätta ett samarbete mellan polis och tull som innebär att man tillsätter grupper av poliser och tulltjänstemän som arbetar operativt särskilt mot alkoholbrottsligheten. En sådan grupp skulle då arbeta både med införseln och med vidareförsäljningen. Detta förslag tar sikte på regioner med omfattande gränshandel, främst Skåne.

Möjligheterna att ingripa mot smuggling redan vid gränsen är med nu gällande regler för införsel begränsade. Det har fram-

kommit önskemål om en specialisering av viss tullpersonal när det gäller smuggling av alkohol. Det vill säga att vissa bör få särskild utbildning för att arbeta med brotten avseende smuggling av alkohol.

Vid samtal har vidare poängterats att det för att öka möjligheten att identifiera dem som för in alkohol i Sverige för vidareförsäljning är viktigt att tullen och polisen har möjlighet att samarbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet. Det har även framförts vikten av ett intensifierat samarbete med bl.a. Skatteverket och kommunernas tillståndsenheter för att kunna utnyttja alla möjligheter till informationskällor nationellt och internationellt.

12.2.3. Redan beslutade och pågående åtgärder

Regeringen har den 6 maj 2004 tillkallat en särskild utredare för att göra en översyn av inregränslagen och tillämpningen av densamma. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinciperna. Utredaren skall i samband med översynen av lagen överväga om det behövs särskilda bestämmelser om en tulltjänstemans befogenhet att efterfråga de resandes identitet och hur dessa bestämmelser skulle kunna utformas så att de står i överensstämmelse med Schengenregelverket. En fråga som i detta sammanhang skall belysas är om den nuvarande begränsningen, som innebär att kontrollerna huvudsakligen endast kan utföras i det gränsnära området, är lämplig eller om tulltjänstemännen bör ha samma befogenheter över hela territoriet. Vid översynen av lagen skall den effekt utvidgningen av EU och andra förändringar av omvärlden kan antas få på Tullverkets kontrollverksamhet beaktas. Utredaren skall i samband härmed också överväga hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen på ett effektivt sätt delta i bekämpandet av smugglingen av sådana varor som nu omfattas av inregränslagen. I samband med översynen av nämnda lag skall utredaren även överväga om det finns skäl att införa särskilda bestämmelser avseende en tulltjänstemans befogenhet att kontrollera resandes identitet. Utredningsuppdraget skall vara slutfört senast den 1 oktober 2005.

Regeringen har 17 juni 2004 gett Rikspolisstyrelsen och Tullverket i uppdrag att gemensamt göra en kriminalunderrättelsebaserad kartläggning av illegal tillverkning av alkohol, illegal in-

försel samt vidareförsäljning av alkohol, illegal försäljning av alkohol till ungdomar, illegal lagring av alkohol samt alkoholrelaterad våldsbrottslighet. Kartläggningen skall, i de fall Rikspolisstyrelsen och Tullverket bedömer det nödvändigt, ske i samråd med Brottsförebyggande rådet, Alkoholinförselutredningen, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket, Statens folkhälsoinstitut, SoRAD, samt de övriga myndigheter eller organisationer som Rikspolisstyrelsen och Tullverket finner lämpligt. Med kartläggningen som utgångspunkt skall Rikspolisstyrelsen och Tullverket ta fram en handlingsplan med förslag till åtgärder för att bekämpa den alkoholrelaterade brottsligheten. Kartläggningen skall redovisas senast den 1 december 2004 och handlingsplanen senast den 1 mars 2005.

Rikspolisstyrelsen fick i regleringsbrevet för budgetåret 2004 av regeringen i uppdrag att tillsammans med Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket och Skatteverket lämna en redogörelse för de eventuella hinder som finns för ett rationellt informationsutbyte mellan myndigheterna inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Redogörelsen skulle lämnas till regeringen senast den 30 juni 2004 och innehålla förslag på hur informationsutbytet kan förbättras. Utgångspunkten för redovisningen skulle vara det nuvarande informationsutbytet på såväl nationell som internationell nivå. Vidare skulle den utvärdering som redovisas i rapporten om Sverige från tredje omgången av ömsesidiga utvärderingar EUJu2003/2210/PO beaktas. Myndigheterna har i sin redovisning av uppdraget angett att det finns hinder som orsakar svårigheter för ett rationellt informationsutbyte mellan myndigheterna. Hindren är huvudsakligen av rättslig, teknisk eller organisatorisk natur och har framförallt sin grund i att brottsbekämpningen av hävd har myndighetsfokus (vertikalt synsätt) och inte ses myndighetsövergripande (horisontellt synsätt). Detta medför att information riskerar att fastna hos den ena eller andra myndigheten, trots att det kan finnas både legala och organisatoriska förutsättningar för ett informationsutbyte. Myndigheterna bedömer att det kan komma att krävas ganska kraftfulla åtgärder och ett delvis nytt synsätt från statsmaktens sida för att åstadkomma ett verkligt rationellt informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Myndigheterna föreslår därför att det med fokus på brottsbekämpningen och inte, som nu, de enskilda myndigheterna, görs förändringar i den författningsreglering som rör sekretess- och personuppgifts-

behandling. De föreslår också att det inom ramen för RIF-samarbetet (Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning) närmare övervägs hur myndigheternas IT-stöd skall kunna samordnas bättre samt att det, bl. a. med ledning av erfarenheter från andra länder, övervägs hur myndigheternas informationsutbyte kan struktureras mer rationellt. Det är dock myndigheternas uppfattning att eventuella förändringar av teknisk eller organisatorisk natur endast kommer att ha begränsat värde utan erforderliga förändringar i författningsregleringen.

12.2.4. Överväganden och förslag

Med hänsyn till vad som ovan angetts om ökad alkoholkonsumtion och den ökade våldsbrottsligheten som följer med ökad tillgång på alkohol är det av stor vikt att intensifiera arbetet med att beivra brotten mot alkohollagen som bl.a. innebär olovlig försäljning av alkohol till ungdomar. Detta är en form av brott där det antal brott som anmäls till polisen i hög grad beror på polisens insatser då det ofta inte finns någon annan som har direkt intresse av att anmäla brotten. Brotten mot alkohollagen skiljer sig därför från de brott där den som drabbats av brottet, den som exempelvis misshandlats eller blivit bestulen, har ett eget intresse av att anmäla det till polisen.

Vidare har, som angetts ovan, framförts att det vore önskvärt med en specialisering bland tullpersonalen när det gäller smuggling av alkohol samt att man borde tillsätta grupper bestående av både poliser och tulltjänstemän som enbart arbetar med att kontrollera införseln och vidareförsäljningen av alkohol. Enligt vår mening är alkoholbrottsligheten, med hänsyn till den kraftigt ökade omfattningen och de krav som brottstypen ställer på utredningsinsatser, så specifik att särskilda insatser bör göras genom inrättandet av en grupp poliser och tulltjänstemän som enbart arbetar med att kontrollera införseln och vidareförsäljningen av alkohol. I samband härmed bör även ytterligare satsningar göras på utbildning av tullpersonal i syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot den olagliga införseln av alkohol. Vi föreslår därför ett projekt under tre år som innebär att det inrättas två grupper, en i Skåne län och en i Stockholms län, om totalt 35 tulltjänstemän och poliser som uteslutande arbetar med att bekämpa den illegala handeln med alkohol. Projektet bör ledas av Tullverket, tillsammans med Polis-

myndigheterna i Skåne och Stockholm, och utvärderas efter två år. Riksåklagaren och Skatteverket bör naturligen få viktiga funktioner i projektets styrgrupp och därför ingå i denna. Åklagare och skattehandläggare förutsätts ingå i projektgrupperna. Inom åklagarväsendet finns sedan länge specialiståklagare bl.a. för narkotikabrott och det kunde mot bakgrund därav te sig naturligt att nu också föreslå inrättandet av specialiståklagare för nu ifrågavarande brottstyper. Det finns emellertid redan inrättade specialiståklagarbefattningar för mängdbrott och det finns därutöver möjligheter att inom åklagarväsendet avdela åklagare för särskilda uppgifter. En ny organisation inom åklagarväsendet är också att vänta från och med den 1 januari 2005. Vi har därför stannat för att inte nu föreslå nya specialiståklagarbefattningar avseende brott mot alkohollagen men vi vill peka på vikten av att åklagarväsendet i den väntade nya organisationen ges tillräckliga resurser för att än mer kunna ägna kraft åt bekämpandet av all den brottslighet som hör samman med illegal handel med alkohol.

För att kunna identifiera de personer som för in alkohol i Sverige och sedan, själva eller genom andra, säljer den vidare är det viktigt att tullen och polisen har möjlighet att gemensamt bedriva underrättelseverksamhet. Frågan har behandlats av Tullbrottsdatautredningen, SOU 2002:113, som anförde att för att det ska vara möjligt att åstadkomma en högre effektivitet i den brottsbekämpande verksamheten och en bättre samverkan mellan myndigheterna bör dessa inte vara bundna av sekretess gentemot varandra. Tullbrottsdatautredningen angav som sin uppfattning att det vore önskvärt att de brottsbekämpande myndigheterna i stället kunde omgärdas av en gemensam yttre sekretess och att det inte är rimligt att den brottsbekämpande verksamheten försvåras av att statsmakterna valt att fördela verksamheten mellan flera myndigheter. Rikspolisstyrelsen har, tillsammans med Riksåklagaren, Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket och Skatteverket, på regeringens uppdrag redogjort för de hinder som finns för ett rationellt informationsutbyte mellan myndigheterna inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten och lämnat vissa förslag.

Det är, enligt vår mening, av största vikt att arbetet med frågan om de olika brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att samverka fortgår och att man snabbt når resultat beträffande de problem som under lång tid uppmärksammats men dessvärre inte lösts beträffande utbyte av information mellan myndigheterna. Smugglingen av alkohol och den senare vidareförsäljningen är en

kriminalitet som kräver ett kontinuerligt och nära samarbete mellan tullen och polisen för att överhuvudtaget kunna beivras. För att brottsbekämpningen skall fungera effektivt och målstrukturerat krävs, särskilt i de allvarligare fallen, också under underrättelsefasen ett nära samarbete med åklagare. Med principen om fri rörlighet för varor är det svårt att stoppa den här typen av brottslighet redan vid införseln till Sverige. Det är oftast först i det senare ledet, då alkoholen säljs eller kanske förvaras i uppenbart syfte att säljas, som det är möjligt att ingripa mot den ökade kriminella verksamheten med försäljning av alkohol. För att komma åt dem som ägnar sig åt den här typen av verksamhet är det således nödvändigt att tull och polis ges möjlighet att samarbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet. Det är därför, enligt vår mening, viktigt att undanröja de hinder ur underrättelse- och samarbetssynpunkt som har sin grund i att vi i Sverige valt att dela upp den brottsbekämpande verksamheten beträffande denna typ av brottslighet mellan två olika myndigheter.

Vi anser också att det är viktigt att det projekt rörande gränsdragningsproblematiken vid misstänkta fall av alkoholinförsel som Åklagarmyndigheten i Malmö initierat tillsammans med tullen och polisen och som nu pågår utvärderas och att möjligheterna prövas att gå vidare med försöken att stoppa den illegala införseln redan vid gränsen.

12.3. Åtgärder för att skärpa synen på den brottslighet som växer fram när det gäller olovlig försäljning av alkohol

Utredningens förslag: Straffskalorna för de grova brotten

enligt alkohollagen höjs till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Straffskalan för olovligt innehav av alkoholdrycker höjs till fängelse i högst två år.

12.3.1. Bakgrund

Som tidigare anförts är den ökade alkoholkonsumtionen den viktigaste orsaken till den ökade våldsbrottsligheten under 2000talet. Med hänsyn till den ökning av smugglingen och den olovliga försäljningen av alkohol som skett sedan införselrestriktionerna minskat, för att numera helt ha upphört, när det gäller införsel för

eget bruk finns det anledning att se allvarligt på utvecklingen och den ökade kriminalitet som tar sin utgångspunkt i olovlig försäljning av alkohol. Straffskalorna för de olika brotten enligt alkohollagen skiljer sig åt. För olovlig tillverkning av sprit, olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt anskaffande av alkoholdrycker döms till böter eller fängelse i högst två år och för grovt brott är straffet fängelse i högst fyra år. Olovligt innehav av alkoholdrycker har en straffskala om böter eller fängelse i högst ett år, medan den för olovlig dryckeshantering är böter eller fängelse i högst sex månader. Vid ringa brott enligt alkohollagen skall inte dömas till straff. När det gäller smuggling är straffskalan för normalgraden av brottet böter eller fängelse i högst två år medan den för grov smuggling är fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

12.3.2. Överväganden och förslag

Hela den brottslighet med olovlig försäljning av alkoholdrycker som beskrivits ovan i kapitel 5.3–5.6 motverkar den alkoholpolitiska målsättningen att sänka den totala konsumtionen. Alkohol som tillförs via den illegala marknaden är oåtkomlig för de styrmedel som skapats för alkoholhanteringen. De allvarligare formerna av brottslighet på området ger inte sällan betydande ekonomisk vinning. Det finns, som visats i det föregående, klara tecken på att denna kriminalitet har ökat i omfattning under senare år. Till följd av den ökande införseln föreligger en betydande risk för att den illegala alkoholhanteringen kommer att öka ytterligare. Uppfattningen att den illegala alkoholhanteringen utgör en allvarlig form av brottslighet bör därför komma till tydligare uttryck i lagstiftningen och lagtillämpningen. För samma slutsats talar även det förhållandet att målgrupperna för den olovliga försäljningen ofta är just de personer som regleringen är till för att skydda. Ungdomens allt tidigare alkoholdebut skapar utökade marknader för olovlig överlåtelse av både alkohol från Systembolaget och alkohol som förts in till Sverige. Det är naturligtvis särskilt angeläget att bekämpa de allvarligaste formerna av kriminalitet som förekommer inom detta område. Från alkoholpolitisk synpunkt inger emellertid även en ökad utbredning av den mindre grova alkoholbrottsligheten allvarliga farhågor.

Målgrupperna för den olovliga försäljningen av alkoholdrycker är ofta just de personer som en stor del av alkoholpolitiken går ut på att skydda, nämligen ungdomen och storkonsumenterna, som genom den illegala handeln får ökad tillgång till alkohol. Det straffvärda i smuggling av alkohol ligger dels i att staten undandras skatt, dels i kringgåendet av de restriktiva regler för alkohol som har till syfte att värna folkhälsan. Detsamma är förhållandet vid brott mot alkohollagen. Den skillnad som föreligger mellan straffskalorna för grov smuggling och grov olovlig tillverkning av alkohol eller grov olovlig försäljning av alkohol kan därför enligt vår mening ifrågasättas. Det är också så att den alkohol som är föremål för smuggling vid införseln till Sverige i nästa led är den alkohol som är föremål för olovlig försäljning. Vilket brott ett åtal kommer att avse beror i huvudsak på om brottet uppdagas redan vid införseln eller först när avsättning sker inom landet.

Brottet olovligt innehav av alkoholdrycker, som innebär att någon innehar alkoholdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem, har en straffskala om böter eller fängelse i högst ett år medan brottet olovlig försäljning av alkoholdrycker har en straffskala om böter eller fängelse i högst två år. Med hänsyn till den ökade illegala alkoholhantering då förvaringen/innehavet av alkoholdryckerna ofta är en nödvändig förutsättning för brottet olovlig försäljning kan man enligt vår uppfattning överväga om inte straffskalan för innehavet bör vara densamma som för olovlig försäljning. Vilka resurser polisen haft möjlighet att lägga ned på att dokumentera att försäljning skett och i vilket skede eventuell husrannsakan skett avgör ofta vilket brott ett åtal kommer att avse.

Av ovan angivna skäl är det, enligt vår mening, klart motiverat att höja straffskalorna för de grova brotten liksom för olovligt innehav av alkoholdrycker. Höjningen svarar mot syftet att se med större allvar på förekomsten av illegal handel med alkoholdrycker. Det straffbelagda innehavet av alkoholdrycker är en nödvändig förutsättning för brottet olovlig försäljning och visar på en pågående eller förberedd illegal verksamhet varför straffskalan bör överensstämma med den för normalgraden av olovlig försäljning. Slutsatsen blir då att straffskalorna för grov smuggling och de grova brotten enligt alkohollagen bör korrespondera och straffskalorna för de grova brotten enligt alkohollagen bör därför, enligt vår mening, höjas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vidare bör straffskalan för olovligt innehav av alkoholdrycker höjas till böter eller fängelse i högst två år.

12.4. Åtgärder för att öka polisens möjligheter att ingripa mot den illegala handeln med alkohol

Utredningens förslag: Ett förbud att förvara alkohol i butiker

införs och kriminaliseras som olovlig dryckeshantering. Förvaringsförbudet för alkohol på restauranger i 6 kap. 9 § alkohollagen kriminaliseras under samma brottsrubricering.

Kravet på att innehavet i 10 kap. 5 § alkohollagen skall vara i uppenbart syfte att olovligen sälja alkoholdryckerna tas bort.

En möjlighet att förverka egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt alkohollagen införs.

12.4.1. Bakgrund

En av grundpelarna i den svenska alkoholpolitiken är skyddet för ungdomen. Risken för alkoholskador är särskilt stor innan kroppen har färdigutvecklats och de ungdomar som tidigt börjar med alkohol löper större risk att överkonsumera alkohol i framtiden och utveckla olika former av alkoholproblem än de som skjuter upp sin alkoholdebut. Detta är anledningen till att vi har åldersgränser för detaljhandel med och servering av alkoholdrycker och det är därför vi strävar efter en, så långt möjligt, alkoholfri uppväxttid. Det har visat sig att en stor del av försäljningen av insmugglad alkohol riktar sig till ungdomar. Detta framgår av vad som redovisas i kapitel 5 och också av uppgifter som poliser som arbetar med att utreda brott mot alkohollagen lämnat till utredningen i olika sammanhang. Undersökningar har visat att ungdomar dricker insmugglad alkohol för att den är lätt att få tag på; några åldersgränser tillämpas inte vid försäljningen och den är förhållandevis billig. Av vad som ovan redovisats ökar förekomsten av insmugglad alkohol vilket innebär ökad tillgänglighet och distributionen riktar sig ofta till ungdomar.

12.4.2. Problem vid bekämpningen av den illegala handeln med alkohol

I Alkoholinspektionens rapport 2001:1, Smuggling hembränning och olaglig försäljning, redogörs för några kända försäljningskanaler för alkohol som förts in i Sverige under förespegling att

den är för personligt bruk. De anges vara speciellt utmärkande för Skåne-regionen och de uppgifter som återges i rapporten hade inhämtats från Polismyndigheten i detta län. De försäljningskanaler som anges är gatuhandel, försäljning på svartklubbar och i föreningslokaler samt försäljning i närbutiker. Vidare anges att det, framförallt i Malmö, förekommer illegal försäljning av i första hand spritdrycker i mindre livsmedelsbutiker varvid butiksinnehavarna endast förvarar mycket små kvantiteter sprit inne i butiken. Detta innebär att det kan vara svårt att hävda att innehavet av flaskorna är av den karaktären att det är i uppenbart syfte att olovligen sälja dem, vilket krävs för att förvaringen skall anses som brott mot alkohollagen. Större mängder spritdrycker förvaras i stället till exempel i bilar parkerade i närheten av butikerna. För att åtal skall kunna väckas krävs då att faktisk försäljning kan konstateras och för att kunna konstatera sådan krävs stora spaningsresurser från polisens sida.

Den som innehar alkoholdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst ett år. Även förberedelse till olovlig försäljning av alkohol är straffbar. En förutsättning för att någon skall dömas för olovligt innehav av alkoholdrycker är i praktiken bevisning om att i vart fall någon del av alkoholen har sålts. När polisen gör tillslag mot t.ex. en butik, utan att dessförinnan ha dokumenterat att någon köpt alkohol i butiken, kan butiksinnehavarens uppgift om att den alkohol som finns i butiken inte är avsedd för försäljning inte motbevisas. Brottet olovligt innehav av alkoholdrycker anses då inte kunna styrkas och polisen är därmed också förhindrad att ta den alkohol som finns i butiken i beslag. Poliser, som arbetar med att bekämpa den olovliga försäljningen av alkoholdrycker, har till utredningen framfört att ett införande av förvaringsförbud för alkohol i butiker skulle underlätta möjligheterna att komma åt den illegala handeln med alkohol, i vart fall på så sätt att det skulle underlätta möjligheterna att förverka den alkohol som påträffas. Det kan vidare ifrågasättas om det bör uppställas ett krav på att innehavet skall vara i uppenbart syfte att olovligen sälja alkoholdryckerna.

Vid samtal med poliser som arbetar med brott mot alkohollagen, främst i form av olovlig försäljning av alkoholdrycker, i Malmö har de uppgett att en stor del av försäljningen, främst till ungdomar, sker genom ambulerande försäljare. Det går då till så att köparen ringer ett mobiltelefonnummer, som är allmänt känt exempelvis på

en skola, och beställer alkoholdrycker som sedan levereras till ett bestämt ställe, ofta välkända samlingsställen i Malmö. Det finns således personer som kör runt i bilar i Malmö och har med sig olika typer av alkoholdrycker som de, efter telefonsamtal, levererar till överenskomna platser. Även från andra delar av Skåne har liknande handel rapporterats. Polisen har påpekat att det saknas möjlighet att enligt alkohollagen förverka bilen och mobiltelefonen och således även att ta dem i beslag, trots att de utgör mycket viktiga hjälpmedel vid den här formen av försäljning. De har då anfört att om det fanns en möjlighet att ta även bilen och telefonen i beslag, utöver alkoholdryckerna, skulle det i vart fall försvåra för säljarna att omedelbart fortsätta sin verksamhet.

En möjlighet att förverka föremål som använts som hjälpmedel vid brott enligt alkohollagen skulle ge polisen möjlighet att ta t.ex. de bilar och mobiltelefoner och annan utrustning som används vid olovlig försäljning av alkoholdrycker i beslag och därigenom hindra eller försvåra fortsatt illegal handel med alkohol.

12.4.3. Förvaringsförbudet på restauranger

Enligt nu gällande regler finns det när det gäller restauranger ett förbud att förvara alkoholdrycker i restauranglokaler. Enligt 6 kap. 9 § alkohollagen får alkoholdrycker som inte får serveras på serveringsställe där serveringstillstånd gäller eller på serveringsställe där alkoholdrycker inte får förvaras eller i en lokal som yrkesmässigt upplåts för anordnande av sådana sammankomster i slutna sällskap vid vilka mat eller dryck tillhandahålls av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering av alkoholdrycker inte är tillåten inte heller förvaras i en sådan lokal eller tillhörande utrymmen i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att drickas på stället. Förbudet gäller dock inte i fråga om öl. Bestämmelsen har funnits under många år och har angetts utgöra en förutsättning för att man på ett tillfredsställande sätt skall kunna reglera och kontrollera serveringen av olika drycker. Den har också ansetts vara en nödvändig följd av själva tillståndssystemet, vilket skulle bli meningslöst om gästerna kunde ta med sig egna alkoholdrycker till en restaurang som saknar eller har begränsat serveringstillstånd.

Före alkohollagens införande, den 1 januari 1995, var förbudet mot förvaring av alkoholdrycker i lokaler med serveringstillstånd

straffbelagt som olovlig dryckeshantering. Efter detta datum är sanktionerna för dem som inte följer bestämmelsen desamma som då de inte följer bestämmelserna om serveringstillstånd. Detta innebär således att en överträdelse av förvaringsförbudet kan leda till återkallelse av serveringstillståndet eller varning. Anledningen till den avkriminalisering av förvaringsförbudet på restauranger som skedde vid alkohollagens införande framgår inte av förarbetena till lagen.

12.4.4. Överväganden och förslag

Förvaringsförbud

Mot bakgrund av vad som ovan framkommit i kapitel 5 om den ökade olovliga försäljningen av alkoholdrycker och då, som redovisats ovan en viktig försäljningskanal är bl.a. närbutiker bör man, enligt vår mening, överväga att införa ett förvaringsförbud avseende alkoholdrycker i butiker. Ett kriminaliserat förbud mot förvaring av alkohol i butiker skulle underlätta för polisen att ta illegal alkohol i beslag utan alltför stor spaningsinsats. Man kan vidare, enligt vår mening, ifrågasätta den avkriminalisering av förvaringsförbudet på restauranger som skedde vid införandet av alkohollagen. Det finns skäl att överväga att på nytt kriminalisera förvaringsförbudet på restauranger för att underlätta för polisen att ta även sådan illegal alkohol i beslag utan alltför omfattande spaning.

Eftersom det normalt inte finns någon anledning att förvara alkohol för privat bruk i en butik kan förslaget till kriminalisering av förvaring i butik i sig inte anses särskilt ingripande. En förutsättning för ett förbud är dock att det ges en möjlighet för att i det normala vardagslivet förvara alkohol i mindre mängd t.ex. på arbetsplatsen.

En fråga som man måste ta ställning till är hur avgränsningen skall ske av de lokaler i vilka förvaring skall vara förbjuden. Det är, enligt vår mening, inte möjligt att ha ett allmänt förvaringsförbud för alkohol utan det måste vara knutet till ett specifikt utrymme, en lokal som kan preciseras. Avsikten är inte att förbudet skall träffa bostäder eller offentliga lokaler som idrottsanläggningar.

Ett av syftena med att införa ett förvaringsförbud är att göra det möjligt att ta den alkohol som förvaras i butiken i beslag och där-

efter förklara den förverkad. För att det skall vara möjligt att förverka den alkohol som tas i beslag krävs att det är ett brott att bryta mot förbudet, dvs. en kriminalisering.

Det finns flera olika möjligheter att avgränsa de lokaler i vilka ett förvaringsförbud skulle gälla. Ett alternativ är att, på samma sätt som när det gäller rätten att sälja folköl, knyta ett sådant förbud till livsmedelslagens och livsmedelsförordningens bestämmelser om godkännande av livsmedelslokal. Där finns reglerat att livsmedelslokal, dvs. lokal som är avsedd att huvudsakligen användas för stadigvarande hantering av livsmedel, inte får tas i bruk förrän de godkänts för sitt ändamål av kommunen. Enligt Livsmedelsverkets föreskrifter och allmänna råd om livsmedelslokaler (SLVFS 1996:6) finns ett förbud mot att i livsmedelslokal förvara livsmedel som inte är avsett att användas i den i lokalen bedrivna verksamheten liksom utrustning, material, föremål eller annan vara som är ovidkommande för den i lokalen bedrivna verksamheten, jfr. 21 §. En möjlighet skulle då vara att föreskriva att alkoholdrycker, utom folköl, inte får förvaras i sådan livsmedelslokal i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att säljas i lokalen.

Ett annat alternativ är att knyta ett förbud till begreppet butikslokal. I lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning används uttrycket butikslokal och i 12 § 2 st. samma lag finns en definition av begreppet som anger att ”Med butikslokal avses en lokal, där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor, dock inte restauranger och andra näringsställen. Vad som sägs om butikslokal gäller även i fråga om sådan bankverksamhet genom ombud eller postverksamhet som bedrivs i en butikslokal”. I förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning anfördes i prop. 1997/98:64 om vad som utgör butikslokal bl.a. följande.

Begreppet butikslokal saknar en enhetlig definition. Butiksbegreppet bör tolkas så att därmed förstås en lokal där det bedrivs försäljning av varor eller tjänster eller uthyrning av varor till konsumenter. I begreppet innefattas då det som, i dagligt tal, kallas affärer liksom varuhus, stormarknader och försäljningstält. I definitionen ingår vidare lokaler där verksamheten består i att tillhandahålla tjänster t.ex. resebyråer, skomakare och frisörer, liksom verksamheter som kombinerar försäljning av varor och tjänster, t.ex. optiker och lokaler för uthyrning, t.ex. av videofilmer. Om det t.ex. i ett köpcentrum ryms flera butiker med gångstråk mellan affärerna, utgör gångstråken inte del av butikslokalen. I ett varuhus utan avgränsade affärslokaler får hela varuhuset anses utgöra

butikslokal, i den mån inte särskilt utrymme avskilts för annat ändamål. Utanför butiksbegreppet faller restauranger och andra näringsställen, t.ex. pubar och caféer. När det gäller bensinstationer bör den lokal där det uppbärs betalning för inköpt bensin och där det bedrivs försäljning av biltillbehör och andra varor anses som butikslokal i lagens mening.

Ett förbud skulle då innebära att alkoholdrycker inte får förvaras i butikslokal i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att säljas i lokalen.

Förvaringsförbudet på restauranger gäller alkoholdrycker men inte öl. Ett förvaringsförbud i butik bör gälla de alkoholdrycker som inte får säljas i den aktuella butiken vilket innebär att förbudet inte gäller för öl i de butiker som har rätt att sälja öl.

Mot bakgrund av den beskrivning som lämnats ovan av hur den illegala alkoholhanteringen bedrivs och de svårigheter som rapporterats när det gäller polisens arbete med att stävja den olovliga försäljningen av alkohol finner vi att det finns skäl att starkt överväga en kriminalisering både av förvaring av alkoholdrycker i butiker och på restauranger när förvaringsförbud enligt alkohollagen föreligger. En sådan straffrättslig skärpning skulle underlätta polisens bekämpning av den illegala handeln med alkohol. Skäl föreligger således, enligt vår mening, för att införa ett förbud mot förvaring av alkoholdrycker i butiker och på restauranger. För att bestämmelsen om förvaringsförbud för alkohol i butiker skall få avsedd effekt bör den avse alla butikslokaler. Det är därför, enligt vår uppfattning, lämpligt att använda samma definition av begreppet butikslokal som anges i lagen om kameraövervakning. Ett förbud mot förvaring av alkohol i butikslokaler bör införas i alkohollagens tredje kapitel om allmänna bestämmelser för försäljning och straffbeläggas som olovlig dryckeshantering, med en straffskala om böter eller fängelse i högst sex månader. Även förbudet mot förvaring av alkohol på restauranger i 6 kap. 9 § alkohollagen bör kriminaliseras som olovlig dryckeshantering.

Kravet i 10 kap 5 § alkohollagen på att innehav skall vara i uppenbart syfte

Enligt 10 kap. 5 § alkohollagen döms den som innehar alkoholdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem för olovligt innehav av alkoholdrycker. Kriminaliseringen av innehavet av alkohol-

drycker infördes den 1 juli 1961. Av förarbetena (prop. 1961:135) framgår att kontrollstyrelsen hade föreslagit införandet av en bestämmelse som gav möjlighet till beslag och förverkande utan att någon kunde fällas till ansvar för brott. Departementschefen anförde då bl.a. följande (s. 21 ff).

Kontrollstyrelsens förslag har till huvudsakligt syfte att ytterligare förbättra möjligheterna att bekämpa langningen och försvåra ungdomarnas åtkomst av sprit. Förslaget går ut på att öka möjligheterna att beslagta rusdrycker och förklara dem förverkade. För det fall att rusdrycker anträffas under omständigheter som gör det uppenbart att olovlig försäljning är avsedd bör en förutsättning för beslag och förverkande vara att innehavet som sådant straffbelägges.

Enligt vår mening kan kravet på att innehavet av alkoholdrycker skall vara i uppenbart syfte att olovligen sälja dem ifrågasättas då all försäljning till konsumenter, utom genom detaljhandelsbolaget och då serveringstillstånd föreligger, är otillåten. Vad som framkommit ovan om olika försäljningsställen där olovlig försäljning av alkoholdrycker förekommer kan också antas vara en annan verklighet än den som låg bakom lagstiftningen år 1961. Det framstår numera som en onödigt konstlad och försiktig förstärkning av beviskravet att det skall vara uppenbart att avsikten är att sälja alkoholdryckerna. Innehavet av alkoholdrycker i syfte att sälja dem bör därför enligt vår mening vara otillåtet utan att sådant syfte är uppenbart. Vi anser därför att den förstärkning av beviskravet på innehavets syfte som uppenbart innebär bör kunna tas bort. Vad som skall bevisas för att någon skall dömas i enlighet med stadgandet blir då att innehavet av alkoholdrycker varit i syfte att olovligen sälja dem, dvs. att försäljningsavsikt förelegat. Med hänsyn till den korta tid som utredningen haft till sitt förfogande och då denna fråga aktualiserats i slutskedet inför detta delbetänkandet har dock inte någon närmare analys av grunden för uppenbarhetsrekvisitet, och alla följder av vårt förslag, kunnat ske inom ramen för utredningen.

Förverkande av hjälpmedel

I lagen (1977:293) om handel med drycker, som föregick alkohollagen, fanns en bestämmelse i 79 § som angav att föremål som hade använts som hjälpmedel vid brott enligt 72 eller 74 § (olovlig

försäljning av alkoholdrycker eller olovligt anskaffande av alkoholdrycker) eller dess värde fick förklaras förverkat om det var påkallat till förebyggande av brott eller av annan grund särskilda skäl förelåg. I förarbetena till den nämnda lagen (Ds S 1977:1 s. 234 och prop. 1976/77:108 s. 93) finns ingen redogörelse för de överväganden som föranledde införandet av bestämmelsen. Det angavs endast att den föreslagna bestämmelsen saknade motsvarighet i tidigare gällande rätt. Motivet till förslaget var att för att, i första hand, förebygga fortsatt brottslighet borde förverkande även kunna ske av hjälpmedel som kommit till användning vid olovlig försäljning av alkoholdrycker eller olovligt anskaffande av alkoholdrycker samt att förverkande av hjälpmedel även skulle kunna ske om annat särskilt skäl förelåg.

Vid införandet av alkohollagen, som ersatte både lagen om handel med drycker och lagen om tillverkning av drycker, angavs i prop. 1994/95:89 i specialmotiveringen att den föreslagna alkohollagens bestämmelser om förverkande i huvudsak motsvarade de bestämmelser som fanns i de båda andra lagarna efter vissa redaktionella ändringar. Någon förklaring till varför den möjlighet att förverka föremål som använts som hjälpmedel vid brott som fanns i lagen om handel med drycker inte togs med i alkohollagen gavs inte.

Enligt brottsbalken finns möjlighet att förverka egendom som använts som hjälpmedel vid brott och även i lagen om straff för smuggling finns motsvarande regler. I förarbetena till lagen om straff för smuggling (prop. 1999/2000:124 s. 154–155) angavs beträffande bestämmelsen om förverkande av egendom som använts som hjälpmedel vid brott följande.

Med hjälpmedel avses i princip detsamma som i 36 kap. 2 § brottsbalken. Förverkande kan komma att avse bl.a. transportredskap, såsom bilar, båtar, släpkärror m.m. och yttre höljen för varor t.ex. containrar och resväskor. Det krävs inte att användningen av hjälpmedlet varit en förutsättning för att brottet skulle kunna komma till stånd och det behöver inte heller vara så att föremålet är särskilt konstruerat eller annars särskilt lämpat för att användas just för brott. Särskilt avseende bör fästas vid egendomens mer eller mindre utpräglade egenskap av hjälpmedel, omständigheterna kring brottet och egendomens betydelse i sammanhanget. Att hjälpmedlet även tidigare använts vid likartad brottslighet torde redan i sig vara en sådan omständighet som starkt talar för att ett förverkande är påkallat för att förebygga

brott. Särskilda skäl tar närmast sikte på förverkandeinstitutets allmänpreventiva betydelse. Det blir tillämpligt främst när det gäller sådan egendom som inte i sig utgör något typiskt hjälpmedel utan som normalt används i helt legala sammanhang. Denna grund kan bli aktuell vid grova brott, särskilt när det gäller organiserad införselbrottslighet eller annars omfattande brottslighet av allvarligare slag. Återfall kan också tillmätas betydelse. Värdeförverkande bör tillgripas endast när egendomen inte längre finns i behåll eller något annat särskilt skäl talar för det. Sådana skäl kan vara att hjälpmedlet utgör ordinär egendom som har ett så högt ekonomiskt värde att ett förverkande skäligen bör avse endast en del därav.

Mot bakgrund av vad som framkommit ovan, i kapitel 5, om den ökade olovliga försäljningen av alkoholdrycker och då, som redovisats tidigare, en viktig försäljningskanal när det gäller försäljning till ungdomar är den ambulerande verksamhet som innebär att försäljning sker efter beställning per telefon finns det enligt vår mening starka skäl för att åter införa en möjlighet att förverka de hjälpmedel som ofta är en förutsättning för verksamheten. En sådan möjlighet till förverkande skulle ge polisen möjlighet att ta t.ex. de bilar och mobiltelefoner och annan utrustning som används vid olovlig försäljning av alkoholdrycker i beslag. Härigenom skulle man hindra, eller i vart fall försvåra, den omedelbara fortsatta illegala handeln med alkohol. En möjlighet att förverka egendom som använts som hjälpmedel vid brott bör, enligt vår mening, utformas på samma sätt som i brottsbalken och lagen om straff för smuggling. Bestämmelsen bör lämpligen införas som en ny paragraf i kapitel 11. En ändring bör också göras i 11 kap. 3 § som genom våra förslag endast skall avse förverkande enligt 1 och 2 §§.

13. Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker

13.1. Utgångspunkter

Det finns i dag starkt vetenskapligt stöd för att olika former av begränsningar av alkoholens tillgänglighet påverkar totalkonsumtionen av alkohol. Detta gäller exempelvis antal försäljningsställen, öppettider och åldersgränser. Även försäljningsformen har visat sig ha betydelse. Statliga monopol på detaljhandeln har visat sig vara effektivare i att begränsa alkoholkonsumtionen jämfört med olika privata försäljningsformer.

De studier som ger de säkraste slutsatserna om orsakssamband baseras på analyser av effekterna av förändringar i tillgängligheten på konsumtion och skador. Dessa visar överlag att en ökad tillgänglighet leder till ökad alkoholkonsumtion och till en ökning av andelen storkonsumenter och alkoholmissbrukare (se Babor m.fl., 2003; för studie i Norden, se Room red., 2002).

De huvudsakliga formerna för reglering av alkoholens tillgänglighet som används i Sverige redovisas kortfattat nedan tillsammans med utredningens bedömningar.

13.2. Detaljhandelsmonopol

Utredningens bedömning: Mot bakgrund av en förändrad al-

koholpolitisk situation, främst avseende prisinstrumentet och den ökade alkoholkonsumtionen, bedömer utredningen det vara av stor vikt att behålla Systembolagets detaljhandelsmonopol. Försäljning av alkoholdrycker i licensierade butiker, eller i livsmedelsbutiker, skulle öka tillgängligheten till alkoholdrycker med ytterligare stegrad alkoholkonsumtion som följd. Systembolagets sociala ansvar, som följer av att det inte drivs av vinstintresse, bör lyftas fram och nyttjas mer i framtiden.

13.2.1. Försäljningsformer och antal försäljningsställen

Bortser man från restaurangerna säljs alla alkoholdrycker som är starkare än 3,5 volymprocent genom det statliga detaljhandelsmonopolets butiker (Systembolaget AB). Detaljhandel med folköl är tillåten om verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen samt matvaruförsäljning bedrivs i densamma.

Systembolagets antal butiker uppgick under år 2003 till 426 (inklusive sommarbutiker). Detta är en ökning med 9 procent jämfört med 1995. Därtill finns ca 580 särskilda ombud för försäljning, så kallade utlämningsställen, där kunder kan beställa varor för avhämtning, oftast dagen efter. Försäljningen via dessa ombud har minskat över tid och svarar numera för mellan 1–2 procent av Systembolagets totala försäljning.

Information om antal försäljningsställen för folköl (2,8–3,5 volymprocent) bygger på uppgifter som lämnats av kommunerna. År 2003 uppgick antalet av kommunerna inrapporterade försäljningsställen av folköl till ca 8 700. Uppgifter för tidigare år är sannolikt än mer ungefärliga då dessa byggde på uppskattningar som kommunerna gjort av antalet försäljningsställen. Sannolikt har dock antalet butiker som säljer folköl minskat något sedan slutet av 1990-talet (se FHI, 2003).

Antalet restauranger med tillstånd att servera alkoholdrycker har ökat stadigt under många årtionden. År 1970 uppgick antalet till 2 060, år 1980 till 2 886, år 1990 till 5 528, år 2000 till 9 690. År 2003 var antalet uppe i 10 211. Sedan 1990 har således antalet mer än fördubblats och jämfört med 1980 ökat med 3,5 gånger.

13.2.2. Öppettider

Systembolagets öppettider varierar något mellan olika butiker, men alla butiker är öppna vardagar mellan klockan 10.00 och 18.00 och lördagar klockan 10.00–13.00. Många butiker har dock öppet längre tider under någon eller några vardagar och till klockan 14.00 eller 15.00 under lördagar.

För folkölsförsäljningen gäller samma öppettider som de livsmedelsbutiker de säljs i har. Öppettiderna för alkoholförsäljning avseende drycker starkare än folköl på restaurang kan tidigast påbörjas klockan 11.00 och ska normalt avslutas senast klockan 01.00.

Kommunerna kan dock bestämma andra tider. Allt fler restauranger har exempelvis öppet även efter 01.00. De allra flesta av dessa har öppet till klockan 03.00. År 1995 var antalet 1 210 och år 2002 uppgick de till 2 136, alltså en ökning med 77 procent. Under åren 2000–2002 har antalet restauranger som har öppet även efter 03.00 legat på i genomsnitt knappt 40 stycken.

13.2.3. Överväganden

Tillgängligheten till alkoholdrycker i Sverige har ökat genom att öppettiderna och antalet försäljningsställen ökat. Förändringarna på Systembolaget motiveras av legitimitetsskäl. Förbättrad service genom fler butiker, med öppettider som är anpassade efter svenskens arbetsrytm och inköpsvanor och med självbetjäning, som lett till minskade köbildningar, anses öka allmänhetens tilltro till Systembolaget.

Det bör påpekas att dessa åtgärder också bidragit till att alkoholkonsumtionen ökat under senare år. Detta gäller särskilt utbyggnaden av allt fler självbetjäningsbutiker. Det är väl dokumenterat att en förändring från försäljning över disk till självbetjäning leder till en totalt sett ökad försäljning och därmed ökad alkoholkonsumtion (se Skog, 2000). Systembolagets förändringar är dock långtifrån de viktigaste orsakerna till de senaste årens konsumtionsökning.

Det är en balansgång i hur långt man skall gå i strävandena efter att förbättra servicen och, i förlängningen, folks välvilliga inställning till Systembolaget. Å ena sidan ökar konsumtionen med sådana åtgärder, å andra sidan kan ett detaljhandelsmonopol på sikt inte överleva om det inte anpassas i takt med att omvärlden förändras och människors vardag och verklighet med den.

Utredningen bedömer att de åtgärder som genomförts har varit viktiga och motiverade i syfte att stärka detaljhandelsmonopolet inför framtiden. Om dessa förändringar inte hade genomförts hade Systembolagets ställning i dag varit svagare såväl bland allmänheten som bland beslutsfattare. Framtiden för detaljhandelsmonopolet är, som framgått ovan, bl.a. i kap 3.3, dock fortfarande osäker. Mot bakgrund av detta finns det goda skäl att ytterligare lyfta fram de viktiga alkoholpolitiska uppgifter som detaljhandelsmonopolet har. Här avses både Systembolagets roll att motverka försäljning av alkoholdrycker till personer under 20 år (i den senaste genomförda

så kallade provköpsstudien fick 83 procent av köparna i åldern 20– 25 år visa legitimation) och, framför allt, Systembolagets roll som bärare av den under senare år hårt ansatta desintresseringsprincipen. Denna är, enligt vår uppfattning, en av de allra viktigaste principerna inom den svenska alkoholpolitiken, nämligen att ge det kommersiella vinstintresset ett litet och kontrollerbart utrymme. Konkurrens och privat vinstintresse är dynamiska krafter som leder till aktiv försäljning och därmed driver upp konsumtionen. I dag är Systembolaget den enda av samtliga aktörer på alkoholmarknaden som inte drivs av vinstintresse.

Det bör med all tydlighet framgå för svenska folket att motivet för detaljhandelsmonopolet inte är att leverera vinster till statskassan utan att sälja med socialt ansvar samt att upprätthålla åldersgränsen. Dessa två alkoholpolitiska uppgifter är inte oberoende av varandra. Enligt Babor m.fl. (2003) underlättas arbetet med att inte sälja alkoholdrycker till underåriga och till berusade om det inte förekommer privata vinstintressen.

Inom Systembolaget finns en lång erfarenhet av att sälja alkohol med socialt ansvar. Eftersom en begränsad grupp konsumenter, cirka tio procent, köper mer än hälften av det bolaget försäljer skulle denna grupp av stamkunder i ett försäljningssystem med kommersiella intressen få orimligt stort inflytande på sortimentet, antalet försäljningsställen och deras lokalisering.

Ett samarbete mellan staten och privata intressenter, som är nödvändigt för en aktiv alkoholpolitik, förutsätter en struktur som garanterar att folkhälsointressena alltid prioriteras, det vill säga att den statliga sektorn förblir stark.

För att möta en framtid med försvagat prisinstrument och ökade alkoholproblem bedömer utredningen det således vara av stor vikt att behålla Systembolagets detaljhandelsmonopol. Ett avskaffande av monopolet, genom en liberalisering med försäljning av alkoholdrycker i livsmedelsbutiker, skulle vidare öka tillgängligheten av alkoholdrycker och därmed öka konsumtionen ytterligare. Även om det i första rummet skulle vara fråga om ett begränsat antal butiker som fick tillstånd att sälja alkoholdrycker är risken betydande att antalet sådana licensierade butiker skulle öka över tid i takt med att allt fler butiker skulle ansöka om försäljningstillstånd.

Sveriges tidigare erfarenheter från försäljning av starkare alkoholdrycker än folköl i livsmedelsbutiker – mellanöl och starköl – är inte särskilt goda. Mellanölet, som introducerades den 1 oktober 1965 för försäljning i vanliga livsmedelsbutiker, fick snabb sprid-

ning, speciellt bland ungdomar, och försäljningen stoppades den 1 juli 1977. Under mellanölsperioden steg den totala alkoholkonsumtionen med ca 35 procent. Mellanölet svarade för ca hälften av ökningen (Hibell, 1984; Ramstedt, 2002).

Ett experiment med starkölsförsäljning i Göteborgs- och Bohuslän samt Värmlands län i livsmedelsbutiker samt från bryggarbilar och i serveringslokaler med tillstånd till ölutskänkning inleddes i november 1967. Experimentet planerades pågå fram till 1968års utgång, men fick avbrytas redan efter åtta och en halv månad sedan rapporter inkommit om ökat alkoholmissbruk, särskilt bland ungdomen.

Återkommande provköpsundersökningar visar att försäljning av folköl till minderåriga är vanligt förekommande. En nyligen genomförd studie (år 2004) visade att i ca 50 procent av fallen frågande personalen inte provköparna, som var i åldern 18–21 år, om legitimation. Efterlevnaden av åldersgränsen för inköp av folköl är således otillfredsställande. Risken är att så även skulle vara fallet för starkare alkoholdrycker om dessa fanns för försäljning i licensierade butiker och/eller livsmedelsbutiker.

13.3. Åldersgränser

Utredningens bedömning och förslag: De olika åldersgränserna

för inköp på Systembolaget och för servering av alkohol på restaurang kan ifrågasättas. Mot bakgrund av det särskilda skyddet för ungdomen som den svenska alkoholpolitiken eftersträvar och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser för alkoholkonsumtionen finns det skäl att behandla frågan i ett bredare perspektiv där t.ex. även frågan om åtgärder för att skapa mötesplatser för ungdomar kan övervägas. Utredningen föreslår därför att regeringen ger Ungdomsstyrelsen i uppdrag att i samarbete med Svenska Kommunförbundet utreda förutsättningarna för att utveckla alkoholfria mötesplatser för ungdomar i åldrarna 15–20 år.

13.3.1. Bakgrund

En av hörnpelarna i den svenska alkoholpolitiken är att verka för alkoholfria ungdomsår. I den nationella handlingsplanen står det att skyddet för barn och ungdom är särskilt viktigt. Detta gäller såväl generella insatser som insatser för särskilt utsatta grupper eller grupper med riskbeteende (prop. 2000/01:20). Forskning visar på ett starkt samband mellan tidig alkoholdebut, eller avancerade alkoholvanor i unga år och riskfyllda alkoholvanor senare i vuxenlivet (t.ex. Andersson, 1998; Andréasson, m.fl., 1991; Grant & Dawson, 1998; Pape & Hammer, 1996; Pedersen, 1998). Nyligen publicerade forskningsrön visar vidare att ungdomar som inte vuxit färdigt är särskilt känsliga för alkoholens effekter på hjärnan (Brown, m.fl., 2000; White, m.fl., 2002).

Åldersgränsen för inköp av alkoholdrycker på Systembolaget är 20 år. Folköl kan köpas vid 18 års ålder. Även åldersgränsen för att bli serverad alkoholdrycker på restauranger är 18 år. I de flesta av de tidigare 15 EU-länderna är åldersgränsen för servering av alkoholdrycker på restaurang 16 eller 18 år. I flera länder, exempelvis Tyskland, Nederländerna och Storbritannien, är åldersgränsen 18 år för servering av sprit, men 16 år för servering av vin och öl. För Storbritannien gäller 16-årsgränsen endast om man samtidigt beställer in mat. I USA tillämpar alla delstater en 21-årsåldersgräns för servering och inköp av alkoholdrycker.

Alltsedan myndighetsåldern sänktes till 18 år har krav framförts om sänkning av åldersgränsen på Systembolaget till samma ålder. Bland annat har civilrättsligt ansvar, värnplikt, allmän rösträtt m.m., som samtliga är kopplade till myndighetsåldern, åberopats som skäl för att så även bör vara fallet för åldersgränsen för inköp på Systembolaget. En restriktiv alkoholpolitik med speciellt uttalat skydd för ungdomen har dock vägt tyngre, en ståndpunkt som utredningen delar. En åldersgräns blir givetvis aldrig definitiv, vare sig det gäller inköp eller servering av alkoholdrycker. En spridningseffekt mot lägre åldrar kan därför inte undvikas, men en högre åldersgräns bidrar till att spridningseffekten inte når lika långt ner i åldrarna som en lägre åldersgräns.

13.3.2. Ungdomars restaurangvanor

Inom ramen för Monitorprojektet ställdes under hösten 2003 (juli –december) frågor om alkoholkonsumtion på restaurang. Analyser av dessa data visar att 18–19-åringar, efter 20–24-åringar, var den grupp som oftast uppgav att de druckit alkohol på restaurang eller på pubar/barer. Femtioen procent av de intervjuade 18–19-åringarna (61 procent av 20–24-åringarna) svarade att de druckit på restaurang (eller på pubar eller barer) minst en gång i månaden under de senaste 12 månaderna, 12 procent minst en gång i veckan (14 procent av 20–24-åringarna). Motsvarande andelar för samtliga intervjuade i åldrarna 16–80 år var 26 procent (minst en gång i månaden) respektive 5 procent (minst en gång i veckan). Dessa andelar bygger på svaren på två frågor. Den första var om man druckit alkohol på restaurang i samband med måltid, den andra om man druckit alkohol på pubar, barer, nattklubb eller disco. Det var vanligare bland de yngre, allra mest i åldersgruppen 18–19-år, att man uppgav alkoholkonsumtion på barer eller pubar (11 procent minst en gång i veckan, 50 procent minst en gång i mån.) än på restaurang i samband med måltid (1 procent minst en gång i veckan, 17 procent minst en gång i månaden). Det omvända gällde för samtliga åldersgrupper över 30 år.

Det finns goda skäl att anta att 18–19-åringarnas ofta förekommande besök på pubar och barer (hädanefter benämns även pubar/ bar som restauranger) är en viktig bidragande orsak till den, för många i denna grupp, alltför höga alkoholkonsumtionen.

Det kan i detta sammanhang vara av intresse att uppmärksamma att även bland de intervjuade 16–17-åringarna i Monitormätningarna förekom restaurangbesök med konsumtion av alkohol: 10 procent av pojkarna och 6 procent av flickorna svarade att de druckit alkohol på restaurang minst en gång i månaden under de senaste 12 månaderna.

Ytterligare analyser av data visar att andelen storkonsumenter ökade med ökat antal uppgivna restaurangbesök. Detta redovisas i tabell 13.1. Detta förhållande framkom såväl bland samtliga intervjuade som bland de yngre. Bland exempelvis de 18–19-åriga män som besökte krogen minst en gång i månaden uppgick andelen storkonsumenter till 20 procent, men bland dem som besökte krogen mer sällan eller aldrig till drygt 1 procent (1,2 procent). Bland dem som druckit alkohol på restaurang minst 2–3 gånger i månaden uppgick andelen till 21 procent. Även bland 18–19-åriga

kvinnor framkom samma tydliga mönster. Nära 17 procent av dem med minst ett besök per månad var storkonsumenter, jämfört med 4 procent (3,8 procent) av dem med färre besök. I gruppen med minst 2–3 besök i månaden var andelen så hög som 23 procent. Ungdomar med ofta förekommande restaurangbesök är närmast att betrakta som en särskild riskgrupp. Liknande resultat har redovisats tidigare. Kühlhorn (1998) visade i analyser av data från 1988–1990 att alkoholvanorna var den mest betydelsefulla faktorn för att förklarar frekventa restaurangvanor: de som gick oftast på restaurang och de som drack mest på sådana ställen, var storkonsumenterna (se Kühlhorn, 1998).

Tabell 13.1 Andel storkonsumenter av alkohol i grupper med olika antal konsumtionstillfällen på restaurang under de senaste 12 månaderna

Andel storkonsumenter i grupper med olika antal restaurangbesök med alkoholintag

16–17åringar (n=120)

18–19åringar (n=97)

Samtliga (16–80åringar) (n=4268)

16–17-

åringar (n=111)

18–19åringar (n=124)

Samtliga (16–80åringar) (n=4747)

Dricker på restaurang…

mer sällan en 1 gång i mån. 5 % 1 % 4 % 4 % 4 % 3 %

minst 1 gång i mån.

34 % 20 % 20 % 25 % 17 % 13 %

minst 2–3 ggr i mån. 63 % 21 % 27 % 69 % 23 % 18 %

Storkonsument: Män: en genomsnittlig konsumtion motsv. minst 30 cl ren alkohol per vecka. Kvinnor: en genomsnittlig konsumtion motsv. minst 22 cl ren alkohol per vecka.

Detta samband mellan storkonsumtion och restaurangbesök brukar förklaras med att det i restaurangsituationer uppstår ett grupptryck till ökad konsumtion. Flera utländska studier har visat på vilket sätt och under vilka ritualer ett grupptryck till ökat drickande manifesterar sig, t.ex. genom skålseder eller genom seden att bjuda hela sällskapet på en drink så att också alla andra måste bjuda tillbaka etc. (för en översikt se t.ex. Single , 1987).

Mothypotesen är att drickandet i restauranger sker under allmänhetens insyn och social kontroll, så att riskerna för överkonsumtion därigenom minskar jämfört med i privata miljöer.

Denna hypotes står för Sveriges del inte i överensstämmelse med tillgängliga data om restaurangbesökarnas alkoholvanor. Vidare finns det i alla något så när alkoholliberala samhällen, numera även i Sverige, en hierarki av krogar som i bottenskiktet har ställen med stor tolerans för berusning och överkonsumtion. Dessutom brukar alkoholsituationer inte vara substitutionella utan komplementära: det är inte fråga om antingen eller utan om både och. Roten till alkoholistens problem ligger av allt att döma inte i att han eller hon varit för sällan på krogen.

13.3.3. Överväganden

Det finns, som utredningen ser det, egentligen inga goda skäl till att åldersgränsen på Systembolaget och restauranger skiljer sig åt. Sistnämnda säljer alkoholdrycker med samma alkoholstyrka som Systembolaget, även om det finns en del restauranger med enbart serveringstillstånd för vin och öl. Restaurangförsäljningen har, i stort sett, ökat stadigt under flera decennier. Många unga män och kvinnor under 20 år är flitiga restaurangbesökare.

Mot bakgrund av detta och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser för alkoholkonsumtionen finns det goda skäl till att anta att en höjning av åldersgränsen för servering av alkoholdrycker i sig skulle leda till en minskad alkoholkonsumtion i den berörda åldersgruppen. Skall en sådan förändring genomföras krävs dock, enligt vår uppfattning, att man utvecklar mötesplatser för ungdomar. Vi vill därför betona att frågan om åldersgränsen bör betraktas i ett bredare perspektiv med särskilt fokus på skyddet för ungdomen och föreslår att regeringen ger Ungdomsstyrelsen i uppdrag att i samarbete med Svenska Kommunförbundet utreda förutsättningarna för att utveckla alkoholfria mötesplatser för ungdomar i åldrarna 15–20 år.

14. Skatte- och prispolitiken

Utredningens förslag: För att bryta mönstret med ökad resande-

införsel och minskad inhemsk försäljning och kunna bibehålla den svenska alkoholpolitikens legitimitet måste skatten på sprit sänkas. En sänkning bör ske med fyrtio procent från den 1 januari 2005.

14.1. Bakgrund

I Sverige har alkoholskatteinstrumentet använts under flera århundraden, men till en början främst av fiskala skäl. Först efter motbokens avskaffande, år 1955, fick skatte- och prisinstrumentet en mer alkoholpolitisk innebörd. Höga alkoholpriser, till följd av hög alkoholbeskattning, har därefter varit ett av de mest effektiva alkoholpolitiska styrinstrument som använts i Sverige under de senaste decennierna, kanske t.o.m. det allra effektivaste. Punktskatter på alkohol utgör dock fortfarande en inte obetydlig del av statens inkomster. År 2003 uppgick dessa skatter till ca 10,4 miljarder kr, vilket motsvarade ca 1,7 procent av statens sammantagna inkomster.

Ingen annan alkoholpolitisk kontrollåtgärd har heller blivit föremål för så många undersökningar som pris- och skatteinstrumentet. De studier som genomförts har visat på ett negativt förhållande mellan pris och försäljning av alkohol. När alkoholpriset stiger sker en minskning av alkoholförsäljningen och när priserna sjunker ökar försäljningen. Försäljningen av alkoholdrycker är således, som de av de flesta varor, priskänslig. En översikt av forskningsresultat på området har nyligen sammanställts i den tidigare nämnda boken ”Alcohol No Ordinary Commodity” (Babor m.fl., 2003). Angående undersökningar om relationen mellan alkoholpriser och försäljning i Norden hänvisas till boken ”The effects of Nordic alco-

hol policies” (Room red., 2002). Priset anses i dessa kunskapsöversikter vara den allra viktigaste samhälleliga bestämningsfaktorn för alkoholförsäljningen.

Prisets betydelse för alkoholkonsumtionen har blivit allt tydligare under senare år i takt med att införselkvoterna höjts och slutligen avskaffats, vilket inneburit att tillgången på billig alkohol i utlandet ökat. Detta har lett till att en allt större del av den alkohol som konsumeras i Sverige inhandlats utomlands, vilket har fått till följd att betydelsen av de, jämförelsevis, höga svenska alkoholpriserna för att begränsa konsumtionen, har minskat under senare år. Det tydligaste beviset för detta ser vi i södra Sverige, framförallt i Skåne. På grund av den geografiska närheten till billig alkohol i Danmark och Tyskland är konsumtionen av resandeinförd alkohol i Skåne betydligt större än konsumtionen av alkohol som köpts på Systembolaget och restauranger. Denna utveckling har fört med sig att den totala alkoholkonsumtionen, sedan mitten av 1990-talet, ökat i hela landet, men ökningen har varit störst i Skåne och minst i norra Sverige.

De ökade möjligheterna till införsel av alkoholdrycker från andra länder var den främsta orsaken till att alkoholskatten på starköl sänktes år 1997. Sänkningen var 39 procent, vilket innebar en prissänkning på ungefär 20 procent. Även skatten på vin har sänkts. Den 1 december 2001 sänktes den med 19 procent, vilket innebar en prissänkning på ungefär 5 kr per vinflaska.

Den kraftigt ökade resandeinförseln av alkoholdrycker under senare år, i synnerhet av sprit, aktualiserar frågan om ytterligare skattesänkningar är nödvändiga.

14.2. Alkoholskatter och alkoholpriser

Skatteintäkterna från försäljning av alkohol i Sverige för åren 2000 och 2003 framgår av tabell 14.1. Intäkterna kommer främst från Systembolagets försäljning. De totala alkoholskatteintäkterna minskade under år 2003 med 2,5 procent, trots att Systembolagets försäljning i ren alkohol ökade. Detta förklaras av att spritdrycker, som är den alkoholdryck som inbringar mest skatteintäkter, minskade i försäljning, samtidigt som försäljningen av starköl och vin ökade. Tidigare prognoser för år 2004 pekade på en ytterligare minskning av intäkterna från spritförsäljningen, medan intäkterna för vin och öl beräknades öka något (se prop. 2003/04:161). Försäljningsuppgifter för

första halvåret 2004, som redovisades i kapitel 4.6, bekräftar att intäkterna för spritdrycker kommer att minska ytterligare år 2004. Även försäljningen av öl och vin minskade något under första halvåret 2004, jämfört med samma halvår 2003, vilket tyder på att även skatteintäkterna från dessa två typer av alkoholdrycker kommer att sjunka något under innevarande år.

Tabell 14.1 Punktskatteintäkter från försäljning av alkoholdrycker, 2000–2003, miljoner kr

Alkoholdryck

År 2000

År 2001

År 2002

År 2003

Sprit

4 892

4 874

5 060

4 707

Vin

3 444

3 597

3 346

3 304

Öl

2 355

2 384

2 609

2 680

Mellanklassprodukter 124 132 164 282

Summa

10 814

10 987

11 178

10 399

Alkoholskatterna för respektive alkoholdryck i Sverige och i Sveriges grannländer i EU redovisas i tabell 14.2. I Sverige är alkoholskatten för en liter sprit (40 procent) drygt 200 kr. Skatten på en liter vin är 22,08 kr, medan en liter starköl (5 procent) beskattas med 7,35 kr.

Tabell 14.2 Punktskatter på alkoholdrycker i Sverige och i Sveriges grannländer inom EU år 2004, i kr per volymliter för respektive dryck med de angivna alkoholstyrkorna. (Mervärdesskatt ej inräknad)

Alkoholdryck Sverige Finland Danmark Tyskland Polen Estland Litauen Lettland

Sprit (40 %) 200,6 104,2 74,7 47,9 36,0 34,1 34,1 31,3

Öl (5 %) 7,4 8,9 4,3 0,9 1,8 1,7 0,9 0,8

Vin (8,5–15 vol. %) 22,1 19,5 8,8 0,0 2,7 6,2 4,1 4,2

Mellanklassprodukter högst 15 vol. %

27,2 19,5 13,1 12,5 2,7 6,2 4,1 4,2

Mellanklassprodukter > 15 vol. %

45,2 39,1 13,1 14,1 5,5 9,4 6,2 10,0

(Valutakurser: 1 Euro = 9,22 svenska kr, 1 dansk krona = 1,25 svenska kr). Minimiskatten inom EU för sprit är ca 20 kr per liter (40 %), 0,85 kr per liter öl (5 %) och 4,1 kr per liter starkvin. Vinskatten är 0 kr

Omräknat till skatt per liter ren alkohol är alkoholskatten i Sverige högst för sprit med 501 kr. Mellanklassprodukter med en alkoholhalt över 15 volymprocent (t.ex. starkvin) beskattas med 238 kr per liter ren alkohol (räknat med en alkoholstyrka på 19 volymprocent). För mellanklassprodukter med en alkoholhalt lägre än 15 volymprocent är alkoholskatten 194 kr per liter ren alkohol (för en dryck med en alkoholhalt på 14 volymprocent). Skatten på vin, med en alkoholhalt från 8,5 upp till 15 volymprocent, är 184 kr per liter ren alkohol (för ett vin med en alkoholstyrka på 12 volymprocent). För starköl är skatten per liter ren alkohol 147 kr, vilket är det lägsta påslaget jämfört med övriga typer av alkoholdrycker.

Sverige har den högsta skatten på sprit bland EU:s medlemsländer, följt av Irland och Finland. Efter den finska spritskattesänkningen på 44 procent är den svenska spritskatten nästan dubbelt så hög som den finska och efter den danska sänkningen med 45 procent i oktober 2003 ca 2,7 gånger högre än den danska. Tyskland, de baltiska länderna och Polen uppvisar ännu lägre spritskatter. Skatten på vin i Sverige är den näst högsta inom EU. Irland är det land som har högre vinskatt än Sverige, samtidigt som Storbritannien har en något lägre skatt (- 4 procent). Jämfört med Finland är den svenska vinskatten ca 13 procent högre och jämfört med Danmark ca 2,5 gånger högre. De baltiska länderna och Polen uppvisar ännu lägre vinskatt än nämnda nordiska grannar och Tyskland har ingen vinskatt överhuvudtaget. Den svenska ölskatten är den fjärde högsta inom EU. Irland, Storbritannien och Finland har högre skatt på öl än Sverige. Den svenska ölskatten är ungefär dubbelt så hög som den danska. Tyskland har, tillsammans med Lettland och Litauen, den lägsta ölskatten av östersjöländerna.

Skillnaderna i skattenivåer mellan Sverige och andra länder varierar också beroende på förändringar i valutakursen. Försvagas den svenska valutan i förhållande till t.ex. den danska kronan eller Euron, minskar skillnaderna. Stärks den svenska valutan ökar skillnaderna.

Eftersom alkoholskatterna inte har justerats i takt med inflationen sedan början av 1990-talet har deras andel av försäljningspriset för de olika dryckerna blivit lägre under de senaste 10–15 åren. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära att realpriserna på de olika alkoholdryckerna minskat över tid. När det gäller starköl har dock realpriserna sjunkit, i stort sett konstant sedan början av 1990-talet, med en kraftig nedgång år 1997 beroende på skattesänkningen. Realpriserna på såväl sprit som vin sjönk de första åren under 1990-talet, för att öka under resten av decenniet. Efter år 2000 har realpriserna

minskat för både vin och sprit, men minskningen har varit större för vin. Att realpriserna på sprit och vin inte sjönk under 1990-talet, utan tvärtom ökade något, beror således på andra faktorer än alkoholskatterna.

14.3. Förändrade förutsättningar

De successivt ökade och numera slopade införselkvoterna (den 1 januari 2004) har satt stark press på prisinstrumentet. Detta gäller framförallt i södra Sverige och synnerhet i Skåne. Alkoholskattesänkningarna i Danmark och Finland samt EU:s utvidgning österut, som innebar att länder med betydligt lägre alkoholskatter än de svenska blev medlemmar, har ytterligare försvagat detta alkoholpolitiska instrument.

De stora prisskillnaderna mellan alkoholdrycker köpta i Sverige och i våra grannländer har bidragit till att allt mer av svenskens alkoholkonsumtion består av alkoholdrycker som är köpta i utlandet och införda till Sverige. År 2003 var ca 49 procent av all den alkohol som svensken konsumerade köpt på Systembolaget. I Skåne var motsvarande andel 28 procent. Lägger man till folköls- och restaurangförsäljning uppgick den registrerade försäljningen i Skåne till ca 42 procent av den totala alkoholkonsumtion i länet. I landet som helhet var andelen ca 68 procent. Under år 2003 ökade resandeinförseln i hela landet. Ökningen var dock större i Svealand och Norrland än i Skåne och övriga Götaland. Detta tyder på att alkoholinförseln och den skånska situationen håller på att sprida sig allt längre norrut i Sverige.

Under år 2003 var den ökade alkoholkonsumtionen till stor del ett resultat av ökad resandeinförsel

1

och under år 2004 beräknas

konsumtionsökningen nästan enbart bero på sådan införsel samt ökad ölsmuggling. Det är framförallt införseln av sprit som ökat kraftigt under de senaste åren. År 2002 uppskattades resandeinförseln av sprit till 0,69 liter per invånare 15 år eller äldre, för hela år 2004 beräknas den uppgå till 1,27 liter. Detta är en ökning med 84 procent. Dessa beräkningar återges i tabell 14.3, där resandeinförseln och den inhemska försäljningen av de olika alkoholdryckerna under perioden år 2002 till år 2004 redovisas. Uppgifterna för år 2004

1

Med införsel eller resandeinförsel avser vi den alkohol som privatpersoner uppger att de för

med sig från utlandet. Med all sannolikhet är det allra mesta av detta avsett för personligt bruk (inklusive familjen, bekanta m.m.) I dessa siffror ingår således inte smuggling av alkohol.

baseras på en prognos för hela detta år (se också kap. 14.5). Även vin- och starkölsinförseln har ökat, men inte alls lika mycket som spritinförseln. Vin- och starkölsinförseln har ökat med ungefär 17 respektive 21 procent mellan år 2002 och år 2004.

Systembolagets försäljning har ökat kraftigt under flera år, speciellt åren 2001 och 2002, för att år 2003 visa på endast en mindre ökning med 2,6 procent. Ökningen år 2003 var resultatet av en fortsatt ökad försäljning av starköl (+ 4,6 procent) och vin (+ 4,9 procent). Detta år uppnåddes de högsta försäljningsvolymerna någonsin av dessa två slag av alkoholdrycker. Sedan år 1995 har försäljningen av starköl (i ren alkohol) ökat med över 80 procent och försäljningen av vin med mer än 60 procent. Spritförsäljningen på Systembolaget minskade under samma period (1995–2003) med knappt 25 procent. I motsats till försäljningen av starköl och vin sjönk försäljningen av sprit på Systembolaget år 2003 (med ca 5 procent). Den minskade försäljningen av sprit berodde framförallt på att införselkvoten den 1 januari 2003 höjdes (från 2 till 5 liter sprit) och den danska spritskattesänkningen den första oktober samma år.

Under första halvåret 2004 uppvisade försäljningen av starköl och vin på Systembolaget en liten nedgång, med 1,6 respektive 1,7 procent, medan spritförsäljningen sjönk med nästan 13 procent, allt jämfört med första halvåret 2003 (se tabell 4.9). För hela år 2004 beräknas försäljningen av sprit minska med 14 procent och försäljningen av starköl och vin med ca 2 procent vardera. När det gäller starköl är det speciellt importerat starköl som minskat i försäljning (- 4,5 procent) medan försäljningen av det svensktillverkade sjönk med - 0,4 procent.

Denna utveckling innebär således att den inhemska försäljningens andel av den totala konsumtionen kommer att sjunka ytterligare år 2004, uppskattningsvis till ca 62 procent. Detta är särskilt tydligt för sprit, som är den dryck där den inhemska försäljningen står för den i särklass lägsta andelen av den totala konsumtionen. Ser vi till år 2002 stod Systembolagets och restaurangernas försäljning för 55 procent (enbart Systembolaget: 47 procent) av den totala spritkonsumtionen. År 2003 var andelen 50 procent (Systembolaget: 44 procent) och för år 2004 beräknas den till knappt 40 procent (Systembolaget: 35 procent). I detta avseende liknar Sverige inte Finland där den inhemska spritförsäljningen stod för ca 78 procent av den totala spritkonsumtionen, åtminstone före den 1 maj 2004. I Finland har man försökt undvika en omfattande gränshandel genom att sänka alkoholskatterna, vilket lett till en något högre konsumtion

än om man inte vidtagit denna åtgärd. I Sverige har vi inte sänkt skatterna under de senaste åren, men den ökade införseln har ändå drivit upp konsumtionen betydligt. Båda länderna kommer, troligen, att vid utgången av år 2004 uppvisa ungefär lika stora konsumtionsökningar i liter ren alkohol sedan år 2000. Den procentuella ökningen kommer dock att vara större i Sverige, eftersom den svenska konsumtionen var, och fortfarande är, lägre än den finska.

Effekten av kombinationen av fri införsel och lägre priser i våra grannländer är således som allra tydligast när det gäller sprit. Som framgick av tabell 14.3 har ökningen av spritinförseln från år 2002 till år 2004 varit drygt dubbelt så stor som minskningen av den inhemska spritförsäljningen. Enligt våra beräkningar kommer spritinförseln för år 2004 att överstiga den inhemska spritförsäljningen.

Tabell 14.3 Inhemsk försäljning (Systembolaget och restauranger) samt resandeinförsel under åren 2002, 2003 och 2004 (prognos), i liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre

Förändring 2002–2004

2002 2003 2004 (prognos)

Procent Liter ren alkohol per

person 15+

Inhemsk försäljning: Sprit 1,39 1,30 1,13 -19 % -0,26 Vin 2,74 2,91 2,87 +5 % +0,13 Starköl 1,93 1,97 1,93 +0 % 0,00

Resandeinförsel: Sprit 0,69 0,97 1,27 +84 % +0,58 Vin 0,72 0,75 0,84 + 17 % + 0,12 Starköl 0,48 0,55 0,58 + 21 % + 0,10

14.4. Bedömning av behovet av en skattesänkning

Eftersom svenskarna inte kommer att dricka mindre mängder alkohol om den svenska alkoholskatten sänks måste argumentet för en skattesänkning vara att alternativet, det vill säga att ingen skattesänkning genomförs, skulle vara sämre av andra orsaker. Olika frågor måste här vägas mot varandra, även om de direkta sociala och folkhälsomässiga följderna av en skattesänkning måste väga tungt i en sådan process.

Konsekvenserna av att sänka, eller låta bli att sänka, alkoholskatten bör inte belysas enbart ur ett kortsiktigt tidsperspektiv. Detta gäller inte minst frågan om den svenska alkoholpolitikens legitimitet, trovärdighet och slagkraft i framtiden. Ett idogt kvarhållande av höga och, alltmer verkningslösa alkoholskatter kan underminera allmänhetens tilltro till de kvarvarande delarna av den svenska alkoholpolitiken. I ett tänkbart framtida scenario där Systembolagets kundunderlag blir ännu mindre och, framförallt består av välbeställda, som inte påverkas nämnvärt av höga inhemska priser, kan förtroendet för detaljhandelsmonopolet komma att undergrävas. I ett sådant perspektiv riskerar Sverige att förlora kontrollen över tillgängligheten till alkohol något som, parallellt med skatterna, är det viktigaste alkoholpolitiska instrument som använts under de senaste decennierna.

Alkoholskatten bör dock inte sänkas mer än vad som är nödvändigt för att få en balans mellan resandeinförsel och inhemsk försäljning. Ju mindre skattesänkningen är, desto mindre blir konsumtionsökningen totalt sett. Men en alltför liten sänkning kommer troligen inte att ha någon nämnvärd effekt på resandeinförseln, eftersom de alltjämt kvarvarande skatteskillnaderna mellan Sverige och flera av våra grannländer skulle innebära att resenärer fortsatte att föra in alkohol i landet. Det gäller, med andra ord, att varken under- eller överdimensionera en skattesänkning. En sänkning kommer inte att leda till att resandeinförseln upphör, men målsättningen är att bryta det nuvarande inköps- och konsumtionsmönstret så att resandeinförseln hamnar på en lägre och mer stabil nivå än för närvarande.

En stor del av den alkohol som tas in i landet och som olovligt säljs vidare, köps av ungdomar och unga vuxna, som ofta har en redan etablerad hög alkoholkonsumtion. Den kartläggning som utredningen genomfört (se kap. 4–5) visade att smugglingen av alkohol ökat i Sverige och att detta främst gäller starköl. Det rör sig om relativt stora kvantiteter som köpts i butiker utomlands, främst i Tyskland och som förs in i Sverige och säljs vidare. Enligt beräkningar kommer denna ölsmuggling att år 2004 vara fördubblad jämfört med år 2002. Att sänka alkoholskatten för att dessa grupper av köpare av insmugglad alkohol skulle komma att köpa större andel av sin alkohol på Systembolaget är dock inget hållbart argument. Många av köparna är dessutom under 20 år. Denna illegala alkoholhantering måste främst bekämpas av tull och polis. En måttlig skattesänkning skulle, enligt vår bedömning, inte heller påverka omfatt-

ningen av denna smuggling i någon större utsträckning. En rejäl skattesänkning, ner till tysk nivå, skulle däremot leda till stora minskningar av smugglingen, men på bekostnad av en kraftigt ökad totalkonsumtion av alkohol i Sverige. Försäljningen av alkoholdrycker till ungdomar och storkonsumenter skulle troligen inte heller minska med en sådan åtgärd, men alkoholdryckerna skulle inte längre komma från utlandet, utan sannolikt bestå av billig inköpt alkohol från Systembolaget. Motivet för en skattesänkning måste därför, i första hand, vara att påverka omfattningen av den legala införseln.

När det gäller den illegala alkoholhanteringen, som redan i dag är etablerad på flera ställen i Sverige, anser vi, som nämndes ovan, att sänkta alkoholskatter troligen inte leder till några större förändringar av denna verksamhet. Resultatet av en skattesänkning blir dock inte att den illegala alkoholhanteringen ökar, utan snarare att den minskar. Det är också möjligt att en sänkning motverkar en, annars fortsatt, nyetablering av sådan verksamhet. Arbetet mot den illegala alkoholhanteringen måste dock främst skötas av polis och tull. De förslag som presenterades i kapitel 12 kommer att underlätta detta arbete.

En omfattande resandeinförsel för även med sig andra oönskade effekter. En är de ökade miljöproblem som den stora införseln av burkar och flaskor som inte tillhör det svenska återvinningssystemet medför, en annan de utsläpp som ett ökat resande såväl med bil som båt bidrar till.

I Finland kom man fram till att en sänkning av alkoholskatterna var att föredra framför att bibehålla dem oförändrade (se kap. 10.3). Ett viktigt skäl var att konsumtionsökningen förväntades bli nästan lika kraftig vid en situation utan skattesänkningar (+ 1,5 liter ren alkohol) som vid en situation med sådana (+ 1,8 liter ren alkohol). Vid oförändrade skatter förväntandes resandeinförseln öka med nästan sex gånger. Varje vuxen finländare som reser till Estland beräknades ta med sig, i genomsnitt, 5 liter sprit tillbaka. I Sverige har vi delvis denna situation redan i dag. Alkoholinförseln har här, under flera år, ökat gradvis i takt med de stigande införselkvoterna. Under de senaste två åren har dock ökningstakten när det gäller sprit stegrats.

Behovet av en skattesänkning är, av flera orsaker, störst när det gäller sprit. Resandinförseln av sprit är den mest omfattande jämfört med den av andra typer av alkoholdrycker. Under senare år har dessutom, som nämndes, ökningen av spritinförseln varit större än

vad som gällt övriga alkoholdrycker. Den totala spritkonsumtionen har ökat trots att den inhemska försäljningen minskat. Sprit är också den av alkoholdryckerna där det finns möjligheter att transportera relativt stora mängder, räknat i ren alkohol, i samband med flygresor (se tabell 5.5). Spritinförseln uppvisar därför av samtliga införda drycker den största regionala spridningen. År 2003 uppgick Svealands och Norrlands andel av den totala spritinförseln till sammanlagt ca 40 procent, att jämföras med 26 procent för vin och 28 procent för starköl. När det gäller sprit har dessutom prisskillnaderna mot Danmark och Finland ökat markant sedan dessa länder genomförde betydande spritskattesänkningar i oktober 2003 respektive mars 2004.

Sprit är vidare den alkoholdryck som i Sverige har den klart högsta skatten per liter ren alkohol. En skattesänkning på sprit får därför betydligt större genomslag på priset än motsvarande sänkning av vin- och ölskatten. För att åstadkomma en sänkning av priset för spritdrycker på Systembolaget med 30 procent måste skatten sänkas med drygt 40 procent. För att åstadkomma motsvarande sänkning av starkölspriset på Systembolaget, räknat på starköl som kostar 11 kr och har en alkoholhalt på 5 volymprocent (med en alkoholskatt på ca 3,68 kr) krävs en skattesänkning med ca 72 procent. För att en flaska vin (75 cl och en alkoholskatt på 16,56 kr) som kostar 50 kr skall bli 30 procent billigare på Systembolaget krävs en ungefär lika stor sänkning av skatten som för starkölet.

Våra beräkningar visar vidare att en stor del av prisskillnaderna på spritdrycker mellan å ena sidan Sverige och å andra sidan Danmark och Tyskland förklaras av den högre svenska skatten. Även efter en skattesänkning med t.ex. 40 procent skulle spritskatten, per liter ren alkohol, vara den högsta i jämförelse med övriga alkoholdrycker i Sverige. Det är dessutom knappast troligt att folk skulle ersätta sin konsumtion av vin och starköl med sprit vid en spritskattesänkning. I den studie av alkoholförsäljningens priskänslighet som utredningen beställt framkom nämligen inga signifikanta korspriselasticiteter mellan de olika dryckesslagen (se också avsnitt 14.5.2). Det innebär att, t.ex., sänkta priser på öl under den aktuella mätperioden inte påverkade försäljningen av sprit och vin. Detta talar för att en eventuell spritskattesänkning inte kommer att påverka försäljningen av vin och öl i någon större utsträckning.

När vi studerat förändringarna av införseln under de senaste åren framkom stora ökningar av spritinförseln i samband med de förändringar som skett i införselkvoter och skatter. En sådan var

effekten av höjningen av införselkvoten för sprit från 2 till 5 liter den 1 januari 2003 och en annan följderna av den danska spritskattesänkningen den 1 oktober 2003. Dessa förändringar påverkade, av naturliga skäl, framförallt spritinförseln. Faktum är dock att efter den danska spritskattesänkningen ökade även vin- och starkölsinförseln. Detta skulle kunna tolkas som att de som åker över gränsen för att köpa sprit också passar på att inhandla vin och öl. Följaktligen är det sannolikt att en sänkt spritskatt även leder till något lägre vin- och ölinförsel än vad som skulle vara fallet om spritskatten inte sänks.

Sammantaget gör vi bedömningen att spritskatten måste sänkas och att detta bör ske från och med den 1 januari 2005. Sänkningen måste vara såpass stor att den leder till en sänkning av resandeinförseln genom att en del av befolkningen inte längre kommer betrakta det vara lönsamt att inhandla sprit utomlands. En sänkning av spritskatten med 40 procent skulle leda till i medeltal 29 procent lägre spritspriser på Systembolaget, men med större relativa sänkningar för brännvin, eftersom priset är lägre och skatten därmed svarar för en större del av priset, jämfört med övriga spritsorter. De svenska spritpriserna skulle efter en sådan skattesänkning vara något högre än de danska och skillnaderna skulle vara ungefär desamma, eller t.o.m. något mindre, som före spritskattesänkningen i Danmark den 1 oktober 2003.

Vad som talar emot en sänkning av alkoholskatten generellt sett är dock dess, tidigare nämnda, effekter på folkhälsan. En skattesänkning i Sverige skulle bidra till att påskynda en utveckling mot högre totalkonsumtion.

Vad som speciellt bör beaktas i detta sammanhang är konsumtionsmönstret bland unga vuxna och storkonsumenter. I en svensk studie undersöktes hur dryckespreferenserna skiljer sig åt mellan olika alkoholvanegrupper (från små- till storkonsumenter) och mellan olika åldersgrupper (Leifman & Gustafsson, 2003). I studien framkom att i de åldrar då konsumtionen är som allra högst, nämligen bland 20–29-åringarna, var spritens andel av konsumtionen ungefär densamma som för de äldre åldersgrupperna, men starkölets andel var avsevärt högre (allt omräknat till ren alkohol). Bland män i åldersgruppen 20–24 år uppgick andelen starköl till 56 procent och bland 25–29-åriga män till 55 procent. Denna andel sjönk därefter gradvis med stigande ålder, från 46 procent i åldersgruppen 30–39-år till 15 procent bland 65–80-åringarna. Ett liknande mönster framkom bland kvinnorna, men med lägre andelar. Vidare visade

denna studie att vin uppvisade det motsatta förhållandet jämfört med starköl. Med stigande ålder ökade således vinets andel av de intervjuades totala alkoholkonsumtion, både bland män och bland kvinnor. Andelen vin av totalkonsumtionen var dock i alla åldersgrupper högre för kvinnor än för män

När det gäller konsumtionen i olika alkoholvanegrupper visade det sig att vinets relativa betydelse minskade med ökad konsumtion, medan starkölets betydelse ökade. Spritens andel var ungefär densamma i de olika alkoholvanegrupperna. Detta gällde för både män och kvinnor. Dessa resultat visar att det inte nödvändigtvis är den alkoholstarkaste drycken som är mest koncentrerad till storkonsumenterna. I själva verket visade det sig vara en av de svagaste alkoholdryckerna, starkölet, som ökade i betydelse med ökad konsumtion. Bland de manliga storkonsumenterna (> 50 cl ren alkohol i veckan) svarade starköl, i ren alkohol, för ca 46 procent av deras totala alkoholkonsumtion medan spritens andel var ca 21 procent. Bland måttlighetskonsumenterna var motsvarande andelar 37 respektive 21 procent. Liknande förhållanden framkom även för kvinnorna.

14.5. Effekten på resandeinförsel och konsumtion av sänkt spritskatt med 40 procent

14.5.1. Utgångspunkt för beräkningarna

I beräkningarna av effekten av sänkt spritskatt utgår vi från en prognos av alkoholkonsumtionen för hela år 2004 (se tabell 14.4). Enligt denna kommer den totala alkoholkonsumtionen år 2004 att öka med knappt 5 procent i jämförelse med år 2003, från ca 10,3 liter till knappt 10,8 liter ren alkohol. Spritkonsumtionen kommer att öka med drygt 10 procent, från ca 2,58 liter till 2,85 liter ren alkohol. Denna uppskattning baseras på uppgifter om den faktiska konsumtionen under fyramånadersperioden mars till juni 2004, alltså efter den finska skattesänkningen. Utgångspunkten är att den relativa förändring som framkommit under denna period, jämfört med samma period 2003, blir lika stor andra halvåret 2004 (jämfört med samma del av år 2003).

Tabell 14.4 Prognos över den totala alkoholkonsumtionen av sprit, vin, starköl och folköl i Sverige under år 2004, uppdelad på olika alkoholdrycker och anskaffningssätt

Alkoholdryck och anskaffningssätt Per invånare 15 år och äldre, i liter ren alkohol

Sprit 2,85 liter

Systembolagets försäljning

0,99

Resandeinförsel 1,27 Hembränd 0,24 Smugglad 0,20 Restaurangförsäljning 0,14

Vin 4,03 liter

Systembolagets försäljning

2,53

Resandeinförsel 0,84 Restaurangförsäljning 0,34 Hemtillverkat 0,25 Smugglat 0,08

Starköl 3,21 liter

Systembolagets försäljning

1,34

Restaurangförsäljning 0,60 Smugglat 0,64 Resandeinförsel 0,58 Hemtillverkat 0,01

Folköl 0,69 liter

Summa 10,78 liter

Beräkningarna av effekterna av en spritskattesänkning ger en bild av hur mycket en sådan antas komma påverka spritförsäljningen och spritkonsumtionen under år 2005, jämfört med om skatten bibehålls oförändrad och förutsatt att alla andra faktorer som också påverkar försäljningen och konsumtionen inte förändras. Med andra ord antas resandeinförsel, försäljning och konsumtion av alkohol under år 2005 vara lika stor som under år 2004 om inga skattesänkningar genomförs. Beroende på en rad andra faktorer skulle dock dessa alkoholmängder kunna minska likaväl som öka under år 2005. Det mest sannolika i en sådan situation med oförändrad skatt är emellertid att resandeinförseln fortsätter att öka något under år 2005 och den inhemska försäljningen fortsätter att minska. Om ökningen av spritinförseln även under år 2005 fortsätter att vara större än

minskningen av den inhemska försäljningen blir skillnaden i ökad spritkonsumtion vid sänkt respektive inte sänkt skatt under år 2005 mindre.

Till detta kan tilläggas att om spritskatten inte sänks år 2005, samtidigt som resandeinförseln fortsätter att öka och den inhemska försäljningen att minska, blir effekterna av en skattesänkning den 1 januari 2006 något annorlunda än om skatten sänks den 1 januari 2005. I en sådan situation kan det bli svårare att styra om inköpsvanorna från köp utomlands till inköp i Sverige, eftersom den omfattande resandeinförseln pågått i ytterligare ett år och därmed blivit en alltmer etablerad del av svenskarnas inköpsvanor.

En skattesänkning ger främst två effekter på resandeinförsel och försäljning. Den ena är en ökad inhemsk efterfrågan på spritdrycker på Systembolaget och restauranger, något som inte har något samband med resandeinförseln. Den andra effekten är en minskad resandeinförsel av sprit som, till viss del, kommer att ersättas med köp på Systembolag och restauranger.

De data från frågeundersökningar, från mitten av 1990-talet fram till 2004, som utredningen har haft tillgång till, ger dock inga belägg för att omfattningen av konsumtionen av smugglad och hembränd sprit (illegala sprit) i något större avseende samvarierar med förändringar i den inhemska spritförsäljningen eller i resandeinförseln, varken i positiv eller i negativ riktning. I beräkningarna av effekter av en spritskattesänkning utgår vi därför ifrån att smugglingen och hembränningen av sprit förblir på ungefär samma nivå även efter en sådan.

För att få så bra underlag som möjligt har utredningen gett professor Thor Norström, vid Institutet för social forskning, i uppdrag att beräkna priskänsligheten för de olika alkoholdryckerna på Systembolaget. Björn Trolldal, vid Centret för social alkohol- och drogforskning, har bidragit med värdefull kunskap om vilka effekter de förändrade införselkvoterna och skattesänkningen i Danmark har haft på resandeinförsel och konsumtion i Sverige. Den korta tid som utredningen pågått har dock inte gjort det möjligt att, i detta skede, presentera de rapporter som kommer att bli resultatet av Thor Norströms och Björn Trolldals arbeten. De viktigaste resultaten av studierna är dock klara och används i beräkningarna nedan, medan rapporterna i sin helhet kommer att bifogas slutbetänkandet.

14.5.2. Priskänsligheten hos de olika alkoholdryckerna

Den av utredningen initierade studien av priselasticiteter för Systembolagets försäljning av sprit, vin och starköl har beräknats med hjälp av ekonometriska tidsserieanalyser av kvartalsdata för perioden 1984–2004 (första kvartalet år 2004). Resultaten visar att priselasticiteten för sprit uppgår till ca - 0,96. Detta innebär att om priset sjunker med 1 procent så ökar försäljningen med 0,96 procent, under förutsättning att andra faktorer som kan påverka försäljningen inte förändras. En prissänkning med 10 procent leder således till en ökad försäljning med 9,6 procent.

Under den tidsperiod som analyserats har prisförändringarna varit relativt små varför det är mer osäkert om elasticiteten blir densamma vid stora prisförändringar. Såväl den danska som den finska försäljningsökningen av sprit efter prissänkningarna, den 1 oktober år 2003 respektive den 1 mars 2004, tyder dock även där på en priselasticitet på ungefär - 1,0. Även tidigare svenska studier visar på en elasticitet av ungefär samma storleksordning. Detta ger vid handen att en sänkning av skatten på sprit kommer att innebära en högre försäljning av denna typ av drycker på Systembolaget och restauranger än vad som hade varit fallet om ingen skattesänkning genomförts.

Elasticiteten för starköl beräknades till ca - 0,55. En sänkning av priset på starköl med 10 procent leder i så fall till en försäljningsökning med 5,5 procent. Priselasticiteten för vin beräknades till ca - 0,81, vilket innebär att en prissänkning med 10 procent ger en försäljningsökning med ca 8,1 procent.

Även korspriselasticiteter beräknades. Med korspriselasticitet avses hur många procent efterfrågan på en typ av dryck förändras när priset på en annan typ av dryck ändras med en procent. Inga signifikanta korspriselasticiteter framkom i dessa tidsserieanalyser. Detta innebär att en prisförändring avseende en alkoholdryck på Systembolaget inte på ett mätbart signifikant sätt påverkar försäljningen av någon av de andra. Den försäljningsökning av starköl som inträffade efter skatte- och prissänkningen i januari 1997 påverkade exempelvis inte sprit- och vinförsäljningen nämnvärt. Begreppet korspriselasticitet används även när eventuella effekter av en spritskattesänkning på resandeinförseln av sprit studeras. Det rör sig i detta fall om samma typ av dryck, men eftersom en skattesänkning förändrar prisrelationen mellan den sprit som säljs i Sverige

och den som kan köpas utomlands är begreppet korspriselasticitet användbart även i detta sammanhang.

14.5.3. Minskad spritinförsel som en följd av sänkt spritskatt

Det finns betydande osäkerhet vid bedömningar av hur mycket resandeinförseln av sprit skulle påverkas av sänkt spritskatt i Sverige (korspriselasticitet) och hur mycket av den minskade införseln som skulle ersättas med sprit köpt i Sverige. Flera olika faktorer påverkar detta, men i olika riktningar. Det faktum att inköpsresor till Danmark och Tyskland pågått under flera år och, för vissa, blivit en del av vardagen kan i sig leda till mindre förändringar i införseln än förväntat. Å andra sidan kan en större inhemsk skattesänkning leda till en mer omfattande minskning av införseln än förväntat, eftersom en stor grupp människor inte längre betraktar det som lönsamt att inhandla alkohol utomlands. Extremfallet skulle vara om de svenska alkoholpriserna hamnade på den tyska nivån, då i stort sett all resandeinförsel skulle upphöra. Detta innebär sannolikt att korspriselasticiteten mellan inhemsk och utländsk sprit inte är densamma vid små som vid stora förändringar av det inhemska priset. Det är troligt att det finns en tröskeleffekt då det gäller svenska prissänkningars inverkan på resandeinförseln. Prissänkningar som är lägre än tröskeln får, relativt sett, inte så stora effekter som prissänkningar som passerat denna tröskel.

Det finns dessutom olika kategorier av utlandsresenärer som för in alkohol till Sverige och som sannolikt skulle påverkas på skilda sätt av sänkt spritskatt. Bland dessa finns charterturister, affärsresenärer liksom personer i södra Sverige som regelbundet reser till Danmark och/eller Tyskland, framförallt för att inhandla alkohol. Dessutom förekommer det att långväga resenärer från Svealand och Norrland gör särskilda alkoholinköpsresor. När det gäller charterturister och affärsresenärer är skälet för deras resande ett annat än att inhandla alkohol. Transaktionskostnaden för att köpa alkohol i utlandet och föra in den till Sverige är därmed klart mindre för dessa grupper jämfört med för dem som åker enbart i syfte att inhandla alkoholdrycker. Detta gäller speciellt vid jämförelse med de resenärer som gör långväga alkoholinköpsresor.

Eftersom osäkerheten är stor på detta område är det befogat att göra beräkningar av effekterna av en spritskattesänkning utifrån olika antaganden. I beräkningarna har vi därför utgått från flera olika

alternativ när det gäller hur mycket spritinförseln skulle minska efter en skattesänkning.

Ett av de alternativ som utredningen har använt i beräkningarna är att priskänsligheten på den resandeinförda spriten är densamma som på den sprit som inhandlas i Sverige efter en förändrad prisnivå på den sprit som säljs i Sverige (korspriselasticiteten). Detta var också utgångspunkten i regeringens nyligen presenterade proposition om alkoholpolitiska frågor (prop. 2003/04: 161). Flera bedömare, som utredningen varit i kontakt med, menar dock att priskänsligheten för den utlandsinköpta alkoholen vid en inhemsk prisförändring bör vara mindre än den för den alkohol som köps i Sverige, alltså lägre än 0,96. Det finns flera skäl till detta. Skulle känsligheten vara större skulle resultatet av en skattesänkning kunna bli att man konsumerar mindre sprit efter en skattesänkning i jämförelse med före sänkningen, detta om inte all minskad införsel ersätts med ökad inhemsk försäljning. Detta är dock inte rimligt. De beräkningar som låg till grund för den finska alkoholskattesänkningen visade också att skattesänkningen skulle ge upphov till en något större ökning av den totala konsumtionen i jämförelse med en situation där skatterna förblev oförändrade. Som nämndes ovan är det heller inte troligt att svenskar som bor nära gränsen till Danmark och Tyskland påverkas i lika stor utsträckning av sänkta spritskatter som de som bor längre från gränsen (om inte skatten sänks till tysk nivå). Vissa utlandsresenärer kommer sannolikt inte heller att påverkas i någon större omfattning, exempelvis affärs- och charterresenärerna. Det mesta talar således för att minskningen i införseln blir lägre än ökningen av den inhemska försäljningen.

Det skulle givetvis vara önskvärt att effekten på resandinförseln blir större, eftersom detta skulle kunna leda till en större omfördelning mellan inhemsk försäljning och utländskt inköpt alkohol, vilket i sin tur skulle innebära att statens skatteintäkter inte skulle påverkas negativt i samma utsträckning. Detta är dock, av ovan nämnda skäl, tyvärr inte trovärdigt.

Ett annat och, enligt vår mening, mer realistiskt alternativ är att priskänsligheten på resandeinförseln av sprit är ca hälften av den för den inhemska vid en prisförändring i Sverige, det vill säga ungefär 0,5. I detta alternativ skulle en inhemsk prissänkning på 30 procent leda till en minskad resandeinförsel med 15 procent. Ytterligare två alternativ som utredningen har använt är att korspriselasticiteten är 0,7 (ca 70 procent av den inhemska) respektive 0,3 (drygt 30 procent av den inhemska). Till sist har vi också gjort beräk-

ningar utifrån antagandet att resandeinförseln överhuvudtaget inte skulle påverkas av en sänkt spritskatt i Sverige.

En annan fråga som måste beaktas vid den här typen av beräkningar är hur stor del av den minskade resandeinförseln som kommer att ersättas med inköp i Sverige efter en skattesänkning. I den finska proposition som lades fram inför den finska alkoholskattesänkningen utgick man från antagandet att 70 procent av den införselminskning som följer av en skattesänkning ersätts av inhemsk försäljning. Ett liknande antagande gjordes också i den tidigare nämnda svenska propositionen ”Alkoholpolitiska frågor” (prop. 2003/04:161). Detta är även den procentsiffra som utredningen utgår från i föreliggande studie.

14.5.4. Skattesänkningens effekt på inhemsk spritförsäljning och total spritkonsumtion

De beräknade effekterna av en skattesänkning på sprit med 40 procent redovisas i tabell 14.5. En fyrtioprocentig skattesänkning på sprit motsvarar en prissänkning med ungefär 26 procent. Vid en inhemsk priskänslighet på - 0,96 leder 26 procent lägre spritpriser till ökad inhemsk efterfrågan med ungefär 25 procent. Detta förutsätter dock att skattesänkningen får fullt genomslag, dvs. att Systembolaget, restauranger och leverantörer inte förändrar sina marginaler. Den här effekten av en skattesänkning på försäljningen i Sverige är oberoende av eventuella förändringar i resandeinförseln och används därför som bas i de olika alternativ som redovisas i tabellen. De samlade effekterna av en skattesänkning på den totala konsumtionen av sprit varierar dock beroende på vilka antaganden som, enligt de ovan förda resonemangen, görs angående skattesänkningens effekter på resandeinförseln.

Om sänkta spritpriser i Sverige inte skulle påverka införseln överhuvudtaget, blir den totala ökningen av spritkonsumtionen densamma som den ökade inhemska försäljningen, i detta fall ca 0,28 liter ren alkohol (alternativ 1 i tabellen). Detta motsvarar en ökad spritkonsumtion med 10 procent. Detta är, som nämndes ovan, inte troligt eftersom spritinförseln med all sannolikhet kommer att minska efter en skattesänkning och en del av den minskade införseln kommer att ersättas av sprit som köpts i Sverige. Den inhemska spritförsäljningen kommer därför med största sannolikhet att öka mer än vad som antas i detta alternativ.

I alternativ 3 har beräkningar gjorts med en korspriselasticitet på ca 0,5, (vilket innebär att en prissänkning i Sverige på till exempel 10 procent skulle få till följd att resandeinförseln minskade med 5 procent). Enligt detta alternativ skulle en prissänkning med 26 procent leda till en ökad spritförsäljning i Sverige med ungefär 34 procent (0,39 liter). Detta är summan av både ökad inhemsk efterfrågan, som inte beror på förändringar i resandeinförseln (0,28 liter ren alkohol), och av att en del av den tidigare utlandsinköpta spriten ersätts med sprit inköpt i Sverige. Resandeinförseln beräknas minska med drygt 12 procent (- 0,16 liter). Sammantaget ger dessa effekter upphov till en konsumtionsökning av sprit med ca 0,23 liter ren alkohol, vilket ger en ökning av spritkonsumtionen med ca 8 procent. Vi bedömer att detta alternativ är det mest realistiska.

Om införseln minskar ännu mer skulle det innebära att ökningen av den totala spritkonsumtionen blir något mindre. I alternativ 4 har en korspriselasticitet på 0,7 använts som ger en något lägre total konsumtionsökning för sprit med 0,21 liter ren alkohol (+ 7 procent).

Om införseln minskar ännu mer blir följaktligen ökningen av den totala spritkonsumtionsökningen än mindre. I alternativ 5 antas den procentuella minskningen av resandeinförseln vid en skattesänkning vara lika stor som den procentuella ökningen av Systembolagets försäljning, det vill säga 0,96. I detta exempel blir nettoökningen av spritkonsumtionen ungefär 6 procent.

Av tabellen framgår också att den sammantagna ökningen av den inhemska försäljningen blir ungefär dubbelt så stor som minskningen av införseln i alternativen 3 och 4. Detta bedömer vi som en rimlig relation mellan förändringar i den inhemska försäljningen och resandeinförseln till följd av en prissänkning i Sverige. Den ökade försäljningen i Sverige beror ju dels på en ökad efterfrågan i Sverige, som inte är förknippad med resandeinförseln, dels på en ökad försäljning som ersätter en del av den minskade resandeinförseln.

Tabell 14.5 Uppskattade förändringar av försäljning och konsumtion av sprit vid en sänkning av spritskatten med 40 procent. Beräkningarna utgår från en prognos av konsumtionen för år 2004. I procent och i liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre

(1) (2) (3) (4) (5)

Korspriselasticitet för resandeinförseln vid sänkt spritskatt med 40 %:

Ingen förändring av

införseln 0,3 0,5 0,7 0,96

Ger prissänkning med i medeltal:1-26 % -26 % -26 % -26 % -26 %

Ökad inhemsk efterfrågan:

25 % 25 % 25 % 25 % 25 %

0,28 0,28 0,28 0,28 0,28

Förändrad spritinförsel:2

-8 % -12 % -18 % -25 %

-- -0,10 -0,16 -0,23 -0,32

Totalt ökad inhemsk försäljning325 % 31 % 34 % 39 % 44 %

0,28 0,35 0,39 0,44 0,50

Ökad spritkonsumtion

0,28 0,25 0,23 0,21 0,18

Skattad total spritkonsumtion och ökning i procent

3,13

10 %

3,10 9 %

3,08 8 %

3,06 7 %

3,03 6 %

Skattad totalkonsumtion och ökning i procent

11,06 2,6%

11,03 2,3 %

11,01 2,1 %

10,99 1,9 %

10,96 1,7 %

1 Vägd minskning av priset på Systembolaget och på restauranger. Prisminskningen på Systembolaget blir ca 29 % och uppskattas till ca 4 % på restaurangerna vid en skattesänkning med 40 %. 2 Enligt angiven korspriselasticitet. 3 Effekten av ökad inhemsk efterfrågan och substitution av alkohol köpt i utlandet med alkohol köpt i Sverige.

Sammanfattningsvis kommer således, med stor sannolikhet, en skattesänkning på sprit med 40 procent att leda till en ökning av den totala spritkonsumtionen med ungefär 0,2 liter ren alkohol, jämfört med om skatten inte sänks. Denna beräkning är dock relativt teoretisk eftersom den bygger på att övriga faktorer som påverkar konsumtionen inte förändras under år 2005 i jämförelse med år 2004. Ett av dessa antaganden är att resandeinförseln under år 2005 skulle förbli lika stor som under år 2004 om ingen skattesänkning genomförs. Detta är, som nämnts tidigare, tveksamt.

Det är dock, av naturliga skäl, mycket svårt att förutsäga hur mycket resandeinförseln av sprit skulle öka under år 2005 om

skatten inte sänks den 1 januari samma år. Med all sannolikhet kommer ökningen dock att bli mindre än under åren 2003 och 2004. Om vi utgår från en ökning med 10 procent (från 1,27 till ca 1,40 liter ren alkohol) och hälften så stor minskning av den inhemska försäljningen (från 1,13 liter till 1,07 liter ren alkohol) blir ökningen av den totala spritkonsumtionen vid en sänkning av spritskatten knappt 30 procent lägre. Beräkningarna enligt alternativ 3 ger vid handen att en ökning av spritkonsumtionen, till följd av en skattesänkning, i detta scenario skulle uppgå till ungefär 0,17 liter ren alkohol istället för 0,23 liter. Spritkonsumtionen skulle under dessa omständigheter öka med ca 6 procent istället för med ca 8 procent under år 2005. Varför spritkonsumtionen påverkas mindre i detta scenario beror på att Systembolagets andel av försäljningen är lägre, samtidigt som den totala spritkonsumtionen är högre, än i det ursprungliga alternativet.

I de beräknade effekterna, som redovisas i tabell 14.5, antas att 70 procent av den minskade införseln kommer att ersättas med köp i Sverige. Om denna procentsats i själva verket är högre skulle det innebära att konsumtionsökningen av sprit skulle bli något högre än vad som framkommit i föreliggande studie. På motsvarande sätt blir konsumtionsökningen något lägre än beräknat om mindre än 70 procent av den minskade införseln ersätts med inköp i Sverige. Skillnaderna blir dock relativt små.

14.6. Vad skulle en spritskattesänkning innebära för skatteintäkterna?

Vid en sänkning av skatten blir skatteintäkterna mindre per såld liter samtidigt som en ökad försäljning och substitution av utländsk sprit med inhemsk sprit leder till ökade skatteintäkter. Nettoeffekten av dessa är minskade skatteintäkter men skattningarna är osäkra. Det är möjligt att skillnaden i skatteintäkter, mellan att sänka och att inte sänka skatten, blir relativt små, i vart fall sett över en lite längre tidsperiod. Det finns nämligen en risk för att framtida skatteintäkter minskar trots att ingen skattesänkning genomförs om resandeinförseln fortsätter att öka samtidigt som Systembolagets försäljning fortsätter att minska.

Den ökade inhemska efterfrågan som följer av en skattesänkning kan inte i sig kompensera för de minskade intäkterna per såld liter som följer av sänkningen. Avgörande för huruvida intäkterna minskar

eller inte är således omfattningen av substitutionen av utländsk sprit med sprit köpt i Sverige. Vi utgår vid beräkningarna från de enligt vår uppfattning mest sannolika förändringarna.

År 2004 beräknas den inhemska spritförsäljningen i Sverige uppgå till ca 22,0 miljoner liter, varav Systembolagets försäljning svarar för ca 87 procent (19,1 miljoner liter) och restaurangförsäljningen för resten (2,9 miljoner liter). Detta ger en alkoholskatteintäkt på drygt 4,15 miljarder kr. Mervärdesskatten ger ytterligare ca 1,79 miljarder kr från försäljningen på Systembolaget och restauranger. Sammantaget ger detta skatteintäkter på ca 5,94 miljarder kr.

Skulle skatten på sprit sänkas med 40 procent sjunker skatten från ca 501,4 liter till 300,8 liter per liter sprit i ren (100 procent) alkohol. Den inhemska försäljningen skulle, enligt våra beräkningar, öka med ca 34 procent till drygt 29,5 miljoner liter (alternativ 3 enligt tabell 14.5). Detta ger skatteintäkter på ca 3,35 miljarder kr. Intäkterna av mervärdesskatten beräknas till ungefär 1,77 miljarder kr. Sammantaget ger detta intäkter på ca 5,12 miljarder kr. Dessa är alltså klart lägre än om skatten förblev oförändrad.

Skulle införselminskningen bli kraftigare, samtidigt som den andel som av denna som ersätts med inhemsk sprit inte förändras nämnvärt, blir skatteintäkterna högre. Vid en sänkning av skatten med 40 procent och en ungefär lika stor relativ minskning av införseln som relativ ökning av den inhemska efterfrågan (alternativ 5 i tabell 14.5), skulle spritskatten komma att uppgå till ca 3,60 miljarder kr, mervärdesskatten till 1,88 miljarder kr och de sammanlagda skatteintäkterna till ca 5,48 miljarder kr (alternativ 5).

Även vid dessa beräkningar måste man beakta vad som förmodas hända under år 2005 vid oförändrad spritskatt. Om spritinförseln fortsätter att öka med ca 10 procent, och försäljningen i Sverige sjunker med ca hälften (- 5 procent) av denna ökning, kommer detta att leda till mindre intäkter än de som beräknades ovan vid oförändrad spritskatt. Skillnaden mot att sänka skatten blir då mindre. I detta fall skulle spritskatten ge intäkter för motsvarande ca 3,94 miljarder och mervärdesskatten för motsvarande ca 1,71 miljarder kr. Totalt skulle skatteintäkterna av spritförsäljningen uppgå till ca 5,65 miljarder kr.

Sammantaget talar det mesta för att skatteintäkterna vid sänkt spritskatt kommer att minska, trots minskad införsel som till stor del ersätts med inhemsk sprit. Men, som exemplet ovan visade, minskar sannolikt intäkterna även vid en oförändrad spritskatt, detta om den inhemska försäljningen fortsätter att minska under år 2005.

Skillnaden mot sänkt spritskatt blir då betydligt mindre och det kan inte uteslutas att skatteintäkterna på sikt t.o.m. skulle blir mindre vid oförändrad skatt. Under alla omständigheter torde den mer långsiktiga effekten på skatteintäkterna av sänkt spritskatt vara mindre än den mer kortsiktiga.

Vi vill återigen betona osäkerheten i dessa skattningar. Detta gäller såväl effekten på resandeinförseln som storleken av substitutionseffekten. Effekterna kan bli större än de beräknade men även mindre. Det är därför viktigt att även fortsättningsvis följa utvecklingen av försäljningen och införseln noggrant. Finner man att skattesänkningen inte haft de önskade effekterna, dvs. att resandeinförseln endast påverkats marginellt medan den inhemska försäljningen och därmed konsumtionen ökat betydligt, kan det finnas skäl till att ompröva beslutet eller revidera nivån på sänkningen. I en tänkbar situation utan några större förändringar av införselmängderna kan behovet av ytterligare skattesänkningar komma att upplevas som starkt, varvid ytterligare sänkningar kan komma att genomföras. Denna skattesänkande spiral kan komma att fortsätta tills de svenska alkoholpriserna ligger på en nivå något över de tyska. Detta är en utveckling som utredningen vill varna för.

14.7. Överväganden

Som nämnts tidigare gör vi sammantaget bedömningen att spritskatten måste sänkas och att detta bör ske från och med den 1 januari 2005. Sänkningen måste vara såpass stor att den leder till en sänkning av resandeinförseln genom att en del av befolkningen inte längre kommer betrakta det vara lönsamt att inhandla sprit utomlands. En sänkning av spritskatten med 40 procent skulle leda till i medeltal 29 procent lägre spritspriser på Systembolaget, men med större relativa sänkningar för brännvin och vodka eftersom Systembolagets inköpspris är lägre och skatten därmed svarar för en större del av priset på dessa drycker, jämfört med övriga spritsorter. De svenska spritpriserna skulle efter en sådan skattesänkning vara något högre än de danska och skillnaderna skulle vara ungefär desamma, eller t.o.m. något mindre, som före spritskattesänkningen i Danmark den 1 oktober 2003.

En skattesänkning i denna storleksordning kommer inte att leda till att resandeinförseln upphör, men målsättningen är att bryta det nuvarande inköps- och konsumtionsmönstret så att resandeinför-

seln hamnar på en lägre och mer stabil nivå än för närvarande. Det allra mesta av denna minskning kommer att gälla spritinförseln. Det finns dock skäl att anta att även resandeinförseln av starköl och vin kommer att påverkas något av sänkt spritskatt. För vissa resenärer, där de lägre spritpriserna varit den primära orsaken till att åka utomlands och handla alkohol, men som samtidigt passat på att köpa vin och öl, kommer detta innebära att de i större utsträckning väljer att göra sina inköp av samtliga alkoholdrycker på Systembolaget.

Utredningen kommer att fortsätta sitt arbete fram till den 15 januari 2005. Under denna period kommer vi att fortsätta att noggrant studera utvecklingen av Systembolagets försäljning och resandeinförseln för samtliga alkoholdrycker för att kunna initiera de förändringar av skatterna som kan bli nödvändiga. Vidare pågår enligt uppgift för närvarande diskussioner i Danmark om att sänka alkoholskatterna och kommissionen väntas under hösten att ta ställning till Sveriges svar på frågan om grunden för Sveriges olika skattesatser för vin och öl. Samtliga dessa omständigheter kan innebära att det kan bli aktuellt med förslag om ytterligare förändringar av skattesatser.

15. Informationsinsatser mot illegal alkoholhantering

Utredningen föreslår: En nationell informationsinsats mot illegal

alkoholhantering skall genomföras under år 2005 och 2006. Kampanjen bör genomföras av Alkoholkommittén.

Forskningsöversikter visar överlag att åtgärder mot efterfrågan i form av informations- och opinionsarbete är klart mycket mindre effektiva för att påverka alkoholvanor än åtgärder mot tillgängligheten till alkoholdrycker (se t.ex. Babor m.fl., 2003). Olika former av efterfrågedämpande åtgärder har dock sedan mycket länge ingått som en del av den svenska alkoholpolitiken och har åtminstone på vissa områden sannolikt varit en bidragande orsak till förändrade alkoholvanor. En sådan åtgärd var de insatser mot svartsprit (hembränt och smuggelsprit) som genomfördes under åren 1998–2000 av den statliga kommittén OAS (Oberoende Alkoholsamarbetet).

I OAS ingick representanter från olika statliga myndigheter och andra organ, t.ex. alkohol- och försäkringsbranschen. OAS hade flera olika syften men det mesta av arbetat kom slutligen att inriktas på att motverka konsumtionen av illegalt tillverkad och insmugglad alkohol. Under perioden 1998–2000 genomfördes därför omfattande samhälleliga insatser mot svartsprit. OAS bedrev i omgångar informations- och opinionsinsatser mot illegal alkoholhantering, speciellt svartsprit, och andra aktörer, både myndigheter inom OAS (exempelvis polis och tull) och andra på lokal-regional nivå, genomförde nya, eller förstärkta, insatser mot samma företeelser. En stor del av de insatser som bedrevs var opinionsbildande insatser i form av stora mediakampanjer.

Uppföljningen och utvärderingen av insatserna visade på en betydande minskning av andelen svartspritskonsumenter och av den konsumerade mängden svartsprit, en nedgång som gällde för alla studerade grupper: män och kvinnor, olika åldersgrupper, små- måttlighets- och storkonsumenter, olika sysselsättnings och ut-

bildningsgrupper. Denna minskning tycks ha ägt rum under en period med endast små förändringar i attityderna till och tillgången på svartsprit (Leifman, m.fl., 2003).

I uppföljnings- och utvärderingsrapporten diskuterades olika tolkningar av den minskade svartspritskonsumtionen och speciellt vilken betydelse insatserna kan ha haft för denna nedgång. Det visade sig vara svårt att påvisa ett kausalsamband mellan insatserna och beteendet: minskningen av andelen svartspritskonsumenter påbörjades redan mellan 1996 och 1998, alltså före själva insatsperioden och fortsatte även efter denna. Författarna till rapporten tolkar denna förändring som att svartspritsinsatserna gav ytterligare motiv till en förändring som kan ha haft sin yttersta grund i andra orsaker. Insatserna mot svartsprit kan alltså ha bidragit till att förstärka en redan påbörjad minskning av konsumtionen av sådana drycker. Minskningarna var kraftiga: 1996 svarade 29 procent av samtliga intervjuade 16–74-åringar att de druckit svartsprit under de senaste 12 månaderna, år 1998, 26 procent. År 2000 var andelen 20 procent enligt en undersökning och 18 procent enligt en annan. Den konsumerade mängden svartsprit, som är svårare att beräkna och därför mer osäker, beräknades nästan ha halverats från 1996 till 2000.

Det mesta talar således för att dessa insatser var mycket lyckade. Temat för OAS kampanjen var att få folk att avstå från svartsprit; den sprit man vill dricka i Sverige skall komma genom lagliga kanaler. Utvärderingen visade att kampanjen blev uppmärksammad. Med andra ord, normen att avstå från svartsprit, som i årtionden, i olika grad, varit spridd i olika landsändar, framträdde mer tydligt än vanligt i det svenska samhället, särskilt under de massmediala faserna av kampanjen. Beteenden ändras av olika skäl, men när en för omgivningen synlig ändring äger rum behöver de som ändrar sig anknyta till rådande värderingar för att förklara förändringen för sina medmänniskor och sig själva. Om människor inte kan rationalisera en ändring i sitt beteende, med hänvisning till rådande värderingar och attityder, är det risk att förändringen blir en dagslända och att de snart är tillbaka i det tidigare beteendet.

Utvärderingen visade att det i opinionsklimatet på 1990-talet fanns viss tolerans för den svartsprit som kom från vänner och bekanta, men en mycket negativ attityd till svartsprit levererad av utomstående. Enligt samma källa kan den vitt spridda negativa attityden till svartsprit från utomstående ha varit tillräcklig för att de som drog ned på svartsprit (eller helt avstod från den) skulle ha

en allmän värdering att anknyta till när de behövde motivera sitt nya ställningstagande. Vad de gjorde låg i så fall i linje med det allmänna opinionsklimatet och det finns skäl till att tro att de fortsätter att välja bort svartsprit. Det var alltså inte nödvändigt att öka, den redan höga, andelen svartspritsnegativa i befolkningen för att en bestående konsumtionsminskning skulle äga rum. Någon påtaglig sådan ökning kunde inte heller dokumenteras.

Författarna skriver vidare att i detta fall har lagstiftning, inklusive förbudet att köpa och inneha hembränt, ökad tillgänglighet till annan alkohol (inte minst från Systembolaget) och kampanjer från OAS tillsammans bidragit till den kraftiga minskningen. Arbetet med attityder bör, enligt författarna, ses som lika viktigt som arbetet med lagstiftning. De bör ses som komplementära och inte konkurrerande insatser. Lagstiftningen behöver acceptans och komplement i allmänhetens attityder.

15.1. Överväganden

Svartspritsförbrukningen är fortfarande på lägre nivå än före och under insatsperioden 1998–2000. Däremot har den illegala vidareförsäljningen av alkoholdrycker som köps i butik utomlands ökat. Detta gäller speciellt för starköl. Ytterst oroande är att denna vidareförsäljning ofta riktar sig till unga människor med dokumenterad hög alkoholkonsumtion. Vår kartläggning visade att en inte obetydlig andel av köparna av denna alkohol är under 20 år.

Utredningen föreslår att en ny informationsinsats mot illegal alkoholhantering genomförs. Den illegala vidareförsäljning måste stå i fokus för en sådan kampanj som bör inriktas på att minska ungdomarnas tillgänglighet till alkoholdrycker. Kampanjen måste också syfta till att få ungdomar och andra att avstå från att köpa illegal alkohol. Det är, i dagens läge, Alkoholkommittén som svarar för information och opinionsbildning på nationell nivå och enligt vår mening bör en sådan kampanj genomföras av kommittén. Det är av största vikt att en sådan kampanj kompletteras med lokalt förebyggande arbete och utredningen avser att behandla den frågan vidare i slutbetänkandet.

16. Förpackningsfrågan

Utredningens bedömning: Sverige bör ta initiativ till att man

inom EU tar ett samlat grepp för att lösa problemen med återvinning av glas och frågorna om omhändertagande och återvinning av de burkar och plastflaskor som bl.a. den ökade införseln av alkoholdrycker för med sig.

16.1. Bakgrund

Den ökade införseln av alkoholdrycker innebär också att en mycket stor mängd förpackningar av glas, metall och plast hamnar i Sverige för vilka de avgifter som svenska producenter och importörer betalar för återvinning av förpackningsmaterialet inte har betalats.

I februari 2004 kom Kommerskollegium, efter ett uppdrag från Utrikesdepartementet, med en rapport där man redovisar en kartläggning av medlemsstaternas nuvarande retur-, insamlings- och återvinningssystem för dryckesburkar och –flaskor samt förutsättningarna för ett samordnat system inom EU och EES.

I december 2003 beslutade regeringen att uppdra åt Naturvårdsverket att redovisa de problem den kraftigt ökade privatimporten av glasflaskor för öl, vin och sprit har medfört samt föreslå lösningar på dessa. I uppdraget ingår även särskilt att lämna förslag till återvinningen kan finansieras. Uppdraget skall genomföras i samråd med Statens jordbruksverk och Kommerskollegium. Den delen av uppdraget skall redovisas till regeringens senast den 31 december 2004.

16.2. Överväganden

Med hänsyn till den ökande införseln av alkoholdrycker blir problemet med återvinning av dryckesförpackningarna allt större. I Naturvårdsverkets uppdrag ingår endast att finna lösningar på problemen med glasförpackningar. Den stora mängden öl som tas in i landet i stål- och aluminiumburkar ger även den upphov till ett stort antal förpackningar som belastar återvinningssystemet utan att de avgifter som skall finansiera det har betalats. Samma problem finns för övrigt även när det gäller läskedrycker i burkar och plastflaskor. Enligt vår mening måste man se på hela frågan om införsel av dryckesförpackningar, oavsett vilket material det rör sig om, i ett sammanhang och arbeta för att finna en lösning.

17. Vissa konsekvenser av förslagen och frågor om ikraftträdande

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas.

Den föreslagna sänkningen av skatten på sprit den 1 januari 2005 kommer sannolikt att medföra en minskning av skatteintäkterna. Som framgått ovan, i kapitel 14.4, beror storleken på skatteintäkterna på hur stor försäljningsökningen på Systembolaget och restaurangerna blir. Detta måste dock vägas mot, vid oförändrad skatt, en möjlig fortsatt minskad inhemsk försäljning och ökad resandeinförsel år 2005, vilket likaledes skulle leda till minskade skatteintäkter. Den föreslagna skattesänkningen leder till ökad konsumtion och ökade alkoholskador, vilket medför ökade samhällskostnader. Detta skall dock ställas mot att allmänhetens förtroende för den svenska alkoholpolitiken i annat fall undergrävs. Konsumtionen kommer sannolikt att öka även vid oförändrad skatt. Skillnaden i konsumtion om skatten sänks skatten eller om den förblir oförändrad blir inte särskilt stor.

Den föreslagna förstärkningen av tullen och polisen med två grupper som enbart skall arbeta med brott mot alkohollagen och smuggling av alkohol under tre år bör enligt vår mening kunna finansieras inom ramen för redan aviserade omdisponeringar av medel från försvarsmakten till rättsväsendet. Kostnaden har för tullens del beräknats till ca 9 miljoner kronor per år för personal och viss teknisk utrustning. En uppskattning av den totala kostnaden för tull och polis kan då göras till ca 54 miljoner kr för de tre år under vilka projektet enligt vårt förslag skall pågå.

I betydelsefulla delar innebär förslagen en viktig utvidgning av det straffbara området. Här kan nämnas att alkohol som inte får säljas i butik eller på restaurang inte heller får förvaras i sådan lokal

och att av förbuden kriminaliseras som olovlig dryckeshantering. Vidare innebär våra förslag en höjning av straffskalorna för flera brott i alkohollagen. Förslagen till utvidgad kriminalisering och höjda straffskalor samt ökade möjligheter till förverkande av egendom kan komma att medföra en något ökad belastning på rättsväsendet. Denna torde dock inte bli särskilt stor. Samtidigt kommer våra förslag, om att införa en möjlighet att förverka egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt alkohollagen liksom förslagen om förvaringsförbud i butiker och på restaurang, att underlätta polisens bekämpning av den illegala handeln med alkohol.

När det gäller den nationella kampanjen mot illegal alkoholhantering kan kostnaderna, med utgångspunkt från vad den kampanj som genomfördes av OAS kostade, beräknas till ca 30 miljoner kr. Alkoholkommittén skall i vissa delar svara för genomförandet av den nationella handlingsplan som antogs i februari år 2001 (prop. 2000/01:20). Kommittén har också det övergripandeansvaret för att intentionerna i handlingsplanen genomförs. Utgångspunkten för kommitténs arbete är de prioriteringar som gjorts i nämnda plan. Ett av de särskilt prioriterade delmålen är att undanröja den illegala alkoholhanteringen.

Den opinionsinsats som utredningen föreslagit bör därför kunna genomföras inom ramen för alkoholkommitténs uppdrag. Systembolaget kommer att avsätta 100 miljoner kr under en femårsperiod för information och opinionsbildning för att främja en god dryckeskultur (prop. 2003/04:161). Enligt vår mening bör dessa medel kunna användas för att finansiera den föreslagna opinionsinsatsen som syftar till att minska förekomsten av illegal alkohol. Kampanjen bör därför genomföras av alkoholkommittén i samarbete med Systembolaget.

Utredningen har inte funnit att förslagen ger några konsekvenser i de övriga avseenden som anges i eller följer av §§14–16 i kommittéförordningen (1998:1474).

I det marknadsekonomiska tänkande som under efterkrigstiden dominerat internationella handelsavtal antas frihandel och tillväxt alltid medföra ökad välfärd. Den ökade införseln innebär en påverkan på den inhemska alkoholnäringen. Alkohol skiljer sig dessutom från flertalet andra varor, eftersom marginalnyttan av denna vara är negativ. Med detta menas, i ett rent samhällsekonomiskt perspektiv, att ökad alkoholkonsumtion leder till mer skada än nytta. Alkoholen bär, med andra ord, inte sina kostnader. Därför föreslår utredningen inte större skattesänkningar än de som be-

döms som nödvändiga för att bryta ett mönster av ökad resandeinförsel. De förslag som vi lämnar, i syfte att minska den illegala handeln med alkohol, ger ökad möjlighet för andra aktörer att bedriva en seriös verksamhet.

När det gäller förslaget att sänka skatten på sprit bör detta kunna träda i kraft redan den 1 januari 2005. Det är av största vikt att de åtgärder vi föreslår kan vidtas omgående och vi vill därför peka på nödvändigheten av att snarast möjligt överväga de förslag som innebär att tullen och polisen tillförs ytterligare resurser för att bekämpa den illegala handeln med alkohol. Övriga lagförslag kräver remissbehandling men enligt vår mening är det av väsentlig betydelse att de träder i kraft så fort som möjligt och vi föreslår därför att de skall träda i kraft den 1 juli 2005.

18. Författningskommentarer

18.1. Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738)

3 kap.

9 a §

Bestämmelsen är ny och innebär ett förbud mot förvaring av alkoholdrycker i butikslokaler jämte tillhörande utrymmen. Förbudet gäller de alkoholdrycker som inte får säljas i lokalen och omfattar därför inte folköl i de butiker som har rätt att sälja sådan öl enligt de regler som gäller för sådan försäljning. I andra stycket finns definitionen av begreppet butikslokal som tar sikte på alla de lokaler i vilka varor och tjänster erbjuds konsumenter liksom uthyrning av varor. Med butikslokal förstås således en lokal, jämte tillhörande utrymmen såsom lager och kontor, där det bedrivs försäljning av varor eller tjänster eller uthyrning av varor till konsumenter. I begreppet ingår det som i dagligt tal kallas affärer liksom varuhus, stormarknader och försäljningstält. I definitionen ingår vidare lokaler där verksamheten består i att tillhandahålla tjänster t.ex. resebyråer, skomakare och frisörer, liksom verksamheter som kombinerar försäljning av varor och tjänster, t.ex. optiker och lokaler för uthyrning, t.ex. av videofilmer. Utanför butiksbegreppet faller restauranger och andra näringsställen, t.ex. pubar och caféer.

10 kap.

3 §

Ändringen innebär en skärpning av straffskalan för de grova brotten enligt alkohollagen och en anpassning till den straffskala som gäller för grov smuggling.

10 kap.

5 §

Kravet på att alkoholdryckerna skall innehas i uppenbart syfte att olovligen sälja dem för att gärningen skall vara straffbar tas bort. Vidare sker en skärpning av straffskalan som innebär en anpassning till övriga straffskalor för brott av normalgraden i alkohollagen.

10 kap.

6 §

Se ovan under 10 kap. 3 §.

10 kap.

7 §

Genom ett tillägg till paragrafen kriminaliseras förvaring av alkohol i butikslokaler i strid med det förbud som införs i 3 kap. 9 a §. Även förvaring av alkohol på restauranger i strid med förbudet i 6 kap. 9 § kriminaliseras.

11 kap.

2 a §

Bestämmelsen är ny och innebär att det införs en möjlighet att förverka egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt alkohollagen och som inte kan förverkas enligt 2 §. Med hjälpmedel avses i princip detsamma som i 36 kap. 2 § brottsbalken. Förverkande kan komma att avse bl.a. transportredskap, såsom bilar, båtar, släpkärror m.m. och yttre höljen för varor t.ex. containrar och resväskor samt mobiltelefoner och annan utrustning som använts vid brottet. Det krävs inte att användningen av hjälpmedlet varit en förutsättning för att brottet skulle kunna komma till stånd och det behöver inte heller vara så att föremålet är särskilt konstruerat eller annars särskilt lämpat för att användas just för brott. Särskilt avseende bör fästas vid egendomens mer eller mindre ut-

präglade egenskap av hjälpmedel, omständigheterna kring brottet och egendomens betydelse i sammanhanget. Att hjälpmedlet även tidigare använts vid likartad brottslighet torde redan i sig vara en sådan omständighet som starkt talar för att ett förverkande är påkallat för att förebygga brott. Särskilda skäl tar närmast sikte på förverkandeinstitutets allmänpreventiva betydelse. Det blir tillämpligt främst när det gäller sådan egendom som inte i sig utgör något typiskt hjälpmedel utan som normalt används i helt legala sammanhang. Denna grund kan bli aktuell vid grova brott, särskilt när det gäller organiserad olovlig försäljning av alkohol t.ex. till ungdomar eller annars omfattande brottslighet av allvarligare slag. Återfall kan också tillmätas betydelse. Värdeförverkande bör tillgripas endast när egendomen inte längre finns i behåll eller något annat särskilt skäl talar för det. Sådana skäl kan vara att hjälpmedlet utgör ordinär egendom som har ett så högt ekonomiskt värde att ett förverkande skäligen bör avse endast en del därav.

11 kap.

18.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt

6 §

Ändringen har sin grund i den föreslagna sänkningen av alkoholskatten på etylalkohol (sprit).

19. Litteraturlista

Andersson, T. (1988) Alkoholvanor i ett utvecklingsperspektiv. Psy-

kologiska institutionen, Stockholms universitet (avhandling). Andréasson S., Romelsjö A., Allebeck P. (1991) Alcohol, social fac-

tors and mortality among young men. British Journal of Addiction, 86, 877–87. Babor, T., Caetano, R., Casswell, S., Edwards, G., Giesbrecht, N.,

Graham, K., Gtube, J., Gruenewald, P., Hill, L., Holder, H., Homel, R., Österberg, E., Rehm, J., Room, R. & Rossow, I. (2003)

Alcohol: no ordinary commodity, University Press, Oxford.

Brown AS, Tapert SF, Granholm E, Delis DC

(

2000) Neurocognitive

funtioning of adolescents:effects of protracted alcohol use.

Alcoholism Clinical and Experimental Research, 24, 164–171

CAN (2004) Pressinformation, 2204-06-10. <www.can.se/news/

newsfiler/Pressinfo_2004-06-10.pdf>. Edwards, G., Anderson, P., Babor, T.F., Casswell, S., Ferrence, R.,

Giesbrecht, N., Godfrey, C., Holder, H.D., Lemmens, P., Mäkelä, K., Midanik, L.T., Norström, T., Österberg, E., Romelsjö, A., Room, R., Simpura, J., & Skog, O-J. (1994): Alcohol Policy and the Public Good. Oxford University Press, Oxford. FHI (2003a) Uppföljning av nationella handlingsplanen för att före-

bygga alkoholskador. Statens folkhälsoinstitut, Stockholm.

FHI (2003b) Folköl och ungdomar. Statens folkhälsoinstitut,

Stockholm. Grant, B.F. & Dawson, D.A. (1998) Age of onset of drug use and

its association with DSM-IV drug abuse and dependence: Results from the National Longitudinal Alcohol Epidemiologic Survey.

Journal of Substance Abuse, 10, 163–173, 1998.

Gutjahr, E. & Gmel, G. (2001) ), The social costs of alcohol con-

sumption. I Klingeman, H & Gmel, G. (red.). Mapping the social consequences of alcohol consumption, pp. 133–143, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.

Hibell, B., Andersson, B., Ahlström, S., Balakireva, O., Bjarnasson, T.,

Kokkevi, A. & Morgan, M. (2000) The ESPAD Report. Alcohol and Other Drug Use Among Students in 30 European Countries. CAN, Pompidou-gruppen, Stockholm. Hvitfeldt, T., Andersson, B. & Hibell B. (2004) Skolelevers drogvanor

2003. Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning.

Rapport nr 77. Stockholm. Jonsson, A. (1983) 50 miljarder kostar supen. Sober Förlag, Stockholm. Kühlhorn, E. (1994) Totalkonsumtionen i perspektivet av 17 svenska

undersökningar på alkoholområdet. I: Svensk alkoholpolitik – bakgrund och nuläge. Delbetänkande av Alkoholpolitiska kommissionen. Statens offentliga utredningar 1994:25. Stockholm, Socialdepartementet. Kühlhorn, E. (1998) Restaurangkulturen inför Sveriges internationa-

lisering. I: (Kühlhorn, E. & Björ, J. red.) Svenska alkoholvanor i förändring, 239–255. Sober Förlag, Kristianstad. Kühlhorn, E. (2004) Våldsbrottsligheten. Brottsförebyggande rådet

(BRÅ), Stockholm. Kühlhorn, E. & Leifman H. (1999) Vanor och trygghet – en intervju –

undersökning av socialt utsatta personer och normalbefolkningen.

Brottsförebyggande rådet, Stockholm. Kühlhorn, E., Ramstedt, M., Hibell, B., Larsson, S. & Zetterberg, H.

(2000): Alkoholkonsumtionen i Sverige under 1990-talet. Socialdepartementet, Stockholm. Leifman, H. (1999) Regionala skillnader i alkoholkonsumtion och

alkoholrelaterade skador. Rapport från OAS. Socialdepartementet,

Stockholm. Leifman, H. (2000) Ungdomar och alkohol: trender och individuell

utveckling – en genomgång av litteraturen på området. OAS,

Socialdepartementet, Stockholm. Leifman, H. (2001a) Estimations of unrecorded alcohol consump-

tion and trends in 15 European countries. Nordic Studies on

Alcohol and Drugs, 18, 54–70. English Supplement 1.

Leifman, H. (2001b) Homogenisation in alcohol consumption in

the European Union. Nordic Studies on Alcohol and Drugs, 18, 15–30. English Supplement 1. Leifman, H. (2002) A comparative analysis of drinking habits in six

EU countries in the year 2000. Contemporary Drug Problems, 477–500. Leifman, H. (2003) Vilka dricker mer alkohol i Sverige? En studie

av konsumtionstrender bland män och kvinnor och i olika

åldersgrupper under perioden 1990 till 2002. Nordisk alkohol- & narkotikatidskrift, 2–3, 145–158. Leifman H., Arvidsson O., Hibell B., Kühlhorn E., Zetterberg H.L.

(2000) Svenskens bruk av svartsprit och totala alkoholkonsumtion 1996–2000. OAS, Socialdepartementet, Stockholm. Leifman, H., Österberg, E. & Ramstedt, M. (2002) Alcohol in Post-

war Europe, ECAS II. Folkhälsoinstitutet, Stockholm.

Leifman H. & Gustafsson, N-K. (2003) En skål för det nya millenniet.

En studie av svenska folkets alkoholkonsumtion i början av 2000-talet.

Forskningsrapport nr. 11. SoRAD, Stockholm. Leifman, H., Arvidsson, O., Hibell, B., Kühlhorn, E., Zetterberg, H.L.

(2003) Uppföljning och utvärdering av instatserna mot svartsprit 1998–2000. Rapport från KAMEL-gruppen Socialdepartementet, Stockholm. Norström, T. (1997) Alkoholkonsumtionens mörkertal i Sverige

1960–1994. Nordisk Alkohol- & narkotikatidskrift, 14(2), 65–73, 1997. Norström, T. (2002) (red) Alcohol in postwar Europe. Folkhälso-

institutet, Stockholm. Norström, T. & Skog, O-J. (2001) Alcohol and mortality: Metho-

dological and analytical issues in aggregate analyses. Addiction, 96, Supplement 1, 5–18. Pape, H. & Hammer, T. (1996) How does young people's alcohol

consumption change during the transition to early adulthood? A longitudinal study of changes at aggregate and individual level. Addiction, 91, 1345–1357. Pedersen, W. (1998) Bittersött. Universitetsforlaget, Oslo. Ramstedt, M. (2002) The repeal of medium-strength beer in grocery

stores in Sweden – the impact on alcohol-related hospitalisations in different age groups. I: (Room, R red.) The effects of Nordic alcohol policies, 117–144. NAT publication 42, Helsinki. Room, R. (2002) (red.) The effects of Nordick alcohol policies. NAD

publication 42, Nordic Council for Alcohol and Drug Prevention, Helsinki. SBU (2003) Sjukskrivning – orsaker, konsekvenser och praxis. Rapport

nr 67. Statens beredning för medicinsk utvärdering, Stockholm. Single, E. (1987) The Control of public drinking: The impact of he

environment on alcohol problems. I: (Holder, H, red.) Control

Issues in Alcohol Abuse Prevention, 219–232. Strategies for States and Communities. Advances in Substance Abuse. Supplement 1,

Jaj Press Inc., Greenwich.

Skog, O. J. (2000) Experimental study of a change from over-the-

counter to self-service sales of alcoholic beverages in monopoly outlets. Journal of Studies on Alcohol, 61, 95–100. SoS (2003) Folkhälsa och sociala förhållanden. Lägesrapport 2003.

Socialstyrelsen, Stockholm. Upmark, M., Moller, J., Romelsjö, A. (1999) Longitudinal, popula-

tion – based study of self reported alcohol habits, high levels of sickness absence, and disability pensions. Journal of Epidemiology and Community Health, 53, 223–229. White A., Bae J., Truesdale M., Ahman S., Wilson W., Swartzwelder

H. S. (2002) Alcoholism Clinical and Experimental Research, 26, 960–968. Österberg, E. (2004) Alkoholkonsumtionen ökar I Finland. Nordisk

alkohol- & narkotikatidskrift, 21, 175–179 (Meddelande).

Öström, M. & Eriksson, A. (1993) Single-Vehicle Crashes and

Alcohol: A Retrospective Study of Fatalities in Northern Sweden.

Accident Analysis & Prevention, 25, 171–176.

Kommittédirektiv

Utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol

Dir. 2004:3

Beslut vid regeringssammanträde den 15 januari 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol i framför allt södra Sverige för att senast den 15 augusti 2004 föreslå de åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol skapar.

Bakgrund

Den svenska alkoholkonsumtionen har ökat med 25 procent sedan år 1996. Detta är den största ökningen av alkoholkonsumtionen i Sverige under hela efterkrigstiden. Alkoholkonsumtionen uppgår nu till ca 10 liter ren alkohol per år och invånare 15 år och äldre, vilket är den högsta alkoholkonsumtionen i Sverige under de senaste 100 åren. Vi ser nu också de första tecknen på att den alkoholrelaterade dödligheten ökar.

Omvärldsförändringar

Den 1 oktober 2003 sänkte Danmark skatten på spritdrycker med 45 procent och den 1 januari 2004 upphörde det undantag som Sverige haft när det gäller resandeinförsel av alkoholdrycker (prop. 2003/04:1, bet. 2003/04:FiU1, rskr. 2003/04:42, SFS 2003:809). Enligt de regler som allmänt gäller inom EU har en privatperson rätt att ta med sig alkoholdrycker och tobaksvaror, avsedda för eget bruk, från en annan medlemsstat utan att någon ytterligare punktskatt tas ut i hemlandet. Detta innebär att det numera är tillåtet för privatpersoner att fritt införa alkoholdrycker som är avsedda för personligt

bruk. Om varorna tas in för kommersiella ändamål skall däremot punktskatt alltid betalas i Sverige. För att avgöra om fråga är om privat införsel eller införsel för kommersiella ändamål skall bl.a. mängden varor beaktas. Medlemsstaterna får använda sig av indikativa nivåer för bedömningen av om varorna är avsedda för kommersiella ändamål. De indikativa nivåerna får då inte sättas lägre än 10 liter spritdrycker, 20 liter starkvin, 90 liter vin (varav högst 60 liter mousserande) och 110 liter starköl. Nivåerna är endast riktlinjer vid tullens bedömning om införseln är att betrakta som avsedd för personligt bruk eller inte. Kan vederbörande göra troligt att han eller hon behöver mer för personligt bruk så får han eller hon också ta in mer.

Den 1 mars 2004 sänker Finland skatten på spritdrycker med 44 procent, skatten på vin med 10 procent och skatten på öl med 32 procent. Den 1 maj 2004 när Estland, Lettland, Litauen och Polen blir EUmedlemmar kommer alkoholdrycker därifrån att bli tillgängliga för resandeinförsel till Sverige på samma sätt som från övriga EU-länder. Priserna på spritdrycker är exempelvis i Estland ca 60 procent lägre än i Sverige.

Den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador

För att motverka negativa effekter på folkhälsan av förändringarna i vår omvärld beslutade riksdagen den 21 februari 2001om en nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador (prop. 2000/01:20, bet. 2000/01:SoU8, rskr. 2000/01:144). I handlingsplanen redovisas ett antal områden där insatser behöver genomföras och förstärkas fram till och med år 2005. Syftet med handlingsplanen är att lägga fast grundvalarna för en alkoholpolitik som leder till minskad alkoholkonsumtion och begränsar alkoholskadorna.

Huvudinriktningen för alkoholpolitiken är enligt handlingsplanen att stimulera utvecklingen av målinriktade och samordnade förebyggande insatser på kommunal nivå. Förstärkta åtgärder behövs dessutom i form av särskilt stöd för riskgrupper och individer med riskbeteende, vård och behandling, opinionsbildning och information, begränsning av tillgången på och marknadsföringen av alkoholdrycker, kompetensutveckling, uppföljning av konsumtions- och skadeutvecklingen samt alkohol- och preventionsforskning. Förstärkta åtgärder behövs också för att utveckla samarbetet på europeisk och internationell nivå.

För genomförandet av handlingsplanen har sammanlagt 680 miljoner kronor avsatts under perioden 2001 t.o.m. 2004 (prop. 2003/04:1). Av dessa har huvuddelen, ca 435 miljoner kronor, gått via länsstyrelserna för att utveckla kommunernas lokala alkoholförebyggande arbete. En särskild kommitté – Alkoholkommittén (S 2001:02, dir. 2001:22) – har tillsatts med uppgift att samordna insatserna på nationell nivå och i samspel med kommunerna och landstingen stimulera insatserna på regional och lokal nivå. Kommittén har också fått i uppdrag att svara för information och opinionsbildning nationellt och att genomföra seminarier, konferensserier etc. som syftar till att förankra innehållet i planen och stimulera utvecklingen av olika förebyggande verksamheter såväl lokalt som regionalt.

Arbetet med att förverkliga handlingsplanens intentioner har nu pågått i drygt två år. Insatserna är av långsiktig karaktär där stora ansträngningar nu görs för att utveckla kompetens, metoder och verksamheter på framför allt lokal och regional nivå. Hittills har ca 280 lokala och regionala samordnare av det alkohol- och drogförebyggande arbetet anställts runt om i landets kommuner och landsting med hjälp av de statliga bidragen.

Statens folkhälsoinstitut har fått regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera insatserna i enlighet med den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador.

Förpackningar

I regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) beskrivs att det i dagsläget är vanligt förekommande att stora mängder öl-, vin- och spritflaskor importeras från Europa till främst södra Sverige på grund av prisskillnader mellan länderna. Regeringen har, genom skrivelser från Svensk Glas Återvinning AB, uppmärksammats på att det inte finns medel avsatta för att bekosta omhändertagandet av dessa förpackningar. Regeringen anser att det är angeläget att få detta problem utrett och avser att uppdra åt Naturvårdsverket att efter samråd med Jordbruksverket undersöka omfattningen av privatimporten och lämna förslag till hur återvinningen av dessa förpackningar skall kunna finansieras.

I december beslutade regeringen att uppdra åt Naturvårdsverket att redovisa vilka problem den kraftigt ökade privatimporten av glasflaskor för öl, vin och sprit har medfört samt föreslå lösningar på

dessa. I uppdraget ingår även särskilt att lämna förslag till hur återvinningen kan finansieras. Uppdraget skall genomföras i samråd med Statens jordbruksverk och Kommerskollegium. Denna del av uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 december 2004.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol. Utredaren skall närmare kartlägga och beskriva utvecklingen när det gäller gränshandel, privatinförsel, smuggling och vidareförsäljning av alkohol som förs in över gränserna framför allt i södra Sverige. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt hur nya distributions- och konsumtionsmönster påverkar inköps- och dryckesvanor framför allt hos ungdomar. Vidare skall utredaren samla erfarenheter från myndigheter och kommuner om vidtagna åtgärder för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol. Dessutom skall utredaren göra en beskrivning av regelverk och berörda myndigheters roll på alkoholområdet. Utredaren skall också beskriva om en ökad alkoholinförsel kan ha lett till förändringar i brottsutvecklingen, t.ex. i fråga om alkoholrelaterad våldsbrottslighet och rattfylleribrott. Utredaren skall även uppmärksamma effekterna för näringslivet och för konkurrensförhållandena på marknaden. Utredaren skall ta de kontakter som behövs med berörda myndigheter som exempelvis tull-, polis- och åklagarmyndigheter, Konkurrensverket, kommunernas socialtjänst, hälso- och sjukvården i regionen samt bransch- och intresseorganisationer. Utredaren skall också samverka med Alkoholkommittén (S 2001:02) och samråda med Naturvårdsverket. Utredaren skall även ta kontakt med de forskningsinstitutioner som bedriver forskning med anknytning till uppdraget. Utifrån det underlag som tas fram skall utredaren lämna förslag till de åtgärder och eventuella lagförslag som behövs för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol skapar.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 15 augusti 2004.

(Socialdepartementet)