SOU 2005:85

Tillsyn på försäkringsområdet

Till statsrådet Sven-Erik Österberg

Genom beslut den 23 september 2004 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Gunnar Lund att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Finansinspektionens tillsyn på försäkringsområdet (dir. 2004:118). Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag aktuarien Mårten Ajne som särskild utredare.

Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades från och med den 24 september numera departementsrådet Sonja Daltung, numera Finansdepartementet, biträdande avdelningschefen Eva Ekström, Finansinspektionen och advokaten Peter Kullgren, Hamilton Advokatbyrå Stockholm KB. Att som experter biträda utredningen förordnades från och med samma dag teknologie doktorn och aktuarien Bengt von Bahr, numera Finansinspektionen, chefekonomen Ellen Bramness Arvidsson, Sveriges Försäkringsförbund, filosofie doktorn Joakim Jansson, numera Premiepensionsmyndigheten, numera ämnesrådet Liso Norrman, Finansdepartementet och ekonomie licentiaten Claes Thimrén, Länsförsäkringar AB.

Till sekreterare förordnades från och med den 23 september 2004 filosofie kandidaten Erik Utterström.

Utredningen har antagit namnet Försäkringstillsynsutredningen (Fi 2004:17).

Härmed överlämnas betänkandet Tillsyn på försäkringsområdet (SOU 2005:85).

Stockholm den 12 oktober 2005

Mårten Ajne

/Erik Utterström

Sammanfattning

Tillsynen på försäkringsområdet består i att bevaka försäkringsfordringar och försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. Förutsättningarna för att bedriva tillsyn över dem är helt olika. Försäkringsfordringar definieras av försäkringsavtal medan eget kapital är residual i balansräkningen. Utredningsuppdraget delas därför in i dessa två principiellt olika delar.

Tillsyn över försäkringsfordringar omfattar det mer direkta uppdraget för tillsynen att utifrån försäkringsavtalen skydda försäkringsfordringar och bidra till att konsumenter kan agera informerade på försäkringsmarknaden. Denna tillsyn berör hela försäkringssektorn, dvs. skade-, livförsäkringsbolag och understödsföreningar.

Det andra, och mer komplexa uppdraget, rör det specifika förhållandet i bolag där försäkringstagarna genom regler i bolagsordningen bidrar med eget kapital och därmed bl.a. står för förlusttäckning. Finansinspektionens tillsyn i denna del är att bevaka försäkringstagarnas intressen i eget kapital i förhållande till andra intressenter eftersom de själva är förhindrade att göra så.

De åtgärder som utredningen föreslår för tillsynen på försäkringsområdet föranleder inga förändringar i de regler som styr verksamheten. Utredningen lämnar därför inga lagförslag.

Nuvarande reglering och tillsyn

Det har skett en omfattande avreglering från detaljstyrning till en marknadsinriktad reglering inom försäkringssektorn sedan början av 1990-talet. Motiven till särreglering av försäkringsbolagen är numera att skydda försäkringsfordringar och att bidra till att konsumenter kan agera informerade på försäkringsmarknaden.

Finansinspektionen har varit sena med att anpassa tillsynsåtgärderna till de förändringar som avregleringen inom försäkrings-

sektorn har medfört. Det har också saknats en övergripande strategi och analys över vilka prioriteringar som är lämpliga i tillsynen av försäkringsbolagen. Den bedrivna tillsynen har mer speglat den tidigare detaljregleringen än den tillsyn som behövs av bolag som verkar med frihet under ansvar. En alltför stor inriktning på bolagens fortlevnad och deras samtliga affärsrisker samt hanterandet av högsta räntan är exempel på en tillsyn som mer reflekterat den gamla regleringen.

Den bild som utredningen får av tillsynen på försäkringsområdet är emellertid att Finansinspektionen själva har identifierat bristerna och påbörjat en förändringsprocess.

Stabilitetstillsyn

Utredningen använder den indelning av tillsynen i stabilitetstillsyn och marknadstillsyn som idag tillämpas av Finansinspektionen. Stabilitetstillsyn innebär att övervaka att åtaganden mot kund uppfylls.

Stabilitetstillsynen bör inriktas på det direkta skyddet av försäkringsfordringar snarare än det indirekta som kan uppnås med en tillsyn som är inriktad på att säkerställa försäkringsbolagens överlevnad.

Stabilitetstillsynen bör därmed lägga störst vikt vid skuldtäckningstillgångarna och se till att dessa tillsammans med kapitalbasen utgör en tillräcklig säkerhet för försäkringsåtagandena, snarare än att bedöma samtliga affärsrisker som ett försäkringsbolag utsätts för. Det senare är i stället styrelsens ansvar inför ägarna. Det väsentliga är att försäkringsavtalen kan fullföljas, inte att bolaget överlever.

Finansinspektionen bör i denna tillsyn lägga fokus på centrala metodfrågor rörande värdering av åtaganden och tillgångar. En sådan tillsyn förutsätter en realistisk värdering av försäkringsåtaganden. Tillsynen över (skuldtäcknings)tillgångarna bör vara inriktad på en bedömning av deras kvalité, värdering och risknivå. Tillsynen över kapitalbasen bör inriktas på att säkerställa dess funktion för förlusttäckning och att relevanta åtgärder vidtas när försäkringsbolag har ekonomiska problem.

Inriktningen är i linje med befintlig reglering. Några ändringar i lagen behövs därför inte.

Marknadstillsyn

Marknadstillsynen syftar till att övervaka att avtalsvillkor inte är oskäliga och att information till konsumenter är begriplig och tydlig. Marknadstillsynen bör syfta till att försäkringsmarknaden skall vara väl fungerande och genomlyst både i bolags- och produkthänseende. Tillsynen bör främja genomlysning av produkter, priser och bolag så att konsumenter kan agera informerade på försäkringsmarknaden. Det gäller både i val av produkt och bolagets möjlighet att infria sina åtaganden.

Konkret innebär marknadstillsynen att bevaka hur bolagen uppför sig gentemot sina potentiella och befintliga kunder, t.ex. hur avtal utformas, vilken information som lämnas när avtal ingås och när avtalet är ingånget. Det innebär att försäkringsvillkoren skall vara tydliga så att inte försäkringsgivaren ensidigt kan bestämma utfallet av ett försäkringsavtal. Vidare bör marknadstillsynen hantera frågor som rör fördelning av överskott mellan försäkringstagarna. Frågor rörande försäkringsbolagens redovisning i genomlysningssyfte bör också hanteras inom området marknadstillsyn.

Tillsyn över registret för skuldtäckningstillgångar

Tillsynen över det register som skall innehålla skuldtäckningstillgångar har fungerat dåligt under en längre period. För att göra tillsynen över registret meningsfull bör Finansinspektionen intensifiera sådan tillsyn när de bedömer att ett försäkringsbolag riskerar att hamna i ekonomiska svårigheter. De skall då säkerställa att registren innehåller tillräckligt med tillgångar som får användas för skuldtäckning. För kunderna till livförsäkringsbolagen är det viktigt att registret fungerar vid obestånd eftersom deras särskilda förmånsrätt grundar sig på registret.

Utredningen har övervägt att överföra skuldtäckningstillgångar till ett förvaringsinstitut enligt modell från lagen om investeringsfonder. Slutsatsen är dock att det inte nämnvärt förbättrar försäkringstagarnas säkerhet i bolaget i förhållande till de nackdelar som finns med en sådan lösning.

Ingripandenivåer

Finansinspektionen skall enligt gällande bestämmelser begära in en finansiell saneringsplan för godkännande när de bedömer att försäkringstagarnas rättigheter hotas. Utredningen anser att godkännande av den finansiella saneringsplanen skall innebära en oberoende värdering av skuldtäckningstillgångar, tillgångsposter svarande mot kapitalbasen och åtaganden enligt gällande värderingsregler. Den föreslagna åtgärden innebär i praktiken att det skapas ett av bolaget oberoende beslutsunderlag för att bedöma om försäkringstagarnas rättigheter hotas.

Det finns dock ett behov att ytterligare se över bestämmelserna om Finansinspektionens ingripanden. Den nuvarande och föreslagna lagstiftningen riskerar att vara för otydlig för att kunna fungera tillfredsställande.

Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital

I livförsäkringsbolag som drivs enligt ömsesidiga principer bidrar försäkringstagarna med eget kapital utan att ha motsvarande inflytande i rörelsen. I stället är det Finansinspektionen som genom tillsyn skall tillvarata deras intressen. I den tidigare rådande detaljregleringen kunde möjligen detta uppdrag utföras. Med den nuvarande mer marknadsinriktade regleringen är uppdraget principiellt omöjligt att genomföra.

Finansinspektionen har efter avregleringen sökt nya former för att utföra uppdraget, bl.a. genom att kontrollera att en god standard för interna transaktioner efterlevs. Finansinspektionen underkänner dock själva denna tillsyn genom den självpåtagna restriktionen att inte bedöma affärsmässigheten i olika transaktioner. Det innebär i praktiken att livbolagens företrädare kan genomföra transaktioner eller ingå avtal som är till nackdel för bolaget och därmed försäkringstagarna så länge det inte är iögonfallande. Restriktionen att inte göra affärsmässiga bedömningar är i och för sig begriplig mot bakgrund av att konsekvenserna av motsatsen är oöverskådlig.

Tillsyn över vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering kan inte bedrivas på ett tillfredsställande sätt. Bedömningen är inte en resursfråga utan ett resultat av tillsynsuppdragets karaktär.

Finansinspektionens initiativ under senare år med att etablera en god standard för koncerninterna transaktioner och regeringens initiativ till förändringar i lagstiftningen är visserligen förändringar i rätt riktning, men det ändrar inte de grundläggande brister som finns i den associationsrättsliga regleringen. Strukturproblemet med ett eget kapital utan företrädelse av den rättmätige ägaren bör lösas enligt de grundläggande principer som gäller för aktiebolag eller ekonomiska föreningar så att berörda ekonomiska intressen kan göra sig gällande. Det sagda gäller för såväl försäkringsaktiebolag som ömsesidiga försäkringsbolag där aktieägare genom aktieinnehav eller garanter genom bolagsstämmobeslut med begränsat eller inget kapitalbidrag kan ha full kontroll framför försäkringstagarnas kapitalmajoritet. I understödsföreningar är berörda intressen representerade i fullmäktige.

Förslag i den riktningen kan dock inte lämnas av denna utredning. Det är i stället Försäkringsföretagsutredningen (Fi 2003:10) som har i uppdrag att se över försäkringstagarnas inflytande över eget kapital. Denna utredning nöjer sig med att konstatera att Finansinspektionen oavsett resurstillskott inte kan förhindra eller på ett tillfredställande sätt begränsa risken för interna eller externa transaktioner där det egna kapitalet används på ett sätt som åsidosätter försäkringstagarnas intressen.

Inga näringsrättsliga förslag lämnas i denna del eftersom varje sådant initiativ skulle innebära en återgång mot den detaljreglering som gällde innan försäkringsrörelsereformen.

Ekonomiska resurser

Nya resurser föreslås inte till Finansinspektionen. Genom att omfördela resurser inom försäkringstillsynen kan Finansinspektionen i stället möta utredningens förslag och bedömningar. Konkret innebär det att den stabilitetstillsyn för försäkringsbolag som bedrivits där bolagens totala verksamhetsrisker analyseras upphör. Resurser som då frigörs bör kunna användas för den inriktning på försäkringstillsynen som utredningen förordar.

Marknadstillsynen är ny och ännu inte särskilt utvecklad på försäkringsområdet. Arbete pågår med att bygga upp denna tillsyn. Eventuellt resursbehov bör avgöras vid ett senare tillfälle när nuvarande tänkta organisation är på plats.

Tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital är inte en resursfråga.

1. Analys av uppdraget

Syftet med utredningen är att säkerställa en effektiv framtida tillsyn på försäkringsområdet. Utredningen skall dock inte bara blicka framåt utan även utvärdera dagens utgångspunkter och metoder för tillsynen utifrån gällande reglering. Särskilt bör utredningen enligt direktiven uppmärksamma tillsynen av det s.k. vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering.

I ljuset av de förändringar som pågår inom försäkringsrörelselagstiftningen (2003/41/EG tjänstepensionsdirektivet, beredningen av Placeringsutredningen SOU 2003:84 och det s.k. solvens II-projektet inom EU) bör som grund för utredningen ligga en kartläggning av utvecklingstendenser av betydelse både i Sverige och i andra medlemsländer inom EU. Avsikten är att analysera vilka krav som bör ställas på den framtida tillsynen på försäkringsområdet och lämna förslag på utgångspunkter och allmänna principer för det framtida tillsynsarbetet, särskilt med beaktande av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering.

Utredningen skall också överväga vilka befogenheter och resurser som är nödvändiga för att kraven skall kunna tillgodoses och lämna förslag i denna del. Utredningen är också oförhindrad att lämna förslag på sådana förändringar av den näringsrättsliga regleringen av försäkringsrörelse som krävs för att den framtida tillsynen skall vara effektiv.

1.1. Arbetet delas in i två delar

Uppdraget delas in i två principiellt olika delar. Det första och mer övergripande uppdraget är att utvärdera och att analysera vilka krav som bör ställas på den framtida försäkringstillsynen generellt. Detta berör hela försäkringssektorn, dvs. skade-, livförsäkringsbolag och understödsföreningar. Till grund för dessa slutsatser

ligger en analys dels av gällande näringsrättslig reglering, dels av utvecklingen på tillsynsområdet i andra länder.

Det andra, och mer komplexa uppdraget, rör det specifika svenska förhållandet i lagstiftningen med det s.k. vinstutdelningsförbudet och dess närliggande reglering. Här är uppdraget att utvärdera de utgångspunkter och metoder som används vid nuvarande tillsyn av vinstutdelningsförbudet och att göra fördjupade överväganden om vilka utgångspunkter och principer som skall gälla för tillsynsarbetet.

Den principiellt viktiga skillnaden mellan utredningens två delar är att det i den första delen finns ett avtalsförhållande mellan bolaget och försäkringstagaren. Av försäkringsavtalet framgår samtliga rättigheter och skyldigheter för försäkringstagaren och försäkringsgivaren, t.ex. vilken premie försäkringstagaren är skyldig att betala för att få rätt till ersättning om den försäkrade händelsen inträffar. Här är försäkringstagaren kund i bolaget och har en relation som kan jämföras med vilket annat kundförhållande som helst. Det avgörande är att rättigheter och skyldigheter framgår av försäkringsavtalet. Det utgör basen för att se till att ingångna försäkringsavtal kan fullföljas (stabilitetstillsyn) samt att konsumenter kan agera informerade på en väl genomlyst marknad (marknadstillsyn).

I utredningens andra del har ett förhållande uppstått där försäkringstagaren utöver försäkringsavtalets rättigheter också har anspråk i försäkringsbolagets egna kapital. Det följer som en konsekvens av att försäkringsavtalet är tecknat i ett försäkringsbolag som enligt bolagsordningen inte får dela ut vinst. Det gäller huvudsakligen de icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolagen och de ömsesidiga bolagen.

Den principiella skillnaden mellan tillsynsuppgifterna kan också beskrivas efter hur arbetet bör utformas. Tillsynen av de avtalsenliga förpliktelserna har två tydliga intressenter. Där kommer de allmänna principerna för tillsynen att bli vägledande för hur Finansinspektionen bör arbeta. Det kommer att handla om att kontrollera vad bolagen gör och att de följer det regelverk som finns.

Om försäkringstagarna utöver försäkringsavtalets rättigheter dessutom bidrar med riskkapital i verksamheten och därmed har anspråk i eget kapital blir det däremot av intresse att fundera över vem som gör något. Försäkringstagarna är inte de enda intressenterna i eget kapital. Andra intressenter i de icke-vinstutdelande

bolagen är aktieägarna, bolagsledning, anställda, långivare och leverantörer som tillsammans står för merparten av bolagets driftkostnader. När dessa intressenter har fått sin ersättning och försäkringstagarna sin avtalsenliga fordran tillhör resterande överskott försäkringstagarna. Försäkringstagarkollektivet är den residuala intressenten i eget kapital, både i vad som har ansamlats och vad som framöver kommer att tillföras kapitalet.

Tillsynsuppgiften handlar här om att ta tillvarata försäkringstagarnas intresse i eget kapital i förhållande till övriga intressenter samt försäkringstagarna inbördes, eftersom de inte bereds möjlighet att tillvarata sina egna intressen annat än i mycket begränsad utsträckning.

I de ömsesidiga bolagen finns det inte några aktieägare. Samma intressekonflikter som beskrivits i det ovanstående kan dock förekomma beroende på bolagsordningens utformning.

1

Innebörden av att försäkringstagarna har anspråk i eget kapital

För att belysa skillnaden mellan de två olika uppdragen i utredningen beskrivs närmare innebörden av försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. I många av livförsäkringsbolagen har det genom åren byggts upp ett överskott genom att de inbetalda premierna är större än vad som normalt krävs för att bolagen skall kunna infria sina åtaganden. Det är en följd av den reglering som funnits och till viss del fortfarande finns på försäkringsområdet. Överskottet skall återgå till försäkringstagarna i form av återbäring. Ibland kallas därför de samlade överskotten återbäringsmedel.

Återbäringsmedlen har över tiden fått stor betydelse för de sammanlagda ersättningarna; avtalade försäkringsersättningar och återbäring p.g.a. ett försäkringsavtal. För långa livförsäkringsavtal tecknade före 1990-talet är det normalt att återbäringen utgör mer än halva utbetalningen p.g.a. ett försäkringsavtal. Sammantaget uppgår återbäringsmedlen till ca 400 miljarder kronor av totalt ca 1200 miljarder kronor i de ömsesidigt bedrivna livbolagen. Ur försäkringstagarens synvinkel är det för ersättningarnas storlek av

1

Av bolagsordningen för Folksam ömsesidig livförsäkring framgår att delägarnas rösträtt på

stämman utövas genom 54 delegerade som utgör stämman. De delegerade utses av Kooperativa förbundets föreningsstämma (22 delegater), Landsorganisationens representantskap (18), TCO:s styrelse (9), HSB:s riksförbundsstämma (3) och Riksbyggens fullmäktige (2). Deras ställning i bolaget är liknande den som aktieägaren har i de ickevinstutdelande bolagen.

stort intresse – både individuellt och som grupp betraktat - hur överskottet i sin roll som riskkapital i bolagen hanteras.

Figur 1.1 Försäkringstekniska avsättningar och överskott i balansräkningen (kkr)

Källa: Försäkringsförbundet och bearbetning av Försäkringsföretagsutredningen (Fi 2003:10)

Överskottet i livförsäkringsbolagen skiljer sig inte från riskkapital i andra bolag. Det ligger som säkerhet för bolagets borgenärer och skall användas för att täcka förluster vilket innebär att det också kan gå förlorat. Försäkringstagarnas bidrag till riskkapitalet – konsolideringsfonden – används i första hand för att täcka förluster. Aktiekapital och efterställda lån är ograverade till dess konsolideringsfonden är uttömd. Försäkringstagarna står således den första risken för förlust.

200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 FTA Överskott

Figur 1.2 I ett icke-vinstutdelande livförsäkringsbolag står försäkringstagarnas

medel för den första risken för förlust.

Ett annat sätt att uttrycka förhållandet är att försäkringstagarna genom försäkringsavtalet är borgenärer i bolagen. Om det krävs kapital för att täcka försäkringstagarnas garanterade fordringar kommer försäkringstagarna själva i första hand att bidra med det kapitalet. I den mån riskkapitalet behövs för framtida förlusttäckning utgör det alltså en buffert för att bolagen skall kunna infria sina garanterade åtaganden. Om riskkapitalet blir större än vad som kan anses behövas för rörelsens art kan det däremot gottskrivas som återbäring.

Som kund i ett försäkringsbolag skyddas försäkringstagarnas intressen av bestämmelser om att bolagen skall ha tillräckligt med tillgångar för att möta sina åtaganden (skuldtäckning), tillgångarna skall föras i ett särskilt register (registerföring) och livförsäkringstagaren har särskild förmånsrätt i dessa tillgångar. Vidare finns det ett solvenskrav som säger att bolaget måste ha en tillräcklig buffert (kapitalbas) för att få driva rörelsen. I rollen som kund i bolaget har försäkringstagaren således första rätt i bolagets tillgångar. I rollen som intressent i eget kapital har de sista rätt när andra intressenter har tagit sitt.

Garanterade fordringar

Återbäringsmedel (eget kapital)

Aktiekapital

Övriga borgenärer

Konkurs

Garanterade fordringar

Återbäringsmedel (eget kapital)

Aktiekapital

Övriga borgenärer

Konkurs

1.2. Betänkandets disposition

I kapitel 2 sker en analys av motiven för särregleringen och tillsyn på försäkringsområdet. Därefter i kapitel 3 beskrivs den hittillsvarande inriktningen på tillsynen och de förändringar i inriktningen på tillsynen som pågår hos Finansinspektionen. I kapitel 4 beskrivs i ett internationellt perspektiv utvecklingen som har påverkat tillsynen på försäkringsområdet. I kapitel 5 lämnar utredningen sin syn på hur stabilitetstillsynen och marknadstillsynen bör bedrivas. Kapitel 6 behandlar tillsyn över registret av skuldtäckningstillgångar och Finansinspektionens möjligheter att ingripa när försäkringsbolagen hamnat i ekonomiska svårigheter. Därefter, i kapitel 7 adresseras tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. Kapitel 8 behandlar Finansinspektionens resurser på försäkringsområdet. I kapitel 9 konstateras att betänkandet inte får några ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten.

2. Motiv för särreglering och tillsyn av försäkringsföretag

Försäkringsföretag omfattas liksom banker, fondbolag och andra finansiella företag av en särreglering av rörelsen. Med det menas att dessa företag styrs av ett regelverk som är anpassat till verksamheternas särart, i stället för eller i tillägg till aktiebolagslagen som gäller för rörelsedrivande verksamhet generellt. Rörelsereglerna för finansiella företag är mer detaljerade till sin utformning och det kopplas också en särskild tillsyn till regelverket. Denna särbehandling innebär ett extra åtagande från både det offentliga och det privata eftersom specialanpassade regler och särskild tillsyn kräver extra resurser. För att denna kostnad skall vara motiverad måste det finnas goda skäl till särbehandlingen.

Det har i många utredningar och förarbeten till lagstiftning genom åren diskuterats om utgångspunkterna för den finansiella särregleringen. Numera är det allmänt vedertaget att den finansiella lagstiftningen motiveras av behovet av stabilitet i det finansiella systemet och konsumentskydd. Konsumentskyddet kan delvis kopplas till stabiliteten i enskilda institut men då är särregleringen motiverad av ett skydd för konsumenternas fordringar på instituten, inte av ett skydd av instituten i sig. I detta avsnitt förs inte diskussionen av motiven för särreglering av finansiella företag på ett generellt plan, utan i stället fokuseras på vilka motiv som utgör grunden för särregleringen av försäkringsföretag. Dessa motiv utgör utgångspunkten för hur tillsynen bör utformas.

2.1. Konsumentskyddet det bärande skälet för särreglering

Försäkringsutredningen startade i början av 1990-talet en förnyad diskussion om motivet för att reglera försäkringsverksamhet.

1

1

Motiven för att reglera försäkringsverksamhet diskuterades i SOU 1991:89 och SOU 1995:87.

Försäkringsutredningens slutsats var att behovet av ett starkt konsumentskydd bör vara det avgörande motivet för särreglering. Att denna slutsats bör gälla har senare bekräftats i andra utredningar och lagstiftningsarbeten, åtminstone indirekt genom att en särreglering med hänsyn till behovet av stabilitet i det finansiella systemet enbart ansetts vara befogat för banker och i viss mån kreditmarknadsföretag. Det primära i det fallet är omsorgen om betalningssystemets stabilitet och kreditförsörjningen.

2

Diskussionen om motivet för att särreglera försäkringsverksamhet fortsatte i förarbetena till försäkringsrörelsereformen (prop. 1998/99:87). Utifrån de överväganden som gjorts av Försäkringsutredningen skedde en prövning av de överväganden som låg bakom 1948 års försäkringsrörelselag och som inför reformen till stora delar fortfarande gällde i svensk försäkringsreglering.

Översynen av motiven var bl.a. motiverad av den utveckling som de finansiella marknaderna genomgått. Marknaderna hade präglats av en avreglering som kännetecknats av en övergång från en detaljreglering av finansiella företag, priser och tjänster till en marknadsreglering. Denna förändring har bl.a. sin grund i genomförandet av en gemensam inre marknad inom EU på det finansiella tjänsteområdet. De finansiella marknadernas utveckling har också inneburit helt andra möjligheter att hantera risker.

2.1.1. Försäkringsrörelsereformen om skälen för särreglering

I försäkringsrörelsereformen fastslogs hänsynen till försäkringstagarnas intressen som ett grundläggande motiv för särreglering och tillsyn av försäkringssektorn.

3

Behovet av en sådan ordning

ansågs ha sin grund i att försäkringstagaren betalar in premier i förskott för att försäkringsbolaget skall överta risk för en viss tid. I vanliga fall får konsumenterna sina varor i handen eller en tjänst direkt levererad när de gör ett köp och kan då också värdera varornas eller tjänstens kvalitet. En annan faktor är att försäkringstagare kommer att bli mindre benägna att teckna försäkring om de inte har rimlig visshet om att bolagen kommer att infria sina löften. Detta riskerar sänka den ekonomiska aktiviteten på ett för samhällsekonomin ogynnsamt sätt. Det är därför lämpligt att ställa

2

Se Banklagskommitténs delbetänkande SOU 1998:160.

3

Prop. 1998/99:87 s. 141.

särskilda krav på bolagen så att försäkringstagarnas fordringar med hög sannolikhet kan förväntas infrias.

Särskilt noterades i reformen att om ett försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden gentemot försäkringstagarna kan det få allvarliga konsekvenser för enskilda. Livförsäkring har i allt större grad kommit att handla om ett på eget liv villkorat sparande till pensionen. De långa avtalstiderna i kombination med att försäkringsersättningarna kan vara väsentliga för försörjningen innebär allvarliga konsekvenser för försäkringstagaren om inte livförsäkringsbolagen kan fullgöra sina avtal.

Sådana konsekvenser gäller inte bara försäkringstagare i livförsäkringsbolag. Det kan också handla om stora belopp för enskilda om ett skadeförsäkringsbolag inte kan fullgöra sitt åtagande efter en skadehändelse. Om t.ex. en fastighet brinner ned efter det att försäkringsbolaget har gått i konkurs kan den enskilde stå utan eller med nedsatt försäkringsersättning. Vidare kan skaderegleringstiderna inom skadeförsäkring vara mycket långa. Så blir fallet då skadeersättning skall betalas med periodiska belopp under viss tid, eller då det tar lång tid att fastställa huruvida en ersättningsgill skada verkligen uppstått. Försäkringstagarna i skadeförsäkringsbolag kan alltså i praktiken bli beroende av skadeförsäkringsbolagens förmåga att fullgöra sina åtaganden över en längre tid än de normala avtalstiderna på ett år. För att fastställa behovet av särreglering och särskild tillsyn ur ett konsumentskyddsperspektiv bör därmed också längden på försäkringsåtagandena – innefattande skaderegleringstiden – beaktas.

Till motiven som lades fast i reformen hör också det informationsövertag som försäkringsbolagen anses ha gentemot försäkringstagarna. Informationsövertaget grundar sig i att försäkringstekniken i sig är så pass komplicerad att det för en utomstående blir svårt att bedöma dels det enskilda avtalsinnehållet, dels bolagets kreditvärdighet i form av förmåga att infria sina åtaganden.

Det konstaterades också att försäkringstagarna har ett intresse av att försäkringsbolagets administrativa rutiner vid tecknande av försäkringsavtalen fungerar, samt att den ekonomiska och administrativa förvaltningen kan fullgöras på ett tillfredsställande sätt.

4

I detta

ligger bl.a. att det sker en snabb och rättvis skadereglering. Skaderegleringstiderna kan vara mycket långa, antingen p.g.a. att skadeersättningen är definierad att utges med periodiska belopp under

4

Prop. 1998/99:187 s. 181 f.

viss tid, eller p.g.a. att det tar lång tid att fastställa att en ersättningsgill skada verkligen finns. Mot bakgrund av detta bör det finnas näringsrättsliga regler om skaderegleringen och bolagens handlande vid anskaffning av försäkringar.

I reformen konstaterades vidare att skyddsbehovet är störst om försäkringstagaren är konsument eller småföretagare eftersom dessa normalt saknar särskilda sakkunskaper om försäkringsavtalens villkor och försäkringsbolagen. Större företag får anses ha resurser att kunna bedöma avtalens innehåll och bolagens kreditvärdighet. Vidare ansågs skyddsbehovet var större inom livförsäkring än inom skadeförsäkring. Dock bör särregleringen beakta båda verksamheterna.

Det konstaterades också att skyddsintresset gäller inte bara den som tecknat ett försäkringsavtal utan också andra ersättningsberättigade på grund av försäkring. Alla personer som har rätt till ersättningar till följd av att någon tecknat ett försäkringsavtal ingår alltså i den skyddsvärda kretsen.

Dessa motiv för att särreglera försäkringssektorn grundar sig således i försäkringstagarnas intressen och hänsyn till ett särskilt behov av konsumentskydd utifrån försäkringsverksamhetens särart.

2.1.2. Motiven för särregleringen uttryckta i lagen

I den näringsrättsliga regleringen av försäkringsrörelse tar sig de grundläggande motiven bakom särregleringen sig uttryck i två principer och en standard (1 kap. 1a § FRL): stabilitetsprincipen, genomlysningsprincipen och god försäkringsstandard.

Figur 2.1 Huvudmotiv bakom särregleringen av försäkringssektorn

Närmare om utgångspunkterna i lagstiftningen

Stabilitetsprincipen tar sikte på fullgörandet av försäkringsavtalet gentemot försäkringstagarna och andra som kan få ersättning från försäkringen. Det sker genom att bolagen skall ha en tillfredsställande soliditet och likviditet. Soliditeten skall säkerställa bolagens långfristiga betalningsförmåga och likviditeten bolagens kortfristiga betalningsberedskap. Stabilitetsprincipen skall betraktas som en allmän handlingsregel för försäkringsbolagen som också tar sig uttryck i de solvensregler som följer av lagstiftningen. I förarbetena till försäkringsrörelsereformen slogs fast att solvensreglerna skall anses vara minimiregler och det gavs betydande stöd till Finansinspektionen att ge ut allmänna råd om soliditeten och likviditeten för olika slag av försäkringsverksamhet.

Regeringen har i olika sammanhang därefter framfört att stabilitetsprincipen möjliggör ett ingripande i ett enskilt ärende. T.ex. går det att med hänvisning till den att kräva att bolagen har en solvens utöver den lagstadgade miniminivån (prop. 2002/03:94 s. 52) eller ett ingripande med hänvisning till placeringarna av försäkringsbolagens fria tillgångar (prop. 2003/04:109 s. 49). I stabilitetsprincipen ingår också att bolagen skall ha god kontroll över sina försäkrings-, placerings- och rörelserisker. Syftet är att ställa krav på försäkringsbolagen att ha god intern styrning och kontroll.

Konsumentskydd

Premier betalas in på förhand i kombination med långa avtalstider

Behovet av fungerande administrativa rutiner Konsumenternas informationsunderläge

Stabilitetsprincipen

Genomlysningsprincipen

God försäkringsstandard 1 kap. 1 a § FRL

Genomlysningsprincipen tar sikte på det informationsunderläge som försäkringstagarna har gentemot försäkringsbolagen. Principen fastställer att informationen skall vara anpassad till försäkringens art och tydligt visa dess villkor och pris. Informationen skall göras tillgänglig både för försäkringstagarna och också andra som är ersättningsberättigade. Syftet med den allmänna informationsregeln är att betona kravet på kvalitet i informationen som skall vara tydlig, enkel och lättillgänglig med tonvikt på väsentliga förhållanden så att försäkringstagaren kan avgöra om avtalsinnehållet svarar mot behov och pris.

God försäkringsstandard är – som det uttrycks i propositionen – en reservregel som skall knyta an till de intressen som inte faller in under genomlysnings- eller stabilitetsprincipen. I förarbetena nämns att regeln kan användas vid bolagens agerande när försäkringar köps och vid skaderegleringen. Regeln gäller också försäkringsbolagens organisation och rutiner i den administrativa verksamheten och ekonomiska förvaltningen. Det skall t.ex. vara ordning och reda på förvaringen av försäkringsavtalen. Vidare skall systemen för information till försäkringstagarna och mottagande av premiebetalningar vara tillförlitliga och säkra. Till god försäkringsstandard räknas även att bolagen inte kringgår reglerna om hur överskotten skall hanteras (t.ex. vinstutdelningsförbudet) eller annan lagstiftning som påverkar försäkringsrörelsen. Med god försäkringsstandard menas att det skall vara en ”kvalitativt tillfredsställande standard hos en representativ krets av försäkringsgivare”

5

.

Dessa utgångspunkter för lagstiftningen ersatte delar av det som tidigare täcktes in av soliditets-, skälighets- och sundhetsprinciperna.

Redan i början av 1900-talet infördes regler som knöt an till krav och kontroll av bolagens soliditet utifrån det då grundläggande motivet för lagstiftningen om försäkringsrörelse (och därmed också för tillsynen) att i största möjliga utsträckning förhindra konkurser, soliditetsprincipen. I samband med reformen byttes soliditetsprincipen ut mot stabilitetsprincipen som även den tar sikte på bolagets soliditet, men inskärper bolagets eget ansvar för att upprätthålla en med hänsyn till rörelsens förhållanden tillfredsställande soliditet och likviditet.

Till skillnad från vad som gällde under soliditetsprincipen skall tillsynen inte längre i största möjliga utsträckning försöka för-

5

Prop.1998/99:87 s. 182.

hindra konkurser. Istället skall den fokusera på att bevaka försäkringsbolagets egen förmåga att fullgöra sina åtaganden enligt avtal. Regeringen ansåg i reformen att stabilitetsprincipen innebär att försäkringsbolaget har en god kontroll över försäkringsrisker, finansiella risker och rörelserisker, vilket också innefattar frågor om intern styrning och intern kontroll (prop. 1998/99:87 s. 178). Detta medför att tillsynen får ett mer förebyggande uppdrag genom att bevaka att försäkringsbolag har en god förmåga att identifiera och följa upp olika slag av risker.

Genom att lagstiftningen i samband med reformen förändrades till en mer marknadsinriktad reglering med fritt produktutbud och fri premiesättning kom skälighetsprincipen i många delar att bli föråldrad. Skälighetsprincipen innehöll tre delar:

  • krav på skälighet i premier och kostnader,
  • krav på skäliga villkor utöver premier och
  • krav på skälighet i skaderegleringen.

Den första punkten övergavs eftersom det i princip handlade om en prisreglering, men lever kvar – om inte annat avtalats – för avtal som tecknats före den 1 januari 2000. Den första och andra punkten kan delvis sägas ha blivit ersatta av den allmänna handlingsregeln om genomlysning genom att det i stället för ett förhandsgodkännande av villkor och premier ställs krav på tydlig information till försäkringstagarna. Den tredje punkten omfattas till en del av det som ingår i god försäkringsstandard, även om det kan anses naturligt att även hantering av skadereglering ingår i försäkringsvillkoren och därför skall prövas civilrättsligt snarare än näringsrättsligt.

Genomlysningsprincipen ersatte således stora delar av skälighetsprincipen. Ett skäligt avtalsinnehåll skulle inte längre definieras i reglering och tillsyn utan av de avtalsslutande parterna. För att göra det möjligt för konsumenten att bedöma avtalsinnehållet kunde det inte längre vara dolt. Så var fallet tidigare när stora delar av avtalsvillkoren för livförsäkring återfanns i de försäkringstekniska grunderna snarare än i försäkringsavtalen. Dessa var inte tillgängliga för försäkringstagaren utan godkändes i förhand av tillsynen.

Sundhetsprincipen kom att ersättas av god försäkringsstandard som dock har getts ett tydligare innehåll och reflekterar bättre den nya rörelseregleringens skyddsintressen, dvs. direktförsäkrings-

tagare och andra ersättningsberättigade. Sundhetsprincipen gav uttryck för att Finansinspektionen skulle verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet och var en riktlinje för dess tillsyn. Den nya regeln om god försäkringsstandard är inte avsedd som riktlinje för tillsynen, utan är i likhet med stabilitets- och genomlysningsprinciperna, utformad som en allmän handlingsregel för försäkringsbolagen.

Det kan förefalla som om skälighets-, soliditets- och sundhetsprinciperna lever kvar men fått nya beteckningar. Så är emellertid inte fallet. De gamla principerna var en del i en betydligt mer detaljreglerad värld där inspektionen spelade en viktig roll i skötseln av bolagen. De nya principerna är ett uttryck för de grundläggande krav som lagstiftaren ställer på utövare av försäkringsrörelse, vilket går utöver det mer detaljerade reglerna i lagstiftningen. Till exempel klarar inte solvensreglerna alltid att på ett tillfredställande sätt spegla risken i försäkringsbolaget. Det innebär att ett försäkringsbolag kan uppfylla solvensreglerna, men trots det ha otillräckligt med kapital i förhållande till risken i bolaget. Mot bakgrund av detta ansågs det i reformen krävas en allmän stabilitetsprincip.

Bakgrunden till att en grundläggande genomlysningsprincip infördes var att det inte alltid ligger i ett enskilt försäkringsbolags intresse att informera på ett tydligt sätt. I det fall konkurrensen inte klarar av att driva fram en tillräckligt god information innebär genomlysningsprincipen ett krav på försäkringsbolag att aktivt arbeta för att minska det informationsunderläge som försäkringstagaren har.

Reservregeln god försäkringsstandard är ett uttryck för att man i övrigt vill kunna försäkra sig om att bolagen håller en hög administrativ klass.

Denna form av principer och standards är inte unik för försäkringsbolagen utan finns också för andra delar av den särreglerade finansiella sektorn som t.ex. banker och värdepappersbolag.

2.2. Stabiliteten i det finansiella systemet är inte ett motiv för särreglering

Även det andra huvudmotivet för särreglering av den finansiella sektorn – stabiliteten i det finansiella systemet – prövades för försäkringsbolagen i samband med försäkringsrörelsereformen.

Finansinspektionens framförde i remissvaret på Försäkringsutredningens slutbetänkande att försäkringsbolagen har en väsentlig betydelse för det finansiella systemets stabilitet. Inspektionen motiverade sin syn med att försäkringsbolagen ingår i gruppbildningar mellan olika finansiella företag och därigenom har betydelse för det finansiella systemets stabilitet, även om betydelsen för betalningssystemets stabilitet ansågs mindre.

Riksbanken framförde å sin sida i sitt remissvar att försäkringsbolagen inte har samma dignitet som bankerna från finansiell stabilitetssynpunkt eftersom de inte sysslar med betalningsförmedling.

I propositionen delade regeringen Riksbankens bedömning och uttryckte att ett intresse av stabilitet i det finansiella systemet inte kan anses som ett särskilt motiv för särreglering av försäkringsbolag.

6

Regeringen menade vidare att det är en annan sak att det i

lagstiftningen bör ställas krav på att försäkringsbolag är ekonomiskt stabila, så att försäkringsåtagandena kan fullgöras. Detta skulle emellertid inte innebära att regelsystemet skall förhindra att försäkringsbolag går i konkurs. Däremot ansåg regeringen att särregler och tillsyn av försäkringsbolag som säkerställer en god soliditet och betryggande betalningsförmåga reducerar risken för att bolagens åtaganden mot försäkringstagarna inte skall kunna fullföljas.

2.2.1. Närmare om försäkringsbolagen och stabiliteten i det finansiella systemet

Även om det får anses klarlagt att motivet för att reglera försäkring är konsumentskyddet så brukar det i olika sammanhang råda en viss osäkerhet om huruvida regleringen också skall lägga ett systemstabilitetsperspektiv på bestämmelsernas utformning. Bakgrunden till det är sannolikt försäkringsbolagens betydelse för samhällsekonomin och att de är stora aktörer på de finansiella marknaderna. Nedan följer därför en fördjupad diskussion om försäkringsbolagen kan anses påverka stabiliteten i det finansiella systemet. Diskussionen börjar i en kort summering av motiven för att särreglera banker med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet.

Banker kännetecknas av illikvida tillgångar i form av lånefordringar och likvida skulder i form av omedelbart uppsägningsbar

6

Prop. 1998/99 s. 143.

inlåning från allmänheten. Om en enskild bank drabbas av bristande förtroende och kunder i stor utsträckning gör uttag från banken kan den snabbt få allvarliga likviditetsproblem. Därtill kan problem i ett institut fortplanta sig till andra institut via betalningssystemet eller kreditexponeringar mellan instituten. En kris i ett stort institut leder inte sällan till problem för andra eftersom bankerna förutsätts ha liknande exponeringar. Det är bl.a. risken för att en sådan situation leder till en s.k. systemkris, med ett utbrett misstroende mot bankernas förmåga i allmänhet att fullgöra sina förpliktelser, som motiverar en särreglering av banker med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet.

Försäkringsbolagen har inte samma likviditetsmässiga obalans i sina balansräkningar utan är mer stabila i detta avseende. Tillgångarna består av finansiella tillgångar som räntebärande värdepapper, aktier och fastigheter. Förutom fastigheterna är dessa tillgångar kortsiktigt realiserbara via värdepappersmarknaderna. Även fastigheter brukar gå att realisera förhållandevis fort, dock inte med samma snabbhet som marknadsnoterade tillgångar. Skadeförsäkringsbolagen har normalt mer kortsiktigt realiserbara tillgångar än livbolagen till följd av att deras åtaganden är mer kortfristiga. Deras tillgångar består till större andel av räntebärande värdepapper som har en djupare marknad och mindre andel aktier och fastigheter som är mindre likvida.

Skuldsidan i ett försäkringsbolag är däremot normalt illikvid. Den består av åtaganden gentemot försäkringstagare som inte är omsättningsbara på en andrahandsmarknad. Försäkringsfordringarna är i allt väsentligt illikvida även för försäkringstagarna. Det finns i vissa fall flytträtt men den är kostsam. Utbetalningar orsakas därför huvudsakligen av slumpmässiga händelser avseende de försäkrade riskerna, inte som ett resultat av försäkringstagarens handlingar.

Försäkringsbolagen har inte några systemriskliknande problem i den meningen att ett bolags problem höjer riskerna för andra bolag. Den koppling till varandra som finns mellan banker via kreditgivning eller att de deltar i betalningssystemet finns inte bland försäkringsbolagen. Däremot får alla bolagen samtidigt problem om tillgångsvärdena snabbt rasar i värde eller om det sker systematiskt negativa förändringar i försäkringsriskerna. Händelser som leder fram till snabbt fallande tillgångsvärden kan utlösas av makroekonomiska störningar som ligger utanför det finansiella områdets reglering. Misstag som begås inom andra politikområden kan till

slut få effekter på tillgångsvärden som påverkar försäkringsbolagens ställning. En sådan händelse drabbar dock inte bara försäkringsbolagen utan det ger återverkningar på alla tillgångar i samhället såsom fastigheter och fondsparande.

De likvida tillgångarna och de för försäkringstagarna illikvida åtagandena ger försäkringsbolagen en betydande flexibilitet när det gäller att hantera sin likviditet. Genom att ändra strukturen på sina tillgångar kan de hantera sitt likviditetsbehov. Det är emellertid inte samma sak som att bolagen i sig är finansiellt stabila nog att i var tid kunna infria sina åtaganden. I detta hänseende är de inte till sin struktur mer stabila än andra verksamheter. Snarare kan finansiell instabilitet i ett försäkringsbolag döljas genom att åtagandena undervärderas och inga akuta likviditetsproblem uppstår. Denna möjlighet att likviditetsmässigt uthärda ett underskott skapar en större flexibilitet än för banksektorn.

En instabil situation som kan inträffa i försäkringsbolagen är kraftigt fallande tillgångspriser som exempelvis skedde under åren 2000–2003 eller händelser, t.ex. naturkatastrofer, som samtidigt medför skador för många försäkringsavtal (s.k. kumul). Om tillgångspriserna faller kraftigt och portföljerna inte är väl matchade mot åtagandena kan bolagen bli tvungna att ändra sammansättningen av tillgångar vid ofördelaktiga tillfällen. Det kan t.ex. innebära utförsäljningar av aktier som trycker ned priserna till låga nivåer som utlöser ytterligare försäljningar i en nedåtgående spiral.

7

Samtidigt ökar behovet av att köpa räntebärande tillgångar som därmed också kan få störningar i prissättningen till följd av flödeseffekter. Störningarna brukar få mest effekt på aktiemarknaderna eftersom de är mindre likvida. I sådana här situationer kan en del aktörer hävda att värdepappersmarknadens funktion tar skada genom att det påverkar prissättningar på tillgångarna vilket kan skada andra aktörer på marknaderna.

Händelser orsakade av plötsliga förändringar i tillgångssammansättningen av denna typ kan skapa oro på marknaderna under en period men brukar rätta till sig relativt snabbt. Sådana marknadsimperfektioner har inte ansetts vara ett motiv för särreglering av försäkringssektorn. Värdepappersmarknaderna är riskfyllda vilket bl.a. kan betyda att de från tid till annan påverkas i större grad av flödeseffekter än t.ex. fundamentala värden.

7

Utförsäljningen av aktier från flera livförsäkringsbolag i september 2002 kan anses ha

bidragit till den negativa utvecklingen denna tidsperiod.

Slutsatsen är att försäkringsbolagen inte har påverkan på stabiliteten i det finansiella systemet såsom det definieras i motiv för att reglera kreditinstituten. Indirekt kan emellertid försäkringsbolagen påverka stabiliteten i det finansiella systemet. Ofta ingår banker och försäkringsbolag i samma koncerner. Problem som uppstår i ett försäkringsbolag kan därmed få destabiliserande effekter på banken via deras ömsesidiga beroende i koncernen. Dessa risker hanteras emellertid bäst via analysen av bankens riskexponering eftersom det är denna som ur ett systemstabilitetsperspektiv är skyddsvärd.

Ett motiv för att särreglera försäkringsbolagen ur ett stabilitetsperspektiv i vid bemärkelse skulle kunna vara förändringar i den systematiska risken i försäkringsåtagandena. För livbolagen är ett sådant tänkbart scenario att människor lever väsentligt längre än vad som beräknats när försäkringsavtalen ingicks. Om det sker kommer det att drabba bolagen på ett likartat vis eftersom alla har i stort sett samma antaganden för hur gamla vi blir.

8

Ett motsatt

scenario är att en stor epidemi bryter ut där folk dör i större omfattning än man tänkt sig. Det skulle kunna leda till att ersättningarna blir högre än de medel som är avsatta för att täcka ersättningarna.

Ett tänkbart scenario med förändringar i den systematiska risken för skadebolagen är exempelvis klimatförändringar som kan åstadkomma ett ökat antal naturkatastrofer.

Förändringar i den systematiska risken som drabbar försäkringsbolagen som kollektiv går det sannolikt inte att skydda sig mot genom vanlig rörelsereglering. Storleken på buffertar som kan komma ifråga för alla tänkbara kollektiva katastrofer är inte rimliga och samhällsekonomiskt effektiva att framtvinga inom försäkringssektorn.

2.3. Försäkringsbolagen i nuvarande tillsynsmodell

I Utredningen om Finansinspektionens roll och resurser

9

disku-

terades också stabilitet och konsumentskydd som huvudmål för den finansiella särregleringen. Den talade om behovet av stabilitet och behovet av konsumentskydd i form av information till konsu-

8

De gemensamma antagandena för befintliga livförsäkringsavtal är en följd av prisregler-

ingen som gällde fram till början av 90-talet.

9

Framtida finansiell tillsyn SOU 2003:22.

menter av finansiella tjänster. Den delade därefter in tillsynen i en matris med stabilitetstillsyn och marknadstillsyn som kan genomföras i syftet systemstabilitet eller konsumentskydd.

Matrisen kan även användas för att på ett annat sätt illustrera utgångspunkterna för försäkringsrörelseregleringen och hur den översätts till tillsynens inriktning. I matrisen syftar stabilitetstillsyn i ett systemperspektiv till skydd av betalnings- och kreditsystemet och i ett konsumentperspektiv till att övervaka att företagen kan uppfylla åtaganden mot kund. Marknadstillsynen syftar i ett systemperspektiv till att informationsgivningen till marknader och infrastruktur fungerar och ur konsumentperspektiv att avtalsvillkor och information till konsumenter inte har informationsbrister.

Tabell 2.1 Organisering av tillsynen enligt utredningen om

Finansinspektionens roll och resurser

Systemstabilitet Konsumentskydd

Stabilitetstillsyn (”Prudential Supervision”)

Skydd av betalnings- och kreditsystem

Klarlägga och bedöma finansiella och operativa risker som kan drabba systemet som helhet, och att övervaka hanteringen av sådana risker

Kapitalvärdeskydd för konsumenter

Övervaka att företagen kan uppfylla åtaganden mot kund, exempelvis inlåningskontrakt och försäkringsåtaganden

Marknadstillsyn (”Market Conduct Supervision”)

Informationsgivning till marknaderna och infrastruktur

Övervaka utformning och funktion i system i handel, clearing och avveckling. Övervaka och beivra marknadsmanipulationer och informationsmissbruk.

Arbetsvillkor, information m.m. till konsumenter

Minska informationsbrister som är till mindre kunders-/investerares nackdel

Enligt Utredningen om Finansinspektionens roll och resurser utgör stabilitetstillsynen kärnan i tillsynen. Genom att följa de enskilda finansiella företagen när det gäller organisation, kapitalstyrka och riskhantering uppnås stabilitet i systemet. Tanken är att om de finansiella företagen är stabila blir också det finansiella systemet stabilt.

10

Det gäller både för systemstabilitet och konsu-

mentskydd.

10

SOU 2003:22 s. 29.

Stabilitetstillsyn ur ett systemperspektiv är till för de systemviktiga kreditinstituten. Huruvida försäkringsbolagen skall räknas in i denna kategori nämns inte i utredningen. En rimlig slutsats är dock att utredningen inte anser bolagen vara kritiska för stabiliteten i det finansiella systemet eftersom de inte pekades ut att vara det. Däremot sorteras försäkringsbolagen in under stabilitetstillsyn ur konsumentperspektiv. Där menar Utredningen om Finansinspektionens roll och resurser att tillsyn av företagens fullgörande av sina åtaganden gentemot kund kan bedrivas.

Denna utredning ansluter sig till analysen för den del av tillsynen som avser fullgörandet av åtagandet gentemot kund. De särregler som syftar till fullgörande av försäkringsavtal kan motiveras av att försäkringstagarna betalar in premier i förskott till bolagen. Dessa regler är stabilitetsregler i meningen att bolagen förväntas ha extra kapital och tillgångar av en viss kvalité för att de ska åtnjuta allmänhetens förtroende. De är dock inte stabilitetsregler i meningen stabilitet i det finansiella systemet.

Om den tidigare matrisen konkretiseras för försäkringssektorn specifikt skulle den få följande utformning:

Systemstabilitet Konsumentskydd

Stabilitetstillsyn ”Prudential Supervision”

Skydd av betalnings- och kreditsystem

Ej relevant för försäkringssektorn

Skydd av försäkringsfordringar

Övervaka att företagen kan uppfylla försäkringsåtaganden för ingångna försäkringsavtal mot samtliga försäkringstagare

Marknadstillsyn ”Market Conduct Supervision”

Informationsgivning till marknaderna

Övervaka redovisning och information för att främja genomlysning av bolagen

Avtalsvillkor till konsumenter

Minska konsumenternas informationsunderläge. Behov av fungerande rutiner.

Konsumentskyddsperspektivet kommer således att vara utgångspunkten i tillsynen över försäkringssektorn. Det viktigaste för tillsynen blir att övervaka att företagen kan fullgöra sina åtaganden mot samtliga försäkringstagare, inte endast konsumenter. Det är som framgått i kapitlets första del inte samma sak som att se till att ett enskilt företag överlever utan att något institut kan uppfylla

åtagandet. Det är således frågan om att skydda försäkringsfordringarna, dvs. att värna försäkringsbeståndet med dess tillgångar och åtaganden. Viktigt blir också att kontinuerligt bevaka avtalsvillkoren för konsumenterna så att deras informationsunderläge kan minska.

När det gäller tillsynen i systemstabilitetsperspektivet kan det diskuteras om det överhuvudtaget skall bedrivas någon tillsyn. Tillsyn över informationsgivning till marknaderna är inte något som är unikt för försäkringssektorn. Alla typer av företag ger information till marknaderna. Det finns dock en poäng med att tillsynen ägnar särskild uppmärksamhet åt försäkringsbolagen i detta avseende. Försäkringssektorn kommer från en detaljreglerad miljö där det har varit mycket svårt för utomstående att analysera bolagen. Minskad insyn i bolagen innebär att allmänheten går miste om värdefull information om försäkringsbolagens ställning. På grund av att informationsgivning från bolagen kan vara otydlig och svår att förstå är det lämpligt att tillsynen bevakar hur den går till. Det kan förstås vara svårt för den enskilde att tillgodogöra sig sådan information. Professionella aktörer och media kan däremot förbättra sina analyser genom bättre information som sedan via sina kanaler kommer försäkringstagarna till godo. Det är inte en främmande tanke att tillsyn sker över informationsgivning. De marknadsnoterade företagen står under sådan tillsyn av auktoriserade marknadsplatser och börser.

3. Finansinspektionens uppgift och nuvarande tillsyn

Detta kapitel syftar till att kort gå igenom det regelverk som styr Finansinspektionens verksamhet. Därefter kommer en beskrivning av nuvarande tillsyn. Beskrivningen av tillsynen bygger på uppgifter som lämnats under utredningens gång.

På Finansinspektionen pågår ett förändringsarbete avseende tillsynen över försäkringsbolagen. Genomförandet av tjänstepensionsdirektivet har aktualiserat behovet av en strategi för försäkringstillsynen. I detta direktiv ställs nya krav på Finansinspektionen och nya verktyg och tillsynsmetoder håller på att utvecklas. De övergripande mål som tillsynsstrategin byggs upp runt är att informationen till försäkringstagarna skall vara rättvisande och relevant, att företagen har den finansiella styrkan att fullgöra sina åtaganden och att försäkringstagarnas berättigade intressen skyddas samtidigt som marknaden är effektiv. Utifrån detta pågår arbetet med att organisera tillsynsarbetet i konkreta tillsynsåtgärder och det finns olika lämpliga nivåer av tillsynens omfattning för de olika riskkategorierna av försäkringsbolag.

3.1. Regler på försäkringsområdet

Förutsättningarna för tillsynen på försäkringsområdet i Sverige och övriga medlemsstater i EU har sin grund i EG-regleringen på området. Det gemensamma regelverket bygger på fyra principer som är gemensamma för gemensamma försäkringsmarknaden inom EU. Dessa är principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering, samt principen om ett ömsesidigt erkännande.

De EG-rättsliga reglerna härstammar från tre olika generationer av direktiv som delas, i enlighet med sin karaktär, in i skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäkringsverksamhet.

Finansinspektions tillsyn på försäkringsområdet utgår ifrån den reglering som gäller för försäkringsbolag och försäkringsföreningar (understödsföreningar). De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras i försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL) och den verksamhet som bedrivs i understödsföreningar omfattas av lagen (1972:262, UFL) om understödsföreningar. För utländska försäkringsgivare som verkar i Sverige finns bestämmelser i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige. Finansinspektionen fungerar även som normgivare på redovisningsområdet med stöd av bemyndiganden i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag.

Finansinspektionens löpande tillsyn kan dock inte begränsas till efterlevnaden av bestämmelser i den reglering som angivits ovan. Tillsynen avser även tillämpningen av bestämmelser som ställts upp i andra författningar för försäkringsrörelse för att skydda försäkringstagarna. Finansinspektionen har också uppgifter enligt trafikskadelagen (1975:1410), lagen (1976:357) om motortävlingsförsäkring, och den särskilda lagstiftningen om vissa livräntor. Inspektionen skall också fullgöra olika åtaganden enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av angivna speciallagar. Finansinspektionen har dessutom tillsynsuppgifter enligt vissa andra lagar med anknytning till försäkringsområdet, t.ex. enligt lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om premiepensionsmyndigheten.

3.2. Bestämmelser om Finansinspektionens verksamhet

Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsyn av finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Det framgår av förordningen (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen. Instruktionen är regeringens medel för att definiera uppgifterna och målen, och ger också mandat till myndigheten att utföra dessa uppgifter. Det andra övergripande målet för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.

Finansinspektionens verksamhet styrs också av det regleringsbrev som utfärdas årligen (och som normalt träder ikraft den 1 januari) där regeringen ställer av Riksdagen anvisade medel till en myndighets förfogande och anger villkor för de anvisade medlen i

syfte att styra myndighetens verksamhet. Regleringsbrevet är ett av de viktigaste styrinstrumenten för regeringens styrning av myndigheterna för att uppnå de politiska målen inom de ramar som Riksdagen fattat beslut om.

3.2.1. Finansinspektionens regleringsbrev

I regleringsbrevet anger regeringen vilka mål myndigheten skall verka för. I 2005 års regleringsbrev anges att målet för inspektionens verksamhet är att det finansiella systemet skall vara effektivt och tillgodose såväl samhällets krav på stabilitet som konsumenternas intresse av ett gott skydd och att tillsynen skall bedrivas effektivt. Vidare skall de bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och bidra till konsumentskyddet inom det finansiella systemet. De åtgärder som vidtas i syfte att uppnå de övergripande målen skall vägas mot eventuella negativa effekter på det finansiella systemets effektivitet.

Finansinspektionens verksamhet delas in i fyra grenar. Dessa är tillsyn, regelgivning, statistik samt grenen för tillstånd och anmälningar.

Målen för verksamhetsgrenen Tillsyn är att tillsynen skall medföra:

  • att finansiella företag har en väl fungerande intern kontroll och en sund balans mellan kapital och risker,
  • att det ges möjlighet att utifrån riskkategorier bedöma samlad finansiell ställning, risktagande och riskhanteringsförmåga inom företagen,
  • att intressekonflikter och förtroendeproblem motverkas inom den finansiella sektorn,
  • att värdepappersmarknaderna är välordnade,
  • att oegentligheter vid handeln med finansiella instrument utreds,

att det finansiella systemet inte används i brottsliga syften.

3.3. Övergripande beskrivning av nuvarande tillsyn

Finansinspektionens operativa tillsynsverksamhet är uppdelad på två avdelningar; stabilitetstillsyn och marknadstillsyn. Avdelningen för stabilitetstillsyn bedömer den finansiella ställningen, risktagan-

det och riskhanteringsförmågan i de systemviktiga företagen, samt verkar för att finansiella företag ska ha en väl fungerande intern kontroll och en sund balans mellan kapital och risker. Avdelningens arbete syftar också till att motverka intressekonflikter och förtroendeproblem inom den finansiella sektorn. Avdelningen för marknadstillsyn i sin tur arbetar med konsument- och uppförandefrågor i de finansiella företagen och på marknaden. Dessutom finns Rättsavdelningen som ansvarar för normgivning, tillstånds- och sanktionsärenden och som fungerar som juriststöd i tillsynsverksamheten.

Tillsynen över försäkringsbolagen är i huvudsak koncentrerad till Avdelningen för stabilitetstillsyn. Med stabilitet avses inte att stabiliteten i det finansiella systemet kan hotas av obestånd i försäkringsbolagen. Däremot utgår Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet från att försäkringsbolagen är systemkritiska i bemärkelsen att de har många kunder som skulle drabbas om ett försäkringsbolag hamnar på obestånd.

Genom att analysera tillsynsobjektens finansiella ställning och bevaka deras risktagande kan inspektionen bevaka att de är stabila och bedöma huruvida de antas vara det framöver. Därigenom säkerställs att sådana försäkringsbolag som är systemkritiska för försäkringsmarknaden kan förväntas fullfölja sina åtaganden enligt ingångna försäkringsavtal

Avdelningen för stabilitetstillsyn består för närvarande av sex enheter; Analysenheten, Koncernenheten, Policyenheten, Kapitalenheten, Enheten för försäkrings- och marknadsrisker samt Enheten för kredit och operativa risker. Alla enheter arbetar sektorsöverskridande, även om Enheten för försäkrings- och marknadsrisker i stor utsträckning arbetar med försäkringstillsyn och Enheten för kredit och operativa risker med banktillsyn.

3.3.1. Övergripande analys

Som grund för Finansinspektionens stabilitetstillsyn ligger en analys av det datamaterial som samlas in från tillsynsobjekten. Både datainsamlingen och analysen sker på Analysenheten, som består av åtta anställda statistiker, redovisningsekonomer och andra ekonomer. Enheten samlar kvartalsvis in data om försäkringsbolag, banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag. På enheten

sker också en bearbetning och en övergripande analys av det material som lämnats in.

Det praktiska arbetet på analysenheten består i att dels validera det insamlade materialet, dels bearbeta materialet genom att t.ex. ta fram olika nyckeltal. Metoden för datainsamlingen är densamma för olika typer av tillsynsobjekt, oavsett deras storlek och sektorstillhörighet.

En inte oväsentlig mängd resurser har tidigare gått åt till att säkerställa att det insamlade materialet är korrekt redovisat. Ett stort arbete under beteckningen ”Effektivare rapportering” har emellertid sjösatts i syfte att effektivisera insamlingen och valideringen av det material som samlas in så att en större del av resurserna kan ägnas åt analysverksamheten.

Genom ”effektivare rapportering” lämnar stora liv- och skadebolag kvartalsrapporter med balansräkning, resultaträkning, specifikationer samt solvensuppgift. Den utökade rapportering ger Finansinspektionen ett ”early warning” system som möjliggör kontroller och analyser av risker på kvartalsbasis. Den löpande tillsynen av försäkringsföretag bygger fortfarande på kontroll av efterlevnaden av legala krav och FI:s föreskrifter och allmänna råd.

De risker som bevakas med hjälp av nyckeltalsanalys är främst riskerna i reservsättning, återförsäkring och skuldtäckning. De centrala nyckeltal som används för försäkringsbolagen är olika räntabilitetsmått, totalavkastning, förvaltningskostnader och totalkostnadsandel. Även tillsynsobjektens kapitalstyrka kontrolleras genom att följa deras solvens. Resultatet av den kvantitativa analysen lämnas som ett underlag till ansvariga för olika institutgrupper på koncernenheten.

Analysenheten bevakar också bolagens uppförande genom att bevaka om bolagens rapportering följer de riktlinjer som fastslagits och att klagomål hanteras på rätt sätt. Bedömningen av klagomålshanteringen är i huvudsak kvalitativt inriktad. Syftet med att bevaka bolagens uppförande är att detta skall utgöra en del i den totala bedömningen av bolagen.

3.4. Indelning av bolagen i olika kategorier

Efter analys av ett bolag sker en samlad bedömning som avgör i vilken typ av tillsynskategori som bolaget skall hamna.

Indelningen av bolagen i olika tillsynskategorier innebär att de får olika grad av tillsyn. För bolagen i kategori I och II sker individuella bedömningar. För bolagen i kategori III och IV sker bedömningar av bolagen som grupp. Bolagen i kategori IV står under en mycket begränsad tillsyn. En prövning av tillsynskategorisering sker vid behov eller minst årligen. Den senaste prövningen gjordes per den 30 juni 2005 då en stor omklassificering gjordes av försäkringsbolagen (se nedan under Kategori I).

Tabell 3.2 Tillsynskategorier och vilka åtgärder som vidtas

Tillsynskategori Åtgärd I Samlad riskbedömning II Riskbedömning III Kvantitativ analys IV Vid behov

Kategori I: När kategoriseringen tillkom var alla branscher företrädda i kategori I. För att kategoriseras i denna grupp måste bolaget antingen ha stor påverkan på det finansiella systemet eller betydelse för ett stort antal enskilda konsumenter. Alecta, If, AMF Pension, Folksam, Länsförsäkringar och Skandia var tidigare kategoriserade i denna grupp. Dessa bolag är numera omklassificerade till kategori II och kvar är endast bolag som anses ha en systempåverkan på betalningssystemet, dvs. de stora bankerna, Stockholmsbörsen och VPC.

I denna grupp sker en årlig individuell samlad riskbedömning för varje koncern, vilken utförs av en särskild koncernansvarig. I bedömningen ingår koncernens förmåga att hantera de risker som följer av en omvärldsanalys. Täta kontakter sker med förordnade revisorer, bokslutsgenomgångar med ledningen och platsundersökning för specifika risker.

Kategori II: För att kategoriseras i denna grupp måste en eller flera av nedanstående kriterier vara uppfyllda:

  • Stor balansomslutning/affärsvolym,
  • många kunder, stora risker,
  • svag kapitaltäckning/solvens,
  • tillhör finansiell företagsgrupp/konglomerat eller

nystartade bolag.

Här ligger numera de största försäkringsbolagen och större understödsföreningar.

I denna grupp sker en årlig individuell riskbedömning för varje institut innehållande en kvantitativ och en kvalitativ analys. Diskussioner med förordnad revisor, årlig bokslutsgenomgång med ledningen och platsundersökningar vart 5:e år genomförs om inget särskilt inträffar eller upptäcks. 54 försäkringsföretag ingår i denna kategori.

Det kan nämnas att bara försäkringsbolag som är registrerade i Sverige ingår i denna typ av kategorisering. Utländska bolag omfattas av sina respektive länders hemlandstillsyn som är ansvariga. Finansinspektionen är i det avseendet enbart en hjälp till hemlandsmyndigheten vilket kan innefatta vissa tillsynsuppgifter.

Kategori III: För att kategoriseras i denna grupp måste en eller flera av nedanstående kriterier vara uppfyllda:

  • Medelstor balansomslutning,
  • bolag som ingår i en finansiell företagsgrupp/konglomerat eller
  • nystartade bolag.

I denna grupp ingår många mindre skadeförsäkringsbolag.

I denna grupp sker ingen individuell bedömning av företagen utan gruppen som helhet bedöms årligen utifrån en kvantitativ analys och genom tema- och enkätundersökningar. I de fall det finns en förordnad revisor träffar inspektionen denna och vid behov och det sker uppföljningsbesök hos nystartade företag. I övrigt görs inga platsbesök. 98 försäkringsföretag ingår i denna grupp.

Kategori IV: I denna grupp ingår

  • Mindre företag,
  • företag som har dispens från rapportering och
  • företag som är i likvidation/avveckling.

Exempel på bolag är sockenbolag och begravningskassor. I den mån instituten lämnar rapporter bearbetas dessa. Tema och enkätundersökningar kan göras. Revisorer förordnas inte. Aktiviteter görs vid brister i regelefterlevnad och påtagligt negativ utveckling av väsentliga nyckeltal. Rapporterande företag redovisas som grupp. Drygt 1 500 bolag ingår i denna kategori varav drygt 1 200 är försäkringsmäklare.

Utvecklingen går mot att öka tillsynen över kategori I och II på bekostnad av III och IV. Det ligger i linje med instruktionerna i regleringsbrevet att fokusera på större systemviktiga företag.

3.5. Tillsynen i de enskilda bolagen

Under 2005 har Finansinspektionen fortsatt en fördjupad tillsyn av sex livförsäkringsbolag som har en svag solvens. Denna tillsyn sker vid sidan av den löpande tillsynen som för bolag i kategori II och III i huvudsak består av kvantitativ tillsyn. Enskilda bolag i kategori II har varit föremål för temaundersökningar kring avgifter och koncerninterna transaktioner utöver de mer återkommande undersökningar som beskrivits ovan.

3.5.1. Solvensgranskning

Granskningen av solvensen sker genom att bolagen rapporterar in uppgifter till Finansinspektionen. Solvensen i enskilda företag granskas kvartalsvis och i de företag som bara omfattas av en solvensbedömning i grupp sker granskaningen årsvis. I granskningen gör Finansinspektionen rimlighetsbedömningar, kvalitetsgranskar materialet, bearbetar och analyserar siffrorna som sammanställs till nyckeltal för enskilda bolag och för grupper.

Mindre lokala bolag har dispens från att rapportera solvensen och bevakas därför inte. Oftast räcker det med att kontrollera att dessa har tillräckliga garantibelopp.

3.5.2. Aktuariell granskning

Den aktuariella granskningen sker genom att granska långa tidsserier. Om det misstänks felaktigheter i reserveringar gör de specialgranskningar. Sådana kan vara att kontrollera bolagens

enskilda antaganden om exempelvis dödligheten jämfört med utfallet i beståndet. Motsvarande kontroller sker också av sjukligheten, tillfrisknandet etc. De kontrollerar också om t.ex. driftkostnaderna ligger i nivå med gjorda antaganden.

Skadeförsäkring

I huvudsak sker rimlighetsbedömningar av reserverna genom att kontrollera de enskilda bolagens reserver i förhållande till premieintäkterna gentemot ett branschsnitt. Negativa avvikelser granskas och kontrolleras mer ingående. Antingen är bolagen underreserverade eller också kan avvikelser förklaras av att bolaget har ett bestånd som skiljer sig från genomsnittet. Reserveringarna granskas på branschnivå.

Kontroller sker av också av avvecklingsresultatet av bolagens reserveringar. Detta resultat bör inte vara negativt eftersom det kan tyda på att bolaget är underreserverat. Jämförelser med branschsnitt görs regelbundet. En annan kontroll som kan göras är att följa upp hur reserveringarna av inträffade men ännu inte rapporterade skador (s.k. IBNR incurred but not reported) förhåller sig till tidigare skaderapporteringsmönster.

Inspektionen reagerar enbart om reserveringen är för låg. De tar inte hänsyn till om bolagen har reserverat för mycket. Ett problem är att de mindre bolagen ofta saknar kompetens att göra riktiga reserveringar. I en del fall fungerar Finansinspektionen därför mer eller mindre som konsulter. I de större bolagen förs en dialog om avsättningarna och det brukar inte vara något problem att få avsättningarna på rätt nivå.

Finansinspektionen gör bedömningar av huruvida bolagen har en mer eller mindre riskfylld affär. T.ex. anser de att försäkringsbolag med en stor andel konsumentförsäkringar och försäkringar mot små och medelstora företag har en lägre risk i sin verksamhet än bolag med en större andel av industriförsäkringar.

Livbolagen

Aktuariella granskningen av livbolagen grundar sig på den s.k. aktuarieredogörelsen. Redogörelsen skiftar resultaträkningen på ett annat sätt för att bättre belysa hur avsättningarna är satta. Det

viktigaste är att kontrollera antagandena som ligger till grund för avsättningsberäkningarna. Avsättningarna graderas sedan i en skala där åtgärder vidtas för de bolag som har nära dålig solvens och för de solvenssvaga bolagen.

Avsättningarna står i centrum för tillsynen av livbolagen. Däremot är tillsynen över det register över tillgångar som skall täcka de försäkringstekniska avsättningarna mer begränsad (se mer om registret i kapitel 6). Skuldtäckningen granskas kvartalsvis.

3.5.3. Försäkringstekniska riktlinjer och försäkringstekniskt beräkningsunderlag

Enligt 7 kap 3 § FRL skall försäkringsbolag upprätta försäkringstekniska riktlinjer, vilka skall innehålla principerna för hur premierna bestäms, hur försäkringstekniska avsättningar beräknas, förutsättningar för återköp och belåning av försäkringar, fördelning av återbäring, hantering av återförsäkring samt hur soliditeten tillgodoses.

Riktlinjerna blir ofta allmänt hållna vilket inspektionen anser vara ett problem genom att relevansen riktlinjerna blir begränsad. Dessa fungerar dock som ett styrinstrument eftersom det är styrelsens ansvar att upprätta dessa. Förutom stickprovskontroller sker för närvarande inte någon uppföljning och granskning av riktlinjerna. De granskas dock vid ansökan om koncession.

Försäkringstekniska beräkningsunderlagen skall innehålla antaganden för att beräkna

  • premier, försäkringstekniska avsättningar, tekniska återköpsvärden och belåningsvärden,
  • gränser för skyldigheter att teckna återförsäkring och gränser för mottagen återförsäkring,
  • fördelning av återbäring och
  • soliditetsreserver.

Beräkningsunderlagen granskas bara i solvenssvaga bolag.

3.6. Tillsyn av återförsäkring

Försäkringsbolag försäkrar bort en del av sina exponeringar till andra försäkringsbolag. Det är dels en metod för att utjämna

riskerna över tiden och därmed ge bolagen en jämnare resultatutveckling, dels en metod för att dela större exponeringar med andra bolag. Därmed kan försäkringsbolagen hantera risker och affärer som är större än vad de annars skulle kunna göra. Återförsäkring sker vanligen till specialiserade internationella återförsäkringsbolag. Ur tillsynssynpunkt är det viktigt för försäkringsbolagens solvens att deras återförsäkringsprogram är funktionella och hållbara när bolagen råkar ut för fler skador än normalt eller om en s.k. katastrofskada inträffar.

Enbart de större försäkringsbolagens återförsäkringsprogram och bolag med en stor andel återförsäkring omfattas av inspektionens tillsyn i denna del.

Finansinspektionen upprättar en promemoria om den svenska och internationella återförsäkringsmarknaden. Den innehåller uppgifter om både den avgivna och mottagna återförsäkringen i Sverige. Promemorian analyserar också resultatet av den information Finansinspektionen får via den s.k. återförsäkringsblanketten. Blanketten fyller bolagen i med uppgifter om återförsäkringsgivare, rating och hemvist bolagen har. Återförsäkringsblanketten är ett led i tillsynen av kvalitén på återförsäkringsgivarna.

3.7. Tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital

Finansinspektionen har för att stärka tillsynen över det s.k. vinstutdelningsförbudet tagit fram en ”god standard” för hur koncerninterna transaktioner skall gå till och dokumenteras.

1

Det

är genom transaktioner mellan livbolagen och moderbolaget som s.k. dold vinstutdelning kan förekomma. Det gäller både löpande transaktioner i form av köp och försäljning av tjänster mellan bolagen i en koncern och köp och försäljning av tillgångar från varandra. Syftet med standarden är att ställa krav på bolagen att följa en viss metod för att undvika s.k. dold vinstutdelning. Tillsynen av dessa transaktioner sker genom att kontrollera att standarden är genomförd i organisationerna.

Standarderna bygger bl.a. på en nyligen antagen förändring i lagstiftningen som föreskriver att bolagen skall ha en styrelsesammansättning med en majoritet av oberoende styrelseledamöter. Vidare

1

Standarden arbetades fram i Finansinspektionens rapport Internaffärer i nio livbolag,

FI 2004:02.

skall bolagen upprätta riktlinjer för hantering av intressekonflikter mellan olika intressenter. Utvidgade jävsregler och placeringsriktlinjer och införande av den associationsrättsliga generalklausulen är andra åtgärder som vidtagits.

2

God standard för hantering av intressekonflikter är också att bolagen gör en processbeskrivning av transaktionerna med dokumenterade flöden och processer. Det skall vidare vara en tydlig ansvarsfördelning och arbetsfördelning.

Finansinspektionen anser att risken för att intressekonflikter inte hanteras på ett korrekt sätt är stor i den inledande fasen för ett försäkringsbolag. Risken för intressekonflikter är också störst bland beslutsfattare som tillhör styrelsen och företagsledningen. Genom att ställa sig frågorna vem som utför vissa handlingar och utifrån vilka affärsmässiga grunder får de ofta svar på om intressekonflikterna finns eller har hanterats på ett riktigt sätt. De kontrollerar också vilka som tagit beslut i frågor och vilken analys eller utvärdering som ligger bakom den konkreta risken för intressekonflikter.

God standard för hantering av intressekonflikter ligger också i att ha ordentliga rutiner för upphandlingar, avtal och uppföljning och kontroll. Stor vikt läggs också vid vilken rapportering som sker till styrelse om överträdelser av riktlinjerna. Rapporter skall också upprättas för utfall och resultat och för hur riktlinjerna efterlevs.

Finansinspektionen anser att det är viktigt att kontrollera incitamentsstrukturen i olika bolag. Om de olika intressena är väl företrädda kan de ”slappna av” mer i tillsynen. Särskilt gäller det vid tillsynen av det egna kapital som försäkringstagarna bidrar med. I de bolag där incitamenten ”ligger fel” måste de däremot bedriva en tillsyn för att inte vinstutdelningsförbudet skall åsidosätts.

3.8. Slutsatser om tillsynen på försäkringsområdet

Den form av tillsyn som håller på att utvecklas inom Finansinspektionen ligger i linje med de tankegångar som utredningen framför. Utredningen menar dock att denna form av mer förebyggande tillsyn med bl.a. inriktning på bolagens risker redan borde ha tagit sin form i samband med genomförandet av försäkringsreformen.

2

Prop. 2003/04:109 kap. 6.

En del av den metodutveckling som redovisades för utredningen har sitt ursprung i tillsynen över banker och kreditinstitut. I det arbete som redovisades för utredningen saknas fortfarande en del metodutveckling för att anpassa analysen till försäkringsbolagen. En övergripande strategi eller målformulering för tillsynsarbetet på försäkringsområdet har redovisats först i slutet av utredningstiden.

Finansinspektionen har tidigare tagit fram en Tillsynsstrategi för sitt arbete (Rapport den 16 september 2003, 03-1934-350). Rapporten innehåller den riskkategorisering av de finansiella företagen som redovisas i detta kapitel. I rapporten redovisas också de olika tillsynsmodeller eller metoder som används. Exempel på sådana är samlad riskbedömning, kvantitativ analys, riskbedömning och temaundersökningar. Det framgår av strategin vilket tillvägagångssätt i tillsynen som inspektionen har i de olika riskkategorierna. Undersökningar sker i enlighet med olika metoder som dokumenteras i handböcker, manualer och rutinbeskrivningar. Dessa används sedan för kvalitetsuppföljning. Slutligen innehåller tillsynsstrategin målen och hur de skall uppfyllas.

Den framtagna tillsynsstrategin är på ett övergripande plan. I de fall den närmare beskriver konkreta metoder är det främst kreditinstituten och deras riskexponeringar som nämns. Försäkringsbolagen nämns i temaundersökningar om skadereglering och i ett fall nämns deras risker under rubriken riskbedömning. Hela rapporten är annars mest inriktad på kreditinstituten och Basel II.

Den bild som utredningen får av tillsynen på försäkringsområdet är att Finansinspektionen själva har identifierat de brister som tillsynen har haft. Det saknades förut en övergripande strategi och analys över vilka prioriteringar som är lämpliga för försäkringsbolagen. De har också varit sena att anpassa tillsynsåtgärderna till de förändringar som avregleringen inom försäkringssektorn har medfört. Den bedrivna tillsynen har mer speglat den tidigare detaljregleringen än den tillsyn som behövs mot bolag som verkar med frihet under ansvar. En förklaring till den sena anpassningen är sannolikt den tidigare avsaknaden av en övergripande strategi och målformulering för tillsynen på försäkringsområdet. En sådan strategi kan kontinuerligt följas upp och utvärderas och fungerar därmed som ett bra redskap för tillsynens inriktning. En övergripande strategi ger också vägledning till vilka tillsynsmetoder och åtgärder som är lämpliga i den dagliga verksamheten.

4. Internationella utvecklingstendenser

De allt mer utvecklade finansiella marknaderna har i grunden förändrat synen på reglering och tillsyn av finansiella institut. Följden är också att den svenska finansiella sektorn har genomgått stora institutionella och marknadsmässiga förändringar under den senaste tjugoårsperioden.

Efter bankkrisen i början av 1990-talet, och som en följd av den allmänna avregleringen av de finansiella marknaderna i slutet av 1980-talet, skedde en förnyad konsolidering bland instituten under den andra hälften av 1990-talet. Samtidigt skedde i Sverige under denna tid en integration mellan bank- och försäkringsrörelse som i en internationell jämförelse framstår som långtgående. För framtiden finns det tendenser på finansmarknadsområdet som tyder på att större aktörer nu också positionerar sig i förhållande till en större geografisk marknad. Denna geografiska utveckling är ett resultat av en alltmer internationellt integrerad finansiell marknad som delvis följer av EU:s strävan att förverkliga en gemensam inre marknad för finansiella tjänster i Europa. Integrationen drivs på detta plan framåt av en konkret politisk handlingsplan som syftar till att harmonisera regelverket än mer.

Dessa förändringar påverkar de krav som ställs på försäkringstillsynen. Direktiven på försäkringsområdet som harmoniserar lagstiftningen mellan länderna innebär t.ex. ett ökat internationellt samarbete för tillsynsmyndigheterna. Förutom internationaliseringen har nya finansiella produkter gett förbättrade möjligheter för försäkringsbolagen att hantera sina risker. Detta har i sig också gett upphov till andra risker och mer komplexa beroenden mellan olika sektorer och finansiella marknader. En annan faktor som måste beaktas är att de finansiella tjänster som erbjuds enskilda ställer större krav på olika aktörer, framförallt på den information som lämnas.

Sammantaget innebär kombinationen av en väl utvecklad finansiell marknad och en avreglerad försäkringsmarknad att det ställs andra krav på tillsynen på försäkringsområdet. Denna utveckling är inte unik för Sverige, utan tendenserna är i hög grad internationella då samma utveckling sker i andra länder. Gemensamt för länderna är också att de inte längre själva enväldigt bestämmer över regleringen i försäkringssektorn utan hänsyn måste tas till harmoniseringar inom en rad olika områden. Detta påverkar inte bara myndigheterna utan förändrar spelreglerna även för bolagen.

Syftet med detta avsnitt är att i ett internationellt perspektiv identifiera gemensamma utvecklingstendenser som har påverkat tillsynen på försäkringsområdet och belysa vilka åtgärder som vidtagits i Sverige och i andra länder. Av denna beskrivning tydliggörs att behovet av åtgärder på försäkringsområdet accentuerades av den allmänna nedgången på aktiemarknaderna i början av 2000-talet och marknadsräntornas nedåtgående trend. Förändringar i redovisningen har också haft en viktig betydelse för utvecklingen.

4.1. Finansiella marknadernas utveckling under senare år

Utvecklingen på de finansiella marknaderna under inledningen på 2000-talet innebar att en rad negativa risker materialiserades för försäkringsbolagen. Aktiemarknaderna föll kraftigt under 2000–2002. I Sverige föll generalindex under denna period med 54 procent. Detta fall följde på en exceptionellt stark uppgång under åren 1995–1999 då börsen steg med omkring 273 procent eller 31 procent i årligt genomsnitt. Från och med 2003 har aktiemarknaden återhämtat sig och stigit med 74 procent till halvårsskiftet 2005. Fortfarande ligger dock index 36 procent under toppen som var i mars 2000. Samtidigt har räntorna kommit ned till historiskt låga nivåer. Den svenska 5-årsräntan var våren 1995 drygt 11 procent och är idag under 2,5 procent. Utvecklingen är inte unik för Sverige utan liknande erfarenheter finns i andra länder även om inte rörelserna varit lika kraftiga.

Figur 4.1 Utvecklingen på de svenska aktie- och obligationsmarknaderna 1995 – 2005-06-30

Dessa snabba förändringar i aktiekurser och skiftet till en radikalt lägre räntenivå har ändrat förutsättningarna för aktörer i den finansiella sektorn i allmänhet och för försäkringsrörelse i synnerhet. För försäkringsbolagen har de kraftiga värdefallen på aktieinnehaven delvis kompenserats genom ett högre värde på obligationsportföljen. Det är dock en engångseffekt och räntefallet innebär att det på sikt blir svårare för försäkringsbolag att få tillräcklig avkastning för att kunna fullfölja sina åtaganden. Detta gäller särskilt för livförsäkringsbolag med åtaganden som består av villkorade utfästelser i nominella eller reala belopp. De traditionella livförsäkringsbolagen har historiskt ställt ut garantier för belopp i framtiden baserade på en framtida avkastning på upp till drygt 5 procent per år, för vissa korta löptider ända upp till 9 procent. Idag baseras nya nominella förpliktelser normalt på 3 procent eller lägre.

4.2. Redovisningsreglernas utveckling

Rörelsereglerna och tillsyn av dessa har traditionellt haft en stark koppling till hur redovisningsreglerna är utformade. I sitt arbete använder Finansinspektionen information från försäkringsbolags

All-Share/General Index, (vänster) 5-årig statsobligationsränta, (höger) 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

50 100 150 200 250 300 350 400 450

Procent

Index

externa redovisning för att följa utvecklingen i sektorn och i enskilda bolag. Redovisningsinformationen används också för att definiera ingripandenivåer, beräkna solvens, bevaka efterlevnaden av skuldtäckningsreglerna samt för generell statistikinsamling.

Ursprungligen definierades värderingsreglerna för skyddssyfte (tillsynssyften) och genomlysningssyfte (den externa redovisningen) i samma lagrum. Utgångspunkten har varit att samma värderingsmetodik skall användas både för den externa redovisningen och för tillsynsmyndigheten, även om vissa korrigeringar är nödvändiga utifrån de skilda behov som finns. Denna utgångspunkt har inneburit att utvecklingen inom redovisningsområdet påverkat förutsättningarna för tillsynen på försäkringsområdet.

Traditionellt har värderingsreglerna i den externa redovisningen varit utformade så att de speglade historiska intäkter och kostnader genom att tillgångar och försäkringsåtaganden värderades till upplupen anskaffningskostnad. Det finns dock viktiga skillnader mellan olika medlemsländer inom EU om vilka värderingsprinciper som används. Det har tydliggjorts inom både redovisningsområdet och i arbetet med att skapa moderna rörelseregler i det s.k. solvens II-projektet (se nedan) om nya solvensregler och tillsyn av försäkringsbolag.

Två helt olika metoder för värderingen av tillgångar och skulder i redovisningen används; en retrospektiv och en prospektiv metod. Den retrospektiva – tillbakablickande – utgår från en värdering till (upplupen) anskaffningskostnad. Syftet är att periodisera intäkter och kostnader över de perioder då de uppstår (Deferral and matching). Den prospektiva ALM (Asset-liability measurement) metoden utgår från en marknadsmässig värdering. Syftet är att matcha nuvärdet av tillgångar och åtaganden. Den förstnämnda metoden har traditionellt använts i Österrike, Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Finland, Grekland, Italien, Island och Liechtenstein, medan den senare i större utsträckning används i Danmark, Irland, Norge, Nederländerna, Portugal och Storbritannien.

En fördel med en värdering till anskaffningskostnad och att matcha intäkter och kostnader när de uppstår är att kortsiktiga fluktuationer inte får genomslag på ett försäkringsbolags balansräkning och därmed inte synliggörs. Förespråkare för denna metod anser att det skapar en långsiktighet i verksamhetsstyrningen. Å andra sidan riskerar negativa avvikelser från ursprungliga antaganden att döljas vilket gör att problem uppmärksammas senare. Det blir också i princip omöjligt för en utomstående att genomlysa

försäkringsbolagens verkliga ställning. Försäkringsbolagens resultat blir också okänsligt för strukturella förändringar. Den allvarligaste konsekvensen är att incitamenten att identifiera, mäta och hantera de verkliga riskerna minskar samtidigt som tillsynens möjlighet att bevaka försäkringstagarnas intressen försvåras. En tillsyn baserad på orealistiska mått kan bli irrelevant och riskera sin legitimitet.

Trenden inom både den externa redovisningen och i solvenssammanhang är ett större inslag av marknadsvärdering. I Sverige har en värdering av tillgångar med hjälp av marknadsvärden blivit norm. Alternativa värderingsmetoder får allt mindre utrymme även internationellt. Internationellt pågår ett arbete med att anpassa värdering av försäkringsåtaganden till en marknadsvärdering. Det ska dock noteras att marknadsvärden – i meningen från reglerade och likvida marknadsplatser avlästa säljkurser för standardiserade finansiella instrument – inte existerar för försäkringsåtaganden. De är varken standardiserade eller omsätts på reglerade marknadsplatser. Det kan därför ifrågasättas om benämningen marknadsvärde i samband med värdering av försäkringsåtaganden är lämplig.

Inom IASB (International Accounting Standards Board) pågår ett omfattande internationellt arbete som syftar till att förbättra genomlysningen och harmonisera redovisningsreglerna mellan olika länder. Förutsättningarna för försäkringstillsynen har därmed förändrats och denna utveckling kan förväntas fortsätta i allt snabbare takt framöver. Även inom solvensområdet finns samma tendenser i en rad medlemsländer.

4.3. Försäkringsbolagens möjligheter att hantera finansiella marknadernas utveckling och förändringar i redovisningen

Förutsättningarna för att kunna hantera de kraftiga svängningarna i marknaderna och skiftet till låga räntor är beroende av vilken tidshorisont som försäkringsbolag verkar utifrån. För skadeförsäkringsbolag med huvudsakligen korta åtaganden byttes kapitalförvaltningens tidigare starka resultatbidrag till förluster under de första åren på 2000-talet. Det ledde till att dessa bolag anpassade premiesättning och produktvillkor i syfte att stärka lönsamheten i försäkringsrörelsen. Förutsättningarna för livförsäkringsbolag och skadeförsäkringsbolag som har långa försäkringsåtaganden är besvärligare då avtalstiderna är längre och det därför kan ta längre

tid att uppnå en stabil situation genom ändrad premiesättning och produktvillkor.

Dessa grundläggande problem är desamma i de flesta länder och konsekvenserna för de svenska försäkringsbolagen har i allmänhet inte varit värre än för motsvarande försäkringsbolag i andra länder. De större livförsäkringsbolag som varit med om börsuppgången under 1990-talet har fortfarande betydande kapitalbuffertar. Den finansiella situationen i ett antal mindre livförsäkringsbolag är däremot ansträngd. Vissa bankägda livförsäkringsbolag har under de senaste åren fått kapitaltillskott från ägarna. Även för försäkringsbolag i andra länder har kapitaltillskott krävts. I några fall har utvecklingen visat sig okontrollerbar med ett antal insolvenser främst inom livförsäkringssektorn som följd.

Bolagens solvens skall inte sammanblandas med fördelningen av överskott

Inom försäkringssektorn har det särskilt på livförsäkringsområdet visat sig finnas brister i information och svårigheter att genomlysa bolagen. Särskilt den traditionella livförsäkringsprodukten har varit komplex och svårförståelig för försäkringstagarna. Under en tid hade flertalet traditionella livförsäkringsbolag kommunicerat större förmögenhetsvärden till enskilda försäkringstagare än vad de hade tillgångar till. Det hänger samman med produktens konstruktion där en utjämning av riskerna (särskilt märkbar är den finansiella) sker över tiden. Det leder till att bolagen ibland har större förmögenhetsvärden än vad som kommuniceras till försäkringstagarna och ibland mindre. Bolagen försöker att över tiden med hjälp av buffertar hålla en stabil utbetalning och kommunikation om förmögenhetsvärden. Ibland – särskilt i samband med stora svängningar på kapitalmarknaderna – kan det dock bli frågan om att minska påbörjade utbetalningar och kommunicerade värden.

Som en konsekvens av utvecklingen på de finansiella marknaderna krävde Finansinspektionen att belopp som tidigare kommunicerats skulle sänkas. Eftersom sänkningar är ovanliga – det har knappt förekommit tidigare – var många försäkringstagare överraskade av att få sina värden eller utbetalningar sänkta. Det bör också nämnas att försäkringstagare med viss insikt i produktens konstruktion och vetskap om vad som hänt på marknaderna förstod bolagens och Finansinspektionens agerande. Förtroendet för för-

säkringsmarknaden har dock lidit skada av att försäkringstagarna getts den felaktiga uppfattningen att de belopp som kommunicerats utgör en egentlig förpliktelse från bolaget.

Frågan om hur överskott skall fördelas mellan försäkringstagare i livförsäkringsbolag har inte bara varit en fråga för diskussion i Sverige. Även i Danmark och Storbritannien har frågor kring kopplingen mellan produktutformning och näringsrättsliga krav diskuterats.

I Danmark har Finanstilsynet skrivit en rapport om försäkringstagarnas rätt till bonus i livförsäkringsbolag och pensionskassor. I rapporten kartläggs en granskning av hur fördelningen av överskott mellan försäkringstagarna fungerar i praktiken och vilka tillsynsuppgifter som Finanstilsynet har utifrån gällande lagstiftning. I Storbritannien skickade FSA i december 2003 en konsultationspromemoria (CP207- Treating with-profits policyholders fairly) som behandlar den särskilda problematik som rör försäkringstagare i livförsäkringsbolag som meddelar produkter som ger rätt till ett nominellt eller realt garanterat belopp och en rätt att ta del av de överskott som uppstår i rörelsen. Arbetet syftar till att lämna förslag som kodifierar god praxis inom traditionell livförsäkring, vilket innefattar fördelning av överskott mellan försäkringstagare och bl.a. hur premier för nya avtal skall beräknas med hänsyn till befintliga försäkringstagare

Ytterligare ett problem som gäller specifika förhållanden på den svenska marknaden och som ytterligare har försvagat förtroendet för försäkringsbolagen är att det ifrågasatts om vissa affärstransaktioner i livförsäkringsbolag som inte får dela ut vinst har utgjort ett kringgående av ett vinstutdelningsförbud och därmed inkräktat på försäkringstagarnas anspråk i bolaget. Denna fråga har dock dimensioner utanför det som diskuteras här och behandlas därför i ett särskilt kapitel om tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital.

4.4. Myndigheters vidtagna åtgärder

Utvecklingen på de finansiella marknaderna under senare år har tillsammans med ändrade redovisningsregler påskyndat den reformering av regleringen av försäkringsverksamhet som under flera år pågått. Arbetet pågår inom flera olika områden, såväl på EU-nivå

som i enskilda medlemsländer. Flera gemensamma utvecklingstendenser går att tyda i detta reformarbete.

4.4.1. Åtgärder på kort sikt

Allt eftersom livförsäkringsbolagens ekonomi försämrats har tillsynsmyndigheter i olika medlemsstater i EU, för att värna stabiliteten på försäkringsmarknaden, gjort olika eftergifter i meningen att kortsiktigt bevara livförsäkringsbolagens solvens.

Genom att ändra (eller inte ändra) utgångspunkt för hur tillgångar och försäkringsåtaganden värderas kan försäkringsbolag ges konstgjord andning när marknadsvärden förändras. T.ex. när marknadsvärdet på ett försäkringsbolags tillgångar minskar blir det mer kostsamt att övergå från en värdering till anskaffningskostnad till en marknadsvärdering, eftersom dolda förluster då kommer att realiseras. På samma sätt kan den finansiella ställningen förbättras genom att en marknadsvärdering av tillgångarna frångås när marknadsvärdena faller, även om den verkliga ekonomiska situationen naturligtvis inte påverkas. Detta gäller inte bara tillgångar utan kan även gälla för försäkringsåtaganden beroende på vilka utgångspunkt som använts vid avsättningsberäkningen.

I Sverige har Finansinspektionen ändrat beräkningsmetod av den s.k. högsta räntan som används för att nuvärdesberäkna bolagens framtida åtaganden i avsättningsberäkningen. Metoden har genomförts på två olika sätt i medlemsländerna, beroende på vilken värderingsmetodik som används för tillgångarna. Om marknadsvärden används brukar normalt samma räntesats anses gälla för alla försäkringsåtaganden oavsett när avtalen ingåtts. Om upplupen anskaffningskostnad används för värdering av tillgångarna och åtagandena avser den aktuella räntesatsen per definition endast de avtal som ingås vid det aktuella tillfället.

Eftersom en marknadsvärdering tillämpas för tillgångarna i Sverige har tidigare samma räntesats använts för alla avtal. Finansinspektionen har dock ändrat sin tidigare policy genom att sänka den högsta räntan för främst nytecknade avtal. I det senaste beslutet sänktes dock räntan även för befintliga avtal. Metoden att använda olika räntesatser för olika avtal innebär att bolagens synliga solvenssituation inte direkt påverkas av förändringar i marknadsräntan. Det har kosmetiskt underlättat situationen för bolagen när den långa räntenivån fortsatt att falla. I de nytecknade avtalen

kan bolagen korrigera premien och avtalsvillkoren till den nya räntenivån (se även nästa kapitel).

I Tyskland vidtogs två åtgärder av tillsynsmyndigheten under 2003 för att förbättra bolagens redovisade ekonomiska situation. Den verkliga ekonomiska situationen är naturligtvis opåverkad av dessa regelförändringar. Den första åtgärden berörde värderingen av försäkringsbolagens tillgångar. Traditionellt har tillgångarna i Tyskland värderats till upplupen anskaffningskostnad. En regeländring 2001 innebar att värdepapper som innehas med avsikt att innehas permanent tilläts värderas enligt samma principer som anläggningstillgångar, vilket innebär att bokförda värden endast behöver skrivas ned om värdeminskningen kan anses vara bestående. Givet situationen på aktiemarknaden under 2003 tillät den tyska tillsynsmyndigheten nedskrivningar som var mindre än vad marknadsvärdesanpassning krävde. Istället skedde nedskrivningar till 110 procent av det genomsnittliga aktievärdet under den senaste tolvmånadersperioden. Den andra åtgärden bestod av att tillsynsmyndigheten förespeglade att de inte skulle ingripa om skuldtäckningen tillfälligt inte kunde upprätthållas.

Ett problem med de åtgärder som vidtagits i Sverige och Tyskland är att de döljer den verkliga ekonomin i försäkringsbolagen och snedvrider de grundläggande förutsättningarna och incitamenten som finns för riskhantering, bl.a. matchning, i försäkringsbolagen.

I Storbritannien konstaterade tillsynsmyndigheten (Financial Supervisory Authority – FSA) att de minimikrav som gäller enligt försäkringsdirektiven kan tvinga fram aktieförsäljningar när priset på aktier föll. FSA ansåg att det fanns en uppenbar fara att detta ytterligare riskerade att späda på den negativa marknadsutvecklingen som fanns, trots att en betydande aktieandel ligger i försäkringstagarnas intresse på längre sikt. Sedan tidigare hade FSA aviserat en övergång till en solvenstillsyn baserad på realistiska uppgifter. För att minska den övergångsproblematik som förespåddes, särskilt under rådande marknadsförhållanden, lämnades en undantagsmöjlighet för livförsäkringsbolag från ingripande så länge som EG-rättens absoluta minimikrav var uppfyllda.

4.4.2. Åtgärder på lång sikt

Tillämpningen av EG-rätten har historiskt i de flesta medlemsstater byggt på att skapa dolda buffertar i bolagens tillgångar (genom undervärdering) och försäkringstekniska avsättningar (genom övervärdering). De dolda buffertarna har p.g.a. marknadsutvecklingen minskat markant, vilket har fått till följd att bolag och myndigheter tvingats till åtgärder. Åtgärderna har inte bara syftat till en anpassning till utvecklingen på de finansiella marknaderna, utan i vissa länder har även mer långsiktiga förändringar skett som även tar hänsyn till utvecklingen på försäkringsmarknaden. Regelverk och tillsyn har i ett antal länder förändrats i syfte att skapa en ökad genomlysning av försäkringsverksamheten.

Solvens II-projektet

Inom EU pågår solvens II-projektet med nya solvensregler för försäkringsbolagen. Kommissionen driver projektet med att skapa nya solvensregler för försäkringsbolagen som tillsammans med en förnyad tillsyn skall bättre bevaka försäkringsbolagens risker. Enligt nuvarande tidsplan kan sådana regler förväntas att formellt bli beslutade i juli 2007.

1

Därefter påbörjas genomförandet i svensk

rätt.

I ett första utkast till ett direktiv har några övergripande formuleringar gjorts om tillsynens utgångspunkter.

2

Enligt utkastet är

målsättningen för tillsynens arbete att skydda försäkringstagarna. Tillsynen skall för detta ändamål vara framåtblickande och fokusera på bolagens risker. Den legala tillsynen skall verifiera att relevanta lagar och bestämmelser efterlevs. Den finansiella tillsynen skall omfatta i vilken grad försäkringsbolaget har vidtagit åtgärder för att leva upp till direktivets krav och för att kunna bedöma riskerna i verksamheten. Det gäller både risker som bolaget har och sådana som bolaget kan komma att utsättas för. Tillsynsmyndigheten skall göra en bedömning av bolagets solvenssituation i förhållande till verksamheten. Det innefattar att bedöma solvensen inklusive de försäkringstekniska avsättningarna och tillgångarna som används för att täcka avsättningarna (skuldtäckningstillgångar). Den finansiella tillsynen omfattar såväl en analys av individuella försäkrings-

1

MARKT 2502/05/rev2.

2

Bilaga till MARKT/2507/05.

bolag och försäkringsgrupper som försäkringsmarknaden och dess omgivning.

Vidare föreslås ett införande av bestämmelser om myndigheternas rätt till ingripande i syfte att skydda försäkringstagarna. Dessa skrivningar tar sikte på att ingripande skall ske i enlighet med tydliga kriterier som är kända på förhand och är offentliga. Mer detaljerade bestämmelser om myndigheternas rätt till information från bolaget finns också med i det utkast till förslag som för närvarande diskuteras i arbetsgrupper och i kommissionen.

Det är troligen så att när solvens II bestämmelserna kan genomföras i svensk rätt så kommer dessa i jämförelse med nuvarande regelverk att förändra tillsynen över försäkringsbolagen i grunden. Tillsynsmyndigheten kommer via de nya solvensreglerna att få en aktivare och mer framåtblickande roll i tillsynsarbetet. Det kommer att finnas tydliga krav på att myndigheten ingriper om försäkringsbolagen inte har kontroll över sina risker eller rörelse.

Genom de åtgärder som under det senaste halvåret har vidtagits på Finansinspektionen har de redan börjat inrikta arbetet på det sätt som solvens II kommer att medföra. Det sker t.ex. genom framtagandet av det s.k. trafikljussystemet som syftar till att fastställa kriterier för när Finansinspektionen skall ingripa i kapitalsvaga bolag. Även andra åtgärder har vidtagits för att förändra tillsynsarbetet mot att fokusera på risker i syfte att skydda försäkringstagarnas intressen. Sådana åtgärder handlar främst om en översyn av inspektionens interna arbetsmetoder och organisation.

Samtidigt arbetar regeringen vidare på Placeringsutredningens förslag (SOU 2003:84) som går i samma riktning som solvens II projektet. Det troliga är att nya solvensregler kommer att införas i Sverige före solvens II vilket innebär att när EU-regelverket är på plats så är Finansinspektionen redan väl förtrogna med de reglerna. Även om solvens II projektet syftar till genomgripande förändringar för tillsynen så har Finansinspektionen alltså redan påbörjat denna process och torde vara på rätt väg för att förändra tillsynen i den riktning som omvärlden och utvecklingen kräver.

Aktiviteter i andra länder

De nuvarande solvensreglerna på EG-nivå framstår till en del som omoderna.

3

Åtgärder har vidtagits eller vidtas för närvarande i

många medlemsstater i syfte att, parallellt med solvens II-projektet, förbättra reglering och tillsyn för att hantera utvecklingen på försäkringsmarknaden. De nationella regelverken tillämpas antingen som en del av tillsynen eller som regler utöver de minimiregler som gäller för medlemmarna i unionen. Inom EU är vidareutvecklingen mest framträdande i Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Finland. Utanför EU har Schweiz valt en likalydande utveckling.

I Danmark har livförsäkringsbolag sedan år 2001 diskonterat livförsäkringsavsättningarna med en ränta som ligger nära rådande terminsstruktur på räntemarknaden. Detta innebär en övergång till Alternativ 2 i EG-rätten för att bestämma högsta räntan. Genom att använda den teoretiska riskjusterade avkastningen på skuldtäckningstillgångarna (marknadsräntan på en obligation utan kreditrisk) som diskonteringsränta, med en säkerhetsmarginal på fem procent, skapas goda förutsättningar för genomlysning. Även matchning uppmuntras genom att räntesatsen bestäms dagligen av tillsynsmyndigheten utifrån några på förhand bestämda kriterier. Placeringsreglerna har också mildrats och tillsynsmyndigheten har infört ett stresstest för att bedöma livförsäkringsbolagens finansiella styrka.

Testet definierar två olika ingripandenivåer som bestäms utifrån det s.k. röda respektive gula scenariot. Skulle bolaget hamna under gränsen för det röda scenariot måste bolaget genast rapportera situationen till tillsynsmyndigheten som bestämmer huruvida åtgärder måste vidtas. Utgångspunkten i bedömningen är om försäkringstagarnas intresse är i fara. Skulle myndigheten anse att så är fallet kan de tvinga bolaget att minska den finansiella risken. I det gula scenariot skall bolagen beräkna tillgångarnas värde i förhållande till åtaganden genom ett mer extremt men fullt möjligt scenario för utvecklingen av tillgångsvärdena. Om livförsäkringsbolagen inte klarar detta scenario intensifieras tillsynen och nya scenariotester skall utföras och rapporteras varje kvartal. Normalt sker beräkningar för det röda och gula scenariot varje halvår.

I Nederländerna har tillsynsmyndigheten infört ett temporärt krav på att bolaget skall ha tillräcklig med kapital för att klara vissa

3

Se en beskrivning av nuvarande solvensregler i delbetänkandet från Placeringsutredningen,

kap. 2 SOU 2003:14.

scenarier i utvecklingen av de finansiella tillgångarna. Den nederländska tillsynsmyndigheten tillåter också interna modeller för beräkningar av tillräckligt buffertkapital. Myndigheten sätter dock vissa begränsningar för vilka antaganden som får användas. Vidare hade tillsynsmyndigheten påbörjat ett arbete för att anpassa tillsynsreglerna till utvecklingen på det finansiella området inom riskhantering och redovisning. Detta projekt är dock nerlagt i avvaktan på de reformer som är att vänta från solvens II.

I Storbritannien har FSA föreslagit ändrade regler för både liv- och skadeförsäkringsbolag. Syftet är att tillsynen skall utformas utifrån en realistisk värdering av åtagandena. En revidering av tillsynsprocessen mot en mer riskorienterad tillsyn har också genomförts. I Storbritannien grundas den förebyggande stabilitetstillsynen alltmer utifrån scenariotest för både livförsäkrings- och skadeförsäkringsbolag. Arbetet syftar till att ta en mer detaljerad hänsyn till den finansiella risken i försäkringsbolagens tillgångar.

Även i Frankrike pågår utarbetande av nya solvensregler i tillsynsmyndighetens regi.

Även utanför Europa har regleringen och tillsynen av försäkringsbolag utvecklats under senare år i syfte att hantera utvecklingen på försäkringsmarknaden. I USA har nya solvensregler varit ikraft sedan första hälften av 1990-talet och ibland annat Singapore, Kanada och Australien har nya solvensregler för försäkringsbolag införts.

5. Framtida försäkringstillsyn

Som framgått av utredningens kapitel om Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag, saknas det stöd i lag eller förarbeten för att betrakta de större försäkringsbolagen som kritiska för det finansiella systemets stabilitet. Den typ av reglering och tillsyn som krävs för det är förebehållen kreditinstituten.

Att försäkringsbolagen genom sitt agerande kan skapa störningar på de finansiella marknaderna är inte heller ett skäl för särreglering. De skiljer sig inte i det avseendet från andra finansiella aktörer.

Motiven till särreglering av försäkringsbolagen är i stället att skydda försäkringsfordringar och att bidra till att försäkringstagarna kan agera informerade på försäkringsmarknaden. Stabilitetstillsynen bör därför inriktas på det direkta skyddet av försäkringsfordringar snarare än det indirekta som kan uppnås med en tillsyn som är inriktad på att säkerställa att försäkringsbolagen skall överleva. Marknadstillsynen bör inriktas på att i försäkringstagarnas intresse främja en väl fungerande och genomlyst försäkringsmarknad.

5.1. Stabilitetstillsynens inriktning hittills

Den stabilitetstillsyn som hittills har bedrivits på försäkringsområdet har varit inriktad på att säkerställa försäkringsbolagens överlevnad. De större försäkringsbolagen har utsatts för en liknande tillsyn som krävs för de stora systemkritiska kreditinstituten och har ingått i kategori I i Finansinspektionens prioritering bland tillsynsobjekten. De större försäkringsbolagen har inspektionen därmed kategoriserat som systemkritiska. Även om övriga bolag är indelade i lägre kategorier har principiellt samma ambition funnits för tillsynen av de mindre försäkringsbolagen. I praktiken har dock tillsynen över dessa haft en begränsad omfattning, eftersom de mindre

och lokala försäkringsbolagen är så många att en sådan tillsyn skulle bli alltför resurskrävande. Ytterligare ett skäl till den begränsade tillsynen över de mindre försäkringsbolagen är att konsekvenserna av ett fallissemang i ett mindre bolag inte är lika allvarligt eftersom det drabbar färre försäkringstagare.

Finansinspektionen har under utredningens gång omprövat den stabilitetstillsyn som skett över försäkringssektorn. Det har bl.a. lett fram till slutsatsen att inget försäkringsbolag längre kategoriseras som systemkritiskt. De har därför i inspektionens prioritering flyttats till kategori II. Det kan dock ifrågasättas om Finansinspektionen helt och hållet har övergivit ambitionen att förhindra att försäkringsbolag går omkull. Hanterandet av t.ex. högsta räntan tyder på att inspektionen väljer stabilitet – i meningen fortlevnad för bolagen – före konsumentskydd – i meningen skydda försäkringstagarnas fordran – när försäkringsbolagen riskerar att hamna i situationer där de inte längre klarar solvenskraven. En närmare redogörelse för argumentet om den högsta räntan lämnas i bilaga 3 till utredningen. Enskilda uttalanden från Finansinspektionen om att inte vilja ställa till besvär för bolagen tyder också på att så är fallet.

Emellertid pågår det en omfattande utveckling av tillsynen i samband med genomförandet av det nya tjänstepensionsdirektivet, till följd av kommande lagstiftning med anledning av genomförandet av Placeringsutredningens förslag (SOU 2003:84) och solvens II. Redan den år 2000 genomförda försäkringsrörelsereformen innehåller de inslag om frihet under ansvar som nödvändiggjort en utveckling. Lagstiftningsåtgärderna har tvingat fram en översyn och omprioritering av Finansinspektionens löpande tillsynsmetoder.

5.1.1. Konsekvenser av inriktningen

Det finns en motsägelse mellan den stabilitetstillsyn som Finansinspektionen har bedrivit och de utgångspunkter som lagstiftaren har haft. En tillsyn som är inriktad på bolagens överlevnad snedvrider konkurrensen på marknaden. En reglering med marknadsekonomiska förtecken förutsätter möjligheten att misslyckas på marknaden, dvs. att ineffektiva bolag slås ut. En tillsyn som förhindrar att ineffektiva bolag eller bolagsledningar byts ut mot mer effektiva alternativ innebär att villkoren för marknaden sätts ur spel. Inte heller främjas försäkringsmarknadens effektivitet eller

konsumentintresset om ineffektiva försäkringsbolag skyddas av tillsynen. Snarare fungerar det som ett etableringshinder för andra potentiellt effektivare aktörer.

En sådan tillsyn innebär också en potentiell intressekonflikt för Finansinspektionen. Ägarnas och bolagsledningens intresse av bolagens överlevnad kan på kort sikt komma att stå emot försäkringstagarnas intresse av att det finns tillräckligt med tillgångar så att försäkringsfordringarna kan infrias. I en ansträngd situation kan en bibehållen eller ökad risknivå i ett försäkringsbolag förbättra möjligheterna för bolaget att överleva, men samtidigt öka de förväntade förlusterna för försäkringstagarna om ett fallissemang inträffar.

1

Om tillsynsmyndigheten formulerar sitt stabilitets-

uppdrag som att bolagen ska fortleva riskerar de att få dubbel lojalitet, vilket innebär en risk att snarare se till ägarnas intresse än att direkt tillvarata försäkringstagarnas intressen.

För Finansinspektionen innebär en tillsyn som är inriktad på bolagens överlevnad också att de riskerar att hamna i en alltför nära relation till bolagen. En process där inspektionen med olika medel försöker ”hjälpa” ett bolag att överleva innebär att bolaget kan sätta press på inspektionen att agera i deras intresse. Ett alltför nära engagemang kan slå tillbaka på myndigheten genom att den utifrån allmänhetens synvinkel får ett ansvar för försäkringsbolagets dåliga affärer. Det fallerande försäkringsbolaget kan – annorlunda uttryckt – kidnappa inspektionens trovärdighet.

Det finns också praktiska problem med en alltför omfattande tillsyn. Ett bolags möjlighet att överleva bestäms av dess egna kapital och de risker bolaget exponerar sig mot. Eget kapital är samtidigt residual i balansräkningen och ansvaret att bevaka det egna kapitalet har styrelsen inför ägarna. Finansinspektionen kommer därför i sin tillsyn att behöva göra de ställningstaganden som styrelsen löpande behöver göra. En sådan tillsyn blir omfattande och resurskrävande. Även med nödvändiga resurser kan det emellertid ifrågasättas om Finansinspektionen på avstånd verkligen kan bedöma samtliga affärsrisker som ett bolag utsätts för. Deras råd eller föreläggande riskerar i stället att skapa ett dubbelkommando i bolagen (se också liknande resonemang i kommande kapitel 7).

1

Bolaget kan förbättra sannolikheten att överleva genom att öka spridningen i de möjliga

utfallen, dvs. ”öka risken”. Det kostar inget för ägarna eftersom de har begränsad ansvarighet. Den ”betalas” istället av försäkringstagarna med en ökad kreditrisk genom att bristen vid en konkurs blir större.

Ur ett resursperspektiv kan det också ifrågasättas varför allmänna medel ska bistå ägare till försäkringsbolag med extra kontroll av dess risker. Det torde i stället vara ägarnas ansvar.

En tillsyn som inte är inriktad på försäkringsbolagens överlevnad tydliggör också att det är försäkringsbolagen som har ansvaret för att beslut är väl underbyggda och förenliga med rörelseregleringens krav. Vidare ger en inriktning som innebär att staten inte skyddar bolagen utan försäkringstagarna att det ges rätt incitament för ägarna och ledningen i bolagen att hantera verksamheten med skicklighet.

5.2. Stabilitetstillsyn

Utredningens bedömning: Finansinspektionen bör inrikta stabilitetstillsynen på skydd av försäkringsfordringar.

Skälen för bedömningen: Som framgått av kapitel 2 är det fullgörandet av försäkringsavtal som i ett stabilitetsperspektiv är vägledande i den reformerade försäkringsrörelseregleringen. I en sådan reglering är det mindre intressant hur åtagandet till slut fullföljs. Regleringen tar sig konkret uttryck i nuvarande lagstiftning genom krav på att försäkringsbolagen skall hålla en viss mängd och kvalité på sina tillgångar s.k. skuldtäckning och ett krav på kapital så att bolaget har en tillräcklig förlusttäckningskapacitet. I livförsäkringsbolag och i skadeförsäkringsbolag med s.k. lång skadeförsäkring skall tillgångarna som används för skuldtäckning dessutom vara upptagna i ett särskilt register. Försäkringstagarna i dessa bolag har särskild förmånsrätt i dessa tillgångar. I samband med att insolvensdirektivet genomförs i svensk rätt kommer kraven på registerföring och särskild förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna att utvidgas till att omfatta även kort skadeförsäkring.

2

Placeringsutredningen gav i sitt slutbetänkande också uttryck för en sådan reglering genom att i lagstiftningen utforma särskilda värderingsregler för de tillgångar som skulle utgöra säkerhet för försäkringstagarnas fordringar. Placeringsutredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Skiftet i regleringsmotiv som gjorde sig gällande i försäkringsrörelsereformen och som kom till uttryck i rörelseregleringen bör

2

Förslaget är en direkt följd av insolvensdirektivet som i Sveriges fall kräver en harmoniserad

förmånsrätt inom försäkringsområdet. Ds 2002:59 s.222 f.

få större genomslag på hur tillsynen bedrivs än vad som hittills har skett. Tillsynsmyndigheten bör därför inrikta tillsynen på att skuldtäckningstillgångarna tillsammans med kapitalbasen utgör tillräcklig säkerhet för försäkringsåtagandena snarare än att bedöma samtliga affärsrisker som ett försäkringsbolag utsätts för. Det senare är i stället styrelsens ansvar inför ägarna.

5.2.1. Tillsyn över försäkringstagarnas fordringar

Solvenssystemet sammanfattar de regler som syftar till att skydda försäkringsfordringar. Det består av tre kvantitativa delar; värdering av försäkringsåtaganden i de försäkringstekniska avsättningarna, krav på tillgångar som täcker dessa (skuldtäckning) och krav på buffertkapital därutöver. Bestämmelserna är samlade i 7 kap. försäkringsrörelselagen (FRL).

Värderingen av åtaganden enligt ingångna försäkringsavtal utgör hörnstenen i solvenssystemet. Resultatet (beloppet) tas upp som en avsättning på balansräkningens skuldsida. Beloppet ska täckas med vissa tillgångar, avsättningarna definierar vidare i stor utsträckning eget kapital och utgör också för vissa typer av försäkringsåtaganden underlag för kravet på minsta buffertkapital. Värderingsreglerna för åtagandena får därför en avgörande betydelse för solvenssystemet funktion. Underlaget för avsättningen måste vara komplett (samtliga åtaganden upptagna), konsistent (representera det verkliga åtagandet enligt avtal) och åtagandena värderas rimligt för att solvenssystemets olika delar skall fungera.

Försäkringstagarnas fordringar i form av de försäkringstekniska avsättningarna måste som säkerhet täckas av tillgångar. Regler om skuldtäckning, placeringsregler och värderingsregler syftar till att säkerställa kvantitet och kvalitet. Regler om registerföring och särskild förmånsrätt

3

syftar till att säkerställa försäkringstagarnas rätt i

skuldtäckningstillgångarna vid obestånd.

Bestämmelserna om minsta buffertkapital (kapitalbas och erforderlig solvensmarginal) är i praktiken ett krav på minsta eget kapital. Det kommer troligen att ändras i och med genomförandet av solvens II där det föreslås att även den erforderliga solvensmarginalen skall skuldtäckas. Det innebär ett krav på extra säkerheter gentemot försäkringstagarna snarare än ett krav på eget kapital

3

Sådan förmånsrätt som gäller i försäkringsbolags skuldtäckningstillgångar saknas för

associationsformen understödsföreningar.

vilket är mer i linje med de utgångspunkter som gäller för nuvarande reglering. I en sådan reglering kan tillsynen koncentrera sig enbart på skuldtäckningstillgångar och försäkringsåtaganden eftersom solvensmarginalen då är skuldtäckt.

Den framtida inriktningen på tillsynen av försäkringstekniska avsättningar, skuldtäckningstillgångar och buffertkapital beskrivs närmare i det följande.

Tillsyn över försäkringstekniska avsättningar

Utredningens bedömning: Tillsynen över de försäkringstekniska avsättningarna bör grunda sig på en realistisk värdering av försäkringsåtagandena.

Skälen för bedömningen: Tillsynen över de försäkringstekniska avsättningarna har i grunden förändrats genom att värderingsprinciperna för försäkringsåtagandena har förändrats.

Tidigare gällde som huvudregel – både inom sak- och livförsäkring – att försäkringsåtaganden värderades till anskaffningskostnad. Tillsynen över en sådan värderingsprincip är enkel. Värderingen bygger på historiska kända fakta som kan läsas av i försäkringsavtalen och är i den meningen objektiv. Verkställandet av tillsynen kunde därför i stor utsträckning delegeras till revisorer och bolagens aktuarier.

Inom sakförsäkring – med huvudsakligen ettåriga försäkringsavtal – har framtida ansvarighet uppskattas genom att periodisera premieinkomsten över den återstående avtalstiden. Benämningen ”Avsättning för ej intjänad premie” anger att huvudsyftet snarare har varit att matcha intäkter och kostnader än att uppskatta utestående ansvarighet. Att kontrollera att premieinkomst periodiseras korrekt är trivialt och kräver ingen bedömningsförmåga givet att beloppen, avtalstiderna och premieterminerna är kända.

Inom livförsäkring med huvudsakligen långa avtal har åtaganden under avtalstiden värderats med de antaganden som försäkringsavtalen tecknades med, dvs. en analog värdering till upplupen anskaffningskostnad. Även en sådan värdering kan genomföras mekaniskt och kräver ingen förnyad bedömning av antagandenas rimlighet. Det hindrar inte att komplex avtalsinformation och många avtal normalt gör även en värdering till anskaffningskostnad omständlig att utföra i praktiken.

Fördelar med en värdering till anskaffningskostnad är att den är förutsägbar och objektiv samtidigt som det är enkelt att ha tillsyn över en sådan värdering. De antaganden som används är objektiva i meningen att de går att läsa ut i försäkringsavtalen.

Nackdelarna med anskaffningskostnad som värderingsprincip är att avvikelser från det förväntade döljs och bara gradvis kommer i ljuset när avtalen avvecklas. Metoden kan också innebära att man bortser från behovet att pröva om de tidigare gällande antaganden fortfarande är relevanta. Vidare innebär en värdering till anskaffningskostnad att de försäkringstekniska avsättningarna kan överskatta eller underskatta en realistisk bedömning av hur mycket tillgångar som behövs för att infria försäkringstagarnas fordringar.

Med den inriktning som gäller för rörelseregleringen för försäkringsbolag, och med den marknadsutveckling som varit, bör åtgärder vidtas som förbättrar genomlysningen av bolagen och skapar en realistisk bild av den ekonomiska ställningen. För Finansinspektionen innebär det att de bör ta initiativ till realistiska värderingar av försäkringsåtaganden. I praktiken kommer Finansinspektionen att antingen behöva göra en egen realistisk värdering av åtagandena eller kontrollera beräkningarna som gjorts av bolaget. I processen bör Finansinspektionen ansvara för värderingsprinciperna medan bolagen fastställer de faktiska antagandena och genomför beräkningarna.

En realistisk värdering innebär generellt att andra antaganden än de som gällde vid avtalens tecknande måste väljas. Antagandena blir då subjektiva vilket ökar kravet på att kunna motivera dessa. Antagandena kan motiveras genom tillbakablickande jämförelser med tidigare utfall eller framåtblickande avläsningar från marknaderna.

Realistiska värderingsprinciper minskar dock förutsägbarheten i avsättningarna samtidigt som komplexiteten i värderingarna ökar. Eftersom det inte finns marknadsvärden för försäkringsåtaganden på kapitalmarknaderna måste i stället värderingsmetoder användas som är konsistenta med marknadsvärden. Det gör värdering av försäkringsåtaganden svårare och mer ansvarsfullt än t.ex. värdering av marknadsnoterade tillgångar. De senares värde kan alltid läsas av från marknadspriser vilket innebär att man kan lägga ansvaret för en värdering på ”marknaden”.

En särskild problemställning med värdering av försäkringsåtaganden som bör beaktas är att det är den skyldiga parten, försäkringsbolaget, som gör värderingen av hur mycket bolaget är skyldigt. Samtidigt har vinstdrivande bolag incitament att visa låga

skulder och därmed högre vinst. Det blir särskilt problematiskt när marknadsvärden saknas och skuldvärderingen är subjektiv.

En realistisk värdering av åtaganden torde vara en naturlig utgångspunkt för tillsynens bedrivande eftersom det minskar osäkerheten om grunden för olika åtgärder och beslut. En realistisk värdering är också viktig för att skapa trovärdighet i mätningen av bolagens risker som sker inom ramen för det trafikljussystem

4

som

håller på att arbetas fram inom Finansinspektionen.

Det bör understrykas att ovanstående resonemang om fördelarna med en tillsyn som grundar sig på realistiska värderingar av åtaganden inte skall sammanblandas med hur åtagandena bör skuldtäckas. I skuldtäckningssammanhang räcker det inte med en realistisk värdering utan skuldtäckningen bör säkerställa att inbetalda premier inte i förtid delas ut till t.ex. aktieägare. Det kan ske genom väl utformade solvensregler eller genom att säkerställa att det belopp som skuldtäcks åtminstone uppgår till det större av ett en realistisk värdering och anskaffningsvärdet av försäkringsåtagandena.

5

Tillsyn över skuldtäckningstillgångar

Utredningens bedömning: Tillsynen av skuldtäckningstillgångarna bör vara inriktad på en bedömning av deras kvalité, värdering och risknivå.

Skälen för bedömningen: Regleringen över skuldtäckningen har förändrats avseende värdering av tillgångarna, placeringsregler och hur de skall förvaras.

Tillgångarna värderades tidigare till anskaffningskostnad eller marknadsvärdet om det var lägre (lägsta värdets princip, LVP). Det

4

Finansinspektionen håller på att utveckla ett tillsynsverktyg som skall vara ett av flera

redskap för att identifiera försäkringsbolag som löper risk att hamna i ekonomiska svårigheter.

5

Placeringsutredningen föreslog att skuldtäckningstillgångarnas värde lägst skulle uppgå till

det största av åtagandena värderade realistiskt och till anskaffningsvärde så som sker inom skadeförsäkring. Detta gjordes genom förslaget till beräkning av systematisk försäkringsrisk som ingick som en del av säkerhetsavdraget. Långa livförsäkringsavtal, speciellt med löpande premie, får ett lågt, t.o.m. negativt, realistiskt värde inledningsvis med redan små marginaler i premieberäkningens antaganden i förhållande till de realistiska antagandena. Detta leder till uppenbara incitamentsproblem p.g.a. att försäkringstagaren har längre tidshorisont än bolagets företrädare. Med befintliga regler inom skadeförsäkring frigörs vinster i takt med att avtalen avvecklas. Motsvarande konstruktion torde vara än mer relevant för livförsäkringsrörelse.

skapade förutsägbarhet men minskade genomlysningen då balansräkningarna kom att innehålla osynliga övervärden.

Numera gäller som huvudregel att tillgångar värderas till verkligt värde, vilket innebär marknadsvärde för noterade tillgångar. En sådan värderingsprincip kan synas okomplicerad, men rymmer svåra överväganden. Det gäller t.ex. för fastigheter, illikvida tillgångar, tillgångar som inte är noterade, dotterbolagsaktier, förutbetalda anskaffningskostnader etc. För denna typ av tillgångar kommer värdet alltid att bestämmas av en värdering som innehåller subjektiva antaganden. Tillsynsmyndigheten bör därför se till att ha klara kriterier i redovisningsföreskrifterna för hur sådana tillgångar skall värderas och i sin tillsyn ägna särskild uppmärksamhet på dessa värderingar.

Placeringsreglerna (bestämmelser om hur tillgångar för skuldtäckning får placeras, FRL 7 kap. 9a§ och 10a-g§§) har på förhållandevis kort tid genomgått en stor förändring från placeringsplikt över kvantitativa limiter för olika tillgångsslag till de nya regler som kommer med tjänstepensionsdirektivet. De senare innebär i praktiken liberala placeringsregler styrda av kvantitativa riskmätningsregler. I en sådan regim kommer mätning av risk, tillsammans med de enskilda bolagens ekonomiska situation, att styra de faktiska placeringarna. De valda riskmåtten för olika tillgångsslag kommer därför att få konsekvenser för vilka tillgångar som bolagen väljer att placera i.

Tillsyn över kapitalbasen

Utredningens bedömning: Tillsyn över kapitalbasen bör inriktas på att säkerställa dess funktion för förlusttäckning och att relevanta åtgärder vidtas när försäkringsbolag har ekonomiska problem.

Skälen för bedömningen: Bestämmelserna om kapitalbas och erforderlig solvensmarginal har i princip två olika funktioner. För det första är det ett krav på minsta rörelsekapital som är tilltaget för att ge extra säkerhet för försäkringstagarnas fordringar. För det andra kan är det ett system som definierar ingripandenivåer för Finansinspektionen.

Den erforderliga solvensmarginalen avser att grovt fånga riskerna i åtagandena. Den bestäms för skadeförsäkring av premieinkomst

och försäkringsersättningar och livförsäkring i huvudsak av storleken på de försäkringstekniska avsättningarna.

Det är emellertid tveksamt om den erforderliga solvensmarginalen kan anses vara riskkänslig med avseende på försäkringsbolagens åtaganden utan den bör i första hand betraktas som ett schablonkrav på minsta förlusttäckningskapacitet. Fördelen med dess konstruktion är att den skapar tydliga spelregler för både bolag och tillsyn genom att den är lagfäst, enkel att beräkna och att det är tydligt vilka sanktioner som är knutna till den.

Kapitalbasen är försäkringsbolagets förlusttäckningskapacitet och motsvarar i huvudsak det egna kapitalet. Det finns en direkt koppling mellan kapitalbasens storlek och det belopp som avsättningarna har beräknats till. Ökar avsättningarna minskar kapitalbasen och tvärt om. En förutsättning för att kapitalbasens storlek skall vara realistiskt uppskattad är att avsättningarna är realistiskt beräknade. Är avsättningarna orealistiskt beräknade blir också kapitalbasen det.

Det får enligt bestämmelser som följer av EG-direktiv inte finnas några placeringsrestriktioner för tillgångar som inte används för skuldtäckning. Kapitalbasen kommer i huvudsak att motsvaras av dessa s.k. fria tillgångar. Någon naturlig begränsning för dessa tillgångars kvalitet finns därför inte. Finansinspektionen har dock möjlighet att inom ramen för stabilitetsprincipen justera ned värden på alla poster som kan ingå i kapitalbasen.

6

Finansinspek-

tionen har också genom en ny bestämmelse i FRL möjlighet att lämna föreskrifter om villkor för att ta in poster i kapitalbasen.

7

Dessa möjligheter ger Finansinspektionen förutsättningar att bevaka kapitalbasens förlusttäckningskapacitet.

Vidare har kapitalbasen betydelse för när Finansinspektionen skall ingripa mot försäkringsbolag som har ekonomiska problem. Om kapitalbasen understiger den erforderliga solvensmarginalen, skall Finansinspektionen vidta vissa åtgärder.

8

Denna funktion är

viktig för att bestämma när ett bolag har rätt att verka under normala villkor och när Finansinspektionen är skyldig att begränsa den rätten. Förutsättningarna för vilka åtgärder som kan vidtas vid ingripanden från Finansinspektionens sida bestäms bl.a. av kapitalbasens värde vid ingripandet. Visar det sig då att kapitalbasen inte har något nämnvärt värde försämrar det förutsättningarna för

6

Prop. 2002/03 s.44.

7

Prop. 20004/05:24 s. 139.

8

19 kap. 11 § FRL.

fullgörandet av försäkringstagarnas fordringar i t.ex. en rekonstruktion (se avsnitt 6.7).

5.2.2. Finansinspektionens förändrade roll på marknaden

Enligt liggande förslag från Placeringsutredningen kommer Finansinspektionen bemyndigas att besluta om metodfrågor rörande värdering av försäkringsåtaganden, skuldtäckningstillgångar och deras finansiella risker. Det kommer att ge Finansinspektionen en central roll på de finansiella marknaderna eftersom deras beslut direkt och indirekt påverkar stora aktörer. Finansinspektionens tillsyn över försäkringsbolagen omfattar en sektor som omsluter omkring 2 000 miljarder kronor. Beslut om t.ex. värderingsregler får därför stora konsekvenser för de institut som omfattas av reglerna och indirekt för andra aktörer på kapitalmarknaderna.

Finansinspektionen kommer således att spela en annan roll på kapitalmarknaderna än tidigare då mer förutsägbara krav ställdes på bolagen samtidigt som marknadsförutsättningarna var annorlunda. Finansinspektionens agerande riskerar i en sådan ny miljö att få marknadspåverkande effekter som de måste ta hänsyn till i sitt agerande. I samband med utvecklandet av det nya trafikljussystemet har det blivit tydligt hur uttalanden från Finansinspektionen får effekter på de finansiella marknaderna. Pressmeddelanden rörande trafikljussystemet har kunnat avläsas direkt på räntemarknaden och enskilda aktörer har tagit positioner i förhållande till hur Finansinspektionen förväntats att agera. Rollen som en aktör på marknaden är inte främmande för Finansinspektionen som myndighet. Det som däremot skiljer Finansinspektionens beslut på försäkringsområdet från andra områden är att försäkringssektorns tillgångar är likvida och att besluten därmed omedelbart kan förväntas påverka aktörernas agerande. Andra beslut som Finansinspektionen tar som t.ex. berör kreditinstitutens risktagande får bara betydelse på sikt. Denna förändrade roll för Finansinspektionen ställer nya krav på myndigheten att utveckla en metodik för sitt agerande.

Utredningen vill emellertid lyfta den principiella frågeställningen om det är lämpligt att det lämnas till tillsynsmyndigheten att besluta om vilka säkerhetsnivåer som försäkringsbolagen generellt skall arbeta med. Det skulle kunna bli fallet om det s.k. trafikljussystemet senare via lagstiftningsåtgärder inte bara fungerar som ett

tillsynsverktyg utan också kopplas till de ingripanderegler som finns i 19 kap. 11 § FRL.

Det kvantitativa kravet på säkerhetsnivå för försäkringstagarnas fordringar i försäkringsbolagen är sannolikt den viktigaste komponenten i konsumentskyddet på försäkringsområdet. Säkerhetsnivån bestämmer till viss del sannolikheten för att en konkurssituation uppstår. Storleken på denna är därmed avgörande för vilken risk försäkringsfordringarna utsätts för.

I de fall Finansinspektionen väljer en låg säkerhetsnivå utsätts försäkringstagarnas fordringar för en hög risk om samtidigt bolagens ägare väljer att bedriva verksamheten med minsta möjliga kapital. I de fall inspektionen väljer en hög säkerhetsnivå måste försäkringsbolaget placera sina tillgångar försiktigt eller höja premierna, vilket inte alltid ligger i försäkringstagarnas intresse. Varken en för låg eller hög säkerhetsnivå kan anses vara förenligt med aktsamhetsprincipen.

9

Det kan inte uteslutas att Finansinspek-

tionen väljer en samhällsekonomiskt ineffektiv hög säkerhetsnivå i eget intresse av att så få försäkringsbolag som möjligt skall fallera. På kort sikt kan det omvända med en för låg säkerhetsnivå tänkas inträffa i syfte att i det enskilda fallet undvika fallissemang i ett finansiellt ansträngt försäkringsbolag.

Av denna anledning kan det ifrågasättas om inte ett beslut om lämplig säkerhetsnivå vid utformandet av nya solvensregler skall fattas av regering och Riksdag istället för att vara delegerat till en myndighet. Sjunde AP-fonden var inne på samma linje i sitt remissvar angående Placeringsutredningens slutbetänkande där de framförde att utredningen lämnat frågan utan diskussion trots att detta är en mycket central konsumentpolitisk fråga. Genom att lyfta beslutet om säkerhetsnivå från tillsynsmyndigheten får den också ett tydligare mandat vilket bidrar till att klargöra spelreglerna för marknadens aktörer.

5.3. Framtida marknadstillsyn

Utredningens bedömning: Marknadstillsynen bör syfta till att försäkringsmarknaden skall vara väl fungerande och genomlyst både i bolags- och produkthänseende.

9

Prop. 2004/05:156 s. 102.

Skälen för bedömningen: Marknadstillsyn är ett nytt begrepp och inte lika klarlagt som stabilitetstillsyn. Marknadstillsynen berör marknadernas ibland bristande förmåga att upprätthålla en god informationskvalitet och informationsspridning. Konsumenterna är betjänta av att tillsynen främjar deras intressen i det informationsövertag som de finansiella företagen har. Marknadstillsynen syftar således till att de finansiella marknaderna skall vara väl fungerande och genomlysta. Kopplingen till konsumentskyddet ligger i att väl fungerande och genomlysta marknader är sådana som konsumenterna vill använda vilket är bra för den samhällsekonomiska effektiviteten. Här kommer också kopplingen till förtroendet för marknaderna in. Viljan att använda marknaderna bygger på att konsumenterna har förtroende för dem. Ju fler som använder marknaderna desto bättre fungerar de eftersom de då blir bredare i form av större utbud av tjänster (produkter) och djupare i form av bättre likviditet.

I samband med en organisationsförändring inom Finansinspektionen som genomfördes under 2003–2004 bildades en avdelning för marknadstillsyn. Inom den avdelningen har det hittills inte bedrivits någon nämnvärd tillsyn över försäkringsbolagen som går ut på att främja konsumentintresset eller för att öka genomlysningen av bolagen. Denna form av tillsyn har inte funnit sina former efter den tidigare detaljregleringen av sektorn. Genom att förhandsgodkänna produkter och priser kom Finansinspektionen i sin gamla roll att i praktiken bestämma pris- och produktutbudet på marknaden. Det gjorde marknadstillsyn i ett konsumentperspektiv i dagens mening meningslös, eftersom inspektionen då skulle ha haft tillsyn över sig själv. Arbete pågår dock på inspektionen för att stärka sina resurser i detta avseende.

Marknadstillsynen bör få en utformning som bygger på den reglering som numera gäller för försäkringsbolagen. Tillsynen bör därför syfta till att främja genomlysning av produkter, priser och bolag så att konsumenter kan agera informerade på försäkringsmarknaden. Det gäller både i val av produkt och för att få information från marknaderna om bolagets möjlighet att infria sina åtaganden. Det är dock konsumenternas val och ställningstagande som skall bestämma urval av produkter, priser och bolag.

Konkret torde marknadstillsyn i ett konsumentperspektiv innebära att bevaka hur bolagen uppför sig gentemot sina potentiella och befintliga kunder, t.ex. hur avtal utformas, vilken information som lämnas när avtal ingås och när avtalet är ingånget. Det borde typiskt innefatta att försäkringsvillkoren är tydliga så att inte

försäkringsgivaren ensidigt kan bestämma utfallet av ett försäkringsavtal. Det kan t.ex. vara

  • att försäkringsgivaren inte har ensidig rätt att ändra villkoren till sin egen fördel för ingångna avtal,
  • att inte kunna höja premier eller avgifter under avtalsperioden,
  • att inte i efterhand kunna besluta hur ett avtalat kapitalbelopp skall periodiseras över avtalstiden eller
  • att samtliga villkor för villkorad återbäring är objektivt mätbara.

Andra typiska frågor är bolagens marknadsföring

10

, hur de hanterar

klagomål och i övrigt uppför sig gentemot kunderna. Marknadstillsynen knyter således an till efterlevnaden av genomlysningsprincipen genom att ställa krav på bolagens information och därmed främja konsumenternas förmåga att agera informerade på försäkringsmarknaden inför att de ingår ett avtalsförhållande.

Vidare kan tillsynen av den s.k. kontributionsprincipen – som handlar om fördelning av överskott mellan kunderna i ömsesidigt bedrivna bolag – hanteras inom ramen för marknadstillsyn. Häri ligger också frågor rörande den kollektiva konsolideringen. I kapitel 7 berörs dessa områden närmare.

För marknadstillsynen i ett systemperspektiv är ett viktigt område att ställa krav på bolagens redovisning. Det bidrar till genomlysningen så att utomstående aktörer t.ex. kan bedöma kreditvärdigheten i bolagen. Marknadstillsynen i denna del knyter således också an till genomlysningsprincipen genom att ställa krav på bolagens information och därmed främja samtliga aktörers möjlighet att agera informerade på de finansiella marknaderna. Det får i sin tur spridningseffekter till t.ex. media som i sin tur vänder sig till bland andra försäkringstagare som på detta vis gynnas av en bra marknadstillsyn. I detta sammanhang – genomlysningssyfte – torde värderingsreglerna kunna knyta an till internationellt erkända redovisningsregler. Samtidigt torde information om skuldtäckning vara relevant information eftersom det påverkar andra borgenärers rättigheter i bolagen.

Till marknadstillsynen hör sannolikt också att kontrollera att bolagen har ordning och reda och lämpliga rutiner för att leva upp till kraven på god försäkringsstandard. I detta ingår att försäkringsbolagen uppfyller gällande reglering, utöver den tillsyn som följer av stabilitets- och genomlysningsprincipen.

10

Verkställandet av åtgärder mot felaktig marknadsföring sker av Konsumentverket/KO.

6. Registret med skuldtäckningstillgångar och förutsättningar för ingripanden

Inriktningen på framtida stabilitetstillsyn enligt utredningens förslag innebär att tillsynen skall inriktas på försäkringsbolagens avsättningar och skuldtäckningstillgångar så att försäkringsavtalen kan fullföljas. Ett viktigt inslag i denna är tillsynen över tillgångarna som skall täcka de försäkringstekniska avsättningarna. De skall finnas förda i ett register som vid varje tidpunkt skall innehålla de tillgångar som används och vilket värde de har (FRL 7 kap. 11 §).

Registret har en avgörande funktion när det gäller försäkringstagarnas förmånsrätt i livförsäkringsbolag och för s.k. lång skadeförsäkring (7 kap. 11a §). En tillgång upptagen i registret och som bolaget äger ger försäkringstagarna förmånsrätt i tillgången vid konkurs eller utmätning. För försäkringstagarna innebär registret en säkerhet eftersom tillgångarna som skall svara för bolagens förpliktelser är registrerade, vilket bör säkerställa deras existens och att värdet på dem är tillräckligt för att täcka bolagets åtaganden.

Vidare innebär en tillsynsinriktning på skuldtäckningstillgångar och avsättningar att det är mindre relevant hur i slutändan försäkringstagarnas åtaganden fullgörs. För att en sådan inriktning skall kunna fungera tillfredsställande är det relevant att se över vilka möjligheter Finansinspektionen har att ingripa i försäkringsbolag med ekonomiska problem.

6.1. Tillsyn över skuldtäckningsregistret

I Finansinspektionens tillsyn ingår att kontrollera att de tillgångar som motsvarar försäkringsbolagens åtaganden är upptagna i registret. Enligt uppgifter från Finansinspektionen brister det inte sällan i hantering av registerhållningen och inspektionen tillstår själva att tillsynen av registerhållningen är otillfredsställande.

Redan 1992 skrev inspektionen till regeringen och begärde en översyn av de regler i FRL som syftar till att skydda försäkrings-

tagarnas fordringar gentemot försäkringsföretagen. Enligt Finansinspektionen borde översynen inriktas på att undersöka möjligheten att ersätta den särskilda förmånsrätten för försäkringstagarna med en allmän förmånsrätt.

6.1.1. Brister identifierade 1992

Skrivelsen resulterade i promemorian Förmånsrätt för försäkringsfordringar (Ds 1993:101). I departementspromemorian angavs att Finansinspektionen anfört bl.a. att inget försäkringsbolag kunde leva upp till kravet på att föra ett register över tillgångarna i realtid. Sammantaget fann inspektionen att dessa brister i registret kan medföra att den särskilda förmånsrätten vid händelse av obestånd hos försäkringsföretag påverkas negativt. Utredningen stannade vid att föreslå en mer omfattandet förmånsrätt (all skadeförsäkring och alla ersättningsberättigade, ej endast försäkringstagare) och införandet av en skyldighet för försäkringsföretagen att utse viss person som registeransvarig. Vidare föreslogs att bolagets revisor skulle granska registerföringen.

6.1.2. Bristerna kvarstår idag

I diskussioner med inspektionen under utredningens arbete återkommer motsvarande farhågor som framställdes till regeringen 1992. Det har framkommit att kvalitén i registerhållningen är mycket ojämn och på många håll fortfarande kan ifrågasättas. Inspektionen befarar att den särskilda förmånsrätten inte kommer att fungera inför en obeståndssituation i ett försäkringsföretag p.g.a. bristande registerkvalitet. Det betyder i klartext att försäkringstagarnas förmånsrätt kan komma att påverkas negativt av händelser i ett försäkringsföretag fram till dessa att förvaltningen kan tas över av t.ex. en konkursförvaltare.

Problemet som Finansinspektionen möter i sin tillsyn över registret är att registerhållningen skiljer mycket i kvalité mellan olika bolag. En del bolag har bra system för att sammanställa ett register medan andra använder sig av en förteckning över samtliga tillgångar och sedan stryker de som inte är godkända som en skuldtäckningstillgång. Det finns inget som säger att bolagen inte får lägga in mer tillgångar i registret än vad som krävs för skuld-