SOU 2009:25

Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning

Till statsrådet Mats Odell

Regeringen beslutade den 8 november 2007 att tillkalla en särskild utredare (Dir. 2007:146) med uppgift att göra en översyn av insamling och publicering av statistik om ekonomi, personalförhållanden och vissa verksamheter inom kommunsektorn. Utredningen har antagit namnet 2008 års översyn av kommunal statistik.

Som utredare förordnades fr.o.m. 1 december 2007 f.d. verkställande direktören Ulf Wetterberg. Som sakkunniga i utredningen förordnades den 17 december 2007 sektionschefen Agneta Rönn, departementssekreteraren Karin Gustafsson och departementsrådet Anders Ekholm. Som experter förordnades den 17 december 2007 departementssekreteraren Lisa Ståhlberg (t.o.m. 30 juni 2008), kanslirådet Camilla Eriksson (t.o.m. 14 augusti 2008), kanslirådet Henrik Källsbo, departementssekreteraren Mattias Sjöstrand, enhetschefen Christina Sandström, enhetschefen Anna Holmqvist, enhetschefen Heather Bergdahl, utredaren Henrik Berggren (t.o.m. 31 maj 2008) och kanslichefen Anders Norrlid. Som experter förordnades fr.o.m. 1 juni 2008 utredaren Derk de Beer, fr.o.m. 1 juli 2008 departementssekreteraren Jonas Rydström och fr.o.m. 15 augusti 2008 kanslirådet Per Nyström (t.o.m. 15 december 2008) samt fr.o.m. 15 december 2008 departementssekreteraren Hwan Willén.

Från och med 1 december 2007 anställdes rådgivaren Tore Melin som huvudsekreterare. Som sekreterare på deltid anställdes fr.o.m. 1 maj 2008 utredaren Ingegerd Berggren, fr.o.m. 10 juni 2008 verksamhetscontrollern Marika Dagenbrink och fr.o.m. 15 augusti 2008 utvecklingschefen Bo Gertsson. Ingegerd Berggren har varit anställd på heltid fr.o.m. 1 januari 2009. Monica Berglund vid kommittéservice har bistått utredningen i samband med tryckning av betänkandet och med administrativa uppgifter.

Ett gemensamt särskilt yttrande har avgivits av experterna Heather Bergdahl, Anna Holmqvist och Christina Sandström.

Jag får härmed överlämna betänkandet Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning (SOU 2009:25) varvid uppdraget är slutfört.

Stockholm i mars 2009

Ulf Wetterberg

Tore Melin

Sammanfattning

Den statliga statistiken är en viktig del av informationen till stöd för styrning och uppföljning av och i kommuner och landsting. Jag lägger här fram ett antal förslag som syftar till att öka statistikens tillförlitlighet och aktualitet, minska uppgiftslämnarbördan, öka användbarheten och förstärka användarinflytandet.

I samband med utformningen av förslagen har jag särskilt uppmärksammat de institutionella förhållanden, bl.a. sektoriseringen, som lägger hinder i vägen för kontinuerliga förbättringar av statistiken i ett tvärsektoriellt perspektiv. Mina inledande förslag avser därför ökad samverkan och samordning mellan kommunstatistikens intressenter i form av regeringen, de statistikansvariga myndigheterna och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Ett hinder är också att statlig statistik för kommunal styrning saknar enhetlig rubricering. Jag lanserar därför samlingsbegreppet ’Kommunstatistik’ för den statistik som följer av och återverkar på beslut och aktiviteter i kommuner och landsting.

I enlighet med mitt uppdrag lägger jag vidare förslag om förbättringar av den ekonomiska statistiken, av statistiken om alternativa utförare av kommunalt finansierad verksamhet, av personalstatistiken samt om införande av modern teknik för datafångst.

Utvecklad samverkan och samordning

Från mitten av 1990-talet har den statliga statistiken getts en närmare knytning till de statliga sektorsmyndigheterna. Ett 25-tal myndigheter gavs genom statistikreformen 1992 ansvar för den statliga statistiken vid sidan av Statistiska centralbyrån (SCB). Gentemot kommunsektorn blev därmed Socialstyrelsen, Skolverket och SCB de viktigaste statistikansvariga myndigheterna. Statistikens innehåll och användbarhet har sedan utvecklats väl

inom sektorerna, men utan den samordning som behövs i det samlade kommunala perspektivet. Enligt mitt sätt att se har inte ett tvärsektoriellt perspektiv påverkat utvecklingen av den statliga kommunstatistiken i önskvärd utsträckning. Detta gäller såväl kommunernas och landstingens egna behov som de nationella behoven av en sammanhållen kommunstatistik. Sektoriseringen är en del av orsakerna till detta, men också relationerna mellan statens och kommunsektorns olika intressenter har betydelse för hur statistiken utvecklats. Den bristande samordning av statistiken som sektoriseringen medför och trögheter i samspelet mellan staten och kommunsektorn bör överbryggas genom förändringar av hur regeringen, statistikmyndigheterna och kommunsektorn genom Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samverkar kring kommunstatistiken.

Jag föreslår därför att ett Råd för kommunstatistik inrättas som en interdepartemental samverkansgrupp mellan Finans-, Utbildnings- och Socialdepartementen. Rådet ska stärka regeringens styrning av den statliga kommunstatistiken genom att samordna regeringens behov och beställningar av kommunstatistik. Rådet föreslås vidare sammanställa regeringens skrivelse till riksdagen över den kommunala sektorns utveckling och företräda staten gentemot kommunsektorn i kommunstatistiska frågor bl.a. avseende överenskommelser om statistik och analyser baserade på kommunstatistik.

Jag föreslår att en Överenskommelse om kommunstatistik träffas mellan staten och SKL. Överenskommelsen utgår från ett gemensamt statligt och kommunalt intresse av att kommunstatistiken vidareutvecklas som ett viktigt stöd för den lokala styrningen och uppföljningen. Kommunerna och landstingen har till följd av den kommunala självstyrelsen en särställning vad gäller formuleringen av lokala statistiska informationsbehov. I överenskommelsen föreslås staten och SKL göra ett antal gemensamma åtaganden avseende kommunstatistikens kvalitet och tillgänglighet samt om jämförelser och analyser av kommunsektorn. SKL föreslås också överta Kommundatabasen (KDB) och till den knutna uppgifter från Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA).

Jag föreslår att en Samordningsgrupp för kommunstatistik inrättas vid SCB. Gruppen föreslås bestå av företrädare för SCB, Socialstyrelsen, Skolverket, SKL, samt Finans-, Utbildnings- och Socialdepartementen. Gruppen ska samordna de statistikansvariga myndigheternas och SKL:s publicering av ekonomisk statistik och

av verksamhets- och personalstatistik så att inkonsistens undviks, minimera uppgiftslämnarbördan, vara forum för överväganden om datautbyte mellan gruppens deltagare samt verka för ökad tillgänglighet av kommunstatistiken. Ordförande utses av SCB som också håller gruppen med kansliresurs. Utgångspunkten för gruppens arbete är att den ska kunna komma fram till gemensamma ståndpunkter i de frågor som tas upp. De formella beslut som därefter krävs för att genomföra gruppens intentioner fattas av respektive part i enlighet med gällande myndighetsansvar och befogenheter i övrigt.

Genom dessa åtgärder underlättas regeringens samlade styrning av kommunstatistiken, dels genom stärkt intern samordning i Regeringskansliet, dels genom att regeringens beslutsunderlag breddas genom överenskommelsen med SKL. Vidare underlättar överenskommelsen både för SKL och för staten att systematiskt hantera alla kommunstatistiskt relaterade frågor dem emellan. Samordningsgruppen vid SCB ska verka för att kommunstatistikens olika delar hänger ihop definitionsmässigt, att kommunstatiken utvecklas och att dess tillgänglighet ökar. Sammantagna förväntas åtgärderna leda till att kommunstatistiken kan utvecklas både sektoriellt och tvärsektoriellt ur såväl ett lokalt som ett nationellt perspektiv.

Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken

Den ekonomiska kommunstatistiken bygger huvudsakligen på Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) och motsvarande räkenskapssammandrag för landsting. RS är en årlig totalundersökning av detaljerade uppgifter om kommunernas resultat- och balansräkning, finansiering och verksamhetskostnader. Insamlingen sker med en omfattande blankett som kräver betydande arbete i kommunerna för att fylla i. Aktualiteten har allvarliga brister genom att huvuddelen av kommunerna sänder in blanketten till SCB efter den sista inlämningsdagen i slutet av mars. Tillförlitligheten har brister genom att de omräkningar av uppgifter från de egna redovisningssystemen till RS-blankettens verksamhetsindelning som måste göras av uppgiftslämnarna är svåra att kvalitetssäkra.

Jag föreslår därför att verksamhetsindelningen i RS för kommuner ses över så att den blir mer sammanhängande, att möjlig-

heten till minskning av antalet efterfrågade uppgifter i RS och möjligheten att tillämpa urval i insamlingen prövas av SCB samt att SCB ges i uppdrag att stödja uppgiftslämnarna genom att erbjuda en kalkylmodell baserad på verksamhetsstatistik för beräkning av vissa kostnader som redovisas i RS.

Jag föreslår också att SCB ges i uppdrag att erbjuda uppgiftslämnarna en modernare teknik för att över internet samla in RS. Denna teknik ska också erbjudas för landstingens uppgiftsinlämning. Jag föreslår däremot inga särskilda förändringar i räkenskapssammandraget för landsting. Landstingsinsamlingen har under 2000-talet genomgått större förändringar genom införande av en ny verksamhetsindelning, som också gör att verksamhetsstatistik och ekonomisk statistik för landstingen i allt väsentligt förenas i en gemensam verksamhetsindelning.

Jag föreslår vidare att SCB ges ett samlat ansvar för insamling och publicering av ekonomisk statistik över primärkommunerna. Detta innebär att Skolverkets och Socialstyrelsens nuvarande uppdrag till SCB att samla in vissa sektorsspecifika ekonomiska uppgifter statistikansvarsmässigt förs över från dessa myndigheter till SCB.

I samband med svårigheterna att kvalitetssäkra uppgifterna i RS har frågan om obligatorisk kontoplan för kommuner och landsting väckts. En obligatorisk kontoplan antas kunna medföra att den omfattande omräkningen av uppgifter från den egna redovisningen till RS skulle kunna undvikas eller i varje fall minimeras. Jag finner att så inte skulle bli fallet varför jag avvisar införande av obligatorisk kontoplan för kommunerna och landstingen.

Också frågan om revisorsintyg för inlämnade statistikuppgifter har väckts i sammanhanget. Jag bedömer att revisionella insatser inte i tillräcklig grad skulle kunna öka tillförlitligheten och förbättra aktualiteten i inlämnade uppgifter. Jag avvisar därför också revisorsintyg som ett medel för bättre kvalitet i insamlingen av ekonomiska uppgifter från kommuner och landsting.

Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare

Andelen verksamhet i kommunerna som utförs av andra än den egna kommunala organisationen har ökat kontinuerligt det senaste decenniet. En liknande bild finns hos landstingen. Genom den ekonomiska statistiken kan den kostnadsmässiga andelen redovisas,

men hur pengarna används av de alternativa utförarna kan endast i mycket liten utsträckning redovisas. Statistiken om kommunalt finansierad verksamhet i alternativ regi har således i dag stora brister, vilket försvårar jämförelser med verksamheten i kommunernas och landstingens egen regi .

Jag föreslår att förbättringar av kommunstatistiken avseende alternativa utförare ska ske i tre steg: inrättande av ett särskilt utförarregister hos SCB, sammanställning av befintliga företags- och verksamhetsuppgifter med stöd av utförarregistret samt kompletterande undersökningar av de statistikansvariga myndigheterna riktade direkt till de alternativa utförarna. Statistiken över verksamhet som bedrivs i egen regi respektive av alternativa utförare bedömer jag kommer att vara i huvudsak jämförbar när alla tre stegen är genomförda vad gäller verksamhet och personal, men kanske inte fullt ut vad gäller ekonomi med hänsyn till gällande sekretessbestämmelser.

Ny och förbättrad kommunal personalstatistik

Personal- och sysselsättningsstatistik över anställda i kommunsektorn samlas in och redovisas både av de statistikansvariga myndigheterna och SKL. Den statliga sysselsättningsstatistiken liksom SKL:s personalstatistik är omfattande och tillmötesgår många av de informationsbehov som ställs, men statistiken är också svåröverskådlig med delvis olika indelningar och avgränsningar. Ett robust ramverk behövs för den kommunala personalstatistiken så att användare på olika nivåer kan följa personalförhållandena i den kommunalt finansierade verksamheten såväl i egen regi som bedriven av alternativa utförare. Detta kan ske genom att det utförarregister som jag föreslår används även för personalstatistiken. En viktig del i ramverket är också att personalstatistik publicerad av olika producenter innehållsdeklareras på ett enhetligt sätt.

Jag föreslår därför att SCB ges i uppdrag att löpande publicera övergripande kommunal personalstatistik innefattande all personal sysselsatt i kommunalt finansierad verksamhet. SCB ska också förbättra rutinerna för hur personaluppgifter redovisas av kommuner och landsting så att de registeruppgifter som ligger bakom publiceringen förbättras. Också andra statistikansvariga myndigheter redovisar personalstatistik och all publicering av statistik-

myndigheterna föreslås ske under den gemensamma rubriken ’Kommunal personalstatistik’.

Den samlade effekten av dessa förslag avses bli att en ny och samlad statistik över den personal som finns inom kommunalt finansierad verksamhet redovisas, dels som helhet, dels uppdelad på verksamhet utförd i egen regi respektive av alternativa utförare.

Modern teknik för datafångst från kommuner och landsting

Insamlingen av uppgifter från kommuner och landsting sker i dag med elektroniska blanketter och filförsändelser över internet, i allt mer sällsynta fall också med pappersenkäter. De elektroniska metoder som används har både rationaliserat insamlingen och ökat kvaliteten i insamlade uppgifter. Trots ett stort elektroniskt inslag i insamlingsarbetet kan det ändå inte ses som en automatiserad datafångst; elektroniska blanketter fylls i huvudsakligen manuellt och filer ställs i ordning med manuella ingrepp.

De rent tekniska förutsättningarna för automatisering av datafångsten finns i dag i stor utsträckning. I kommuner och landsting används administrativa datorbaserade system där händelser och åtgärder löpande registreras. Internettekniken gör att avstånd mellan datorsystem inte är något problem i sig, vilket innebär att en central dator skulle kunna samla in uppgifter direkt från de lokala systemen runt om i landet utan att uppgifterna hanteras manuellt.

Jag har låtit genomföra en förstudie om hur en automatiserad datafångst i teknisk mening skulle kunna åstadkommas. Det är naturligtvis en mycket omfattande uppgift att bygga upp och ta i anspråk ett system som med automatik hämtar in uppgifter från lokala kommunala system och förädlar dessa till statistikunderlag. Men de största hindren är förmodligen inte de rent tekniska problemen; vi känner alla till hur internet knyter samman information från världens alla hörn och presenterar den på ett användbart sätt. I grunden samma teknik kan användas för statistikinsamling.

Det kan vara en minst lika stor uppgift att skapa och driva ett projekt som får med sig alla intressenter inom kommunsektorn och inom staten som skulle beröras av ett automatiserat system för datafångst till grund för kommunstatistik. Vinsterna med ett sådant system bör dock övertrumfa svårigheterna. Uppgiftslämnar-

bördan bör kunna minskas avsevärt genom att manuella rutiner ersätts med automatiska och kvaliteten i insamlade uppgifter bör kunna ökas påtagligt.

Jag föreslår därför att en delegation bildas för att skapa ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken. I delegationen ges regeringen, statistikmyndigheterna, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och personer med särskild kompetens representation. Delegationens uppdrag föreslås vara att precisera de egenskaper som det samlade systemet ska ha med avseende på statistikmyndigheternas och uppgiftslämnarnas behov, att formulera behoven i en funktionell kravspecifikation för teknisk upphandling med utgångspunkt från den konceptuella systembeskrivning jag gör i betänkandet samt att föreslå huvudmannaskap för systemets upphandling, utveckling, implementering, drift och förvaltning.

Mina samlade förslag så som de lyder i respektive kapitel är följande:

Förslag i kapitel 5 Utvecklad samverkan och samordning

  • Den nationella kommunstatistiken samordnas på regeringsnivå genom att en interdepartemental samverkansgrupp i form av

Rådet för kommunstatistik inrättas med permanent deltagande av

Finans-, Utbildnings- och Socialdepartementen. Rådet ska stärka regeringens styrning av den statliga kommunstatistiken genom att samordna regeringens behov och beställningar av kommunstatistik. Rådet ska samordna regeringens samverkan med Sveriges kommuner och landsting (SKL) avseende kommunstatistik och ska företräda staten som part gentemot SKL vid ingående av överenskommelser om kommunstatistik. Rådets arbete leds av en ordförande som utses av statsrådet för kommunfrågor vid Finansdepartementet. Förslag till stadgar för Rådet har redovisats ovan.1

  • Den lokala kommunstatistiken utvecklas och samordnas genom att staten ingår en Överenskommelse om kommunstatistik med SKL. Överenskommelsen omfattar kommunstatistikens innehåll och tillgänglighet och innebär att SKL från Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) övertar Kommundatabasen (KDB) och de uppgifter avseende jämförelser i kommunsektorn

1 ’…redovisats ovan’ i denna mening avser den text som föregår förslaget i kapitel 5.

m.m. som hör samman med KDB. En naturlig följd av överenskommelsen är att RKA avvecklas och att de resurser som parterna avsatt för RKA därmed frigörs för de åtaganden som parterna gör i överenskommelsen. Överenskommelsen föreslås inledningsvis gälla 3 år med början 2010. Det föreslagna innehållet i en sådan överenskommelse har redovisats ovan.2

  • Samordningsgruppen för kommunstatistik inrättas vid SCB med deltagande därutöver av Skolverket, Socialstyrelsen, SKL samt Finans- Utbildnings- och Socialdepartementen. Samordningsgruppens huvuduppgift är att samordna de statistikansvariga myndigheternas (SAM) och SKL:s publicering av kommunstatistik så att inkonsistens undviks, tillgängligheten ökas och uppgiftslämnarbördan minimeras.

Förslag i kapitel 6 Förbättringar av den ekonomiska statistiken

  • SCB ges i uppdrag att genomföra förändringar av verksamhetsindelningen i RS som en fortsättning av den analys som SCB gjort åt utredningen. Arbetet förväntas genomföras i samverkan med SKL, Skolverket och Socialstyrelsen så att överensstämmelse med verksamhetsstatistiken och med lokala informationsbehov säkerställs.
  • SCB ges i uppdrag att i samverkan med SKL, Skolverket och

Socialstyrelsen utreda konsekvenserna av de förslag till neddragning av RS-insamlingen som föreslås av SKL och av SCB, och genomföra de förenklingar av RS som denna analys leder fram till.

  • SCB ges i uppdrag att i samverkan med SKL stödja uppgiftslämnarna med en till RS anpassad kalkylmodell för beräkning av vissa RS-variabler utifrån kalkylering på basis av verksamhetsstatistik med stöd av bl.a. beräkningar av Kostnad Per Brukare (KPB). Ett exempel på sådan beräkning beskrivs närmare i Bilaga 6. SCB:s eget förslag om användning av verksamhetsstatistik i hela statistikprocessen ska beaktas i arbetet.
  • SCB ges i uppdrag att i samverkan med SKL erbjuda kommunerna och landstingen en ny insamlingsteknik i form av vyer mot en central databas. Ett sådant uppgiftslämnarfönster på Internet innebär att uppgiftslämnarna skulle stå i löpande dialog

2 Se föregående fotnot.

med SCB som kontinuerligt kan granska inkommande uppgifter och återkoppla dessa, samt möjliggöra ett effektivare arbetsflöde hos uppgiftslämnarna. SCB:s eget förslag om modernare insamlingsteknik ska beaktas i arbetet.

  • SCB ges i uppdrag att slutföra analysen av möjligheten till partiell insamling av RS . Analysen beskrivs närmare i Bilaga 4. RS-insamlingen är i dag en s.k. totalundersökning, dvs. samtliga kommuner besvarar varje år alla frågor. Partiell insamling innebär övergång till urvalsundersökning, vilket t.ex. kan gå till så att vissa kommuner inte årligen behöver besvara samtliga frågor.
  • SCB ges ett samlat ansvar för insamling och publicering av ekonomisk statistik över primärkommunerna fr.o.m. RS 2009. Detta innebär att Skolverkets och Socialstyrelsens nuvarande uppdrag till SCB att samla in vissa sektorsspecifika ekonomiska uppgifter statistikansvarsmässigt förs över från dessa myndigheter till SCB.

Förslag i kapitel 7 Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare

  • SCB ges i uppdrag att inrätta och underhålla ett särskilt utförarregister över företag och organisationer som utför verksamhet som finansieras av kommuner och landsting. Registret ska vara kopplat till SCB:s Företagsdatabas och därigenom ge tillgång till uppgifter i SCB:s registerstatistiska system. I uppdraget ingår att konstruera och beskriva utförarregistret så att det kan användas som urvalsram av statistikansvariga myndigheter, och andra intressenter, för särskilda undersökningar riktade till alternativa utförare inom kommunsektorn för att tillgodose statistikkrav som ställs för att följa upp och utvärdera verksamheterna i den kommunala sektorn. Hur registret i detalj inrättas och underhålls beskrivs i Bilaga 7.
  • Utförarregistret möjliggör dels årlig publicering av basfakta som hämtas från SCB:s Företagsdatabas (FDB), dels en mer utvidgad publicering av ekonomi och personal för de alternativa utförarna med hjälp av uppgifter från Företagens ekonomi (FEK), Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS) och den longitudinella databasen LISA. SCB ges i uppdrag att årligen publicera basfakta över alternativa utförare på nationell och lokal nivå på basis av det registerstatistiska systemet fr.o.m. 2010.

Redovisningarna bör samordnas med de redovisningar som föreslås av projektet om finansiärer och utförare inom vården, skolan och omsorgen enligt förslagen i SCB Bakgrundsfakta Ekonomisk statistik 2009:1 när dessa förslag genomförs.

  • SCB ges i uppdrag att ta fram kompletterande undersökningar baserade på utförarregistret så att redovisning av de alternativa utförarnas ekonomi kan ske på kommunnivå fr.o.m. räkenskapsåret 2010. Sådana kompletterande undersökningar bör kunna genomföras som urvalsförstärkningar baserade på utförarregistret till exempel i samband med de s.k. specifikationsundersökningar som görs inom Företagens ekonomi (FEK) eller som specialundersökningar vid sidan av FEK.
  • Skolverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag att redovisa för regeringen hur verksamhetsstatistiken fr.o.m. 2011 ska publiceras så att de alternativa utförarnas verksamhet särskild framgår. I förekommande fall ska myndigheterna också beskriva vilka nya undersökningar som bör genomföras för att statistiken över alternativa utförare ska bli jämförbar med verksamhetsstatistiken över kommunal verksamhet i egen regi.

Förslag i kapitel 8 Ny och förbättrad kommunal personalstatistik

  • De statistikansvariga myndigheterna ges i uppdrag att redovisa personalstatistik över kommunsektorn under en ny och för de olika statistikmyndigheterna gemensam rubrik Kommunal per-sonalstatistik. Avsikten med detta är att användarna ska ha tillgång till ett enhetligt sökbegrepp för personalstatistik över kommunsektorn oaktat vilken statistikmyndighet som publicerar statistiken. Vilken statistik som ska redovisas under denna rubrik beslutas av respektive statistikansvarig myndighet. Statistikmyndigheterna ska 2010 informera regeringen om vilken statistik som kommer att publiceras under rubriken.
  • SCB ges i uppdrag att förbättra arbetsställeindelningen och därtill anknutna näringsgrenskoder för kommuner och landsting till stöd för deras insändning av kontrolluppgifter över anställda till Skatteverket 2010. I uppdraget ingår att tillsammans med SKL analysera den redovisning av arbetsställe som i dag lämnas av kommunerna och landstingen, samt hur denna redovisning används av dem själva. Kontrolluppgifterna är en grundläggande del i SCB:s sysselsättningsregister och genom förbättrade

arbetsställeuppgifter kan verksamhetsindelad personalstatistik tas fram med högre kvalitet.

  • SCB ges i uppdrag att fr.o.m. verksamhetsåret 2010 löpande publicera övergripande kommunal personalstatistik innefattande all personal sysselsatt i kommunalt finansierad verksamhet efter personalens kön, ålder, yrke, befattning och utbildning nedbruten på näringsgren/verksamhet, sektor och kommun och landsting. Redovisningen ska delas upp på egen personal respektive på personal som är anställd hos alternativa utförare.

Förslag i kapitel 9 Modern teknik för datafångst från kommuner och landsting

  • En delegation, som ges formen av en kommitté, bildas för att realisera ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken. I delegationen ges regeringen, statistikmyndigheterna, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och personer med särskild kompetens representation. Delegationen ska ha ett beredande kansli. Delegationens uppdrag är att precisera de egenskaper som det samlade systemet ska ha med avseende på statistikmyndigheternas och uppgiftslämnarnas behov, att formulera behoven i en funktionell kravspecifikation för teknisk upphandling med utgångspunkt från den här presenterade konceptuella systembeskrivningen, samt att föreslå huvudmannaskap för systemets upphandling, utveckling, implementering, drift och förvaltning.

Konsekvenser och finansiering

Mina förslag avses leda till att en sammanhållen kommunstatistik publiceras och utvecklas samordnat mellan kommunstatistikens intressenter inom kommunsektorn, inom staten och dem emellan. Den ekonomiska statistiken över kommunerna förenklas och blir mer användbar, ny statistik över alternativa utförare och kommunalt finansierad personal redovisas och ny teknik används för enklare uppgiftsinsamling. Totalt sett minskar uppgiftslämnarbördan för kommuner och landsting till följd av mina förslag, medan alternativa utförare kan väntas få ökad uppgiftslämnarbörda genom kompletterande insamlingar.

Den sammanlagda kostnaden för mina förslag är 19,1 miljoner kronor varav 7,1 miljoner kronor är engångskostnader. Av den årliga kostnaden på 12 miljoner kronor finansieras 5 miljoner kronor genom omfördelning av befintliga anslagsmedel. Detta innebär att 7 miljoner kronor är nya medel för årliga kostnader. Nettoeffekten på statsbudgeten av mina förslag blir därmed 14,1 miljoner kronor, varav drygt hälften är engångskostnader. En detaljerad redovisning över kostnaderna finns i kapitel 10 Konsekvenser och finansiering.

1. Uppdraget

1.1. Utredningens direktiv

Intresset för och användningen av den statistik som samlas in om kommunernas och landstingens verksamhet ökar. På nationell, lokal och EU-nivå ställs allt högre krav på att uppföljning och analys av kommunsektorn ska kunna ske snabbt och med hög kvalitet på underlagen. Utvecklingen mot alltfler valsituationer vid bruk av kommunal service understryker kraven på bättre information.

Staten har ett övergripande ansvar för hela den offentliga sektorn och därmed för att statistik om förhållanden som rör ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting finns tillgänglig. Regeringen har därför tillkallat en särskilt utredare (Dir. 2007:146, Bilaga 1) med uppdraget att föreslå åtgärder avseende:

  • innehållet i räkenskapssammandraget för kommuner och landstingens ekonomibokslut, bl.a. vad gäller verksamhetsindelning och indelning i kontogrupper
  • ansvarsfördelning för räkenskapssammandragen mellan Statistiska centralbyrån (SCB) och statliga sektorsmyndigheter
  • personalstatistik i kommunsektorn
  • insamling av ekonomisk statistik och personalstatistik från kommunalt finansierad verksamhet som bedrivs av andra utförare än kommuner och landsting
  • arbetet med kvalitetsfrågor vid statistikinsamling från kommuner och landsting
  • tidigare publicering av statistikuppgifter från kommuner och landsting
  • modernare metoder för insamlingen av statistik från kommunsektorn.

1.2. Utredningens organisation och genomförande

Utredningen har hållit sju protokollförda möten med experterna och de sakkunniga och löpande fört dialog med uppdragets intressenter. De sakkunniga har särskilt beretts tillfälle att nära följa utredningsarbetet.

Ett flertal uppdrag har genomförts till stöd för utredningen:

  • Kommunforskning i Västsverige (KFi) har gjort en forskningsöversikt avseende kommunal styrning och dess informationsbehov (Bilaga 2)
  • Statistiska centralbyrån har utfört två uppdrag, dels en analys till grund för ett nytt Räkenskapssammandrag för kommuner (RS) (Bilaga 4), och dels en beskrivning av hur ett särskilt register över alternativa utförare av kommunala tjänster kan inrättas (Bilaga 7)
  • Sveriges Kommuner och Landsting har gjort en översyn av kommunernas och landstingens behov av uppgifter från räkenskapssammandragen utifrån ett jämförelseperspektiv (Bilaga 5)
  • Ensolution AB har gjort en pilotstudie om hur Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) kan besvaras med stöd av verksamhetsstatistik (Bilaga 6)
  • Ontrax AB har genomfört en förstudie avseende modern teknik för statistikinsamling (Bilaga 8)

En användarstudie avseende kommunstatistikens nytta och användbarhet i form av en enkät på internet till kommun-, ekonomi-, utbildnings- och socialcheferna i alla kommuner har genomförts (Bilaga 3).

Hjälpmedelsinstitutet har tillställt utredningen en skrivelse om de statistikbehov som finns inom hjälpmedelsområdet (Bilaga 9).

Utredningen har hållit ett seminarium med särskilt inbjudna deltagare där inledningsanföranden hölls av docent Sven Siverbo, Kommunforskning i Västsverige (KFi) och Handelshögskolan i Göteborg, och Martin Olauzon, tidigare huvudsekreterare i Ansvarskommittén.

Diskussioner har förts med anknytande utredningar, främst Förvaltningsutredningen (Dir. 2006:123) och Socialtjänstdatautredningen (Dir. 2007:92), och de avslutade utredningarna Ansvarskommittén och Att styra staten. Överläggningar har även skett med Statskontoret samt med Finansdepartementet och Socialdepartementet.

1.3. Betänkandets disposition

I kapitel 2, Användningen av statistik om kommuner och landsting, beskrivs översiktligt de viktigaste producenterna och användarna av statistiken över kommunsektorn. I kapitlet introduceras också begreppet ’kommunstatistik’ för den statistik som tas fram över kommunernas och landstingens ekonomi och verksamhet som följer av, och återverkar på, kommunala beslut och aktiviteter. Påföljande kapitel 3, Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet, tar upp kommunstatistiken inom det statistiska systemet i stort. I kapitel 4 Brister i samverkan och samordning lägger jag fram den idémässiga grunden för förslagen i efterföljande kapitel: I kapitel 5 Utvecklad samverkan och samordning föreslår jag att kommunstatistiken utvecklas bl.a. genom organisatoriska åtgärder för ökad samordning på regerings- och myndighetsnivå samt partsgemensamma åtgärder för förbättrad samverkan mellan staten och kommunsektorn. I de tre därefter följande kapitlen föreslår jag Förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken i kapitel 6, Ny och förbättrad statistik om alternativa utförare i kapitel 7 samt Ny och förbättrad kommunal personalstatistik i kapitel 8. Förutsättningarna för att införa modern teknik för datafångst från kommuner och landsting tas upp i kapitel 9. I det avslutande kapitlet 10 beskrivs de effekter som förslagen väntas ha efter genomförande och vad de beräknas kosta.

Ett särskilt yttrande redovisas efter kapitel 10. Betänkandets nio bilagor som huvudsakligen består av redogörelser för uppdrag är som sådana fristående, men i betänkandet refereras också fortlöpande till de olika bilagorna.

2. Användningen av statistik om kommuner och landsting

2.1. Avgränsning av begreppet kommunstatistik

Officiell och annan statistik redovisas ofta indelad efter geografi, sektor och bransch. Väl fungerande indelningar ökar statistikens användbarhet genom att anpassa den statistiska informationen till förhållanden som stämmer överens med hur beslut fattas av företag, myndigheter och medborgare. Det finns ett mycket stort antal indelningar av statistiken, och de statistikansvariga myndigheterna utvecklar och anpassar dessa löpande.

Många olika användare och intressen behöver regionalt redovisad statistik vilket gör att statistik som beskriver förhållanden i kommuner och landsting är en av de vanligaste indelningarna av statistik. Kommunerna är en nivå i den geografiska hierarkin fastighet – församling – kommun – län – riket. Kommun är också en administrativ enhet som sammanfaller med den geografiska indelningen. All statistik som redovisas på kommunnivå är inte därmed kommunstatistik i den mening som jag här använder detta begrepp. Med kommunstatistik menar jag främst sådan statistik som tas fram av de statistikansvariga myndigheterna och andra över kommunernas och landstingens ekonomi och verksamhet som följer av, och återverkar på, kommunala beslut och aktiviteter. Kommunstatistik är alltså sådan statistik som hör samman med kommuner och landsting som administrativa enheter och som redovisas med kommunal indelning.

Kommunala beslut och aktiviteter har två sorters upphov: obligatoriska uppgifter som staten ålagt kommuner och landsting, samt frivilliga uppgifter som kommuner och landsting själva åtagit sig. Alla typer av uppgifter är förenade med kommunala beslut och påföljande aktiviteter som i form av kommunal verksamhet ska styras, följas upp och utvärderas. Officiell och annan statistik är en

viktig källa för detta. Under rubrikerna ’ekonomisk statistik’ och ’verksamhetsstatistik’ samlar statliga myndigheter, och i viss utsträckning också Sveriges Kommuner och Landsting, in och publicerar statistik för dessa ändamål. Mina förslag avser denna statistik som i betänkandet hanteras med den samlande benämningen ’kommunstatistik’.

I detta kapitel gör jag en övergripande beskrivning av hur kommunstatistiken redovisas och används i dag utifrån denna avgränsning av ’kommunstatistik’.

2.2. Sveriges officiella statistik

I Lag om den officiella statistiken (SFS 2001:99) föreskrivs att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning och att den därvid ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Av den kompletterande Förordningen om den officiella statistiken (SFS 2001:100) framgår vidare att också annan statistik än officiell får framställas på grundval av sådana uppgifter som samlats in för att göra officiell statistik, att statistikmyndigheterna i föreskrifter beslutar om verkställigheten av statistiken samt att regeringen beslutar om för vilka ämnes- och statistikområden det ska finnas officiell statistik. Den statistikansvariga myndigheten beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen.1

Huvuddelen av kommunstatistiken finns inom ämnesområdena hälso- och sjukvård, offentlig ekonomi, socialtjänst, utbildning och forskning samt arbetsmarknad. Varje ämnesområde omfattar ett flertal statistikområden som vardera tilldelats en statistikansvarig myndighet.2 De statistikansvariga myndigheterna för dessa områden är Socialstyrelsen, Skolverket och Statistiska centralbyrån samt Medlingsinstitutet som tillsammans med SCB är ansvarig för arbetsmarknadsstatistiken. Vidare är Statens Kulturråd ansvarig för statistik inom kulturområdet och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) för statistik om transporter.

1 Statistikmyndigheterna samlar också in och redovisar annan statistik som behövs för att följa upp verksamheten eller med anledning av regeringsuppdrag förutom den officiella statistiken. ’Statlig statistik’ omfattar således mer statistik än den som har beteckningen Sveriges officiella statistik. 2 Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2008. Rådet för den officiella statistiken. SCB 2009.

Statistik över kommunsektorn. Utdrag från Förteckning över ämnesområden, statistikområden, statistikprodukter och statistikansvariga myndigheter 31 december 2008 Amnesområde Statistikområde Produktnamn Statistik- ansvar

Arbets- marknad

Löner och arbetskostnader

Lönestrukturstatistik (landstingskommunal resp. primärkommunal), Konjunkturstatistik (kommuner resp. landsting), Konjunkturlöner (privat och offentlig sektor)

Medlings- institutet

Arbets- marknad

Sysselsättning, Lönesummor

Kortperiodisk sysselsättningsstatistik, lönesummor, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik, Kontrolluppgiftsbaserad lönesummestatistik

Statistiska centralbyrån

Hälso- och sjukvård

Dödsorsaker Dödsorsaker

Hälso- och sjukvård

Hälsa o sjukdomar Aborter, Amning, Cancer, Graviditeter, förlossningar o nyfödda barn, Sjukdomar i sluten vård, Skador o förgiftningar behandlade i sluten vård, Hjärtinfarkter, Fosterskador o kromosonavvikelser, Läkemedelsstatistik

Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvård Hälso- och sjukvårdspersonal

Social- styrelsen

Kultur och fritid Bibliotek Folkbiblioteksstatistik, Skolbiblioteksstatistik, Kulturmiljövård, Museer, Samhällets kulturutgifter

Statens kulturråd

National- räkenskaper

National- räkenskaper

Nationalräkenskaper (detaljerade årsberäkningar, kvartal och preliminära årsberäkningar) Regionalräkenskaper, Satelliträkenskaper för hälso- och sjukvård, Utgifter för det sociala skyddet i Sverige och Europa samt utgifternas finansiering

Offentlig ekonomi Finanser för den

kommunala sektorn

Kommunalskatterna, Kommunernas och landstingens finansiella tillgångar och skulder, Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, Offentligt ägda företag, Kvartalsutfall för kommuner och landsting, Finansiärer och utförare inom vården, skolan och omsorgen, Årsbok för Sveriges kommuner,

Offentlig ekonomi Taxering Taxeringsutfallet

Statistiska centralbyrån

Socialtjänst Individ- och

familjeomsorg

Familjerätt, Insatser för vuxna med missbruksproblem, Ekonomiskt bistånd (årsstatistik o kvartalsstatistik), Kommunal familjerådgivning, Missbrukarvård enligt LVM, Insatser för övriga vuxna, Insatser för barn och unga (mängduppgifter), Insatser för barn och unga enligt SoL och LVU

Socialtjänst Stöd o service, funktions- hindrade

Funktionshindrade personer - insatser enligt LSS

Socialtjänst Äldre- och

handikappomsorg

Äldre - vård och omsorg (Kommunala insatser) Funktionshindrade personer (Kommunala insatser)

Social- styrelsen

Transporter och kommunikationer

Kollektivtrafik, samhällsbetalda resor

Färdtjänst och riksfärdtjänst

Statens institut för kommunika- tionsanalys

Amnesområde Statistikområde Produktnamn Statistik- ansvar

Utbildning och forskning

Skolväsende och barnomsorg

Grundskolan (slutbetyg, elever per 15 oktober), Gymnasieskolan (slutbetyg, elever per 15 oktober, Sökande och intagna), Komvux (elever, kursdeltagare och utbildningsresultat), Kostnader för förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning, Svenskundervisning för invandrare (elever, kursdeltagare, utbildningsresultat), Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (elever per 15 oktober), Sär- och specialskolan (elever per 15 oktober), Registret över pedagogisk personal (lärarregistret), Ämnesprov årskurs 9: resultat, Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (barn och personal per 15 oktober), Elever i kompletterande utbildningar

Statens skolverk

Källa: Sveriges officiella statistik årlig rapport 2008. Rådet för officiell statistik. SCB.

De statistikansvariga myndigheterna meddelar inför varje verksamhetsår vilka statistikprodukter som ska ingå i deras statistikområden till Rådet för den officiella statistiken (ROS). Av Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande av officiell statistik3 framgår att varje statistikansvarig myndighet ska upprätta beskrivningar av statistiken som också omfattar en kvalitetsdeklaration. Den officiella statistiken ska offentliggöras så snart den är framställd och den statistikansvariga myndigheten avgör när statistiken är av sådan kvalitet att den kan offentliggöras. En lika behandling av användarna förutsätter att statistiken blir tillgänglig för alla användare vid samma tidpunkt. När officiell statistik görs tillgänglig ska den enligt lagen om den officiella statistiken vara försedd med beteckningen Sveriges officiella statistik (SOS) eller den symbol som finns för officiell statistik. Den statistikansvariga myndigheten ska redovisa uppgifter över planerade offentliggöranden av officiell statistik. Rådet för officiell statistik sammanställer en årlig publiceringsplan.

Statistiska centralbyrån publicerar officiell statistik dels på sin webbplats i tabellform och i Statistiska meddelanden (SM) för respektive statistikprodukt och ämnesområde, som ger en beskrivning av statistiken och dess huvudsakliga resultat, dels i årsböcker och andra mer övergripande sammanställningar över utvecklingen inom ett visst område. Statistiken redovisas även i SCB:s statistikdatabas som ger möjligheter till egna uttag av tabeller, diagram och redovisningsgrupper.

3 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik. SCB-FS 2002:16.

Skolverket publicerar den officiella statistiken per verksamhetsform och skolform. Statistiken publiceras i tabeller på riksnivå, länsnivå, kommunnivå och för special-, grund- och gymnasieskolan även på skolnivå. Tabellerna kompletteras med beskrivande texter som lyfter fram de viktigaste resultaten. Statistiken redovisas också i Skolverkets databaser SIRIS, SALSA och databasen för jämförelsetal.4

Socialstyrelsen klassificerar sin utgivning i olika dokumenttyper, varav en del är statistik. Statistik innebär att rapporten innehåller sifferuppgifter som beskriver läge, tillstånd och/eller utveckling. Viss statistik ingår i Sveriges officiella statistik (SOS) och är då indelad i tre serier: Socialtjänst, Hälsa och sjukdomar och Hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen presenterar statistiken i olika kategorier: dels Sveriges officiella statistik där endast den officiella statistiken presenteras för olika statistikprodukter, dels för respektive ämne, där den publicerade statistiken är sorterad efter ämne såväl officiell som annan statistik, dels i statistikdatabaser där egna uttag kan göras.

2.3. Finanser för den kommunala sektorn – Räkenskapssammandrag för kommuner och för landsting

Inom statistikområdet Finanser för den kommunala sektorn publiceras statistik över kommunernas tillgångar och skulder, resultat, verksamhetskostnader, kommunalskatter, kommunägda företag m.m. Statistikområdet ger en samlad bild av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning det senaste året och över längre tid. Den största statistikprodukten inom området är Räkenskapssammandraget för kommuner och landsting (RS) som detaljerat redogör för kommunernas och landstingens kostnader både totalt och för ett stort antal verksamheter. RS samlas in i två steg, dels Steg 1 som samlas in i februari och som omfattar det preliminära bokslutet från föregående år, dels Steg 2, som samlas in senare

4 Databas SIRIS = Skolverkets Internetbaserade resultat- och informationssystem. SALSA är ett analysverktyg för kommuners och skolors samlade betygsresultat i ett riksperspektiv.

under våren och omfattar det definitiva bokslutet med specificeringar bl.a. på olika verksamheter.5

Räkenskapssammandraget Steg 2 samlas in med elektroniska blanketter gjorda i Microsoft Excel.6 Särskilt RS-blanketten för kommuner är mycket stor med komplexa inre kontroller och samband mellan blankettens olika delar. Utöver resultaträkning och balansräkning finns för kommunerna avdelningar i blanketten för redovisning av olika slags kostnader och intäkter avseende driftredovisning, specificering av driftredovisning och motpartsredovisning, investeringsredovisning samt avdelningar för externa inkomster respektive externa utgifter. Avdelningarna är placerade i olika s.k. flikar i blanketten, dvs. i arbetsboken i Excel.

I Räkenskapssammandraget för landstingen är antalet avdelningar färre och består av resultaträkning och balansräkning, uppgifter från driftredovisningen, specificering av driftredovisningen, investeringsredovisning, motpartsredovisning och samt en avdelning för kapitaltjänstkostnader.

2.4. Nationalräkenskaperna (NR)

Den offentliga sektorn står för närmare 30 procent av Sveriges bruttonationalprodukt (BNP) sett till konsumtionen varav kommunsektorn står för en betydande del. Det är därför av stor vikt att SCB får ett bra statistikunderlag från kommuner och landsting när deras bidrag till BNP ska beräknas enligt NR7. NR-beräkningar följer FN-rekommendationerna för nationalräkenskaper, System of National Accounts (SNA) och den europeiska tillämpningen Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS95 – Council Regulation (EC) No 2223/96).

För att SCB ska kunna följa de internationella regelverken görs ett stort antal beräkningar. De beräkningar som utgår från kommunstatistik är i huvudsak reala och finansiella räkenskaper. De

5 Ekonomiska uppgifter om kommunernas ekonomi har samlats in sedan 1874. SCB samlade in landstingens räkenskapssammandrag t.o.m. räkenskapsåret 1972 varefter Landstingsförbundet samlat in uppgifterna. Efter 35 år på Landstingsförbundet/ Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) är insamlingen fr.o.m. 1 januari 2008 tillbaka hos SCB. 6 Kommuner och landsting är skyldiga att lämna uppgifter till den kommunala finansstatistiken enligt författning SCB-FS 2007:19, Statistiska centralbyråns föreskrifter om uppgifter till statistik om kommunernas och landstingens årliga bokslut, Räkenskapssammandraget. 7 SCB. De svenska nationalräkenskapernas (NR:s) statistiska system. Bakgrundsfakta till Ekonomisk statistik. 2007:5.

reala beräkningarna innehåller beräkningar av konsumtionsutgifter och sektorräkenskaper. Konsumtionsberäkningarna kan förenklat sägas vara det som används när den offentliga sektorns bidrag till BNP:s användningssida fastställs. Sektorräkenskaperna beräknas utifrån kostnader och intäkter som sedan resulterar i ett finansiellt sparande. Konsumtions- och sektorberäkningarna görs både för år och för kvartal. De årliga beräkningarna inkluderar en preliminär och en definitiv beräkning, ändamålsberäkning samt produkträkenskaper. De omfattar även regionala beräkningar, beräkningar av det sociala skyddet (ESSPROS), Hälsoräkenskaper (SHA) och Turistkontot.

De finansiella räkenskaperna resulterar i ett finansiellt sparande beräknat utifrån förändringar i stockuppgifter (balansräkningsuppgifter) och dessa beräkningar görs på år och per kvartal.

Det finns också en rad internationella rapporteringar som ska levereras till bl.a. EU och OECD, också enligt särskilda regelverk. En viktig rapportering för medlemsländer inom EU är den för Excessive Deficit Procedure (EDP) som sker två gånger per år (Council Regulation (EC) No 3605/93). Syftet med den rapporteringen är att bedöma om Sverige uppfyller konvergenskriterierna enligt Maastrichtöverenskommelsen.

2.5. Finansdepartementets prognoser

Finansdepartementets prognoser avseende kommunsektorn baseras bland annat på SCB:s beräkning av kommunal konsumtion, investeringar och finansiellt sparande enligt NR. Dessa beräkningar görs på SCB:s kvartalsundersökningar av kommunernas och landstingens ekonomi, vilka tidsmässigt fungerar relativt väl för det löpande prognosarbetet under året. Kvartalsundersökningarna är urvalsundersökningar och stäms av mot den årliga bokslutsstatistik för kommuner och landsting som samlas in genom Räkenskapssammandraget för kommuner respektive landsting (RS). Det är inte förrän vid årets tredje kvartalsundersökning som det senast föregående årets RS finns för denna avstämning, vilket är cirka tre månader för sent mot vad som behövs för Budgetpropositionen (BP). I dag utgörs prognosunderlaget till BP i augusti huvudsakligen av ”NR-snabben”, dvs. den preliminära NR-beräkningen av 2:a kvartalet.

2.6. Konjunkturinstitutet

Konjunkturinstitutet (KI) tar fram prognoser som används som beslutsunderlag för den ekonomiska politiken i Sverige samt analyserar den ekonomiska utvecklingen både i Sverige och internationellt med anknytning till detta. Fyra gånger per år publicerar KI rapporten ’Konjunkturläget’ som är statistik i form av utfalls- och prognosdata över den svenska och internationella ekonomins utveckling. Publiceringen sker såväl på Internet som i tryckt form. De flesta uppgifterna är på årsbasis och prognoserna sträcker sig i allmänhet 2−3 år framåt i tiden. En del i rapporten Konjunkturläget avser offentliga finanser och omfattar 11 tabeller i tidsserier från 1993. Kommunsektorns finanser särredovisas i en tabell över det finansiella sparandet för primärkommuner och landsting samt inkomster och utgifter av olika slag. Uppgifterna bygger på officiell statistik och prognossiffrorna uppdateras fyra gånger per år i anslutning till publicering av Konjunkturläget. Siffermaterialet publiceras tre gånger per år som tryckt publikation med titeln ”Analysunderlag”.8

2.7. Regeringens skrivelse till riksdagen

I en årlig skrivelse lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen de senaste åren av kommunsektorns andel i samhällsekonomin, resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen samt utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn och baseras i första hand på uppgifter från den officiella statistiken om kommunernas finanser och på NR.

Skrivelsen beskriver även utvecklingen i kommunala verksamheter, i första hand för de obligatoriska verksamheterna skola, vård och omsorg, i relation till de nationella mål som riksdagen och regeringen har formulerat. Redovisningen grundas på officiell statistik och görs för respektive verksamhetsområde och dess delområden på riksnivå samt med indelning enligt SKL:s kommungrupper.

8 www.konjunkturinstitutet.se/statistik 2009-01-07.

Publiceringen av skrivelsen sker i början på april året efter verksamhetsåret vilket innebär att de årtal som redovisas kan variera mellan olika statistikområden, bl.a. beroende på när den officiella statistiken finns tillgänglig. Finansdepartementet använder sig av RS Steg 1, dvs. statistiken över det preliminära bokslutet, för detta arbete. I skrivelsen 2007/08:102 skriver regeringen

Det finns i skrivande stund inte fullständiga uppgifter publicerade om kommunernas och landstingens ekonomi avseende 2007, varför redovisningen delvis är begränsad t.o.m. 2006. Redovisningen görs utifrån ett femårsperspektiv. Om uppgifter för 2007 finns publicerade redovisas perioden 2003–2007, i annat fall redovisas perioden 2002–2006.9

2.8. Kommunalekonomisk utjämning

Syftet med den kommunalekonomiska utjämningen är att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva sin verksamhet. I detta utjämningssystem görs årliga beräkningar för dels kommuner, dels landsting. Utjämningen består huvudsakligen av en inkomstutjämning som används som instrument för överföring av generella statliga bidrag till kommunsektorn samt av en kostnadsutjämning som syftar till att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader.

För de verksamheter och kostnadsslag som omfattas av kostnadsutjämningen beräknas för varje kommun och landsting en standardkostnad enligt gällande beräkningsmodeller10. Beräkningarna grundas på i huvudsak officiell statistik från SCB (ekonomiska uppgifter från Räkenskapssammandrag för kommuner resp. landsting, befolkning, sysselsättning m.m.) och andra statistikansvariga myndigheter såsom Skatteverket (skatteunderlag), Skolverket (verksamhetsstatistik), Socialstyrelsen (verksamhetsstatistik) med flera. Underlag avseende anslag och uppräkningsfaktorer hämtas in från Regeringskansliet/finansdepartementet. Uppgifter från RS används för nivåbestämningar av standardkostnaderna på riksnivå, dels så att den riksgenomsnittliga standardkostnaden ligger på rätt

9 Regeringens skrivelse 2007/08:102. Utveckling inom den kommunala sektorn. 2008. 10 För 2009 beräknas standardkostnader för 10 delmodeller: Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, Förskoleklass och grundskola, Gymnasieskola, Individ- och familjeomsorg, Barn och ungdomar med utländsk bakgrund, Äldreomsorg, Befolkningsförändringar, Bebyggelsestruktur, Löner, Kollektivtrafik. För landstingen beräknas standardkostnader för Hälso- och sjukvård, Befolkningsförändringar, Löner samt Kollektivtrafik. SCB. Kommunalekonomisk utjämning och utjämning av LSS-kostnader.

nivå, dels så att storleksförhållandena mellan delmodellerna ska stämma.

LSS-utjämningen11 är ett särskilt system för kostnadsutjämning mellan kommuner för LSS-verksamhet vid sidan av den kommunalekonomiska utjämningen. Beräkningar för ett visst utjämningsår görs minst två gånger per år under året före utjämningsåret, dels en gång i september då preliminärt utfall redovisas, dels i december då utfall redovisas. Utfallet i december är underlag för Skatteverkets preliminära beslut om bidrag och avgifter. Om en kommun eller ett landsting påtalar ”brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslutet” kan beräkningar göras en tredje gång för samma utjämningsår (reviderat utfall).

I beräkningarna av underlaget för LSS-utjämningen hämtas uppgifter om antalet LSS-insatser från Socialstyrelsens årliga statistik medan uppgifter om kostnader för LSS hämtas från SCB:s Räkenskapssammandrag för kommuner. Från RS hämtas uppgifter dels på riksnivå för beräkning av riksgenomsnittliga och totala kostnader, dels på kommunnivå som underlag för beräkning av kostnadsskillnader på grund av skillnader i behov av stöd och service. Eftersom RS-uppgifterna gäller för verksamhetsåret två år före utjämningsåret, görs uppräkning till utjämningsåret med hjälp av nettoprisindex (NPI).

För att beräkningarna i utjämningssystemen ska bli så tillförlitliga som möjligt är det viktigt att statistiken som ligger till grund för beräkningsunderlaget svarar mot de krav på kvalitet och tillgänglighet som gäller för den officiella statistiken.

Regelverket för den kommunalekonomiska utjämningen finns i lag (SFS 2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, och regelverket för LSS-utjämning i lag (SFS 2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade.

2.9. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) publicerar övergripande rapporter över läget och utvecklingen i kommunsektorn. I de ekonomirapporter som redovisas två gånger per år ger SKL sin bedömning av den aktuella ekonomiska situationen och utvecklingen under de kommande åren för kommuner och landsting. Som

11 Utjämning för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

underlag för bedömningarna utgår SKL från uppgifter från Räkenskapssammandrag för kommuner respektive landsting tillsammans med officiell statistik avseende Sveriges ekonomi, befolkning, arbetsmarknad samt verksamhetsstatistik för de kommunala verksamheterna.

SKL publicerar även med jämna mellanrum mer långsiktiga analyser av behov och resurser för kommunsektorns verksamhet. Betydelsen av en sammanhängande kommunstatistik påvisas till exempel i SKL:s analys av välfärdens utveckling där uppmätta samband tillsammans med en framtidsbedömning av faktorer som historiskt haft betydelse skapar en bas för prognoser. Analyser av utvecklingen som spänner över längre tidsspann används som underlag för prognoser av framtidens resursbehov. Brister i statistiken, särskilt tillförlitliga och sammanhängande uppgifter om hur kommunernas och landstingens kostnader för olika verksamheter har utvecklats, försvårar bedömningen av framtidens behov och resurser inom den offentligt finansierade välfärden12.

Sveriges Kommuner och Landsting publicerar också regelbundet rapporter som bygger på kommunstatistik från SCB, Socialstyrelsen, Skolverket och SKL över läget och utvecklingen för de verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för. Exempel på sådana rapporter är Statistik om hälso- och sjukvården, Regional utveckling – verksamhet och ekonomi i landsting och regioner, Svensk sjukvård i internationell jämförelse, Äldreomsorg och hälso- och sjukvård under 1990-talet, Aktuellt om skola och förskola samt rapporter över Kommunal personal respektive Landstingsanställd personal.

2.10. Publicering av nyckeltal

Stora delar av kommunstatistiken publiceras också i form av nyckeltal eller jämförelsetal som ett komplement till den reguljära statistikredovisningen. I sådana nyckeltal normeras värdet på ett sådant sätt, till exempel ”per invånare”, ”per invånare 65 år och äldre”, ”per elev”, att uppgifterna kan jämföras på lika villkor mellan kommunerna.13 Publiceringen skedde tidigare främst i tryckt form medan den numera vanligen sker i databaser som är

12 Välfärdsmysteriet? Kommunsektorns utveckling 1980−2005. Per-Lennart Börjesson. Sveriges kommuner och landsting. 2008. 13 Begreppen nyckeltal och jämförelsetal används i det följande synonymt.

tillgängliga på internet. De första publikationerna med jämförelsetal kom i slutet på 1980-talet i serien Kommunala jämförelsetal som gavs ut av Svenska kommunförbundet. År 1988 kom Jämförelsetal för barn- och äldreomsorg som tagits fram av Svenska kommunförbundet och den första utgåvan av Vad kostar verksamheten i Din kommun jämfört med andra kommuner, som producerades av Kommunförbundet och SCB. Jämförelsetal för Skolväsendet publicerades 1989 i ett samarbete mellan Svenska kommunförbundet, Skolöverstyrelsen och SCB.

De statistikansvariga myndigheterna tillhandahåller jämförelsetal grundade på den statistik de samlat in från kommuner inom sitt verksamhetsområde. Skolverket redovisar sina jämförelsetal i Jämförelsetal för skolhuvudmän. Socialstyrelsen redovisar Jämförelsetal för socialtjänsten och i Äldreguiden. Statistiska centralbyrån redovisar dels, tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting, jämförelsetal från Räkenskapssammandragen i Vad kostar verksamheten i Din kommun (VKV) och dels jämförelsetal för kommuner och landsting grundade på officiell statistik och beräkningar av utjämningssystemet i Årsbok för Sveriges kommuner.

Nyckeltal grundade på statistik från de statistikansvariga myndigheterna har också samlats i andra databaser utanför myndigheterna för att tillgodose särskilda syften. Bland annat har ett syfte varit att samla nyckeltal från olika sektorer och därigenom öka tillgängligheten och möjligheterna att enkelt göra sektorsövergripande beskrivningar och jämförelser av kommuner och landsting. Ett annat syfte har varit att för en begränsad samling nyckeltal inom sektorn också kunna använda vissa analysverktyg som är inbyggda i databasen. SKL:s databas WebOr är det tidigaste exemplet på en sådan samling av jämförelsetal för verksamheter som bedrivs av kommuner, och omfattar såväl jämförelsetalen i Vad kostar verksamheten i Din kommun som nyckeltal från andra insamlingar om de kommunala verksamheterna. SKL, som tidigare svarade för största delen av statistikinsamlingen för hälso- och sjukvården, publicerar också såväl statistikuppgifter som jämförelsetal från den officiella statistiken och från olika kvalitetsregister i databasen Sjukvårdsdata i fokus.

Kommundatabasen, som drivs av Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA), samlar i dag dels drygt 250 nyckeltal som bygger på officiell statistik för alla kommuner och landsting, dels cirka 400 nyckeltal under utveckling som bygger på uppgifter från olika projekt i kommuner och landsting som med hjälp av statistik

belyser kvalitet och resultat inom verksamheten. Nyckeltalen under utveckling finns inte alltid för alla kommuner/landsting eller i tidsserier. Nyckeltalen från de två delarna kan redovisas i samma diagram eller tabell.

De uppgifter som redovisas i form av nyckeltal eller jämförelsetal är inte självklart officiell statistik även om de i många fall bygger på uppgifter som är officiell statistik. Det är bara den statistikansvariga myndigheten som har rätten att sätta beteckningen Officiell statistik på de uppgifter som redovisas. En användare har inte rätt att sätta beteckningen Sveriges officiella statistik på en statistisk storhet som vidarebearbetats av användaren.14Nyckeltal är beräknade statistiska storheter eftersom en statistikuppgift dividerats med en annan. De nyckeltal som redovisas under liknande namn, t.ex. kostnader per invånare för skolan, kan också skilja sig åt mellan olika databaser genom att olika delverksamheter räknats in i begreppet skolan eller att olika kostnadsbegrepp används. Tydliga definitioner är därför av största vikt eftersom enskilda kommuner och landsting i sina jämförelser med andra ofta använder nyckeltal av olika slag.

2.11. Öppna jämförelser

Öppna jämförelser har blivit ett samlingsnamn för statistik som presenteras med syfte att underlätta jämförelser inom kommuner och landsting. Rapporter om Öppna jämförelser inom Hälso- och sjukvården har tagits fram av Sveriges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen i samverkan. Sveriges Kommuner och Landsting har dessutom tagit fram rapporter med Öppna jämförelser inom Grundskola, Gymnasieskola, Äldreomsorg samt Trygghet och säkerhet.

I jämförelserapporterna strävar man efter att redovisa sådan statistik om verksamheterna som belyser verksamhetens kvalitet och resultat. I de Öppna jämförelserna om Hälso- och sjukvården publiceras därför ett stort antal nyckeltal på landstingsnivå från landstingens kvalitetsregister och från annan statistik som inte ingår i den officiella statistiken. Även de övriga Öppna jämförelserna omfattar statistik som finns på kommunnivå, åtminstone

14 Riktlinjer för beslut och omfattning av den officiella statistiken. Bilaga 7. Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2007.Rådet för den officiella statistiken. SCB. 2008.

för ett flertal kommuner, som kan ses som indikatorer på kvalitet och resultat av verksamheten.

Socialstyrelsen har i sitt uppdrag från regeringen också börjat utveckla öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre.15Utvecklingen av mått och nyckeltal till dessa jämförelser bedrivs i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting.

2.12. Jämförelseprojektet

Sveriges Kommuner och Landsting driver enligt uppdrag från regeringen ett treårigt projekt som fått namnet Jämförelseprojektet. Projektets primära syfte är att ta fram effektiva arbetsmodeller för kommunerna, där jämförelser i olika nätverk leder till praktiska förbättringar i verksamheterna. Inriktningen är också att finna samband mellan kostnader och kvalitet, vilket ökar kraven på samordning av ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik. Vidare är ambitionen att skapa en arbetskultur i kommunerna, där kontinuerliga jämförelser blir ett bestående inslag i deras förbättringsarbete.

Jämförelseprojektet bedrivs i form av lokala nätverk på kommunledningsnivå där varje nätverk omfattar sex till tio kommuner. Nätverken föreslås genomföra undersökningar inom minst två områden som exempelvis kan vara grundskola, äldreomsorg, tillgänglighet eller motsvarande per år. Vilka områden som ska undersökas bestäms av respektive nätverk. Det är också upp till varje nätverk att bestämma vilka kostnads- och kvalitetsmått som ska användas i undersökningarna. De mått som tas fram och kommer till användning i flera nätverk kan sedan fortsätta att utvecklas genom publicering i t.ex. Kommundatabasens del med nyckeltal under utveckling eller i Öppna jämförelser.

För landstingens del genomförs utvecklingsprogrammet ’Mäta för att leda’. Programmet som riktar sig till landstingens tjänstemannaledningar tar sin utgångspunkt i arbetet med Öppna jämförelser.

15 Öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre. Verksamhetens kvalitet. Lägesrapport. Socialstyrelsen. 2007.

2.13. Rådet för främjande av kommunala analyser

Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) är en ideell förening bildad av staten och Sveriges Kommuner och Landsting i samarbete. Rådets uppgift är att främja jämförelser mellan kommuner och landsting och främja analyser av kommuners och landstings verksamheter och förhållanden. Bland annat förvaltar och utvecklar RKA Kommundatabasen och medverkar i det nationella Jämförelseprojektet.

RKA publicerar också rapporter som visar hur nyckeltal kan användas för att belysa frågor av relevans för kommuner och landsting, och för att stödja uppföljningen av verksamheterna. Exempel på sådana rapporter är serien Skapa resultat med nyckeltal som publicerats i en övergripande metoddel samt separata tillämpningar för äldreomsorg, grundskola, gymnasieskola och förskola.

2.14. Forskning

Kommunstatistik bidrar med underlag till den kommunforskning som bedrivs vid landets universitet och högskolor. Forskningsanvändningen är också en stor utvecklingspotential för den officiella statistiken inom kommunsektorn som helhet och också inom de olika verksamhetsområdena. Den forskning inom kommunsektorn som avser kommuner och landsting som huvudmän sker oftast i anslutning till företagsekonomiska och samhällsvetenskapliga institutioner som t.ex. vid Institutet för kommunal ekonomi (IKE) vid Stockholms universitet eller i forskningsinstitut tillsammans med kommuner i området, t.ex. Kommunforskning i Västsverige (KFi), Kommunstrategiska studier (CKS) i Linköping och Rådet för Kommunal Ekonomisk Forskning och Utbildning (KEFU) i Lund.

En stor del av den forskning som använder kommunstatistik som utgångspunkt för mer fördjupade analyser gäller de olika kommunala verksamheterna, t.ex. vård, omsorg, och skola, men även forskning inom större politikområden som arbetsmarknad och nationalekonomi använder och bidrar därmed till att utveckla kommunstatistiken.

3. Ett kommunalt perspektiv på statistiksystemet

3.1. Kommunstatistik – ett samlande begrepp

Kommunstatistik i betydelsen insamling och redovisning av statistik med särskilt fokus på kommunsektorns styrning och uppföljning är inte i dag ett eget område inom det statliga statistiksystemet. Statistik som berör kommunala verksamheter redovisas separat för respektive sektor, t.ex. utbildning, omsorg, sjukvård, sysselsättning etc. där kommuner och landsting är en redovisningsnivå för sektorsstatistiken.1 Sektoriseringen av samhället genom en ur kommunal synvinkel svåröverskådlig statlig myndighetsstruktur diskuteras ingående av Ansvarskommittén med avseende på kommunernas och landstingens därigenom fragmenterade relation till staten. Sektoriseringen gör det svårt både att styra och att vara styrd.

Ansvarskommittén pekade på två huvudsakliga vägar för att förbättra statens styrning av kommuner och landsting: professionalisering och normering. Båda vägarna är nära kopplade till väl fungerande informationsförsörjning och kommittén föreslog att en särskild utredning borde tillsättas för att skapa denna. I argumenteringen skrev kommittén:

Vägledande bör då vara att det i framtiden ska finnas ett informationsunderlag som ger ett samlat perspektiv på den kommunala sektorns verksamheter snarare än den, ofullständiga och i stora stycken sektorsfärgade bild som står till buds i dag.2

1 Ett undantag är den samordnade kommunala finans- och fattigvårdsstatistik som enligt beslut av Kunglig Maj:t 1874 kommunerna är skyldiga att lämna till Tabellverket (Statistiska centralbyråns föregångare) på fastställda formulär. Dagens Räkenskapssammandrag för kommuner (RS) är en fortsättning på detta. 2SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation.

Jag instämmer i denna syn på hur statistiken över kommunsektorn borde vara beskaffad. I föregående kapitel, Användningen av statistik om kommuner och landsting, introducerade jag begreppet ’kommunstatistik’ till stöd för en övergripande genomgång av hur statistik om kommuner och landsting används. Där ges begreppet betydelsen statistik som följer av kommunernas och landstingens beslut och aktiviteter, men kommunstatistikens egenskaper i övrigt angavs inte. Genom att nu tillföra styrningsdimensionen kan ’kommunstatistik’ preciseras ytterligare:

Kommunstatistik är den statistik som beskriver kommunernas och landstingens verksamhet till stöd för nationell och lokal styrning och uppföljning.

Detta innebär att ”klassisk” sektorsstatistik mycket väl kan vara kommunstatistik, men också att sektorsstatistik inte fullt ut kan tillmötesgå styrningens behov av en sektorsövergripande bild av verksamheten och de beslutssituationer som kommunerna och landstingen står inför. Detta gäller både ur statens perspektiv och ur det lokala perspektivet. Behovet av sektorsövergripande information föranleds av att kommunsektorn är en sektor som ”går på tvärs” mot den statliga sektorsindelningen. Det kommunala beslutsfattandet sker i en ordning som inte följer den statliga indelningen varför kommunala vägval och prioriteringar måste stödjas av både sektorsinformation och av helhetsbilder.

Med denna betydelse hos begreppet ’kommunstatistik’ lägger jag i betänkandet ett antal förslag som syftar till att samordna och förena ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik från de olika sektorerna till en mer effektiv informationsförsörjning till stöd för kommunal styrning och uppföljning nationellt och lokalt.

I detta kapitel gör jag en genomgång av hur dagens statistik över kommunsektorn växt fram och var den står i dag i förhållande till en fullgången kommunstatistik.

3.2. Ökande informationsbehov kräver ny ordning för den statliga statistiken

Den reform av den statliga statistiken som genomfördes under första delen av 1990-talet avslutade en epok i den statliga statistikens historia som under tre decennier inneburit att SCB tagit

fram i princip all statlig statistik. I takt med välfärdsstatens allmänna utveckling från början av 1960-talet hade allt större satsningar gjorts för att tillgodose de olika användarnas behov av statistik. Finansieringen av den snabbt växande statliga statistiken blev därmed en central och svår fråga. SCB måste i varje anslagsframställan väga samhällets och användarnas nytta av olika statistikprodukter mot varandra för att inte ”spränga budgetramen”. Under 1980-talet ändrades därför beslutsordningen för SCB:s anslagsfinansiering så att statistik inte längre skulle vägas mot annan statistik, utan varje statistikgren skulle istället ställas i relation till andra verksamheter inom det sakområde som statistiken berörde. Fackdepartementen fick ett beredningsansvar för denna avvägning inom sakområdena.

Problemen med prioriteringar av den statliga statistiken kvarstod dock. År 1988 konstaterade en intern arbetsgrupp inom regeringskansliet att det i praktiken var mycket svårt att omprioritera mellan olika statistikområden. Såväl kontakterna inom regeringskansliet som med SCB upplevdes som krångliga och tidsödande. Ansvarsfördelningen mellan det dåvarande Civildepartementet, som SCB då sorterade under, och övriga departement var dessutom oklar. Samma år genomförde Riksrevisionsverket (RRV) en förvaltningsrevision av SCB:s verksamhet. I rapporten gör RRV den sammantagna bedömningen

att effektivitetsproblemen i den statliga statistikproduktionen bäst löses genom en förändrad arbets- och ansvarfördelning mellan SCB och övriga statliga myndigheter i riktning mot en ökad decentralisering av ansvaret för statistikens inriktning och innehåll.3

3.3. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken – statistikreformen 1992

1990 tillkallades en särskild utredare för att se över den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning. Enligt kommittédirektivet (Dir. 1990:68) skulle översynen leda dels till att användarna får ett större inflytande över statistikens inriktning och innehåll, dels till att styrningen och finansieringen av den statliga statistiken görs mer effektiv. Vidare angavs att den statliga

3 Uppgifterna är hämtade från: Ulf Jorner. Summa summarum. SCB:s första 150 år. SCB. 2008.

statistiken och annan offentlig statistik bör tillgodose både allmänhetens och samhällsorganens behov av information och kunskaper.

Utredningen framhöll särskilt följande behov som den statliga statistiken bör tillgodose:4

  • Statistiken ska tjäna som underlag för styrning av verksamheter, varvid användarna främst är regering och riksdagen, beslutande kommunala organ, statliga och kommunala myndigheter och institutioner, företag m.fl.
  • Statistiken ska beskriva samhället och ge underlag för samhällsdebatten, varvid de främsta användarna är politiker, massmedier, organisationer och allmänheten men även internationella organisationer och organ.
  • Statistiken ska ge underlag för forskning och utveckling i såväl offentlig som privat regi.
  • Statistiken ska kunna utgöra objektiv information som underlag för förhandlingar, branschbedömningar m.m. som annars skulle vara svår att framställa och få allmänt accepterad.

Mot bakgrund av förslagen i betänkandet av 1990 års statistikutredning att ”styrningen av statistikproduktionen delegeras så långt som möjligt till huvudansvarig myndighet” antog riksdagen hösten 1992 en principproposition som föreslog att den del av SCB:s statistik som har en huvudanvändare och som är starkt sektorsanknuten ska läggas ut på sektorsmyndigheterna medan SCB har kvar ansvaret för statistik som griper över flera sektorer och saknar entydig huvudanvändare, samt statistik där det finns partsintressen inblandade. SCB ska också svara för metodutveckling, statistisk samordning, samordnad publicering m.m.

3.4. Genomförande av statistikreformen 1992−1994

Riksdagen antog i allt väsentligt förslagen från statistikutredningen 1992 och en kommitté tillsattes för att genomföra förslagen. Kommittén gavs lämpligt nog benämningen Genomförandekommittén.

4 Effektivare statistikstyrning. Den statliga statistikens finansiering och samordning. SOU 1992:48. Betänkande av 1990 års statistikutredning. 1992.

Statistikansvariga myndigheter ges ansvar för officiell statistik

Efter en genomgång av den statliga statistikproduktionen föreslog Genomförandekommittén att statistisk information avseende 22 ämnesområden skulle ingå i Sveriges officiella statistik.5 Varje ämnesområde är uppdelat i en eller flera undergrupper, angivna i termer av statistiska beskrivningar av samhällsområden och samhällsfenomen. Redovisningen byggde i stort på den befintliga grupperingen av den officiella statistiken. Däremot gjordes ingen närmare precisering av statistiken i termer av ingående variabler, redovisningsnivåer, frekvens etc. utan detta överlämnades till respektive ansvarig myndighet att göra. Huvuddelen av undergrupperna betraktades som sektorsspecifika och för varje uppräknad indelning angavs också föreslagen ansvarig myndighet.6

De flesta sektorsmyndigmyndigheter som föreslogs bli statistikmyndigheter var stora myndigheter med en rad uppgifter inom givna samhällssektorer. Myndigheterna hade ansvar för uppföljning, utvärdering och informationsspridning inom sakområdet och även uppgifter av mer beslutande karaktär som tillståndsgivning och annan myndighetsutövning. Skolverket och Socialstyrelsen är exempel på sådana myndigheter där ett tillkommande statistikansvar ansågs kunna fungera som ett komplement till myndighetens uppgifter i övrigt.

I sektorsansvarig myndighets beställaransvar för officiell statistik låg enligt Genomförandekommittén att ansvara för att:7

  • Statistiken tas fram i enlighet med olika användares önskemål under beaktande av föreskrifter i lagar och förordningar, samt internationella överenskommelser. Detta innebär bl.a. att bestämma statistikens innehåll, form, frekvens och övriga produktionskrav.
  • Statistiken löpande utvecklas och anpassas/omprövas i enlighet med samhällsbehoven.

5 Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Genomförandekommitténs slutbetänkande. SOU 1994:1. 6 Skolverket hade redan från och med budgetåret 1992/93 fått ansvaret för skolstatistiken i enlighet med Ds 1991:43. Ett resultatorienterat uppföljningssystem för skolsektorn. Utbildningsdepartementet. 7 De myndigheter som tilldelades ansvar för officiell statistik kallades de första åren för beställarmyndigheter eftersom de förutsattes beställa statistik från SCB som statistikproducent. Med åren kom allt fler av myndigheterna att konkurrensutsätta statistikproduktionen och beteckningen beställarmyndighet ändrades till statistikansvarig myndighet (SAM).

  • Statistiken utformas så att uppgiftslämnandet så långt som möjligt begränsas och förenklas.
  • Statistiken granskas och kvalitetskontrolleras före publicering.
  • Statistiken görs allmänt tillgänglig och att användarna kan få upplysningar om statistikens innehåll.

SCB föreslogs få tre roller som omfattar förvaltningsuppgifter, eget statistikansvar för viss anslagsfinansierad statistik och uppdragsverksamhet. Inom ramen för förvaltningsuppgifterna föreslog kommittén att SCB skulle ansvara för bl.a. information och statistikservice, nationell statistiksamordning (standarder, nomenklaturfrågor m.m.), internationellt statistiksamarbete, grundläggande metodutveckling samt centrala statistiska databaser.

3.5. Utvärdering av statistikreformen 1998

Enligt förslag från Genomförandekommittén skulle statistikreformens effekter utvärderas efter ett antal år och en särskild utredare tillsattes 1998.8 Utredningen ansåg att verksamheten med den statliga statistiken efter statistikreformen i det stora hela fungerat bra, men fortsatta förbättringsmöjligheter förs fram:

Samordning av den officiella statistiken – brister

Ett kvarvarande problem rörde samordningen och överblicken av det officiella statistiksystemet. Utredningen föreslog därför att regeringen föreskriver att ett råd för Sveriges officiella statistik inrättas samt att ett kontor inrättas som en förstärkning av det Tillsynskansli med internationellt sekretariat som fanns vid SCB.9Den stärkta samordning som ansågs behövas innefattade en granskning av hur olika myndigheter skötte olika delar av sitt statistikansvar, stimulans till erfarenhetsutbyte mellan de statistikansvariga myndigheterna och information mellan statistiksystemets myndigheter. Vidare pekade utredningen på att en ökad överblick

8 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. Betänkande från utredningen om utvärdering av statistikreformen SOU 1999:96. 9 Detta råd kom att förverkligas i och med inrättandet av Rådet för den officiella statistiken inrättades vid SCB 2002.

skulle innebära bättre möjligheter för statsmakterna att initiera omprioriteringar mellan olika statistikområden.

Användarinflytande – förbättrat

Utredningen såg också som den mest påtagliga positiva effekten av reformen att användarinflytandet har ökat på många områden. Detta har också lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. För de myndigheter som fick ett statistikansvar har detta ansvar medfört en ökad användning av statistiken i deras uppgifter som uppföljning, utvärdering, analys och informationsspridning. De statistikansvariga myndigheterna Skolverket och Socialstyrelsen har inrättat användarråd. Likaså har SCB inrättat användarråd för de mer övergripande statistikområden där de har ett statistikansvar.

Flexibilitet och förändringar av statistiken – bättre inom men sämre mellan statistikområden

Utredningen pekade på att några stora förändringar i den statliga statistikens inriktning och omfattning inte hade skett. Däremot hade inom statistikområdena förekommit förändringar vad gäller inriktning och detaljeringsgrad med avseende på insamlingsmetoder och belysta delområden. Möjligheterna att omprioritera och anpassa statistiken till nya behov hade ökat inom sektorsmyndigheternas ansvarsområden.

Statsmakternas möjligheter att omfördela medel mellan olika myndigheters statistikområden hade minskat vilket innebär att det i första hand endast var möjligt att prioritera mellan de statistikområden som faller under SCB:s ansvar.

Tillgängligheten – bör fortsatt förbättras genom Sveriges statistiska databaser (SSD)

Tillgängligheten av den officiella statistiken hade förbättrats vilket delvis ansågs bero på statistikreformen men kanske främst på den tekniska utvecklingen. Utredningen ansåg att det var av stor vikt att all statlig statistik, inklusive bakomliggande register och metadata, görs tillgänglig på ett entydigt och samlat sätt. Sveriges

statistiska databaser (SSD), som numera benämns SCB:s statistikdatabas, är avsedda att fungera som detta sammanhållande instrument, och utredningen ansåg att utvecklingen av SSD måste drivas på i samarbete med de statistikansvariga myndigheterna. Vid sidan av SSD kunde de statistikansvariga myndigheterna göra sin statistik tillgänglig på andra sätt som motiveras av användningen.

3.6. Kommunstatistik efter statistikreformen – viss samordning och nyckeltal

Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting ökar men samordning saknas

Under 1990-talet utökades kommunsektorns ansvar för välfärdstjänster, bl.a. genom kommunaliseringen av skolan, vilket medförde ett ökat behov från riksdag och regering att kunna följa och styra utvecklingen i den kommunala sektorn. Statliga verk och myndigheter samlade kontinuerligt in uppgifter från kommuner och landsting för den nationella uppföljningen. Statskontoret visade i en rapport att myndigheterna riktade 166 återkommande insamlingar som till största delen avsåg uppföljning av nationella mål och ekonomisk uppföljning.10 1996 tillkallades därför en särskild utredare för att ge förslag som skulle förbättra kvalitet och jämförbarhet i de uppgifter som samlades in från kommuner och landsting så att utvecklingen av kommunsektorn bättre kunde följas. Uppföljningen skulle i första hand avse de områden för vilka kommunerna fått ett direkt lagstiftat ansvar av staten och avse resultaten.11

Utredningen lade förslag till en gemensam struktur för verksamhetsindelning av både ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik, samt förslag till nyckeltal för en övergripande uppföljning av den kommunala verksamheten som avsågs tillgodose de olika intressenternas grundläggande informationsbehov. Den struktur som föreslogs avsåg också samordnad uppgiftsinsamling vad gäller definitioner av termer och begrepp och att insamlingarna samordnas tidsmässigt med varandra. De insamlade uppgifterna skulle systematiseras i ett gemensamt kommunalt statistiksystem, en kommunal databas.

10 Statens uppföljning från kommunerna. Statskontoret 1995:1. 11 Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179).

Utredningen framhöll att en tydlig ansvarsfördelning mellan den statliga och kommunala nivån krävs för att den offentliga verksamheten ska fungera väl. Riksdag och regering har det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen medan kommuner och landsting har ansvaret för hur verksamheten utformas, för lokala prioriteringar och mål inom ramen för lagstiftningen och den kommunala självstyrelsen. Staten styr kommuner och landsting i huvudsak genom att formulera de nationella målen, fastställa nivån på statsbidrag och ange de formella ramar som reglerar den kommunala verksamheten. Styrningen bör vara resultatinriktad. Övergången till generella statsbidrag innebär att staten främst kontrollerar omfattningen av kommunsektorns verksamhet än dess exakta fördelning mellan verksamheter.

En kommunal databas börjar ta form

År 1999 startade ett projekt inom Finansdepartementet med uppgift att ta fram förslag till en kommunal databas med uppgifter som beskriver vad kommunerna gör, hur mycket det kostar och vilka effekter verksamheten ger. Syftet med projektet var främst att förbättra möjligheterna till en samlad uppföljning av kommunernas verksamhet såväl för statens uppföljning av sektorn som kommunernas egen uppföljning och utvärdering av sin verksamhet. I projektet deltog representanter för Regeringskansliet, statliga myndigheter, enskilda kommuner och Svenska kommunförbundet. Projektet föreslog en databas med cirka 200 nyckeltal och mått som beskriver kommunernas obligatoriska verksamheter ur tre perspektiv: volym (prestationer, omfattning), ekonomi (kostnader per person, avgiftsfinansieringsgrad m.m.) och kvalitet (resultat och måluppfyllelse). Projektet underströk att den kommunala databasen inte ersätter utan bidrar till utvecklingen av den sektorsvisa uppföljningen.12

12 Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt – förslag till en kommunal databas. Ds 2008:48. Finansdepartementet. 2000.

Rådet för kommunala analyser (RKA) tillsätts och skapar Kommundatabasen (KDB)

År 2000 tillkallades en särskild utredare för att hantera den fortsatta utvecklingen av en kommunal databas samt vissa frågor som gällde tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av kommunal verksamhet. Utredningen föreslog att 157 nyckeltal som beskriver kommunens verksamheter i volym-, ekonomi- och kvalitetsmått skulle göras tillgängliga i en databas på Internet. De föreslagna nyckeltalen hämtas från redan existerande uppgiftsinsamlingar för vilka respektive sektorsmyndighet även fortsättningsvis ansvarar, dvs. inga förändringar i statistikansvaret föreslogs. Nyckeltalen var avsedda att användas främst av kommunledningar för uppföljning och styrning. För att inrätta kommundatabasen föreslogs att ett råd bildas i form av en kommitté.13

År 2002 tillkallade regeringen en kommitté med uppgift att skapa och driva en kommunal databas på Internet. Uppdraget omfattade också att främja användandet av databasen och att utveckla nya nyckeltal för kommuner och landsting. Enligt uppdraget skapade och tillhandahöll kommittén en databas tillgänglig för alla utan kostnad på Internet. De cirka 200 nyckeltalen som togs fram bygger på officiell statistik och är utvalda och konstruerade ur ett sektorsövergripande ledningsperspektiv. Grundläggande analyser av och jämförelser mellan kommuner och landsting kan göras direkt i Kommundatabasen avseende verksamheternas omfattning, kvalitet, kostnader och finansiering. Kommittén föreslog att en ideell förening, bildad och finansierad till hälften av vardera staten och Sveriges kommuner och landsting, övertar och vidareutvecklar databasen efter att kommittén slutfört sitt uppdrag.14

År 2005 bildades den ideella föreningen Rådet för främjande av kommunala analyser av staten och SKL och föreningen övertog såväl förkortningen RKA som Kommundatabasen från RKAutredningen.

13 www.kommundatabas.NU!. Betänkande av Utredningen för en fortsatt utveckling av en kommunal databas m.m. SOU 2001:75. 2001. 14 Jämförelsevis. Styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting. Betänkande av Rådet för kommunala analyser och jämförelser. SOU 2005:110. 2005.

Rådet för den officiella statistiken (ROS)

Enligt förslag i utredningen om utvärdering av statistikreformen inrättades ett Råd för den officiella statistiken (ROS) vid SCB 2002. ROS består av sju ledamöter som är chefer för statistikansvariga myndigheter med SCB:s generaldirektör som ordförande och SCB bistår ROS med kansliresurs.

Rådet är rådgivande och ska behandla principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. Rådet ska också årligen publicera en rapport över den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan över den samlade officiella statistiken och föra förteckning över statistikansvariga myndigheter, dess statistikområden och produkter. Sex arbetsgrupper i ROS regi har varit verksamma under 2007. Arbetsgrupperna har behandlat frågor om utlämnande av data, metod- och kvalitetsfrågor, elektronisk publicering, uppgiftslämnande, regional officiell statistik samt beräkning av statistikens kostnader.15

Den regionala arbetsgruppens uppgift är att ta fram en samlad bild av regional officiell statistik och användarbehov. Gruppen ska även se över behovet av nya regionala indelningar och undersöka möjligheter till ökad samordning mellan olika statistikdatabaser. Åtta statistikansvariga myndigheter, däribland Socialstyrelsen, Skolverket och SCB deltar i arbetsgruppens arbete.

3.7. Sammanfattning av utvecklingen

Statistiken över kommunsektorn har utvecklats starkt sedan början av 1990-talet, både den ekonomiska statistiken och den sektorsvisa verksamhetsstatistiken. Redan i mitten av 1990-talet identifierades behovet av samordning av den statliga statistiken i ett kommunalt perspektiv. Statistikmyndigheterna har allt sedan dess strävat med samordning av indelningar och definitioner. Fr.o.m. millennieskiftet har nyckeltal baserade på den statliga statistiken växt fram som ett betydelsefullt komplement till den reguljära statistikredovisningen, och nyckeltalen är beroende av definitionsmässig och annan samordning.

15 Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2007. Rådet för den officiella statistiken. SCB. 2008.

Jag kan också konstatera att insamling och redovisning av statlig statistik om verksamheten i kommuner och landsting efter den stora statistikreformen på 1990-talet i huvudsak sker i ett sektorsperspektiv och att några tydliga ansatser för att närma sig en sammanhållen ’kommunstatistik’ inte kan skönjas.

4. Brister i samverkan och samordning

4.1. Splittrat ansvar för kommunstatistiken

Statistiken kopplas till användarna – men sektoriseringen sätter käppar i hjulet

Statistikens närmare koppling till användarna har varit vägledande för den statliga statistikens utveckling sedan statistikreformen i början av 1990-talet. Statistik som tydligt hör samman med olika sektorer fördes ansvarsmässigt från SCB till de sektorsmyndigheter som utövar tillsyn över eller på annat sätt är förenade med sektorerna. Enligt utvärderingen av statistikreformen har statistiken under de första fyra-fem åren i allt väsentligt utvecklats mot bättre användbarhet till följd av det sektorsanknutna statistikansvaret.

Redan i samband med statistikreformen uppmärksammades emellertid att vissa användarintressen spänner över flera sektorer vilket påpekades i remissyttrandena över 1990 års statistikutredning. I direktivet till utvärderingen av statistikreformen (Dir. 1998:17) sammanfattades detta så här:

Utredaren lämnade i maj 1992 betänkandet Effektivare statistikstyrning − Den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48). Utredaren föreslog att i princip all statlig statistik skulle finansieras med anslag till sektorsmyndigheter eller genom avgifter. Remissinstansernas synpunkter på utredarens förslag var blandade. De flesta välkomnade ett ökat användarinflytande. Förslaget tillstyrktes i stor utsträckning av de myndigheter där statistiken har en operativ roll i verksamheten. Förslaget avvisades däremot i allmänhet av de remissinstanser som har tydliga sektorövergripande statistikbehov.

Statistik som tas fram i direkt anslutning till enskilda sektorer riskerar att inte kunna gå användare med sektorsövergripande intressen fullt ut till mötes. Ansvaret för statistik som inte kunde kopplas till enskilda sektorsmyndigheter skulle därför stanna kvar hos eller utvecklas av SCB. Slutresultatet av statistikreformen blev att ett 25-tal statliga myndigheter gavs statistikansvar, varav samtliga utom SCB har ett annat mer grundläggande uppdrag som sektorsmyndighet utöver statistikansvaret.

Statistikreformen hanterade inte sektoriseringen i sig; fördelningen av statistikansvar utgick ifrån de sektorer, myndigheter och strukturer som var givna. Kommunsektorn var inte en sektor av det slag som kunde kopplas till någon viss myndighet, och den blev inte heller i termer av kommunsektor placerad som statistikansvar hos SCB. Följden blev att kommunerna och landstingen endast kvarstod som en redovisningsnivå i statistiken och skär som sådan igenom statistiken oavsett vilken myndighet som kom att ha ansvar för de ämnes- och statistikområden som utmejslades och fördelades genom reformen.

Samtida med statistikreformen är slopandet av huvuddelen av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting och den därmed sammanhängande förändringen av den kommunalekonomiska utjämningen i förening med ökad tonvikt på de nationella målen för kommunsektorns verksamhet. Denna omläggning av statens styrning av kommunsektorn åtföljdes av ökade krav på att statistiken om sektorn skulle stödja utvärderingen av måluppfyllelse. Utredningen om statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179) tillsattes mot denna bakgrund, men inte heller till följd av den utredningen etablerades kommunstatistik som ett sammanhållet statistikområde.

Norges KOSTRA

Frånvaron av en sammanhållen kommunstatistik i Sverige kan kontrasteras mot hur kommunstatistiken hanteras i Norge. I det kommunala perspektivet skiljer sig den norska statliga myndighetsstrukturen från den svenska genom att där finns ett samlat Kommunal- og Regionaldepartement (KRD) som på regeringsnivå håller ihop statens uppföljning och styrning av kommunsektorn. Vidare är den statliga kommunstatistiken sammanhållen av Statistik Sentralbyrå (SSB) och kommuner och fylken (landsting) företräds

gentemot staten av Kommunernas Sentralforbund (KS). Kommunstatistikens intressenter är härigenom institutionellt väl samlade i form av de tre huvudaktörerna KRD, SSB och KS.

Den statliga styrningen av kommunsektorn är något mer långtgående i Norge än i Sverige. Övergång till och betoning av målstyrning har även i Norge pågått sedan början av 1990-talet och i mitten av 1990-talet inleddes ett utvecklingsarbete av statistiken över kommunsektorn under rubriken KOSTRA (KOmmun-STat-RApportering). Siktet ställdes från början in på att skapa ett sammanhållet produktionssystem för definitionsmässigt enhetlig ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik. Arbetet organiserades som ett projekt med deltagande av KRD, SSB och KS med målet att realisera KOSTRA successivt med full implementering något år in på 2000-talet.

Från och med 2002 ingår alla kommuner och fylken i KOSTRA och rikstäckande preliminär ekonomisk statistik och verksamhetsstatistik publiceras 15 mars året efter det år som statistiken avser. Den definitiva publiceringens sker 15 juni. SSB sköter hela kedjan av insamling – bearbetning – publicering, men också KRD och KS finns med i organisationen kring KOSTRA i fortvarighetstillståndet. Insamlingen sker med Excelblanketter och filsändning över internet enligt en verksamhetsindelning (funksjoner) som liknar Räkenskapssammandragen i Sverige. SSB ger detaljerat uppgiftslämnarstöd i form av fördelningsanvisningar m.m.. I särskilt besvärliga fall av kostnadsfördelningar som en kommun söker hjälp med avgör slutgiltigt KRD under löpande insamlingsperiod. Och det kan noteras att i Norge benämns statistiken just ’kommunstatistik’.

Statistisk Sentralbyrå sammanfattar skälen till att KOSTRA har lyckats så här:1

  • Mange engasjerte medarbeidere i SSB gjorde en god jobb
  • KRD var en god oppdragsgiver:

– Ga prosjektet tyngde – Bidro faglig – Åpnet dører

  • Brukerkontakt ble etablert:

– Samordningsråd for KOSTRA, der berørte departementer og

representanter for kommunene er med

1 Föredrag av Anne-Britt Svinnset, SSB, vid utredningens studiebesök 2008, OH-bild.

– Arbeidsgrupper på alle fagområder, med representanter fra

SSB, departementer og KS/kommunene

  • I SSB var prosjektet forankret i en styringsgruppe med direktører fra de avdelingene som deltok

Ett gott samarbete längs intressentkedjan KRD – SSB – KS ligger alltså bakom framgången. I vårt perspektiv är det särskilt intressant hur regeringsnivån aktivt har deltagit i systemets framväxt och fortsättningsvis deltar i dess tillämpning och vidareutveckling. Institutionellt väl sammanhållna förutsättningar gjorde att Norge var redo för att skapa ett gemensamt system för kommunstatistik.

Institutionella hinder för kommunstatistik bör övervinnas

Från utredningen Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179), över www.Kommundatabas.NU! (SOU 2001:75) och fram till Jämförelsevis (SOU 2005:110) har behoven av samordnad ekonomisk statistik, verksamhetsstatistik och personalstatistik över kommunsektorn påtalats och förslag har lagts. Ändå kvarstår många av de brister som togs upp för närmare femton år sedan.

Det är svårt att tro att detta beror på att den svenska professionella statistikdiskussionen skulle stå t.ex. den norska efter och att vi därför inte kommit längre. Hindren får istället sökas på annat håll. Jag bedömer att det viktigaste hindret har varit den ansvarssplittring som systemet med statistikansvariga myndigheter medför avseende sektorsövergripande kommunstatistik i förening med motsvarande splittring av ansvaret för kommunala frågor på regeringsnivå. I någon mån har också det svenska sättet att initiera och genomföra förändringar i den offentliga förvaltningen varit till förfång för kommunstatistiken. Att utreda i särskild ordning för att sedan lämna över genomförandet av besluten till myndigheter har inte givit förutsättningar att få till stånd en praktiskt orienterad samarbetskedja av det slag som det norska exemplet kan visa upp.

Utifrån en likartad syn på de institutionella förutsättningarna föreslår Ansvarskommittén att en särskild utredning med inriktning på informationsförsörjning till stöd för kommunal styrning och uppföljning bör tillsättas. Kommittén skriver:

Dagens system med ett flertal aktörer som delar på ansvaret för informationsförsörjningen har svagheter, bland annat genom att överblick saknas liksom ett tydligt ansvar för datainsamling och bearbetning av uppgifter. Enligt kommitténs mening är det motiverat att staten tar ett fastare grepp över den samlade informationsförsörjningen. Det är viktigt att beakta olika sektorers behov av utvecklad strategisk kunskap. Men det är också angeläget att utveckla en mer tvärsektoriell syn på den kommunala sektorns verksamheter och dess resultat. Kommittén föreslår att regeringen låter utreda hur den nationella informationsförsörjningen, när det gäller kommunsektorns olika ansvarsområden, ska kunna utvecklas.2

Problem som inte passar in i sektoriseringen är överlag särskilt svåra att lösa. En utredning av det slag som Ansvarskommittén föreslår har t.ex. ingen given enskild adressat bland myndigheterna när dess förslag ska omsättas till informationsförsörjning i form av statlig statistik.

Sammantaget är det därför av avgörande betydelse för utvecklingen av information till stöd för kommunal styrning och uppföljning att de institutionella hindren för en sammanhållen kommunstatistik kan övervinnas. Tidigare utredningar har inte tagit upp de ansvarsmässiga och organisatoriska hindren för genomförandet av olika sakinriktade statistikförslag, utan har tagit de för dagen aktuella institutionella förutsättningarna för givna, ungefär på det sätt som skedde vid statistikreformens fördelning av statistikområden. I nästa kapitel lägger jag förslag som syftar till att överbrygga den institutionella splittringen så att en sammanhållen kommunstatistik kan publiceras till stöd för kommunal styrning och uppföljning.

4.2. Kommunstatistik förenar sektoriell och tvärsektoriell statistik

Kommuner och landsting bedriver sin verksamhet med knappa resurser vilket innebär att var för sig önskvärda åtgärder måste ställas mot varandra. Beslutsfattandet på lokal och regional nivå behöver därför information framtagen och redovisad på ett sätt som ger en samlad bild av hur det ser ut inom de olika verksam-

2 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 2007:10.

heterna så att prioriteringar kan ske med gott informationsstöd. Detsamma gäller på nationell nivå för kommunsektorn som helhet.

Kommunstatistiken ska bestå av både sektorsstatistik och tvärsektoriell statistik. Diskussionen om sektoriseringens begränsningar och olika förslag om tvärsektoriella ansatser ska inte ses som invändningar mot värdet av sektorsstatistik i sig. Den utveckling av sektorsstatistiken som följt av statistikreformen är av mycket stor betydelse för kunskaperna om, och därmed möjligheterna till förbättringar av, förhållandena inom vård, skola och omsorg och övriga sektorer inom vilka kommuner och landsting är verksamma.

I kommunstatistikens perspektiv består sektorsstatistikens begränsningar i att den endast ger en partiell bild till stöd för det kommunala beslutsfattandet. Under rubriken ’kommunstatistik’ kan ekonomisk statistik, verksamhets- och personalstatistik redovisas på ett sätt som ger en mer komplett belysning av kommunsektorn. Att samordna redovisningen av sektoriell statistik under en gemensam rubrik är ett viktigt steg mot tvärsektoriell beskrivning av kommuner och landsting.3 Det är rimligt att anta att den samlade bild som då framträder har ”hål” som behöver fyllas med ny statistik. För att kunna fånga upp dessa informationsbehov behöver den institutionella inramningen förändras så att denna nya statistik kommer till stånd.

Mina förslag avseende statistik om alternativa utförare (Kapitel 7) och om personalstatistik (Kapitel 8) kan ses som exempel på tvärsektoriell kommunstatistik. Inom sektorerna socialtjänst, utbildning m.fl. sektorer och inom den generella sysselsättningsstatistiken redovisas uppgifter som till delar kan rubriceras som personalstatistik. Jag har från ett tvärsektoriellt perspektiv undersökt hur denna partiella personalstatistik kan vidareutvecklas och redovisas som sektorsövergripande kommunstatistik med underrubriken ’Personalstatistik’. En motsvarande analys ligger bakom mina förslag om ny statistik över alternativa utförare.

3 De nyckeltal som publiceras på internetsajterna Kommundatabasen (KDB) och SKL:s WebOr ger möjlighet till vissa sektorsövergripande beskrivningar av kommunerna.

4.3. Kommunstatistik för olika nivåer

Kommunstatistiken spänner över flera sektorer och ska motsvara informationsbehov på flera nivåer: internationellt, nationellt och lokalt.4

Internationella informationsbehov

Internationella krav på kommunstatistiken ställs främst av Nationalräkenskaperna (NR) som tas fram i enlighet med internationella regelsystem.5 Också utbildnings- och socialtjänststatistiken styrs delvis av internationella överenskommelser.6 De internationella statistikkraven formas till statistik av de statistikansvariga myndigheterna som också deltar i och representerar Sverige i de internationella organisationer som utfärdar regelsystemen, t.ex. Eurostat.7

De internationella kraven på kommunstatistiken kan ses som utgångsvärden för kommunstatistiken; Sveriges statistik ska av tvingande skäl tillmötesgå kraven, och frågan är hur statistik som härrör från internationella krav också kan användas inom landet och vilka tillägg i statistiken som därutöver behövs för att ytterligare tillgodose de inhemska informationsbehoven. Den ekonomiska kommunstatistikens utveckling är ett exempel på hur internationella och nationella informationsbehov successivt förenats i en och samma statistikprocess. Räkenskapssammandraget för kommuner (RS) kom till för att samla in uppgifter till beräkningar av Nationalräkenskaperna (NR), men samtidigt uppstod en mängd uppgifter som kunde användas för andra ändamål. Nyckeltalsredovisningen i boken Vad kostar verksamheten i din kommun? (VKV) var den första produkten vid sidan av NR-under-

4 Se t.ex. också direktivet till Socialtjänstdatautredningen (Dir 2007:92) där de olika nivåernas informationsbehov beskrivs på ett bra sätt. 5 System of National Accounts (SNA) och den europeiska tillämpningen Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS95 – Council Regulation (EC) No 2223/96). NR-beräkningarna omfattar även regionala beräkningar, beräkningar av det sociala skyddet (ESSPROS), Hälsoräkenskaper (SHA) och Turistkontot. 6 SCB och Skolverket rapporterar underlag för utbildningsstatistik till EU, OECD och UNESCO. För att möjliggöra jämförelser mellan länder ska all utbildning klassificeras enligt ISCED (International Standard of Education). Internationella jämförelser publiceras bland annat i Key data of education in Europé (EU) och Education at a Glance (OECD). Socialstyrelsen rapporterar statistik och indikatorer inom hälsa och hälso- och sjukvård framför allt till Nordisk Medicinalstatistisk kommitte (NOMESCO), och Nordic Social Statistical Committee (NOSOSCO), EU, OECD och WHO. 7 Eurostat är Europeiska Unionens statistikbyrå.

laget av detta slag. De senaste 10−15 åren har RS anpassats både till NR och till jämförelseinriktad användning inom landet.8

Nationella informationsbehov

På nationell nivå används kommunstatistiken i första hand av Regeringskansliet, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och de statistikansvariga myndigheterna i sin egenskap av sektorsmyndigheter, men också av forskare, Konjunkturinstitutet m.fl. Gemensamt för de nationella intressenterna är behovet att kunna följa kommunernas och landstingens resultat och måluppfyllelse, resursanvändning och resursbehov både som kommunsektor totalt och med avseende på regionala skillnader inom sektorn. Genom sina myndigheter, men även ibland direkt själv, ställer regeringen samman underlag inför de beslut om åtgärder som riktas mot kommunsektorn. Dessa åtgärder genomförs ofta i ett samspel av förhandlingskaraktär med SKL, som å sin sida tagit fram motsvarande underlag.

Särskilt regeringens statistiska underlag över kommunsektorn behöver stärkas. Kommunstatistiken utgör ryggrad i regeringens årliga skrivelse till riksdagen över utvecklingen i den kommunala sektorn. Skrivelsen tas fram i samverkan mellan departementen med finansdepartementets kommunalekonomiska enhet som huvudman. I mina förslag återkommer jag till hur skrivelsen kan utvecklas genom förstärkt analys av kommunsektorn i samverkan mellan de departement som i första hand berörs av skrivelsen och i samverkan mellan staten och SKL.

Lokala informationsbehov

Kommunerna och landstingen är stora statistikanvändare. Den statliga statistiken är en viktig del i deras användning, men de tar också fram statistik själva och ibland tillsammans i olika grupperingar.9 I lokal styrning behövs information som går ner på

8 Det är också denna mångsyftande användning av RS som skapat problem i RS vilket behandlas i kapitel 6 Förbättringar av den ekonomiska statistiken. 9 Jämförelser mellan grupper av kommuner har sedan 1990-talet pågått i flera kommunnätverk, t.ex. Södertörnsgruppen där ett tiotal kommuner söder om Stockholm ingår. Dussintalet landsting har under samma tid samverkat i NYSAM. Göteborgsregionens kommunalförbund (GR) med 13 medlemskommuner bedriver också jämförelsearbete med stöd av nyckeltal.

lägre organisatorisk nivå än kommun eller landsting, t.ex. skol- och enhetsnivå, något som bl.a. tas upp i den forskningsöversikt om kommunal användning av statlig statistik som Sven Siverbo har gjort på utredningens uppdrag (Bilaga 2). Den statliga ekonomiska statistiken går sällan ner under kommun/landstingsnivån även om den delas upp på olika verksamheter; verksamhetsindelningen av kostnaderna utgör då summeringar av alla enheter per kommun eller landsting.10 Inom verksamhetsstatistiken går utvecklingen mot alltmer information under kommun/landstingsnivån. Utbildningsstatistiken redovisas bl.a. per skola och utbildningsprogram, socialtjänststatistiken redovisar t.ex. en del uppgifter per äldreboende.

Statistik som avser kommunen eller landstinget som helhet används i ökande utsträckning för jämförelser dem emellan, inte minst till följd av den fokusering på jämförelser som påskyndas av SKL och regeringen i samband med Jämförelseprojektet m.m.. Siverbo pekar på att de kommunala organisationerna oftare uppnår sina mål med nyckeltalsjämförelserna om man i talen lyckas fånga verksamhetens prestationer och resultat.

För att närmare kunna bedöma den lokala användbarheten och nyttan av den befintliga kommunstatistiken har jag genomfört en användningsstudie i form av en enkät till kommun-, ekonomi-, social- och skolcheferna i alla kommuner. (Studien redovisas i Bilaga 3) Sammanfattningsvis visar enkäten att:

  • Statistik och nyckeltal som presenteras i den officiella statistiken används i stor omfattning i kommunerna av tjänstemän och politiker.
  • Flertalet av de som besvarat enkäten anser att nyttan av statistiken och nyckeltalen väger upp den arbetsinsats som görs vid inlämningen av uppgifter.
  • Som helhet är kommunernas chefer positiva till nuvarande kommunstatistik, men den kan bli ännu bättre.
  • Uppgiftsinlämning upplevs som en mycket tung arbetsuppgift.

Den skulle kunna underlättas genom bättre samordning mellan olika uppgiftsinsamlare samt utveckling av insamlingsmetoder/automation och datorstöd.

10 ’Verksamhet’ enligt indelningen av statistiken är inte synonym med organisatorisk enhet i kommunen eller landstinget, se närmare om detta i kapitel 6 Förbättringar av den ekonomiska statistiken.

  • Statistikens och nyckeltalens tillförlitlighet skulle öka med bättre definitioner och bättre anvisningar för inlämning och användning.
  • Användningen och användbarheten av statistik och nyckeltal skulle öka om de presenterades tidigare under året.

Svarsfrekvensen var 73 procent i genomsnitt för de fyra chefskategorierna med toppnoteringen 80 procent för ekonomicheferna. Detta får i sammanhanget betraktas som höga siffror och stöder i sig bedömningen att man lokalt lägger stor vikt vid kommunstatistiken.

Brukarnas informationsbehov

Utvecklingen går mot allt fler valsituationer när kommunala tjänster tas i anspråk av brukare av olika slag. Kommunstatistiken som den ser ut i dag är mer sällan till stöd för brukarval. Ett skäl är att statistiken har en eftersläpning som gör att den inte speglar det dagsaktuella läget. Ett annat skäl är att den huvudsakligen avser verksamhet på kommun- eller landstingsnivå medan brukaren behöver information på den direkt utförande nivån, vanligen enhet eller ännu lägre organisatorisk nivå. Under rubriken Öppna jämförelser tar dock SKL och Socialstyrelsen fram information som möter brukarkraven bättre, och en del av Skolverkets redovisningar på skolnivå gör också det.

4.4. Styrningen av kommunstatistiken behöver förbättras

Kommunstatistiken ska tillgodose många informationsbehov på flera nivåer sektorsvis och tvärsektoriellt. Kommunstatistiken kan ses som en ”kub” i tre dimensioner: horisontellt finns samhällssektorerna, vertikalt finns de olika nivåerna och på djupet finns kommunsektorn själv som går ”på tvärs” mot de två andra dimensionerna. Också på andra håll försöker man åskådliggöra informationsbehovens många dimensioner på ett samlat sätt. I Danmark pågår sedan några år ett kvalitetsprojekt i kommunsektorn i samverkan mellan regeringen och en av Danmarks motsvarigheter till SKL, Kommunernes Landsforening, KL. En viktig del av

projektet som går under beteckningen Dokumentationssamarbejdet handlar om att ta fram gemensam statistik och nyckeltal till grund för förbättringsarbetet. Med en bild beskrivs behoven av information så här:

Figur 4.1 Udvikling af lokal & national dokumentation, KL

Med pyramiden som illustration för man en långtgående diskussion om hur de olika nivåernas informationsbehov ska tillgodoses på ett sätt som i stort liknar det jag för i detta kapitel, inte minst vad gäller lokala och nationella informationsbehov. De olika nivåerna från den dagliga driften på lokal enhetsnivå upp till nationell nivå har både gemensamma och specifika behov av information. Arbetet går bl.a. ut på att systematisera behoven så att uppgiftsinsamling och publicering, främst genom nyckeltal, kan göras så effektivt som möjligt.

Hur informationsbehov från olika nivåer ska kanaliseras och slutligen bli föremål för statistikproduktion är en av de viktigaste frågorna i min utredning. Särskilt de nationella och lokala statistikbehoven för styrning betonas i utredningens direktiv:

Utredaren ska lämna förslag till åtgärder som syftar till att statistiken bättre ska kunna användas som underlag för uppföljning, styrning och

utveckling av verksamheten och ekonomin både på lokal och nationell nivå.

Statlig statistik produceras, liksom kommunala tjänster, med knappa resurser och prioriteringar måste göras mellan de olika informationsbehoven. Ibland sammanfaller behoven vilket underlättar prioriteringen, men totalt sett överstiger informationsbehoven de resursmässiga möjligheterna att gå dem alla till mötes. Kommunstatistiken konkurrerar dessutom hos statistikmyndigheterna ämnesmässigt med behoven av statistik inom andra samhällsområden. Inte minst gäller detta för SCB.

Det innebär att de olika informationsbehoven måste kunna vägas av sinsemellan till gagn för den kommunala styrningen på olika nivåer. Det statliga statistiksystemet är konstruerat så att de statistikansvariga myndigheterna efter beaktande av användarnas behov samt ofta i ett samspel med fackdepartementen har det avgörande inflytandet på vilken statistik som tas fram. Dessa beslut fattas vanligen inte med det kommunala perspektiv som jag här vill anlägga, utan sker huvudsakligen i ett sektorsperspektiv. De sektorsmyndigheter som också är statistikansvariga myndigheter formar i hög grad statistiken till stöd för sin myndighets grundläggande uppdrag. De informationsbehov som härigenom kanaliseras till statistik är naturligtvis legitima, men de möter inte alltid den kommunala styrningens behov av information som underlättar kommunal prioritering, varken på lokal eller på nationell nivå.

Utredningsdirektivets betoning av bättre kommunstatistik för styrning och uppföljning har enligt mitt sätt att se sitt upphov i att statistiksystemet inte klarat att hantera den ”kub” i tre dimensioner som jag ovan liknar kommunstatistiken vid. Sektorsstatistiken har, precis som meningen var med statistikreformen på 1990-talet, blivit bättre. Nivåmässigt har främst de internationella kraven slagit igenom, eller har fått en sorts självklar prioritet, medan lokala behov och även i någon mån nationella behov fått stå tillbaka. Och ”kommunsektoriella” behov har just ingen plats alls i statistiksystemet, där de inte heller finns med som eget ämnes- eller statistikområde.11

Sammantaget innebär detta att de olika informationsbehoven inte kan tillgodoses på ett balanserat sätt i dagens kommunstatistik. Statistiksystemets funktioner för att omsätta informationsbehov

11 Bilaga till förordning (SFS 2001:100) om den officiella statistiken.

till kommunstatistik behöver effektiviseras så att nationella och lokala informationsbehov tillgodoses bättre.

4.5. Förbättrad kommunstatistik genom samverkan och samordning

När statistiksystemet inte räcker till rycker utredningar in

I detta betänkande lägger jag fram förslag om förbättringar av kommunstatistiken avseende den ekonomiska statistiken, statistiken över alternativa utförare och personalstatistiken. Därutöver föreslår jag en långsiktig teknisk förändring av uppgiftsinsamlingen från kommuner och landsting. Samtliga förslag är direkt efterfrågade i utredningens direktiv.

Det faktum att dessa förslag läggs fram i en särskild utredning är i sig ett tecken på statistiksystemets tillkortakommande: förändringarna borde ha kunnat komma fram inom systemet om det fungerade väl. De informationsbehov som formulerats i utredningens direktiv är knappast nya för aktörerna inom statistiksystemet, men behoven har inte preciserats och förts vidare till statistikproduktion inom systemet självt. Så har ibland också blivit fallet med statistikbehov som formulerats av utredningar. Mina förslag om hur statistiken om alternativa utförare ska förbättras är exempelvis en fortsättning på och utvidgning av förslagen från en tidigare utredning12, vars förslag inte satte avtryck i den faktiska statistikproduktionen.

Styrkan hos en utredning är allmänt att den kan samla olika intressenter till en diskussion kring en given problematik där intressenterna inte är låsta till de inbördes positioner som de har i vardagslag. I vårt fall gör detta att frågeställningar och behov som inom statistiksystemet sorteras på ett visst sätt kan ges en annan vikt. De förslag om förändringar i kommunstatistiken som jag lägger fram är främst motiverade av lokala och nationella informationsbehov. Jag har strävat efter att mina förslag ska bidra till att väga upp den obalans som jag konstaterade i föregående avsnitt, och förslagen har vuxit fram genom det särskilda samspel som kommittéformen erbjuder.

12 Jämförelsevis – styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting (SOU 2005:110).

Permanent utredning ingen lösning – förbättra istället intressenternas samverkan

Men mina förslag innebär inte att ”alla” kommunstatistiska behov på alla nivåer omedelbart tillgodoses; en utredning innebär i regel ett urval av viktiga frågor som behöver en lösning för att man sedan ska kunna gå vidare. Den nivå av kommunstatistiken som i minst utsträckning utvecklas till följd av förslagen är den som hör samman med brukarval. Detta informationsbehov är visserligen inte heller särskilt betonat i utredningens direktiv, men jag vill understryka vikten av att statistik på denna nivå också utvecklas.13

Det skulle behövas en ”permanent utredning” för att löpande föra analysen av informationsbehoven vidare, en utredning som återkommande lägger förslag till förändringar i statistiken. Så bör dock inte frågan om den löpande utvecklingen av kommunstatistiken lösas. Bättre är att förändra det ordinarie samspelet mellan kommunstatistikens intressenter på ett sådant sätt att denna effekt uppnås. Framtida utredningar om bättre kommunstatistik kan göras onödiga om statistiksystemet i sig själv fungerar så att de olika intressena kan samverka mer effektivt.

Förbättringar av kommunstatistiken har alltså föreslagits av utredningar och förbättringsidéer finns bland dess användare inom regeringen och i kommunsektorn samt är i hög grad kända hos statistikmyndigheterna. Men förslagen har inte alltid satts i produktion och det är inte heller alltid uppenbart varför. Ett skäl till att väl belagda statistikbehov inte nått fram till statistikproduktion kan vara att de inte haft någon ”försvarare” inom statistiksystemet. Ett exempel på detta är Hjälpmedelsinstitutets efterfrågan på statistik inom hjälpmedelsområdet som närmare beskrivs i Bila- ga 9.14 Statistiksystemet behöver en ny ordning för att hantera kommunstatistikens utveckling som bygger på transparens och medvetna val mellan olika intressenters informationsbehov.

13 Information till stöd för brukarval är också viktig information till stöd för metodutveckling på utförandenivå vilket ger ytterligare vikt åt att statistiken på denna nivå utvecklas. 14 Hjälpmedelsinstitutet, HI, är en ideell förening bildad av staten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Hjälpmedelsinstitutet är ett nationellt kunskapscentrum inom området hjälpmedel och tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning och arbetar för full delaktighet och jämlikhet genom att medverka till bra och säkra hjälpmedel, en effektiv hjälpmedelsverksamhet och ett tillgängligt samhälle.

Samordna kommunstatistikens publicering, indelningar och definitioner

Behoven av samordning publicerings-, indelnings- och definitionsmässigt mellan kommunstatistikens olika delar har påtalats i samtliga utredningar rörande kommunstatistik från mitten av 1990talet, och jag gör det också här och i påföljande kapitel. Så länge som kommunstatistiken hanteras splittrat kommer denna samordning att ha svårt att lyckas, eftersom statistikens olika delar tas fram utan operativ samverkan över statistikområdesgränserna. Ett talande exempel på bristande konsistens är kostnadsbegreppet. Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) har tillsammans med SCB konstaterat att t.ex. termen bruttokostnad uttrycks på olika sätt av statistikmyndigheterna trots att definitionen egentligen är densamma.15 Det är också värt att notera att de som påtalar inkonsistensen är de av kommunstatistikens intressenter som kanske mest bevakar det tvärsektoriella perspektivet inom kommunstatistiken.

Det finns i dag ingen formaliserad samordning av hela kommunstatistiken indelnings- och definitionsmässigt. Avseende den ekonomiska kommunstatistiken finns sedan början av 1990-talet den av SCB ledda Samrådsgruppen för kommunal finansstatistik16som i första hand fungerar som ett diskussionsforum för förändringar av Räkenskapssammandraget för kommuner (RS). I samband med att SCB 2008 övertog insamlingen av RS också för landstingen från SKL har SCB inrättat motsvarande samrådsgrupp för detta område. I samrådsgrupperna diskuteras indelnings- och definitionsfrågor, men utan bindande verkan för egentligen någon av de statistikmyndigheter som deltar i grupperna. Samrådsgrupperna är inte heller bildade för att samordna kommunstatistiken i dess helhet, utan för att inhämta synpunkter på utvecklingen och insamlingen av de olika räkenskapssammandragen.

15 Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) och SCB, Myndigheternas kostnadsbegrepp för kommunala verksamheter, februari 2008. 16 I Samrådsgruppen för kommunal finansstatistik deltar företrädare för SCB, Skolverket, Socialstyrelsen, Finansdepartementet, Socialdepartementet, Utbildningsdepartementet, SKL och RKA. Motsvarande deltagande sker i Samrådgruppen för landstingens finansstatistik samt därutöver deltagande från ett par landsting.

4.6. Slutsatser

Samverkansformerna mellan kommunstatistikens intressenter behöver utvecklas så att nationella och lokala informationsbehov till stöd för kommunal styrning och uppföljning ges ett större inflytande på vilken statistik som tas fram. I nästa kapitel lägger jag därför fram förslag om utvecklad samverkan och samordning mellan kommunstatistikens intressenter.

En gemensam tillämpning av samlingsbegreppet ’kommunstatistik’ är också ett viktigt steg mot bättre samverkan och samordning. I påföljande förslagskapitel 6−9 lägger jag i enlighet med mitt uppdrag fram förslag om förbättringar av den ekonomiska kommunstatistiken, av statistiken om alternativa utförare av kommunalt finansierad verksamhet, av kommunal personalstatistik samt om införande av modern teknik för datafångst från kommuner och landsting och från alternativa utförare. Mina förslag inom dessa delar av kommunstatistiken är formulerade i det tvärsektoriella perspektiv som jag i detta kapitel särskilt har beskrivit. Verksamhetsstatistiken berörs till vissa delar av förslagen, och utöver de förändringar som är utpekade i mitt uppdrag bör verksamhetstatistiken genomgående ses över i det perspektiv jag vill anlägga för hela kommunstatistiken.

Mina förslag lyfter fram det särskilda kommunsektorsperspektivet vid sidan av det myndighetssektoriella med syftet att ge en mer allsidig beskrivning av kommunernas och landstingens verksamhet till stöd för både nationella och lokala prioriteringar. Förslagen ligger därmed i linje med de syften som Ansvarskommittén anger för en nationell informationsförsörjning avseende kommunsektorn. Också Ansvarskommittén pekade på sektorssplittringen, olika informationsbehov och bristande överblick.

Samverkansformerna behöver utvecklas så att de nationella och de lokala informationsbehoven artikuleras bättre och kan kanaliseras till statistikproduktion. Statistikmyndigheterna är av regeringen ålagda att ta fram viss statistik, men de avgör på variabelnivå i huvudsak själva vilken statistik som ska produceras. Detta ställer statistikmyndigheterna inför mycket svåra avvägningar när resurserna i princip aldrig är tillräckliga för alla statistikbehov. Statistikmyndigheterna bedriver ett visst kontaktarbete med sina statistikanvändare, men enligt min bedömning har inte detta medfört att kommunstatistiken vunnit önskvärd mark. Det är naturligt om statistikmyndigheterna tenderar att prioritera krav

som har starka sektorsspecifika förespråkare, och det är mer sällan som dessa för fram det särskilda kommunperspektiv som jag här utgår ifrån. Förändrade samverkansformer bör kunna avlasta statistikmyndigheterna en del av prioriteringsproblemen och säkerställa att de val som görs i statistikproduktionen är väl förankrade hos kommunstatistikens intressenter.

Samordningen av kommunstatistiken indelnings- och definitionsmässigt måste förbättras liksom samordningen av publiceringen. Styrningen och uppföljningen i och av kommunsektorn riktas alltmer mot resultaten av och kvaliteten i verksamheten. Den fragmentering som till stor del fortfarande gäller inom kommunstatistiken måste ersättas av väl sammanhållen statistik som griper över sektorerna och som ger ekonomiska och verksamhetsmässiga mätetal som avser verksamheterna avgränsade på ett enhetligt sätt.

5. Utvecklad samverkan och samordning

5.1. Kommunstatistikens tre grundläggande samverkans- och samordningsproblem

I föregående kapitel gör jag en genomgång av de institutionella och andra förhållanden som utgör hinder för kommunstatistikens utveckling. I detta kapitel lägger jag förslag om hur hindren kan övervinnas.

De förhållanden som försvårar utvecklingen av kommunstatistiken rör sammanfattningsvis tre områden:

  • Den statliga sektoriseringen
  • Relationen mellan staten och kommunsektorn
  • Statistiksystemets separering av statistikproducenterna

Den statliga sektoriseringen återfinns