Till statsrådet Mats Odell

Regeringen beslutade den 21 december 2006 att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123).

Som ordförande förordnade regeringen samma dag generaldirektören Yvonne Gustafsson och som ledamöter filosofie doktorn Catrin Andersson, generaldirektören Göran Ekström, generaldirektören Marie Hafström, styrelseordföranden Lennart Nilsson, professorn Daniel Tarschys samt filosofie doktorn Helena Wockelberg.

Kommittén har antagit namnet 2006 års förvaltningskommitté. Som experter i kommittén förordnades den 22 januari 2007 kanslirådet Lars Söderström och den 23 april 2007 professorn Lena Marcusson.

Som huvudsekreterare förordnades den 22 januari 2007 ämnesrådet Ola Hedin. Som sekreterare förordnades samma dag organisationsdirektören Michael Borchers. Den 20 juli 2007 förordnades utredaren Christine Annemalm som sekreterare. Den 1 mars 2008 förordnades utredaren Mikael Cullberg som sekreterare. Textmässig layout har utförts av Frida Hansson vid Regeringskansliets kommittéservice, som också har varit kommitténs assistent.

Kommittén överlämnade den 17 december 2007 delbetänkandet Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107).

Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). I och med detta är kommitténs uppdrag avslutat.

Stockholm den 15 december 2008

Yvonne Gustafsson Catrin Andersson Göran Ekström

Marie Hafström Lennart Nilsson Daniel Tarschys

Helena Wockelberg

/Ola Hedin

Michael Borchers

Christine Annemalm

Mikael Cullberg

Sammanfattning

Förvaltningskommittén har haft i uppgift att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen, som omfattar alla statliga myndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att:

  • klargöra vad som bör vara det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter,
  • skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten,
  • få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur i olika avseenden samt
  • öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer.

Förvaltningskommittén har tidigare lämnat delbetänkandet Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107).

Det statliga åtagandet

Sedan mitten av 1990-talet har antalet statliga myndigheterna under regeringen minskat med mer än två tredjedelar. Förvaltningskommittén bedömer att det kommer att finnas cirka 400 myndigheter år 2009. Härutöver finns cirka 600 organ som har uppgifter inom ramen för det statliga åtagandet men som inte är myndigheter, t.ex. ideella föreningar och statliga bolag. Dessa organ ingår inte i Förvaltningskommitténs uppdrag.

Förvaltningskommittén konstaterar att vad som bör vara en statlig myndighetsuppgift ytterst är en fråga för politiska avgöranden. Innehållet i sådana avgöranden har varierat utifrån vid olika tid-

punkter gällande förutsättningar, kunskaper och värderingar. Kommittén pekar dock på några områden där det av olika skäl är svårt att tänka sig att staten inte skulle behöva fullgöra uppgifter. Det gäller militärt försvar, polisväsende, rättsväsende, utrikesrepresentation och skatteväsende. Kommittén konstaterar också att staten behöver utföra vissa uppgifter, bl.a. av reglerings- och tillsynskaraktär, för att underhålla marknadsekonomins funktion. Sammantaget uppskattar kommittén att statsbudgetens konsumtionsutgifter för dessa slag av uppgifter år 2006 uppgick till mellan 90 och 120 miljarder kronor.

Staten kan härutöver lösa många uppgifter. För svenskt vidkommande ger de två första kapitlen i regeringsformen en vägledning om vad som bör vara statliga eller på annat sätt offentliga myndighetsuppgifter. På olika områden kan dock formen, finansieringen och driften av verksamheten varieras med hänsyn till de krav som bör ställas ur demokrati-, rättsäkerhets- och effektivitetshänseende. Att staten bör lösa en viss uppgift säger heller inte något bestämt om vilken ambitionsnivå, t.ex. i ekonomiska termer, som måste gälla. Här är i allmänhet handlingsfriheten betydande. Det är dock kommitténs bedömning att de flesta statliga åtaganden förutsätter myndighetsuppgifter i någon form, t.ex. tillsyn.

Myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet

Förvaltningskommittén har haft i uppgift att särskilt granska och ompröva myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. Enligt den undersökning kommittén låtit göra uppgick omfattningen av denna verksamhet år 2006 till cirka 25 miljarder kronor, fördelat på 109 statliga myndigheter.

Kommittén föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Enligt kommitténs förslag ska regeringen kunna besluta om undantag från huvudregeln i enskilda fall och utifrån vissa kriterier. Kommittén föreslår vidare att myndigheter som bemyndigas att sälja en vara och/eller tjänst på en konkurrensutsatt marknad ska särredovisa intäkter och kostnader för denna verksamhet. Köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter bör enligt kommittén omfattas av de principer som gäller för upphandling i allmänhet.

Styrningen av förvaltningen – lag om statlig förvaltning

Myndigheterna är nödvändiga instrument för att genomföra av riksdagen och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndigheterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat som väljarna givit dem. Regeringens styrning bör anpassas till respektive myndighets verksamhet och organisation. Det är dock angeläget att myndigheternas resultat och effektivitet står i fokus. Staten måste säkerställa en god hushållning med skattemedlen. Förvaltningskommittén föreslår bl.a. att när statliga myndigheter inrättas bör dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat.

Förvaltningskommittén bedömer att vissa frågor om den statliga förvaltningen är så viktiga för folkstyrelsens förverkligande att riksdagen bör besluta om grunderna. Likaså anser kommittén att bestämmelserna om förvaltningsmyndigheternas verksamhet bör präglas av stabilitet och långsiktighet. Kommittén anser därför att lagform bör användas för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. Samtidigt ska utformningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ändamålsenligt sätt. Ur ett medborgarperspektiv skulle en samlad lagreglering bidra till en ökad insyn i och förståelse för hur den verkställande makten utövas.

Enligt Förvaltningskommittén bör en lag och tillhörande förordning om statlig förvaltning – utöver bestämmelser om myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter och EU-arbete – bl.a. innehålla bestämmelser om:

  • principer för god förvaltning i ett medborgarperspektiv
  • regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna,
  • beredningskrav vid utnämningar,
  • under vilka förutsättningar regeringen får bilda en ny myndighet samt
  • myndigheternas ledningsformer.

För att ytterligare förbättra förutsättningarna för och kontinuiteten i regeringens styrning av myndigheterna, föreslår kommittén att det i departementen tillsätts en opolitisk chefstjänsteman, som stöd för den politiska ledningen.

Den statliga förvaltningens struktur

Regeringen har under de två senaste åren låtit utreda respektive beslutat om förändringar i myndighetsstrukturen på ett flertal samhällsområden. På några områden som hittills inte förändrats så mycket pågår eller planeras utredningar med uppgift att se över myndighetsorganisationen.

Med hänsyn tagen till de förändringar som redan utretts och i vissa fall beslutats behandlar kommittén några områden som kan förtjäna fortsatta överväganden. Kommittén föreslår bl.a. en översyn av förutsättningarna för att förändra organisationen för vissa av de myndigheter som har till uppgift att främja marknadens funktion. Kommittén anser också att organisationen av myndigheterna på försvarsområdet fortsatt bör ses över, liksom organisationen av myndigheterna med uppgifter inom fastighetsförvaltning, länsstyrelserna och museerna. Enligt kommittén finns det även skäl som talar för att ombilda polismyndigheterna till en myndighet, och föreslår att regeringen prövar förutsättningarna för en sådan förändring. Samma sak gäller Riksarkivet och landsarkiven.

Tillsyn är en av statens grundfunktioner. En oberoende och förtroendeskapande tillsyn kräver att tillsynsmyndigheten inte har andra uppgifter som kan ge upphov till rollkonflikter. Förvaltningskommittén bedömer att länsstyrelsen utgör en lämplig bas för att åstadkomma en oberoende och självständig statlig tillsyn. Myndighetsstrukturen på regional nivå skulle därigenom kunna förenklas och effektiviseras. Genom åtgärden skulle kommunernas och många företags kontaktpunkt gentemot staten i viktiga avseenden bli en och densamma.

Bara sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör utföras av separata tillsynsmyndigheter. I första hand bör sådan tillsyn som redan i dag är regionalt organiserad föras till länsstyrelserna, liksom tillsyn över verksamhet som i hög grad utförs av kommunerna. Varje tillsynsområde behöver dock utredas för sig, innan en förändring genomförs.

EU-medlemskapets följder för den statliga förvaltningen

Europeiska unionen påverkar på ett flertal områden myndigheternas uppgifter. Principerna för unionens inre marknad får även återverkningar på områden som tidigare betraktats som strikt nationella,

såsom rättskipning, polis och gränsskydd. Myndighetskontakter mellan medlemsstater och gentemot Europeiska unionens organ har efter hand internaliserats och blivit en reguljär del av den svenska statsförvaltningen.

Enligt Förvaltningskommitténs bedömning innebär EU-arbetet i vissa avseenden ett avsteg ifrån den svenska förvaltningsmodellen. EU-ärenden betraktas i allmänhet inte som regeringsärenden, varför besluten inte fattas av regeringen som kollektiv. I EU-arbetet griper även departementen, utan föregående regeringsbeslut, in i myndigheternas organisationer och drar direkt på myndigheternas resurser. Regleringen av EU-arbetet uppfyller enligt kommitténs bedömning inte högt ställda krav på öppenhet och insyn i statsförvaltningen.

Mot denna bakgrund föreslår Förvaltningskommittén att det bör regleras i lag i vilken ordning som regeringen kan delegera uppgiften att företräda Sverige. Även andra grundläggande bestämmelser om EU-arbetet bör finnas i lag. Tillämpningsregler för EU-arbetet bör föreskrivas i förordning, i stället för som nu i interna cirkulär i Regeringskansliet.

Förvaltningskommittén anser också EU-arbetet än mer bör inriktas på tidiga initiativ. Departementen och myndigheterna bör utarbeta EU-strategier i samråd. Regeringen bör inom ramen för strategiarbetet utveckla arbetssätten tillsammans med myndigheterna i syfte att samla resurserna inom ett sakområde. Likaså behöver problem förknippade med införlivande av EG-rättsakter åtgärdas. Arbetssätten måste även här utvecklas och rutiner tas fram. I möjligaste mån bör man överväga hur en ny reglering ska införlivas och tillämpas redan när kommissionen lägger sitt förslag. Förvaltningskommittén lämnar förslag till förbättringar i dessa avseenden.

Strategisk kompetensförsörjning och värdegrund för statsförvaltningen

Förvaltningskommittén bedömer att två av de viktigaste frågorna för den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen är rekrytering och kompetensutveckling av chefer samt nyrekrytering av medarbetare. Kommittén anser vidare att det finns anledning att se över och analysera kompetensbehovet i ljuset av de förändringar som statsförvaltningen befinner sig i och står inför. Viktiga frågor i detta sammanhang gäller de olika arbetsmarknadssektorernas nuvarande och kommande kompetensbehov och den statliga förvaltningens förmåga att hävda sig i denna konkurrens.

Förvaltningskommittén vill understryka att en statstjänsteman ytterst arbetar på medborgarnas uppdrag. De statligt anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen samt i rollen som statstjänsteman. En gemensam värdegrund underlättar arbetet med att bevara och stärka en medborgarorienterad grundsyn inom statsförvaltningen, och är till hjälp för myndigheterna som utvecklar egna anpassade värdegrundsdokument. Av stor vikt är att frågor om etik och innehåll i statstjänstemannarollen lyfts fram och diskuteras fortlöpande inom myndigheterna. Faktiska och potentiella värdekonflikter måste uppmärksammas.

Statsförvaltningens principiella grundvalar finns fastlagda i olika lagar. Kommittén rekommenderar att regeringen sammanställer och dokumenterar den gemensamma värdegrunden för alla anställda i statsförvaltningen.

Generella effektiviseringar och besparingar

För att uppnå ytterligare effektiviseringar och besparingar i statliga myndigheter krävs ett yttre tryck. Förvaltningskommittén lämnar i detta syfte två förslag. Det första innebär att regeringen utvidgar det befintliga produktivitetstrycket vid finansieringen av myndigheternas samtliga förvaltningskostnader, dvs. även till avgiftsfinansierad verksamhet. Det andra innebär att regeringen bjuder in det privata näringslivet att lämna förslag på att driva statliga verksamheter genom s.k. utmaningsrätt.

Förvaltningskommittén anser att det inte är effektivt att alla myndigheter är självförsörjande på alla områden. Myndigheter behöver inte alltid ha en egen intern organisation med kompetens för att lösa alla typer av administrativa uppgifter. Det finns enligt kommittén utrymme för effektiviseringar och besparingar i en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster. Om denna potential utnyttjas kan väsentliga finansiella besparingar uppnås. Hittills har de möjligheter till effektivisering som förutsätter samverkan över myndighetsgränserna endast utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament.

Besparingsmöjligheter finns enligt Förvaltningskommittén bl.a. inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Men det finns andra områden där en koncentration av hanteringen skulle kunna innebära ännu större effektiviseringar och besparingar, såsom IT-drift. Inom områden som kräver olika typer av specialist-

kompetens skulle resurssamverkan kunna bidra till att både sänka kostnader och höja kvaliteten. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att regeringen tar initiativ till gemensamma koncentrerade administrativa lösningar för myndigheterna.

Förvaltningskommittén pekar också på möjligheterna till effektiviseringar i samband med den generationsväxling som statsförvaltningen står inför. Ett annat generellt besparingsområde som kommittén erinrar om är myndigheternas lokalkostnader.

Förvaltningskommittén föreslår att begränsningarna av myndigheternas anslagssparande tas bort för att därigenom tillvarata möjligheter till effektiviseringar och kostnadsminskningar. Av samma skäl föreslår kommittén att riksdagen och regeringen bör kunna besluta om anslag till myndigheterna för längre tid än ett år. För att genomföra detta behöver regeringsformens bestämmelser om budgetperiodens längd ändras (RF 9:3).

Summary

The Committee on Public Administration has had the task of reviewing the tasks and organisation of the state administration. The purpose of the review, which encompasses all state agencies under the Government, is to make state administration and activities more effective and efficient by:

  • clarifying what the state should undertake to do in the form of agency tasks,
  • creating good conditions for the Government to govern state activities,
  • putting in place a clearer and more easily grasped structure for state administration in various respects, and
  • increasing the ability of the agencies to contribute to efficiency measures and carry out their tasks in light of the requirements made by EU membership.

The Committee on Public Administration has previously submitted an interim report entitled Opinion-forming activities and small government agencies (SOU 2007:107).

The tasks undertaken by the state

Since the mid-1990s the number of state agencies under the Government has decreased by more than two thirds. The Committee on Public Administration estimates that in 2009 there will be about 400 agencies. In addition to these, there are some 600 bodies that have tasks within the framework of tasks undertaken by the state but that are not agencies, such as non-profit associations and state-owned companies. These bodies do not come within the remit of the Committee on Public Administration.

The Committee on Public Administration notes that the question of what tasks should be dealt with by a state agency is ultimately a matter for political decision. The matters covered by such decisions have varied depending on the conditions, knowledge and values prevailing at different times. However, the Committee indicates certain areas where, for one reason or another, it is difficult to imagine that the state would not have to perform certain tasks. This applies to military defence, police services, the judicial system, foreign representation and taxation. The Committee also notes that the state needs to perform certain tasks of a regulatory and supervisory nature to maintain a working market economy. In total, the Committee estimates that expenditure on these types of tasks costs the central government budget between SEK 90 billion and SEK 120 billion in 2006.

The state can solve many other tasks in addition to those already mentioned. In the case of Sweden, the first two chapters of the Instrument of Government provide guidance on which tasks it should fall to state agencies or other public agencies to perform. However, in various areas, the form, funding and management of activities can vary in light of the requirements that should be made from the point of view of democracy, legal certainty and efficiency. Moreover, the perception that the state should solve a certain task does not say anything definite about the level of ambition, in economic or other terms, that must apply. In general, there is considerable freedom of action here. Nonetheless, the Committee’s opinion is that most state undertakings presuppose tasks of one form or another for government agencies, such as supervision.

Competitive activities run by agencies

The Committee on Public Administration has had special instructions to scrutinise and review activities engaged in by agencies in areas open to competition. The study commissioned by the Committee found that these activities had a volume of approximately SEK 25 billion in 2006, distributed across 109 state agencies.

The Committee proposes that a general rule be introduced by law, stipulating that state agencies are not allowed to sell goods and services in competitive markets or markets that are potentially open to competition. The Committee’s proposal will allow the Government to decide on exceptions to the general rule in indi-

vidual cases and on the basis of certain criteria. In addition, the Committee proposes that agencies authorised to sell a good and/or service in a competitive market be required to report revenue and costs associated with these activities separately. In the Committee’s opinion, inter-agency purchases of goods and services should be covered by the principles that apply to public procurement in general.

Governance: An act on state administration

The agencies are necessary instruments for implementing decisions taken by the Riksdag (Parliament) and the Government. Consequently, the way in which the agencies are governed is highly important in enabling the Government and the Riksdag to fulfil the political mandate that the electorate has given them. The governance exercised by the Government should be adapted to fit the activities and organisation of each agency. However, it is essential that the focus is on the results and efficiency achieved by the agencies. Central government must ensure that tax revenues are used well and economically. The Committee on Public Administration proposes that when they are established, state agencies should be given a mandate for a limited, specified time.

The Committee on Public Administration considers certain matters of state administration to be so important for implementing democracy that the Riksdag should decide on the basic principles and arrangements. Similarly, the Committee considers that the provisions concerning the activities of the administrative agencies should be characterised by stability and a long-term perspective. The Committee therefore considers that the regulation of the basic principles and arrangements for parliamentary and governmental governance of the agencies should be given legislative form. At the same time, the formulation and contents of these provisions must allow the Government to govern the agencies in a manner that is appropriate for each area. From a citizen’s perspective coherent legislative regulations would contribute to greater insight into and understanding of the way in which executive power is exercised.

In the opinion of the Committee on Public Administration, an act and associated ordinance on state administration should contain provisions on the following:

  • principles of good administration from a citizen’s perspective,
  • the Government’s authority and duty to govern the agencies,
  • requirements for preparation of appointments,
  • the conditions required for the Government to establish a new agency, and
  • forms of agency management.

To further improve the conditions for and continuity of the Government’s governance of the agencies, the Committee proposes that a non-political official be appointed in the ministries to provide support to the political leadership.

The structure of state administration

In the past two years the Government has commissioned inquiries and taken decisions on changes in the agency structure in various areas of society. In some areas where there has not been very much change so far, inquiries are in progress or are planned to look over the agency organisation.

In light of the changes that have so far been investigated and in certain cases decided on, the Committee discusses certain areas that may warrant further consideration. The Committee proposes a review of the possibilities of reorganising some of the agencies that are responsible for the proper functioning of the market. The Committee also considers that there should be continued review of the organisation of agencies in the defence sector, and of agencies with responsibilities in property management, the county administrative boards and the museums. In the Committee’s opinion, there are also arguments for reorganising the police as a single agency, and it is proposed that the Government examine the possibility of such a change. The same applies to the National Archives and the regional archives.

Supervision is one of the basic functions of the state. Supervision that is independent and inspires confidence depends on supervisory agencies not having other responsibilities that may give

rise to conflicts of roles. The Committee on Public Administration considers that the county administrative board provides a suitable basis for achieving independent and autonomous state supervision. This would be a means of making the agency structure at regional level simpler and more efficient. In important respects, this measure would give the municipalities and many companies a single contact point in their relations with central government.

Only such supervision as requires highly specialised expertise should be performed by separate supervisory agencies. In the first place, such supervision as is already organised regionally should be transferred to the county administrative boards, as should supervision of activities that are largely carried out by the municipalities. However, each supervisory area needs to be examined separately before a change is made.

Consequences of EU membership for state administration

The European Union has an impact on the tasks performed by the agencies in a number of areas. Internal market principles have repercussions in areas that were previously regarded as strictly national, such as the administration of justice, policing and border protection. Agency contacts between Member States and with EU bodies have gradually been internalised and become a normal part of Swedish state administration.

In the view of the Committee on Public Administration, in some respects EU-related work involves a departure from the Swedish administrative model. EU-related matters are generally not regarded as matters for the Government and the relevant decisions are therefore not taken by the Government collectively. In EU-related work, the ministries also intervene directly in agency organisations, without a prior decision by the Government, thereby drawing directly on the resources of the agencies. The Committee’s assessment is that the regulation of EU-related work does not satisfy strenuous requirements for openness and transparency in the state administration.

In this context the Committee on Public Administration proposes that the system by which the Government can delegate responsibility for representing Sweden should be regulated by law. Other basic provisions on EU-related work should also be laid down by law. Rules on the application of EU-related work should

be prescribed by ordinance instead of in internal Government Office circulars, as is now the case.

The Committee on Public Administration also considers that EU-related work should focus even more clearly on early initiatives. The ministries and agencies should produce EU strategies in consultation. Within the framework of strategy production, the Government and agencies together should develop working methods with a view to concentrating the resources available in a given area. Problems associated with the incorporation of Community legal instruments also need to be addressed. Working methods must be developed and routines established in this area as well. As far as possible, the question of how new regulations are to be incorporated and applied should be considered as soon as the Commission tables its proposal. The Committee on Public Administration presents proposals for improvements in these respects.

Strategic skills provision and basic values in the state administration

The Committee on Public Administration considers that two of the most important issues for strategic skills provision in the state administration are, on the one hand, recruitment of senior officials and their skills development, and, on the other hand, recruitment of new staff. Further, the Committee is of the opinion that there is reason to review and analyse skills needs in light of the changes that the state administration is undergoing and faces in the near future. Present and future skills needs in various sectors of the labour market are important issues in this context, as is the ability of the state sector to assert itself in this competition.

The Committee on Public Administration wishes to emphasise that ultimately a state official works on behalf of the members of society. Employees in the state sector must have knowledge and understanding of the basic values underlying state administration and the role of state official. A common set of basic values makes it easier to preserve and strengthen a citizen-oriented basic outlook in state administration and is helpful to agencies developing their own tailor-made documents on basic values. It is highly important that ethical issues and the contents of the role as state official are highlighted and discussed continuously at the agencies. Attention must be given to actual and potential conflicts of values.

The fundamental principles of the state administration are laid down in various acts of the Riksdag. The Committee recommends that the Government compile and document the common basic values of all those employed in the state administration.

General measures to improve efficiency and cut costs

To achieve further efficiency gains and cut costs in state agencies, external pressure is required. The Committee on Public Administration makes two proposals to this end. The first is that the Government extend the existing productivity pressure on the financing of agencies’ overall administrative costs, to include activities financed by fees. The second is that the Government invite the private business sector to submit proposals to run state activities by giving them a ‘right to challenge’.

The Committee on Public Administration does not consider it an efficient use of resources for all agencies to be self-sufficient in all areas. Agencies do not always need to have an internal organisation of their own with the skills to solve all types of administrative tasks. In the Committee’s view, more concentrated, cross-agency management of large-volume services offers scope for efficiency gains and cost cuts. If this potential is used, substantial financial savings can be made. Until now, the opportunities for efficiency gains based on cooperation across agencies have been used only marginally because of various obstacles or inadequate incentives.

The Committee on Public Administration sees opportunities for savings in financial management and personnel administration. But there are other areas where more concentrated management could bring even greater savings and efficiency gains, such as IT services. In areas that require various types of specialist expertise, resource cooperation could help both to lower costs and to raise quality. In light of this, the Committee proposes that the Government take initiatives for shared, concentrated administrative solutions for the agencies.

The Committee on Public Administration also points to the potential for efficiency gains in connection with the generational change facing the state administration. Another general area for savings to which the Committee draws attention concerns costs of premises used by agencies.

The Committee on Public Administration proposes that the restrictions on appropriations savings by agencies be removed so as to harness opportunities for efficiency gains and cost reductions. For the same reason, the Committee proposes that the Riksdag and the Government should be able to decide on appropriations for agencies for a period longer than one year. Implementing this change would necessitate an amendment of the provisions of the Instrument of Government on the length of the budgetary period (Chapter 9, Article 3).

1. Inledning

1.1. Förvaltningskommitténs uppdrag

Förvaltningskommitténs uppdrag är att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (se dir. 2006:123, bilaga 1). Översynen ska omfatta alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen. Syftet är att effektivisera den statliga förvaltningen och verksamheten genom att bl.a.:

  • klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter,
  • skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten,
  • få till stånd en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag samt underlättar samverkan mellan statliga myndigheter respektive mellan statlig och kommunal förvaltning,
  • öka myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer.

Förvaltningskommittén ska enligt sina direktiv redovisa sitt arbete i två etapper. I kommitténs delbetänkande (SOU 2007:107) behandlades vissa frågor om myndigheternas opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. I föreliggande betänkande, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118), redovisas slutresultatet av kommitténs arbete.

Utöver slutbetänkandet publiceras tre underlagsrapporter som kommittén beställt i en särskild volym (SOU 2008:119). Rapporterna är Differentierad styrning av Daniel Tarschys, Att organisera det statliga åtagandet av Lena Marcusson och Den centrala förvaltningens struktur av Per Molander. På kommitténs uppdrag har Statskontoret låtit konsulterna Peter Gorpe och Lars Dahlberg

utarbeta en rapport om statens organisering på lokal och regional nivå. Rapporten har publicerats i Statskontorets rapportserie (2008:3). Statskontoret har på kommitténs uppdrag även kartlagt omfattningen och inriktningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamheter, vilken publicerats i Statskontorets rapportserie (2008:1).

1.2. Förvaltningskommitténs arbetsformer

Förvaltningskommittén har åren 2007 och 2008 hållit 33 protokollförda sammanträden. Kommittén har anordnat ett seminarium i samarbete med Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (SCORE) vid Stockholms universitet. Vid seminariet behandlades de av kommittén beställda underlagsrapporterna, se ovan.

Företrädare för kommittén har vid fyra tillfällen informerat berörda arbetstagarorganisationer om kommitténs uppgifter och arbete. Till kommittén har en referensgrupp med företrädare för departementen i Regeringskansliet varit knuten. Referensgruppen har sammanträtt vid fyra tillfällen. Kommittén har i enlighet med sina direktiv haft samråd med statliga utredningar, däribland Grundlagsutredningen, Ansvarskommittén, Styrutredningen, Kulturutredningen och Utredningen om lokal service i samverkan.

Förvaltningskommittén har i en skrivelse till regeringen anmält att ett av de förslag som kommittén avser att lämna nödvändiggör ändring i grundlag.

1.3. Slutbetänkandets disposition

Föreliggande slutbetänkande består av två volymer. Den första volymen innehåller bl.a. kommitténs överväganden, bedömningar och förslag och den andra volymen innehåller bilagor. Bilagorna är i huvudsak deskriptiva och kopplade till övervägandena på det sätt som framgår av texten. Bilagorna har utgjort en grund för kommitténs diskussioner på respektive område.

Kapitel 2 innehåller överväganden, bedömningar och förslag på de områden kommittén haft i uppdrag att se över. Kapitlet inleds med kommitténs behandling av det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter, avsnitt 2.1. Bakgrunden till detta avsnitt behandlas i bilaga 2. Frågan om att skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av förvaltningen behandlas i avsnitt 2.2 och i bilagorna 3

och 4. EU-medlemskapets konsekvenser för den statliga förvaltningen behandlas i avsnitt 2.3 respektive i bilaga 5. I avsnitt 2.4 och i bilaga 6 behandlas myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter. Vissa frågor som rör myndighetsbegreppet, nämndmyndigheter och särskilda beslutsorgan behandlas i avsnitt 2.5 och i bilaga 7. Den statliga förvaltningens struktur behandlas i avsnitt 2.6 och i bilaga 8. Frågor som rör kompetensförsörjning för framtidens statsförvaltning och värdegrundsarbete i statförvaltningen behandlas i avsnitten 2.7 och 2.8 respektive i bilagorna 9 och 10. Generella effektiviseringar och besparingar behandlas avsnitt 2.9 och i bilaga 11. I avsnitt 2.10, Lag om statlig förvaltning, förs en övergripande diskussion om behovet av att i lag närmare reglera grundläggande frågor om den statliga förvaltningen. Likaså sammanfattas de delar i betänkandet som rör författningsreglering på olika områden.

I kapitel tre redovisas vissa konsekvenser av kommitténs förslag.

2. Överväganden och förslag

2.1. Det statliga åtagandet

Förvaltningskommittén har till uppgift att klargöra vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter, särskilt när det gäller opinionsbildande och konkurrensutsatt verksamhet. I detta avsnitt behandlar kommittén generella frågor om det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter. Kommittén behandlade med förtur frågan om opinionsbildande verksamhet i delbetänkandet (SOU 2007:107). Konkurrensutsatt verksamhet behandlas i avsnitt 2.4.

I Förvaltningskommitténs direktiv preciseras inte begreppet myndighetsuppgift. I en underlagsrapport till Förvaltningspolitiska kommissionen diskuterades dock det snarlika begreppet förvaltningsuppgift, som används i regeringsformen. I rapporten sägs att ”den offentliga förvaltningens positiva innehåll inte kan bestämmas begreppsmässigt, eftersom det beror av den offentliga verksamhetens faktiska omfattning i ett visst samhälle vid en viss tidpunkt”. Beträffande förvaltningsuppgift konstateras att det ur en rättslig synvinkel knappast går att närmare precisera begreppet. I regeringsformens förarbeten anges förvaltningsuppgifter endast som ”verksamheter som innefattar förvaltning för det allmännas räkning”, respektive att det talas om ”förvaltningsuppgift som det allmänna har”.

1

Förvaltningskommittén kan för sin del konstatera att det inte heller är lätt att närmare precisera begreppet myndighetsuppgift, så att det får en avgränsad och distinkt innebörd. För kommitténs arbete räcker det dock att definiera myndighetsuppgift som en uppgift som beslutats av regeringen eller riksdagen och som har anförtrotts en statlig myndighet i syfte att bidra till eller uppnå ett visst tillstånd i samhället. Myndighetsuppgiften rör alltså ett visst sakförhållande och talar om vad myndigheten är till för eller bedriver för verksamhet. Med denna definition svarar begreppet myndig-

1SOU 1997:38, s. 10f.

hetsuppgift på frågan om vad en myndighet gör och genom att ange vad som ska eftersträvas eller uppnås besvaras också frågan om syftet med en myndighetsuppgift.

På vilket sätt och med vilka medel – det vill säga hur – en myndighet utför sin uppgift är följaktligen en annan aspekt på myndigheternas verksamhet, även om vad och hur naturligtvis är sammanlänkande. I Förvaltningskommitténs direktiv refereras till en indelning i s.k. myndighetsfunktioner som bl.a. skiljer på myndighetsutövning, kontroll och tillsyn, information och rådgivning, tjänste- och varuproduktion, kunskapsproduktion, planering, styrning och samordning samt policyutformning. När en myndighet ska lösa sina myndighetsuppgifter blir de uppräknade funktionerna följaktligen sätt att lösa uppgiften på, som därtill kan användas i olika kombinationer och med olika tyngdpunkter beroende på uppgiftens art.

I förlängningen kan detta dock leda in på frågan om vilken verksamhetsform som ska användas, vilket i vissa fall kan innebära ett mer grundläggande ställningstagande till utformningen av det statliga åtagandet på ett samhällsområde. Ska en verksamhet bedrivas i statlig regi i alla avseenden, eller kan t.ex. det praktiska utförandet av en uppgift överlåtas på en privat aktör och den statliga verksamheten inskränkas till finansiering eller tillsyn? Förvaltningskommittén återkommer till denna fråga i avsnitt 2.2, men kan redan i detta sammanhang nämna att det i Sverige för närvarande finns mer än 500 organ som bedriver verksamheter på statens uppdrag och som inte är myndigheter.

2

Vad som slutligen bör vara en statlig myndighetsuppgift kan med ett förenklat och kortfattat svar sägas kräva en politisk bedömning, som görs utifrån vid en viss tidpunkt gällande förutsättningar, kunskaper och värderingar. Hur synen på detta utvecklats generellt och i Sverige belyses i bilaga 2 till detta betänkande. Det går dock att något försöka kvalificera svaret, t.ex. genom att peka på några områden i samhället där det är svårt att tänka sig att staten inte skulle tilldela myndigheter några uppgifter. Detta kan kallas för den nedre gränsen för det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter. Men var den övre gränsen går är ytterst en fråga för medborgarna och deras politiska ombud och knappast en fråga som går att besvara med en generell rekommendation. Detta hindrar inte att det kan finnas metoder och empirisk kunskap som kan bidra med underlag för en sådan avvägning. Av detta följer enligt Förvaltnings-

2 Ekonomistyrningsverket (2008a), s. 7f.

kommittén att frågan om vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter rimligen bör besvaras utifrån en pragmatisk ansats. Utifrån en given politisk ambition vid en viss tidpunkt bör en bedömning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare preciseras.

2.1.1. Uppdelningen av det offentliga åtagandet

Kommitténs bedömning: Det statliga åtagandet är i Sverige och

de flesta andra stater endast en del av det sammanlagda offentliga åtagandet. Uppdelningen av offentliga uppgifter på olika förvaltningsnivåer uppvisar stor variation mellan stater, samhällsområden och över tiden. Bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid bedömningstillfället. Såväl demokrati-, rättsäkerhets- som effektivitetsargument måste beaktas. En generell princip är att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs.

Förvaltningskommitténs uppdrag är avgränsat till att behandla myndigheter under regeringen. Kommittén har emellertid även i uppdrag att pröva om det finns skäl att överväga förändringar i huvudmannaskapet för vissa uppgifter som i dag ligger på förvaltningsmyndigheter under regeringen.

Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att något behandla frågan om uppdelningen av offentliga myndighetsuppgifter. I de flesta stater finns således i varierande grad en uppdelning av politiska befogenheter och uppgifter mellan olika territoriellt avgränsade områden. Dessa områden har i normalfallet ingen suveränitet över territoriet likt en delstat i en federation, utan är underordnade en för staten gemensam lagstiftning som i olika utsträckning delegerar befogenheter och uppgifter från central till regional eller lokal nivå. Den viktigaste skillnaden mellan stater härvidlag gäller olikheter i vilka frihetsgrader den lokala politiska nivån respektive förvaltningen tilldelats visavi den centrala nivån.

Beträffande finansiering av sin verksamhet är politiska församlingar på regional och lokal nivå i vissa stater bemyndigande att

beskatta medborgarna för att erhålla de intäkter som behövs för administrativ verksamhet och serviceproduktion. I andra stater förekommer olika kombinationer av uppdelning av skatteintäkter mellan staten och den lokala nivån, överföringar från staten till den lokala nivån eller att kommunerna är bemyndigade att ta ut avgifter för sin verksamhet. Lokala politiska församlingar är vanligen också direkt ansvariga inför väljarna i allmänna val. Härutöver förekommer att uppgifter på olika territoriella nivåer utförs inom ramen för en och samma statliga myndighetsorganisation, utan medverkan av någon regional eller lokal politisk församling. Varianter av administrativ, funktionell och finansiell uppdelning mellan olika territoriella nivåer i jämförbara stater är således många.

3

Argumenten för en uppdelning i olika territoriella nivåer kan delas upp i två huvudsakliga kategorier.

4

Den första kategorin är av

pragmatisk karaktär och tar fasta på lämpligheten av att delegera förvaltningsuppgifter från central till lokal nivå. Utan en sådan delegering riskerar den centrala besluts- och förvaltningsnivån att bli överbelastad, samtidigt som möjligheterna att utforma den förda politiken utifrån specifika lokala förutsättningar kan försvagas. Ofta anförs också olika slags effektivitetsskäl. Lokala beslutsfattare kan enligt detta synsätt bättre känna till lokala produktionsförutsättningar och förvaltningen kan därmed bättre anpassas till lokala förhållanden. Ett lokalt självstyre kan även medge ett större experimenterande och därmed snabbare anpassningar till nya krav eller förutsättningar från brukarna av offentliga tjänster. Om än intuitivt rimliga förefaller dock effektivitetsrelaterade argument endast i begränsad utsträckning vara empiriskt belagda.

5

Det finns

därtill inget tydligt samband mellan graden av lokal självstyrelse och den totala utgiftsnivån. Exempelvis kombinerar Sverige, och även de andra nordiska länderna, en förhållandevis stark lokal självstyrelse med en i internationell jämförelse stor offentlig sektor.

6

Den andra kategorin av argument är av politisk-teoretisk karaktär. Här betonas den lokala nivåns betydelse för att skapa legitimitet för politiska beslut. Medborgarna har enligt detta synsätt bättre möjligheter att delta i och påverka besluten på den lokala nivån än i

3 Molander (2003), s. 10ff. 4 Som jämförelse kan nämnas att Ansvarskommittén ansåg att de två tyngsta värdena som var förknippade med den kommunala självstyrelsen var demokrativärden och effektivitetsvärden (SOU 2007:10, s. 91). I delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) formulerade kommittén sex principer för samhällsorganisation: demokrati och legitimitet, finansiering, rättsäkerhet, likvärdighet, hushållning och effektivitet och lägsta effektiva nivån. 5 Avseende kostnader och effektivitet inom hälso- och sjukvården, se SOU 2007:12, s. 117. 6 Molander (2003), s. 12f, jfr. Andersen & Molander (2002b), s. 217.

rikspolitiken. Deltagande i den politiska processen kan även öka förståelsen för politikens möjligheter och begränsningar, och därigenom fungera som en medborgerlig skolning i ansvarstagande för det demokratiska styrelseskicket. Argumentet bygger dock på att medborgaren har förutsättningar (t.ex. tid och vilja) att delta i politiskt arbete.

Spänningarna mellan de två huvudsakliga kategorierna av argument har i många stater ökat, i takt med att lokala politiska enheter med tillhörande förvaltningsorganisation tenderat att växa i storlek.

7

Motiven för detta har i allmänhet varit att skapa bättre

administrativa och ekonomiska förutsättningar för verksamheter, men samtidigt har förutsättningarna för medborgerlig medverkan i den politiska processen försämrats. Medborgerlig medverkan och lekmannastyre har på många håll avlösts av professionella organisationer med heltidsanställda politiker och tjänstemän.

Det finns härutöver andra argument som problematiserar olika former av lokalt självstyre, åtminstone när staten delegerar uppgifter med stora frihetsgrader för utföraren. Skydd för minoriteter och grundläggande rättigheter måste garanteras genom nationell lagstiftning och i en stats författning. Då offentliga tjänster som utbildning och sjukvård i dagens samhälle normalt räknas till grundläggande rättigheter, måste staten behålla åtminstone tillsyns- och föreskriftsuppgifter vid en delegering av produktionen av dessa tjänster. Likaså kan ambitionen att utjämna levnadsvillkoren i samhället försvåras av en långtgående delegering av uppgifter från stat till kommun. Om den lokala nivån har en hög grad av handlingsfrihet avseende att bestämma innehållet i och omfattningen av offentliga tjänster, finns det en risk att tjänsten i fråga inte motsvarar den nationella normen.

Den kommunala självstyrelsen har i Sverige ansetts så viktig att den införts som begrepp i grundlagen (RF 1:1). Dess närmare innebörd är dock relativt vag och kommunernas kompetens grundar sig på alla områden på en delegering från folket genom riksdagen. Riksdagen bestämmer även grunderna för kommunernas och landstingens organisation, verksamhetsformer, beskattning, befogenheter

7 Beträffande svenska förhållanden kan nämnas att det vid kommunalreformen 1862 diskuterades två indelningsgrunder för primärkommunerna: den kyrkliga socknen eller häradet. Den förstnämna indelningsgrunden gick segrande ur detta. Hade däremot häradet lagts till grund för den kommunala geografin hade väsentligt större kommuner varit på plats redan från början. Stjernquist (2000), s. 6.

och åligganden. Kommunernas allmänna kompetens är reglerad i kommunallagen. Uppgifter utöver detta regleras i speciallagstiftning.

8

Under senare år har diskussionen i svensk inrikesdebatt inte minst handlat om statens ingripande i primärkommunernas och landstingens arbete. Kommunernas möjligheter att utföra de av riksdagen ålagda uppgifterna har enligt kritikerna därmed beskurits. Det gäller t.ex. statsmakternas beslut om kommunalt skattestopp i början av 1990-talet, det kommunala utjämningssystemets utformning samt kritik om att normer från statliga myndigheter beskär den lokala handlingsfriheten så att fördelarna med en delegering av uppgiften riskerar att gå om intet.

Andra exempel på statliga ingripanden är lagar för att hindra utförsäljning av kommunernas bostadsbestånd och privatisering av sjukhus. Ytterligare frågor som ibland diskuteras rör exempelvis huvudmannaskapet för polisväsendet och hälso- och sjukvården.

9

I

det första fallet finns förslag om kommunalisering av vissa uppgifter och i det senare fallet finns förslag om både kommunalisering och förstatligande av olika delar. Frågor som rör uppgiftsfördelning mellan stat, landsting och kommun har därutöver varit föremål för offentliga utredningar under senare år, t.ex. genom Ansvarskommittén (SOU 2007:10).

Den offentliga sektorns expansion under de senaste 50 åren har i praktiken främst genomförts inom den kommunala sektorn, dock under statligt bemyndigande och överinseende vilket även påverkat t.ex. de statliga myndigheternas tillsynsuppgifter. Därtill har uppdelningen av uppgifterna mellan stat, landsting och kommun på viktiga punkter varierat även under denna relativt korta tidsperiod. Exempelvis har uppgifter under denna tid både återförts till staten (polisen) och överförts från staten till kommunerna (t.ex. vissa frågor inom skolväsendet och driften av vissa sjukhus). Härutöver har formerna för finansieringen av kommunal verksamhet ändrats under samma period. Tilläggas kan att ofta – men inte alltid – har ökningen av kommunala uppgifter skett på statligt initiativ. Själva statsförvaltningen är i sig, även i en internationell jämförelse, dock en begränsad del av den sammanlagda offentliga sektorn. Av de offentliga myndigheternas sammanlagda konsumtionsutgifter år 2005 om 605 miljarder kronor, svarade staten för 173 miljarder kronor

8 Jfr. även SOU 2007:93. 9 Se t.ex. Mueller & Uddhammar (2003), s. 191ff, eller Sveriges läkarförbund (2004).

(28 procent) och kommunsektorn för 432 miljarder kronor (72 procent).

10

Någon klar vägledning i huvudmannafrågan går knappast heller att få genom att jämföra med andra stater i vår omvärld. Variationerna är många, även i en nordisk jämförelse. Förvaltningskommittén vill trots detta peka på några principer som kan användas vid fördelning av uppgifter mellan olika huvudmän – åtminstone om man ser till de i kommittédirektiven prioriterade effektivitetsfrågorna. Dessa kan delas upp i tre övergripande kategorier, om än med en glidande skala.

En första kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla varor och tjänster av endast ett lokalt intresse, vilka därmed är relativt oproblematiska ur den nu diskuterade synvinkeln. Det rör t.ex. vatten- och avloppsnät, lokala vägar, brandförsvar och vissa lokalt knutna anordningar för fritid och kultur. Statliga myndighetsuppgifter är här i första hand begränsad till föreskrifts- och tillsynsverksamhet.

En andra kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla offentliga varor och tjänster som – även om de primärt är av lokalt intresse – kan ha externa effekter på omgivande regioner, t.ex. vissa väg-, transport- och miljöfrågor. Här krävs förmodligen en statlig medverkan – utöver nyss nämnda – avseende planering och samordning av olika lokala aktörer. Själva förvaltningen av sådana uppgifter kan dock till stor del fortfarande vara lokal.

Slutligen finns en kategori offentliga varor och tjänster som kan tillhandahållas på lokal nivå men där dessa varor och tjänster också fyller viktiga nationella funktioner och ska tillgodose krav på rättsäkerhet och medborgerlig likabehandling. Det rör t.ex. utbildning samt hälso- och sjukvårdsfrågor där nationella ambitioner ligger till grund och där verksamheten ofta har en omfördelande karaktär. Om man antar att lokala eller regionala beslutsorgan bäst kan bedöma behovet av en viss tjänst, behöver ändå en harmonisering göras med nationella bestämmelser och som sannolikt till betydande del påverkar utförandet och omfattningen av verksamheten.

Ansvaret för verksamheten blir i det tredje fallet delat (eller gemensamt) i högre utsträckning än i de två förstnämnda; det är också om detta område som debatten mellan företrädare för stat och kommun brukar handla. Om det kan påvisas klara effektivitetsfördelar med kommunal drift kan uppgiftsfördelningen måhända

10 Statistiska Centralbyrån (2008), s. 145.

vara given. I frånvaro av sådana, eller som komplettering till effektivitetsskäl, kan argument av demokratifrämjande karaktär anföras till stöd varför kommunen (eller landstinget) bör tillhandhålla en vara eller tjänst i stället för staten. Det närmaste man kan komma en generell riktlinje är här att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs.

11

Sverige har även anslutit sig till Europarådets konvention

om kommunal självstyrelse som stödjer denna princip. Även inom Europeiska unionen gäller den s.k. subsidiaritets- eller närhetsprincipen.

12

Med detta sagt är det dock fullt rimligt att påstå att det i princip inte finns hinder för att även en lokalt bedriven statlig verksamhet både kan ha god kännedom om lokala sakförhållanden och ha mekanismer för kontakter med medborgare. I Sverige är flera offentliga verksamheter med lokal anknytning också statliga, t.ex. polisen samt delar av Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens verksamheter. För denna tredje kategori av tjänster är det således av särskild vikt att åstadkomma en tydlig reglering och fördelning av uppgifter mellan staten, landstingen och kommunerna som också medger kontroll och demokratiskt ansvarsutkrävande.

En aspekt som kommittén slutligen vill understryka, är den roll som delegering av uppgifter från central till regional eller lokal nivå i praktiken spelar som metod för att avlasta den centrala förvaltningsnivån.

2.1.2. Över tiden beständiga myndighetsuppgifter

Kommitténs bedömning: Det statliga åtagandet innehåller

åtminstone fem myndighetsuppgifter som över tiden uppvisar en hög grad av beständighet: att svara för det militära försvaret, polisväsendet, rättsväsendet, utrikesrepresentationen och skatteväsendet. I inget av de fem fallen torde någon annan aktör än staten kunna fullgöra uppgifterna och samtidigt uppfylla tillräckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet.

11 Stjernquist (2000), s. 16. 12 Jfr. SOU 2007:93.

I bilaga 2 till detta betänkande belyses huvuddragen i framväxten av den moderna statens åtaganden till art, här kallat myndighetsuppgifter. Ett genomgående drag är att fler och fler områden successivt inbegrips i det statliga åtagandet. Ibland minskar något område i omfattning för en tid för att sedan återkomma, t.ex. direkt reglering av samhällsekonomin. I vissa mer sällsynta fall kan en verksamhet helt upphöra som statlig myndighetsuppgift. I korthet har det handlat om en gradvis framväxt av myndighetsuppgifter över tiden, snarare än ett markant språng vid en viss tidpunkt.

I det följande redovisas några myndighetsuppgifter som kan sägas vara beständiga i den meningen att de till art varit relativt opåverkade, från den moderna statens början till nutid. Uppgifterna har således funnits i statlig regi under mycket lång tid och har inte haft, eller tillåtits ha, alternativa utförare. Betecknande är att själva driften av verksamheten i huvudsak har varit i statlig (eller i annan offentlig regi) med endast begränsade privata inslag.

Det nu sagda innebär inte att denna typ av myndighetsuppgifter i andra avseenden skulle vara mer angelägna än andra myndighetsuppgifter, t.ex. inom områden som kommunikationer, infrastruktur, sjukvård eller utbildning. Tvärtom har folkstyrelsens och den ekonomiska och demografiska utveckling i Sverige och västerlandet kommit att medföra helt andra krav på vad staten bör lösa för uppgifter inom sådana och andra områden. I dessa fall finns det dock fler möjligheter för val av bl.a. offentligt eller privat huvudmannaskap eller olika finansierings- och driftsformer.

Militärt försvar och polisväsende

Vissa för det statliga åtagandet grundläggande uppgifter ligger opåverkade sedan lång tid, i meningen att ingen annan aktör har kunnat etablera acceptabla alternativ till ett statligt huvudmannaskap. En sådan uppgift är kontrollen över territoriet och att tillhandahålla skydd från utifrån och inifrån kommande angripare och fridsstörare. Statens etablering av territoriell kontroll har efter hand kunnat bidra med en tillräcklig grad av fysisk säkerhet för att samhällelig och ekonomisk aktivitet har kunnat utvecklas till de avancerade nivåer som finns i dag. Bakslagen i denna utveckling har dock varit många, såväl i relationerna mellan staterna som i förhållandet inom staterna. 1900-talet var ett av de mest våldsamma seklerna under den tid som den moderna staten har existerat.

Välfärdstaternas framväxt, i enlighet med tidiga förhoppningar, har knappast heller medfört att brottslighet av olika slag minskat eller upphört. Även under det sena 1900-talet har stater i Europa utsatts för konkurrens om att utöva kontrollen över territoriet och i vissa fall endast kunnat upprätthålla detta med hjälp av extraordinära medel.

I vår tid upprätthålls kontrollen över territoriet genom att staten svarar för ett militärt försvar och ett polisväsende. Bland flertalet stater har förhållandet mellan militära och polisiära myndigheter under 1900-talet vanligen inneburit att polisen (i någon form) svarar för kontrollen inom territoriet och därmed även ytterst tvångsåtgärder visavi den egna befolkningen. Detta gäller bl.a. Sverige som har en strikt reglering i dessa avseenden. Vissa stater har – som en konsekvens av våldsyttringar och kriminalitet – dock även behövt använda militära enheter för inomterritoriella uppgifter. Stater uppvisar också andra variationer vad gäller att organisera sina militära och polisiära myndigheter, t.ex. vilka myndighetsuppgifter som definieras som militära respektive civila och – vad gäller polisen – vilket offentligt huvudmannaskap som tillämpas. I många stater finns även till det militära försvaret och polisen ingående eller kompletterande tjänsteproduktion i privat regi. Var gränsen bör gå i dessa sammanhang är till del en bedömnings- och värderingsfråga som präglas bl.a. av olikheter i staternas politiska tradition och historiska erfarenheter.

Härtill kommer utrymmet för olika uppfattningar om vilka kriterier som ska ställas för en fungerande militär eller polisiär verksamhet, t.ex. vilka effekter som ska åstadkommas, med vilka medel verksamheten får bedrivas och vilka ekonomiska resurser som ska satsas. Trots att dessa myndighetsuppgifter är grundläggande statliga åtaganden, kan det även vara svårt att bedöma de egentliga effekterna av ekonomiska och andra satsningar, i synnerhet på marginalen och i relation till alternativa områden för offentlig verksamhet. Belysande för detta problem är den fråga som efter folkstyrelsens genomslag ibland stått i politiskt fokus, nämligen hur mycket resurser som ska satsas på militärt försvar och ordningsmakt och hur sådana satsningar ska avvägas mot andra prioriterade behov eller önskemål. Det finns således utrymme för olika uppfattningar om dessa verksamheters närmare innehåll och omfattning och vilken ambitionsnivå som ska gälla i olika avseenden. Inte desto mindre är dessa uppgifter kollektiva nyttigheter som ingen annan aktör än staten torde kunna fylla givet önskvärda effekter, medborgerlig insyn och kontroll, rättsäkerhet samt ekonomiska

stordriftsfördelar. Detta ställer också krav på staten som organisatör och producent av sådana tjänster på ett effektivt sätt.

Rättsväsende

Ett fungerande rättsväsende för att upprätthålla lag och ordning och garantera att grundläggande fri- och rättigheter respekteras, får anses vara ett oomstritt statligt åtagande. Likaså att rättsväsendet fyller en viktig roll för marknadsekonomins funktion. I en mer extensiv mening inkluderas i rättsväsendet även polisen.

13

För rättskipningen har domstolarna huvudansvaret, där höga krav på oberoende samt medborgerligt tillit kan uppfyllas genom en statlig, från förvaltningen i övrigt skild, organisering. Även funktioner som åklagarväsende och i tillämpliga fall ombudsmannafunktioner inkluderas i åtagandet. Detta hindrar inte att andra viktiga funktioner för rättsystemet som helhet, som att företräda part inför domstol, bedrivs i privat regi eller att vissa typer av rättsskipning kan bedrivas som skiljemannaförfarande. Viktigt att konstatera är dock att upprätthållandet av ett rättsväsen förutsätter myndighetsuppgifter som innebär ett omfattande statligt åtagande av positiv karaktär. Även här ställs särskilda krav på staten som utförare då ingen annan aktör kan utföra uppgifterna.

En till rättsväsendet knuten myndighetsuppgift är kriminalvården. I nutida mening är kriminalvård ett betydligt yngre statligt åtagandet än domstolsväsendet; dess utveckling förklaras till stor del en förändrad syn på behandlingen av lagöverträdare. I vissa stater har delar av kriminalvården under senare år privatiserats, dock främst sådana delar som inte behöver uppfylla höga säkerhetskrav. Skälen för detta har främst varit av ekonomisk karaktär. Utförande av kriminalvård i annan regi än statlig reser emellertid andra frågor som inte bara handlar om vilket resultat som åstadkoms och till vilka kostnader, utan också t.ex. vilken kontroll staten anser sig vilja ha över på vilket sätt som en viss tjänst utförs. Sådana frågor är principiellt viktiga att beakta när det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter ska bedömas. Förvaltningskommittén återkommer till detta i avsnitt 2.2.

13 I Sverige även personal ur Tullverket och Kustbevakningen som i vissa situationer har motsvarande befogenheter som poliser.

Utrikesrepresentation

Uppkomsten av fasta diplomatiska representationer är i hög grad förknippad med statssystemets uppkomst på 1600-talet, jfr. bilaga

2. Att tillhöra det internationella samfundet av stater medför – i viss mån beroende av ambitioner – att stater måste ha en representation bilateralt och multilateralt. Således har utrikesrepresentationen för många stater kommit att öka, i tilltagande grad under efterkrigstiden som en följd av framväxten av internationella organisationer på en rad områden. Detta speglar i sin tur en insikt om att stater i vissa avseenden inte på egen hand kan lösa problem utan att detta måste ske i samarbete. En särställning vad gäller djupet på samarbetet har Europeiska unionen, se vidare avsnitt 2.3. För Sveriges del ökade antalet beskickningar från ett tjugotal till ett hundratal under 1900-talet. Detta var ett uttryck för skiftande maktförhållanden i internationella politiken och Sveriges ambition att som omvärldsberoende stat kunna observera, rapportera och förhandla på plats. De professionella diplomaterna har efter hand också kompletterats med utsända experter på ett flertal samhällsområden. Utöver denna respons på omvärldsutvecklingen har Sveriges ambitioner inom bl.a. biståndspolitiken spelat betydande roll för etablerandet av beskickningar på olika platser. I korthet kan sägas att behovet av en utrikesrepresentation följer av den internationalpolitiska uppdelningen i stater, samt dessa staters intresse av att utbyta information och att lösa eventuella konflikter på ett ordnat och fredligt sätt. Men även här – likt de andra beständiga myndighetsuppgifterna – är dess närmare omfattning till stora delar beroende av ambitioner och bedömningar i olika avseenden. Detta gäller t.ex. antalet och placeringen av beskickningar, dimensionering i personellt hänseende samt kompetens inom olika sakområden. Det gäller också vilka ambitioner som finns vid en viss tidpunkt inom angränsande områden som handels-, närings- och biståndspolitik.

Skatteväsendet m.m.

Att svara för beskattning av olika objekt är en myndighetsuppgift som skiljer sig från dem som hittills har räknats upp. Verksamheten är tillsammans med liknande myndighetsuppgifter som tull och exekution ett medel och i praktiken en förutsättning för att staten

ska kunna fullgöra andra myndighetsuppgifter av mer omfattande karaktär. Historiskt har den varit nödvändig redan för att finansiera de myndighetsuppgifter som här har kallats beständiga, men dess vikt som förutsägbar finansieringskälla har självfallet ökat i takt med välfärdsstatens åtaganden. Den har därmed gjort staten mindre beroende av andra finansieringskällor som lån, avgifter och affärsverksamhet i olika former, även om sådana finansieringskällor är vanligt förkommande. Vid sidan av rent fiskala syften har skatter använts för att påverka medborgarnas beteenden i olika avseenden och därmed som ett instrument att påverka samhällsekonomin i någon viss riktning.

Att staten behöver ett effektivt skatteväsende är för Förvaltningskommittén ett konstaterande med organisatorisk innebörd. Myndighetsuppgiften handlar om att svara för att de av riksdagen och kommunala församlingar beslutade skatterna flyter in och att detta görs på ett för medborgarna förutsägbart, rättssäkert och enkelt sätt. Myndighetsuppgiften är i denna mening alltså skild från bedömningar och avgöranden om skattesystemets utformning, vilka objekt som ska beskattas, vilka skattesatser som ska tillämpas samt skattesystems effekter på samhällsekonomin.

2.1.3. Myndighetsuppgifter i förhållande till marknadsekonomin

Kommitténs bedömning: Staten behöver upprätthålla vissa sam-

hälleliga institutioner i form av regler och övervakande organ för att en marknadsekonomi ska kunna existera och utvecklas. I vissa fall kan andra aktörer än staten svara för sådana institutioner, men i andra fall finns det övervägande fördelar att göra det till ett statligt åtagande. Sådana fördelar sammanhänger med de över tiden beständiga myndighetsuppgifterna enligt ovan, t.ex. rättsväsendet, men innebär också att staten behöver svara för myndighetsuppgifter av t.ex. reglerings- och tillsynskaraktär inom sådana sektorer av marknadsekonomin där särskilda behov finns. Dessa kan variera över tiden utifrån den tekniska och ekonomiska utvecklingen, men också utifrån politiska värderingar om vilket ansvar staten bör ta för marknadsekonomins sociala konsekvenser i olika avseenden. Behovet och lämpligheten av att staten löser denna typ av uppgifter kommer sannolikt även fort-

sättningsvis vara påtagligt. Många stater har sedan industrisamhällets framväxt iklätt sig ett ansvar för bl.a. medborgarnas grundläggande utbildning samt hälso- och sjukvård. Detta gäller reglerande uppgifter men också själva produktionen av tjänsterna. Marknadslösningar har i sådana fall bedömts som otillräckliga. I bl.a. ekonomiskt hänseende har denna typ av tjänster blivit en stor del av det statliga eller offentliga åtagandet. Motiv för detta – och andra tjänster av välfärds- och försäkringskaraktär – kan i första hand hämtas från demokrati- och rättighetsbaserade argument, men kan delvis även motiveras på ekonomiska grunder. Detta innebär dock inte att det finns någon politisk- eller ekonomisk-teoretisk enighet om den närmare utformningen av finansiering, organisering och omfattning av denna typ av välfärdstjänster.

Över tiden har synen på vad som varit ekonomiska problem – och vad staten bör göra för att rätta till dessa – varierat. Parallellt med att de klassiska idéerna om marknadsliberalism på allvar fick teoretiskt och praktiskt genomslag, kunde på andra håll ekonomiska tankeskolor leva som betonade statens aktiva roll för att reglera samhällsekonomin. Fri konkurrens på en marknad var enligt sådana skolor ett problem snarare än en möjlighet. Även 1900-talet rymmer periodvis strider mellan företrädare för marknads- respektive planhushållningen i dess olika varianter. 1920- och 30-talen är en sådan tid, men även efterkrigstiden innehåller perioder där argument för reglering och statliga ingrepp kontra avreglering och fri konkurrens bryts. Liksom i andra samhällsvetenskaper tenderar olika skolor att leva sida vid sida, där någon under en period är den dominerande.

Reglering, tillsyn samt främjande av marknadsekonomins funktion

Marknadshushållning är inte den enda form för resursallokering som finns. I vår tid är marknaden dock helt dominerande, inte bara i västerlandet utan alltmer även globalt.

14

Marknadsekonomin – om

än i sin idealtyp teoretiskt helt fri – innebär i praktiskt taget alla sammanhang större eller mindre inslag av reglering. Utan att ta ställning till graden av sådana regler, bedömer vi dem som sådana nödvändiga för att en någorlunda effektiv marknadsekonomi ska kunna

14 Magnusson (2006), s. 120f.

utvecklas. Reglerna med tillhörande organisationer – institutionerna som de ofta kallas – kan vara informella eller formella. Dessa begrepp är knappast absoluta utan snarare relativa och varierar från vad som betraktas som god sed och frivilliga sammanslutningar till lagstiftning och myndighetsuppgifter. Ofta är kombinationen av informella och formella regler avgörande för marknadens funktion och ekonomins utveckling. Parterna på en marknad måste respektera varandras roller som köpare och säljare och ha en tilltro till att respektive part kommer att uppfylla de förpliktelser som transaktionen innebär. Äganderätter måste respekteras och parterna måste vara överens om hur överförandet av dessa äganderätter ska ske vid en transaktion.

Om någon av parterna bryter mot de regler som kringgärdar marknaden, t.ex. ett ingånget avtal, behövs någon form av sanktion. Det kan också behövas tillsyn och rättskipning från tredje part. I västerlandet har staten till stora delar – om inte helt och hållet – kommit att ansvara för att upprätthålla sådana funktioner. Skälen till detta är flera. Ett är att den moderna (rätts)staten uppfattats som en från marknadsaktörerna oberoende part utan alltför stora egenintressen att bevaka. Ett andra skäl är att staten haft stordriftsfördelar i att definiera äganderätter, formulera och formalisera spelregler samt utöva därmed sammanhängande tillsyn och rättskipning. Kopplat till detta är att staten genom att bl.a. upprätthålla kontroll över territoriet och ett fungerande rättsväsende bidragit till en nödvändig men ingalunda självklar stabilitet och förutsägbarhet som gynnat uppkomsten av en avancerad marknadshushållning. På dessa sätt har alltså den moderna staten varit den utvecklade marknadsekonomins förutsättning.

Det verkar, såvitt Förvaltningskommittén förstår, knappast troligt att statens roll vad gäller att reglera, utöva tillsyn samt i olika avseenden påverka funktionen i marknadsekonomins institutioner kommer att minska. Däremot kan innehållet i sådana myndighetsuppgifter komma att förändras. Även om trenden i vissa avseenden under de senaste 30 åren inneburit större frihetsgrader för marknadens aktörer – t.ex. vad gäller internationella och nationella kapitalmarknader – kan tillkortakommanden inom olika segment av marknadsekonomin ibland aktualisera statens (och privata aktörers) roller. Under vissa förutsättningar kan staten behöva fylla en stödjande roll för marknadens funktionssätt som går utöver reglering och tillsyn. Detta kan göras över längre perioder eller i form av till tiden mer avgränsade insatser. Vanliga åtgärdsslag i många stater är

således investeringar i infrastruktur samt vissa former av ekonomiskt stöd. Vad gäller de finansiella marknaderna har flera stater nyligen, i vissa avseenden samordnat, beslutat om ny lagstiftning, ökade statliga tillsynsuppgifter samt ekonomiska garantier och andra stödåtgärder.

Även andra till ekonomin relaterade områden som problem med hushållning av begränsade resurser och påverkan på miljön kan resa samma typ av frågor om statens roll och behovet av samarbete mellan stater. Ett viktigt område för reglering och tillsyn har sedan länge varit arbetsmiljön, men sedan ett antal decennier har detta även gällt skyddet av den yttre miljön. Syftet med denna typ av statliga åtgärder är emellertid att få marknadsekonomin att fungera bättre eller att motverka oönskade konsekvenser av densamma, snarare än att helt eller delvis överta uppgifter från marknaden.

Marknadsmisslyckanden och politikmisslyckanden

Emellertid kan de parter som agerar på en marknad inte endast betraktas som en idealtypisk economic man, utan utgörs av existerande sociala varelser med en mängd preferenser (enligt någon form av rationalitet), önskningar och upplevda behov. Från att tidigare ha varit basala, har sådana preferenser, önskningar och behov i den moderna konsumtionssamhället blivit relativa snarare än absoluta och därtill skapade i ett socialt samspel.

15

I sin tur leder detta,

genom folkstyret och den politiska processen, till frågan om vad det statliga åtagandet visavi marknadsekonomin ska bestå i – utöver att underlätta och upprätthålla dess grundläggande välståndskapande funktion enligt vad som nyss har nämnts. Den fråga som kan ställas ur ett ekonomisk-teoretiskt perspektiv är: varför kan inte all social interaktion ske genom utbyten på en fri marknad?

Som redovisas i bilaga 2 har de ekonomiska vetenskaperna studerat denna frågeställning bl.a. genom teorin och praktiken för att hantera s.k. marknadsmisslyckanden, alltså en situation där individuellt handlande inte leder till effektiva resultat. Inom ramen för marknadsmodellens överordning kan man således även argumentera för statliga ingripanden i ekonomin, som går långt utöver att upprätthålla dess institutioner och spelregler i en trängre mening

15 Magnusson (2006), s. 111.

och som därtill kan försämra marknadens effektivitet

16

. I praktiken har många stater sedan lång tid gjort omfattande ingripanden i ekonomin i syfte att på olika sätt skydda eller kompensera sådana medborgare som inte kunna hävda sina preferenser, önskningar och behov på marknaden i tillräcklig omfattningen enligt ett givet kriterium. Exempel på sådana statliga ingrepp är omfördelning av inkomster mellan individer och över individens livscykel, ingrepp för att avhjälpa s.k. autonomibrist eller för att förse medborgarna med kollektiva nyttigheter. Med ett kanske inte längre så ofta använt uttryck är flertalet stater därmed i praktiken blandekonomier snarare än marknadsekonomier i en renodlad teoretisk bemärkelse. Ett av de mest omfattande statliga åtaganden rör utbildning, vilket i många stater betraktas som en grundläggande rättighet, av demokrati- och värderingsbaserade skäl. Men även ekonomisk-teoretiska argument kan anföras för att staten ska ha uppgifter inom utbildningsområdet, i synnerhet i fråga om den grundläggande skolan. För det första är barn och ungdomar inga autonoma beslutsfattare och uppfyller därmed inte kriterierna för att vara fullvärdiga marknadsaktörer. Tillsammans med att vårdnadshavare inte alltid har kunskap och andra förutsättningar att tillvarata barnens intressen på utbildningsområdet, risker därmed ett marknadsmisslyckande att uppstå. Därtill är den sociala avkastningen på utbildning hög och utbildning bidrar till staternas produktivitetstillväxt. Flera ekonomiskteoretiska och till del empiriskt belagda argument kan således anföras för ett statligt åtagande på utbildningsområdet.

17

Med detta sagt är det viktigt att betona att ett statligt åtagande i en generell mening inte behöver säga så mycket om den närmare utformningen av utbildningspolitiken. Det ekonomisk-teoretiska stödet och underlaget från empirisk forskning blir således mindre entydigt i frågor som hur långt det statliga åtagandet ska sträcka sig vad gäller högre utbildning, studiemedel och avgifter, fördelning av uppgifter mellan centrala och lokala respektive offentliga eller privata aktörer osv.

En vanlig liknelse när det gäller statens roll visavi kollektiva nyttigheter är försäkringen, vilken kan tillämpas på så i andra avseenden skilda områden som försvar respektive inkomstbortfall p.g.a. sjukdom eller olycka. I många fall har välfärdsrelaterade kollektiva nyttig-

16 I litteraturen brukar en indelning göras i tre typer av kostnader för statliga välfärdsåtaganden: administrativa kostnader, läckageproblem samt incitamentsrelaterade kostnader, jfr. Andersen & Molander (2002a), s. 11ff. 17 Andersen & Molander (2002b), s. 218.

heter också kommit att bli statliga åtaganden, inte minst i Sverige. Emellertid innebär inte åtagandet att lösa välfärdsrelaterade uppgifter, t.ex. inom socialförsäkringsområdet, med nödvändighet en organisering i statlig regi. Uppgiften kan även hanteras på privata försäkringsmarknader, med för- och nackdelar på olika försäkringsområden. I vissa fall kan statens ingrepp vara begränsat till att bestämma om ett obligatorium, som sedan helt administreras på en privat försäkringsmarknad.

En tjänst som innehåller ett stort mått av försäkring; och som i många länder har ett stort inslag av statliga eller andra offentliga aktörer, är sjukvård. Efterfrågan på sjukvård varierar mellan olika individer och kan till stor del vara beroende av faktorer som inte påverkas av individen själv. Problem med asymmetrisk och ofullständig information är vanliga, där konsumenten normalt är väsentligt sämre informerad än producenten. De flesta patienter behöver således hjälp av en läkare (producent) för att välja rätt vård. Tillsammans med risker för negativa urval som påverkar möjligheterna att uppnå fungerande och heltäckande försäkringsmarknader kan därmed förekomsten av påtagliga informationsasymmetrier användas som motiv för offentliga åtaganden. Möjligheterna att i nästa led variera finansiering och utförande är dock betydande utifrån en ekonomiskteoretisk synvinkel.

18

Informationsproblem finns på många olika

slags försäkringsområden och kan även innehålla andra brister än att vara asymmetriskt fördelad mellan aktörerna. Problemens art och omfattning varierar dock på olika försäkringsområden. Det gör att frågor som berör graden av engagemang från staten och andra offentliga aktörer måste analyseras från fall till fall.

Givet att man accepterar marknadsmodellens grundläggande teoretiska premisser (och utfall i praktiken) skulle man kunna säga att en minsta gemensam nämnare i ekonomisk teori för det statliga åtagandet skulle vara att i olika avseenden upprätthålla ett rätts- och normsystem som garanterar äganderätten, avtalsfriheten och etableringsfriheten. Vissa kollektiva nyttigheter som försvar och polis torde också kunna räknas in i det grundläggande statliga åtagandet. Teoretiskt stöd för att grundläggande utbildning och vissa slag av socialförsäkringar i vid mening går också att finna, om än med större variation vad gäller utformningen av denna typ av statliga åtaganden i termer av t.ex. finansiering och organisering. Men därefter är de generella, icke tidsbundna och oomstridda ekonomisk-

18 Andersen & Molander (2002b), s. 219.

teoretiska rekommendationerna om vad staten bör göra få. Men ett synsätt som utgår från marknadsmisslyckandena erbjuder åtminstone ett systematiskt angreppssätt för att på olika sakområden och vid olika tidpunkter försöka bestämma det statliga åtagandet. Modellen är dock att se som ett av flera verktyg och kan inte ersätta utan endast komplettera värderingsmässiga och politiska ställningstaganden.

Avslutningsvis kan erinras om att flera villkor behöver uppfyllas, även om det föreligger ett marknadsmisslyckande på något område i samhället, för att staten ska kunna åtgärda detta. För det första måste åtgärden vara möjlig att utföra givet allmänna institutionella och beteendemässiga ramar för samhället. Exempelvis har statliga subventioner en tendens att påverka efterfrågan och prisbildning, så att endast en del av subventionerna kommer den avsedda målgruppen till del. För det andra måste den samhälleliga efterfrågan av en vara kunna uppskattas och bestämmas, kvalitativt och kvantitativt. Ett allmänt problem i detta sammanhang är hur medborgarnas intresse av en viss åtgärd ska vägas mot allmänna budgetrestriktioner. För det tredje måste produktionen av den offentliga varan genomföras effektivt. Anpassning måste successivt ske till förändrade förutsättningar i efterfrågan etc. Om inte de nu nämnda villkoren uppfylls föreligger således risk för ett s.k. politikmisslyckande, alltså att kostnaderna för det statliga åtagandet överstiger kostnaderna för utebliven välfärd.

19

2.1.4. Myndighetsuppgifter i förhållande till politikens teori och värderingar

Kommitténs bedömning: Staten kan på politiska grunder ikläda

sig flera åtaganden inom olika områden, vilka med en vid benämning kan kallas välfärdstjänster. Vad som närmare bör vara statliga myndighetsuppgifter, och i synnerhet den ekonomiska omfattningen av dessa, kräver en politisk bedömning utifrån vid en viss tidpunkt gällande förutsättningar, kunskaper och värderingar. Detta har i Sverige sin legitimitet i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna, folkstyret och det parlamentariska beslutsfattandet. De två första kapitlen av regeringsformen ger en aktuell vägledning för vad som i olika avseenden bör vara statliga eller på annat sätt offentliga myndighetsuppgifter.

19 Molander (1999), s. 36ff.

Det är kommitténs bedömning att de flesta statliga åtaganden förutsätter utförande av myndighetsuppgifter i någon form.

Oavsett vilka politiska vägval som görs, kan beprövad erfarenhet och vetenskaplig teori bidra med faktaunderlag respektive förklaringar som stöd för bedömningar av utfallet av olika myndighetsuppgifter. En prövning av det statliga (offentliga) åtagandet på olika samhällsområden bör därför göras i samband med större översyner.

Att staten historiskt varit ett mäktigt instrument för samhällelig förändring är uppenbart. De uppgifter som staten tagit på sig att lösa har i hög grad påverkat medborgarnas livsvillkor. Samtidigt finns det en återkommande diskussion som behandlar hur statens kapacitet och legitimitet som instrument för samhällelig förändring kan ha försvagats. Skälen till detta kan vara flera, bl.a. påverkan av den under senare år åter kraftigt internationaliserade ekonomin, med stora och relativt lättrörliga privata ekonomiska intressen. Andra faktorer kan vara ökat inflytande av internationella organisationer och politiska sammanslutningar som begränsar de enskilda staternas frihetsgrader. Å andra sidan kan samarbetet mellan stater i sådana organisationer ses som en lösning på globala problem som kräver över- eller mellanstatliga överenskommelser för att bli verkningsfulla. Framväxten av Europeiska unionen är här ett exempel.

Utan att bortse från denna diskussion kan man dock konstatera att staten (och därmed sammanhängande organisationsformer för regional och lokal förvaltning och styrning) fortfarande är en mycket viktig aktör sett till dess beskattningsrätt och ianspråktagna andel av bruttonationalprodukten, antalet statligt anställda samt den stora mängd uppgifter och funktioner i samhället som staten ska svara för, oaktat vad man anser om dessas önskvärdhet, verkan eller effektivitet. En annan sak är att statens reella kapacitet att verka på olika områden kan ifrågasättas, något som varit omdebatterat åtminstone sedan offentliga välfärdstjänster i olika stater började utvärderas från 1960-talet och framåt.

Utvecklingen av den politiska teorin om vad staten bör lösa för uppgifter har i viss mån samvarierat med de åtaganden som staten de facto har iklätt sig. Olika bemärkta inlägg i den politiska teorins historia kan alltså ses som sätt att intellektuellt försöka legitimera en redan pågående politisk utveckling. Ett annat sätt är att se politiskteoretiska inlägg som försök att förklara eller förstå uppkomsten av

olika politiska ordningar, men också som normativa utsagor, om hur något borde vara utifrån vissa utgångspunkter.

Huvuddragen i 1600- och 1700-talets politiska teori är således att staten ska tillhandahålla samhällelig ordning, skydd av grundläggande personliga rättigheter samt, vilket så småningom kommer att bli allt mer kontroversiellt, att i det senare även inkludera skyddet av äganderätten. Som framgår av bilaga 2 började detta att problematiseras och villkoras redan under 1700-talet, vilket allt sedan dess blivit en inspirationskälla till olika teorier om vad staten bör göra i en positiv bemärkelse. Till dem kan räknas bl.a. socialliberal teori (på 1800-talet ibland kallad nyliberalism) och socialistisk teori i dess olika varianter inklusive socialdemokratisk teori. Till de senaste decenniernas politisk-teoretiska diskussion kommer den periodvis framträdande nyliberala eller libertarianska motreaktionen som förespråkar den absoluta äganderättens helgd och en minimal stat. Notabelt är även hur 1600- och 1700-talets antaganden om kännetecknande egenskaper hos människan som samhällsvarelse och vilka konsekvenser detta får på byggandet av samhällets institutioner (privata som statliga), i mångt och mycket har relevans för kommande seklers ideologiska och samhällsvetenskapliga diskussion. Svårigheterna har legat i att empiriskt och någorlunda entydigt belägga vilka dessa egenskaper och konsekvenser är. Detta torde starkt bidra till spridningen i politisk-teoretiska skolor och därmed synen på det statliga åtagandet.

20

Oavsett motiv och ambition kan man med säkerhet konstatera att det redan tidigt har funnits praktiska svårigheter med att avgränsa staten. Redan 1600-talets stat behövde t.ex. en beskattningsorganisation. Krigen och dess konsekvenser förde tidigt och sannolikt motvilligt med sig vissa statliga åtaganden av social karaktär, om än rudimentära med vår tids mått. Högre och av upplysningen inspirerade ambitioner inom tidiga delar i statens verksamhet som rättsväsendet, gav under 1800-talet upphov till nya och omfattande statliga åtaganden inom fångvården. Men just att staten visade sin kapacitet att under mer eller mindre tvingande omständigheter organisera vissa samhällsfunktioner, har spelat en betydande roll för framväxten av det statliga åtagandet under seklerna. Framför allt har så varit fallet under kris- och krigstider på 1900-talet. En förklaringsmodell till det statliga åtagandets expansion utgår också

20 Jfr. t.ex. Lewin (1988), s. 138ff.

från detta förhållningssätt och att redan ingångna åtaganden många gånger politiskt är svåra att avveckla.

21

En viktig iakttagelse är vidare att det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter knappast har utvecklats språngvis utan som en gradvis och relativt kontinuerlig process. I takt med att många stater under 1800-talet avlägsnade sig från en hög grad av statlig styrning och försök till planhushållning i samhällsekonomin, genomfördes en omreglering av den statliga verksamheten snarare än ett borttynande av staten. Samtidigt som staternas militära organisationer under det relativt fredliga 1800-talet minskade i omfång, växte de statliga åtagandena för olika typer av infrastruktur fram, ibland i samarbete med privata aktörer. I många fall motsvarade eller till och med översteg dessa nya åtaganden den militära organisationen, mätt i antal anställda, industriella engagemang samt belastning på de statliga finanserna. I dagens Sverige är således både de tidiga statliga myndighetsuppgifterna och de tekniska infrastrukturområdena var för sig ganska begränsade delar av det totala statliga åtagandet, inte bara beloppsmässigt utan även sett till antalet anställda. Från att för 100 år sedan varit ett viktigt men till omfattning blygsamt statligt åtagande, är i dagens Sverige i stället universitets- och högskolesektorn den enskilt största statliga verksamheten sett till antalet anställda. Flera delar inom den tekniska infrastruktur där 1800-talets stat expanderande är för övrigt inte längre myndighetsuppgifter alls, utan drivs i statliga eller privata bolag, i Sverige och i andra stater.

Understödet av marknadsekonomin och dess därav följande framväxt skapade sitt eget behov av sociala åtaganden som 1800talets stat var tvungen att reagera på, oavsett altruistsiska motiv. Ett viktigt konstaterande är därför att den myndighetsstruktur med tillhörande uppgifter som etablerades vid förra sekelskiftet i organisatorisk mening till stora delar var på plats när välfärdstaten under 1900-talet byggdes ut, jfr. bilaga 2. Det var således först och främst innehållet i dessa organisatoriska moduler som efter hand förändrades, snarare än deras förekomst i sig. Det s.k. stigberoendet, dvs. de långsiktiga effekterna av de efter hand valda lösningarna bör som tidigare nämnts inte underskattas för möjligheterna att omorganisera eller förändra innehållet i de av staten bedrivna verksamheterna, t.ex. ett socialförsäkringssystem.

Betecknande för både mellankrigstiden och efterkrigstiden var i Sverige att den statliga myndighetsverksamheten ökade till omfång.

21 Jfr. Tarschys (1975), s. 17.

Det kunde både avse antalet avnämare för en viss verksamhet och verksamhetens ekonomiska omfattning. I synnerhet gäller detta myndighetsuppgifter på det i vid mening sociala området. Tidigare inrättade statliga myndigheter fick tilläggsuppgifter, eller så omfördelades uppgifter mellan myndigheterna. I vissa fall kan myndigheter som existerat i en och samma organisatoriska kapacitet ha genomgått ett stort antal skiftningar vad gäller verksamhet och omfång och därtill under mycket lång tid. Kammarkollegiet och Kommerskollegium men även Statskontoret framstår som särskilt framträdande exempel, sett över historien.

Från 1920-talet och framåt kan emellertid Socialstyrelsen och Riksförsäkringsanstalten med efterföljande verksombildningar framhållas som exempel på myndigheter där innehållet och den ekonomiska omfattningen i verksamheten skiftat kraftigt genom decennierna. I flera fall har enskilda frågor inom dessa myndigheters verksamhetsområden så småningom bedömts vara så politiskt betydelsefulla att de föranlett bildandet av egna myndigheter. Ett av flera exempel utgörs av de centralt utförda myndighetsuppgifterna inom arbetarskyddet som år 1913 organiserades i Socialstyrelsen, år 1938 blev en del av Riksförsäkringsanstalten för att år 1948 bli en egen myndighet i form av Arbetarskyddsstyrelsen.

Utöver vissa enskilda exempel såsom biståndsområdet och tillhörande myndigheter är dock efterkrigstidens genuint nya och därtill någorlunda omfattande myndighetsuppgifter ganska få. Däremot har de statliga myndigheternas inbördes relationer, t.ex. mätt i antalet anställda eller ekonomisk omslutning kraftigt förändrats. Det går i det sammanhanget även att peka på att områden kommit att tillmätas en helt annan vikt under 1900-talets senare del än under seklets början. Ett av de mest framträdande exemplen torde vara skyddet av den yttre miljön med det år 1968 inrättade Statens naturvårdsverk, numera Naturvårdsverket. Som anförts i olika studier under senare år har beslut om myndighetsuppgifter under större delen av 1900-talet dock tagits med relativt stor enighet över partigränserna. Med några undantag har politiska majoritetsskiften historiskt inte resulterat i mer omfattande förändringar i synen på de statliga myndighetsuppgifterna.

22

Även om det ligger utanför Förvaltningskommitténs uppdrag att behandla, bör det även i detta sammanhang erinras om att en stor del av den offentliga sektorns ökning under efterkrigstiden, i

22 Se Uddhammar (1993), Möller (2007) och Magnusson (2006).

synnerhet från 1960-talet och framåt, har skett i kommuner och landsting låt vara med statlig reglering i form av lagar och ofta med statsbidrag utöver den kommunala beskattningen. Det offentliga som serviceproducent har således till största delen hamnat i de kommunala sektorerna, där vissa områden som hälso- och sjukvården är under fortsatt utveckling och organisatorisk förändring.

Som redovisas i bilaga 2 lämnar den politiska teorin långt ifrån någon entydig vägledning för vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter. Det gäller såväl dess klassiska varianter som senare teori. Dessutom finns vissa stötestenar som tenderar att återkomma i de flesta sammanhang, däribland hur man ska se på äganderätter och statens uppgifter härvidlag. Även om de flesta politiska teorier accepterar eller anser det vara önskvärt med inskränkningar i äganderätten, är graden och konsekvenserna av sådana inskränkningar ofta den springande punkten när man diskuterar statliga åtaganden. Oavsett detta kan man även konstatera att historien rymmer många exempel på större och mindre inskränkningar av äganderätter, med olika politiska förtecken och med olika intressen och syften som bevekelsegrund. Här kan samhällsvetenskaplig teori stimulera tanken och vedertagen empiri ge lärdomar om politikens möjligheter och begränsningar.

I många fall är det dock slutligen en värderings- och bedömningsfråga hur man ser på det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter. Det gäller frågor om hur demokratiska beslut kommer till och blir gällande, vilka eventuella inslag av begränsningar eller maktdelning som ska finnas samt vilka positiva respektive negativa fri- och rättigheter som ska respekteras. Vad som i dag ytterst gäller för svensk vidkommande och på vilket sätt politiska värderingar vid en viss tidpunkt så att säga har frysts till grundlag, framgår av de två första kapitlen av regeringsformen. En vägledning för vad som bör vara myndighetsuppgifter inom ett antal samhällsområden kan – om inte i detalj så i alla fall i grova drag – utläsas ur detta. Konsekvenserna av regeringsformens stadganden när det kommer till den närmare utformningen av finansiering, organisering och drift av offentlig verksamhet är dock möjlig att ge olika tolkningar.

23

Grunderna för det politiska systemet och folkstyrelsen framgår således av RF 1:1. Här anges att folksuveränitetsprincipen är underlaget för det svenska statsskicket, vilket således ersatt 1809 års maktdelning mellan konung och regering och ena sidan och riks-

23 För en diskussion härvidlag, se t.ex. Rothstein (2001) och Blomqvist och Rothstein (2005).

dagen å den andra. I RF 1:4 sägs vidare att riksdagen är folkets främsta företrädare. Folkstyrelsen är alltså indirekt och inte direkt och förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. I RF 1:1 anges slutligen att den offentliga makten utövas under lagarna, ibland kallat legalitetsprincipen. Detta gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter, utan även riksdagen och regeringen. Stadgandet ska därmed ses som ett uttryck för att Sverige är en rättstat. Maktutövningen är normbunden och inte godtycklig.

24

I RF 1:2 anges målen för den offentliga verksamheten. Enligt denna skall den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Syftet med stadgandet är att ge ett rättsligt underlag för den strävan efter utjämning mellan olika grupper i samhället och mellan olika individer inbördes vilken präglat den politiska verksamheten under huvuddelen av 1900-talet.

25

RF 1:2 innehåller vidare en uppräkning av centrala målsättningar för den offentliga verksamheten, vilka dock inte är rättsligt bindande föreskrifter. Härvid ska det särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygget. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska även verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

I regeringsformens andra kapitel anges de grundläggande fri- och rättigheterna, vilka var en av de dominerande stridsfrågorna vid RF:s tillkomst. I RF 2:1 regleras bl.a. de positiva opinionsfriheterna för medborgarna gentemot det allmänna: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. En erinran ges också om bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I RF 2:2 regleras de negativa opinionsfriheterna som bl.a. innebär att varje med-

24 Sterzel (2005), s. 44f. 25 Petrén & Ragnemalm (1980), s. 20f.

borgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i en rad hänseenden. Andra kapitlet innehåller vidare en rad bestämmelser med betydelse för vad som är statliga eller kommunala myndighetsuppgifter, där vissa är mer långtgående än målsättningsstadgandena i RF 1:2. Exempelvis anges i RF 2:21 att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Vidare anges att det allmänna också ska svara för att högre utbildning finns. Den historiskt omdebatterade äganderätten är i vissa avseenden reglerad i RF 2:18.

26

I samband med grundlagens bestämmelser om målsättningarna för det allmännas verksamhet kan det även vara illustrativt att redovisa hur statens utgifter fördelade sig år 2007. Därmed ges en bild av statsmakternas aktuella prioriteringen i ekonomiska termer, se nedan.

Tabell 2.1 Statsbudgetens utgifter år 2007 specificerat på konsumtion, investeringar och transfereringar (miljoner kronor)

Utgiftsområde

Utfall Varav

kons.

Varav invest.

Varav transf.

01 Rikets styrelse

10

594 8 883

56

1

251

02 Samhällsekonomi och finansförvaltning

11

208 1 868

12

9

262

03 Skatt, tull och exekution

9

670 9 222

10 69

04 Rättsväsendet

30

627 28 934

-10 443

05 Internationell samverkan

1

586

255 1

1

327

06 Försvar samt beredskap mot sårbarhet

46

530 43 698

280

1

933

07 Internationellt bistånd

25

411 1 795

-10

23

552

08 Migration

5

295 2 962

5 2

298

09 Hälsovård, sjukvård och social omsorg

46

665 5 063

24

41

526

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

119

464 8 686

1

110

239

11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

43

738

0 0

43

738

12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn

61

568

0 0

61

568

13 Arbetsmarknad

57

984 7 296

14

50

519

14 Arbetsliv

1

137

947 -1 170

15 Studiestöd

19

328

40 0 14

808

26 För en genomgång av den privata äganderätten och dess skydd i Sverige och i andra europeiska stater, se Fogelklou (2005), s. 149f.

16 Utbildning och universitetsforskning

42

198 30 048

622 10

910

17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 10

091 1 896

18 8

080

18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik

5

800

734 23

5

026

19 Regional utveckling

2

879

161 1

2

698

20 Allmän miljö- och naturvård

4

312 2 575

531

1

169

21 Energi

2

172

636 7

1

518

22 Kommunikationer

44

290 12 908 13 774 3 674

23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar

15

478 3 292

20

12

069

24 Näringsliv

4

252 1 371

14 2

834

25 Allmänna bidrag till kommuner

72

975

0 0 72

974

26 Statsskuldräntor m.m.

47

255

0 0 8

27 Avgiften till EU

26

635

0 0 26

635

Summa

769 142 173 270 15 392 510 298

Källa: Ekonomistyrningsverket (2008b). Bearbetningar av tabellerna 26, 31, 35 och 37. Utöver konsumtion, investeringar och transfereringar tillkommer även utgifter för räntor och övriga finansiella transaktioner om ca 70 miljarder kronor.

Av tabellen framgår att huvuddelen av de statliga utgifterna år 2007, ca 510 miljarder kronor eller 66 procent, hänför sig till transfereringar, främst olika typer av socialförsäkringar till hushållen men också i form av t.ex. allmänna bidrag till kommuner, internationellt bistånd samt olika transfereringar till näringslivet. En enskild post av påtaglig storlek är också avgiften till Europeiska unionen.

Statens sammanlagda investeringar utgjorde i jämförelse ett mindre belopp, ca 15 miljarder kronor eller 2 procent av de statliga utgifterna. Här är kommunikationer den helt dominerande posten.

Den statliga konsumtionen, m.a.o. förbrukning av resurser som löner, hyror, inköp av varor och tjänster, krigsmateriel m.m., utgjorde sammanlagt ca 173 miljarder kronor eller 22 procent av utgifterna. Av detta belopp hänförde sig ca 90 miljarder kronor till utgiftsområdena 1, 3, 4 och 6 eller vad som i grova drag kan anses motsvara utgifterna för vad som tidigare i detta kapitel kallats statens över tiden beständiga myndighetsuppgifter.

Konsumtionsutgifter som kan hänföras till främjande av marknadsekonomins funktion kan avgränsas på olika sätt. Den mest

restriktiva synen skulle sannolikt endast inkludera myndighetsuppgifter av reglerings- och tillsynskaraktär för ett urval särskilt viktiga områden, t.ex. finansmarknaderna, och därmed uppgå till ett jämförelsevis begränsat belopp. Men med ledning av den svenska statsbudgeten som den ser ut år 2007 skulle en fortfarande ganska restriktiv syn kunna inkludera utgiftsområdena 2, 21 och 22 eller ca 15 miljarder kronor. En något vidare avgränsning skulle även kunna inbegripa utgiftsområdena 13, 14 och 20 eller ytterligare drygt 10 miljarder kronor. Härutöver kan en mer utpräglat extensiv syn inkludera ytterligare utgiftsområden, t.ex. 19, 23 och 24 om totalt ca 5 miljarder kronor. Av detta framgår att det kan diskuteras var gränsen går mellan åtgärder för att främja marknadsekonomins funktion och t.ex. mer allmänna välfärdspolitiska åtgärder. Utgiftsområden kan därmed både dras ifrån eller läggas till utifrån olika uppfattningar om detta. Givet detta blir dock den resterande delen av statens konsumtionsutgifter sammanlagt ca 50–70 miljarder kronor eller 30–40 procent. Dominerande poster inom detta intervall är främst utgiftsområdena 16 men också 9 och 10, m.a.o. utbildning och universitetsforskning samt utgifter för administrationen m.m. av olika välfärdsåtaganden.

2.1.5. Myndighetsuppgifterna och EU

Kommitténs bedömning: Europeiska unionen påverkar på ett

flertal områden i hög grad innehållet i och utförandet av de nationella myndigheternas uppgifter. Det gemensamma regelverket kan även på andra sätt begränsa eller styra det nationella statliga åtagandet. Principerna för unionens inre marknad får återverkningar på områden som tidigare betraktats som strikt nationella, såsom rättskipning, polis och gränsskydd. Inom andra gränsöverskridande frågor som miljö finns behov av att agera gemensamt, varför det gradvis uppstår gemensamma regelverk – ibland med överstatlighet. Myndighetskontakter mellan medlemsstater och gentemot Europeiska unionens organ har efter hand internaliserats och blivit en reguljär del i den svenska statsförvaltningen.

Hur Europeiska unionen påverkar den svenska statsförvaltningen behandlas utförligt i avsnitt 2.3 och bilaga 5 om EU-medlem-

skapets påverkan. Grundläggande är dock att Europeiska unionen är ett statsförbund med omfattande inslag av överstatlighet. Den består alltså visserligen av suveräna stater, men har inom en rad områden ändå makt att ytterst påtvinga medlemsstaterna olika slags regleringar och därmed åtaganden.

Genom beslut i Europeiska unionen kan alltså det statliga åtagandet påverkas i både omfattning och inriktning och därmed också innehållet i och formerna för myndighetsuppgifterna. Nya politikområden kan tillkomma, eller befintliga byggas ut, ofta genom majoritetsbeslut. Den europeiska regleringen styr ofta även hur beslut ska omsättas och hur de ska förvaltas i medlemsstaterna. Detta kan göras genom regler för hur EU-medel får användas, hur tillsyn ska bedrivas eller att en viss myndighet med en viss status och som utför vissa uppgifter måste finnas. Medlemsstaterna är genom den så kallade lojalitetsprincipen bundna att på bästa sätt genomföra unionsbeslut i praktiken – och att låta dem få företräde framför det egna regelverket. Svenska myndigheter är således skyldiga att inte tillämpa en svensk regel som strider emot en som har beslutats på EU-nivå.

Det gemensamma regelverket kan även på andra sätt begränsa eller styra det nationella statliga åtagandet. De så kallade statsstödsreglerna innebär att medlemsstaterna inte får göra offentliga åtaganden som påverkar den inre marknaden negativt. I de grundläggande statsstödsbestämmelserna fastställs att offentligt stöd som snedvrider konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna

27

. Det innebär också att staten har ett ansvar för hur kommunerna agerar. Reglerna om unionens inre marknad får även återverkningar på områden som betraktas som strikt nationella, såsom rättskipning, polis och gränsskydd. Den inre marknaden innebär att människor, varor, tjänster och kapital ska kunna röra sig fritt över de inre gränserna, de så kallade fyra friheterna. Följaktligen blir unionens yttre gräns den gemensamma ytan gentemot omvärlden, oavsett vilken medlemsstat som förvaltar den – om det är Finlands gräns emot Ryssland, Rumäniens emot Ukraina, eller Spaniens emot Marockos. Varuflödena behöver kontrolleras, exempelvis i avsikt att ta ut tull eller tillämpa olika skyddsbestämmelser för människors och djurs hälsa. Likaså kontrolleras människor och kapital som korsar

27 Artikel 87.1 i Romfördraget.

den yttre gränsen, inte minst med tanke på den organiserade brottsligheten. Således behövs gemensamma regler om skyddsnivån, såväl tullregler som visumregler.

Inom tullunionen finns sedan allra första början gemensamma överstatliga regler om varuflödena och den yttre gränsen, vilka har byggts ut över tiden. I samarbetet om inrikes och rättsliga frågor beslutas sedan flera år också ett gemensamt regelverk, exempelvis om asylregler samt polis- och åklagarsamarbete. Än så länge är detta samarbete mellanstatligt, men det kommer om Lissabonfördraget träder i kraft att få inslag av överstatlighet.

Även inom andra gränsöverskridande frågor uppstår behov att agera gemensamt, varför det gradvis kan uppstå gemensamma regelverk – ibland med överstatlighet. Exempel på områden där en gemensam lagstiftning byggs upp eller diskuteras är miljö- och energifrågor. Inom miljöområden finns en rad regleringar som rör den inre marknaden, exempelvis kemikaliedirektivet. En gemensam energipolitik håller på att diskuteras, som kommer att få en rättslig grund om och när Lissabonfördragen träder i kraft.

Slutligen kan tilläggas att Europeiska unionen sedan ett antal år har ett samarbete för internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet, även om inte alla medlemsstater valt att omfattas av detta. Samarbetet omfattar även beredskap med och användande av militära förband för dessa ändamål, vilka tillhandahålls av medlemsstaterna. Europeiska unionen bedriver även ett samarbete inom förvarsmaterielområdet. Dessa verksamheter påverkar i varierande grad uppgifterna för de militära myndigheterna i medlemsstaterna.

2.2. Styrningen av förvaltningen

Den översyn av den statliga förvaltningen som Förvaltningskommittén uppdragits att göra syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet, bl.a. genom att skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av myndigheterna. I bilagorna 3 och 4 till betänkandet behandlas vissa bakgrundsfaktorer i detta avseende. Ett övergripande problem i sammanhanget är hur en demokratisk styrning ska kunna förenas med ett lämpligt mått av administrativ självständighet, vilket i bilaga 4 delas in i tre problemområden. Det första handlar om styrningens omfång och djup samt vad regeringen får, kan respektive bör styra. Det andra handlar om styrningens former och metoder. Det tredje handlar om

tidshorisonterna i det politiska beslutsfattandet. Nedanstående bedömningar och förslag av Förvaltningskommittén knyter an till dessa tre problemområden, och kan också ses i ljuset av de senaste årens utrednings- och forskningsarbete i styrningsfrågor.

2.2.1. Myndigheterna – ett instrument för att genomföra politiska beslut

Kommitténs bedömning: Myndigheterna utgör ett nödvändigt

instrument för att genomföra av riksdagen och regeringen fattade beslut. Styrningen av myndigheterna är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat väljarna har gett dem. I detta syfte behöver regeringen och dess kansli kunna koncentrera arbetet till styrningsfrågor som är av strategisk vikt, och delegera andra frågor till myndigheterna. Beroende på tidpunkt, politiska majoritetsförhållanden och andra omständigheter kan vad som bedöms vara delegerbara frågor variera, men som huvudregel bör myndigheterna ha stor handlingsfrihet att utföra sina uppgifter. Sammantaget kräver detta en god förmåga att utnyttja de olika styrformer som står till buds och åstadkomma en för ändamålet lämplig styrning.

Kommitténs förslag: Regeringens befogenhet och skyldighet att

styra förvaltningsmyndigheterna bör närmare regleras i lag.

Varje nyvald riksdag och regering kan sägas ha tre huvudsakliga funktioner: Den första är att söka fullgöra det politiska uppdrag som folket i val har ställt sig bakom. Graden av stöd för de program som de olika partierna har presenterat inför valet, är dock svår att fastställa. Valhandlingen rymmer många olika inslag, negativa ställningstaganden likaväl som positiva. I avsaknad av egna majoriteter och i många fall även andra avgörande förutsättningar, är partierna inte heller i stånd att fullt ut förverkliga de ambitioner som de har gett uttryck för. Den parlamentariska demokratin bygger i stället på förmågan till överenskommelser och samarbete mellan olika politiska krafter, som tillsammans har tillräckligt parlamentariskt underlag för att bilda regering.

Den andra huvudfunktionen kan beskrivas som en permanent kommunikationsuppgift. Ledamöter av såväl regering som riksdag

måste ständigt vara beredda att lyssna på olika önskemål och förklara sina ställningstaganden. Frågor måste kunna besvaras. Innan beslut fattas ska berörda parter ha haft tillfälle att ge sina synpunkter. De ständigt pågående samtalen är grundelement i det demokratiska statsskicket. Med den ökande internationaliseringen och medlemskapet i Europeiska unionen har det i denna del av regeringsarbetet tillkommit omfattande kontakter över nationsgränserna. Statsråden och deras medarbetare måste i många sammanhang kunna företräda Sverige och delta i såväl informella som formella överläggningar med representanter för andra länder.

Den tredje huvudfunktionen är att förvalta det demokratiska arvet, dvs. att svara för den fortsatta verkställigheten och vården av alla de beslut som fattats av tidigare statsmakter och som fortfarande är giltiga. I detta arv ingår hela den gällande lagstiftningen liksom de institutioner som har byggts upp för rättsskipning, förvaltning och annan offentlig verksamhet. Till arvet hör också hanteringen av rikets internationella förbindelser, inklusive alla de förpliktelser som åvilar Sverige enligt ingångna avtal och inom de internationella organisationer som vi tillhör, liksom inom Europeiska unionen.

En utmaning för varje regering och riksdag är att hantera dessa tre huvudfunktioner inom ramen för den tid som står till buds. Detta kräver en god hushållning med statsrådens tid, en medveten koncentration av regeringsarbetet på strategiska insatser, omfattande prioriteringar liksom en långtgående delegering. För regeringens del kan det konstateras, att den första och den andra huvudfunktionen tar i anspråk stora delar av statsrådens tillgängliga energi och uppmärksamhet. Det praktiska regeringsarbetet kretsar i många fall just kring det politiska uppdraget och kring de många kontakter som behöver tas, både i anslutning till detta uppdrag och till de olika problem som man från olika delar av samhället eller omvärlden vill uppmärksamma regeringen på.

Emellertid kan Förvaltningskommittén konstatera att en stor del av det politiska mandat som regeringen får genom väljarna kräver att regeringen tilldelar en myndighet någon form av uppgift och åtföljande resurser. Det gäller om det är fråga om mandat för att förändra eller att bevara. Detta kan illustreras genom vanligt förekommande regeringsbeslut riktade till myndigheterna, t.ex. i syfte att ta fram beslutsunderlag, uppbära skatter och avgifter, genomföra transfereringar, ändra prioriteringar genom att öka eller minska anslag, utöva tillsyn och förebygga brister samt utföra eller låta utföra olika

former av faktisk verksamhet. Med detta vill kommittén betona att förvaltningen – och därmed dess styrning – är ett centralt instrument för att genomföra regeringens och riksdagens politik. Av detta följer att en i olika avseenden tillräcklig och väl avvägd styrning av myndigheterna från regeringen är nödvändig för att förverkliga politiken.

Således skiljer sig behovet av engagemang från regeringens sida mellan olika myndigheter och mellan de samhällsområden som dessa på olika sätt verkar inom. Regeringen kan behöva styra myndigheterna på olika sätt, till art och till grad, samtidigt som myndigheterna normalt ska ha stor handlingsfrihet att utföra sina uppgifter och vid val av medel för att uppnå ställda mål. I många fall löser myndigheter väl definierade och avvägda uppgifter med ett gott resultat och under stabila omvärldsförutsättningar. I dessa fall är behovet av styrning från regeringen begränsat. I andra fall ställs dock högre krav på regeringens styrning. Det kan gälla när det är fråga om myndigheter vars verksamhet fungerar mindre väl, där verksamheten vid ett visst tillfälle har särskild politisk relevans eller där den förda politiken innebär stora förändringar i jämförelse med tidigare.

Därtill kan myndigheter – och de medel som ställts till myndigheternas förfogande – behöva omprövas från en tidpunkt till en annan. Fullt överensstämmande intressen behöver i sådana situationer inte alltid föreligga mellan ett allmänperspektiv å den ena sidan och ett myndighetsperspektiv å den andra. I vissa fall kan det vara svårt för en myndighet att reformera sig själv, med mindre än att regeringen styr verksamheten i en viss riktning. I särskilda fall kan regeringen välja att lägga ned en befintlig myndighet, överföra verksamheten till en annan aktör eller vid behov inrätta en ny myndighet med liknande uppgifter men med nya förutsättningar.

Regeringen måste således ha förutsättningar att tillämpa en differentierad styrning av myndigheterna och koncentrera sig på det som anses vara särskilt viktigt, med hänsyn till de olikheter som kan finnas inom de områden där myndigheterna verkar. Frågor som inte bedöms vara av strategisk vikt utifrån vid en tidpunkt gällande politiska och administrativa förhållanden, bör fortsatt delegeras till myndigheterna.

Med iakttagande av de begränsningar som gäller enligt regeringsformen, bör enligt Förvaltningskommittén regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna regleras i lag.

2.2.2. Styrformernas olika möjligheter

Kommitténs bedömning: Regeringens styrning av myndigheterna

bör i högre utsträckning än hittills anpassas till de olika sakområdenas karaktär. De olika formerna för styrning som regeringen disponerar bör aktivt utnyttjas: däribland resultat-, resurs-, procedur-, utnämnings- och organisationsstyrning. Detta kan även innebära att regeringen behöver återta styrningen av frågor som i dag är delegerade till myndigheterna, men också att behovet av att direkt styra verksamheten minskar.

Avtalsrelationer mellan statliga och privata aktörer kan under vissa förutsättningar möjliggöra effektivare driftsformer än om staten bedriver verksamhet i egen regi. När andra driftsformer än myndigheter används, är det dock viktigt att väga in vilka krav som ställs på insyn och kontroll i verksamheten och vilken handlingsfrihet som staten är beredd att ge till en privat utförare. En annan viktig fråga att överväga är vilka förutsättningar och vilken förmåga som staten har att i olika avseenden precisera och följa upp leveransen av den produkt eller tjänst som ska upphandlas och de transaktionskostnader som är förknippade med detta.

Kommitténs förslag: Grundläggande beredningskrav i den process

som föregår utnämningar bör regleras i lag.

Under senare år har en framträdande styrform varit mål- och resultatstyrning, alternativt resultatstyrning.

28

Denna styrforms egenskaper

och effekter har berörts i bilagorna 3 och 4. Regeringen har i budgetpropositionen för år 2009 aviserat åtgärder i syfte att göra resultatstyrningen mer flexibel, för att bättre kunna svara upp mot regeringens styrbehov. I enlighet med detta slopas den enhetliga verksamhetsstrukturen för myndigheterna och de instruktionsenliga uppgifterna blir mer framträdande vid återrapportering av myndigheternas årliga verksamhet. Underlag för prövning av myndigheternas uppdrag bör enligt regeringen i huvudsak tas fram utanför berörd myndighet. Regeringen anför vidare att resultatredovisning till riksdagen bör utvecklas mot bakgrund av de aviserade åtgärderna.

Förvaltningskommittén vill för sin del endast framhålla att resultatstyrningens eftersträvade fokus på det faktiska utfallet av

28 Jfr. Mundebo (2008), s. 29.

myndigheternas verksamhet i olika avseenden även fortsättningsvis bör vara centralt för styrningen av statsförvaltningen. Det gäller både frågan om vilka effekter som uppnås och – givet dessa effekter – med vilken effektivitet som verksamheten bedrivs. Staten måste hushålla väl med av medborgarna inbetalda skattemedel.

Härutöver anser kommittén att styrningen av myndigheterna bör bygga på ett aktivt val mellan olika kombinationer av styrformer, i syfte att skapa så goda förutsättningar som möjligt inom olika sakområden. Förvaltningskommittén vill lyfta fram fem styrformer, som i och för sig finns sedan länge men som i varierande grad har tillämpats aktivt. I vissa fall kan en ökad användning av dessa styrformer således innebära att regeringen delvis återtar styrning på områden där befogenheterna tidigare har delegerats till myndigheterna. I andra fall kan det innebära att regeringen minskar behovet av att direkt styra verksamheten.

På många områden spelar procedurstyrning en viktig roll. Med detta avses regler om hur förfarandet ska gå till i myndigheter och vilka beredningskrav som ska gälla. Centrala styrinstrument inom förvaltningen är bl.a. förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen, tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Procedurstyrning handlar även om att säkerställa att olika tvärsektoriella perspektiv beaktas i förvaltningen, t.ex. enligt vad som regleras i plan- och bygglagen eller i miljöbalken.

29

Procedurstyrning innebär således även att

olika parter och intressen ska ges möjlighet att yttra sig eller på annat sätt delta i beredningsarbetet innan beslut fattas. En framgångsrikt tillämpad procedurstyrning kan avlasta regeringen från många krav på centrala interventioner. Förvaltningskommittén framför i detta betänkande flera förslag som innebär olika varianter av procedurstyrning, se detta avsnitt, avsnitt 2.2.3 samt avsnitt 2.4.

Den resursstyrning som huvudsakligen kanaliseras via budgetprocessen är en central och ofrånkomlig del av regeringens styrformer. Utan att uppställda mål för olika verksamheter rubbas, kan man härigenom år från år flytta tyngdpunkterna så att aktuella politiska preferenser får genomslag. På många områden kan regeringens huvudsakliga styrning verkställas genom, å ena sidan, stabila och mer eller mindre lagfästa riktlinjer och, å andra sidan, anslagsbeslut som för avgränsade tidsperioder bestämmer omfång och styrka i de olika insatserna.

29 För ytterligare exempel på procedurstyrning, t.ex. vad gäller myndigheter som är sektorssamordnare och formaliserade samverkanssystem, se Statskontoret (2006a).

Utnämningsstyrning är en viktig uppgift för regeringen. Särskilt gäller detta statsförvaltningens chefsförsörjning och vikten av att kunna rekrytera och utveckla i olika avseenden högt kompetenta chefer vilka väl förstår och är lojala mot sitt uppdrag.

Förvaltningskommittén noterar i det sammanhanget att regeringen i budgetpropositionen för 2009 anmält att stora steg tagits mot en utnämningspolitik präglad av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. Regeringen anför vidare att höga krav ställs på myndighetscheferna i rollen som ledare och som verksamhets- och arbetsgivarföreträdare. Beträffande rollen som verksamhetsföreträdare anser regeringen att myndighetschefen ska ha förmåga att kunna kommunicera på ett adekvat sätt. Den bild som allmänheten får av en myndighet bestäms enligt regeringen inte sällan av myndighetschefens kapacitet som kommunikatör. Det är således viktigt att hitta chefer som är kompetenta på detta område.

Regeringen anmäler vidare att ett antal steg tagits i syfte att professionalisera rekryteringsprocessen av statliga myndighetschefer. Detta innebär bl.a. att det ska upprättas en kravprofil för varje rekrytering, att annonsering blivit huvudregel vid val av s.k. sökkanal samt att en upphandling av externt rekryteringsstöd har genomförts. Regeringen har även tillsatt en utredning med uppdrag att pröva möjligheterna till en särskild sekretessreglering vid rekrytering av myndighetschefer. Härutöver ska en ny chefspolicy för staten tas fram som behandlar samtliga delar av myndighetschefsrollen i syfte att än mer förtydliga och utveckla de krav som ställs på ledarskap i staten.

Förvaltningskommittén kan för sin del instämma i vikten av att grundläggande beredningskrav iakttas i den process som föregår utnämningar. Detta bör gälla för alla förvaltningsmyndigheter och regleras i lag. Det är vidare angeläget att kompetensskäl i tillräcklig utsträckning beaktas. Utöver pågående arbete i Regeringskansliet och utredning om sekretessfrågor kan nämnas att Grundlagsutredningen har i uppdrag att se över möjligheterna att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster (dir. 2004:96). Vad avser frågor som rör myndighetschefernas roll som kommunikatörer m.m. hänvisar Förvaltningskommittén till sitt delbetänkande Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107).

Av stor betydelse är den organisationsstyrning som bl.a. består i att inrätta, dimensionera och utforma statliga myndigheter. Att skapa nya självständiga enheter har en tydlig signalverkan som markering av regeringens handlingsvilja och innebär samtidigt att resurser

kanaliseras mot prioriterade uppgifter. Nedläggningar och omorganisationer fyller liknande funktioner.

Till organisationsstyrningen hör också mer indirekta, systemorienterade beslut som bidrar till att definiera ramarna för den offentliga verksamheten. Många myndigheter har till uppgift att utöva tillsyn över olika samhällsaktiviteter, varav en del är offentliga. I vissa fall bestäms förutsättningarna för sådan tillsyn på överstatlig nivå, t.ex. inom EU För uppsikten över det förvaltningsrättsliga regelsystemet finns således flera olika kontrollmekanismer, som kan exemplifieras enligt nedan. Justitieombudsmannen och Justitiekanslern utövar rättslig tillsyn genom inspektioner och granskningar i enskilda fall. Därutöver granskar förvaltningsdomstolarna beslut som överklagas. Riksrevisionen granskar på riksdagens uppdrag den statliga verksamhetens resursanvändning och effektivitet. En mängd specifika förvaltningspolitiska mål följs noga av särskilda bevakare, som genom ”tvärkrav” utövar ett slags horisontell styrning av myndigheterna.

30

På det ekonomiadministrativa området har Ekonomistyrnings-

verket uppgifter. Statskontoret har till uppgift att på regeringens uppdrag bistå med utvärderingar och uppföljning av statlig och statligt finansierad verksamhet. Därtill kommer ett antal sektorsmyndigheter med inbyggda utvärderingsuppgifter samt några myndigheter som är specialinriktade på analys och utvärdering. Sammanfattningsvis kan både den direkta och den indirekta organisationsstyrningen användas mer målmedvetet i syfte att ge regeringen större utrymme för de strategiska uppgifterna.

En styrform av annan karaktär innebär att avtal upprättas mellan regeringen eller en myndighet under regeringen å ena sidan och en privat part å den andra sidan. Sedan 1990-talet förekommer således i ökad omfattning att uppgifter som tidigare utförts i statliga och kommunala myndigheters regi – och som inte ansetts vara typiska eller på annat sätt av särskild vikt för att uppfylla det offentliga åtagandet – upphandlas och produceras av privata aktörer. På den kommunala nivån handlar detta i praktiken främst om s.k. tekniska tjänster, men även om drift av verksamheter inom vård, skola och omsorg. Inom staten har det bl.a. rört sig om entreprenadverksamhet inom väg- och järnvägsområdet. Syftet har bl.a. varit att effektivisera verksamheten, spara pengar samt öka valmöjligheterna för medborgarna. I många fall har det belagts – i Sverige och utomlands – att konkurrensutsättning av vissa tjänster påtagligt har

30 Statskontoret (2006a).

minskat kostnaderna för verksamheten. Vanligen är det dock graden av konkurrens i sig som är avgörande för effekterna på effektivitet i produktionen, och inte om verksamheten bedrivs i privat eller offentlig regi.

31

När staten (eller kommuner) ingår avtal med privata aktörer behöver vissa villkor uppfyllas för att en avtalsrelation ur det allmännas synvinkel ska falla ut så väl som möjligt. Exempelvis bör det som avtalas på förhand i hög utsträckning kunna specificeras till kvantitet och kvalitet. Avtalsinnehållet behöver kunna följas upp utan alltför stora kostnader och förutsätter tillgång till relevant information. Sanktionsmöjligheter behöver finnas om inte avtalade förhållanden uppfylls. Flera faktorer med betydelse för styrning kan således påtagligt skilja sig åt mellan en situation där en offentlig verksamhet bedrivs i egen regi och när den utförs på statens uppdrag i privat regi.

Detta ställer i vissa delar andra organisatoriska och personella krav än vad som är fallet i en traditionell myndighetsverksamhet. Den huvudsakliga (men inte alltid helt överensstämmande) intressegemenskap som kan förutsättas i relationen mellan regeringen och myndigheterna, kan inte förutsättas mellan en offentlig myndighet och en privat – normalt vinstdrivande – aktör. Detta är viktigt att väga in vid den organisatoriska utformningen inom olika områden där staten på något sätt är verksam.

32

Av betydelse i en avtalsrelation är vidare att staten (eller kommunen) bör vara beredd att lämna ett betydande mått av handlingsfrihet åt utföraren att producera varan eller tjänsten, för att effektivitetsfördelar ska kunna tas tillvara. Förhållandet torde generellt vara att ju mer beställaren preciserar hur en vara eller tjänst ska produceras, desto mindre tenderar utrymmet att bli för utföraren att effektivisera produktionen. Som en konsekvens minskar sannolikt också det ekonomiska incitamentet för en privat utförare att överta driften av en offentlig verksamhet.

Möjligheterna att minska kostnaderna för olika tjänster måste därför i det enskilda fallet vägas mot statens, kommunernas och medborgarnas intresse av att kontrollera processen, medlen och kvaliteten i en verksamhet. Till detta kommer allmänna krav på insyn som bör kunna ställas på offentligt finansierad och reglerad verksamhet. Möjligheterna att styra och kontrollera olika delar av en verksamhet – delar som ur en synpunkt kan betraktas som ett

31 Ekonomistyrningsverket (2006a), s. 33f. 32 Jfr. bilaga 4 samt Molander (2008) vad gäller principal-agent problemet.

underordnat medel – kan ur en annan synpunkt vara väl så viktig som det övergripande målet.

2.2.3. Myndighetsformen – huvudregel för statlig verksamhet

Kommitténs förslag: Myndighetsformen bör även fortsättningsvis

vara huvudregel för statlig verksamhet, om inte särskilda skäl på enskilda områden kan anses motivera andra verksamhetsformer. Om en annan form än myndighet övervägs för statliga åtaganden, bör regeringen och i tillämpliga fall riksdagen i samband med överlåtelser ta ställning till om det tilltänkta organet är lämpligt för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet ska tillämpas. Motsvarande förfarande bör även gälla för myndigheterna under regeringen, alltså när myndigheter överväger att lägga ut uppgifter på en privat utförare. En procedur av detta slag är enligt kommittén av den betydelsen att den bör regleras i lag.

Enligt RF 11:6 kan förvaltningsuppgifter överlämnas till bl.a. bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning krävs stöd i lag. Utifrån de ställningstaganden som bör göras avseende verksamhetens art och omfång och uppgiftsmottagarens kompetens, har sedan den myndighet som i praktiken överlämnar uppgiften genom föreskrifter eller avtal en skyldighet att utforma nödvändiga förbehåll och instruktioner. Men om lagstödet är mycket obestämt, finns en risk för att prövningen av lämpligheten i överlämnandet inte blir tillräckligt seriös. Regeringen bör dock i de flesta fall kunna medverka till tydliga ställningstaganden i dessa situationer.

I sammanhanget kan nämnas att Ekonomistyrningsverket (ESV) nyligen har undersökt förekomsten av organ som inte är statliga myndigheter, men som i praktiken utgör en del av det statliga åtagandet. År 2007 fanns 579 organ av detta slag, däribland föreningar, bolag och offentligrättsliga organisationer, se vidare bilaga 8.

33

Förvaltningskommittén ansluter sig till den slutsats som ESV drar om att generella principer för styrning, kontroll och uppföljning m.m. av denna typ av verksamhet bör övervägas.

33 Ekonomistyrningsverket (2008a), s. 7f.

Vid sidan av hänsyn som handlar om möjligheter till styrning m.m., finns det flera faktorer som bör övervägas när formen för statlig verksamhet ska bestämmas. Vissa faktorer kan ha varit en utgångspunkt för att en verksamhet över huvud har blivit ett offentligt åtagande. Exempel på detta kan vara behovet av att iaktta vissa procedurregler, möjligheter till insyn eller krav på likabehandling av medborgare med olika förutsättningar. Här konstaterar Förvaltningskommittén att myndighetsformen ofta har fördelar jämfört med andra drifts- och verksamhetsformer. Myndighetsformen bör enligt Förvaltningskommittén därför (även fortsättningsvis) vara huvudregel för statlig verksamhet, om inte särskilda skäl på enskilda områden kan anses motivera andra former. Förvaltningskommittén erinrar i detta sammanhang om att dess uppdrag inte omfattar de statliga bolagen.

Det kan i anslutning till detta finnas anledning att erinra om ett förslag som lades av Förvaltningspolitiska kommissionen. När en annan form än myndighet övervägs för statlig verksamhet, bör regeringen och i tillämpliga fall riksdagen i varje särskilt fall ta ställning till om det tilltänkta organet är lämpligt för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet är tillämpligt. Detta bör även gälla i de fall när andra förvaltningsuppgifter än myndighetsutövning överlämnas. Ett motsvarande förfarande bör gälla för myndigheterna under regeringen, alltså när myndigheter överväger att lägga ut uppgifter på en privat utförare. Detta skulle inskärpa betydelsen av en noggrann prövning innan uppgifterna överlämnas.

34

Förvaltningskommittén ansluter sig till detta förslag

och anser att en procedur av detta slag är så viktig att den bör regleras i lag. Förslaget hindrar inte att myndigheterna efter egen bedömning kan välja att låta privata utförare sköta tjänster av olika slag som inte är typiska eller av särskild vikt för att uppfylla det statliga åtagandet på ett område.

34SOU 1997:38, s. 61f, SOU 1997:57, s. 57. För ett aktuellt exempel på förslag om andra verksamhetsformer än myndighet, se Autonomiutredningens betänkande (SOU 2008:104).

2.2.4. Utnyttja olika tidsgränser

Kommitténs bedömning: Tidsgränserna för statlig verksamhet

bör i ökad utsträckning anpassas efter ändamålet.

Kommitténs förslag: När statliga myndigheter inrättas bör

dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat. Efter en i förväg bestämd tid bör uppnådda resultat i myndigheten prövas. Om behovet av myndighetens verksamhet därefter bedöms stå kvar och om uppnådda resultat bedöms vara tillräckliga, kan beslut fattas om att inrätta myndigheten som ordinarie. Förfarandet bör vara tvingande och bör därför regleras i lag.

Förvaltningskommittén föreslår vidare att riksdagen får möjlighet att anvisa anslag för längre tidsperioder än ett år och att regeringen i konsekvens med detta tilldelar myndigheten dispositionsrätt för anslaget för samma tidsperiod. Genom detta bör myndigheterna få bättre incitament att hushålla med tilldelade medel på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. Vidare skapas bättre tidsmässiga förutsättningar att bedöma resultatet av myndigheternas verksamhet. Härutöver kan rutinarbetet med budgeten och budgetunderlaget i Regeringskansliet och myndigheterna påtagligt minska. Utrymmet att arbeta med strategiska frågor i Regeringskansliet kan därmed öka. För att genomföra detta förslag behöver regeringsformens bestämmelser om budgetperiodens längd ändras (RF 9:3).

Om man bortser från några tidsgränser som är reglerade i grundlag (främst riksdagens valperioder och bestämmelserna om budgetregleringen) är riksdagen och regeringen fria att använda de tidsgränser som de önskar. Att riksdagen och regeringen i allmänhet utformar lagar och förordningar utan tidsmässiga begränsningar och i instruktionerna ger myndigheterna mandat som gäller tills vidare är således inte något de tvingas till.

När lagar och förordningar förses med tidsbegränsningar finns i allmänhet någon särskild orsak. Det kan råda osäkerhet om de omständigheter som ska regleras eller farhågor för oöverskådliga konsekvenser. Det kan också handla om tillfälliga undantag från regler som man huvudsakligen vill bevara. Någon gång vill beslutsfattarna redan när nya normer antas ange en kontrollstation då regelverket ska utvärderas.

Att i allmän lagstiftning ofta använda möjligheten till tidsbegränsningar förefaller knappast påkallat. I många sammanhang skulle det kunna motverka syftena att när en lag antas inge tvivel om dess varaktighet. Detta hindrar inte att det i särskilda fall kan finnas goda skäl att överväga s.k. solnedgångsklausuler, dvs. bestämmelser som anger när och under vilka förutsättningar en reglering eller verksamhet ska upphöra. Det kan också vara motiverat att i andra former göra normgivningen mer flexibel och omprövbar. Effekten uppstår ofta med automatik när man övergår till avtalsreglerade relationer med tidsbegränsade kontrakt. En annan teknik att nå samma mål är valet av program- eller projektform i stället för fasta strukturer. Denna strategi kan tillämpas såväl inom som utanför etablerade myndigheter. De goda erfarenheterna av kommittéväsendet borde även mana till ett ökat bruk av denna organisationsform.

Om ett ökat bruk av tidsgränser kan vara lämpligt inom vissa delar av förvaltningen, finns det också skäl att peka på den budgetanknutna resultatstyrningen där användningen av snäva tidsgränser i vissa fall kan vara mer problematisk. Problemet här ligger främst i att myndigheternas anslag fördelas för en viss begränsad tidsperiod, samtidigt som resultaten av de olika aktiviteterna ofta inte infinner sig inom samma tidsperiod. Redan prestationen (utfört arbete, output ) slutförs ofta med viss fördröjning och än senare kan man i bästa fall avläsa effekter i senare led (resultat eller verkan, outcomes eller impact). De statliga insatsernas inverkan eller avtryck är därtill ofta svåra att isolera när många faktorer samverkar. Syftet med dem inskränker sig inte sällan till att främja eller motverka olika önskade eller icke önskade samhällstillstånd. Vilken skillnad som de har åstadkommit kan ofta inte fastställas med någon större säkerhet och än mer sällan inom de snäva tidsramar som avgränsas av de olika anslagsperioderna. Häri ligger en viktig förklaring till att resultatrapportering, tvärtemot intentionerna när den budgetanknutna resultatstyrningen infördes, sällan har kunnat användas som underlag för omprövningar.

35

Svårigheter att mäta eller uppskatta konkreta resultat (i något visst avseende) kan dock vara en indikation på att det behövs en genomlysning av värdet av en myndighets verksamhet. Sådana svårigheter behöver dock inte bero på att det är osäkert om verksamheten över huvud taget bör vara en statlig myndighets-

35 Jfr. SOU 2007:75.

uppgift, utan kan bero på att det saknas klara och entydiga samband mellan en viss satsning och dess effekter. Detta förhållande kan även finnas inom områden där det kan råda stor enighet om att verksamheten som sådan bör vara en statlig myndighetsuppgift, t.ex. polis eller militärt försvar. I särskilda fall kan det till och med vara så att det är ett bärande motiv för att en verksamhet bedrivs i statlig regi just är svårigheterna att objektivt mäta dess resultat, vilket kräver en politisk bedömning av dess värde.

Det kan mot denna bakgrund finnas motiv för att i högre grad använda kortare tidsgränser inom vissa områden, liksom för att använda längre tidsgränser än de nu tillämpade inom andra områden. I anslutning till resultatstyrningen behövs mindre frekventa men i gengäld mera metodiskt genomtänkta effektstudier.

Förvaltningskommitténs slutsats är att fler statliga aktiviteter än för närvarande bör placeras i tidsbegränsade organisationer. Denna fråga behandlades även i kommitténs delbetänkande (SOU 2007:107). Förvaltningskommittén anser att nya myndigheter inledningsvis bör betraktas som tidsbegränsade, med en formell ställning liknande den som gäller i kommittéväsendet. Först efter en prövning av uppnådda resultat vid en viss tidpunkt bör sådana enheter inrättas som en ordinarie myndighet. Modellen kräver en viss flexibilitet eftersom en del nya myndigheter i själva verket är ombildningar av gamla med en verksamhet som i huvudsak är densamma som tidigare. Förfarandet bör dock kunna tillämpas som huvudregel. Det bör även finnas i förväg angivna kriterier för när en myndighet ska anses vara en ny- eller en ombildning. Förvaltningskommittén anser att det är viktigt att ett förfarande av detta slag är tvingande och att det därför bör regleras i lag. Det nu framförda förslaget minskar dock inte behovet av att kritiskt granska utfallet av redan befintliga myndigheters verksamhet, se vidare avsnitt 2.2.6.

Mot ovanstående bakgrund anser Förvaltningskommittén även att det finns skäl att tillämpa olika tidsgränser i den statliga budgetprocessen. I stället för nuvarande ettåriga budgetreglering, som medför begränsningar vad gäller planeringsförutsättningar, framförhållning och incitament för att hushålla väl med tilldelade medel, skulle budgetperioden för många myndigheter kunna utsträckas till upp till fyra år. Detta skulle enligt kommittén överensstämma med syftet med det nuvarande ramanslaget och systemet med anslagssparande och anslagskrediter, nämligen att myndigheterna ska utnyttja sina anslagsmedel på ett ansvarsfullt, långsiktigt och effektivt sätt. Myndigheterna skulle med den kunskap om den interna verksam-

heten som de har, kunna planera och effektivisera verksamheten, utan den begränsning som det ettåriga anslagssystemet kan medföra. En förutsättning är dock att en tillräcklig budgetkontroll behålls, bl.a. genom att myndigheterna rapporterar ekonomiskt och verksamhetsmässigt utfall på lämplig nivå till regeringen, samt att anslagsmedel betalas ut efter hand på samma sätt som i dag. Regeringen måste också fortsättningsvis ha möjlighet att vid behov fördela om anslag, om särskilda skäl skulle motivera detta.

För det andra bedömer kommittén att en utsträckning av anslagsperioden med upp till fyra år påtagligt skulle förbättra möjligheterna att koppla samman effekterna av åtgärderna som vidtas i statliga myndigheter och dess kostnader. Som nämnts är det mer sällan som effekter infaller under en budgetperiod om ett år. En längre budgetperiod skulle därmed stärka resultatstyrningens möjligheter som instrument för att bedöma utfallet av statligt finansierad verksamhet.

För det tredje skulle längre anslagsperioder kunna leda till att den administration som är knuten till budgetprocessen i betydande grad skulle kunna minska. Det skulle sannolikt frigöra utrymme, framför allt i Regeringskansliet men också i myndigheterna, för arbete av långsiktig och på annat sätt strategisk karaktär.

De myndigheter som inledningsvis bör komma i fråga för längre budgetperioder är enligt Förvaltningskommitténs bedömning sådana med en hög grad av stabilitet vad gäller uppgifter, dimensionering och relationer till den omvärld som de verkar inom. I många fall kan det dessutom gälla myndigheter med en i huvudsak lagstyrd och beloppsmässigt mindre verksamhet. På basis av erfarenheterna i ett sådan inledande steg kan sedan större myndigheter, med mer instabila förutsättningar och med beloppsmässigt större verksamheter, övervägas för en motsvarande ordning.

Utifrån vad som nu har sagts anser Förvaltningskommittén att riksdagen och regeringen bör ges möjlighet att lägga fast de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas anslagsfinansierade verksamhet för mer än ett budgetår i sänder. Kommittén föreslår därför att riksdagen får möjlighet att anvisa anslag för längre tidsperioder än ett år och att regeringen i konsekvens med detta tilldelar myndigheten dispositionsrätt för anslaget för samma tidsperiod.

Förslaget medför enligt vad Förvaltningskommittén kan bedöma ett behov av att ändra RF 9:3. Där anges att riksdagen företar budgetreglering för närmast följande budgetår, eller om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. Förslaget innebär som

framgått inte att särskilda skäl ska åberopas i de fall myndigheternas anslag ska löpa på flera år, utan att detta, för de myndigheter som berörs, ska vara ett ordinarie förfarande.

2.2.5. Kraven på myndigheterna

Kommitténs bedömning: Statliga myndigheter måste ha en till-

räcklig förmåga att handla utan att återkommande vara beroende av styrimpulser från regeringen. I första hand är detta en fråga för myndighetens ledning.

Kommitténs förslag: Grundläggande bestämmelser om myndig-

heternas ledningsformer bör regleras i lag.

Kommitténs bedömning: Formuleringen av mål för myndig-

heternas verksamhet kan inte ses som en process som är begränsad till den politiska nivån. Överväganden om mål, medel och avvägningar däremellan behöver göras kontinuerligt inom förvaltningen. Beredskap måste finnas att revidera mål och medel utifrån en kritisk betraktelse av vunna erfarenheter inom myndighetens verksamhetsområde och utifrån en aktiv omvärldsanalys.

Kommitténs förslag: Det bör författningsregleras att myndig-

heterna ansvarar för att förse regeringen med det underlag som behövs för att ta ställning till den omfattning och inriktning som verksamheten bör ha samt att föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga.

Det är angeläget att myndigheter kan fungera utan ständig styrning uppifrån. Det syftet kan bl.a. nås genom en väl genomförd utnämningspolitik samt genom att använda olika ledningsformer. Ledningen för en myndighet kan varieras så att hänsyn tas till olika behov, t.ex. en stark central ledning i enrådighetsmyndigheter och professionell eller medborgerlig förankring genom styrelser. Myndigheternas ledningsformer bör alltså medge att de kompetenser och de intressen som regeringen och riksdagen i det enskilda fallet anser vara berättigade kan göra sig gällande. Sådana beslut bör dock föregås av noggranna överväganden, då ett företräde för vissa intressen kan innebära att andra få sämre förutsättningar att föra sin talan.

Styrelser och insynsråd är således viktiga instrument för att styra myndigheterna eller för att på ett öppet sätt organisera kontakterna mellan myndigheterna och med aktörer som berörs av myndigheternas verksamhet. I särskilda fall kan det härutöver finnas behov av medborgerlig insyn i myndigheternas verksamhet i en mer granskande bemärkelse. Grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer är av sådan vikt att de bör regleras i lag.

Inte sällan framförs synpunkten att de mål som riktas från riksdagen och regeringen till myndigheterna är vaga. Flera orsaker kan nämnas för att belysa varför politiska mål ibland kan vara vaga eller mångtydiga. En sådan orsak kan vara att den politiska nivån vid en viss tidpunkt inte i alla avseenden är klar över vad som bör uppnås i exakta termer, men ändå önskar sätta ett mål för den övergripande inriktningen av en verksamhet. En annan förklaring är politiska partiers önskan om att vinna stöd hos breda väljargrupper. En tredje kan vara behovet av att nå överenskommelser inom och mellan de politiska partierna. I många fall krävs det hänsyn till olika intressegrupper. En avgörande faktor är vidare de många olika anspråk som de politiska beslutsfattarna har att jämka samman och som kontinuerligt kräver intresseavvägningar i fördelningen av knappa resurser.

Dessa omständigheter gör sammantaget att det inte går att se formulering av mål som en process begränsad till den politiska nivån. Resonemang och överväganden om mål, medel och avvägningar behöver föras i hela det offentliga systemet, kontinuerligt, konstruktivt och kritiskt. Vad som är eftersträvansvärt och hur stora resurser som ska satsas på olika tänkbara delmål är inget man kan bestämma en gång för alla, utan det är tvärtom något som kräver fortsatta reflektioner under arbetets gång. Inte minst den professionella expertisen inom myndigheterna har mycket att tillföra denna diskussion, bl.a. genom sina kontakter med olika berörda medborgargrupper. Specialisterna har ofta mer expansiva önskemål än vad politikerna är beredda att satsa, men det hindrar inte att deras propåer och påpekanden är värdefulla. Därför måste även förvaltningen på olika nivåer engageras i detta arbete.

Formulering av mål bör alltså ses som en interaktiv process. En del av denna filosofi kan redan anses ha vunnit acceptans och genomslag. Det finns emellertid skäl att också författningsmässigt förankra det medansvar som förvaltningen och dess anställda bör ha för utveckling av policy och metoder. Självfallet kan de förslag som kommer fram genom detta arbete, vara så genomgripande att det behövs en dialog med den politiska nivån. Detta är dock ingen

nackdel, utan tvärtom av värde för båda parter. Styrelser och olika slags råd är lämpliga för att bidra till dessa diskussioner.

Ett krav som bör ställas på myndigheterna gäller således deras utvecklingskraft. Med detta avses myndighetens kapacitet att, med bibehållen lojalitet mot sina uppgifter, självständigt utveckla sina metoder, bedöma värdet av egna uppdrag och prestationer, följa förändringar inom verksamhetsområdet genom en aktiv omvärldsanalys samt i dialog med statsmakterna bidra till en fortlöpande prövning av mål och medel. Vikten av att slå vakt om myndigheternas utvecklingskraft – men också av att betona myndigheternas ansvar för att förse regeringen med det underlag som regeringen behöver för sin styrning och för att väga myndigheternas önskemål mot andra anspråk – talar för en författningsreglering med denna innebörd.

2.2.6. Kontinuitet i styrningen av myndigheterna

Kommitténs förslag: För att skapa kontinuitet och överblick

och i övrigt förbättra underlaget för regeringens styrning av myndigheterna, föreslår Förvaltningskommittén att det på respektive departement i Regeringskansliet inrättas en opolitisk befattning som chefstjänsteman med ansvar för myndighetsstyrning. Kommittén bedömer att en sådan åtgärd skulle skapa goda förutsättningar för en prioritering och effektivisering av Regeringskansliets arbete till de frågor som är av särskild vikt i sammanhanget, inte minst i ett långsiktigt perspektiv. Inrättandet av en sådan befattning skulle också kunna medverka till att få genomslag för generella element i den av regeringen och riksdagen beslutade förvaltningspolitiken. Samtidigt skapas utrymme för statssekreterarna att koncentrera sitt arbete på frågor som har hög politisk relevans, leda departementen och till att i övrigt bistå statsråden.

Förvaltningskommittén gör i avsnitt 2.1. bedömningen att de allra flesta statliga åtaganden kräver att en myndighetsuppgift utförs i någon form. Att styra myndigheter så att avsedd effekt uppnås på ett effektivt sätt är därför av stor betydelse. Tidigare i detta avsnitt konstaterar kommittén att det många gånger krävs att en viss tid förflyter, innan det går att bedöma effekterna av en myndighets verksamhet. Mot denna bakgrund gör kommittén i flera fall bedöm-

ningar och lämnar förslag som är avsedda att främja kontinuiteten i styrningen av myndigheterna. Det gäller t.ex. vikten av att koncentrera regeringens styrning av myndigheterna till frågor av strategisk vikt, att ge myndigheterna handlingsfrihet att utföra sina uppgifter samt att möjligheter skapas för att förlänga budgetperioderna upp till fyra år. Även kommitténs förslag om att lagreglera frågor av särskild förvaltningspolitisk vikt, bör främja en kontinuitet i styrningen av myndigheterna. Härutöver kan det enligt Förvaltningskommittén dock finnas skäl att något behandla vissa interna och organisatoriska frågor inom Regeringskansliet.

Som Förvaltningspolitiska kommissionen konstaterade står regeringen och dess kansli i ett visst beroendeförhållande till myndigheterna. Regeringskansliets resurser är förhållandevis små. Resurserna och sakkunskaperna finns huvudsakligen hos myndigheterna.

36

För-

valtningskommittén vill till detta lägga att Regeringskansliets arbete ofta påverkas av externa och dagsaktuella förhållanden, som av politiska och andra skäl är viktiga att hantera, men som inte alltid har direkt beröring med styrningen av myndigheterna. I detta sammanhang vill kommittén särskilt erinra om två tendenser som förstärkts under senare år. Den ena är medias ökade betydelse för innehållet i de politiska tjänstemännens arbete, med tillhörande krav på att i olika sammanhang och på olika sätt företräda den förda politiken. Det andra är ökningen av den internationella verksamheten och behovet av att på politisk nivå företräda Sverige i organisationer och i EU-arbetet. I kombination med de på andra sätt externt orienterande och kommunikativa uppgifterna (jfr. avsnitt 2.2.1) som statsråden, statssekreteraren och de politiska tjänstemännen har att utföra, kan det enligt kommittén vara lämpligt att förstärka departementens ledningsorganisation i resurs- och kompetenshänseende. Syftet med en sådan förstärkning är att förbättra effektiviteten i statsförvaltningen genom att öka regeringens förmåga att styra myndigheterna och att stödja den politiska ledningen i detta arbete.

Den åtgärd som Förvaltningskommittén syftar på är att inrätta en opolitisk chefstjänsteman inom varje departement med högsta tjänstemannaansvar för styrningen av myndigheterna. En sådan chefstjänsteman bör kunna ha överblick över och inför den politiska ledningen ansvara för att leda arbetet i linjeorganisationen med myndighetsstyrning. En ökad kontinuitet i myndighetsstyrningen

36SOU 1997:57, s. 34.

– även över mandatperioderna och vid de växlingar av regeringsmakten som under de senaste decennierna blivit vanligare – skulle därmed uppnås. Goda förutsättningar för arbetet med i sak och på längre sikt betydelsefulla frågor skulle likaså skapas, vilka som framgått kan och bör vara andra än de som står högst på den politiska dagordningen.

I normalfallet innebär kommitténs förslag att det bör finnas två opolitiska chefstjänstemän inom ett departement. Den ene är denne befattningshavare – här kallad förvaltningschef – som har ett högsta tjänstemannaansvar för myndighetsstyrningen och som bl.a. bör ha ekonomisk och förvaltningspolitisk kompetens. Detta högsta tjänstemannaansvar torde enligt kommittén normalt omfatta sakinnehållet i budget- och andra propositioner till riksdagen, regleringsbrev och andra regeringsbeslut riktade till myndigheterna samt andra frågor av väsentlig betydelse för den löpande styrningen av myndigheterna. Detta inkluderar även ansvar för att generella element i den förda förvaltningspolitiken får genomslag, vilket på lämpligt sätt bör återrapporteras till riksdagen, t.ex. i skrivelseform. Att åstadkomma en gemensam verksamhetsplanering för EU-arbetet, där departementet och berörda myndigheter samverkar, bör också vara en uppgift, jfr. avsnitt 2.3.

Den andre opolitiska chefstjänstemannen bör vara en expeditions- och rättschef. Dennes arbetsuppgifter renodlas till ett högsta ansvar för lagenligheten och enhetligheten i departementets verksamhet inklusive beredning av författnings- och andra ärenden. Om så bedöms nödvändigt kan detta ansvar delas upp på två befattningshavare.

Förslaget får konsekvenser för de politiska chefstjänstemännen, statssekreterarna, vilka genom att opolitiska förvaltningschefer inrättas kan avlastas arbetsuppgifter. Avsikten är att statssekreterarna därmed kan få möjlighet att koncentrera sitt arbete på de frågor och myndigheter som har särskild politisk relevans; kontakter med riksdagen, intern samordning inom Regeringskansliet med företrädare för olika koalitions- eller samarbetspartier och att i olika avseenden bistå statsråden i departementets utåtriktade arbete och kommunikativa uppgifter, se ovan och avsnitt 2.2.1. Statssekreterarnas arbete skulle även i högre grad än i dag kunna koncentreras till internationella frågor och att när så behövs företräda Sverige i EU:s ministerråd och i andra delar av EU-arbetet. Förvaltningskommittén bedömer att de särskilda egenskaperna i den svenska förvaltningsmodellen inte skulle medföra några väsentliga begränsningar för

förslaget. I stället anser kommittén att uppdelningen mellan regeringen och Regeringskansliet å ena sidan och förvaltningsmyndigheterna å den andra skulle ges stärkta förutsättningar att fungera. Det gäller även i fråga om EU-arbetet.

2.2.7. Fördjupa granskningen av politikens utfall

Kommitténs bedömning: Granskningen av myndigheternas

verksamhet – och därmed politikens utfall – behöver fördjupas. Självständighets- och kompetensskäl talar för att verksamheten bör bedrivas både av statliga och av i olika avseenden fristående organ samt inom ramen för internationellt samarbete.

Olika slags analys- och utvärderingsverksamhet är också ett nödvändigt steg i styrningen av myndigheterna. Mot denna bakgrund måste även regeringens behov av underlag för den reguljära styrningen av myndigheterna beaktas. Stabsmyndigheterna bör, även med ganska korta varsel, kunna förse regeringen med det beslutsunderlag som i sammanhanget behövs. En fördjupad granskning ställer dock krav på Regeringskansliets förmåga att ta hand om de underlag som granskningen ger. Detta får enligt kommitténs bedömning även konsekvenser för departementens organisation, arbetssätt och bemanning.

Sociala och ekonomiska samband är komplexa. Att en enda specifik offentlig åtgärd leder till ett enda specifikt resultat inom den tid för vilket anslaget beviljats förekommer sällan.

Granskningen av utfallet av myndigheternas verksamhet behöver därför fördjupas och systematiseras. De komplexa sambanden mellan prestationer och effekter måste analyseras kritiskt. I de många fall där offentliga insatser samverkar med andra faktorer för att främja eller motverka ett visst samhällstillstånd, krävs ofta flera olika ansatser för att identifiera de statliga åtgärdernas bidrag till utvecklingen. Även det bakomliggande syftet till offentliga insatser behöver i många fall genomlysas och delas upp i sina olika beståndsdelar. Utan en kvalificerad granskning riskerar detta sista och nödvändiga steg i styrningen av myndigheterna att förloras. Förutsättningarna att granska utfallet av myndigheternas verksamhet påverkas dock av graden av konkretion i myndigheternas uppgifter och mål enligt

vad som omnämnts i avsnitt 2.2.4. Likaså är myndigheternas handlingsfrihet att utföra uppgifter i sig ett motiv för extern granskning.

Underlaget för regeringens och riksdagens prövning av den offentliga verksamheten bör komma från olika källor: myndigheter, oberoende akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser. En viktig konsekvens som rör statsförvaltningens struktur, är att det behövs ett vältäckande nät av myndigheter och andra organ som har till uppgift att utvärdera och analysera offentliga insatser, även på eget initiativ. Av betydelse är dock att resultaten av analyser och utvärderingar från oberoende organ också ger ett tillräckligt mått av vägledning för vilka åtgärder som bör kunna vidtas av regeringen och riksdagen. Det är vidare viktigt att det kunskapsunderlag som produceras av den myndighet som ansvarar för en verksamhet inte utgör det över tiden enda underlaget för regeringens bedömningar av verksamhetens utfall. Denna bedömning ansluter till den kritik som framförts om svårigheterna att använda information som tas fram inom i resultatstyrningen för en mer genomgripande bedömning av en verksamhet.

37

Samtidigt reser en strävan mot förbättrad och oberoende analys och utvärdering frågan om vilka resurser regeringen behöver för att dels kunna ta emot och behandla rapporter av sådan verksamhet, dels efter en sådan behandling kunna besluta om att genomföra befogade ändringar. Även vissa specifika önskemål om att underlag ska tas fram inom en viss tidrymd eller att säkerställa att data ska samlas in och sammanställas på ett visst sätt över tiden (t.ex. vissa statistiska uppgifter), spelar in då det gäller att bedöma vad som bör vara en myndighetsuppgift och vad som bör vara en uppgift för ett mer fristående organ.

Det behövs härutöver kapacitet i departementen som kan överbrygga en kvalificerad och i vissa fall forskningsinriktad analys- och utvärderingsverksamhet å ena sidan och regeringen och dess kansli å den andra. Betydande krav ställs därmed på regeringens stabsmyndigheter i rollen att följa, sammanställa och bearbeta resultatet av sådan verksamhet samt att förse regeringen med de underlag som behövs för att genomföra och utveckla politiken. På motsvarande sätt påverkas Regeringskansliet självt, vars arbetssätt och bemanning i vissa delar behöver utvecklas. Här bör man pragmatiskt söka organisatoriska lösningar för att kunna kombinera och

37 Jfr. t.ex. SOU 2007:75.

integrera sådana arbetssätt med Regeringskansliets reguljära verksamhet. Andra förslag av Förvaltningskommittén, som möjligheten av att förlänga budgetperioder upp till fyra år och att införa en ny chefstjänsteman på departementen med ansvar för myndighetsstyrningen, bör enligt kommittén bidra till att Regeringskansliet får bättre förutsättningar att ta hand om resultaten av utvärderingar. Förvaltningskommittén behandlar även vissa frågor om utvärdering i statsförvaltningen i avsnitt 2.6.3.

2.3. EU-medlemskapet och statsförvaltningen

I regeringens direktiv pekas på brister i den statliga förvaltningens förmåga att leva upp till EU-medlemskapets krav. Detta står i kontrast till tidigare slutsatser om att Sverige har varit bland de främsta på att tillämpa EU-regelverket. Regeringen hänvisar till Kommerskollegiums undersökning år 2004 av bland andra förvaltningsmyndigheternas uppfattning om EU:s inre marknad, där det framkom att det fanns påtagliga kunskapsbrister hos myndigheterna. Bristerna bedömdes hindra Sverige från att utnyttja EU-medlemskapets möjligheter. Regeringen framhåller kollegiets slutsatser:

  • EG-rättens ställning behöver klargöras.
  • Kunskaperna om EU och dess regelverk behöver förbättras.
  • Regeringen måste ge tydligare direktiv.
  • Myndigheterna måste kunna delta i de europeiska nätverken för att svenska intressen ska kunna tas till vara tidigt och i samspel med övriga EU-länder.
  • För att regeringen ska nå framgång i förhandlingar är stödet från myndigheterna av stor betydelse.

Förvaltningskommittén konstaterar att kollegiets analys och slutsatser visserligen främst gäller införlivandet av EG-rätten, men att orsakerna till problemen i grunden är generella för myndigheternas EU-arbete. Mycket återstår att göra inom detta område och kollegiets analys är en lämplig grund för det fortsatta arbetet. De förslag som kommittén lägger fram syftar inte minst till att konkretisera dessa slutsatser.

Regeringen för i direktiven även fram ett uppdrag till Statskontoret år 2006 om tillämpningen och efterlevnaden av EG-för-

dragets regelverk för fri rörlighet. Statskontoret bekräftade kollegiets bild av bristerna i tillämpningen av reglerna om den inre marknaden.

38

Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska se över

den svenska lagstiftning som kan påverka hur inre marknaden fungerar.

39

Behovet av en översyn utgår enligt regeringens uppdrag ifrån att Sveriges medlemskap i EU innebär att nya och förändrade krav ställs på den statliga förvaltningen. EU-regler har företräde framför nationell rätt. Sverige kan inte längre ensamt styra i vilken takt och på vilket sätt olika förändringar ska genomföras. I stor utsträckning definierar inte Sverige, utan EU:s institutioner och medlemsstaterna gemensamt, vilka frågor som ska hanteras. Regeringen anser att medlemskapet i EU ännu inte har fått tillräckligt genomslag i de svenska myndigheternas verksamhet och arbetsformer.

Uppdraget till kommittén är att öka förvaltningsmyndigheternas förmåga ”att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EUmedlemskapet ställer”. Kommittén ska också föreslå hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan Regeringskansliet och andra myndigheter i frågor som rör EU-samarbetet.

Förvaltningskommitténs intryck är att EU-medlemskapet börjar bli väl inarbetat i statsförvaltningen. Inom de flesta delar av förvaltningen är insikten god om medlemskapets följder och krav. Samtidigt kvarstår en rad frågor att lösa, inte minst vad gäller arbetssätten i allmänhet och regeringens styrning av myndigheterna i synnerhet, vilket också framhålls i regeringens direktiv till kommittén. Den svenska förvaltningsmodellen är enligt kommitténs bedömning inte oproblematisk i EU-medlemskapet. Grundläggande är att göra Europeiska unionen till en integrerad del av den svenska statsförvaltningen: att gå ifrån att tolerera, till att acceptera, till att bejaka.

Förslagen i detta betänkande tar sin utgångspunkt i och bygger vidare på dem som Kommerskollegium förde fram och som inte har genomförts. Förvaltningskommitténs förslag syftar till att öka möjligheterna att agera tidigare i beslutsprocessen och att utnyttja den svenska förvaltningsmodellen effektivt och verkningsfullt i EU-arbetet.

Kommerskollegium redovisade år 2005 en intervjuundersökning där kollegiet drog ett antal slutsatser:

38 Statskontoret (2006b). 39 Inremarknadsutredningen (UD 2008:01), dir. 2008:24.

  • Kunskaperna om och attityder till EU:s inre marknad varierar stort mellan och inom myndigheterna. Ibland beror attityden på enstaka tjänstemäns inställning.
  • EU-strategier saknas över lag hos myndigheterna; tydligare riktlinjer och strategiska mål för EU-arbetet behövs.
  • Det finns problem med samordning och styrning: samordningen måste bli bättre såväl myndigheterna emellan, som med Regeringskansliet.
  • EU-kompetensen varierar, men man är medveten om behovet av kompetensutveckling.
  • Förslagen från tidigare utredningar om den svenska förvaltningsmodellen inte har följts upp.
  • Införlivandet av EU:s rättsakter kommer ofta i gång sent.
  • Inom enstaka områden finns uppfattningen att EU-regler bör kringgås, vilket upplevs som sanktionerat från högsta nivå.

Undersökningen gav en komplex bild, med stora variationer både mellan och inom myndigheter. Ibland tycktes det vara enskildas inställning som avgjorde hur en myndighet agerade på ett visst område.

Kommerskollegium har till Förvaltningskommittén förmedlat att den bild som tecknades för fyra år sedan fortfarande har sin giltighet, samtidigt som kollegiet framhåller att mycket har förbättrats. Den samlade bedömningen är dock att Sverige fortfarande går miste om betydande möjligheter. Kommittén menar att det svaga genomslaget för tidigare förslag till förändringar understryker behovet av handfasta förslag som är möjliga att omsätta i direkt handling. De principiella behoven och önskemålen är redan i hög grad kända av de olika aktörerna.

2.3.1. EU-arbetet har inneburit betydande avsteg från den svenska förvaltningsmodellen

Kommitténs bedömning: Den tudelade svenska förvaltningen

klarar i stort sett EU-arbetet väl, men det saknas inte kritik. En nackdel är att förhållandevis små departement har otillräckliga resurserna för tidiga initiativ. En annan risk är att sakkunskapen

organisatoriskt hamnar på avstånd ifrån den politiska nivån, vilket gör arbetet svårstyrt och sårbart. Bristen på samordnad kompetensutveckling och personalplanering i EU-arbetet mellan departement och myndigheter bidrar till personberoende och kompetensbrister, liksom brist på kontinuitet.

EU-arbetet innebär betydelsefulla avsteg ifrån den svenska förvaltningsmodellen. EU-ärenden betraktas i allmänhet inte som regeringsärenden, varför besluten inte fattas av regeringen som kollektiv. I EU-arbetet griper departementen in i myndigheternas organisationer och drar direkt på myndigheternas personella och kompetensmässiga resurser, utan föregående regeringsbeslut. Sammantaget innebär detta en ordning som närmar sig ministerstyre. Frågan är också hur myndighetscheferna ska kunna ta sitt ansvar, när myndighetens (eller dess tjänstemäns) deltagande i EU-arbetet styrs från Regeringskansliet.

Förvaltningskommittén bedömer att tjänstemän från myndigheter måste ha ett förordnande för att kunna företräda regeringen. Kommittén har dock funnit att de ofta inte ges förordnanden när det behövs.

Statskontoret drog i sin utvärdering av medlemskapet år 2000 slutsatsen att den svenska förvaltningsmodellen verkade vara ändamålsenlig i EU-arbetet. Statsförvaltningen hade anpassat sig och utarbetat effektiva arbetsformer. Ansvarsfördelningen mellan departement och förvaltningsmyndigheter hade enligt Statskontoret visat sig vara lämplig även i EU-arbetet. En grundläggande förutsättning var dock en tydlig rollfördelning och ett samband mellan maktbefogenheter och ansvar.

40

Kommittén har dock funnit att befogenheterna och

rollerna ofta är otydliga i EU-arbetet.

I andra sammanhang har det också framhållits att den svenska förvaltningsmodellen inte bara är duglig i EU-samarbetet, utan att den också innebär vissa fördelar. Demokratirådet betonar det svenska systemets fördelar i förhållande till andra, genom att det förutsätter ett samband mellan makt och ansvar.

41

Detta bidrar enligt rådet till

klarhet om hur makten är fördelad. I länder med ministerstyre har den politiskt ansvariga ministern rättsliga möjligheter att styra verksamheten in i minsta detalj och får därmed också bära det fulla ansvaret. I praktiken kan dock ofta enskilda ministrar faktiskt vara

40 Statskontoret (2000b). 41 Demokratirådet (1999).

maktlösa inför den enorma mängden av enskilda beslut. Fördelen med den svenska modellen är enligt Demokratirådet att det i princip alltid är klart vem som bär ansvaret för de enskilda besluten och vem som ansvarar för de ramar som de fattas inom. Sverige bör därför enligt Demokratirådet, vårda och utveckla sin modell med självständiga förvaltningsmyndigheter.

Förvaltningskommittén kan konstatera att de utvärderingar som har gjorts i de flesta fall pekar på att den tudelade förvaltningen i stort sett klarar EU-arbetet väl. Det saknas dock inte kritik som kan kopplas till hur den svenska förvaltningen organiseras, vilket har framkommit i Kommerskollegiums och Statskontorets undersökningar.

42

Fördelarna med förhållandevis små departement, är bland

annat god samordning mellan sakområdena och nära kontakt med politiken. Däremot finns inte tillräcklig grund för att säga att en ministeriemodell inte skulle fungera lika väl, eller bättre. De andra medlemsstaterna i unionen har i allmänhet förvaltningsmodeller som inte liknar den svenska, även om vissa länder inrättar mer eller mindre fristående myndigheter i olika former. Inget tyder på att andra slags förvaltningar, såsom Danmarks ministeriesystem, klarar medlemskapet sämre.

Bland nackdelarna som kommittén finner med den svenska modellen är att förhållandevis små departement har svårt att få resurserna att räcka till tidiga initiativ i EU:s beslutsprocess. Risken är att de binds helt i det löpande arbetet, att reagera på förslag på kommissionen och att införliva beslut som fattas på EU-nivå. En annan risk med ett litet regeringskansli är att sakkunskapen organisatoriskt hamnar på avstånd ifrån den politiska nivån. Detta har regeringen sökt lösa genom att beordra myndigheterna att ställa de resurser till förfogande som den kräver för EU-arbetet. Samtidigt kvarstår att resurserna i Regeringskansliet är begränsade och kunskapen ofta personberoende, vilket gör arbetet sårbart.

De möjliga, men hittills outnyttjade, vinsterna med att ha en gemensam och samordnad kompetensutveckling och personalplanering i EU-arbetet är också uppenbara, enligt kommitténs bedömning. En bred kompetensbas och djup EU-erfarenhet är grundläggande för att en medlemsstat ska kunna dra god nytta av medlemskapet och bäst bidra till de gemensamma intressena. Det personberoende och de kompetensbrister som tidigare undersökningar och forskning har pekat på, skulle säkerligen kunna minska med ökad

42 Kommerskollegium (2005) och Statskontoret (2006b).

samverkan. Även den brist på kontinuitet och ”glappen” emellan departement och myndigheter som finns i många fall skulle kunna motverkas. Emellertid handlar departementen och myndigheterna, utifrån modellen med självständiga myndigheter, inom detta område i stort sett oberoende av varandra, varför effektiviteten måste antas bli lägre än vad den skulle kunna vara. Kompetensförsörjningen och EU behandlas vidare i avsnitt 2.7.

Avsteg från förvaltningsmodellen

Enligt förvaltningskommitténs bedömning innebär EU-arbetet betydelsefulla avsteg ifrån den svenska förvaltningsmodellen. Ett grundläggande sådant är att EU-ärenden i allmänhet inte betraktas som regeringsärenden. Med EU-ärenden avses ställningstaganden inför beredning och beslut i ministerrådet, liksom i verkställighetskommittéerna. Besluten fattas därför inte av regeringen som kollektiv, även om en gemensam beredning först genomförs i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter. Det är dessutom oklart när och av vem som beslut i EU-ärenden fattas. I rutinerna ingår dock att frågorna föredras för ansvarigt statsråd, innan förhandlingarna inleds. Besluten har tydliga och genomgripande följder såväl för Sveriges ställningstaganden i unionen som för myndigheterna och deras verksamhet. Oftast ingår ställningstagandena i lagstiftningsprocessen på EU-nivå. Detta innebär ett undantag från den svenska förvaltningsmodellen och dess grunder i regeringsformen, som i praktiken innebär att en underförstådd ordning som ligger nära ministerstyre accepteras, eller åtminstone tolereras. I förarbetena till regeringsformen anges emellertid att ”alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen bör behandlas som regeringsärenden” (prop. 1973:90, s. 183). Förvaltningskommittén anser att ställningstaganden i EU-frågor bör täckas av denna formulering i lika hög grad som andra.

Vidare innebär EU-arbetet i flera grundläggande avseenden inskränkningar i myndigheternas fristående ställning. I princip får myndigheterna, utifrån målsättningar och uppdrag, sköta sin inre organisatio