SOU 2017:99

Effektivare energianvändning

Till statsrådet Peter Eriksson

Regeringen beslutade den 14 juli 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa statliga energisparlån i Sverige i syfte att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen (Dir. 2016:68). Den 3 augusti 2017 fick utredningen tilläggsdirektiv om förlängd tid för uppdraget (Dir. 2017:89). Dåvarande länsöverdirektören, numera landshövdingen Göran Enander förordnades den 1 augusti 2016 till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes direktören Bengt Nyman fr.o.m. den 15 augusti och utvecklingsledaren Rolf Westerlund fr.o.m. den 1 oktober 2016 samt juristen Ingrid Birgersson fr.o.m. den 12 juni 2017. Utredningen har antagit namnet Utredningen om energisparlån.

Som sakkunniga i utredningen förordnade bostads- och digitaliseringsministern den 6 oktober 2016 den ämnessakkunnige Roger Eriksson, departementssekreteraren Therése Karlsson och seniorrådgivaren Anette Nyström-Persson. Samma dag förordnades att vara experter juristen Ingrid Birgersson, energi- och miljöchefen Maria Brogren, ekonomen Maria Gabrielsson, energi- och klimatkonsulten, numera energiexperten Birgitta Govén, ekonomen Fredrik Holmström, bostadspolitiske experten Lotta Jeansson, energichefen Roland Jonsson, analytikern Peter Mårtensson, näringspolitiske experten Rikard Silverfur, seniorrådgivaren Jonny Sylvén, nationalekonomen Emma Thornberg, den områdesansvarige för styrmedelsfrågor Erik Thornström samt chefen för Analys & kreditprocess Företag och Brf Mikael Wårell.

Seniorrådgivaren Anette Nyström-Persson entledigades den 31 januari 2017 och i hennes ställe förordnades samma dag departementssekreteraren Anna-Carin Cederblad att vara sakkunnig i utredningen. Den 31 januari förordnades också samhällspolitiske chefen Jakob Eliasson att vara expert i utredningen. Den 8 februari

entledigades juristen Ingrid Birgersson och i hennes ställe förordnades samma dag företagsekonomen Lisa Borgström Åkesson att vara expert i utredningen. Den 13 mars 2017 entledigades energichefen Roland Jonsson och i hans ställe förordnades samma dag miljöchefen Magnus Ulaner att vara expert i utredningen.

Nationalekonomen Emma Thornberg entledigades den 12 juni 2017 och i hennes ställe förordnades samma dag handläggaren Sandra Lennander att vara expert i utreningen. Den 13 juni 2017 entledigades bostadspolitiske experten Lotta Jeansson och i hennes ställe förordnades energistrategen Mari-Louise Persson att vara expert i utredningen. Den 27 juni 2017 entledigades departementssekreteraren Roger Eriksson och i hans ställe förordnades samma dag ämnessakkunnige Sofia Wellander att vara sakkunnig i utredningen. Den 29 juni entledigades miljöchefen Maria Brogren från hennes uppdrag i utredningen. Den 14 augusti 2017 förordnades utredaren Jennie Wiederholm och den 1 oktober 2017 förordnades seniorkonsulten Roland Jonsson att vara experter i utredningen.

Utredningen har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, som har sammanträtt vid tio tillfällen. Till betänkandet är fogat ett särskilt yttrande från sakkunnige Therése Karlsson.

Utredaren överlämnar härmed sitt betänkande Effektivare Energianvändning (SOU 2017:99).

Stockholm i december 2017

Göran Enander

/Bengt Nyman

Ingrid Birgersson Rolf Westerlund

Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen har gett Utredningen om energisparlån i uppdrag att reda ut förutsättningarna inklusive det samhällsekonomiska motivet för att införa statliga energisparlån i Sverige. Syftet är att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Utredaren ska därför analysera behovet av ett statligt finansierat energisparlån i Sverige och då beakta budgetlagens bestämmelser om statlig kredit- och garantigivning. Den samhällsekonomiska nyttan av ett sådant lån ska bedömas liksom konsekvenserna för statsbudgeten inklusive lånestockens storlek och vid behov också finansieringsform.

Utredaren överlämnade en delredovisning till bostadsministern i december 2016. Som ett första steg i det fortsatta arbetet har utredningen valt att ge direktivets frågor ett bredare perspektiv i form av en statlig stimulans i allmänhet i stället för ett statligt finansierat lån. Förebilder till olika slags statliga stimulanser finns i andra länder både inom EU och i till exempel Kanada.

Enligt utredningens direktiv har det avgörande betydelse att den byggda miljöns energianvändning minskar för att underlätta omställningen till ett energisystem baserat på förnybar energi. Bostadsbeståndet står för cirka en tredjedel av Sveriges totala energianvändning. Energianvändningen i nya byggnader minskar för varje år, men minskningen behöver enligt direktiven vara större och takten på energieffektiviseringen behöver öka för att Sverige ska uppnå de uppsatta energimålen. En viktig framgångsfaktor för en ökad energieffektivisering i bebyggelsen är att renoveringstakten av det befintliga beståndet ökar.

Regeringen understryker att det äldre bostadsbeståndet är i stort behov av renovering och upprustning och hänvisar till studier som bland andra Boverket och Energimyndigheten har gjort. Dessa

studier visar även att det finns en gräns för när det inte är företegsekonomiskt lönsamt att energieffektivisera en byggnad, trots att åtgärden kan vara både samhällsekonomiskt lönsam och önskvärd ur miljö- och klimatsynpunkt. På mindre orter med låga fastighetsvärden kan det också vara svårt för fastighetsägare att få krediter till renoveringar då investeringskostnaden överstiger värdeökningen.

Regeringen pekar i direktiven också på det tidigare beslutet att införa ett stöd för bland annat energieffektivisering och renovering av flerbostadshus i områden med socioekonomiska utmaningar, men anger att det krävs ytterligare åtgärder för att öka takten på renoveringen.

Mot bakgrund av direktiven har utredningen sett som sin uppgift att analysera behovet av och möjligheterna med en statlig stimulansåtgärd för att åstadkomma den ökade takten i energirenoveringar som direktiven efterfrågar. Utredningen redovisar flera tänkbara alternativ med deras för- och nackdelar.

En teoretisk referensram för utredningens arbete

Med en statlig stimulansåtgärd avser utredningen ett ekonomiskt styrmedel som syftar till att påverka beteendet hos fastighetsägare att ompröva sin energianvändning och investera i omfattande energieffektiviserande åtgärder. När ett styrmedel införs bör det utformas så att det löser det grundläggande problemet, vilket är bristen på sådana investeringar. Orsaken är i första hand sannolikt att fastighetsägare anser att sådana åtgärder inte är tillräckligt lönsamma.

Från ett samhällsekonomiskt perspektiv bör styrmedel införas för att korrigera för de snedvridningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckanden bedöms leda till. Ett marknadsmisslyckande är en situation där marknaden inte själv kan fördela samhällets resurser på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt, vilket kan motivera att en politisk styrning införs i en riktning som ökar samhällsnyttan.

Det kan också vara motiverat att införa styrmedel för att uppnå politiskt satta mål. Styrmedlet bör då bidra till högre samhällsekonomisk effektivitet genom till exempel skalfördelar, än om aktörerna skulle ha agerat utan styrning. Exempel på politiskt satta mål är användning av förnybar energi eller energieffektivisering. Skäl

för politiskt satta mål kan till exempel vara att driva på utvecklingen mot hållbara energitekniker, ökad försörjningstrygghet eller att ge investerarsäkerhet. Ett annat skäl kan vara att de effektiviseringsåtgärder som förekommer inte är tillräckligt omfattande för att uppnå angelägna indirekta effekter som mindre luftföroreningar eller bättre inomhusklimat.

Styrmedlens roll blir då att bidra till att uppfylla politiska mål. En politik som undanröjer marknadshinder eller barriärer för olika energieffektiviserande åtgärder innebär dock inte nödvändigtvis ökad ekonomisk effektivitet, exempelvis genom att värdet av energibesparingar över en viss period överstiger kostnaderna för de investeringar som krävs.

Diskussionen om marknadsmisslyckanden baseras normalt på antagandet om hushåll och företag som är perfekt rationella, där eventuella ineffektiviteter uppstår till exempel på grund av olika typer av problem på marknaden. Till potentiellt viktiga misslyckanden på energieffektiviseringsområdet räknas bland annat informationsmisslyckanden, misslyckanden på kapitalmarknaden och beteenderelaterade misslyckanden,

Det är vanligt att i energieffektiviseringssammanhang referera till olika informationsproblem, som gör att energianvändare inte i tillräcklig omfattning genomför effektiviserande åtgärder. Det finns situationer där förekomsten av ofullständig information kan ge upphov till en ekonomiskt ineffektiv användning av energi.

Misslyckanden på kapital- eller kreditmarknaden åsyftar exempelvis att investeringar i kostnadseffektiva och energieffektiva åtgärder kan utebli på grund av begränsad likviditet, om kapitalmarknaden inte kan tillhandahålla finansiering i form av lån.

Den vetenskapliga litteraturen inom beteendeekonomi visar på förekomsten av olika former av systematiska snedvridningar i individers beslutsfattande, som kan innebära avvikelser från perfekt rationalitet. Det kan ge upphov till beteenderelaterade misslyckanden i och med att aktörerna exempelvis tillämpar olika tumregler i sitt beslutsfattande snarare än att fullt ut bedöma konsekvenserna av alla beslutsalternativ.

Det har under senare tid blivit märkbart att politiska åtgärder som utformas i syfte att lösa problem med klimatförändringar, knappa resurser och negativ miljöpåverkan behöver kompletteras med nya åtgärder för att förändra individers beteenden. Empiriska

studier visar att människor inte alltid gör de mest fördelaktiga eller rationella valen, utan i stället är präglade av mentala genvägar, impulser och vanebeteenden.

Ett sätt att påverka beteenden i hållbar riktning utan att påverka människors värderingar är nudging (”puffa”). Nudging kan till exempel användas för att få människor att fatta beslut som är bättre för miljön eller för deras hälsa. En nudge kan användas för att, utan tvång eller genom att begränsa valmöjligheter, påverka individer i en hållbar riktning. Nudging är dock ingen patentlösning utan potentialen ligger snarare i att kunna bidra till utformningen och implementeringen av andra politiska verktyg och kan på så sätt förbättra effekten av dessa, genom relativt små insatser och medel.

Utredningen anser att ett energisparstöd i kombination med ett informativt styrmedel som Informationscentrum för hållbart byggande skulle kunna bli ett verksamt medel för att uppnå energipolitiska målsättningar. Informationscentrum för hållbart byggande bör ta till sig insikter från beteendeekonomi och nudging, för att öka energieffektiviserande renoveringar. Det stöd vi föreslår ska tillsammans med en utförlig informations- och kunskapsförmedling ses som den nudge som krävs för ökad energieffektiviseringen och att det råder ett ömsesidigt beroende mellan dessa delar för att bidra till resultaten.

Bebyggelsens potential för energieffektivisering

Det befintliga beståndet av bostäder och lokaler domineras av den bebyggelse som uppfördes under en 50-årsperiod från 1930 och framåt. Det är också det beståndet av flerbostadshus som har den högsta energianvändningen per kvadratmeter vid en jämförelse mellan olika byggnadsperioder. Sett från energianvändningssynpunkt har således årgångar med de största bostadsbyggnadsvolymerna ofta också de sämsta förutsättningarna.

Det gäller dock inte lokalbyggnader uppförda på 1990-talet och senare, som har högre specifik energianvändning än många tidigare årgångar. Orsaken är sannolikt att moderna byggnader för bland annat sjukvårdsändamål är tekniskt mer komplicerade än äldre byggnader, vilket i sig är energikrävande.

Fallstudier om besparingspotentialer för olika hustyper visar att det normalt går att nå privat- eller företagsekonomisk lönsamhet, om åtgärderna begränsas till vissa effektiviseringsinsatser som uppgradering av befintliga installationer, vindsisolering eller motsvarande åtgärder.

Om dessa insatser också ska kombineras med renoveringar och andra byggnadstekniska åtgärder i syfte att uppnå en högre besparing, kan den företagsekonomiska lönsamheten bli mycket begränsad eller ingen alls. Det gäller särskilt vid åtgärder i klimatskalet som fönsterbyten och fasadisolering samt installation av nya ventilationssystem. Höga avkastningskrav och relativt korta avskrivningstider leder till osäkerhet om den företagsekonomiska lönsamheten i många projekt med sådana inslag.

Å andra sidan framkommer det i flera studier att energianvändningen påverkas signifikant mycket mer, om lönsamheten beräknas på åtgärdspaket i stället för åtgärd-för-åtgärd. En utvärdering av BeBos metod Rekorderlig Renovering visar till exempel att de lönsamma åtgärdspaketen beräknas leda till drygt 50 procent bättre energieffektivitet jämfört med enskilda åtgärder i flerbostadshus år 2030.

Sammantaget visar fallstudier för flerbostadshus att åtgärder som i första hand begränsas till installationstekniska effektiviseringsinsatser kan ge en energibesparing på upp emot 30 procent för varje enskilt hus. Dessa åtgärder kan minska den totala energianvändningen med 25–30 procent, om de appliceras på hela beståndet av flerbostadshus. Genomgripande renoveringar ger en motsvarande potential att minska den totala energianvändningen med 40–45 procent i hela beståndet, beroende på val av ventilationslösning.

Besparingspotentialen i lokalbyggnader kan variera kraftigt beroende på hur lokalerna är byggda och vad de används till. För skolor till exempel visar fallstudierna att om hela åtgärdspaketet genomförs så kan det motsvara 40–45 procent besparing för varje enskild skola i genomsnitt. Om hela åtgärdspaketet genomförs för kontorsbyggnader, motsvarar det 30 procent besparing av energianvändningen för varje enskilt kontorshus i genomsnitt.

Framtagna scenarier för kontor visar på en potential att minska elanvändningen med drygt 20 procent och värmeanvändningen med knappt 40 procent fram till år 2050. Nuvärdet för hela denna investering är svagt negativ, men samtliga renoveringskostnader

ingår då i åtgärden. Om enbart merinvesteringen för energieffektiviseringsåtgärder beaktas, blir investeringen lönsam.

Även om åtgärder i flerbostadshus påtagligt kan reducera värmebehovet, resulterar de ofta i ökad elanvändning. Effektiviseringsåtgärder för kontorsbyggnader kan däremot även minska elanvändningen. Åtgärder i skolbyggnader förändrar inte nämnvärt elanvändningen.

En bedömning av den lönsamma potentialen i kommun- och landstingsägda byggnader, där avkastningskravet är 4 procent, visar att den så kallade ingenjörspotentialen är cirka 35 procent för perioden 2015–2035 och knappt 45 procent för perioden 2015–2050. Transaktionskostnader bedöms minska den lönsamma potentialen med cirka 5 procentenheter och potentialen naggas ytterligare i kanten när hänsyn tas till andra hinder.

Att genomföra åtgärder i lönsamma paket i stället för att genomföra åtgärderna enskilt är således viktigt för att en större del av den lönsamma potentialen ska realiseras. En erfarenhet från SKL:s studie är att kommunalägda bostadsbolag genomför större åtgärdspaket än privata fastighetsbolag och att stora åtgärder genomförs gällande klimatskal och ventilation. BeBo visar att det är sådana åtgärder som är nyckeln till stora energibesparingar.

De vanligaste åtgärderna som fastighetsägare i BeBo:s projekt Halvera Mera undersökte var byte av fönster, tilläggsisolering av vind och fasad, byte av termostatventiler och installation av frånluftsvärmepump eller mekanisk från- och tilluftsventilation. Om den rörliga energikostnaden överstiger 1 krona per kWh, kan merparten av dessa investeringar återbetalas inom en avskrivningstid på 40 år för byggnadstekniska åtgärder och 15 år för installationsåtgärder. Det gäller dock inte om åtgärderna enbart omfattar fasadisolering respektive installation av mekanisk från- och tilluftsventilation.

Analysen visar också att de åtgärder som fastighetsägare väljer att utreda beror på fler faktorer än enbart de byggnadstekniska förutsättningarna. Möjligheterna att genomföra och få lönsamhet i energisparåtgärder varierar kraftigt beroende på de ekonomiska förutsättningarna i företag och bostadsrättsföreningar. Dessa förutsättningar beror dels på den marknad som de agerar på, men ofta också på vilka affärsmodeller de tillämpar och vilken kunskap och

insikt de har i hur de ekonomiska kalkylerna ska hanteras och inte minst tolkas.

BeLok gör en samhällsekonomisk analys för ett scenario med 50 procent besparing av energianvändning i lokalbyggnader exemplifierade med skolor och kontor till 2050 (jämfört med användningen 1995). I analysen används 8 procent avkastning på investerat kapital som en gräns för att en fastighetsägare ska genomföra en investering baserad på en lönsamhetskalkyl.

Med dagens ombyggnadstakt och utan särskilt stöd kommer 30–-35 procents besparing av energianvändningen i lokalsektorn att kunna nås till 2050. Med någon form av stöd kan 50 procentsmålet nås med en mer begränsad ökning av renoveringstakten för kontor, medan skolor behöver mer än en fördubbling av renoveringstakten. De flesta studerade kontorsbyggnader kan uppnå en energibesparing på i storleksordningen 50 procent med en avkastning på investerat kapital på mer än 10 procent.

Även om ett åtgärdspaket för att effektivisera energianvändningen uppfyller fastighetsägarens krav på lönsamhet, finns det inga garantier för att denne verkligen kommer att genomföra åtgärderna. De fastighetsägare som står längst ifrån att genomföra åtgärder i sina lokaler är sannolikt sådana som saknar tillräcklig kunskap om energieffektiviseringsfrågor, vilket i första hand torde gälla mindre fastighetsägare med byggnader som i huvudsak är bostadshus men innehåller uthyrda lokaler i markplan.

Energipolitiska målsättningar och styrmedel

Den svenska energipolitiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Riksdag och regering har genom beslutet om ett klimatpolitiskt ramverk satt upp mål om att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Vidare är målet år 2040 att den förnybara elproduktionen ska utgöra 100 procent. Energikommissionen har efter en överenskommelse mellan fem riksdagspartier dessutom föreslagit att Sverige år 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005 och att det målet ska uttryckas i termer av tillförd energi.

Regeringen har därefter gett Energimyndigheten i uppdrag att formulera sektorsstrategier för energieffektivisering i samråd med berörda myndigheter och tillsammans med olika branscher. En sektorsstrategi, som utvecklas tillsammans med bygg- och fastighetsbranschen mot bakgrund av nämnda politiska ambitioner, förutsätter enligt utredningens uppfattning en väl fungerande marknad för att nödvändiga effektiviseringsåtgärder ska kunna genomföras. Det inkluderar såväl insikter om problem, utmaningar och möjligheter som tillgång till resurser i form av kunskap, kapital och kapacitet.

I oktober 2014 nådde Europeiska rådet en överenskommelse om ett heltäckande ramverk för energi- och klimatpolitiken, som även inkluderade mål om energieffektivisering. Samtidigt beslutades också att ta ytterligare steg mot en inre energimarknad, en energiunion. EU-kommissionen sammanfattade i februari 2015 Energiunionen i 15 åtgärdspunkter, som bland annat omfattade ett mål om energibesparingar till 2030. För att stödja det målet avsåg kommissionen att se över all tillämplig lagstiftning om energieffektivitet och föreslå förändringar där det behövdes.

Kommissionen konstaterade bland annat att stora potentiella energieffektivitetsvinster kan göras i byggnader. Renovering av byggnader för att göra dessa energieffektiva och till fullo utnyttja hållbara lösningar för uppvärmning och kylning kommer bland annat att sänka hushållens och företagens energikostnader. Kommissionen kommer därför att utarbeta ett initiativ för ”smart finansiering för intelligenta byggnader” för att göra befintliga byggnader mer energieffektiva och underlätta tillgången till befintliga finansieringsinstrument.

I syfte att nå den politiska målsättningen om en effektiv energianvändning har riksdag och regering inrättat en rad styrmedel som är såväl generellt verkande (horisontella styrmedel) som speciellt inriktade för energieffektivisering inom olika sektorer, till exempel i bostäder och lokaler.

Exempel på horisontella styrmedel är energibeskattning och energikartläggning i stora företag. Exempel på vertikala styrmedel är Boverkets byggregler (BBR) och kravet på att fastighetsägare ska energideklarera sina fastigheter.

Enligt artikel 9 i Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD) ska medlemsstaterna se till att alla nya byggnader senast den

31 december 2020 är nära-nollenergibyggnader. Regeringen har av den anledningen beslutat om ett övergripande ramverk för sådana byggnader. Plan- och byggförordningen (PBF) har ändrats när det gäller krav på energihushållning, definitionen av en byggnads energiprestanda och nära-nollenergibyggnader.

Krav på nära-nollenergibyggnader införs i BBR i två steg med ändringar 2017 och 2021. Ändringarna 2017 innebär att kravnivåerna inte påverkas i någon större utsträckning. Konsekvenserna kommer främst att handla om att byggherrar och kommuner måste skaffa sig kunskap om att tillämpa den nya modellen för att fastställa byggnaders energiprestanda.

Boverket har också föreslagit ändringar som innebär en skärpning av kravnivån för nära-nollenergibyggnader och som planeras träda i kraft 2021. Kravnivåerna för energiprestanda skärps utifrån vad som kan åstadkommas med bästa tillgängliga teknik i dag.

Utöver tvingande styrmedel för en effektivare energianvändning har staten under lång tid även erbjudit ekonomiska incitament i olika former för att stimulera till en ökad energieffektivisering. Det första mer utvecklade energisparstödet i Sverige infördes i samband med oljekriserna på 1970-talet. Statliga energisparstöd fanns sedan med olika omfattning och inriktning fram till 2008. När ROT-avdraget infördes 2008 skapades ett administrativt enkelt system för att genom en skattereduktion underlätta reparationer, underhåll samt om- och tillbyggnad av småhus, ägarlägenheter och bostadsrätter.

Även statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande kan i dag innefatta energieffektiviseringsåtgärder, om de sker i samband med en ombyggnad. Bedömningen huruvida det rör sig om ombyggnad eller inte utgår från begreppets definition i plan- och bygglagen (PBL). Det innebär bland annat att det krävs att byggnaden påtagligt förnyas och att det kan komma att ställas krav på hela byggnaden och inte enbart på den ändrade delen. Kreditgarantier lämnas i dag inte för renoverings-, underhålls- eller energieffektiviseringsåtgärder som inte genomförs i samband med ombyggnad.

Under tiden november 2015 till april 2018 lämnas statsbidrag för upprustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem. För skollokaler lämnas bidrag för åtgärder som tillsammans syftar till att förbättra lärmiljön, förbättra arbetsmiljön och minska miljöpåverkan, exempelvis minskad energi- eller vatten-

användning. Avsikten har framför allt varit att komma tillrätta med den kritiserade inomhusmiljön i många skolor i vetskap om att dålig inomhusmiljö bidrar till sämre studieresultat.

Från oktober 2016 lämnas ett stöd för renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar. En del av stödet går till fastighetsägaren för energieffektivisering och en del lämnas för renoveringskostnader som en hyresrabatt för hyresgästerna som administreras av fastighetsägaren. Stödet för energieffektivisering ska beräknas utifrån sparade kWh. För att få stödet ska renoveringen leda till att energianvändningen minskar med mer än 20 procent.

Det finns många exempel på ekonomiska styrmedel i andra länder. Enligt en sammanställning som gjordes 2013 fanns i alla dåvarande 27 medlemsstater inom EU pågående program till stöd för energieffektiva fastigheter i form av konventionella eller innovativa finansieringsåtgärder eller hjälp med extern finansiering. De flesta styrmedlen var inriktade på befintliga fastigheter, främst inom bostadssektorn.

Bidrag och subventioner är vanligare än andra styrmedel som förmånliga lån. De kan erbjudas från offentliga medel som direkta anslag från myndigheter eller via banker eller stiftelser. Ofta används också skattemässiga styrmedel (till exempel skatteavdrag) men i mindre omfattning än exempelvis bidrag. Differentierade momssatser kan användas för att påverka hushållens val av energieffektiv teknik eller åtgärder för förbättrad energiprestanda.

Vi redovisar i betänkandet tre exempel på olika löningar när det gäller ekonomiska styrmedel – Tyskland (subventionerade lån), Polen (statliga bidrag) och Kanada (subventionerade kreditgarantier).

Marknadsförutsättningar

Energieffektiviserande åtgärder i befintliga byggnader tillkommer oftast i samband med renovering. Det är enklare att genomföra åtgärder och välja energieffektiva lösningar när det ändå sker ingrepp i fastigheter. En renovering innebär en investering som fastighetsägaren vill ska ge avkastning över tid. Därför är det nödvändigt att mer omfattande ingrepp också har goda fastighetsekonomiska och finansiella förutsättningar, om de ska bli genomförda.

Olika kategorier av fastighetsägare har olika förutsättningar att genomföra åtgärder. Förutom ägandeform och förvaltningens storlek är även byggnadernas skick och de lokala marknadsförutsättningarna påverkande faktorer. Fastighetsägares beslut om energieffektivisering och renovering avgörs ytterst av de företags- och fastighetsekonomiska förutsättningarna.

Egna medel är generellt sett begränsade hos de kommunala bostadsföretagen – särskilt på svaga marknader – och även hos många privata fastighetsföretag. Oftast krävs att företagen lånar kapital till renoveringsprojekten. För att låna ut pengar kräver bankerna att projekten till viss del finansieras med egna medel. I de bolag som har övervärden i en del fastigheter kan belåningen/skuldsättningsgraden öka i övriga fastigheter för att finansiera ett renoveringsprojekt, alternativt kan övervärden realiseras genom försäljning av fastigheter. I andra bolag där skuldsättningen redan är hög kan det krävas någon form av kapitaltillskott.

Låntagarens återbetalningsförmåga är avgörande för möjligheterna att belåna en fastighet för en ombyggnad. För att få lån krävs också i regel att låntagaren har en förmåga att generera positiva kassaflöden, antingen i den aktuella fastigheten eller i andra verksamheter. Det krävs dessutom någon form av säkerhet för lånet. Större företag med god ekonomi och bra rating kan även finansiera sig genom företagscertifikat och företagsobligationer.

Belåningsvärdet i en fastighet bedöms utifrån fastighetens marknadsvärde. Kreditgivare kan vara beredda att ställa ut lån upp till en viss procentuell andel av marknadsvärdet för ett flerbostadshus efter ombyggnad. Lån kan lämnas mot pantsättning, om det finns utrymme för pantsättning av fastigheten vid lånetillfället. Det innebär att låntagaren kan behöva en kortfristig kredit under ombyggnadstiden innan ett nytt marknadsvärde kan bedömas.

Belåningsgraden varierar med hänsyn till låntagarens återbetalningsförmåga och säkerheten i bedömningen av fastighetens marknadsvärde. Räntesättningen av lånet styrs av kreditgivarens bedömning av risken i utlåningen. Resterande del av finansieringen får företaget själv stå för, vilket kan kräva att ägaren tillskjuter kapital. För fastighetsbolag på svaga marknader kan möjligheten att belåna fastigheten vara begränsad.

Svenska banker har under en längre tid blivit alltmer fokuserade på att minska sina kreditrisker, samtidigt som kapitalkraven har

ökat. Bland annat har Sverige infört golv för hur mycket kapital som måste finnas för bolån. I och med att golven har införts, har bankerna svårare att särskilja ett bolån med låg kreditrisk från ett med hög kreditrisk. Sammantaget kommer prissättningen av risk att försämras, samtidigt som den totala kapitaliseringen i bankerna stiger.

Detta har effekter för frågan om lån för energisparåtgärder på ett par olika sätt. Genom att kapitalfördelning i mindre utsträckning sker utifrån faktisk risk, kommer inte kreditgivare att kunna ta hänsyn till kreditrisken på ett relevant sätt vid räntesättning av lånen. Alltså blir det svårt att motivera att ett förbättrat kassaflöde på grund av lägre uppvärmningskostnader ska leda till lägre låneränta. Likaså är det svårare att ta hänsyn till att fastigheten får ett högre värde genom energieffektiviserande investeringar.

Eftersom längre löptid på lånen innebär högre kreditrisk, kan detta innebära högre kapitalkrav och högre låneränta. Det kan också vara en orsak till varför en kreditgivare vill se en snabbare återbetalning av lånet än vad som är möjligt utifrån en investerings beräknade livstid. Dessa regler kan således leda till generellt sett kortare löptid på lånen.

En relativt ny företeelse på kreditmarknaden är det ökade intresset för så kallade gröna lån och gröna obligationer. Energieffektiviserande och miljöförbättrande åtgärder i ganska vid mening tycks kunna omfattas av begreppen. Gröna lån lämnas av flera långivare i Sverige, bland annat av Kommuninvest och SBAB.

Internationellt har organisationer för kreditinstitut och banker tagit ett gemensamt europeiskt bolåneinitiativ som bedöms kunna hjälpa till att samordna marknadsinterventioner, skapa synergier i värdepapperskedjan och goda relationer mellan långivare, låntagare och investerare. Syftet är att uppmuntra en energieffektiv förbättring av bostäder inom EU genom finansiella incitament kopplade till hypotekslån. Därigenom ska bankerna kunna stödja EU för att möta unionens energisparmål.

EU-stöd är ett exempel på internationell finansiering som är tillgänglig i medlemsstater inom EU och i en del fall även utanför unionen. Formerna för EU-finansiering varierar. Såväl lån som kreditgarantier, eget kapital och annat stöd förekommer. Bidrag består ofta av finansiering till projekt i medlemsländerna som påvisbart bidrar till att genomföra och främja EU:s politik. Bidrag kan beviljas till såväl privata som offentliga organisationer. Det är sällan

som EU-bidrag finansierar ett projekt till 100 procent. Mottagarorganisationen måste också bidra genom medfinansiering.

EU:s struktur- och investeringsfonder (ESI) bidrar direkt till investeringsplaner och kommissionens prioriteringar. Under perioden 2014–2020 har mer än 25 procent av ESI-budgeten öronmärkts för klimatpolitiska åtgärder, inklusive energieffektiva byggnadsrenoveringar. För fondernas nästa period beräknas den andel av budgeten som ägnas åt dessa ändamål fortsätta att öka i enlighet med fokus i EU-kommissionens så kallade Vinterpaket från november 2016.

ESI-fondernas program prioriterar i synnerhet energieffektivisering i byggnader tillsammans med små och medelstora företag. Skälet är att sådana insatser bland annat leder till lägre energiutgifter, bättre levnadsstandard och arbetsmiljöer samt ökad sysselsättning lokalt och regionalt. Fler konkurrenskraftiga företag skapas dessutom. ESI-fonderna används i dag av många medlemsstater för att öka energirenoveringstakten och energieffektiviseringsgraden. Frankrikes användning av ESI-fonderna för renoveringar betraktas av flera experter som best practice.

Europeiska fonden för strategiska investeringar (EFSI) kan användas för att finansiera energirenoveringar i medlemsländerna.

EFSI 1 omfattar 3 år (2015–2018) och har som målsättning att mobilisera åtminstone 315 miljarder euro i investeringar från den privata sektorn. EFSI 2.0 är en förlängning och utökning av EFSI 2015-fonden, som medför en ökning i EU-garantier från 16 till 26 miljarder euro och en ökning i EIB-kapital från 5 till 7.5 miljarder euro. Fonden beräknas mobilisera privata och offentliga investeringar på 500 miljarder euro under perioden fram till 2020.

Finansiering via ESI och EFSI kan kombineras, men ESI–fonderna och EFSI:s budget skiljer sig åt beträffande struktur och funktionssätt.

Våra överväganden

Det kan finnas flera grundläggande orsaker till att fastighetsägare inte genomför energieffektiviserande åtgärder i den utsträckning som förväntas. En kan vara att åtgärderna de facto inte är lönsamma för ägaren. En annan förklaring kan vara att åtgärderna är

lönsamma enligt ägarens egna kalkyler, men för att genomföra åtgärderna behöver denne låna pengar och bankerna är inte beredda att låna ut. En tredje förklaring kan vara att även om åtgärden enligt en objektiv kalkyl är lönsam, genomförs den ändå inte därför att transaktionskostnaderna är för höga.

Dessa förklaringar pekar på att även om en fastighetsägare är medveten om att det kan finnas en möjlighet att göra lönsamma energieffektiviseringar, kan denne dra sig för att sätta igång sådana åtgärder. Det kan i sin tur antingen bero på att det inte går att få trovärdig information om vilka åtgärder som faktiskt är lönsamma eller att fastighetsägaren inte vet hur det ska gå till att hitta en pålitlig leverantör att genomföra åtgärder som man ändå tror är lönsamma.

Olika åtgärder för att minska transaktionskostnader vid en lönsamhetsbedömning borde göra en kalkyl eller kassaflödesanalys mer trovärdig. Det gäller framför allt genom att minska risker i genomförandet, både när det gäller intäkter och kostnader. Om intäkterna bygger på välgrundade prognoser och det finns trovärdiga leverantörer och standardkontrakt eller ramavtal för upphandling, borde det göra det lättare för utomstående att bedöma projektet, särskilt om en kvalitetskontrollerad kalkylmetod används.

För en fastighetsägare, som har gjort en ordentlig lönsamhetskalkyl och kassaflödesanalys, kan det vara relativt lätt att övertyga banken om att det är en åtgärd som det är vettigt att låna ut pengar till under förutsättning att återbetalningsförmågan är tillfredsställande. Det gäller särskilt om parterna har en etablerad bankrelation där de litar på varandra. Om ägaren inte har en etablerad bankrelation, blir kraven från bankens sida rimligen större.

I ett förslag till regeringen 2013 om en nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader uttrycker Energimyndigheten och Boverket att det är ett påtagligt hinder för fastighetsbranschens aktörer att kunna hantera alla aspekter av energieffektivisering. Transaktionskostnader i form av tid och eventuell ersättning för professionell hjälp uppstår för fastighetsägare för att hitta och tillgodogöra sig information om möjliga åtgärder och för att beräkna lönsamhet. Dessa kostnader kan vara en förklaring till varför energieffektiviseringar som förefaller vara lönsamma inte kommer till stånd.

Höga avkastningskrav, att en pay-off-metod används i stället för en internräntemetod vid kalkylering och att kalkyler är bristfälliga

är exempel på hinder som inte bedöms vara marknadsmisslyckanden. Däremot är enligt myndigheterna informationsbrist när det gäller underskattning av energiprisutveckling och underskattning av lönsamheten vid kalkylering exempel på marknadsmisslyckanden. Information om den framtida prisutvecklingen kan vara ojämnt fördelad mellan olika grupper i samhället. Det kan till exempel innebära att fastighetsägare avstår från långsiktiga energieffektiviseringar som baseras på rådande energipris, även om framtida prisstegringar skulle bedömas som högst troliga av experter.

Sweco anger i en rapport till Näringsdepartementet tre orsaker som bidrar till att transaktionskostnader uppkommer. En orsak är bristande kunskap om energieffektivisering, som försvårar genomförandet och ökar kostnaden av effektiviseringsåtgärder. Denna syn delas även av SKL, som anser att det råder bristande tillgång till specifik kunskap inom både den offentliga och privata sektorn om vilka energieffektiviseringsåtgärder som bör vidtas. SKL anser i sin rapport att bristen på kunskap och dess ojämna fördelning är ett av de största hindren för energieffektivisering.

Den andra orsaken till transaktionskostnader är den tid och de resurser som läggs på intern kommunikation inom företag för att genomdriva energieffektiviseringsfrågor. En tredje bidragande orsak är att informationsinsamling, planering, dialog med kund, val av teknik, leverantörskontakter samt projektering är tids- och resurskrävande. För att minimera dessa kostnader anses enligt rapporten tillräcklig intern kompetens vara viktig. Sweco bedömde att transaktionskostnader för flerbostadshus uppgår till drygt 1 TWh.

Transaktionskostnader är således ett väsentligt marknadshinder, som i vissa avseenden också är ett marknadsmisslyckande. Det torde framför allt gälla mindre och medelstora bostads- och fastighetsföretag liksom bostadsrättsföreningar. I dessa organisationer finns många gånger inte personal med ingående kunskaper på energiområdet eller med erfarenhet av att handla upp kompetenta energitjänster.

Ett statligt stöd skulle enligt utredningens bedömning i många fall kunna överbrygga transaktionskostnader och andra marknadshinder och leda till skalfördelar när det gäller att öka takten på de renoveringar som krävs för att genomföra långsiktigt hållbara energieffektiviseringsåtgärder. Ett stöd kan bland annat bidra till att en osäker kalkyl kan vändas till ett positivt resultat för fastig-

hetsägaren, som underlättar för denne att ta ställning till sådana åtgärder.

Det huvudsakliga syftet med ett statligt stöd bör vara att få fastighetsägare att överväga, tidigarelägga och genomföra mer långtgående energieffektiviserande åtgärder. Utredningen gör bedömningen att ett stöd bör vara tillräckligt omfattande och attraktivt för att förändra fastighetsägares investeringskalkyler. Inspirerade av stödet ska fastighetsägare kunna söka information och undersöka de ekonomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder och därigenom passa på att tidigarelägga åtgärder till den period som stödet avser. Fastighetsägare ska också kunna gå djupare i åtgärderna än vad de eventuellt har planerat från början.

Utredningens analyser har lett till att vi har stannat för att särskilja och utförligare beskriva sex alternativa möjligheter till statliga stimulanser för energieffektiviserande åtgärder i det svenska bostads- och fastighetsbeståndet.

  • Ett statligt lån, där staten svarar för såväl upplåning som utlåning
  • Ett statligt lån av tysk modell
  • En statlig kreditgaranti utan subventionsinslag
  • En statlig kreditgaranti med energisparstöd
  • Ett energisparstöd med sedvanlig finansiering på kreditmarknaden
  • Alternativa utformningar av ROT-avdraget

Valet av ekonomiska styrmedel påverkas av flera faktorer. Kravet på samhällsekonomisk effektivitet är ett av dessa kriterier. Ett annat är att styrmedlet utformas så att kan godkännas vid en prövning mot EU:s statsstödsregler. Bristande formella och faktiska förutsättningar på marknaden för att förstå och hantera ett visst styrmedel kan vara tecken på såväl marknadshinder som informationsmisslyckanden, vilket kan innebära att det aktuella alternativet inte heller bör väljas.

Våra förslag

Vi kan inte se några tydliga motiv för statliga lån. Flera studier har vittnat om att bristande lönsamhet är det främsta hindret för att fler och mer omfattande energieffektiviseringsåtgärder ska kunna genomföras. Motiven för statlig upplåning och utlåning av kapital för sådana åtgärder är för närvarande begränsade. Detta gäller vid såväl direktutlåning till fastighetsägare som vidareutlåning till banker.

Det kan inte uteslutas att ett energisparlån skulle kunna vara samhällsekonomiskt motiverat, om de makroekonomiska förutsättningarna hade varit annorlunda jämfört med dagens läge. Det skulle i så fall innebära att räntorna var höga, att det underinvesterades i byggindustrin samt att bostadsmarknaden var i balans. Under sådana förutsättningar kan behovs- och problembilden förändras så att behovet av kapitalförsörjning ökar.

Teoretiskt finns det en möjlighet att statlig upplåning skulle kunna ge en billigare finansiering av energisparlån. Regelverket för garantier och utlåning kräver dock att staten ska ta ut avgifter alternativt anslagsfinansiera den förväntade kostnaden motsvarande bland annat kreditrisken i utlåningen. Detta leder till att kostnadsfördelen med en statlig utlåning minskar eller försvinner helt.

Hanteringen av en statlig finansiering leder dessutom till ökade administrativa kostnader, både hos staten och hos bankerna. Utredningen har tagit del av synpunkter från Riksgälden om de administrativa konsekvenserna av en lösning med statlig upplåning för vidareutlåning via banker. Bankernas administration blir troligtvis också mer omfattande än att använda sig av egen upplåning och intresset från bankerna för denna lösning bedöms vara mycket svagt.

Utredningen bedömer heller inte att en statligt finansierad utlåning utan avlyft av kreditrisk medför några incitament för bankerna att låna ut till projekt där låntagaren inte anses ha en tillräckligt god återbetalningsförmåga. Bedöms inte låntagaren ha tillräckligt god återbetalningsförmåga, kommer troligen inte banken att ställa ut något lån så länge det är förknippat med en kreditrisk. Alternativet där staten inte tar någon risk på slutkunden, bedömer utredningen endast vara meningsfullt om problemet utgörs av att bankerna har svårt att finansiera energisparlån med egen upplåning.

Utredningen anser dessutom att det inte är oproblematiskt att staten ger direkta incitament för en subventionerad utlåning i en

redan högt belånad bostads- och fastighetsmarknad genom att erbjuda statligt finansierade och billiga lån. Staten bör till exempel inte bidra till att ekonomiskt svaga grupper skuldsätter sig ytterligare. Även ett aktuellt förslag om en allmän begränsning av avdragsrätten för företagens räntekostnader talar emot att staten ska gynna en förmånlig utlåning till bland annat företag.

Vårt huvudförslag är i stället att ett stöd för att minska energianvändningen ska kunna utgå till ägare av flerbostadshus med övervägande del bostäder. Stödet ska kunna utgå oavsett ägarkategori och upplåtelseform. Stöd ska även kunna utgå till ägare av skolbyggnader som upplåts för förskola, grundskola och gymnasieskola.

Vi har prövat möjligheterna att utöka ROT-avdraget för ägare av småhus för att de på ett administrativt enkelt sätt skulle kunna tillgodogöra sig en energisparstimulans. Det finns dock flera skäl som talar emot det. Vi har dels funnit att det skulle vara svårt att förena en sådan lösning med den så kallade fakturamodellen. Det är dessutom möjligt att inom nuvarande ekonomiska gränser genomföra merparten av de energieffektiviseringsåtgärder som kan vara aktuella. Ytterligare ett skäl är att småhusen är den byggnadskategori som redan har den mest positiva utvecklingen när det gäller förbättringen av energiprestanda.

När det gäller energisparstöd för lokaler har vi stannat för att ett stöd är motiverat för skollokaler oberoende av ägare som används för utbildning i förskola, grundskola och gymnasieskola. Skolbyggnader är den största lokalkategorin och när det gäller de energitekniska förutsättningarna tämligen lika flerbostadshusen.

Vi har avfärdat frågan om energisparstöd i samband med nyproduktion med hänvisning till de skärpningar som kommer att ske i Boverkets byggregler inom några år.

Vi föreslår som villkor för ett energisparstöd att ett åtgärdspaket som visar på en energieffektivisering med minst 30 procent ska följa med en ansökan i samband med en mindre renovering av flerbostadshus. I paketet ska åtgärder i klimatskärmen eller installation av från- och tilluftsventilation med värmeåtervinning ingå. Med ansökan om stöd vid en större renovering ska följa ett åtgärdspaket som visar på en energieffektivisering med minst 50 procent. I paketet ska åtgärder i klimatskärmen och installation av från- och tilluftsventilation med värmeåtervinning ingå.

Kostnaderna för att åstadkomma ytterligare besparingar över 30 procent bedöms öka exponentiellt när effektiviseringskravet närmar sig hälften av energianvändningen. Det stödberättigade kostnadsunderlaget ska därför öka i en progressiv skala mellan 30 och 50 procent energibesparing.

Stödberättigade kostnader för skolbyggnader ska beräknas på motsvarande sätt. En väsentlig skillnad är att i skollokaler förekommer normalt sett redan ventilationskanaler, vilket innebär att de stödberättigade kostnaderna blir lägre.

Som villkor för stödet anger vi att stöd får lämnas om åtgärderna medför en minskad energianvändning (uttryckt som förbättrad energiprestanda) med minst 30 procent och huvudsakligen baseras på åtgärder som minskar byggnadens utetemperaturberoende värmeförluster genom åtgärder i ventilation och/eller klimatskärm. Även andra energieffektiviserande åtgärder som inreglering av värme- och VVC-system, behovsstyrning av ventilation och åtgärder i andra systemdelar får ingå i underlaget för stödberättigade kostnader.

När det gäller verifieringen av stödet föreslår vi att den frågan ytterligare bereds i syfte att utveckla en ordning som är mer rättssäker i en snabbare process för prövningen av stödets utbetalning än som gäller för det nuvarande stödet för energieffektivisering och renovering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar. Stödet bör administreras av Länsstyrelsen och Boverket och vi förslår att det finansieras genom en höjning av energiskatten på el med 1 öre per kWh.

Stödet är förenligt med EU:s statsstödsbestämmelser genom att förslaget om stödets storlek anpassas till reglerna om företagsstorlek i Artikel 38 i Allmänna gruppundantagsförordningen. Gränserna för små, medelstora och stora företag anges i relation till företagens årliga balansomslutning.

Beslut om att införa utredningens förslag bör anstå i 2–3 år med tanke på den nuvarande konjunkturen i byggbranschen.

Vi föreslår också att en kreditgaranti ska kunna utgå utöver ett energisparstöd till ägare av flerbostadshus med övervägande del bostäder på svaga bostadsmarknader. Kreditgarantin ska kunna förenas med en subvention av garantiavgiften. Möjligheten till garanti ska villkoras av att energisparbidrag beviljas. Kreditgarantin bör administreras av Boverket och statens kostnader för att subventionera

garantin bör finansieras inom ramen för anslaget till omstrukturering av kommunala bostadsföretag. Det bör ytterligare övervägas om en höjning är motiverad av nuvarande övre gräns för en kreditgaranti i områden med låga marknadsvärden.

Konsekvenser av våra förslag

Ramböll Management Consulting har på utredningens uppdrag genomfört en samhällsekonomisk analys och konsekvensbeskrivning av förslagen. Rambölls sammanvägda bedömning i huvudscenariot anger en kostnads-nytto-kvot under 1, dvs. bedömningen av huvudförslagets kostnader överstiger bedömningen av förslagets nyttor när så kallade dödviktsförluster har räknats bort. I känslighetsanalysen framkommer att det är främst valet av diskonteringsperiod (20 år) som påverkar resultatet. Även dödviktsförlusternas storlek påverkar utfallet.

Vi anser att det finns anledning att nyansera den bilden. Ett uttalat syfte med utredningens förslag om stödberättigade åtgärder i klimatskärm och i ventilationsanläggningar är att skapa förutsättningar för mer djupgående renoveringar med längre varaktighet. Det bör påverka kalkylen på flera sätt. Ett är valet av diskonteringsperiod. Vedertagna diskonteringsperioder för dessa åtgärder är 30– 40 år, för åtgärder i klimatskärmen det senare. I EU-kommissionens så kallade delegerade förordning till Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD) anges till exempel att diskonteringsperioden (kalkylperioden) ska vara 30 år för bostadshus vid beräkning av kostnadsoptimala nivåer för krav på energihushållning i nationella byggregler.

En annan egenskap i våra förslag berör den bedömda storleken på additionaliteten eller på dödviktsförlusterna. Kraven på de åtgärder som ska ingå som villkor för stöd är högt satta. Avsikten är att stimulera till åtgärder som annars inte kommer att genomföras på grund av höga kostnader och utebliven lönsamhet. De erfarenheter som utredningen har tagit del av från Energimyndighetens beställargrupper för effektiv energianvändning tyder på att de ställda kraven i första hand leder till att åtgärderna inte genomförs om de inte kan stimuleras med ett särskilt stöd.

Utredningen har vidare noterat att analysen inte kvantifierar indirekta effekter i form av bättre inomhusmiljö. Kraven på bättre inomhusmiljö kommer sannolikt att bli tydligare, särskilt i bostäder med otillfredsställande ventilation. Behovet av energieffektivisering och förbättring av inomhusklimatet sammanfaller ofta i vissa delar av bostadsbeståndet och positiva mervärden av åtgärder för bättre inomhusmiljö får inte underskattas. Det finns därför också all anledning att kvantifiera de bedömda effekterna.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till förordning om statligt stöd för energieffektivisering i flerbostadshus och skollokaler

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Stöd enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas för energieffektiviseringsåtgärder i flerbostadshus och skollokaler.

Stöd till företag lämnas som ett investeringsstöd till energieffektivitetsåtgärder i enlighet med de förutsättningar och begränsningar som anges i kapitel I och artikel 38 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.

Uttryck i förordningen

2 § Med skollokaler avses i denna förordning lokaler i vilka en huvudman inom skolväsendet bedriver utbildning i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan.

3 § Med byggnad avses i denna förordning en byggnad eller en del av en byggnad som blir föremål för en energieffektiviseringsåtgärd.

4 § Uttrycken stora, medelstora och små företag som används i denna förordning har samma betydelse som i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014.

Förutsättningar för stöd

5 § Stöd får lämnas för att energieffektivisera flerbostadshus och skollokaler.

Stödet för energieffektivisering i flerbostadshus ska avse en byggnad som till övervägande del innehåller bostadslägenheter som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt.

6 § Stöd får lämnas om energieffektiviseringsåtgärderna har medfört att byggnadens energiprestanda förbättras med minst 30 procent.

I energieffektiviseringen för uppvärmning ska byggnadstekniska åtgärder i klimatskärmen eller installation av från- och tilluftsventilation med värmeåtervinning ingå. För stöd enligt 12 § 5 och 13 § 5 ska båda åtgärderna ingå.

7 § Stöd får inte lämnas för en energieffektiviseringsåtgärd som medför att byggnadens installerade eleffekt för uppvärmning och varmvatten ökar oberoende av driftfas.

8 § Stöd får lämnas om en ansökan om stöd enligt 16 § har kommit in till länsstyrelsen innan en energieffektiviseringsåtgärd påbörjas.

En energieffektiviseringsåtgärd anses vara påbörjad när de egentliga byggnadsarbetena har påbörjats.

9 § Stöd får lämnas om en energieffektiviseringsåtgärd färdigställs inom två år från dagen för påbörjandet. Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen i ett enskilt fall besluta om undantag.

En energieffektiviseringsåtgärd anses färdigställd när de faktiska åtgärderna är färdigställda.

10 § Stöd lämnas till fastighetsägare, innehavare av tomträtt och ägare av byggnad som tillhör någon annan än fastighetsägaren.

Stöd får inte lämnas till företag i svårigheter som uttrycket definieras i punkt 20 i Europeiska kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter.

11 § Stöd får lämnas under förutsättning att stödmottagaren förbinder sig att se till att den som utför arbetet eller tillverkar byggelement är godkänd för F-skatt eller, i fråga om utländska företagare eller företag, visar upp intyg eller någon annan handling som visar att företagaren eller företaget i sitt hemland genom registrering eller på annat sätt genomgår motsvarande kontroll i fråga om skatter och avgifter.

Stödets storlek

12 § Stödet för energieffektivisering i flerbostadshus ska beräknas utifrån stödberättigande kostnader som

1. motsvarar 550 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 30 procent,

2. motsvarar 800 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 35 procent,

3. motsvarar 1 100 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 40 procent,

4. motsvarar 1 500 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 45 procent, och

5. motsvarar 2 000 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 50 procent.

13 § Stödet för energieffektivisering i skollokaler ska beräknas utifrån stödberättigande kostnader som

1. motsvarar 350 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 30 procent,

2. motsvarar 600 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 35 procent,

3. motsvarar 900 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 40 procent,

4. motsvarar 1 300 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 45 procent, och

5. motsvarar 1 800 kronor per kvadratmeter (A

temp

) om

förbättringen av energiprestandan är minst 50 procent.

14 § För stödmottagare som inte är ett företag får stöd lämnas med högst 50 procent av det stödberättigande underlaget enligt 12– 13 §§.

För små företag får stöd lämnas med högst 50 procent av det stödberättigande underlaget enligt 12–13 §§.

För medelstora företag får stöd lämnas med högst 40 procent av det stödberättigande underlaget enligt 12–13 §§.

För stora företag får stöd lämnas med högst 30 procent av det stödberättigande underlaget enligt 12–13 §§.

15 § Stöd till företag enligt 12–14 §§ lämnas som ett investeringsstöd till energieffektivitetsåtgärder i enlighet med kapitel I och artikel 38 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014, med de ytterligare begränsningar som följer av denna förordning eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av förordningen.

Stöd som överstiger ett belopp motsvarande 500 000 euro får lämnas endast under förutsättning att stödmottagaren samtycker till att uppgifter om stödet offentliggörs enligt artikel 9.1.c i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014.

Ansökan om stöd

16 § En ansökan om stöd ska vara skriftlig och ges in till länsstyrelsen i det län där fastigheten ligger.

Ansökan om stöd ska avse en bestämd byggnad.

Beslut om stöd

17 § Länsstyrelsen prövar frågor om stöd.

18 § Ett beslut om stöd ska innehålla

1. uppgift om den byggnad som stödet lämnas för,

2. uppgift om stödnivå och det maximala stödbeloppet,

3. uppgift om den tidpunkt när energieffektiviseringsåtgärden senast ska färdigställas,

4. uppgift om den tidpunkt när stödmottagaren senast ska ansöka om slutlig utbetalning enligt 21 §, och

5. de övriga villkor som behövs för att tillgodose syftet med stödet.

Utbetalning av stöd

19 § Boverket betalar ut stöd enligt denna förordning.

20 § En första utbetalning med högst 40 procent av det förväntade stödet får ske i samband med stödbeslutet.

21 § När energieffektiviseringsåtgärden är färdigställd ska länsstyrelsen, efter särskild ansökan, fatta ett utbetalningsbeslut i vilket stödets storlek slutligt bestäms. En sådan ansökan ska ha kommit in till länsstyrelsen senast sex månader efter att energieffektiviseringsåtgärden färdigställts.

22 § Stödmottagaren ska i ansökan om utbetalning redovisa vilken åtgärd som genomförts och vilken energieffektivisering som uppnåtts.

23 § Länsstyrelsen ska besluta att det beviljade stödet helt eller delvis inte ska betalas ut om

1. den som har sökt eller tagit emot stöd genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

2. stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren skäligen borde ha insett detta,

3. stödet helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för den energieffektivisering som angetts i ansökan om stöd,

4. mottagaren inte har gett in en sådan ansökan om utbetalning som avses i 21 och 22 §§, eller

5. villkoren för stödet i något annat avseende inte har följts.

24 § Stödet ska betalas ut till den som vid tidpunkten för länsstyrelsens utbetalningsbeslut är antecknad i fastighetsregistret som

lagfaren ägare, tomträttshavare eller ägare av byggnad som inte tillhör fastighetsägaren.

25 § Stöd får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

Tillsyn och uppgiftsskyldighet

26 § Länsstyrelsen ska följa upp och utvärdera stödet samt utöva tillsyn över att villkoren för stödet följs.

27 § Den som ansökt om eller tagit emot stöd ska på begäran lämna de uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering av stödet.

Återbetalningsskyldighet

28 § En stödmottagare är återbetalningsskyldig om någon av de grunder som anges i 23 § 1–5 föreligger.

På det belopp som en stödmottagare är återbetalningsskyldig för ska ränta enligt räntelagen (1975:635) betalas.

29 § Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 28 §, ska länsstyrelsen besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet tillsammans med ränta enligt 28 §.

Om det finns särskilda skäl för det, får länsstyrelsen sätta ned kravet på återbetalning och ränta.

30 § Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig eller skyldig att betala ränta enligt denna förordning, får ett krav på återbetalning av stöd och på ränta räknas av mot annan utbetalning av stöd enligt förordningen.

Överklagande

31 § Länsstyrelsens beslut enligt denna förordning får överklagas till Boverket.

I 22 § a förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av Boverket än verkets beslut i ett överklagat ärende om att inte betala ut stöd enligt 21, 23, 25 eller 30 §§ får dock inte överklagas.

Särskilda uppgifter för länsstyrelsen och Boverket

32 § I 12 a § första stycket 1 lagen (2013:388) om tillämpning av

Europeiska unionens statsstödsregler och i 3 och 4 §§ förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler finns bestämmelser om offentliggörande och rapportering. Länsstyrelsen ska föra de register som avses i artikel 12 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014.

33 § Boverket får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den x x 20xx.

1.2. Förslag till förordning om statlig kreditgaranti för lån till renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder på svaga bostadsmarknader

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Syftet med en statlig kreditgaranti enligt denna förordning är att ge bättre förutsättningar för finansiering av renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder i flerbostadshus på svaga bostadsmarknader.

Statligt stöd till företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt får lämnas i enlighet med en stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen.

Uttryck i förordningen

2 § Med svag bostadsmarknad avses i denna förordning en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas påtagligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad, en varaktigt minskande befolkning eller låga inkomster hos kommuninvånarna.

3 § Med kreditinstitut avses i denna förordning

1. svenska banker, kreditmarknadsföretag och försäkringsföretag,

2. utländska bankföretag, kreditföretag och försäkringsgivare vars hemland hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som är auktoriserade och står under tillsyn i hemlandet, samt

3. andra utländska bankföretag, kreditföretag och försäkringsgivare som driver verksamhet här i landet genom etablering.

Kreditgaranti lämnas bara till kreditinstitut som träffat ett ramavtal med Boverket om kreditprövning och låneförvaltning i fråga om lån med kreditgaranti.

Förutsättningar för kreditgaranti

4 § Boverket får lämna kreditgaranti till kreditinstitut för lån till renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder i flerbostadshus som ligger i en kommun med svag bostadsmarknad. Garantin ska avse en byggnad som till övervägande del innehåller bostadslägenheter som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt.

Kreditgarantin lämnas under förutsättning att energieffektiviseringsåtgärderna beviljas stöd enligt förordningen (20xx:xx) om statligt stöd för energieffektivisering i flerbostadshus och skollokaler.

5 § En kreditgaranti får inte lämnas för låntagare som befinner sig i ekonomiska svårigheter som uttrycket definieras i punkt 20 i kommissionens meddelande om riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter.

Kreditgarantins omfattning

6 § Kreditgarantin får vid garantitidens början avse högst ett belopp som motsvarar 90 procent av fastighetens eller tomträttens marknadsvärde.

Om kostnaden för renoverings- och energieffektiviseringsåtgärderna överstiger den ökning av marknadsvärdet som åtgärderna medför, får kreditgaranti i stället lämnas med ett belopp som motsvarar 90 procent av kostnaden för åtgärderna. Kreditgarantin får i dessa fall dock inte överstiga ett belopp om 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea.

Med marknadsvärde avses det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning där skälig tid ges för förhandlingar. Marknadsvärdet ska bedömas med utgångspunkt i att renoverings- och energieffektiviseringsåtgärderna färdigställts och utan hänsyn till spekulativa och tillfälliga förhållanden.

Subvention av garantiavgift

7 § Statligt stöd får lämnas i form av en subvention av den del av garantiavgiften som beror på ökad risk vid belåning över fastighetens eller tomträttens marknadsvärde.

8 § Boverket beslutar om garantiavgiftens och subventionens storlek.

9 § För att bestämma subventionens storlek beräknar Boverket först en garantiavgift som motsvarar statens förväntade förlust för kreditgarantin. Därefter beräknar Boverket en (lägre) garantiavgift som motsvarar den avgift som kreditinstitutet skulle ha betalat för motsvarande lån på en bostadsmarknad där marknadsvärdet överstiger kostnaden för renoverings- och energieffektiviseringsåtgärderna.

Boverket får besluta att kreditinstitutet ska betala den lägre avgiften. Mellanskillnaden avräknas som statligt stöd.

Ersättning till kreditinstitutet

10 § Boverket får ingå avtal om kreditgaranti som ger kreditinstitutet rätt till ersättning för förluster för kapitalfordran

1. vid exekutiv försäljning, med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den garanterade kapitalfordran och det belopp som betalas ut till kreditinstitutet med anledning av den exekutiva försäljningen,

2. vid annan försäljning, med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den garanterade kapitalfordran och det försäljningspris som Boverket godkänt,

3. vid skuldnedskrivning, med ett belopp som motsvarar den skuldnedskrivning som Boverket godkänt.

Avtal om kreditgaranti får även ge kreditinstitutet rätt till ersättning för förluster som avser ränta och kostnader. Sådan ersättning får dock inte överstiga 15 procent av det garanterade lånet samt ränta på det garanterade lånet från den dag då fastigheten utmättes, konkursansökan gjordes eller de medel deponerades som annars ska fördelas. Räntan beräknas för år enligt en räntefot som motsvarar den av Riksbanken fastställda och vid varje tid gällande

referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635), ökad med fyra procentenheter. Förändringar i referensräntan som inträffar efter upprättandet av sakägarförteckning ska inte beaktas.

Om det kan antas minska de totala förlusterna för kreditgarantin, får Boverket även i övrigt avtala om ersättning till kreditinstitutet.

Regress och eftergift

11 § Boverket får helt eller delvis efterskänka statens regressfordran enligt 10 § förordningen (2011:211) om utlåning och garantier, om låntagaren är på obestånd eller annars saknar utmätningsbara tillgångar och Boverket bedömer att låntagaren inte kommer att kunna betala fordringen senare heller.

För statens fordringar enligt denna förordning ska inte 6 § förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar gälla för Boverket.

Överklagande

12 § Boverkets beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Verkställighetsföreskrifter

13 § Boverket får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Övrig bestämmelse

14 § För kreditgarantier enligt denna förordning gäller i övrigt vad som föreskrivs om kreditgarantier i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier.

Denna förordning träder i kraft den x x 20xx.

2. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition

2.1. Utredningens uppdrag, tidigare delredovisning och våra arbetsformer

Regeringen har gett Utredningen om energisparlån i uppdrag att utreda förutsättningarna inklusive det samhällsekonomiska motivet för att införa statliga energisparlån i Sverige. Syftet är att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Utredaren ska därför

  • Utreda behovet av ett statligt finansierat energisparlån i Sverige och då beakta budgetlagens bestämmelser om statlig kredit- och garantigivning,
  • Bedöma efterfrågan på ett sådant lån och vad det får för effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen i bebyggelsen,
  • Bedöma den samhällsekonomiska nyttan av ett sådant lån, samt
  • Bedöma konsekvenser för statsbudgeten inklusive lånestockens storlek och vid behov föreslå finansieringsform.

Slutsatser och förslag i denna del skulle redovisas senast den 30 november 2016.

2.1.1. Delredovisning i december 2016

Utredaren överlämnade en delredovisning till bostadsministern i december 2016. Den utgjorde ett led i ett fortgående utrednings- och analysarbete, som enligt utredaren borde fortsätta fram till slutredovisning. Som ett första steg ansåg utredaren att det fanns anledning att bredda perspektivet och även undersöka alternativa

lösningar till ett statligt energisperlån för att stimulera till ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Förebilder till olika slags statliga stimulanser finns i andra länder som Tyskland och Kanada.

Utredaren bedömde inledningsvis att nya och/eller utvecklade ekonomiska styrmedel och finansiella hjälpmedel bör prövas. Syftet skulle vara att undersöka om de kan bidra till att Sverige ska kunna leva upp till sina ambitioner när det gäller nya målsättningar för energieffektivisering på ett kostnadseffektivt sätt. Den svenska regeringen har slutit upp bakom den höjda ambitionsnivån från EU:s sida med tydligare och mer bindande åtaganden inom ramen för den nya europeiska energiunionen. Bland annat har EU-kommissionen lämnat förslag om förändringar i ett antal regelverk, däribland energieffektiviseringsdirektivet (EED) och direktivet om byggnaders energiprestanda (EBPD).

Den svenska energiöverenskommelsen sommaren 2016 angav också att en ny målsättning för energieffektivisering under perioden fram till 2030 skulle tas fram under 2017.1 De partier som ingick överenskommelsen hade även kommit överens om att denna målsättning ska innebära att Sverige år 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005. Målet uttrycktes i termer av tillförd energi i relation till BNP.

Utredaren pekade vidare på att EU-kommissionen i sitt förslag till åtgärdspaket för en energiunion anger att finansieringsfrågorna är ett av de områden som bör prioriteras när det gäller att öka energieffektiviteten i bebyggelsen. Kommissionen anser bland annat att det krävs åtgärder av medlemsstaterna för att utnyttja energieffektivitetspotentialen i byggnader. Det är fortfarande enligt kommissionen en utmaning att uppmuntra till investeringar i den omfattning som krävs, främst på grund av bristen på medvetenhet och expertis vid småskalig finansiering.

Utredaren bedömde i delredovisningen att stora delar av byggnadsbeståndet kan bli mer energieffektiva och att den tekniska besparingspotentialen är betydande. Alla möjligheter till ökad energieffektivisering borde därför tas tillvara och det bör ligga i samhällets intresse att stimulera ägare av både bostäder och lokaler att investera i minskad energianvändning.

1 Ramöverenskommelse om energipolitiken mellan fem riksdagspartier, 2016-06-10.

Privat- eller företagsekonomisk lönsamhet är enligt rapporten ett avgörande incitament för att energieffektiviserande åtgärder ska bli genomförda. Det ligger enligt utredaren emellertid i samhällets intresse att investeringskalkyler för energieffektiviserande åtgärder även reflekterar ett samhällsekonomiskt perspektiv. Generella ekonomiska styrmedel skulle kunna vara effektiva sätt att säkerställa detta. Det krävs också andra ekonomiska incitament för att kalkylerna ska kunna få längre avskrivningstider och att lägre avkastningskrav kan accepteras för de investeringar som ska genomföras.

Sammantaget ansåg utredaren att frågan om incitament i någon form för energieffektiviserande åtgärder borde utredas vidare. Såväl statliga lån som kreditgarantier, eller kombinationer av dessa borde övervägas i denna analys, liksom tänkbara modeller för en energisparbonus. Starka skäl talade för att det fortsatta utredningsarbetet borde omfatta incitamentsformer som skulle kunna vara både billigare och effektivare och kräva mindre administrativa resurser från statens sida än ett statligt lån.

Delredovisningen lyfte fram kreditgarantier med eller utan energisparbonus som alternativa lösningar till ett energisparlån. Den avslutades med att utredaren översiktligt bedömde konsekvenserna i olika avseenden av de tre alternativen utan att på något avgörande sätt ta ställning för eller emot något av dessa. Alla tre alternativen angavs ha både för- och nackdelar, bland annat beroende på i vilket tidsperspektiv de sätts in – på kort eller på lång sikt. För att slutligt bedöma effekterna av alternativen krävdes enligt utredaren ytterligare utrednings- och analysarbete så att alternativens detaljer kunde belysas. Det gällde inte minst de samhällsekonomiska effekterna av de olika alternativen.

Utredaren gjorde en översiktlig bedömning av efterfrågan på olika incitamentsformer på kort och på lång sikt. Efterfrågan på kort sikt på ett statligt energisparlån eller en kreditgaranti skulle enligt rapporten sannolikt inte vara särskilt omfattande med mindre än att dessa styrmedel kombineras med subventioner. Begränsade eller inga subventionsinslag skulle kunna innebära att önskvärda renoveringar med nödvändiga energisparåtgärder inte kommer att förverkligas förrän energipriser och ränteläge påtagligt förändras. Däremot finns det redan på kort sikt en efterfrågan på att geografiskt stärka de ekonomiska och finansiella förutsättningarna på orter med dåliga marknadsförutsättningar.

Företag verksamma på svaga bostadsmarknader hade enligt utredaren särskilt svårt att nå lönsamhet vid energieffektiviserande renoveringar. Av regionalpolitiska skäl borde därför frågan om stimulanser för energieffektiviserande renovering på dessa orter analyseras särskilt.

De föreslagna styrmedlen skulle i varierande grad kunna förbättra de ekonomiska villkoren vid energieffektiviserande renoveringar. Dessa renoveringar kan förutom att ge väsentliga energibesparingar även bidra till samhällsekonomiska mervärden, inte minst gällande inomhusklimat och luftkvalitet. Positiva mervärden uppstår av såväl indirekta ekonomiska effekter som folkhälsoeffekter.

Utredaren försökte också med stöd av ett räkneexempel att göra en bedömning av den ekonomiska omfattningen och konsekvenserna för statsbudgeten av de olika incitamentsformerna. Ett generellt erbjudande om ett statligt energisparlån eller en kreditgaranti med en energisparbonus skulle kunna stimulera till energieffektiviserande renoveringar i ökad omfattning. Kapacitetsbegränsningar i byggbranschen innebär dock sannolikt att en påtaglig volymökning inte kan komma ifråga så länge som nyproduktionen av bostäder fortsätter att ligga på dagens höga nivå.

Vid en volymökning av energieffektiviserande renoveringar med 50 procent i ett senare skede visade ett räkneexempel att en energisparbonus på 30 procent av kostnaden för effektiviseringsåtgärder skulle belasta statsbudgeten med i storleksordningen 1,5 miljarder kronor per år. Kostnaden för effektiviseringsåtgärder hade då uppskattats till cirka 1 600 kronor per kvm av en total renoveringskostnad på cirka 12 000 kronor per kvm för att uppnå 50 procent energibesparing, vilket inte var företagsekonomiskt lönsamt. Till den kostnaden ska läggas en eventuell bonus för energieffektivisering av lokaler. Utredningen hade i detta skede dock inte haft tillgång till underlag för att kunna göra motsvarande beräkningar för lokaler.

2.1.2. Det fortsatta utredningsarbetet

Direktiven anger ett 15-tal utredningsfrågor som ska besvaras, under förutsättning att utredaren bedömde att det finns ett behov av ett statligt finansierat energisparlån. Ett energisparlån skulle då också förutsättas ge positiva effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen av bebyggelsen. Bland de frågor som angavs i direktiven finns ett uppdrag att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv utreda om det finns behov av ytterligare åtgärder för att ett energisparlån ska bli ett effektivt styrmedel, exempelvis att detta kombineras med ett energieffektiviseringsbidrag, och att låta ett sådant förslag åtföljas av förslag om finansiering. I utredningen ska bland annat också ingå att bedöma vilka effekter ett statligt finansierat energisparlån får på det svenska energisystemet.

Som nämnts ansåg utredaren redan i sin delredovisning att det finns anledning att även undersöka alternativa lösningar för att stimulera till ökad energieffektivisering i bebyggelsen. I det fortsatta arbetet har därför utredningen valt att ge direktivets frågor ett bredare perspektiv i form av ett energisparstöd i stället för ett statligt finansierat lån.

Mot den bakgrunden har utredningen bedömt hur ett sådant stöd kan utformas för den svenska marknaden inom ramen för EU:s statsstödsregler, med beaktande av berörda artiklar i gruppundantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020. Vi ska också utreda hur ett sådant stöd bör utformas för att nå även utanför de starka bostadsmarknaderna. Utredningen ska föreslå vilken myndighet eller annan organisation som ska administrera stödet och hur detta ska organiseras och bedöma vilka villkor som ska ställas på stödmottagaren samt om eventuella krav bör ställas på det tekniska utförandet.

Utredningen ska vidare överväga om även andra byggnader än bostäder ska omfattas av möjligheten att få energisparstöd och ta ställning till om stödet ska begränsas till en viss typ av byggnader, byggnader med viss ägar- och upplåtelseform etc. Vi ska utreda effekterna av att tillhandahålla stöd såväl för energieffektivisering i befintlig bebyggelse som vid nybyggnation och även bedöma för vilken typ av byggnader som nyttan av energisparstöd bedöms vara störst, med hänsyn till nytta och kostnad.

Utredningen ska slutligen också föreslå hur informations- och kunskapsbehoven för inblandade aktörer ska tillgodoses samt lämna författningsförslag.

Uppdraget ska enligt det ursprungliga kommittédirektivet (jfr Bilaga 1) slutredovisas senast den 29 september 2017. Regeringen har den 3 augusti 2017 beslutat att utredningstiden förlängs till den 30 november 2017 (jfr Bilaga 2). Syftet med förlängningen har varit att ge utrymme för en ingående samhällsekonomisk konsekvensanalys av de förslag som utredningen lämnar.

2.1.3. Utredningens arbetsformer och betänkandets disposition

Utredningens arbete har berört många intressenter och ambitionen har varit att återkommande genomföra gemensamma möten med hela den krets av sakkunniga och experter som representerat berörda departement, myndigheter och organisationer. Tio sådana möten har avhållits, varav ett internatsammanträde. Inom ramen för dessa möten har utredningen fört en dialog med och inhämtat synpunkter från Boverket, Energimyndigheten, Riksgälden, Svenska Bankföreningen, SBAB Bank och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt från företrädare för bransch- och intresseorganisationer som organiserar företag och enskilda med intressen i energieffektiviseringsfrågor, Utredningen har också under sitt arbete haft möten med Utredningen om en förbättrad bostadsfinansiering (N 2017:01).

Utöver möten med experter och sakkunniga har sekretariatet träffat företrädare för fastighetsägare för diskussioner om energieffektiviseringsfrågor och de problem som är förknippade med dessa frågor. Vi har bland annat intervjuat mottagare av stöd för energieffektivisering enligt nuvarande stödformer för flerbostadshus och skolor. Utredningen har genom konsultuppdrag dessutom inhämtat kunskaper från bland andra Energimyndighetens beställargrupper för bostäder (BeBo) respektive lokaler (BeLok).

Utredningen har även uppdragit åt Ramböll Management Consulting att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av våra förslag. Företagets rapport bifogas betänkandet som Bilaga 3.

Betänkandets kapitel 1 innehåller de författningsförslag som föranleds av förslagen i kapitel 6. Kommentarer till författningsförslagen återfinns i kapitel 8.

I det avlutande avsnittet i detta kapitel 2 går utredningen igenom något om teoribildningen kring marknadshinder och marknadsmisslyckanden och vad sådana kan betyda för möjligheterna att utveckla samhällsekonomiskt effektiva styrmedel. Med stöd av litteratur på området konstaterar utredningen bland annat att det inte alltid finns ett samband mellan energieffektivitet och ekonomisk effektivitet och att den skillnad som kan föreligga i regel är en förklaring till de meningsskiljaktigheter som många gånger finns mellan ekonomer och ingenjörer i dessa frågor. Vi framför som en arbetshypotes för utredningsarbetet att så kallad nudging i en kombination mellan ett energisparstöd och ett informativt styrmedel i form av det nyligen inrättade Informationscentrum för hållbart byggande skulle kunna bli ett verksamt medel för att uppnå energipolitiska målsättningar.

Kapitel 3 syftar till att ge en överblick över energianvändningen i bebyggelsen och den potential som kan finnas för energieffektiviserande åtgärder. Kapitlet visar hur energianvändningen har utvecklats inom samhällssektorn bostäder och service under de senaste decennierna. Det ger dessutom en beskrivning av byggnadsbeståndets struktur och energianvändning med uppgifter om energiprestanda för olika byggnadstyper och för olika årgångar i bebyggelsen.

Kapitlet lyfter också fram bedömningar i några konsultrapporter om besparingspotentialer för olika byggnadskategorier. Det redovisar bland annat en bild av de besparingspotentialer som framkommer i rapporter som utredningen låtit Energimyndighetens beställargrupper för bostäder (BeBo) respektive lokaler (BeLok) ta fram.

Avsikten med kapitel 4 är att försöka klarlägga institutionella förutsättningar och politiska styrmedel för ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Det ska ge en bild av de politiska beslut som utgör grunden för sådana insatser. Kapitlet beskriver de senaste årens politiska ställningstaganden, både på EU-nivå och nationellt, när det gäller att effektivisera energianvändningen. Beskrivningen omfattar dessutom en del av det beslutsunderlag som har tagits fram av berörda myndigheter.

I kapitlet ger vi exempel på styrmedel som riksdag och regering beslutat om i syfte att uppnå de politiska målen. Det gäller dels så kallade horisontella styrmedel som energibeskattning och skyldigheten för stora företag oavsett bransch att göra energikartläggningar. Det gäller även styrmedel som är specifika för bostäder och lokaler som bestämmelserna om energihushållning i Boverkets byggregler (BBR) och fastighetsägares skyldigheter att energideklarera sina byggnader.

Kapitlet redogör dessutom för tidigare och nuvarande statliga stödformer för energieffektivisering. Där konstateras bland annat att regeringen har beslutat att införa ett stöd för energieffektivisering och renovering av flerbostadshus som är avsett för åtgärder i områden med socioekonomiska utmaningar. För att ytterligare öka takten på renoveringen krävs dock ytterligare åtgärder enligt utredningens direktiv. Kapitlet avslutas med en översikt över de olika modeller för statliga stimulanser som tillämpas inom EU med en djupare inblick i hur sådana stimulanser är utformade i Tyskland, Polen och Kanada.

Kapitel 5 ska ge en bild av de marknadsförutsättningar som fastighetsägare möter när de övervägar att investera i energieffektiviserande åtgärder. Vi beskriveri företagens ekonomiska förutsättningar att energieffektivisera, bland annat gällande belåningsmöjligheter. Kapitlet redogör vidare för energiprisernas utveckling både historiskt och i några olika prognoser, som en av de marknadsförutsättningar som påverkar ett beslut om energiinvesteringar. Kapitlet tar också upp exempel på förekommande marknadshinder som transaktionskostnader och delade incitament och avslutas med att redogöra för hur marknadsaktörer själva har beskrivit möjligheter och hinder för ökad energieffektivisering.

Kapitel 6 omfattar utredningens överväganden och förslag. Mot bakgrund av en analys av relevanta marknadshinder och marknadsmisslyckanden för energieffektiviserande åtgärder redovisar utredningen sex alternativa lösningar för att utveckla ett effektivt ekonomiskt styrmedel. Valet av lösning sker bland annat mot bakgrund av de restriktioner som anges av EU:s statsstödsregler.

Utredningen konstaterar att det under nuvarande samhällsekonomiska förutsättningar inte finns några tydliga motiv för statliga lån, eftersom bristande lönsamhet är det huvudsakliga problemet. Utredningens slutsats blir ett förslag om ett energisparstöd för fler-

bostadshus och skolor och därtill en kreditgaranti för energirenoveringar på svaga bostadsmarknader.

Kapitel 7 slutligen bygger i huvudsak på den konsekvensanalys som Ramböll Management Consulting har genomfört på utredningens uppdrag, I anslutning till sammandraget gör utredaren också några egna bedömningar föranledda av konsekvensanalysen när det gäller den samhällsekonomiska lönsamheten, konsekvenserna för energisystemet, valet av tidpunkt när förslagen bör införas samt hur informations- och kunskapsbehoven för inblandade aktörer bör tillgodoses.

2.2. Några reflektioner kring utredningens uppdrag

Med ett statligt energisparstöd avser utredningen ett ekonomiskt styrmedel som – oavsett utformning – syftar till att påverka beteendet hos fastighetsägare att ompröva sin energianvändning och investera i omfattande energieffektiviserande åtgärder. När ett styrmedel införs bör det utformas så att det löser det grundläggande problemet, vilket i det här fallet är bristen på sådana investeringar. Orsaken är sannolikt framför allt att fastighetsägare anser att sådana åtgärder inte har tillräcklig lönsamhet.

Motiven för att införa styrmedel varierar beroende på synsätt. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv bör styrmedel införas för att korrigera för de snedvridningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckanden bedöms leda till. Ett marknadsmisslyckande är en situation där marknaden inte själv kan fördela samhällets resurser på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt, vilket kan motivera att en politisk styrning införs i en riktning som ökar samhällsnyttan. Genom att korrigera för marknadsmisslyckanden kan samhället spara resurser.

Det kan också vara motiverat att införa styrmedel för att uppnå politiskt satta mål, som ibland inte sammanfaller med korrigering av marknadsmisslyckanden. Styrmedlet bör då bidra till högre samhällsekonomisk effektivitet genom till exempel skalfördelar, än om aktörerna skulle ha agerat utan styrning. Ett politiskt mål behöver inte sammanfalla med den nivå på energianvändningen som ett kor-

rigerat marknadsmisslyckande skulle leda till.2 Exempel på politiskt satta mål är mål om användning av förnybar energi eller om energieffektivisering. Skäl för politiskt satta mål kan till exempel vara att driva på utvecklingen mot hållbara energitekniker, ökad försörjningstrygghet eller att ge investerarsäkerhet. Detta kan också ses som ett sätt att maximera samhällets resurser på lång sikt.

Ett annat skäl för politiskt satta mål skulle kunna vara att de effektiviseringsåtgärder som förekommer inte är tillräckligt omfattande för att uppnå angelägna indirekta effekter som mindre luftföroreningar eller bättre inomhusklimat. Åtgärder för att uppnå detta mål sammanfaller också med korrigering av ett marknadsmisslyckande.

Med en samhällsekonomiskt effektiv politik menas vanligtvis en politik som maximerar utrymmet för hushållens konsumtion av varor och tjänster i vid mening. En utgångspunkt i den ekonomiska välfärdsteorin är att i en ekonomi där balansen mellan efterfrågan och utbud avgör vilka varor och tjänster som vinstmaximerande företag producerar, kommer resultatet att motsvara en resursfördelning som ger maximal samhällsnytta. Det gäller dock endast under förutsättning att vissa villkor om perfekt konkurrens, fullständig information m.m. är uppfyllda.

En rapport från Naturvårdsverket understryker att det kan vara svårt att fastställa den empiriska betydelsen av olika typer av marknadsmisslyckanden och därmed också vad som är en samhällsekonomiskt effektiv nivå på energianvändningen.3 Svårigheterna att utforma en samhällsekonomiskt effektiv politik är relaterade inte bara till brister på information om till exempel miljöskadors effekter och kostnader. De beror enligt rapporten även på att politiska beslut om energi- och klimatpolitiska ambitioner inte alltid kan tas utifrån en strikt ekonomisk avvägning mellan nytta och kostnader.

Styrmedlens roll blir då i stället att bidra till att uppfylla politiska mål. I de flesta fall finns en rad olika styrmedel som alla kan bidra till att uppfylla uppsatta mål. Dessa kan eliminera eller kompensera för

2 Jfr t.ex. Energimyndigheten, Energikartläggningscheckar. En samhällsekonomisk utvärdering, ER2013:12 eller Energimyndigheten och Boverket, Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, ET2013:24. Den senare rapporten innehåller en omfattande litteraturgenomgång på området. 3 Naturvårdsverket, Söderholm m.fl., Industrins energieffektivisering – styrmedlens effekter och interaktion, Rapport 8640, 2011.

olika hinder för att marknaden ska kunna fungera mer effektivt till nytta för samhället.4

Kostnadseffektivitet blir i dessa fall ett viktigt kriterium som handlar om att nå mål till lägsta möjliga kostnad, men som inte behöver vara samhällsekonomiskt optimala. Ett styrmedel som uppfyller uppställda mål till lägsta möjliga kostnad är således ett styrmedel som främjar kostnadseffektiviteten i energipolitiken. Kostnadseffektivitet är viktigt för politikens legitimitet – styrmedel som medför onödigt höga kostnader för ekonomins aktörer riskerar att motarbetas och innebär dessutom ett slöseri med samhällets resurser.5

Energieffektivisering kan även föda ny energiefterfrågan som motverkar effektiviseringens energibesparande potential, vilket kallas rekyleffekten (”the rebound effect”). I stort sett handlar rekyleffekten om att det ekonomiska överskott som skapas av ökad energieffektivitet kommer att användas till något annat och att detta andra ofta också har en energianvändning.

Rekyleffekten är en dynamisk effekt som verkar under lång tid, vilket bidrar till att den är svår att mäta. Att den är svårmätt betyder dock inte att den är mindre viktig och det finns ett antal studier som har gjort skattningar av rekyleffektens storlek. Med stöd av litteratur på området bedöms den direkta och långsiktiga effekten vid effektivisering av bostadsuppvärmning i Sverige vara relativt låg och uppgå till 10–30 procent.6 Om rekyleffekten överstiger 100 procent bedöms den vara större än effektiviseringsvinsten.

Ofta, men inte alltid, finns det ett ömsesidigt samband mellan energieffektivitet och ekonomisk effektivitet. Det innebär t.ex. att en politik som undanröjer marknadshinder eller barriärer för olika energieffektiviserande åtgärder inte nödvändigtvis innebär ökad ekonomisk effektivitet, exempelvis genom att värdet av energibesparingar över en viss period överstiger kostnader för investeringarna. Om däremot hinder som utgör marknadsmisslyckanden

4 Se t.ex. Brown, Market failures and barriers as a basis for clean energy policies, Energy Policy 29, 2001. 5 Se t.ex. Jaffe m.fl., Energy-Efficient Technologies and Climate Change Policies: Issues and evidence, Climate Issue Brief no. 19, Resources for the Future, 1999 eller Energimyndigheten, Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar, ER2005:30. 6 Se t.ex. Konjunkturinstitutet, Broberg, Rekyleffekten Är energieffektivisering effektiv miljöpolitik eller långdistans i ett ekorrhjul?, Specialstudier nr 28, 2011.

existerar, kan en effektiv policyåtgärd öka den ekonomiska effektiviteten och energieffektiviteten samtidigt.

Den skillnaden är i regel en förklaring till de meningsskiljaktigheter som många gånger finns mellan ekonomer och ingenjörer i dessa frågor.7 Något förenklat brukar ekonomer förorda åtgärder som eliminerar olika typer av marknadsmisslyckanden, medan ett ingenjörsmässigt perspektiv däremot ofta innefattar alla de barriärer som hindrar en ökad energieffektivitet.

2.2.1. Vad är marknadsmisslyckanden?

Diskussionen om marknadsmisslyckanden baseras som nämnts normalt på antagandet om hushåll och företag som är perfekt rationella, där eventuella ineffektiviteter uppstår till exempel på grund av olika typer av problem på marknaden. Till detta bör även fogas sådana misslyckanden som beror på att ekonomins aktörer inte alltid agerar fullt ut rationellt. Potentiellt viktiga misslyckanden på energieffektiviseringsområdet kan grupperas på följande sätt.8

  • Icke-internalisering av externa effekter
  • Informationsmisslyckanden
  • Misslyckanden på kapitalmarknaderna
  • Innovationsrelaterade misslyckanden
  • Beteenderelaterade misslyckanden

Icke-internalisering av externa effekter

När prissignalerna är för svaga skapas samhällsekonomisk ineffektivitet. Detta kan bero på att energiproduktionens externa kostnader (exempelvis luftföroreningar) är för dåligt internaliserade, dvs. de är inte tillräckligt beaktade i prissättningen. Därför blir energipriserna för låga och incitamenten till energieffektivisering för svaga. Även genomsnittskostnadsprissättning på energibärare skapar miss-

7 Se t.ex. Söderholm m.fl., Energieffektivisering och samhällsekonomi. Ekonomisk forskning om barriärer för en effektivare energianvändning, LTU Nationalekonomiska enheten, 2010. 8 Ibid.

lyckanden. Genomsnittsprissättning anses dock snarare relatera till en brist på politisk styrning än ett genuint marknadsmisslyckande.

När marknadspriserna på olika energitjänster inte fullt ut reflekterar den marginella samhälleliga kostnaden för att tillhandahålla dessa tjänster, tenderar det att motivera styrmedel som påverkar energipriser, exempelvis i form av en skatt. Flera av de viktigaste styrmedlen för att främja en ekonomiskt effektiv användning av energi är de som inte nödvändigtvis har energieffektivisering som primärt syfte, till exempel internalisering av externa miljökostnader i energiproduktionen via miljöskatter. Detta betyder exempelvis att koldioxidskatter och handel med utsläppsrätter för koldioxid ger incitament till energieffektiviserande åtgärder i den mån de påverkar energipriserna.

Informationsmisslyckanden

Det är vanligt att i energieffektiviseringssammanhang referera till olika informationsproblem, som gör att energianvändare inte i tillräcklig omfattning genomför effektiviserande åtgärder.9 Brist på information utgör dock i sig inte ett marknadsmisslyckande. Precis som det kostar pengar att till exempel köpa konventionella varor och tjänster, innebär även sökandet efter information en kostnad. Det är sällan ekonomiskt effektivt för hushåll och företag att skaffa fullständig information inför sina beslut. Det finns emellertid situationer där förekomsten av ofullständig information kan ge upphov till en ekonomiskt ineffektiv användning av energi.

En sådan situation är då informationen är asymmetriskt fördelad, dvs. då en aktör har ett informationsövertag gentemot en annan. Det så kallade principal/agent-problemet beskriver en situation där förekomsten av asymmetrisk information snedvrider beslut efter det att ett kontrakt har tecknats. Det existerar t.ex. ofta en rolluppdelning mellan den som använder energin och den som investerar i energieffektiviseringsåtgärder. Beroende på vilken typ av hyresavtal som används (kallhyra eller varmhyra), kan problemet vara mer eller mindre omfattande på hyresmarknaden.

9 Se t.ex. Thollander, Towards increased energy efficiency in the Swedish Industry – barriers, driving forces and policies, Linköpings Universitet, 2008.

Misslyckanden på kapitalmarknaden

Misslyckanden på kapital- eller kreditmarknaden åsyftar exempelvis att investeringar i kostnadseffektiva och energieffektiva åtgärder kan utebli på grund av begränsad likviditet, om kapitalmarknaden inte kan tillhandahålla finansiering i form av lån. Om långivaren har baserat sitt beslut på en rimlig riskbedömning, är det inte ett symptom på ett marknadsmisslyckande utan i stället att betrakta som ett hinder för energieffektivisering.

Det är viktigt att särskilja mellan marknadshinder eller barriärer, dvs. förhållanden som på något sätt hindrar energieffektivisering, och marknadsmisslyckanden, som genererar en ekonomiskt ineffektiv nivå på energianvändningen. Det är bara när det senare existerar som styrmedel brukar vara befogade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Identifierade barriärer kan dock vara ett symptom på ett underliggande marknadsmisslyckande. Om så är fallet, bör politiken i första hand hantera detta grundläggande problem snarare än symptomet.

Innovationsrelaterade misslyckanden

Innovationsrelaterade misslyckanden uppstår på grund av att ny teknisk kunskap via t.ex. forskning och utveckling (FoU) kan utgöra en kollektiv nyttighet. När kunskapen väl tillhandahållits kan den användas av flera aktörer till en låg kostnad. Den enskilde innovatören kan därför inte tillgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar i FoU utan dessa ”spiller över” till andra aktörer. Incitamenten att investera i ny kunskap blir därmed för låga utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, då den som investerar inte får full avkastning på sina medel. Denna typ av misslyckanden motiverar främst styrmedel som på olika sätt internaliserar dessa positiva externa effekter (till exempel patent eller offentligt stöd till grundläggande FoU).

Beteenderelaterade misslyckanden

Den vetenskapliga litteraturen inom exempelvis kognitiv psykologi och beteendeekonomi visar på förekomsten av olika former av systematiska snedvridningar i individers beslutsfattande, som kan innebära avvikelser från perfekt rationalitet. Detta kan ge upphov till beteenderelaterade misslyckanden i och med att aktörerna exempelvis tillämpar olika tumregler i sitt beslutsfattande snarare än att fullt ut bedöma konsekvenserna av alla beslutsalternativ.

Ett exempel på ett beteenderelaterat misslyckande relativt ett informationsmisslyckande kan vara följande. Ett beteenderelaterat misslyckande kan innebära att en aktör har information om förutsättningarna för energieffektivisering i den relevanta byggnaden, vet att en investering skulle vara företagsekonomiskt lönsam och vill genomföra den men skjuter på beslutet om att starta en energirenovering av olika (icke-ekonomiska) anledningar. Ett informationsmisslyckande innefattar i stället att en aktör kan göra energieffektivisering i den relevanta byggnaden, som skulle vara företagsekonomisk lönsam, men att det är för svårt eller kostsamt för aktören att finna eller ta till sig av denna information. I många fall är det dock svårt att i praktiken särskilja beteendemässiga snedvridningar från informationsmisslyckanden.

2.2.2. Kan nudging kompensera för beteenderelaterade misslyckanden?

Det har under senare tid blivit märkbart att politiska åtgärder som utformas i syfte att lösa problem med klimatförändringar, knappa resurser och negativ miljöpåverkan behöver kompletteras med nya åtgärder för att förändra individers beteenden. Ett relativt nytt sätt att påverka beteenden i hållbar riktning utan att påverka människors värderingar är nudging. Nudge betyder ”puffa” och nudging kan till exempel användas för att få människor att fatta beslut som är bättre för miljön eller för deras hälsa.

Nudging är sprunget ur observationen att individer ofta avviker från det beteende som förutspås av klassiska ekonomiska modeller, exempelvis när det gäller att reagera på priser och information. Empiriska studier av människors faktiska beteende visar exempelvis att de inte alltid gör de ekonomiskt mest fördelaktiga eller ration-

ella valen, utan i stället är präglade av mentala genvägar, impulser och vanebeteenden. Insikter från beteendeekonomin, som är vetskapen som nudging bygger på, försöker kartlägga och förstå dessa avvikelser, och på så vis på ett mer rättvisande sätt förutspå hur individer beter sig.10 En nudge används därefter baserat på insikterna för att, utan tvång eller genom att begränsa valmöjligheter, påverka individer i en hållbar riktning.

Politiker och beslutsfattare har börjat inse möjligheterna med nudging och strategier för beteendeförändring inom olika områden. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att föreslå åtgärder som kan bidra till en mer hållbar konsumtion gav Naturvårdsverket Internationella Miljöinstitutet (IIIEE) vid Lunds Universitet i uppdrag att genomföra en forskningsstudie om nudging. Kunskap om nudging öppnar enligt rapporten från studien möjligheter för att föreslå en ny typ av åtgärder och styrmedel som kan bidra till en mer hållbar konsumtion.11

Nudging är enligt rapporten en användbar strategi för att främja förändringar i beteenden i specifika sammanhang. Nudging är dock ingen patentlösning utan dess potential ligger snarare i att kunna bidra till utformningen och implementeringen av andra politiska verktyg och kan på så sätt förbättra effekten av dessa, genom relativt små insatser och medel. Nudging i allmänhet och grön nudging i synnerhet utgör enligt rapporten intressanta verktyg, som kan användas tillsammans med andra instrument för beteendeförändring.

Mot den här bakgrunden anser utredningen att ett energisparstöd i kombination med ett informativt styrmedel som Informationscentrum för hållbart byggande (jfr Avsnitt 7.2.3) skulle kunna bli ett verksamt medel för att uppnå energipolitiska målsättningar. Informationscentrum för hållbart byggande bör inkorporera insikter från beteendeekonomi och nudging, för att öka energieffektiviserande renoveringar. Det stöd vi föreslår ska tillsammans med utförlig information ses som den nudge som krävs för ökad energieffektiviseringen och att det råder ett ömsesidigt beroende mellan dessa delar för att bidra till resultaten.

10 Nordiska Ministerrådet, Nudging för hållbar konsumtion av elektronikprodukter, TemaNord 2016:511. 11 Internationella Miljöinstitutet vid Lunds Universitet, Oksana Mont et. al., Nudging – Ett verktyg för hållbara beteenden?, Naturvårdsverket Rapport 6642, 2014.

Det huvudsakliga syftet med ett energisparstöd i kombination med ett informativt styrmedel är få fastighetsägare att överväga, tidigarelägga och genomföra mer långtgående, energieffektiviserande åtgärder. Utredningen gör bedömningen att det stöd som vi utreder i betänkandet kommer att uppfattas som tillräckligt omfattande och attraktivt för att förändra fastighetsägares inställning till att genomföra långtgående åtgärder. Inspirerade av stödet i kombination med nödvändig information och ny kunskap kan fastighetsägare undersöka de ekonomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder och därigenom passa på att tidigarelägga åtgärder under den stödperiod som föreslås. Fastighetsägare kommer också att kunna gå djupare i åtgärderna än de planerat från början, på grund av stödets kraftiga progressivitet.

2.2.3. Skatt eller subventioner?

Om en behovsanalys visar att nya ekonomiska styrmedel för ökad energieffektivisering är önskvärda, kan frågan rent principiellt ställas om detta bör ske genom beskattning eller i form av subventioner. Regeringen har i en proposition till riksdagen om vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010 fört ett principiellt resonemang om utformningen av effektiva styrmedel på klimat- och energiområdet.12Regeringen ansåg att ekonomiska styrmedel är centrala för att målen på klimat- och energiområdet ska kunna nås. Väl avvägda ekonomiska styrmedel syftar till att uppnå målen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. De ska i princip avspegla så kallade externa effekter så att hushåll och företag beaktar miljöeffekter i erforderlig utsträckning.

En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är enligt propositionen att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. De ska i största möjliga utsträckning vara kostnadseffektiva, teknikneutrala och administrativt enkla. Styrmedlen bör utformas med hänsyn till medborgarnas förutsättningar, vilket innebär att fördelnings- och övergångseffekter inte ska bli oskäliga. Om justeringen av miljö-skatter leder till betydande fördelningseffekter, är det enligt propositionen gene-

12Prop. 2009/10:41 s. 115 f.

rellt sett bättre att hantera fördelningsproblematiken med andra åtgärder än att avstå från att justera miljöskatterna.

Regeringen jämförde i propositionen också för- och nackdelar med skatt respektive med subventioner som styrmedel. För att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och energipolitik, ansåg regeringen att generella ekonomiska styrmedel oftast är att föredra framför riktade styrmedel i form av subventioner. En fördel med generella styrmedel är att dessa är teknikneutrala och inte kräver detaljkunskaper för att kostnadseffektvitet ska kunna nås. Vid beskattning kommer varje aktör att jämföra skattekostnaden för att exempelvis släppa ut en enhet koldioxid med kostnaden att i stället reducera utsläppen. De olika aktörerna genomför åtgärder så länge åtgärdskostnaderna är lägre än skattekostnaderna på marginalen. I hela ekonomin genomförs sammantaget åtgärder till lägsta möjliga kostnad.

En skillnad mellan skatter och subventioner på miljöområdet är enligt propositionen att medan en skatt via kostnadsökningar för till exempel företagen stimulerar till minskad miljöpåverkan, kan en subvention i vissa fall leda till ökad lönsamhet för företagen på ett sådant sätt att de totala miljöeffekterna faktiskt ökar. Tillfälliga investeringsstöd kan dock, om de är utformade som en engångssubvention av fasta kostnader, minska dessa risker. Å andra sidan visar erfarenheter att investeringsstöd kan ha höga administrativa kostnader, jämfört med styrning via skatteuttag.

Om skatter används som styrmedel, innebär det i flertalet fall att behovet av att betala ut stöd för att bidra till att uppnå målen minskar, vilket enligt regeringen bedöms leda till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Subventioner kan dock vara samhällsekonomiskt motiverade när positiva externa effekter förekommer. Exempel på en positiv extern effekt är när samhället har att vinna på att fler företag investerar och detta innebär att samhället i stort kan dra nytta av de lärdomar som görs vid användning av exempelvis en ny teknologi.

Det har inte legat i utredningens uppdrag att överväga eller föreslå en förändring av skatteuttaget för att åstadkomma en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Uppdraget har varit att utreda förutsättningar för och konsekvenser av ett ekonomiskt styrmedel i form av en subvention. Utredningen anser däremot att det finns all anledning att noga överväga de krav på en subvention som angavs i

nämnda proposition. Till exempel kan tillfälliga investeringsstöd som är utformade som en engångssubvention av fasta kostnader minska risken för ökad lönsamhet för företag så att inte de totala miljöeffekterna ökar. Subventioner kan som nämnts också vara samhällsekonomiskt motiverade när de medför andra positiva effekter. Utredningens förslag bedöms inte minst leda till ett bättre inomhusklimat för människor som bor och arbetar i de byggnader som genomgår omfattande energirenoveringar.

3. Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och potential för energibesparing

Detta kapitel syftar till att ge en överblick över energianvändningen i bebyggelsen och den potential som kan finnas för energieffektiviserande åtgärder. Det första avsnittet visar övergripande hur energianvändningen har utvecklats inom samhällssektorn bostäder och service under de senaste decennierna. Därefter följer en beskrivning av byggnadsbeståndets struktur och energianvändning samt uppgifter om energiprestanda för olika byggnadstyper och för olika årgångar i bebyggelsen.

Ett tredje avsnitt lyfter fram bedömningar i några konsultrapporter om besparingspotentialer för olika byggnadskategorier. Det avsnittet redovisar också en bild av de besparingspotentialer som framkommer i rapporter som utredningen låtit Energimyndighetens beställargrupper för energieffektiva flerbostadshus (BeBo) respektive energieffektiva lokaler (BeLok) ta fram.

Det avslutande avsnittet sammanfattar utredningens intryck av de studier som redovisas i kapitlet.

3.1. Energianvändning inom sektorn för bostäder och service

I energistatistiken delas den slutliga energianvändningen upp mellan tre sektorer. Inom industrin används energi främst för att driva industriella processer. Transportsektorn använder främst energi i form av oljebaserade drivmedel samt en ökande andel biodrivmedel. Sektorn bostäder och service använder energi främst i

form av fjärrvärme, el och biobränslen och står för nära 40 procent av Sveriges totala energianvändning (jfr Figur 3.1).

Anm: Före 1983 finns bara aggregerad statistik för bostäder, service och byggsektorn samt jordbruk, skogsbruk och fiske.

Källa: Energimyndigheten, SCB.

Sektorn för bostäder och service omfattar hushåll, offentlig verksamhet, övrig serviceverksamhet, jordbruk, skogsbruk, fiske och byggverksamhet. Offentlig verksamhet och övrig serviceverksamhet utgörs främst av olika typer av lokalbyggnader men även gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk liksom el- och vattenverk. Byggnader för bostäder och lokaler står för ungefär 90 procent av energianvändningen inom sektorn.1

Tillgänglig energistatistik innebär således att det i en del fall kan vara svårt att urskilja energianvändning i bebyggelsen från energi-

1 Energimyndigheten, Energianvändning och energitillförsel. Underlag till Energikommissionen, 2015-12-18.

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

1 9 7 0

1 9 7 3

1 9 7 6

1 9 7 9

1 9 8 2

1 9 8 5

1 9 8 8

1 9 9 1

1 9 9 4

1 9 9 7

2 0 0 0

2 0 0 3

2 0 0 6

2 0 0 9

2 0 1 2

2 0 1 5

TWh

Industri

Transporter

Byggsektorn

Jordbruk, skogsbruk och fiske Service

Bostäder

användningen i användarsektorn bostäder och service, vilket vi vill uppmärksamma läsaren på.

Under 2015 uppgick den totala energianvändningen inom sektorn för bostäder och service till 140 TWh. Trots en ökning av den uppvärmda arean med 25 procent sedan början av 1980-talet har den totala energianvändningen minskat. Som framgår av Figur 3.2 visar urvecklingen sedan slutet av 1990-talet också på en svagt sjunkande trend. Per kvadratmeter har energianvändningen minskat med över 20 procent.

Däremot har relationerna mellan olika energiformer tydligt förändrats. Sektorns energianvändning domineras i dag av el och fjärrvärme, som sedan 1970-talet nästan helt har ersatt olja. Den användning av oljeprodukter som finns kvar i sektorn kommer nästan uteslutande från olika typer av arbetsmaskiner, till exempel inom bygg- och jordbruksverksamhet.

Elanvändningen har mer än tredubblats sedan år 1970, men har sedan 1990-talet planat ut och de senaste åren minskat något. Sedan mitten på 1990-talet har elanvändningen för uppvärmning minskat med över 30 procent och bedöms fortsätta att minska. Småhusen står för 75 procent av användningen av elvärme.

Källa: Energistatistiken (Energiläget i siffror 2017).

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

TWh

El

Fjärrvärme

Övriga bränslen

Natur- och stadsgas

Petroleumprodukter

Kol och koks

Biobränslen

Den minskade energianvändningen i sektorn, uttryckt som slutlig energianvändning eller köpt energi, kan enligt Energikommissionen förklaras med framför allt två faktorer.2 Dels har energibesparande åtgärder som till exempel tilläggsisolering liksom tätning och byte av fönster minskat energibehovet. Detta har drivits på av hårdare byggregler men också av höga energipriser under 2000-talet. Viss energianvändning har dessutom försvunnit ur statistiken, eftersom den energi som värmepumpar tar upp från omgivningen (luft, vatten eller jord/berg) inte ingår i statistiken. År 2013 hade mer än hälften av alla småhus i Sverige en värmepump som huvudsaklig värmekälla.3

Över hälften av energianvändningen inom sektorn går till uppvärmning och varmvatten. Behovet av uppvärmning påverkas i stor utsträckning av utomhustemperaturen, vilket kan leda till stora variationer i energianvändningen mellan olika år. Vid en kall vinter ökar uppvärmningsbehovet och därmed energianvändningen, medan en mildare vinter än normalt resulterar i en minskad energianvändning.

Källa: Energimyndigheten och SMHI.

2 Energikommissionen, Kraftsamling för framtidens energi. SOU 2017:2, s. 86. 3 Energimyndigheten. Energianvändning och energitillförsel. Underlag till Energikommissionen, 2015-12-18.

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0 160,0 180,0

1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015

Gr add agar, % av normal år

TWh

Skogsbruk

Fiske

Jordbruk

Byggverksamhet

Övrig serviceverksamhet Offentlig verksamhet Bostäder

Graddagar

Sambandet mellan sektorns energianvändning och utomhustemperaturen framgår av Figur 3.3, som visar sektorns energianvändning tillsammans med förekomsten av graddagar jämfört med ett normalår.4 För 2013, som var nästan 6 procent varmare än ett normalår, uppgick den temperaturkorrigerade energianvändningen till 151 TWh.

3.2. Byggnadsbeståndets struktur och energianvändning

Byggnadsbeståndet delas statistiskt normalt upp i småhus (en- och tvåbostadshus), flerbostadshus respektive lokal- och specialbyggnader. Utredningen har använt sig av den uppdelning som är tillgänglig i Sveriges officiella statistik (SOS) kompletterad med uppgifter om Sveriges lokalbestånd (jfr Avsnitt 4.2.2), som är framtagna med hjälp av underlag från Energimyndighetens programvara HEFTIG.5 Uppgifter om lokalbeståndets omfattning varierar beroende på definitioner och avgränsningar i statistikunderlaget, varför den statistik som normalt publiceras inte är helt tillförlitlig. Utredningen har därför valt att göra en specialstudie av lokalbeståndet med hjälp av Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva lokaler (BeLok).6

I ett internationellt perspektiv har Sverige ett relativt ungt byggnadsbestånd, som domineras av den bebyggelse som uppfördes 1945–1980. Tre fjärdedelar av den uppvärmda arean är äldre än 30 år.

Flerbostadshusen från perioden 1941–1970 står för närmare hälften av den uppvärmda ytan i alla flerbostadshus eller 15 procent av det totala byggnadsbeståndet. Flerbostadshusen från tiden före 1930 är inte fler än vad som uppfördes på 1970-talet. En stor del av en- och tvåbostadshusen är uppförda före 1940. Det finns dock fler en- och tvåbostadshus från de två decennierna 1961–1980 än från hela perioden före 1940.

4 Förekomsten av graddagar under ett år visar hur ofta och med hur mycket temperaturen understiger en given referenstemperatur för olika tider och platser. Ett år med många graddagar indikerar därför att det varit ett kallt år. 5 Husens EnergiFramTid I Genomlysning. 6 Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva lokaler (BeLok), Det svenska lokalbyggnadsbeståndet. Energiaspekter – tekniska och ekonomiska potentialer. CiT Energy Management, Nilsson P.-E., 2017-06-21.

Källa: Energistatistiken.

3.2.1. Energianvändning per kvadratmeter uthyrningsbar area eller energiprestanda per kvadratmeter uppvärmd area?

Energianvändning kan redovisas med statistik från två olika källor, Energistatistiken respektive Energideklarationsdata.7 Underlaget för Energistatistiken utgörs av en statistiskt säkerställd urvalsundersökning, där uppgifter om energianvändning hämtas från fastighetsägare. Energideklarationsdata bygger på de energideklarationer som har rapporterats till Boverkets energideklarationsregister sedan starten 2008. Uppgifterna i energideklarationerna har lämnats av certifierade energiexperter.

Det finns också olika metoder att beräkna en byggnads energianvändning på. I energideklarationerna ingår förutom värme och varmvatten även fastighetsel i ett mått på byggnadens energiprestanda, medan Energistatistiken endast omfattar värme och varmvatten. Uppgifterna varierar också beroende på vilken area som den använda energin fördelas på. Energiprestanda beräknas utifrån hela

7 Energimyndigheten och Boverket, Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader – Gemensamt uppdrag. ET 2013:24 resp. R 2013:22, s. 175 f.

0 10 20 30 40 50 60 70 80

mi ljoner kv adratmete r

Småhus Flerbostadshus Lokaler

den uppvärmda arean (Atemp), medan energianvändningen per kvadratmeter i Energistatistiken enbart beräknas utifrån den uthyrningsbara arean (BOA, LOA). Relationen mellan Atemp och BOA/LOA varierar mellan olika byggnadstyper. För flerbostadshus och lokalbyggnader används normalt en omräkningsfaktor på 1,25.

Skillnaden i sättet att beräkna arean borde teoretiskt medföra att Energistatistiken anger en högre energianvändning per kvadratmeter. Det tycks dock mer än väl kompenseras av att Energistatistiken endast tar upp den energi som används för uppvärmning och varmvatten, medan Energideklarationerna även omfattar fastighetsel.

Energistatistiken och Energideklarationsregistret ger av nämnda skäl två delvis olika bilder av energianvändningen. Ett gemensamt drag är dock att en- och tvåbostadshus alltid har den lägsta energianvändningen i alla olika åldersintervall. Myndigheternas bedömning är att de använda areabegreppen rätt väl motsvarar varandra. Andelen fastighetsel bedöms dessutom vara relativt liten. Den påverkar Energideklarationsdata i de årgångar där mekanisk ventilation har installerats och i byggnader med elvärmda handukstorkar och badrumsgolv.

Den normalårskorrigerade köpta energin för uppvärmning och varmvatten per areaenhet har enligt Energimyndigheten minskat för alla byggnadstyper mellan åren 1995 och 2014, sammantaget med 14 procent.8 Det finns flera anledningar till detta. Den upptagna värme som värmepumpar bidrar med och förluster som uppstår vid produktion och distribution av el och fjärrvärme ingår inte i redovisningen. Det innebär att den ökade användningen av värmepumpar och konvertering till fjärrvärme har lett till att den köpta energin minskar.

Elanvändningen har under den här perioden varit relativt stabil för flerbostadshus och småhus, medan den har ökat för lokaler. Två motsatta trender påverkar användningen av hushålls-, fastighets- och verksamhetsel. Utvecklingen går mot mer eleffektiva installationer och apparater men apparaterna blir fler i hushållen. Orsaker till att driftelen ökar i lokaler är bland annat ökad värmeåtervinning med värmepumpar, högre krav på inomhusmiljö och bättre ventilation samt fler belysningspunkter och apparater.

8 Energimyndigheten, Energiindikatorer 2016. Rapport ER 2016:10 s. 39.

Över tid ger Energideklarationsdata en delvis annorlunda bild. Energiprestanda för småhus byggda 1910–1960 ligger där till skillnad mot uppgifterna i Energistatistiken relativt sett lägre (bättre prestanda) än hus byggda under 1960- och 1970-talen för att först därefter succesivt förbättras. Det tyder på att ägare till äldre småhus under senare år har genomfört energibesparingsåtgärder i ganska stor omfattning, sannolikt bland annat genom installation av värmepumpar. Utvecklingen efter 1980 stämmer också tämligen väl överens med de successivt skärpta kraven på energiprestanda i byggreglerna.

Källa: Energistatistiken.

För flerbostadshusen visar Energistatistiken och data från Energideklarationsregistret en relativt jämn energianvändning per kvadratmeter i de olika åldersintervallen fram till 1980, då en tydlig förbättring inträffade. En skillnad är att Energistatistiken anger att den högsta energianvändningen finns i hus byggda fram till 1960, medan Energideklarationsdata anger att energiprestandan har förbättrats i hus byggda redan under 1950-talet.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

kWh per kvadratm eter

Småhus

Flerbostadshus

Lokaler

För lokalbyggnader gäller samma skillnader i areabegrepp och i redovisning av fastighetsel som för flerbostadshusen. Enligt utredningen går det dock inte att dra några säkra slutsatser över tid om lokalbyggnaders energianvändning per kvadratmeter på grundval av Energistatistiken. Skälet är främst det stora bortfallet när det gäller uppgifter om byggnadsperiod (jfr Figur 3.6).

Källa: Energistatistiken.

När det gäller relationerna mellan olika åldersintervall redovisar Energideklarationsdata en ojämn bild, där prestandatalen för lokalbyggnader är sämre i nästan alla byggnadsperioder än för andra hustyper. Särskilt anmärkningsvärd är en tydlig försämring i åldersintervallet 1991–2000 jämfört med tidigare byggnadsperioder. Detta tyder enligt myndigheterna på att det finns en förhållandevis stor effektiviseringspotential i lokalbyggnader. Lokalbyggnader är en heterogen grupp och skillnaden kan bero på olika urvalsprinciper. En annan förklaring skulle enligt myndigheterna kunna vara att Energideklarationsdata även innefattar fastighetsel.

Energideklarationsregistret innehåller så stora datamängder att det medger en nedbrytning i tioårsintervaller. Det ger bitvis en något

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

kWh per kvadratm eter

Småhus Flerbostadshus Lokaler

annorlunda eller mera nyanserad bild. De sämsta flerfamiljshusen finns i intervallet 1900–1950. När det gäller småhusen framstår husen i gruppen byggda före 1900 och de som är byggda under 1960-talet som sämst. Beträffande lokalbyggnader är det hus byggda under 1910-talet, under perioden 1931–1960 samt under 1990-talet som har de sämsta prestandatalen.

Med hjälp av underlag från Energistatistiken går det att beräkna den totala energianvändningen för olika åldersintervall (jfr Figur 3.7). Byggnader som är uppförda före 1941, framför allt en- och tvåbostadshus, står för en fjärdedel av den totala energianvändningen. För den gruppen anger Energistatistiken en påtagligt högre energianvändning än uppgifterna från energideklarationer.

Av den totala energianvändningen står den del av byggnadsbeståndet som är uppförd fram till och med 1980 för 78 procent. Som framgått tidigare representerar de äldre en- och tvåbostadshusen en betydande sammanlagd area, vilket är en orsak till den stora totala energianvändningen. En annan anledning är att dessa i större utsträckning än flerbostadshus och lokaler har en egen värmeanläggning, vilket gör att omvandlingsförlusterna hamnar inom systemgränsen.

Anm: Uppgifterna för småhus är estimerade med ledning av uppgifter om uppvärmd area och energianvändning i Tabell 3.4 och 3.5.

Källa: Energistatistiken.

3.2.2. Särskilt om lokaler

Lokalbeståndet omfattar många olika typer av lokalbyggnader. Beståndet delas vanligen upp i tolv kategorier med den sammanlagda lokalarean 140 miljoner kvm (jfr Figur 3.8). Till dessa kategorier kommer Lokaler i flerbostadshus, som bedöms uppgå till ytterligare cirka 35 miljoner kvm. De senare består ofta av mindre butiker, restauranger m.m. belägna i flerbostadshusens gatuplan.

Cirka 70 procent av lokalarean finns i byggnader uppförda före 1980. Det nationella beståndet växer årligen med i storleksordningen 1 procent av den totala arean.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

TWh

Småhus Flerbostadshus Lokaler

Källa: BeLok (2017).

Det är inte de äldsta årgångarna som har de sämsta energiprestandatalen. Lokalbyggnader uppförda under perioderna 1991–2000 och 2001–2010 har påtagligt högre sammanlagd energianvändning. Analysen i BeLok:s rapport visar att det är främst inom lokalkategorierna Vård, Hotell och restaurang samt Övriga lokaler som energianvändningen avviker markant mot tidigare årgångar (jfr Figur 3.9).9

Om förändringar i den specifika energianvändningen för olika lokalkategorier kopplas till den totala arean i respektive kategori, slår förändringar i större kategorier igenom mer än förändringar i mindre kategorier. De tre största kategorierna sett till antalet kvadratmeter är Skolor, Kontor och Vård. En närmare granskning av dessa tre visar att även Skolor har en något högre specifik energi-

9 Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva lokaler (BeLok), Det svenska lokalbyggnadsbeståndet. Energiaspekter – tekniska och ekonomiska potentialer. CiT Energy Management, Nilsson, P.-E. 2017-06-21.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

175

användning under de två byggnadsperioderna 1991–2000 och 2001– 2010, vilket får visst genomslag. Hotell och restaurang med en mindre andel av den totala lokalarean får ett mindre genomslag.

Källa: BeLok (2017).

Det är således kategorin Vård som tydligast påverkar den specifika energianvändningen inom de två tidsintervallen tillsammans med kategorin Skolor. Inom de två kategorierna uppfördes cirka 7,5 miljoner kvm nya lokaler under dessa tidsperioder, dvs. ett tillskott till tidigare 56,3 miljoner kvm med cirka 13 procent.

Vårdlokaler utrustas med allt mer teknik, som i sig använder mycket energi för driften. Under de två byggnadsperioderna är det sannolikt att installation och användning av ny teknik ökade kraftigt, utan att byggnadernas egna tekniska system anpassades därefter.

Exempelvis kan installation av omfattande teknisk utrustning leda

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Total energi, hus byggda före 1940 Total energi, hus byggda 1941-60 Total energi, hus byggda 1961-70 Total energi, hus byggda 1971-80 Total energi, hus byggda 1981-90 Total energi, hus byggda 1991-2000 Total energi, hus byggda 2001-2011 Total energi, hus byggda efter 2011

till stora värmeöverskott. Om värmeöverskottet inte tas om hand på ett effektivt sätt, kan det i sin tur kräva mycket energi för att kyla lokalerna.

I kategorierna Vårdlokaler och Skolor uppförda efter 2010 sjunker åter den specifika energianvändningen, vilket är ett tecken på att byggherrar har lärt sig att bygga lokaler där tekniskt komplexa system kan hanteras.

Den totala energianvändningen inom lokalbeståndet är 34 TWh. Användningen är fördelad med 19,5 TWh värme inklusive elvärme och varmvatten, 6,5 TWh fastighetsel och 8 TWh verksamhetsel. Normalt sett har fastighetsägare rådighet över delarna värme och fastighetsel, dvs. totalt 26 TWh. Resterande 8 TWh har hyresgästerna rådighet över.

Verksamhetselens andel av den totala energianvändningen uppvisar stora skillnader mellan olika lokalkategorier. Den ena ytterligheten är Skolor, där verksamhetsel uppgår till 13 procent av totala energianvändningen, medan den andra ytterligheten är lokaler för

Livsmedel, där verksamhetsel uppgår till 59 procent av totala energianvändningen (jfr Figur 3.10).

Källa: BeLok (2017).

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0

3.3. Vad är besparingspotentialen?

3.3.1. Besparingspotential som hindras eller inte utnyttjas

Konsultföretaget Sweco fick 2014 i uppdrag av Näringsdepartementet att värdera marknadsmisslyckanden och marknadshinder för energieffektivisering i olika sektorer och bedöma hur allvarliga dessa kan anses vara. Uppdraget syftade ytterst till att bedöma vilka av dåvarande nationella styrmedel för energieffektivisering som var mest ändamålsenliga och betydelsefulla för att åtgärda hinder och som gav störst bidrag till energieffektivisering.10 Utredningen har definierat dessa begrepp i kapitel 2 och återkommer till frågeställningarna i kapitel 6.

Rapporten fördjupar sig i sju sektorer, som tillsammans svarade för 88 procent av Sveriges totala slutanvändning av energi, nämligen Energiintensiv industri, Övrig tillverkande industri, Persontransporter (väg och spår), Godstransporter, Småhus (inklusive fritidshus) samt Flerbostadshus och Kontorslokaler.

Med utgångspunkt i energianvändningen vid tidpunkten för uppdraget gjordes en framskrivning till år 2030 för respektive sektor. Beroende på förväntad utveckling av mängden nytta, till exempel antalet kvadratmeter inom bebyggelsen och antalet personkilometer inom persontransporter, räknades en framtida energianvändning fram. Utgångspunkten var att energiintensiteten skulle vara densamma som 2014, det vill säga ingen ytterligare effektivisering skulle ske. Detta scenario benämndes worst case. Ingenjörspotentialen år 2030 antogs ha samma proportion gentemot energianvändning som den hade 2014.

En viss utveckling av energieffektiviteten – här kallad spontan effektivisering – antogs ske till följd av pågående processer. Det handlar till exempel om aktivt tekniskt utvecklingsarbete av energianvändande utrustning, implementering av energiledningssystem eller annat strategiskt energiuppföljningsarbete och kontinuerlig effektivisering som sker när gammal utrustning byts ut mot ny effektivare utrustning. Det handlar även om fortsatt verkan av befintliga styrmedel, till exempel gällande byggnormer. Denna trend definieras i rapporten som business-as-usual, BAU.

10 Sweco, Kvantitativ utvärdering av marknadsmisslyckanden och hinder. En rapport till

Näringsdepartementet, 19 december 2014.

Anm: Bedömningarna främst gällande Energiintensiv industri har senare ifrågasatts i en rapport till Energikommissionen: Bedömningar och resonemang kring potential för energieffektivisering, WSP, Carlsson C., Persson A., 2016-11-01.

Källa: Sweco (2014).

Som framgår av Tabell 3.1 bedömde Sweco att den så kallade ingenjörspotentialen för flerbostadshus uppgår till 11 TWh år 2030, varav den spontana effektiviseringen bedöms uppgå till knappt 25 procent. Den hindrade effektiviseringspotentialen, dvs. den potential som inte utnyttjas spontant, skulle utgöra 8,5 TWh eller knappt 25 procent av den bedömda energianvändningen. Motsvarande bedömning för småhus inklusive fritidshus är en potential på 11 TWh, varav den spontana effektiviseringen utgör drygt 25 procent. Den hindrade potentialen skulle vara 8 TWh eller knappt 20 procent av den bedömda energianvändningen.

Det bör tilläggas att Sweco bland sina utgångspunkter har bedömt nyproduktionen av bostäder för perioden fram till år 2030 utifrån den nivå som rådde i början av 2010-talet. Med dagens nyproduktionsnivå innebär den bedömningen en kraftig underskattning.

När det gäller kontorslokaler angav Sweco en ingenjörspotential på 2 TWh, varav den spontana effektiviseringen bedöms uppgå till cirka 10 procent. Den hindrade potentialen skulle således uppgå till 1,8 TWh eller drygt 20 procent av den bedömda energianvändningen.

Med stöd av en rapport från Konjunkturinstitutet11 bedömer Sweco i sin rapport att den direkta rekyleffekten vid effektivisering av uppvärmning av småhus, flerbostadshus och kontorslokaler är begränsad, men anger att det saknas uppskattningar för effektivisering av fastighetsel och hushållsel/verksamhetsel. Likaså saknas uppskattningar av indirekta effekter, dvs. hur inkomst- och substitutionseffekter påverkar konsumtionen av andra varor och tjänster som producerats med energi som insats, liksom energieffektiviseringens effekter på konkurrenskraft.

Hindren har delats upp i tre olika grupper utifrån deras karaktär – rena marknadsmisslyckanden, verksamhetsrelaterade hinder samt omvärldsrelaterade hinder. En jämförelse mellan de tre olika kategorierna visar att för nästan alla sektorer är den största gruppen de verksamhetsinterna hindren, som alltså inte är egentliga marknadsmisslyckanden. För kontorslokaler är gruppen marknadsmisslyckanden lika stor som verksamhetsinterna hinder. Detta beror främst på att Asymmetrisk information enligt rapporten är det största hindret för energieffektivisering av kontorslokaler.

Till detta kommer den effektivisering som hindras av externa kostnaders otillräckliga internalisering. Dessa kostnader ingår inte i det pris som kunden i dag möter och således inte i den potential som förefaller företagsekonomiskt lönsam. Om externa kostnader för produktion och användning av energi inte är internaliserade, sänder det fel prissignaler när det gäller önskvärd energieffektivisering i samhället och är således något som hindrar energieffektivisering.

Sweco gör i sin rapport också ett försök att koppla samman externa effekter av marknadsmisslyckanden med andra identifierade hinder. När det gäller värmeproduktion indikerar resultaten att de externa kostnaderna är internaliserade till cirka 65 procent. Kostnaden för värmen faller i de flesta fall på fastighetsägaren och är en ganska stor post totalt. Således finns incitament för flerbostadsägaren att arbeta med energikostnaderna. En del åtgärder är i dag inte lönsamma med dagens värmekostnad. Om internaliseringsgraden för värme höjdes skulle fler åtgärder enligt rapporten därför vara lönsamma. Eftersom många fastighetsägare arbetar med energi-

11 Konjunkturinstitutet, Broberg, Rekyleffekten – Är energieffektivisering effektiv miljöpolitik eller långdistans i ett ekorrhjul? 2011.

frågan skulle troligtvis en högre energieffektivitet nås om priset för värme ökade.

Elens externa kostnader är enligt rapporten överinternaliserade. Om skatten på el skulle höjas ytterligare, skulle det inte vara motiverat utifrån ett internaliseringsperspektiv, utan snarare i syfte att förstärka prissignalen än mer alternativt få mer skatteintäkter till staten. För ägare av flerbostadshus samspelar prissignalen med hindret Kunskap och osäkerhet om ny teknik. Om det anses osäkert om en teknik kommer att fungera och den potentiella ekonomiska vinningen är låg är det troligt att man inte väljer att genomföra åtgärden. Ett alltför lågt pris (som kan komma av en låg internaliseringsgrad, men även andra faktorer) kan även göra att organisationen inte väljer att lägga resurser på energifrågan, vilket innebär Organisatoriska hinder och ökade Transaktionskostnader.

3.3.2. Fallstudier av olika byggnadskategorier

Tre konsultföretag utvecklar tillsammans en programvara kallad HEFTIG12 på uppdrag av Energimyndigheten. Syftet är att den ska användas för att simulera hur stor påverkan olika energiåtgärder i bebyggelsen får på Sveriges totala energianvändning. Företagen har i en rapport till Energimyndigheten redovisat ett antal fallstudier, som har tagits fram för att underlätta utvecklingen av fortsatta scenarier för programvaran.13

För att dels demonstrera hur HEFTIG kan användas och dels ta fram grunddata för några byggnadskategorier har fallstudier genomförts på småhus, flerbostadshus, skolor och kontorslokaler. I rapporten redovisas hur fallstudierna har byggts upp med tillhörande åtgärdspaket och vilka resultat detta leder till.

Fallstudierna för flerbostadshus baseras på energieffektiviserande åtgärder som har identifierats i ett antal tidigare projekt inom Hållbara städer14 och Halvera mera15. Två åtgärdspaket har tagits fram, ett som når cirka 30 procent energibesparing per byggnad

12 Husens EnergiFramTid I Genomlysning. 13 CIT Energy Management, Profu och WSP Sverige, Fallstudier till HEFTIG, December 2015. 14 Stockholms stads Miljöförvaltning, Hållbara städer – Ekonomi och energisatsningar, 2015. 15 Energimyndighetens beställargrupp för flerbostadshus (BeBo), Halvera Mera 1+2 – analys, 2015.

och ett med ett mer ambitiöst paket, Extra allt, som når cirka 50 procent energibesparing per byggnad.

Ett paket för 30 procent energieffektivisering innebär en total renoveringskostnad på cirka 6 000 kronor per kvm, varav merkostnaden för energieffektivisering uppgår till cirka 9 procent. För 50 procent energibesparing per byggnad uppgår den totala renoveringskostnaden till cirka 12 000 kronor per kvm, varav merkostnaden för energieffektivisering utgör 12–14 procent beroende på val av ny ventilationslösning.16

Den antagna utrullningstakten för åtgärdspaketen varierar för olika byggnadsår. Till exempel antas husen från miljonprogrammet bli renoverade och energieffektiviserade i en snabbare takt än nyare byggnader.

Simuleringen visar att 30-procentspaketet har en potential att ge en minskad total energianvändning på 27 procent i hela beståndet, med en minskad värmeanvändning på 51 procent men med en ökad elanvändning på 35 procent till år 2050. Extra allt- (50 procent-) paketet beräknas ge en sammanlagd minskning av energianvändningen på 44 procent till år 2050. Elanvändningen beräknas i detta fall öka med 24 procent, medan värmebehovet beräknas minska med 77 procent till år 2050. Den ökade elanvändningen är framför allt en följd av att värmepumpar installeras.

Fallstudien för småhus baseras på energieffektiviseringsåtgärder hämtade från Energimyndighetens verktyg Energikalkylen. Åtgärdspaket har tagits fram på motsvarande sätt som för flerbostadshusen. Det mindre paketet har dessutom en variant till en något lägre kostnad för att uppnå en tydlig privatekonomisk lönsamhet.

För åtgärderna i ett paket för 27–31 procent energibesparing uppgår den totala investeringskostnaden till 320–580 kronor per kvm, beroende på vilka åtgärder som väljs ut eller som tidigare är genomförda. För det mer ambitiösa åtgärdpaketet beräknas den totala investeringskostnaden till cirka 800 kronor per kvm.

Utrullningstakten för åtgärderna antas motsvara omsättningstakten på småhus. Två fall har simulerats, ett där åtgärdspaketen antas bli genomförda i sin helhet vid varje ägarbyte och ett där åt-

16 Angivna renoveringskostnader bygger på uppgifter om kostnader för renoveringar med olika ambitionsnivåer i kommunala bostadsföretag 2009 (Sabo, Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av rekordårens bostäder, 2009). I en ny utgåva av samma skrift har beloppen höjts till 6 700 kronor per kvm respektive 14 400 kronor per kvm (Sabo, 2017).

gärderna antas bli genomförda individuellt med en lägre utrullningstakt för vissa åtgärder. I det andra fallet visade sig inget av åtgärdspaketen nå lönsamhet i hela beståndet.

När åtgärderna genomförs enskilt nås år 2050 en energibesparing i hela småhusbeståndet på 22 procent med 30-procentpaketet, 21 procent med ett paket med färre åtgärder för bättre lönsamhet respektive 29 procent med Extra allt- (50 procent-) paketet. Med ett helhetsgrepp, dvs. om åtgärderna genomförs som paket, beräknas den minskade energianvändningen bli 25 procent för 30procentpaketet respektive 40 procent för Extra allt- (50 procent-) paketet. Även småhusen beräknas få en ökad elanvändning med 15– 30 procent beroende på åtgärdspaketets omfattning.

För skolor har en uppdelning skett mellan stenskolor och träskolor. Beräkningsresultaten visar att om hela åtgärdspaketet genomförs, motsvarar det 46 respektive 42 procent besparing för varje enskild stenskola respektive träskola i genomsnitt. Utrullningstakten för att införa åtgärdspaket har antagits vara samordnad med renovering. Vidare antas att renovering sker i samma takt som för flerbostadshus.

Scenarierna visar att elanvändningen för byggnadskategorin skolor har en potential att minska med 3 procent och värmeanvändningen med 50 procent fram till 2050 för stenskolor. För träskolor är potentialen att minska värmeanvändningen med 26 procent, men med en ökad elanvändning på 3 procent. Kostnaderna för dessa investeringar uppgår till 1 000–1 450 kronor per kvm för stenskolor, beroende på tidigare ventilationssystem, och för träskolor till 910– 1 535 kronor per kvm. Nuvärdet är negativt, men då ingår samtliga renoveringskostnader i beräkningarna. Om enbart merinvesteringen för energieffektiviseringsåtgärderna beaktas, blir investeringen lönsam. Detsamma gäller om energipriset ökar.

För kontorsbyggnader visar beräkningsresultatet att om hela åtgärdspaketet genomförs, motsvarar det 30 procent besparing av energianvändningen för varje enskilt kontorshus i genomsnitt. Utrullningstakten för att införa åtgärdspaket har antagits vara samordnad med renovering, samt att renovering antas ske i 10 procent av byggnaderna varje år.

De framtagna scenarierna för kontor visar på en potential att minska elanvändningen med 21 procent och värmeanvändningen med 39 procent fram till år 2050. Nuvärdet för hela denna inve-

stering på 965 kronor per kvm är svagt negativ men samtliga renoveringskostnader ingår då i åtgärden. Om enbart merinvesteringen för energieffektiviseringsåtgärder beaktas, blir investeringen lönsam. Detsamma gäller vid en ytterst marginell ökning av energipriset.

I samtliga analyser har andelen, som redan är renoverad från startåret 2015 och som inte genomför några åtgärder, uppskattats från renoveringskostnader för flerbostadshus inom olika åldersklasser.

3.3.3. Energieffektivisering i kommunala bostadsföretag och andra kommun- och landstingsägda byggnader

Två konsultföretag har på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) analyserat hur stor den teoretiskt lönsamma potentialen är för energieffektivisering i kommunernas och landstingens byggnader.17 Uppdraget byggde vidare på en studie från 2011. Där konstaterades att den samlade tekniskt lönsamma energieffektiviseringspotentialen, den så kallade ingenjörspotentialen18 för alla kommun- och landstingsägda byggnader, var cirka 35 procent för perioden 2009–2020 och 50 procent fram till 2050.

Med den takt som energieffektiviseringsarbetet genomfördes skulle endast en tredjedel av potentialen uppnås. Energieffektiviseringsgapet, det vill säga skillnaden mellan det som är lönsamt och vad som blir gjort ansågs bero på ett antal hinder. De viktigaste var transaktionskostnader, kalkylbrister samt brist på strukturerat arbete.

Den nu genomförda studien tar avstamp i kunskap från nya utvärderingar och analyser som visar att en rad projekt har nått en hög grad av energieffektivisering. Den visar också att kommunalägda bostadsföretag genomför större åtgärdspaket än privata fastighetsbolag och att de genomför stora åtgärder avseende klimatskal

17 Sveriges Kommuner och Landsting, Fortfarande miljarder skäl att spara! Potential för energieffektivisering i kommunernas och landstingens byggnader, WSP Sverige och Profu, 2016. 18 Ingenjörspotentialen innebär att alla åtgärder och åtgärdspaket som är lönsamma enligt en professionellt genomförd besiktning och kalkyl (i detta fall är kravet 4 procents avkastning) genomförs i samtliga byggnader i beståndet. Vanligen nås denna nivå enbart vid en stor renovering. Detta innebär att nivån nås i olika delar av byggnadsbeståndet beroende på med vilken hastighet en stor renovering bedöms ske. Denna takt varierar för olika åldersklasser (den antas till exempel vara störst för miljonprogramshusen den närmaste tiden), och beror också på om huset redan är renoverat eller inte.

och ventilation. Den energieffektivisering som kan nås genom åtgärdspaket (i samband med renovering) i stället för genom enskilda åtgärder är större än vad som tidigare antogs i den första studien.

Slutsatsen är att den lönsamma potentialen för energieffektivisering i kommun- och landstingsägda byggnader räknad från 2010 är av samma storleksordning som redovisades i studien från 2011. Den uppdaterade ingenjörspotentialen är cirka 34 procent för perioden 2015–2035 och knappt 45 procent för perioden 2015–2050. Det ska enligt rapporten också noteras att en energieffektivisering på nära 6 procent uppnåddes mellan år 2010 och 2014. För perioden 2010–2035 är den beräknade lönsamma potentialen 40 procent, och för perioden 2010–2050 cirka 50 procent.

Transaktionskostnader bedöms enligt rapporten minska den lönsamma potentialen till cirka 30 procent för perioden 2015–2035 (40 procent för 2015–2050).19 Potentialen naggas ytterligare i kanten när hänsyn tas till andra hinder. En annan reduktion av potentialen uppstår enligt rapporten om man räknar lönsamhet åtgärd-för-åtgärd i stället för i hela åtgärdspaket, vilket är förutsättningen i ingenjörspotentialen.

I början av den studerade perioden är enligt rapporten andelen energieffektiviseringsåtgärder som genomförs i det så kallade

Business as usual-scenariot nu större än vad som tidigare antagits.20

Energieffektiviseringstakten antas framöver att bli högre än tidigare för värme, men lägre för el. De senare årens minskning av fastighetselen antas plana ut. Förklaringar är bland annat att uppgradering av ventilationssystem och frånluftsvärmepumpar verkar genomföras i större utsträckning än tidigare och att hushållsel och verksamhetsel inte tycks minska.

I Business as usual-fallet beräknas energieffektiviseringen i kommunernas, landstingens och de kommunala bostadsföretagens byggnader uppgå till knappt 10 procent från 2015 till år 2035 respektive cirka 12 procent till år 2050. Business as usual-utvecklingen för värme bygger för åren 2015–2020 på de senaste fem årens trend.

19 Transaktionskostnad är den insats som åtgår för köparen av en energiåtgärd, från det att idén om åtgärd uppstår, inklusive att skaffa information, undersöka möjliga alternativa utföranden, leta upp utförare eller leverantörer, förhandla med dem, beställa, hålla kontakter under utförandet, följa upp samt utvärdera genomförandet (jfr avsnitt 5.2.3). 20 Business as usual (BAU) är ett något missvisande namn. Ett mer rättvisande namn skulle kunna vara International Energy Agencys benämning Nuvarande styrmedelsutveckling (Current Policies).

Takten antas avta mellan 2020 och 2050 till i genomsnitt 0,5 procent per år i överensstämmelse med Energimyndighetens långsiktsscenario. För el antas de senaste årens minskning fortsätta fram till 2020, medan nivån därefter är oförändrad, eftersom effektivisering och standardökning tar ut varandra.

Dagens bild av vilka de främsta hindren för energieffektivisering i bebyggelsen är stämmer enligt rapporten väl överens med den som gavs i den första studien. De mest framträdande hindren relaterar till finansieringsfrågor, policyinstabilitet, osäkerheter och risker, brist på ekonomiska incitament, svårigheter att höja hyran i relation till renoveringskostnaderna, brist på kompetens samt bristande engagemang och kommunikation från ledningen. Målkonflikter mellan energi, kulturhistoriskt bevarande och tillgänglighet samt otydliga önskemål om flexibilitet har också stor betydelse.

I analysen har rapportförfattarna funnit starka skäl för att genomföra energieffektivisering i form av åtgärdspaket i stället för att genomföra åtgärderna enskilt. Paketen bidrar både till ökad energieffektivisering och till att göra renoveringen i sin helhet mer lönsam. Nya studier visar enligt rapporten att man för flerbostadshusen kan tappa cirka 40 procent och för lokalerna cirka 65 procent av den lönsamma potentialen, om åtgärderna utförs individuellt i stället för i paket.21

De gör därför antagandet att det är rimligt att nå halvvägs mellan beräkningsfallet Ingenjörspotential minus inverkan av transaktionskostnader och åtgärdspaket samt beräkningsfallet Ingenjörspotential minus inverkan av transaktionskostnader. Minskningen av energianvändningen från år 2015 till år 2035 blir då cirka 25 procent.

3.3.4. Möjligheter och hinder för att genomföra energieffektivisering i befintliga flerbostadshus

Utredningen har uppdragit åt Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva flerbostadshus (BeBo) att redovisa bedömningar av följande frågor.

21 Sveriges Kommuner och Landsting, Fortfarande miljarder skäl att spara! Potential för energieffektivisering i kommunernas och landstingens byggnader, WSP Sverige och Profu, 2016, s. 45.

  • Hur ser strukturen ut i bostadsbeståndet med avseende på energianvändningen?
  • Var finns de huvudsakliga utmaningarna, problemen och möjligheterna från energieffektiviseringssynpunkt?
  • Hur ser effektiviseringsmetoderna och deras kostnader ut visavi kraven på företagsekonomisk lönsamhet respektive möjligheterna till samhällsekonomisk nytta?

Vad är BeBo?

Beställargruppen, som har varit verksam sedan år 1989, är ett nätverk av 26 fastighetsägare som äger flerbostadshus från Malmö i söder till Kiruna i norr. Sammantaget representerar medlemmarna cirka 15 procent av de svenska flerbostadshusen sett till andel av beståndet i kvadratmeter.

BeBos huvudinriktning är att minska beroendet av både värme och el i flerbostadshus och att därmed minska påverkan på miljön. Gruppens aktiviteter ska genom en samlad beställarkompetens leda till att energieffektiva system och produkter utvecklas, introduceras och sprids tidigare på marknaden. Energimyndigheten bidrar med finansiering och kompetens till BeBo, som i sin tur för detta vidare till fastighetsägare med hjälp av bland annat demonstrationsprojekt som genomförs av medlemmarna.

Projekten ska även bidra till att fastighetsägare som inte är medlemmar i nätverket kan dra nytta av erfarenheterna och resultaten. Sedan 2013 har kampanjen Halvera Mera varit ett forum för detta.

Bakgrunden till utredningens uppdrag till BeBo är den osäkerhet som tycks råda bland många fastighetsägare när det gäller att göra investeringar i energieffektiviserande åtgärder i bostadsbeståndet. För att en eventuell statlig effektiviseringsstimulans för bostadshus ska kunna utformas på ett träffsäkert sätt och även bidra till samhällsekonomisk nytta har utredningen haft behov av att få ta del av den kunskap och de erfarenheter i dessa frågor som BeBo har byggt upp.

Projektet Halvera Mera

Underlaget till BeBos rapport för utredningen22 är i huvudsak hämtat ur gruppens verksamhet och främst från analyser av ett 50-tal fastigheter som var med i projektet Halvera Mera23. Halvera Mera genomfördes i två etapper under 2013-2015, Ett 30-tal fastighetsägare fick i uppgift att utreda och beräkna hur de skulle kunna halvera energianvändningen i planerade renoverings- eller ombyggnadsprojekt. Fastighetsägarna representerade såväl kommunala bostadsföretag och privata fastighetsägare som bostadsrättsföreningar med en geografisk, storleksmässig och åldersmässig spridning av projekten. Även energiprestandatalen före åtgärder varierade.

Målet för fastighetsägarna var att identifiera åtgärder som resulterade i en halvering av energianvändningen. Den beräknade medelbesparingen i rapporterna uppgick till 77 kWh per kvm och år. Det motsvarar en förbättring av energiprestandan med 60 procent. Den förväntade nya energiprestandan ligger i genomsnitt på 50 kWh per kvm och år. I 38 renoveringsprojekt räknades en energibesparing fram på 50–86 procent. I övriga 15 projekt stannade besparingarna vid 32–49 procent.

Resultaten visar att de fastighetsägare som uppnådde en teoretisk halvering av energianvändningen undersökte fler åtgärder på framför allt värme-och ventilationssystemen men även på klimatskärmen. Detta visar hur viktiga dessa åtgärder är för att nå en större energieffektivisering.

De mest frekventa åtgärderna var byte av fönster, tilläggsisolering av vind och fasad, byte av termostatventiler och installation av frånluftsvärmepump (FVP) eller FTX-system. Den totala investeringskostnaden uppgick i genomsnitt till 210 000 kronor per lägenhet, varav i snitt 40 procent räknades som underhåll. Kostnaderna för åtgärderna visade på mycket stor spridning mellan projekten med några ytterligheter som översteg 300 000 kronor per lägenhet. Samtidigt understeg kostnaderna för ett 20-tal projekt 100 000 kronor per lägenhet.

22 Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva bostäder (BeBo), Erfarenheter från

BeBo angående möjligheter och hinder för att genomföra energieffektivisering i befintliga flerbostadshus., WSP Environmental Sverige, Werner, G. PM 2017-05-29. 23 Energimyndighetens beställargrupp för flerbostadshus (Bebo), Halvera Mera 1+2 – analys, 2015.

För att få en relevant bedömning av en åtgärds energibesparing måste även dess förväntade livslängd ingå. För installationsåtgärder har i projekten antagits en livslängd på 15 år och för byggnadstekniska åtgärder en livslängd på 40 år. Den totala energibesparing som respektive åtgärd beräknas ge under dess livslängd samt denna besparing per investerad krona framgår av Tabell 3.2.

Källa: BeBo (2017).

Medverkande fastighetsägare i projektet intervjuades också om vilka hinder de ansåg föreligga för att genomföra föreslagna åtgärder i större skala. Av Figur 3.11 framgår att det största hindret anses vara brist på lönsamhet, medan brist på kapital inte tycks vara något dominerande problem.

Källa: BeBo (2017).

Rapportens slutsatser

Resultaten i BeBos rapport visar att det är större åtgärder på värme- och ventilationssystem samt åtgärder på klimatskalet som är nyckeln till en stor energibesparing. De vanligaste åtgärderna som fastighetsägare i projektet Halvera Mera undersökte var byte av fönster, tilläggsisolering av vind och fasad, byte av termostatventiler och installation av FVP eller FTX.

Analysen visar också att de åtgärder som fastighetsägare väljer att utreda beror på fler faktorer än enbart de byggnadstekniska förutsättningarna. Möjligheterna att genomföra och få lönsamhet i energisparåtgärder varierar kraftigt beroende på de ekonomiska förutsättningarna i företag och bostadsrättsföreningar. Dessa förutsättningar beror dels på den marknad som de agerar på, men ofta också på vilka affärsmodeller de tillämpar. Den kunskap och insikt de har i hur de ekonomiska kalkylerna ska hanteras och inte minst tolkas har också betydelse. Den kraftiga variationen av hur de bedömer och beräknar lönsamheten beror ofta på hur de betraktar investeringen, om kostnaden för underhåll ska räknas in eller inte.

Bostadsrättföreningar har ett större fokus på driftåtgärder än privata och kommunala bolag har. Fastighetsägare i norra Sverige har större fokus på klimatskalsåtgärder än de i södra och mellersta

Sverige. Bostadsrättsföreningar väljer ofta FVP framför FTX, liksom fastighetsägare som har byggnader med en area över 7 000 kvm Atemp och fastighetsägare i stora kommuner. Fastighetsägare med äldre byggnader utreder ofta flera olika typer av åtgärder, medan ägare med nyare byggnader verkar vara mer fokuserade på en och samma typ av åtgärd.

I fastighetsägarnas utredningar i Halvera Mera bedömdes ofta fasadisolering och FTX vara olönsamma, medan tilläggsisolering av vind och FVP ofta bedömdes vara lönsamma. Det har dock framkommit att valet av vilka åtgärder som fastighetsägarna går vidare med inte alltid är enbart beroende hur lönsam åtgärden är. Även om lönsamheten är en avgörande faktor, finns andra aspekter som också spelar in som tillgång till kapital, osäkerhet för att testa ny teknik, policybeslut från ledningen, underhållsbehov, interna organisationsändringar m.m.

3.3.5. Tekniska och ekonomiska potentialer för energieffektivisering i lokalbyggnadsbeståndet

Utredningen har även uppdragit åt Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva lokaler (BeLok) att redovisa bedömningar av följande frågor.

  • Var finns de huvudsakliga utmaningarna, problemen och möjligheterna från energieffektiviseringssynpunkt i lokalbyggnadsbeståndet?
  • Hur ser effektiviseringsmetoderna och deras kostnader ut visavi kraven på företagsekonomisk lönsamhet respektive möjligheterna till samhällsekonomisk nytta?

BeLok har dessutom haft i uppdrag att redovisa hur strukturen ser ut i lokalbyggnadsbeståndet med avseende på energianvändningen. Den delen av gruppens rapport har återgetts i avsnitt 3.2.2.

Vad är BeLok?

Beställargruppen för energieffektiva lokaler, som har verkat sedan 2001, samlar för närvarande 21 ledande svenska fastighetsföretag och förvaltare. Dessa äger och förvaltar tillsammans drygt 20 procent av det samlade svenska beståndet av lokalfastigheter. Medlemmarna är väl spridda inom alla lokalkategorier, med tyngdpunkt på de tre stora Skolor, Kontor och Vård. Dessutom finns en blandning mellan privata, kommunala och statliga aktörer.

Ny energiteknik i form av energieffektiva system och produkter har i många fall svårt att ta sig in på marknaden på grund av olika barriärer. Exempel på barriärer är brister i kunskap om och förtroende för nya tekniklösningar, rädsla för att ta risker som nya tekniker innebär och initialt höga investeringskostnader. Detta gäller även lösningar och komponenter som potentiellt kan vara mycket energieffektiva. Fastighetsägare får ofta inte gehör för att bli det första företaget som tar risken att införa teknik som inte är säkert prövad.

Inom lokalsektorn är användare och hyresgäster känsliga för störningar i lokalernas funktion och överväger ofta nya lokalalternativ mot slutet av löptiden för varje hyresavtal. Därför kan fastighetsföretag vara obenägna att välja lösningar som kan innebära någon framtida risk för husets funktion och möjlighet till fortsatt uthyrning. Även om företaget skulle kunna göra stora energibesparingar, väger dessa i praktiken lätt mot risken att förlora hyresintäkter.

Företagen i BeLok överbryggar dessa barriärer genom att pröva tidigare oprövade tekniska lösningar med god energieffektiviserande potential i sina nybyggnads- eller ombyggnadsprojekt. Genom att stora fastighetsföretag genomför demonstrationsprojekt som blir utvärderade, kommer nya energieffektiva system, produkter och metoder snabbare ut på marknaden. Det rör sig även om lösningar som utan BeLok inte hade kommit fram alls.

Tillämpning av Totalmetodiken

Utgångspunkterna i Totalmetodiken är fastighetsägarens avkastningskrav på investerat kapital och en vilja att minska energianvändningen mer än vad som kan åstadkommas med andra

metoder. I metodiken finns överväganden om vilken ekonomisk avkastning en fastighetsägare kan nå i relation till energieffektiviserande åtgärder. Fastighetsägare har i dag normalt ett avkastningskrav på investerat kapital på 2–10 procent, där de flesta ligger i intervallet 5–7 procent. Inom den offentliga sektorn ligger avkastningskravet något lägre, kring 3 procent. Om en real energiprisökning förväntas, kan avkastningskravet reduceras i motsvarande grad. Det innebär att om en fastighetsägare i dag har ett avkastningskrav på investerat kapital motsvarande 6 procent, men samtidigt bedömer att framtida energiprisökningar realt kommer att vara 1 procent, kan avkastningskravet för investeringar i energieffektiviserande åtgärder begränsas till 5 procent.

Grunden för Totalmetodiken är en noggrann analys av fastigheten. Metodiken omsätts i åtgärdspaket i stället för i enskilda åtgärder. Åtgärderna i paketet uppfyller tillsammans lönsamhetskraven och kan kraftigt minska fastighetens energibehov. Beräkningar och genomförda projekt visar energibesparingar på 30–60 procent och en lönsamhet på över 15 procent i många fall (räknat som förräntning av investerat kapital).

Projekt har genomförts i många olika typer av byggnader, från ishallar till kontor och har fått stor spridning. I början av 2017 har Totalmetodiken använts i mer än 300 byggnader av många olika fastighetsägare. Metodiken har även prövats i andra länder.

Grundtanken är en helhetssyn på energieffektiviseringsprocessen. Genom att arbeta med åtgärdspaket i stället för enskilda åtgärder får fastighetsägare med sig de aktiviteter som var för sig inte alltid har uppfyllt kraven på lönsamhet, men som bidrar till en ökad energieffektivisering. Åtgärdspaketen kan ge kraftiga energibesparingar och en god ekonomisk lönsamhet.

Där Totalmetodiken har använts finns tydliga skillnader mellan byggnader med olika komplexitet. I byggnader med mycket tekniska installationer återfinns den största besparingspotentialen, med hänsyn till att föreslaget paket av åtgärder ska rymmas inom företagets krav på lönsamhet. Åtgärderna koncentreras mot de tekniska installationerna och är normalt mindre kostsamma än åtgärder i klimatskärmen (fasadväggar, fönster m.m.). I mindre komplicerade byggnader återfinns åtgärder just i klimatskalet och blir därför mer kostsamma. I den typen av byggnader är det svårare att nå lönsamma

åtgärdspaket, paketen blir mindre och effektiviseringspotentialen likaså.

Oberoende av storlek hamnar de flesta studerade kontorsbyggnader i intervallet 40–60 procent energibesparing, där de också visar en förräntning på investerat kapital större än 10 procent. Nivån på energibesparingarna avspeglar dock inte bara möjligheterna för den enskilda byggnaden, utan även kvaliteten på den genomförda konsultinsatsen.

Flera av skolorna är förskolor, vilka till sin tekniska uppbyggnad är mindre komplicerade och mycket påminner om småhus (om än med större area). Det speglas också i att antalet åtgärder som ryms i ett lönsamt åtgärdspaket blir färre. Samtidigt som energibesparingarna i genomsnitt blir mindre än för kontor blir också lönsamheten för paketen något lägre. Normalt ägs dock skolor av kommuner med lägre avkastningskrav än privata fastighetsföretag.

Nära-nollenergibyggnader

Totalmetodiken har även använts för att undersöka tekniska möjligheter och ekonomiska konsekvenser av att lägga nivåer på energiprestanda för Nära-nollenergibyggnader som andelar av nivåerna angivna i Boverkets byggregler (BBR, jfr Avsnitt 4.2.4). Resultaten nedan har anpassats till gällande kravnivåer i BBR 24 (jfr Figur 3.12).

Resultaten visar att det är möjligt att nå energiprestanda i nyproducerade byggnader som ligger i storleksordningen 40 procent bättre än BBR 24. Nivåerna kan nås med en förräntning på investerat kapital som ligger i storleksordningen 5–10 procent, ibland högre, beroende på vilken byggnad som studeras och i vilken klimatzon den är placerad. Att nå dessa nivåer skulle inte kräva några extra ekonomiska stödinsatser från samhällets sida. Fastighetsägarna har själva möjlighet att uppnå kravnivåerna inom ramen för sina vanliga krav på lönsamhet.

I de beräkningar som gjorts för befintliga byggnader har utgångspunkten varit att åtgärderna fullt ut ska bekostas av den energibesparing de leder till, på samma sätt som för nybyggnation. Resultatet visar att det med rimliga ekonomiska insatser är realistiskt att nå nästan till nybyggnadsnivån för BBR 24, vilket skulle betyda i storleksordningen en halvering av nuvarande energianvändning.

Källa: BeLok (2017).

I en känslighetsanalys har följande förutsättningar förändrats för att se om de ursprungliga resultaten ändras på något avgörande sätt.

  • Alternativa livslängder för effektiviserande åtgärder,
  • Olika förhållande mellan fasta och rörliga energipriser, samt
  • Samhällsekonomiska analyser.

Resultaten pekade på att alternativa livslängder inte på något avgörande sätt förändrade slutsatserna från den första studien, när åtgärder med längre livslängder studeras. Långa livslängder är typiska för åtgärder på klimatskärmen, exempelvis fasader och fönster. Inte heller tre alternativa taxekonstruktioner gav några avgörande skillnader i slutsatser jämfört med den första studien.

En samhällsekonomisk analys genomfördes för ett scenario att 50 procent besparing av energianvändning i bebyggelsen (för lokalbyggnader exemplifierat med skolor och kontor) ska nås till 2050, jämfört med användningen 1995. I analysen användes 8 procent avkastning på investerat kapital som en gräns för att fastighetsägare ska genomföra en investering baserat på en lönsamhetskalkyl, medan en avkastning på 3 procent skulle vara tillräcklig från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Differensen i krav på avkastning representerar ett mått på det behov av stöd som måste till för att fastighetsägare i praktiken ska genomföra åtgärderna i befintliga bygg-

nader, om man även vill uppnå en viss samhällsekonomisk nytta med dessa åtgärder.

Resultatet visar att med dagens ombyggnadstakt och utan någon form av stöd kommer 30–35 procent besparing av energianvändningen i lokalsektorn att kunna nås till 2050. Med någon form av stöd kan 50 procentmålet nås med en mer begränsad ökning av renoveringstakten för kontor, medan skolor behöver mer än en fördubbling av renoveringstakten. Även om medel för stöd kan utverkas, återstår problemet med att förmå fastighetsägare att genomföra åtgärderna. Trots att ett åtgärdspaket för att effektivisera energianvändningen uppfyller fastighetsägarens krav på lönsamhet, finns inga garantier att denne verkligen kommer att genomföra åtgärderna.

Rapportens slutsatser

Vid diskussioner med större fastighetsägare om statliga stimulanser har dessa enligt rapporten undantagslöst varit av uppfattningen att energisparlån inte skulle få dem att investera ytterligare i energiåtgärder i sina bestånd. Motiveringen har varit tudelad. Dels finns tillgång till finansiella medel i dag till mycket fördelaktiga villkor. Det är svårt att se att statliga lån skulle kunna bli så mycket fördelaktigare att de i sig motiverar en utökning av de insatser företagen redan gör. Dels är den interna organisationen byggd med annat än energi i fokus. Energifrågorna behöver vara en integrerad del i företagens arbetsrutiner och skötas på ett förutbestämt sätt. Delvis sker det redan i dag och då utgår företagen vanligen från de miljö- och energimål som de ställt upp. Enligt dessa större fastighetsägare skulle statliga lån inte snabba upp processen.

Energisparstöd efterfrågas således inte av större fastighetsägare inom lokalsektorn, verksamma inom storstadsregionerna. De större lokalfastighetsägarnas väg mot effektivare byggnader är i stället via beprövade verktyg som kan införlivas i och bli en naturlig del av företagets arbetsmetoder, dvs. inte något som kommer in utöver normala rutiner. Energieffektivisering behöver normalt vara inarbetat och väl förankrat hos de som ansvarar för drift och skötsel av byggnader. Innan nya rutiner och arbetsformer tas emot och arbetas in i fastighetsföretagen behöver de vara väl utprovade.

Energieffektiviserande åtgärder kommer inte automatiskt att genomföras bara för att det går att visa på lönsamhet vid ett genomförande. Det finns även andra aspekter som ska övervägas, som exempelvis fördelning av resurser eller tillgång till kompetent personal.

Det kan enligt rapporten möjligen finnas behov av stimulanser för mindre fastighetsägare verksamma utanför de större städerna. Ett fåtal har påtalat problem i lånediskussioner med banken på orten och skulle därför välkomna statliga lånemöjligheter. Det har dock inte framkommit om det är svårt att låna just till energiåtgärder eller om det är allmänt svårt att låna, där det senare verkar sannolikt. I dessa lånediskussioner ska ju banken ta ställning till låntagarens hela ekonomiska situation.

De fastighetsägare som står längst ifrån att genomföra energieffektiviserande åtgärder i sina lokaler är sannolikt sådana som saknar adekvat kompetens, vilket enligt rapporten i första hand antas gälla för mindre fastighetsägare med byggnader som i huvudsak är bostadshus men innehåller uthyrda lokaler i markplan. Lokalarean för denna grupp är ungefär 35 miljoner kvm, vilket är en avsevärd andel av det nationella beståndet.

Det är enligt rapporten inte särskilt sannolikt att dessa fastighetsägare skulle genomföra energigenomgångar av sina lokaler med efterföljande åtgärder. Eventuella energigenomgångar skulle i första hand fokusera på bostäderna. Om någon grupp fastighetsägare med lokaler i sitt fastighetsbestånd skulle pekas ut som särskilt angelägen att nå, anser rapportförfattaren att det är denna grupp. Gruppen skulle sannolikt bäst nås genom stöd till flerbostadshus som kompletteras med extra stöd för en energigenomgång (enligt Totalmetodiken) av lokalerna i husen.

3.4. Utredarens slutsatser

Utredningen bedömde i arbetsrapporten till Näringsdepartementet i december 2016 att stora delar av byggnadsbeståndet i Sverige kan bli mer energieffektivt och att besparingspotentialen är betyd-

ande.24 Till stöd för påståendet låg rapporter som tagits fram för bland andra Energimyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Utredningens egna studier därefter bekräftar den uppfattningen. Vi har bland annat tagit del av analyser från Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva flerbostadshus (BeBo)25 och beställargruppen för energieffektiva lokaler (BeLok)26, som båda pekar på betydande besparingsmöjligheter inom respektive område.

Det befintliga beståndet av bostäder och lokaler domineras av den bebyggelse som uppfördes under en 50-årsperiod från 1930 och framåt. Det är också det beståndet av flerbostadshus som har de sämsta energiprestandatalen (den högsta energianvändningen per kvm) vid en jämförelse mellan olika byggnadsperioder. Sett från energianvändningssynpunkt har således årgångar med de största bostadsbyggnadsvolymerna ofta också de sämsta förutsättningarna.

Det gäller dock inte lokalbyggnader uppförda på 1990-talet och senare, som har högre specifik energianvändning än många tidigare årgångar. Orsaken är sannolikt att moderna byggnader för bland annat sjukvårdsändamål är tekniskt mer komplicerade än äldre byggnader, vilket i sig är energikrävande. Om inte överskottsvärme från tekniska installationer tas om hand på ett effektivt sätt, kan dessa byggnader dessutom kräva mycket energi för att kyla lokalerna.

Fallstudier om besparingspotentialer för olika hustyper visar att det normalt går att nå privat- eller företagsekonomisk lönsamhet om åtgärderna begränsas till vissa energieffektiviseringsinsatser.27Det gäller främst uppgradering av befintliga installationer som injustering av värme- och ventilationssystem, installation av snålspolande armaturer, tryckstyrda fläktar och närvarostyrd LED-belysning. Även vindsisolering ger en betryggande lönsamhet redan på kort sikt.

Om dessa insatser också ska kombineras med renoveringar och andra byggnadstekniska åtgärder i syfte att uppnå en högre be-

24 Utredningen om energisparlån (N 2016:02), Energisparlån – ett incitament för energieffektivisering? Rapport 2016-12-13. 25 WSP Environmental Sverige, Werner G., Erfarenheter från BeBo om hinder och möjligheter för att genomföra energieffektivisering i befintliga flerbostadshus., 2017. 26 CIT Energy Management, Nilsson P-E, Det svenska lokalbyggnadsbeståndet – Energiaspekter. Rapport för Utredningen om energisparlån 2017. 27 Jfr CIT Energy Management AB, WSP och Profu, Wahlström Å. m.fl., Fallstudier till

HEFTIG. Rapport för Energimyndigheten, December 2015.

sparing, kan den företagsekonomiska lönsamheten bli begränsad eller ingen alls. Det gäller särskilt vid åtgärder i klimatskalet som fönsterbyten och fasadisolering samt installation av nya ventilationssystem. Höga avkastningskrav och relativt korta avskrivningstider leder till osäkerhet om den företagsekonomiska lönsamheten i många projekt med sådana inslag.

Å andra sidan framkommer det i flera studier att energianvändningen påverkas signifikant mycket mer om lönsamheten beräknas på åtgärdspaket i stället för åtgärd-för-åtgärd. En utvärdering av BeBos metod Rekorderlig Renovering visar till exempel att de lönsamma åtgärdspaketen beräknas leda till drygt 50 procent bättre energieffektivitet jämfört med enskilda åtgärder i flerbostadshus år 2030.28

Om alla fastighetsägare med lokalbyggnader på motsvarande sätt skulle genomföra alla lönsamma åtgärdspaket i samband med renovering, skulle energieffektiviseringen kunna bli cirka 150 procent större år 2030. Jämförelsen har även där skett med sådana åtgärder som är lönsamma enligt åtgärd-för-åtgärd-principen.29

Ett åtgärdspaket för 30 procent energieffektivisering i flerbostadshus innebär en total renoveringskostnad på cirka 6 000 kronor per kvm, varav kostnaden för energieffektivisering uppgår till cirka 10 procent. För 50 procent energibesparing per byggnad uppgår den totala renoveringskostnaden, som inkluderar åtgärder i klimatskalet (fasader och fönster), till cirka 12 000 kronor per kvm, varav merkostnaden för energieffektivisering utgör 12–-14 procent beroende på val av ny ventilationslösning. Om alla kostnader för en energieffektivisering som är förknippade med en omfattande renovering räknas in, uppgår de till 15–20 procent av renoveringskostnaden. Då ingår byte till fönster med låga värmegenomgångstal, tilläggsisolering av fasaden samt installation av ventilationssystem med värmeåtervinning (FTX-system).

Sammantaget visar fallstudier för flerbostadshus att åtgärder som i första hand begränsas till installationstekniska effektiviseringsinsatser kan ge en energibesparing på upp emot 30 procent för varje enskilt hus. Dessa åtgärder kan minska den totala energianvändningen med 25–30 procent, om de appliceras på hela be-

28 WSP Sverige AB & Profu, Utvärdering av BeBos metod Rekorderlig Renovering, 2014. 29 WSP Sverige AB & Profu, Utvärdering av BELOK:s Totalprojektmetod, 2014.

ståndet av flerbostadshus. Genomgripande renoveringar ger en motsvarande potential att minska den totala energianvändningen med 40–45 procent i hela beståndet, beroende på val av ventilationslösning.

Energieffektiviseringsåtgärder i småhus som ger 30 procent energibesparing innebär en investeringskostnad på cirka 600 kronor per kvm. Motsvarande investering i ett paket som ger cirka 50 procent besparing, vilket inkluderar åtgärder i klimatskärmen, innebär en investeringskostnad på cirka 1 000 kronor per kvm. Bespari