SOU 2015:58

Till statsrådet Mehmet Kaplan

Regeringen beslutade den 13 juni 2013 att uppdra åt en särskild utredare att utreda de EU-rättsliga förutsättningarna för kommunal bostadspolitik.

Den 14 juni 2013 förordnades hovrättsrådet Martin Nilsson som särskild utredare.

Den 3 oktober 2013 förordnades som experter i utredningen statsstödsexperten Peter Blomquist, Tillväxtverket, förbundsjuristen Per Henningsson, Sveriges Kommuner och Landsting, verkställande direktören Ann Irebo, HSB Skåne, professorn Hans Lind, KTH, näringspolitiske chefen Martin Lindvall, Fastighetsägarna Sverige, utredningsansvarige Jörgen Mark-Nielsen, SABO, förbundsjuristen Per-Gunnar Nyström, Hyresgästföreningen Riksförbundet, EUadvokaten Ida Otken Eriksson, Advokatfirman Öberg & Associés AB, utvecklingsledaren Rolf Westerlund, Boverket. Samma dag förordnades som sakkunniga i utredningen kanslirådet Linda Broström, ämnesrådet Hans Hagelin, departementssekreteraren Elin Persson, departementssekreteraren Stefan Sagebro och ämnesrådet K A Stefan Svensson. Departementssekreteraren Mårten Hyltner förordnades som sakkunnig i utredningen från och med den 5 februari 2015. Den 4 mars 2015 entledigades kanslirådet Linda Broström och departementssekreteraren Stefan Sagebro.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 augusti 2013 jur. kand. Magnus Lindbäck.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna och de sakkunniga. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Experterna och de sakkunniga har också ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena, med de undantag som framgår av särskilda yttranden av Martin Lindvall, Jörgen Mark-Nielsen och Per-Gunnar Nyström.

Utredningen har antagit namnet EU & kommunernas bostadspolitik.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet EU och kommunernas bostadspolitik, SOU 2015:58. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i juni 2015

Martin Nilsson

/Magnus Lindbäck

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Vi har utrett behovet av stöd till bostadsföretag på svaga bostadsmarknader, kommunernas förutsättningar att bedriva en bostadspolitik som möjliggör att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet och behovet av mer förmånliga kreditgarantier för hushåll som vill investera i egna hem på landsbygden. En svårighet med uppdraget har varit att belysa förutsättningarna i olika kommuner med olika marknadsförutsättningar. Det har också varit svårt att beskriva den politiska målsättningen med de stöd som skulle kunna övervägas eftersom olika kommuner bedriver olika politik på bostadsområdet. Vi har inte konstaterat någon konkret vilja hos kommuner att lämna stöd, och vi har därför inte kunnat överväga att utforma en stödordning utifrån önskemål hos kommunerna. I alla delar av uppdraget har vi strävat efter att utifrån andra rapporters och utredningars analyser belysa vilken typ av utveckling som kan förväntas utan stöd samt de EU-rättsliga förutsättningarna för en bostadspolitik som syftar till att komplettera det utbud av bostäder som kan förväntas utan stöd.

Kommunernas bostadspolitiska uppgift

Bostadsmarknaden har olika förutsättningar i olika delar av landet. Bostadspolitiken har en lokal anknytning som försvårar en ändamålsenlig enhetlig statlig bostadspolitik, vilket motiverar att kommunerna getts förutsättningar att utforma en bostadspolitik utifrån de lokala marknadsförutsättningarna. Staten ska dock bidra genom att ge kommunerna rättsliga och finansiella förutsättningar för de åtgärder som kan vara nödvändiga.

Kommunerna ska planera för bostadsförsörjningen, bedriva en ändamålsenlig markpolitik, ansvara för samhällsplaneringen och därmed även för förutsättningarna för bostadsbyggnation samt säkerställa bostadsförsörjningen enligt socialtjänstlagen. Därutöver har kommunerna egna bostadsverksamheter, bland annat allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska enligt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bedriva en verksamhet av allmänt intresse enligt affärsmässiga principer. De särskilda regelverk för kommunernas stöd till företag som funnits på bostadsområdet har upphävts och kommunernas befogenhet att lämna stöd till företag följer numera av de allmänna kompetensreglerna i kommunallagen. Kommunerna får ge stöd till enskilda hushåll och till den egna bostadsverksamheten samt till privata företag, det sistnämnda dock enbart om det finns synnerliga skäl.

Bostadsmarknaden tillgodoser inte alla bostadsbehov

Antalet bostäder per invånare i Sverige är inte anmärkningsvärt lågt. Alla bostadsbehov tillgodoses dock inte av utbudet på bostadsmarknaden. En ökande andel av Sveriges kommuner anser att det råder bostadsbrist och då i synnerhet en brist på hyresrätter. Även Boverket och andra bedömare anser att byggandet av bostäder måste öka mycket mer än det har ökat de senaste åren. Förutsättningarna för bostadsbyggande är sämst där efterfrågan är som lägst.

Det finns betydande inträdeshinder för bostadssökande i form av höga bostadspriser. Långa bostadsköer och de krav som hyresvärdar ställer på blivande hyresgäster hindrar också vissa hushåll från att få tillgång till hyresrättslägenheter. En växande grupp hushåll kan inte få tillgång till nybyggda bostäder eller bostäder belägna i de mest attraktiva områdena eftersom dessa hushåll varken har möjlighet att få de banklån som krävs för att köpa en bostad eller någon möjlighet att få en hyresrätt med en hyra som de har råd att betala. Det finns alltså grupper i samhället som riskerar att stängas ute från delar av bostadsmarknaden. Bostadsbehoven kan ur ett politiskt perspektiv anses vara större än vad invånarna kan efterfråga, i synnerhet när det gäller äldre, ungdomar och nyanlända

samt inkomstsvaga hushåll. Ett utökat offentligt åtagande kan behövas i vissa kommuner för att dessa grupper ska kunna efterfråga bostäder av god kvalitet.

EU:s statsstödsregler måste beaktas av kommunerna

EU:s statsstödsregler är ett omfattande regelverk som gäller för all offentlig verksamhet när den påverkar marknaden genom stöd till företag. Begreppet företag i EU-rättslig mening är inte kopplat till verksamhetens organisationsform utan till vilken typ av verksamhet som bedrivs. Såväl offentligägd som privatägd verksamhet kan omfattas av begreppet. Företagsbegreppet påverkas inte av om verksamheten bedrivs i en offentlig förvaltning eller om den drivs utan vinstsyfte.

Det EU-rättsliga statsstödsbegreppet i artikel 107.1 i EUF-fördraget omfattar åtgärder som innebär att allmänna medel gynnar vissa företag eller viss produktion på ett sätt som hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater. Åtgärder som uppfyller rekvisiten i artikel 107.1 får inte genomföras innan de har godkänts av Europeiska kommissionen (genomförandeförbudet). Kommissionen har beslutat om vissa undantag från genomförandeförbudet.

En marknadsmässig åtgärd anses inte gynna motparten och omfattas därför inte av EU:s statsstödsregler. Det som kännetecknar en marknadsmässig åtgärd i EU-rättslig mening är att åtgärden hade kunnat företas av ett privatägt företag eller av en privat investerare, långivare eller borgenär som i vart fall på lång sikt strävar efter vinst.

Åtgärder som utgör stöd i EU-rättslig mening måste godkännas av kommissionen. Ett sådant godkännande förutsätter att målet med stödet är av gemensamt intresse i EU eller av allmänt intresse i Sverige. Stöd med en godtagbar målsättning godkänns bara om det utformas så att det ger incitament för företaget att agera på ett annat sätt än vad företaget skulle ha gjort utan stöd (stödet ska ha incitamentseffekt). Ett godkännande förutsätter vidare att stödet inte är större än nödvändigt (stödet ska vara proportionerligt). Nyttan för samhället med det agerande som stödet ger upphov till

måste överväga nackdelarna med stödet för att stödet ska kunna godkännas (stödet ska klara det s.k. avvägningstestet).

Det finns EU-rättsliga förutsättningar för att lämna stöd på bostadsområdet för vissa typer av ändamål. Riktade stöd till förmån för ekonomiskt svagare grupper av hushåll eller riktade stöd till andra grupper vars bostadsförsörjning samhället kan behöva stödja (som äldre eller studenter) kan lämnas inom ramen för EU:s statsstödsregler. Socialt motiverade omstruktureringsstöd för företag i ekonomiska svårigheter är ett annat exempel på en typ av stöd som kommissionen kan godkänna om det uppfyller EU-rättens krav.

Statens stöd för kommunernas åtaganden för boendet har minskat i omfattning

När 1990-talets finanskris drabbade de kommunala bostadsföretagen hanterades de ekonomiska svårigheterna av staten i varje enskilt fall. År 1998 reglerades hanteringen i en förordning. Sedan dess har det funnits en författningsreglerad möjlighet för kommuner att få statligt stöd för vissa kommunala åtaganden när kommunen inte har haft möjlighet att själv finansiera dessa åtaganden.1 Det statliga stödet har gått till kommuner som saknat finansiella förutsättningar att fullgöra sina åtaganden för boendet. Genom stödet har staten i huvudsak finansierat rivning av bostäder i de kommunala bostadsverksamheternas bestånd av hyresrätter. Stödet har successivt minskat i omfattning och har i huvudsak gått till mindre kommuner med vikande befolkningsunderlag och svag efterfrågan på bostäder.

Förutsättningarna för bostadsmarknaden är sämre i kommuner med vikande efterfrågan, s.k. svaga bostadsmarknader

Den ekonomiska utvecklingen har varit gynnsam för bostadsmarknaderna i hela landet. Utvecklingen är dock inte jämnt fördelad. En mindre grupp kommuner får allt sämre förutsättningar i förhållande till andra kommuner. Dessa kommuner betecknar vi

1 Förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet ersattes med förordning (2002:554) om vissa kommunala åtaganden för boendet.

som svaga bostadsmarknader. Kommuner med svaga bostadsmarknader kännetecknas av bl.a. att antalet arbetstillfällen inom pendlingsavstånd är mycket färre än i andra kommuner. Många av dessa kommuner är egna lokala arbetsmarknadsregioner enligt Statistiska centralbyråns definition. Enligt rapporten Svaga bostadsmarknader väntas antalet svaga bostadsmarknader minska, se bilaga 2.

När det gäller de ekonomiska förutsättningarna för de kommunala bostadsverksamheterna på de svaga bostadsmarknaderna är de väsentligt bättre än de var i slutet av 1990-talet. Antalet vakanta lägenheter i de kommunala bostadsföretagen är på en historiskt låg nivå. De flesta kommunala bostadsverksamheterna som är verksamma på svaga bostadsmarknader har positiva resultat och driftnetton. Det finns dock ett antal verksamheter som är högt belånade i förhållande till verksamhetens egna kapital. Det finns även kommunala bostadsverksamheter som har högre bokförda värden än de teoretiska marknadsvärden som kan utläsas av exempelvis taxeringsvärdet.

Sämre marknadsförutsättningar utesluter inte affärsmässiga beslut

Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska enligt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bedriva verksamhet i allmännyttigt syfte enligt affärsmässiga principer. Affärsmässiga principer hindrar inte att stöd lämnas i enlighet med EU:s statsstödsregler.

Vår utgångspunkt är att begreppet affärsmässiga principer ska motsvara den statsstödsrättsliga principen om marknadsmässighet. Det innebär att en transaktion är förenlig med affärsmässiga principer om den utgör ett sådant risktagande med allmänna medel som ett privatägt bolag eller en privat ägare hade kunnat besluta om i syfte att nå långsiktig lönsamhet. Vad som utgör ett agerande enligt affärsmässiga principer ska därför avgöras utifrån de alternativ som står till buds i det enskilda fallet. I affärsmässiga överväganden kan dock inte samhällsekonomiska eller kommunalekonomiska vinster inkluderas. Ett affärsmässigt agerande måste kunna kopplas till den bostadsverksamhet eller åtgärd som avses och värdet av åtgärden för kommunen som ägare i förhållande till övriga alternativ som står till buds.

Detta innebär att åtgärder som är samhällsekonomiskt önskvärda men som företagsekonomiskt inte är så lönsamma att de hade vidtagits av en privat aktör i motsvarande situation måste utformas enligt EU:s statsstödsregler.

Kommunerna har rättsliga förutsättningar att tillämpa EU:s statsstödsregler men behöver vägledning

Vi använder begreppet behov som ett subjektivt begrepp som avspeglar vad som politiskt anses önskvärt. Eftersom vi inte utrett någon enskild kommuns bostadsmarknads funktionssätt har vi inte sett något konkret exempel på något bostadsbehov som förutsätter stöd i EU-rättslig mening. Det finns även skillnader mellan hur olika kommuner och olika kommunala bostadsföretag ser på förutsättningarna för att säkerställa bostadsförsörjningen utan stöd. Det är vidare troligt att olika kommuner även har skilda uppfattningar om vilka bostadsbehov som samhället bör tillgodose. Det kommunala självstyret är grundlagsfäst vilket i sig innebär att varje kommun kan göra sina egna bedömningar av vilken bostadssituation som är önskvärd inom ramen för den kommunala befogenheten. Varken kommunallagen eller EU:s statsstödsregler utesluter att kommunerna under vissa förutsättningar ger företag eller enskilda hushåll stöd om det behövs för bostadsförsörjningen i kommunen. Kommunerna har dock ingen skyldighet att lämna stöd på bostadsområdet.

Att utforma stöd på ett sätt som gör att stödet blir samhällsekonomiskt lönsamt och förenligt med EU:s statsstödsregler är en utmaning för kommunerna. Ett stöd som ska kunna förklaras förenligt med EU-rätten måste kunna kopplas till tydligt definierade mål av gemensamt intresse inom EU eller mål av allmänt intresse i Sverige. Det är främst kommissionens statsstödsregler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kan komma att aktualiseras för kommunernas tillämpning av statsstödsreglerna på bostadsområdet.

För att stöd ska kunna godkännas enligt statsstödsreglerna måste stödet avse en bostadstjänst och bostadsbehov som inte erbjuds eller tillgodoses utan stöd. Stödet måste även utformas så att det tillsammans med övriga intäkter som kan kopplas till tjänsten inte överstiger kostnaderna för att utföra tjänsten. Detta innebär att stödgivaren måste definiera tjänsten på ett så tydligt sätt att

det går att visa vilka kostnader som följer av det kommunala beslutet att anförtro företaget uppdraget att utföra tjänsten.

Vi föreslår i likhet med Utredningen om en kommunallag för framtiden att en statlig myndighet ges uppdraget att stödja kommunerna i deras arbete med statsstödsrättsliga frågor. Därutöver redogör vi för ett förfarande, en slags checklista, som kommunerna kan välja att tillämpa för att öka den rättsliga säkerheten vid tillämpningen av EU:s statsstödsregler.

Det statliga stödet till kommuner för kommunala åtaganden för boendet anpassas till EU-rätten och nya behov

På svaga bostadsmarknader kan marknadsförutsättningarna hindra investeringar i bostäder. I vissa fall kan en vikande marknad även medföra en risk att kommunens bostadsföretag måste avvecklas. Det statliga stöd som Boverket hittills har lämnat till kommuner för att bostadsföretag ska omstruktureras är inte förenligt med EU:s statsstödsregler. Stödet måste ges en tydligare målsättning och det måste utformas enligt de regelverk som kommissionen har antagit. Vi bedömer att de åtgärder som kan vara nödvändiga på svaga bostadsmarknader kan utformas antingen i enlighet med kommissionens riktlinjer om stöd för undsättning och omstrukturering av företag i ekonomiska svårigheter eller enligt kommissionens statsstödsregler för stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Det statliga stödet ska bara kunna lämnas till kommuner med svaga bostadsmarknader. Vi föreslår en ny stödordning för undsättnings- och omstruktureringsstöd till kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som måste anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen innan den får tillämpas. Den godkända stödordningen ska därefter kunna tillämpas även av kommuner som själva kan finansiera undsättnings- och omstruktureringsstöd till sitt kommunala bostadsföretag. I de fall då kommunen själv finansierar sådant stöd till ett kommunalt bostadsföretag ska Boverket ha konstaterat att villkoren i den stödordning som kommissionen har godkänt är uppfyllda. Det statliga stödet till kommuner ska lämnas under samma förutsättningar som gäller nu.

Eftersom bestämmelserna som omgärdar undsättnings- och omstruktureringsstöd till företag i ekonomiska svårigheter är restrik-

tiva föreslår vi att stödordningen kompletteras med en möjlighet till statligt stöd till kommuner med svaga bostadsmarknader som behöver ge stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Därigenom blir det möjligt att utöver rivning av bostadslägenheter kunna finansiera även andra bostadsförsörjningsåtgärder som behövs för att säkerställa bostadsbehov på svaga bostadsmarknader. Statligt stöd till kommuner för sådana åtgärder ska kunna lämnas även till privata företag.

Slutligen föreslår vi att Boverket ska kunna yttra sig över en kommuns planer på att lämna statligt stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att därigenom bidra till ökad rättslig säkerhet för kommunerna i de fall då kommunerna inte behöver statliga medel för att finansiera sådana tjänster.

Statens Bostadsomvandling AB:s verksamhet anpassas till EU-rätten

Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) omvandlar underutnyttjade fastigheter på svaga bostadsmarknader till tillgängliga bostäder för äldre och till andra bostäder eller lokaler när detta kan bidra till bättre balans på en svag bostadsmarknad.

Vi bedömer att det finns ett behov av investeringar i tillgängliga bostäder för äldre även på vissa svaga bostadsmarknader där det saknas marknadsmässiga förutsättningar för sådana investeringar. Sbo:s verksamhet bedöms vara samhällsekonomiskt lönsam i de delar som avser tillgänglighetsanpassade boenden för äldre. Vi bedömer att verksamheten som sådan innefattar statligt stöd i EUrättslig mening och att den i vissa fall även kan innefatta stöd från de inblandade kommunerna. Vi anser att Sbo:s nuvarande uppdrag inte är utformat så att verksamheten kan förklaras förenlig med EU-rätten utan att uppdraget ses över. Vi föreslår att verksamheten utformas enligt EU:s statsstödsregler för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det innebär att verksamheten avgränsas till bostadstjänster för äldre på det sätt som redan skett i många av Sbo:s projekt. Vi redogör för de krav som EU-rätten ställer och som staten behöver beakta för att förhindra att stöd lämnas till annat än bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vi noterar även att det finns vissa upphandlingsrättsliga frågor som inte kan lösas inom ramen för utredningen och vi utesluter därför inte att även

privat drift av de omvandlade fastigheterna kan aktualiseras inom ramen för en EU-rättsligt godtagbar verksamhet.

Generösare statliga kreditgarantier för egna hem ger inte förutsättningar för ökad nybyggnation av egna hem på landsbygden

Boverket kan bevilja statliga garantier till en bank som säkerhet för lån som ett hushåll tar för ny- eller ombyggnation av egna hem. Inom ramen för dagens regelverk får garantin täcka 90 procent av projektets marknadsvärde. På marknader där marknadsvärdena är låga tillämpas ett schablonbelopp som innebär att garantin inte får avse lån för mer än 16 000 kronor per kvadratmeter. Garantierna har inte efterfrågats för byggande av egna hem och vi har utrett om de kan behöva ändras för att möjliggöra ökat byggande av egna hem på landsbygden.

Det största hindret för bostadsbyggandet är det låga marknadsvärdet för nybyggda egna hem på landsbygden vilket är ett resultat av det befintliga utbudet av bostäder och låg efterfrågan.

Att marknadsvärdet bedöms vara lågt innebär att ett hushåll som bygger en fastighet till ett pris som överstiger det förväntade marknadsvärdet tar en stor risk. Det risktagandet förändras inte av att banken har en garanti för sina fordringar mot hushållet. Eftersom konsumentkreditlagen förutsätter att långivaren bedömer att låntagaren har återbetalningsförmåga kan statliga kreditgarantier inte ge möjlighet för hushåll som saknar återbetalningsförmåga att få banklån. Hushåll som har återbetalningsförmåga kan få banklån utan statliga garantier till banken. Mer förmånliga statliga garantier skulle därför inte bidra till annat än marginellt ökat byggande av egnahem på landsbygden. Vi föreslår därför inga förändringar avseende de statliga kreditgarantierna för ny- eller ombyggnation av egnahem.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

Förordningens innehåll

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om

– stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt från en kommun med en svag bostadsmarknad för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter i enlighet med en stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen,

– statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter,

– statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och

– yttrande från Boverket avseende planer hos en kommun med en svag bostadsmarknad på att lämna stöd i den mening som avses i artikel 107.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Definitioner

2 § Med stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse avses stöd för en bostadstjänst som kommunen definierar som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och som uppfyller kraven i Europeiska kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse1 eller i Europeiska kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse2.

3 § Med svag bostadsmarknad avses en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas påtagligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad, en varaktigt minskande befolkning eller låga inkomster hos kommuninvånarna.

Stöd för undsättning och omstrukturering

4 § Stöd för undsättning eller omstrukturering av bostadsföretag med ekonomiska svårigheter kan lämnas till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser som i sin verksamhet på svaga bostadsmarknader huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt.

Statligt stöd avseende bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse

5 § Statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte avse nybyggnation.

1 EUT L 7, 11.1.2012, s. 3 (Celex 32012D0021). 2 EUT L 114, 26.4.2012, s. 8 (Celex 32012R0360).

Omfattning och inriktning på statligt stöd

6 § Statligt stöd ges i mån av tillgång på medel.

7 § Statligt stöd får ges som bidrag eller statliga kreditgarantier för att minska en kommuns bördor för dess åtaganden för boendet.

8 § Statligt stöd får ges endast om Boverket vid en samlad bedömning av kommunens ekonomi finner att kommunen inte kan bära kostnaden själv och att andra åtgärder inte är tillräckliga.

9 § Statligt stöd ska utformas på ett sådant sätt att statens långsiktiga kostnader hålls så låga som möjligt.

Förfarandet i stödärenden

10 § Ansökan om statligt stöd görs hos Boverket.

11 § En ansökan om statligt stöd för undsättning eller omstrukturering ska innehålla följande:

1. Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande handling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kommunen och vilka behov som förväntas inom 5 år samt vilket bostadsutbud som finns i kommunen.

2. Underlag som visar att bostadsföretaget är ett företag i ekonomiska svårigheter.

3. En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och bostadsföretaget.

4. En redogörelse för de sociala bostadsförsörjningsproblem som uppstår om kommunens bostadsföretag avvecklas.

5. Övriga uppgifter som behövs för att uppfylla kraven i kommissionens beslut om att godkänna stödordningen och för att Boverket ska kunna bedöma kommunernas behov av statligt stöd. Om omstruktureringen förutsätter att det kommunala bostadsföretaget får stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska ansökan även innehålla det underlag som anges i 12 §.

12 § En ansökan om statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska innehålla följande:

1. Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande handling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kommunen, vilka behov som förväntas inom 5 år och vilket bostadsutbud som finns i kommunen.

2. En definition av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.

3. En beskrivning av hur utföraren av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska utses.

4. En beskrivning av hur stödets storlek ska beräknas.

5. En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och bostadsföretaget.

6. Resultatet av ett samrådsförfarande med berörda lokala och regionala intressenter om innehållet i denna tjänst.

7. Övriga uppgifter av betydelse för Boverkets bedömning.

13 § Boverket beslutar om statligt stöd och utfärdar kreditgarantier enligt 7 §. Beslut om stöd ska förenas med villkor.

14 § Statligt stöd för undsättning eller omstrukturering får ges endast om statens, kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen reglerats i ett avtal mellan parterna. Statligt stöd i annat fall får ges endast om statens och kommunens åtaganden reglerats i ett avtal mellan parterna.

Avtalet sluts för statens del av Boverket. Avtalet ska, om ärendet är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt, underställas regeringen för godkännande.

Underlag och redovisning

15 § Kommunen ska på begäran av Boverket lämna det underlag som behövs för Sveriges åtaganden enligt Europeiska unionens statsstödsregler.

16 § Boverket ska varje år lämna en samlad ekonomisk redovisning av det föregående årets stödbeslut till regeringen. Av redovisningen

ska framgå vilka företag som har fått stöd, hur många ansökningar om stöd som har avslagits och en prognos för det kommande årets statliga stöd.

Återbetalning och återkrav

17 § Boverket ska granska att villkor för statligt stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa inte följs.

18 § Boverket får besluta att ett beviljat statligt stöd helt eller delvis ska återbetalas om

1. den som har ansökt om det statliga stödet genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att det beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

2. det statliga stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller

3. villkoren för det statliga stödet inte har följts.

19 § Kommunen är återbetalningsskyldig om någon av de grunder som anges i 18 § 1–3 föreligger.

20 § Om en kommun är återbetalningsskyldig enligt 18 §, ska Boverket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet. Om det finns särskilda skäl, får Boverket efterge krav på återbetalning helt eller delvis.

Yttrande från Boverket

21 § Boverket ska på begäran av en kommun yttra sig i frågan om kommunens planer på att lämna stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller kraven i kommissionens beslut om stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan begäran ska innehålla de uppgifter som anges i 12 §.

Kommunalt finansierat omstruktureringsstöd

22 § En kommun får lämna stöd för undsättning och omstrukturering endast om Boverket har konstaterat att villkoren i den stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen är uppfyllda.

Kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen ska regleras i ett avtal mellan dessa parter och Boverket.

Överklagande

23 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 18 § får dock inte överklagas.

Uppföljning och utvärdering

24 § Boverket ska följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner och bostadsverksamheter som berörs eller kan komma att beröras av stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i enlighet med denna förordning samt utvärdera effekterna av de åtgärder som har genomförts.

Bemyndigande

25 § Boverket får meddela

1. föreskrifter om samrådsförfarandet,

2. föreskrifter om hur stödets storlek ska beräknas

3. föreskrifter om kontroll av överkompensation, och

4. ytterligare föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017, då förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet ska upphöra att gälla.

2. Inledning

2.1. Direktiven

Regeringen beslutade den 13 juni 2013 (dir. 2013:68), bilaga 1, att tillkalla en särskild utredare för att utreda de EU-rättsliga förutsättningarna för kommunal bostadspolitik.

Vi ska lämna förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen i kommunen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadens lönsamhetskrav eller förekomsten av marknadsmisslyckanden hindrar vissa från att kunna efterfråga bostäder av god kvalitet. Vi ska alltså utreda om vissa gruppers behov av bostäder eller bostadsbehovet i vissa områden överstiger efterfrågan. Med behov avser vi en politiskt önskvärd bostadssituation och med efterfrågan avser vi hushållens betalningsförmåga och i vissa sammanhang betalningsviljan. Utifrån kommunpolitikernas önskemål och bostadsmarknadens funktionssätt resonerar vi om behovet av marknadskompletterande bostadsbyggande och olika sätt som bostadsbehov kan tillgodoses på. Därefter bedömer vi om det är möjligt för kommunerna att i enlighet med EU:s statsstödsregler säkerställa ett bostadsutbud som tillgodoser bostadsbehoven genom stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller genom stöd till hushåll som kan underlätta för dessa att efterfråga bostäder av god kvalitet.

Förslagen ska utformas så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för kommunerna och staten begränsas. Förutsättningarna för integration och social sammanhållning ska också beaktas. Vi ska redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åtgärder som kan vara genomförbara och lämna förslag på finansiering, författningstext och övriga åtgärder som behövs.

2.1.1. Bakgrund till uppdraget

Målet med bostadspolitiken uttrycks som att alla ska ha möjlighet att efterfråga en bostad av god kvalitet. Enligt 2 § regeringsformen ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska trygga rätten till bland annat bostad. I svensk bostadspolitik svarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomförande. Förutsättningarna för kommuner att bedriva bostadspolitik och ta ansvar för bostadsförsörjningen skiljer sig åt över landet. Kommuner med svaga bostadsmarknader och gles- och landsbygdskommuner som möter bostadsbehov utifrån gruvnäringens expansion på orten har andra förutsättningar än kommunerna i storstadsområdena. För att främja en hållbar tillväxt och utveckling finns det därför behov av att undersöka möjligheterna att förbättra förutsättningarna för kommunernas arbete för bostadsförsörjningen i hela landet.

Omstrukturering av kommunala bostadsverksamheter

När regeringen lämnade sin proposition om Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler uttalades att det fanns behov av att se över hur en stödordning för bostadsföretag i kris på svaga bostadsmarknader som uppfyller EUrättens krav kan utformas. Regeringen aviserade att de befintliga stödsystemen skulle ses över i syfte att skapa en ordning för hur kommuner med allmännyttiga kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader ska kunna ta sitt bostadsförsörjningsansvar.1

Enligt våra direktiv kan situationen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader där efterfrågan på bostäder långsiktigt minskar till följd av befolkningsminskning vara problematisk. Vidare innebär en ökande andel äldre invånare en förändring av vilken typ av bostäder som behövs i dessa kommuner.

Samtidigt är det kommunen som ägare av ett bostadsföretag och med det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen i kommunen som i första hand bär ansvaret för att genomföra den om-

1Prop. 2009/10:185 s. 63.

strukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor.

Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen

Kommuner upplever svårigheter att få till stånd behövlig ny- eller ombyggnation eftersom lönsamheten inte alltid bedöms vara tillräcklig för sådana åtgärder. Olika aktörer har pekat på EU-rättens reglering om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som en tänkbar lösning på ovan nämnda problem. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag har presenterat en rättsutredning med vissa förslag. Boverket har också föreslagit en författningsreglering med liknande förslag.

Inom ramen för Boverkets och länsstyrelsernas arbete med Bostadsmarknadsenkäten har alla Sveriges kommuner svarat på vilka hinder de ser när det gäller bostadsbyggandet. De marknadskopplade problem som vi sett att kommuner pekat på i svaren på enkäten är bland annat följande. Att kommunen inte är attraktiv, osäkerheten på marknaden, låg efterfrågan, byggherrarnas ovilja att bygga, konjunkturen, svårigheter att få tillräckligt billiga banklån, bolånetaket, bristande investeringsvilja, låg förväntad avkastning, för stort fokus på vinster, befolkningens inkomster, avfolkning, brist på arbetstillfällen, höga produktionskostnader, höga produktionskostnader som hindrar ungdomar, äldre och nyanlända att efterfråga bostäder, byggherrarnas vinster, för lite skalfördelar i byggandet, byggherrars val att avvakta med byggstart, kommunens dåliga ekonomi, låga priser på ”begagnade hus”, nybyggnadspriser som överstiger marknadsvärdet och bristen på mark i attraktiva lägen.

Därutöver har kommunerna pekat på ett stort antal hinder för bostadsbyggande som inte kan kopplas till marknadens funktionssätt.2 Det handlar om ökade krav i planeringen, systemet med detaljplan och bygglov, riksintressen, naturskyddsområden, strandskydd, partikelnivåer, bullerregler, regler om överklaganden av bygglovs- och detaljplanebeslut, brister i den statliga infrastrukturen, osäker-

2 Uppräkningen av problem bygger på kommunernas svar på 2014 års Bostadsmarknadsenkät som Boverket och länsstyrelserna skickar till kommunerna varje år.

heten kring framtida infrastrukturinvesteringar, krav på kommunal medfinansiering av infrastruktur, bruksvärdesprincipen, lokala särkrav, krav på koncessionstillstånd för högspänningsledningar, överklagade markupplåtelser, outnyttjade byggrätter, brist på kvalificerad arbetskraft, kostnader för arkeologiska undersökningar, brister i länsstyrelsernas handläggning, brist på kollektivtrafik, den lokala opinionen, brister på tillgång till kommunal service skola etc., parkeringskostnader och parkeringskrav, avsaknad av byggbar mark, jordbruksmark som ligger i vägen för bostadsmark, sämre villkor för vissa upplåtelseformer, reavinstskatten som hindrar flytt, kraven i lagen om offentlig upphandling, överklagandetiden vid upphandlingar, bristen på och kostnader för lokal infrastruktur samt energikrav.

Andra utredningar ser för närvarande över behovet av utökat regionalt samarbete om bostadsplanering3, äldres boendesituation4, förutsättningarna att detaljplanera mer mark för bostadsbyggande5och konkurrensen på bostadsmarknaden6. Strandskyddsdelegationen7 ser över frågor om regional utveckling i form av bostadsproduktion genom undantag från strandskyddet. Utökade incitament för kommuner och företag att bidra till bostadsbyggande skapas genom kopplingar mellan beslut om statliga infrastrukturinvesteringar och bostadsbyggande.

Ytterligare utredningar har nyligen sett över förutsättningarna för att öka bostadsproduktionen genom begränsningar i möjligheterna att överklaga vissa kommunala planbeslut8, begränsningar av kommunernas möjligheter att ställa särkrav på kommunal nivå som fördyrar och därigenom minskar bostadsproduktionen9, förutsättningarna för att öka rörligheten på hyresbostadsmarknaden genom ökad hyresdifferentiering m.m.10, möjligheterna till minskat bullerskydd i vissa fall11 och vissa utjämningar av de skattemässiga

3 S 2013:12 Bostadsplaneringskommittén. 4 S 2014:10 Utredningen om bostäder för äldre. 5 S 2014:07 Planprocessutredningen. 6 S 2014:14 Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande. 7 S 2013:05 Strandskyddsdelegationen – nationell arena för samverkan. 8 Effektiv och rättssäker PBL-överprövning, SOU 2014:14. 9 Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler, SOU 2012:86. 10 Att hyra, från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler, SOU 2012:88. 11 Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet, SOU 2013:57.

villkoren för hyresrätter i förhållande till villkoren för andra upplåtelseformer12.

De senaste åren har ett antal åtgärder genomförts med målet att förbättra bostadsmarknadens funktionssätt. Undantagen från kravet på bygglov har blivit fler och planprocessen har effektiviserats.13Nya regelverk ska bidra till ökad transparens när det gäller kommunernas exploateringsavtal och markanvisningar. Åtgärder har även genomförts för att underlätta andrahandsuthyrning.

2.2. Avgränsning

Vi ska belysa kommunernas förutsättningar att säkerställa att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet utifrån nu gällande statliga regelverk och marknadsvillkor. Vi omprövar inte tidigare utredningars arbete. Vi utreder inte heller åtgärder som kan öka konkurrensen och därigenom sänka priserna för nyproduktion av bostäder. I våra överväganden utgår vi från bostadsmarknadens funktionssätt som vi redogör för i kapitel 4 och 7 och från det bostadspolitiska ramverk som vi beskriver i kapitel 3. I den mån vi ser direkta hinder för att alla ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet ska vi uppmärksamma detta och föreslå åtgärder som kan godtas EU-rättsligt. Vi definierar inte vilken typ av politik som är önskvärd genom att fastställa vilka behov som bör tillgodoses genom ett offentligt åtagande.

För att kunna ta ställning till vad som är ett marknadsmisslyckande måste vi bland annat förstå vad ett marknadsmässigt agerande kännetecknas av och vilka incitament som finns i det ramverk som gäller för bostadsmarknadens aktörer. Med marknadsmässigt agerande avser vi sådana åtgärder som privata företag eller privata ägare skulle vidta utan stöd från det allmänna i syfte att skapa åtminstone långsiktig lönsamhet. I kapitel 8 utvecklar vi detta med fokus på den typ av åtgärder som kan bli aktuella för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader.

Utifrån våra direktiv har vi fokuserat på två problemområden när det gäller bostadsförsörjningen, dels bostadsförsörjningen för

12 Vissa bostadsbeskattningsfrågor, SOU 2014:1. 13 En enklare planprocess, prop. 2013/14:126, Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov, prop. 2013/14:127, Fler bostäder åt unga och studenter, prop. 2013/14:59.

grupper med etableringssvårigheter på bostadsmarknaden, dels bostadsförsörjningen i avfolkningsområden.

2.3. Utredningsarbetet

Utredningen har antagit namnet Utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik. Vi har haft 13 sammanträden i utredningen. Ett av sammanträdena har ägt rum i form av internat.

Vi har även haft kontakter med företag och experter som arbetar med värderings- och redovisningsfrågor, Bankföreningen, Kommuninvest i Sverige AB (Kommuninvest), Finansinspektionen, Bokföringsnämnden, kommuner, kommunala bostadsföretag och tjänstemän som arbetar med regionala bostadsplaneringsfrågor på länsstyrelser och regionförbund, tjänstemän vid Boverket och Pensionärernas Riksorganisation. Vi har haft ett möte med hemlöshetssamordnarens kansli och med Riksrevisionen. Vi har även yttrat oss över Riksrevisionens rapport om Bostäder för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2).

Vi har inhämtat synpunkter från Svenska institutet för europapolitiska studier (SIEPS), De små kommunernas samverkan (Små-Kom) och Utredningen om en kommunallag för framtiden. Vi har även haft kontakt med Tillväxtanalys. Slutligen har vi haft kontakt med tjänstemän vid Europeiska kommissionen och även haft ett möte med kommissionstjänstemän i Bryssel.

Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, Hyresgästföreningen Riksförbundet och Fastighetsägarna Sverige har lämnat synpunkter genom sina experter i utredningen.

Boverket och Statens bostadsomvandling AB har på olika sätt bistått utredaren under utredningstiden.

Vi har deltagit vid möten med Sveriges Kommuner och Landstings (SKL:s) programberedning för bostadsbyggande, SKL:s och Kommuninvests finansnätverk, länsstyrelsernas handläggarmöte om bostadsförsörjningsplanering samt vid SKL:s och näringsdepartementets konferens om vad moderniserade statsstödsregler betyder för kommunal finansiering av infrastruktur, bostadsbyggande och exploatering.

Inom ramen för utredningen har vi beställt två rapporter. I rapporten Svaga bostadsmarknader, bilaga 2, beskrivs begreppet svaga bostadsmarknader och en prognos för utvecklingen av antalet svaga bostadsmarknader görs. I rapporten Utvärdering av Statens Bostadsomvandling AB, bilaga 4, görs en utvärdering av några av bolagets omvandlingsprojekt. Boverket har bistått utredningen med en konsultrapport om behovet av statligt stöd för kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader, bilaga 3.

Vi har även låtit ett företag genomföra två omgångar med telefonintervjuer för att belysa kommunernas syn på behovet av stöd i EU-rättslig mening och förutsättningarna för att bedriva bostadsverksamhet enligt affärsmässiga principer. De första frågorna riktade sig till kommunstyrelsens ordförande i landets samtliga kommuner med vissa specifika frågor till de kommuner som vi bedömt ha en svag bostadsmarknad. I de uppföljande intervjuerna lät vi ställa kompletterande frågor till den verkställande direktören för det kommunala bostadsföretaget i kommunerna med svaga bostadsmarknader. Resultatet av undersökningarna presenteras i våra överväganden i kapitel 9 och i kapitel 10.

2.4. Betänkandets disposition

I kapitel 3 beskriver vi bostadspolitiken och det offentliga ramverk som påverkar bostadsmarknadens funktionssätt. I kapitel 4 beskriver vi bostadsmarknadens funktionssätt med fokus på grupper på bostadsmarknaden som kan ha svårt att efterfråga en bostad. I kapitel 5 ger vi en detaljerad beskrivning av EU:s statsstödsregler. I kapitel 6 beskriver vi tillämpningen av Boverkets förordning om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. I kapitel 7 redogör vi för våra överväganden om vad vi betraktar som svaga bostadsmarknader samt de kommunala bostadsverksamheternas finansiella situation på dessa marknader. I kapitel 8 redogör vi för innebörden av affärsmässiga principer med fokus på svaga bostadsmarknader. I kapitel 9 bedömer vi förekomsten av marknadsmisslyckanden i nationalekonomisk mening utifrån bostadsmarknadens funktionssätt samt beskriver kommunernas förutsättningar att tillämpa EU:s statsstödsregler med fokus på grupper på bostadsmarknaden som kan ha svårt att efterfråga en bostad. I kapitel 10–

11 redogör vi för våra överväganden avseende Boverkets och Statens bostadsomvandling AB:s verksamheter och lämnar förslag på hur dessa verksamheter kan anpassas för att möta utmaningarna på svaga bostadsmarknader med beaktande av de EU-rättsliga förutsättningarna. I kapitel 12 kommenterar vi frågan om förbättrade villkor för kreditgarantier i syfte att förbättra förutsättningarna för småhusbyggande på landsbygden. I kapitel 13 redogör vi för konsekvenserna av våra förslag. I kapitel 14 kommenterar vi vårt författningsförslag.

Som bilagor till betänkandet bifogas våra direktiv som bilaga 1. Rapporten Svaga bostadsmarknader bifogas som bilaga 2. Rapporten Stödbehov hos kommuner avseende avveckling av bostadsöverskott 2013–2025, bifogas som bilaga 3. Rapporten Utvärdering av Statens Bostadsomvandling AB bifogas som bilaga 4.

3. Bostadspolitisk bakgrund – det offentliga åtagandet

3.1. Inledning

I det här kapitlet ska vi sätta bostadspolitiken, kommunallagen och konkurrenspolitiken i ett sammanhang och redogöra för hur dessa hänger ihop och vilka kommunala och statliga åtgärder som ska säkerställa den nationella målsättningen att alla ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet.

3.2. Den svenska bostadspolitiken

I 1 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar. Staten ska dock bidra med rättsliga och finansiella förutsättningar för att kommunen ska kunna ta detta ansvar. Det nationella målet med bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.1

Synen på vad som avses med finansiella förutsättningar förändrades under 1990-talet. Från en tid med generösa statliga stöd, främst i form av räntebidrag, har vi nu en situation där stöden för bostadsproduktion i princip har avskaffats. Staten har via ränteavdrag och borttagande av fastighetsavgiften främjat privatperso-

1Prop. 2012/13:1 utgiftsområde 18, Budgetpropositionen för 2013.

ners ägande av sin bostad. Regeringen har 2015 aviserat nya statliga stöd som ska riktas mot produktionen av mindre hyresrätter.

I förarbetena till bostadsförsörjningslagen beskrivs syftet med den svenska bostadspolitiken enligt följande.2

[B]ostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Förverkligandet av denna målsättning förutsätter aktiva insatser av kommunerna. Avgörande för en framgångsrik bostadspolitik är att den är förankrad där den skall förverkligas, dvs. i kommunen. En väl fungerande bostadsförsörjningsplanering och bostadsförmedling är betydelsefulla medel i kommunernas arbete. De ändringar som i början av 1990-talet genomfördes av reglerna för den kommunala verksamheten inom bostadssektorn förändrade inte kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå. Det kommunala åtagandet baseras i allt väsentligt på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen. Plan- och bygglagen ger kommunen ett grundläggande ansvar för planeringen av markanvändningen som också är av betydelse i sammanhanget. Kommunallagen ger kommunerna rätt att engagera sig i verksamheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller medlemmar. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Plan- och bygglagen ger kommunen ett allmänt ansvar för användningen av mark och vatten samt för bebyggelseutvecklingen inom kommunens område. I detta ligger också ett ansvar för att goda boendemiljöer skapas och vidmakthålls.3

3.2.1. Behov och efterfrågan

Vår utgångspunkt: Med efterfrågan avser vi hushållens faktiska

betalningsvilja och med behov avser vi vad som är politiskt önskvärt.

Av målen med bostadspolitiken framgår inte vilket finansiellt ansvar som samhället bör ta. Det är inte heller klart vad som avses med konsumenternas behov av bostäder.

2Prop. 2000/01:26, Bostadsförsörjningsfrågor m.m. 3Prop. 2000/01:26, s. 15.

Boverket har konstaterat att begreppet bostadsbehov enligt det politiska perspektivet är svårdefinierat men att det kan avse att människor saknar bostad eller har bostäder med en lägre standard eller bostäder belägna längre från arbetsplatsen än vad som politiskt anses acceptabelt. Med ett marknadsperspektiv anses bostadsbrist enligt Boverket föreligga när det inte finns bostäder som svarar mot individers preferenser och ekonomiska möjligheter. Enligt Boverket kan bostadsbrist inte uppstå på oreglerade marknader såsom marknaderna för bostadsrätter och äganderätter.4

Vi väljer att i denna utredning använda begreppet efterfrågan i nationalekonomisk mening när vi beskriver marknadsperspektivet och begreppet behov när vi beskriver det politiska perspektivet.

Vi skiljer också mellan politik för att komma till rätta med effektivitetsproblem på marknaden (effektivitetsmål) och en fördelningspolitik som syftar till att fördela samhällets resurser på ett mer rättvist sätt (likvärdighetsmål). I statsstödssammanhang talas det ofta om sociala skäl och då avses typiskt sett fördelningspolitiska skäl, dvs. likvärdighetsmål. Exempel på ett effektivitetsmål kan vara politik för att skapa incitament så att även miljökostnader beaktas av marknaden vilket kan bidra till en ur samhällsekonomisk synpunkt mer effektiv resursanvändning.5

Med efterfrågan avser vi den boendestandard individen vill betala för. Begreppet betalningsförmåga har vi också övervägt att använda. Betalningsförmåga bortser i viss mån från individens preferenser men är samtidigt ett objektivt begrepp som behandlar alla lika och som ur ett politiskt perspektiv kan vara mer användbart om offentliga åtaganden ska övervägas.

3.2.2. Kommunens roll

Såväl regeringen som riksdagen har slagit fast att de allmännyttiga kommunala bostadsbolagen är en central del av bostadspolitiken.6Den tidigare lagstiftningen som klargjorde kommunernas befogenhet att ge stöd till företag och enskilda för att främja bostadsförsörjningen har upphävts. Kommunernas befogenheter inom bostads-

4 Boverket 2012:18, Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, s. 26. 5 Se vidare i avsnitt 5.7.1. 6 Se vidare i avsnitt 3.3.5.

området följer av lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen), de allmänna befogenhetsreglerna i kommunallagen (1991:900) och lagen (2009:47) om särskilda kommunala befogenheter.7

Kommunens myndighetsroll på bostadsområdet består i huvudsak av att planera för och skapa förutsättningar för bostäder som kan möta efterfrågan och att säkerställa att individer som inte har råd med en egen bostad ska kunna få ett boende genom socialtjänstens försorg. Kommunen har dock även ytterligare befogenhet att agera på bostadsområdet inom ramen för sina befogenheter.8

3.2.3. Offentlig finansiering på bostadsområdet

Sedan det andra världskriget har den svenska bostadspolitiken huvudsakligen varit inriktad på generella åtgärder. Bakgrunden till denna inriktning av bostadspolitiken var den låga bostadsstandarden, med dåliga bostäder och trångboddhet, och den antalsmässiga bostadsbristen som berörde breda grupper av befolkningen. Sedan bostadsinvesteringarna hållits tillbaka under 1950-talet till förmån för andra investeringar prioriterades bostadsbyggandet under 1960talet genom det s.k. miljonprogrammet 1965–1974. Bostadsbyggandets omfattning och inriktning var bland de mest uppmärksammade inrikespolitiska frågorna under denna tid. Bostadsbristen hade i början på 1970-talet byggts bort. Däremot förvärrades ett annat problem som var gemensamt för hela bostadssektorn, nämligen stigande inflationsbetingade nominella räntor. Före 1968 begränsades nettoräntorna för nyproduktionen av bostäder i huvudsak genom räntebidrag för bottenlån och underränta på statslån, 1968–1974 genom lån för att omfördela ränteutgifter, paritetslån och räntelån, och efter 1974 återigen genom räntebidrag. När räntesubventionerna för bostäder var som högst i början på 1990-talet omfattade de knappt 2 procent av bruttonationalprodukten (BNP) och resulterade i nettoräntor i det subventionerade bostadsbeståndet på mellan 2,7 procent i nya och cirka 10 procent i äldre hus. Den offentliga finansieringen av bostadsproduktionen analyserades

7Prop. 1992/99:242, s. 26. 8 Se nedan under rubriken 3.4 om kommunal befogenhet.

2005 av Regeringskansliet i en promemoria med rubriken Bostadsfinansiering.

I promemorian konstaterades att den tidigare politiken med en förhållandevis stor andel offentlig finansiering av bostadsbyggandet hade spelat ut sin roll till följd av ändrade marknadsförhållanden och förutsättningarna i övrigt.

Vi har inte sett att de ekonomiska förutsättningarna 2015 skulle skilja sig på något sätt som förändrar den grundläggande analysen från 2005. Nedan återger vi slutsatserna i promemorian.9

De problem den generella svenska bostadspolitiken har försökt lösa har alltså gällt kapitalbrist och höga inflationsbetingade nominella räntor, förutsättningar mycket långt borta från dagens verklighet. Den avreglerade kapitalmarknaden erbjuder i dag bostadssektorn väsentligt bättre finansiella betingelser än det varit möjligt att reglera eller subventionera fram.10

Den tidigare politiken med offentlig finansiering ansågs inte längre ändamålsenlig. Räntebidragen bedömdes vara prisdrivande och ansågs inte komma konsumenterna till del. Räntebidragen bedömdes därför kunna slopas utan långsiktigt negativa effekter för bostadsbyggande eller bostadskonsumenter.11

I promemorian gjordes vidare analysen att bostadsfinansiering måste anpassas till de regionala marknadsförutsättningarna och till det faktum att bostadsefterfrågan förväntades koncentreras till ett fåtal regioner. Med hänsyn till de regionala skillnaderna saknades förutsättningar för en enhetlig nationell politik för bostadsfinansiering.

Med utgångspunkt från befolkningsprognoser kommer bostadsbyggande av större omfattning att behöva koncentreras till ett fåtal regioner. På andra orter behöver bostadsbeståndet anpassas till de behov som följer av en åldrande befolkning. Allt fler äldre ställer större krav på bostädernas utformning och tillgänglighet.12

Sammanfattningsvis bedömdes det kvarvarande behovet av offentlig finansiering bestå av insatser för kommuner med svaga bostadsmarknader och insatser för att möjliggöra för svaga grupper att eta-

9Ds 2005:39, Bostadsfinansiering. 10Ds 2005:39, Bostadsfinansiering, s. 195. 11Ds 2005:39, Bostadsfinansiering, s. 198f. 12Ds 2005:39, Bostadsfinansiering s. 140.

blera sig på bostadsmarknaden. Behovet av finansiering för insatser i kommuner med svaga bostadsmarknader motiverades med att dessa inte bedömdes ha förutsättningar att själva finansiera de nödvändiga anpassningsåtgärderna i bostadsbeståndet för en minskande och åldrande befolkning. Problembeskrivningen ligger väl i linje med vår utrednings uppdrag och slutsatsen avseende finansieringsbehovet återges nedan.

En reformering av bostadsfinansieringen måste utgå från ett perspektiv med en låg inflation och stabila inflationsförväntningar i enlighet med Riksbankens penningpolitiska mål, dvs. en årlig inflation på omkring två procent. Bostadsfinansiering under hög inflation har vi stora erfarenheter av, erfarenheter som är lätta att använda om förutsättningarna skulle ändra sig. Under senare år har de regionala klyftorna i Sverige ökat med på ena sidan några få växande regioner men med en stor befolkning och på andra sidan många krympande regioner med det stora flertalet av Sveriges kommuner med minskande befolkning. Produktionsförutsättningarna för egnahem och bostadsrätter i tillväxtregionerna är som nämnts helt beroende av samhällsekonomin i sin helhet, och påverkas inte av traditionell sektorpolitik. Men en bostadsfinansiering, i princip utan produktionssubventioner för sådana bostäder i tillväxtorter, behöver kompletteras med åtgärder för att hjälpa de grupper som inte klarar marknadens villkor, i första hand dem som inte av egen kraft kan etablera sig på bostadsmarknaden. För orter med en minskande befolkning och svag kommunal ekonomi är dock problembilden en helt annan. Bostadsbeståndet behöver anpassas till de förutsättningar som ges av folkmängd och åldersfördelning. Sådana anpassningar har de svagare kommunerna svårt att finansiera själva. Föreställningen att det på 2000-talet skulle finnas förutsättningar för en sammanhållen nationell bostadspolitik ter sig i detta perspektiv ogrundad.13

3.2.4. Erfarenheterna från 1990-talets finanskris

Fram till början av 1990-talet ansågs investeringar och belåning av bostadshus vara mera riskfritt än andra typer av investeringar och belåning. Detta var i och för sig inte märkligt eftersom bostäderna sedan 1940-talet kunde uppvisa låga, närmast negligerbara förlustsiffror. Det var egentligen bara egnahemsbelåning i glesbygd som bedömdes förenat med risk. När förlusterna kom med början år 1991 innebar det ett hårdhänt uppvaknande för hela bostadssektorn och inte minst för kreditgivarna. Det visade sig att praktiskt taget

13Ds 2005:39, Bostadsfinansiering, s. 199f.

allt som byggts 1985–1993 var överbelånat i förhållande till marknadsvärden och ekonomisk avkastning. Förlusterna på 1990-talet avsåg just bostäderna som byggts 1985–1993. Det stora bostadsbyggandet dessa år hade genererat en rekordutlåning från kreditinstituten men kom också att generera rekordförluster. Förluster drabbade inte bara långivarna utan även i hög grad fastighetsägarna.14

Enligt en ESO rapport som publicerades i departementsserien 2002 uppgick statens förluster till 100 miljarder kronor, att jämföra med de 400 miljarder kronor som staten enligt rapporten hade investerat i bostadsbyggande. Enligt rapporten berodde förlusterna på att ingen riskbedömning hade gjorts i samband med finansieringsbesluten. Det tydligaste systemfelet i den tidigare statliga finansieringsordningen var att kreditriskerna togs av andra än de som beslutade om investeringarna.15

Den geografiska snedfördelningen av bostadsbyggandet åren 1985– 1993 och de förluster som senare uppstod visar att det fanns tydliga systemfel i den ordning som då gällde. Långivarna, staten och kreditinstituten, prövade inte själva riskerna i långivningen. Det fanns ingen prövning av marknadsrisker och återbetalningsförmåga. Långsiktiga finansieringskalkyler existerade inte. Långivningen anknöt inte till marknadsvärden utan till produktionskostnader.16

Rapportförfattaren menade att de centrala lärdomarna var att finansieringssystem för bostäder måste vara långsiktiga och att kalkyler för investeringsbeslut bör beakta framtida marknads-, ränte- och kostnadsrisker. Alla risktagare, dvs. fastighetsägare, långivare och borgensmän, måste själva pröva riskerna. Kreditprövning av låntagare och belåningsobjekt måste ske individuellt. Behovet av eget kapital för olika ägarkategorier ska svara mot kalkylerade risker i fråga om marknad, ränta och kostnad. Lånevillkor bör utformas med beaktande av kreditriskerna också i fråga om amortering. Om staten ska lyfta av risker från fastighetsägare eller långivare måste risken kostnadsbedömas och prissättas av staten själv. För att få rimliga riskkostnader bör fastighetsägaren och långivaren ha ett självriskincitament. Staten som finansiär och garant gentemot kommunerna måste ha en samlad överblick över sina åtaganden

14Ds 2002:9, Staten fick Svarte Petter – en ESO-rapport om bostadsfinansieringen 1985– 1999, s. 21. 15Ds 2002:9, s. 73. 16Ds 2002:9, s. 12.

inom bostadssektorn. En sådan genomgång behöver förnyas årligen. Planeringen av bostadsförsörjningen måste ske i regionala bostadsmarknader och inte bara i de enskilda kommunerna. Kommuner och kreditgivare behöver ha ett aktuellt och brett underlag för sin planering.17

3.3. Kommunens verktyg för att säkerställa bostadsförsörjningen

Det finns politiska ställningstaganden om att det är kommunerna som utifrån de lokala förutsättningarna bäst kan säkerställa en fungerande bostadsförsörjning. Kommunen kan påverka bostadsmarknaden genom markpolitik och tillämpningen av kommunens planmonopol och genom planering och åtgärder för bostadsförsörjningen. Nedan redogör vi för de verktyg som kommuner förfogar över i det arbetet.

3.3.1. Bostadsförsörjningslagen

Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) ska varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.

Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunerna besluta om riktlinjer för bostadsförsörjningen. Riktlinjerna ska innehålla kommunens mål för bostadsbyggandet och utvecklingen av bostadsbeståndet. Uppgifterna i riktlinjerna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. Enligt 4 § bostadsförsörjningslagen ska kommunen vid planeringen av bostadsförsörjningen samråda med berörda kommuner och ge länsstyrelsen, aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig.

17Ds 2002:9, s. 65.

Kommunens mål kan exempelvis återspegla kommunens intentioner om hur bostadsbeståndet i sin helhet ska utvecklas avseende såväl volym som standard i beståndet. Ytterligare en aspekt kan vara beståndets sammansättning fördelat på hustyp och upplåtelseform. Bostadsbeståndets utveckling i sin helhet med hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner kan också beaktas. Ett bra utbud av bostäder i varierande boendeformer och i välfungerande boendemiljöer är avgörande för den kommunala bostadsförsörjningen och för kommunens attraktivitet. Attraktiva livs- och boendemiljöer kännetecknas av områden med närhet till bl.a. kommunikationer, service och grönområden. En ekonomiskt hållbar planering innefattar därigenom en väl samordnad planering av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden, vilket bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ekologiskt hållbar planering kan i detta sammanhang handla om att förtäta och integrera bostäder och infrastruktur så att transporter minimeras. Socialt hållbar utveckling handlar bl.a. om att ta hänsyn till alla grupper i samhället. Med särskilda grupper avses de som av olika skäl har svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden. Bostadsförsörjning handlar i grunden om att anpassa beståndet till ändrade förutsättningar. Ändrade förutsättningar kan bestå i att befolkningen ökar eller minskar men det kan även bestå i att den demografiska sammansättningen ändras. En kommuns arbete med bostadsförsörjningen är särskilt angeläget vid stora förändringar t.ex. i tillväxtregioner med stor inflyttning. Samtidigt är det lika angeläget för kommuner med vikande befolkningsunderlag eller med andra förändringar i befolkningsstrukturen, att hantera eller planera för dessa förhållanden i sitt arbete med bostadsförsörjningen. Även små kommuner måste arbeta med bostadsförsörjning utifrån sina förutsättningar, genom att utarbeta tydliga mål för hur kommunen vill att bostadsbeståndet ska anpassas och utvecklas.18

För att utarbeta mål för bostadsbyggande krävs ett visst utredningsunderlag. Detta underlag kan t.ex. avse statistik över befolkningsutvecklingen, demografisk utveckling, en behovs- och marknadsanalys av efterfrågan på bostäder, bedömning av bostadsmarknadens långsiktiga behov, en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper, marknadsförutsättningar etc. Kommunen kan även föra en

18Prop. 2012/13:178, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 15f.

dialog med byggherrar för att få en tydlig bild av vad det finns för önskemål om exploatering. Det kan även finnas behov hos kommunerna att föra en dialog med länsstyrelser, den aktör med ansvar för regionalt tillväxtarbete i respektive län och andra regionala organ för att få fram ett ändamålsenligt utredningsunderlag till grund för planeringen. De flesta kommuner har ett markinnehav vilket också är ett viktigt instrument för bostadsförsörjningen.19

Länsstyrelsen ska lämna råd, information och underlag om kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. Länsstyrelsen ska också uppmärksamma kommuner på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd.

Enligt förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska länsstyrelserna analysera bostadsmarknaden i länet. Varje år producerar länsstyrelserna en regional analys över bostadsmarknaden i länet, där frågor kring bostadsbyggande, befolkningsförändringar och tillgång till bostäder diskuteras för länet som helhet. Analysen syftar bland annat till att ge kommunerna ett regionalt underlag för deras arbete med boendeplaneringen. Det ingår vidare i länsstyrelsens roll att bidra med statistik, prognoser och annat underlag och att vara ett metodstöd för kommunerna i deras arbete med bostadsfrågor. Länsstyrelsen har därutöver en möjlighet att stödja kommuner genom att peka på sambanden mellan översiktsplaneringen och boendefrågorna och utifrån erfarenheter från andra kommuner, ge råd om hur boendefrågorna kan omsättas i konkreta ställningstaganden i en översiktsplan.20

3.3.1.1 Bostadsförmedling

Enligt 3 och 4 §§ lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska kommunen anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling ska de anordna sådan. Regeringen kan förelägga en kommun att anordna förmedling.

19Prop. 2012/13:178, s. 17. 20Prop. 2012/13:178, s. 16–19.

En kommun, som driver bostadsförmedling, har rätt att göra den skillnad mellan olika bostadssökande som kan hänföras till deras större eller mindre behov av bostad.

3.3.2. Bostäder för de svagaste hushållen

De ekonomiskt svagaste i samhället kan ha rätt till bistånd i form av försörjningsstöd.21 Sådant bistånd täcker även kostnaderna för boende. För hushåll som inte har rätt till försörjningsstöd finns inkomstprövade bostadsbidrag som beskrivs senare i detta kapitel.

För att bistå personer som av olika skäl inte blir godkända som hyresgäster på den ordinarie bostadsmarknaden behöver kommunen dock även tillgång till bostäder. Oavsett vilken aktör kommunen samverkar med om detta krävs normalt garantier från kommunen.

Kommunernas samlade utbud av boendelösningar för personer som inte själva kan skaffa sig en bostad kallas den sekundära bostadsmarknaden. Själva uthyrningen betecknas dock som sociala hyreskontrakt, kommunkontrakt eller övergångskontrakt.22 Vanligtvis rör det sig om andrahandskontrakt där boendet är förenat med tillsyn eller särskilda villkor. Socialtjänsten eller ett annat kommunalt organ hyr lägenheter, oftast av ett allmännyttigt bostadsbolag, som sedan hyrs ut i andra hand till bostadslösa personer. Målet är att andrahandshyresgästen ska ta över lägenheten och få ett vanligt hyreskontrakt. På så sätt kan denna bostadslösning öppna vägen till den ordinarie lägenhetsmarknaden.23

Åren 2008–2013 har antalet kommuner som använder sociala hyreskontrakt ökat från 205 till 260, och antalet andrahandskontrakt har ökat från 11 700 till 16 386, dvs. en ökning med cirka 45 procent. Det förekommer andrahandskontrakt även i kommuner som inte har underskott på bostäder. Det finns enligt Boverket ett tydligt samband mellan antalet personer som bor i kommunen och förekomsten av sociala hyreskontrakt. Ett sådant samband hade Boverket inte sett vid tidigare mätningar. Sammantaget menar Boverket att den totala ökningen av andrahandslägenheter i landet som helhet, ökat samband mellan befolkningen och antal andra-

21 Se 4 kap.1 och 3 §§socialtjänstlagen och 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937). 22 Boverket 2014:36, Uppföljning av den sekundära bostadsmarknaden 2013, s. 11. 23 Boverket 2014:36, s. 7f.

handslägenheter, samt utjämningen mellan kommuner är en indikation på att kommunerna använder andrahandskontrakt som ett accepterat instrument för att lösa de bostadsbehov som finns på en bostadsmarknad med bostadsbrist och ökad konkurrens.

Det Boverket beskriver visar att den sekundära bostadsmarknaden och de sociala hyreskontrakten har blivit en del av bostadsmarknadens gängse funktionssätt. Den sekundära bostadsmarknaden breddas också på andra sätt med nya avtalsvarianter.24

Enligt Socialstyrelsen är det en bred grupp av personer som bor inom den sekundära bostadsmarknaden, alltifrån personer med missbruk som har fått ett socialt kontrakt inkluderat i en behandlingsplan, till barnfamiljer med nyligen erhållet uppehållstillstånd men utan tidigare boendereferenser. Många av dessa personer skulle ha befunnit sig på den ordinarie bostads-marknaden om det funnits tillräckligt med hyreslägenheter. Det gäller dock inte alla eftersom det finns en grupp som enligt Socialstyrelsen alltid har haft svårt att komma in på bostadsmarknaden.25

3.3.3. Bostadsanpassningsbidrag

Enligt 4 § lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. lämnas bostadsanpassningsbidrag till enskild person som äger en bostad för permanent bruk eller som innehar en sådan bostad med hyres- eller bostadsrätt. Det är kommunen som enligt lagen beslutar om bostadsanpassningsbidrag. Boverket utövar tillsyn över kommunernas hantering.

Med bostadsanpassningsbidrag kan anpassningar av boendet som är nödvändiga för det dagliga livet finansieras. Bostadsanpassningsbidrag lämnas för åtgärder för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till den bostad som ska anpassas. Till exempel kan trösklar tas bort, badkaret bytas ut mot en dusch eller så kan det ordnas en ramp vid entrén. Bidrag lämnas endast om åtgärderna är nödvändiga för att bostaden ska vara ändamålsenlig som bostad för den funktionshindrade.

24 Boverket 2014:36, s. 33f. 25 Socialstyrelsen, Den sekundära bostadsmarknaden, 2015, s. 13.

3.3.4. Kommunala garantier

En kommunal hyresgaranti är ett borgensåtagande av en kommun för att garantera en hyresgästs skyldighet att betala hyran. Det finns i princip tre olika typer av garantier. Garantier kopplade till kommunens skyldigheter enligt socialtjänstlagen (2001:453). Garantier som möjliggör boende för personer som har ekonomiska förutsättningar att betala hyran men av andra anledningar inte får tillträde till bostadsmarknaden och som under vissa förutsättningar berättigar kommunen till ett statligt bidrag enligt förordningen om statligt stöd för kommunala hyresgarantier (2007:623) och slutligen en vid befogenhet för kommuner att stödja enskildas bostadsförsörjning enligt lagen om vissa kommunala befogenheter.

Under 2013 uppgick de beviljade bidragen för kommunala hyresgarantier till 805 000 kronor, vilket motsvarar 161 utfärdade hyresgarantier. Närmare 30 kommuner använde sig av hyresgarantier 2014.26

3.3.5. Allmännyttig bostadsverksamhet

Fram till 1993 definierades begreppet allmännyttiga bostadsföretag i regelverket för de stöd som utgick till bostadsbyggande. När dessa stödsystem togs bort fanns inte längre någon definition. 1997 konstaterade en statlig utredning att de kommunala bostadsföretagens utmaning låg i att förena en långsiktigt hållbar ekonomi med ett bostadssocialt ansvar och en vision om det goda boendet.27 Den utmaningen kvarstår även 2015.

År 2002 infördes för första gången en lag (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag och begreppet definierades. De bostadsföretag som av staten skulle få godkännas som allmännyttiga skulle uppfylla två villkor. För det första skulle företaget drivas utan vinstsyfte och för det andra skulle dess verksamhet huvudsakligen bestå av att förvalta hyresbostäder.28

26 Budgetpropositionen 2014/15:1 utgiftsområde 18, s. 31. 27SOU 1997:81 s. 26. För en redogörelse för hur bolagens roll har förändrats se exempelvis SOU 1997:81 s. 29–33. 28 Nyttan med Allmännyttan, Utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagens roll och ansvar, Boverket 2008, s. 15.

År 2011 trädde lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen) i kraft. I samband med ikraftträdandet upphävdes 2002 års lag om allmännyttiga bostadsföretag. I 2011 års lag finns en definition av vad som är ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. I den definitionen ingår dock inte de övriga kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i förvaltnings- eller stiftelseform eller sådan verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform men som inte uppfyller allbolagens definition på ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag.

Allbolagen har dock inte inskränkt kommunernas befogenhet att bedriva annan bostadsverksamhet eller förändrat de kommunalrättsliga förutsättningarna för sådan bostadsverksamhet.29

Vårt uppdrag rör kommunernas förutsättningar att bidra till att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Vi är alltså inte begränsade till de verksamheter som omfattas av allbolagen. Vi väljer därför att använda begreppet kommunala bostadsverksamheter som ett samlingsbegrepp för sådan bostadsverksamhet som kontrolleras av en svensk kommun. Begreppet kommunal bostadsverksamhet omfattar kommunala verksamhetsstiftelser som bedrivs för bostadsändamål, bostadsverksamhet som drivs av en kommunal nämnd, och bostadsverksamhet som bedrivs i bolagsform (där merparten omfattas av allbolagen). När vi refererar till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag avser vi sådan kommunal bostadsverksamhet som omfattas av allbolagen och med kommunala bostadsföretag avser vi kommunal bostadsverksamhet som inte bedrivs av en kommunal nämnd.

Statistiska centralbyrån (SCB) redovisar statistik avseende allmännyttans fastighetsinnehav. I statistiken redovisas såväl allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som sådan kommunal bostadsverksamhet som tidigare räknades som allmännyttiga bostadsföretag som allmännyttan.30 Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) har också många medlemmar som inte utgör allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Allbolagen avser därmed merparten men långt ifrån all bostadsverksamhet som kontrolleras av kommunerna. Statistiken från SCB kan därför förväntas ge en

29 Se prop. 2009/10:185, s. 41f. 30 SCB definierade 2014 allmännyttiga bostadsföretag som ett aktiebolag eller en stiftelse som till större delen ägs/styrs av en kommun. Se exempelvis Sveriges officiella statistik, BO 39 SM 1401, Hyror i bostadslägenheter 2013, s. 36.

god bild av de kommunala bostadsverksamheternas ställning på marknaden. Enligt SCB utgjordes i december 2013 omkring hälften (786 000) av hyresrätterna i Sverige av allmännyttiga lägenheter. Av dessa finns de flesta (cirka 751 000) i flerbostadshus. De flesta av landets 290 kommuner har en eller flera allmännyttiga bostadsverksamheter. I 13 kommuner saknas det däremot en kommunal bostadsverksamhet. Dessa är Danderyd, Borgholm, Grästorp, Hjo, Lomma, Markaryd, Nacka, Salem, Täby, Vaxholm, Valdemarsvik, Åtvidaberg och Staffanstorp.31

3.3.5.1 Lagen ( 2010:879 ) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedrivas i allmännyttigt syfte vilket bland annat kommer till uttryck genom att verksamheten huvudsakligen ska bestå i förvaltning av hyresfastigheter, att hyresgästerna ska erbjudas möjlighet till boendeinflytande och att rätten till värdeöverföring, exempelvis vinstutdelning till kommunen, är begränsad enligt 3–5 §§ lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen). Enligt 2 § första stycket allbolagen ska de kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolagen bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Bestämmelsen undantar verksamheterna från reglerna i 2 kap. 7 § kommunallagen om förbud för kommuner mot att driva företag i vinstsyfte och 8 kap. 3 c § kommunallagen om självkostnadsprincipen.

Vår tolkning av begreppet affärsmässiga principer utvecklar vi i kapitel 8 eftersom det har central betydelse för våra överväganden.

Enligt 2 § andra stycket allbolagen hindrar affärsmässiga principer inte stöd som;

1. har godkänts av Europeiska kommissionen, eller

2. har lämnats enligt sådana förordningar som Europeiska kom-

missionen beslutat enligt artikel 108.4 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eller

31 Boverket 2014:6, De allmännyttiga bostadsföretagens utveckling och roll på bostadsmarknaden 2012–2013. s. 19.

3. har lämnats enligt villkor för stöd som har fastställts av Euro-

peiska kommissionen och som anses förenligt med den gemensamma marknaden samt är undantaget från kravet på anmälan i artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

De EU-rättsliga förutsättningarna för olika former av statligt stöd behandlar vi i kapitel 5. Några sådana kommunala stöd har dock hittills inte anmälts till eller rapporterats till Europeiska kommissionen.

Det övergripande allmännyttiga syftet för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster.32

Av förarbetena till lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag framgår att regeringen anser att det allmännyttiga syftet bör kunna förenas med det affärsmässiga intresset. Regeringen framhåller dock att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lönsamma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare. Ansvaret för bostadsförsörjningen kan aldrig övergå från kommunen till bolaget.33

Ett exempel på socialt ansvar är att kommunerna i större utsträckning har ett regelbundet samarbete med allmännyttan än med privata fastighetsägare när det gäller att få fram sociala kontrakt.

32Prop. 2009/10:185, s. 40. 33Prop. 2009/10:185, s. 42.

1 Boverket, Uppföljning av den sekundära bostadsmarknaden 2013, 2014, s. 27.

3.4. Allmän kommunal befogenhet och stöd till bostadsförsörjningsändamål

Vår bedömning: Bostadsverksamhet inklusive stödgivning till

marknadskompletterande bostadsverksamhet är ett sådant allmänt intresse som kommunerna har befogenhet att ägna sig åt enligt 2 kap. 1 § kommunallagen.

Utöver kommunernas särskilt reglerade ansvar enligt bostadsförsörjningslagen och socialtjänstlagen har kommunerna även en allmän befogenhet att engagera sig på bostadsområdet.

Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Kommunerna ska inte bedriva sådan näringsverksamhet som är förbehållet det egentliga näringslivet. Kommuner får dock enligt 2 kap. 7 § kommunallagen driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna.

Kommuner får enligt 2 kap. 8 § första meningen kommunallagen allmänt främja näringslivet i kommunen. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får enligt 2 kap. 8 § andra meningen kommunallagen lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.

3.4.1. Kommunallagens förbud mot individuellt stöd till näringslivet

3.4.1.1 Bakgrund

Förbudet mot individuellt riktat stöd till näringslivet har sin bakgrund i avgränsningen av kommunernas befogenhet. Enligt förarbeten till den tidigare gällande kommunallagen avsåg förbudet mot stöd till företag – som följde av rättspraxis – att komma till rätta med problemet att kommuner hade tävlat om företagsetableringar genom att bjuda över varandra med förmåner av olika slag. Det hade rört sig om allt från gynnande i form av för företaget förmånliga infrastrukturinvesteringar till kontanta bidrag.

Under senare år har det blivit allt vanligare, att kommuner – utan att det aktuella läget på arbetsmarknaden påkallar det – i syfte att draga till sig industriföretag eller för att förmå sådana att avstå från planerad bortflyttning lämna företagen subventioner i form av kontanta flyttningsbidrag, bekostande av vägar, vatten- och avloppsledningar m. m. Praxis intager numera en restriktiv ståndpunkt till åtgärder av dylikt slag.34

Samma kommitté behandlade även frågan om kommunernas möjligheter att lämna bostadssubventioner i särskild ordning och föreslog att detta även skulle vara möjligt utanför de då tydligt definierade kommunala uppgifterna att säkerställa bostäder för inkomstsvaga och att medverka vid statlig stödgivning. Ställningstagandet motiverades med det starka allmänintresset av goda bostäder. Kommittén uttryckte att det var angeläget att åtgärderna inte enbart kom vissa kommuninvånare till del vilket skulle bli fallet om enbart vissa företag kunde komma ifråga för åtgärderna. Kommittén övervägde om dessa subventioner skulle underställas statlig myndighetsprövning men kom fram till att det skulle vara tillräckligt att kommunerna följde principer för stödgivningen som de själva kunde fastställa och som skulle förhindra godtyckliga beslut.35

Kommittén har där bl. a. betonat, att ett kommunalt understödsbeslut icke får innebära ett obehörigt gynnande av viss eller vissa kommunmedlemmar i jämförelse med de övriga. Iakttagandet av denna grundläggande förutsättning för kommunal understödsgivning är av särskild vikt i fråga om bostadssubventionerna med hänsyn till den stora om-

34SOU 1947:53, s. 78. 35SOU 1947:53, s. 81.

fattning verksamheten på detta område kan komma att få i vissa kommuner och till subventionernas ekonomiska betydelse för kommunmedlemmarna. Understödsgivningen måste därför präglas av planmässighet och objektivitet. Ett subventionsbeslut får icke ha karaktären av ett godtyckligt tillgodoseende av viss eller vissa kommunmedlemmars behov med bortseende från om motsvarande behov förefinnes hos andra kommunmedlemmar.36

3.4.1.2 2 kap. 8 § kommunallagen

Bestämmelsen i 2 kap. 8 § kommunallagen infördes 1991 men baseras på tidigare förarbetsuttalanden och en omfattande rättspraxis.37 Den praxis som förbudet bygger på har avsett många olika former av stöd. Det finns dock ingen klar definition av själva begreppet stöd. Frågan om stöd i kommunallagens mening har utgått har varit en del av en prövning av om åtgärden vidtagits i allmänt intresse eller av om åtgärden ankommit på annan, exempelvis staten. Begreppet stödet har alltså ingen självständig betydelse utan används vid bedömningen av den kommunala befogenhetens gränser. Ytterligare en aspekt på begreppet stöd i kommunallagen är dess koppling till den kommunalrättsliga likställighetsprincipen som innebär att alla kommunmedborgare ska behandlas lika.

Den befogenhet att ge individuellt stöd till näringslivet som fanns enligt tidigare rättspraxis inskränktes i samband med att 2 kap. 8 § kommunallagen infördes. Begränsningen gjordes genom att det tidigare gällande undantagsrekvisitet särskilda grunder, som hade tillämpats i rättspraxis, i lagtexten byttes ut mot rekvisitet synnerliga skäl. I förarbetena nämns dock inte något om att någon förändring av själva begreppet stöd var avsedd. Det var alltså enbart fråga om en ökad restriktivitet i förhållande till när undantag från förbudet mot stöd till enskild näringsverksamhet kunde medges.38

Enligt förarbetena får ekonomiskt stöd till enskilda bara lämnas om det är av allmänt intresse att så sker. Ett allmänt intresse är dock inte alltid tillräckligt eftersom det har ansetts vara en statlig angelägenhet att åstadkomma en ändamålsenlig lokalisering av

36SOU 1947:53, s. 83. 37 Lindquist, 2011, Kommunala befogenheter en redogörelse för kommuners och landstings allmänna befogenheter enligt lag och rättspraxis, s. 363. 38Prop. 1990/91:117, s. 153.

näringslivet eftersom riksintressen har betydelse. Det klargjordes dock att kommunala åtgärder kan tillåtas om det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde. Denna kompetensgrund beskrevs som särskilt betydelsefull i glesbygdsområden där exempelvis livsmedelsaffärer och bensinstationer blev allt färre. Kommunen har följaktligen rätt att stödja enskilda näringsidkare om den kommersiella servicenivån till hushållen sjunker under en viss minimistandard. Det närmare innehållet i undantagskriteriet synnerliga skäl överlämnades dock till rättspraxis.39

I rättspraxis har den allmänna nyttan av stödet vägts mot den enskilda förmånen. Ett exempel på när ett stöds allmännytta vägde tyngre än förmånen var förlusttäckningsbidrag till ett privatägt aktiebolag som utförde insamling och annan hantering av returpapper.40 Ett exempel på motsatsen är Regeringsrättens avgörande om att en kommunal borgen till förmån för en livsmedelshandlare för att denne skulle uppföra en affärslokal i ett mindre samhälle stred mot kommunens befogenhet.41

När en domstol haft att ta ställning till om ett visst stöd varit kompetensenligt har den haft att ta ställning till om stödet varit av allmänt intresse. Hur fördelaktigt ett visst stöd har varit är snarare en proportionalitetsbedömning än någon bedömning av stödets konkurrenspåverkan. Det står alltså klart att stödbegreppet i kommunallagen inte är formbundet och avser mer än kontanta bidrag. Även senare tids rättsfall har gällt frågor såsom förmånliga kommunala borgensåtaganden och prissättning av viss mark under marknadsvärdet samt värdet av ett servitut som ett företag erhöll utan motprestation.42

I betänkandet Kommunal kompetens i utveckling uttalades att bestämmelserna i 2 kap. 8 § kommunallagen om stöd till näringsverksamhet var förenliga med EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd och att det inte fanns något behov av att anpassa bestämmelserna. Undantagsmöjligheterna bedömdes då sammantaget mer generösa inom EU-rätten än i 2 kap. 8 § kommunallagen och dess rekvisit synnerliga skäl.43 Regeringen delade utredningens bedömning.44

39Prop. 1990/91:117, s. 152f. Se även RÅ 1968 K 726, RÅ 1968 K 728. 40RÅ 1990 ref. 96. 41 RÅ 1970 C 260. 42RÅ 2010 ref. 119 och Kammarrättens i Göteborg dom den 24 april 2015 i mål nr 1137-14. 43SOU 2007:72 s. 249 ff.

3.4.2. Tidigare speciallagstiftning om kommunal befogenhet att betala ut stöd för bostadsförsörjningsändamål

På bostadsområdet beslutades 1947 en särskild lag (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. Enligt den lagen fick en kommun om den så fann påkallat för att främja bostadsförsörjningen inom kommunen eller område, i vilket kommunen ingick och som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende, ställa medel till förfogande att enligt de grunder och i den ordning, som kommunen bestämt, användas till åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes kostnader för anskaffande eller innehav av en fullvärdig bostad. 1993 avskaffades dock den lagstiftningen med motiveringen att stöd till företag inte var önskvärt.45

Möjligheten till stöd till enskilda hushåll bibehölls och återfinns i lagen (2009:47)om vissa kommunala befogenheter.

Regeringsrätten har funnit att avskaffandet av 1947 års lag inte inskränkte kommunernas allmänna befogenheter enligt kommunallagen. Möjligheten till kommunalt stöd följer alltså numera i likhet med den situation som beskrevs av 1947 års ovan nämnda kommitté av de allmänna befogenhetsbestämmelserna i kommunallagen.46

3.4.3. Förutsättningar för stöd till kommunala bostadsbolag och stiftelser efter 1993

Bostadsutskottet gjorde följande uttalande om kommunernas befogenheter med anledning av att 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes.

Som anförs i propositionen innebär detta att stöd till fastighetsägare efter upphävandet av 1947 års bostadsförsörjningslag inte får lämnas i vidare mån än vad som följer av kommunallagens bestämmelser. Av den grundläggande bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om kommunernas allmänna kompetens följer att kommunerna själva får ta hand om en angelägenhet om det är av allmänt intresse att så sker. Bl.a. med avseende på det grundläggande ansvaret kommunerna förut-

44Prop. 2008/09:21 s. 51 ff. 45Prop. 1992/93:242. 46RÅ 1997 ref. 47.

satts ha i fråga om bostadsförsörjningen har den kommunala kompetensen ansetts vara omfattande på området. Det får sålunda anses vara kompetensenligt för en kommun att skapa och driva bostadsföretag m.m. Enligt utskottets uppfattning följer att kommunerna även fortsättningsvis måste anses ha möjlighet att på olika sätt stödja kommunala bostadsföretag oavsett om företagen drivs som aktiebolag, stiftelser eller i annan företagsform.47

Regeringsrätten har senare också konstaterat att 1993 års ändringar av kommunernas kompetens på bostadsförsörjningsområdet inte påverkade möjligheten att stödja kommunens egna bolag eller stiftelser.48 Enligt Regeringsrätten var bostadsförsörjningen en sådan angelägenhet av allmänt intresse som faller inom ramen för kommunernas kompetens enligt 2 kap. 1 § kommunallagen. Regeringsrätten förklarade också att en verksamhet som innefattar upplåtelse i en egen fastighet av bostäder åt kommunmedlemmar är en sådan näringsverksamhet som, under förutsättning att den bedrivs utan vinstsyfte, är tillåten enligt 2 kap. 7 § kommunallagen. En verksamhet som bedrevs på ett sätt som tryggade kommunens inflytande över verksamheten skulle enligt Regeringsrätten likställas med en verksamhet som bedrevs direkt av kommunen. Det innebar att kommunen var oförhindrad att stödja en sådan verksamhet eftersom det inte var fråga om stöd till enskild näringsverksamhet enligt 2 kap. 8 § kommunallagen. Att hyresgäster indirekt kunde gynnas stred inte heller mot likställighetsprincipen i kommunallagen.

3.4.4. Äldre praxis om kommunens befogenhet att ge stöd på bostadsområdet

Även om det saknas aktuella kommunalrättsliga avgöranden har de kommunalrättsliga grundläggande principerna inte förändrats. Vi beskriver därför äldre avgöranden som fortfarande kan ha betydelse en kommuns beslut om stöd till privata företag på bostadsområdet. Det bör understrykas att denna rättspraxis i allt väsentligt avspeglar rättsläget före EU-inträdet och att den inte heller tar hänsyn till

47 BoU 1992/93:19 s. 8. 48RÅ 1997 ref. 47.

dagens upphandlingsregler. I doktrin beskrivs dagens rättsläge som oklart.49

Kommuner med stora marktillgångar har ansetts kunna bestämma hur mark fördelas mellan olika kategorier av bostadsföretag och byggherrar. En kommun har ansetts ha befogenhet att gynna kooperativa bostadsföretag.50 En kommun har vidare ansetts oförhindrad att utesluta privata byggmästare från mark i vissa områden eftersom beslutet inte gynnade vissa företagsformer i vidare mån än vad riktlinjerna för bostadspolitiken då medgav. Med riktlinjerna för bostadspolitiken avsågs uttalanden i vissa förarbeten.51

När en kommunal garanti till förmån för HSB ansetts gå utöver vad som varit motiverat för bostadsförsörjningen har det stöd garantin ansetts innebära inte ansetts förenlig med vare sig 1947 års bostadsförsörjningslag som beskrivits ovan eller med kommunens allmänna befogenhet. Det har med andra ord inte funnits ett allmänt intresse som motiverat stödet. I det fallet hade marknadsförutsättningarna för HSB:s bostadsbyggande förändrats i förhållande till förutsättningarna som förelåg när ett gemensamt avtal mellan HSB och kommunens bostadsstiftelse samt två privata byggentreprenörer tecknades om uppförande av ett visst antal bostäder under en längre tidsperiod. När marknadsförhållandena gjorde avtalet mindre attraktivt för HSB ville kommunen överta en del av risken från HSB i syfte att kunna få fortsätta köpa bostadsproduktion från de privata byggbolagen till de framförhandlade priserna som inte längre skulle gälla om HSB drog sig ur affären. Regeringsrätten fann dock att garantiåtagandet inte omfattades av den kommunala befogenheten.52

Att en kommun ingått avtal med en aktör utan att även förhandla med andra aktörer om exploatering av viss mark kan strida mot den kommunala befogenheten men bara om direkttilldelningen gynnat den utvalda avtalsparten.53

49 Lindquist (2011), s. 263. 50 RÅ 1963 I 140. 51 RÅ 1976 Ab 261. 52RÅ 1973 ref. 68. 53 RÅ 1974 A 1696.

3.4.5. Förutsättningarna för stöd till enskilda och till egnahem

Enligt 2 kap. 6 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen) får ekonomiskt stöd lämnas till enskilda hushåll i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad. Kommunen får även ställa säkerhet avseende avtal om hyra av en bostadslägenhet i syfte att enskilda hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

Kommuner har enligt rättspraxis ansetts kunna ge olika typer av stimulanser för småhusbyggande till egnahemsägare.54 Kommunerna har även kunnat vägra sådana förmåner p.g.a. en bostadssocial behovsprövning under förutsättning att prövningen sker efter enhetliga grunder.55

En kommun har även kunnat bestämma bostadstillägget till ett högre belopp för folkpensionärer som bodde i kommunens servicehus än för övriga folkpensionärer i kommunen.56

Bostadsutskottet uttalade bl.a. följande när bestämmelsen om kommunala befogenheter avseende stöd till enskilda hushåll beslutades.

Förslaget i propositionen innebär, att kommunerna genom en särskild lag får möjlighet att lämna stöd till enskilda hushåll för boendet. Genom lagen ges kommunerna rätt att lämna alla former av stöd till de boende som syftar till att sänka enskildas bostadskostnader. Som exempel på sådant stöd kan nämnas kommunal borgen till enskilda för nybyggnad m.m. av bostäder samt bostadsbidrag utöver vad som följer av de regler som fastställs av staten. Det framlagda förslaget ger däremot inget utrymme för att lämna stöd till ägare av hyreshus eller till bostadsrättsföreningar.57

3.5. Kommunsektorns ekonomi

Kommunsektorn är en viktig del av den svenska ekonomin, dels genom den egna produktionen av välfärdstjänster såsom sjukvård, äldreomsorg och skola, dels genom den ökande andelen kommu-

54 RÅ 1952 I 99, RÅ 1954 I 53, RÅ 1955 I 40, RÅ 1957 I 165, RÅ 1960 I 32, RÅ 1967 K 817. 55 RÅ 1973 C 192, RÅ 1974 A 343, RÅ 1977 Ab 145. Se även Lindquist (2011), s. 257 f. 56 RÅ 1985 2:75. 57 BoU 1992/93:19 s. 8.

nalt finansierad produktion i näringslivet. Kommunsektorns utgifter uppgick till cirka 24 procent av bruttonationalprodukten (BNP) 2014. Av den offentliga sektorns utgifter står kommunsektorn för närmare hälften.

Sverige har en lång tradition av kommunalt självstyre. Självstyret regleras ytterst i regeringsformen, där det bl.a. föreskrivs att kommuner sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse samt kommunala angelägenheter reglerade i särskild lagstiftning och att kommuner har beskattningsrätt. I ett internationellt perspektiv är självstyret långtgående. Vidare är en viktig utgångspunkt i samspelet mellan staten och kommunerna den s.k. finansieringsprincipen. Principen innebär att om staten beslutar om åtgärder som direkt påverkar den kommunala sektorns verksamhet ska de ekonomiska effekterna av beslutet neutraliseras genom att nivån på statsbidragen ändras.

Kommuner ansvarar för en betydande del av den offentliga verksamheten i Sverige både genom obligatoriska uppgifter (t.ex. skola, vård och omsorg) och frivilliga uppgifter (såsom verksamheten i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag). Största delen av de kommunala verksamheterna bedrivs i förvaltningsform. Kommuner har dock även möjlighet att bedriva viss verksamhet i andra juridiska former, t.ex. aktiebolag. Nästan alla kommuner bedriver viss affärsverksamhet i bolagsform. Bolagens ekonomiska utveckling har kommit att få en allt större betydelse för kommunsektorns ekonomi. Om man vill följa den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn krävs därför att man också följer utvecklingen i de kommunala företagen. Det finns drygt 1 800 kommun- och landstingsägda företag, varav majoriteten verkar på bostads- eller energimarknaden. Majoriteten av företagen är helägda aktiebolag och många av de delägda företagen ägs tillsammans med andra kommuner eller landsting.

Kommunernas intäkter kommer främst från skatteintäkter, som utgör ungefär två tredjedelar av de totala intäkterna. Skatteintäkterna bestäms av skatteunderlaget och den skattesats som varje kommun beslutar. Den genomsnittliga skattesatsen uppgick 2014 till 31,86 procent. Skillnaden mellan den högsta (34,52 procent) och lägsta (28,89 procent) skattesatsen var 5,63 procent 2013. År 2013 hade nästan 80 procent av kommunerna en sammanlagd kommunal skattesats över den genomsnittliga. Det innebär att mindre

kommuner med färre medborgare och lägre skattebas generellt har ett högre skattetryck. Utöver skatteintäkterna får kommunerna intäkter via avgifter och statliga bidrag såsom specialdestinerade och generella statsbidrag, som tillsammans utgör nästan 25 procent av de totala intäkterna. Avgiftsuttagen begränsas som huvudregel av den s.k. självkostnadsprincipen, vilken innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls.

Det finns ett system för kommunalekonomisk utjämning som syftar till att ge kommunerna förutsättningar att tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av skattekraft (genom inkomstutjämning) och strukturella kostnadsskillnader (genom kostnadsutjämning). Utjämningen sker dels i form av fördelning av det generella statsbidraget till kommunsektorn, dels i form av omfördelning mellan kommuner. Systemet för kommunalekonomisk utjämning består sammantaget av fem olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag, och regleringsbidrag. Kommunernas största kostnad är kostnad för personal.

Befolkningsförändringar och förändringar av antalet invånare i olika åldersklasser medför att verksamheten behöver anpassas vilket också påverkar kostnaderna. Under den senaste tioårsperioden har befolkningen ökat mest i kommungruppen storstäder medan glesbygdskommuner haft den största minskningen. Glesbygdskommuner har generellt en större andel äldre än exempelvis storstäder.

3.5.1. Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i 8 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer, t.ex. kommunala företag. Enligt det s.k. balanskravet, 8 kap. 4 § kommunallagen, ska budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Det kommunala balanskravet anger således den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Om resultatet blir negativt ska det kompenseras med överskott inom tre år, såvida det inte finns synnerliga skäl.

God ekonomisk hushållning innebär att varje kommun har ett ansvar för att ha en långsiktigt hållbar ekonomi. För att en god ekonomisk hushållning ska uppnås bör resultatet för varje enskild kommun ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. En grundläggande princip har sedan länge varit att varje generation ska stå för sina egna kostnader. Ett vanligt förekommande finansiellt mål är att årets resultat ska uppgå till 2 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag. Under den senaste femårsperioden har andelen för kommuner och landsting varierat mellan 1 och 3 procent. Kommunerna har generellt haft en högre genomsnittlig andel jämfört med landstingen eftersom landstingen sammantaget redovisat negativa resultat under tre år medan kommunerna sammantaget redovisat positiva resultat. Den genomsnittligt högsta andelen under den senaste tioårsperioden hade kommungruppen storstäder medan glesbygdskommuner hade det lägsta. Inkluderas de kommunalägda företagen är resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag högre och har uppgått till 2–4 procent under samma period.

3.5.2. Resultatutvecklingen i kommunsektorn

Kommunsektorn som helhet har under senare år redovisat positiva resultat.58 Kommunsektorns resultat före extraordinära poster för 2014 uppgick till 14 miljarder kronor. Kommunerna redovisade tillsammans ett positivt resultat om drygt 15 miljarder kronor, medan landstingen redovisade ett negativt resultat om nästan 2 miljarder kronor. Det genomsnittligt högsta resultatet under den senaste tioårsperioden hade kommungruppen storstäder medan glesbygdskommuner hade det lägsta.

Inkluderas de kommunägda företagen har resultatet generellt sett varit högre. År 2013 uppgick resultatet för kommunkoncernerna till 21 miljarder kronor. Liksom vid redovisningen av endast kommunernas genomsnittliga resultat var det genomsnittliga resultatet under den senaste tioårsperioden för kommunkoncernen

58 Regeringens skrivelse till riksdagen, skr. 2014/15:102, Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

högst i kommungruppen storstäder medan glesbygdskommuner hade det lägsta.

Kommuner har generellt en låg kreditrisk, främst till följd av deras beskattningsrätt. Kommuner och landsting lånar bland annat från privata banker och Kommuninvest i Sverige AB. Kommuninvest är ett kreditmarknadsbolag som ägs och garanteras av svenska kommuner och landsting.

3.5.3. Framtidsutmaningen

Urbaniseringen fortgår och utflyttningen från glesbygden fortsätter. Detta innebär att antalet små kommuner ökar i antal. År 2014 hade 13 kommuner under 5 000 invånare och 2030 beräknas antalet så små kommuner uppgå till 30.59 Det minskande befolkningsunderlaget ställer krav på kommuner att anpassa sina organisationer utifrån de förändrade förhållandena.

Kommuner har en central roll för välfärden genom sitt ansvar för vård, skola och omsorg. Genom bl.a. den demografiska utvecklingen med allt fler äldre så ökar kostnaderna för att upprätthålla servicen. Sveriges kommuner och landsting har konstaterat att om inte statsbidragen höjs kommer kommuner och landsting att vara tvungna att höja skattesatsen med en krona till år 2017 för att utveckla vård, skola och omsorg i samma takt som hittills.60 Detta är endast i det korta perspektivet. I ett längre perspektiv kommer trycket på nya kostnader att bli än starkare. Sveriges kommuner och landstings programberedning för välfärdens finansiering har gjort bedömningen att om välfärden ska finansieras på samma sätt som i dag krävs kommunala skattehöjningar på ungefär 13 kronor fram till 2035.61

59 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, Ansvarskommitténs sekretariatsrapport nr 1, s. 142. 60 SKL:s ekonomirapport 2013 s. 5. 61 SKL:s programberedning för välfärdsfinansiering Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering, 2010 s. 24.

3.6. Kommunen som samhällsbyggare

Kommunerna svarar för den lokala samhällsplaneringen och basservice samt infrastruktur. Enligt plan- och bygglagen (2010:900, PBL) har kommuner ett planmonopol.

Mot bakgrund av de bostadspolitiska målen är det kommunernas uppgift att bedriva en aktiv markpolitik för att främja en effektiv konkurrens och skapa ett varierat utbud som efterfrågas av bostadsmarknadens konsumenter. Planmonopolet och markinnehavet ger kommunerna verktyg för att uppfylla mål för bostadsförsörjningen genom att ge förutsättningar för konkurrens och mångfald i byggandet och boendet.

I sammanhanget bör också nämnas att kommunerna har rättsliga möjligheter att expropriera mark för att ge en kommun möjlighet att förfoga över mark eller annat utrymme som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Ersättningen ska motsvara marknadsvärdet och s.k. intrångsersättning om 25 procent av marknadsvärdet. Vi utvecklar dock inte dessa frågor vidare utan konstaterar bara att även detta är en rättslig möjlighet för det fall kommunerna saknar tillgång till mark som behövs för samhällsbyggnad. I ett visst skede övergår kommunen från en situation där den utövar en offentlig uppgift inom ramen för planmonopolet och börjar påverka marknaden genom att uppställa villkor och sluta avtal som får en direkt marknadspåverkan. Från ett EU-rättsligt perspektiv är det viktigt att avgränsa kommunens myndighetsroll från kommunens roll som utförare, säljare eller köpare på en marknad. De EUrättsliga aspekterna på detta behandlar vi i kapitel 5 men eftersom kommunens verksamhet måste klassificeras enligt ovan för att göra en EU-rättslig bedömning i enlighet med våra direktiv beskriver vi nedan kommunernas arbete med s.k. markanvisningar och exploateringsavtal. Vi ska dock inte utreda plan- och bygglagen och vi behandlar därför inte formerna för samhällsplaneringen mer än vad som krävs för att identifiera skärningspunkten mellan marknaden och de kommunala besluten. Nedan återges plangenomförandeutredningens resonemang om denna skärningspunkt mellan kommunens offentliga roll och åtaganden samt de civilrättsliga avtal som reglerar markexploatering.

Genom planmonopolet har kommunen stora möjligheter att påverka hur bebyggelsen kommer att uppföras, bl.a. när det gäller omfattning och utformning av det som kan byggas. I nästan alla projekt agerar byggherren på marknadsmässiga villkor. För att byggherren ska kunna bedöma om en exploatering är lönsam behöver kommunen och byggherren komma överens. Om kommunen bedömer att en föreslagen lokalisering är lämplig, måste parterna enas om kostnadsfördelningen vid genomförandet av planen. Kostnaderna kan bl.a. avse gator och vägar, parker, vatten och avlopp, energidistribution, kollektivtrafik eller s.k. social infrastruktur, t.ex. skolor och förskolor. Inte sällan är det frågan om komplexa förhandlingar där det kan råda olika uppfattningar mellan parterna om hur olika aspekter bör värderas och finansieras.62

När mark ska bebyggas föregås detta ofta av olika former av genomförandeavtal med kommunen. Nedan redogör vi för exploateringsavtal och markanvisningar. Dessa avtalsformer omfattas sedan den 1 januari 2015 av nya bestämmelser.

3.6.1. Exploateringsavtal

Begreppet exploateringsavtal definieras i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen (2010:900) som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur.

Av den planbeskrivning som en kommuns detaljplan ska innehålla ska det enligt 4 kap. 33 § tredje stycket plan- och bygglagen framgå om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal.

Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen enligt 4 kap. 39 § plan- och bygglagen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter, för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal.

62SOU 2013:34, s. 100f.

Enligt 4 kap. 40 § plan- och bygglagen får ett exploateringsavtal avse en byggherres eller en fastighetsägares åtaganden att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

Enligt 4 kap. 41 § plan- och bygglagen får ett exploateringsavtal inte innehålla ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Ett exploateringsavtal får enligt 4 kap. 42 § plan- och bygglagen inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad.

Syftet med att föra in en beskrivning av exploateringsavtalen i plan- och bygglagen var att skapa en bättre förutsägbarhet och en bättre balans mellan de avtalsslutande parterna. Enligt förarbetena skulle en lagreglering av exploateringsavtalen också syfta till att tydliggöra exploateringsavtalens konsekvenser för tredje man och säkerställa allmänhetens intresse av ökad insyn och offentlighet beträffande avtalens villkor och utformning.63

Ett exploateringsavtal kan, beroende på hur det är utformat, innebära att det krävs upphandling enligt reglerna om offentlig upphandling. Köp av fastigheter och hyra omfattas inte av kravet på upphandling. Upphandling kan krävas om det exempelvis finns krav från kommunen om att köparen ska uppföra olika former av specialanpassade lokaler.64

3.6.2. Markanvisningar

Enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar är en markanvisning en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en

63Prop. 2013/14:126, En enklare planprocess, s. 162f. 64SOU 2012:91 s. 244ff.

begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.

Ensamrätten att förhandla med kommunen innebär att en byggherre får bättre förutsättningar att bedöma om kommunen kommer att skapa förutsättningar för projektet och därmed större möjlighet att avsätta resurser för projektet. Själva överlåtelsen av marken sker normalt genom ett avtal när detaljplanen antagits. Markanvisningsavtal kan innehålla krav på att exploatören ska tillhandahålla bostäder med viss upplåtelseform eller använda vissa arkitekter.65

Syftet med ett krav på riktlinjer för markanvisningar är i likhet med syftet med att reglera exploateringsavtalen att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. Eftersom förutsättningarna för markförsäljning och byggande skiljer sig åt mellan olika kommuner bedömdes det inte finnas skäl att reglera riktlinjernas innehåll och upplägg i detalj. Enligt förarbetena till lagen bör riktlinjerna innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Regeringen ansåg att markanvisningar bör definieras så att alla överenskommelser mellan en kommun och en byggherre, som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av kommunal mark för bebyggande, omfattas av definitionen. Regeringen ansåg vidare att Boverket skulle ges ett samordnande ansvar för att vägleda kommunernas arbete med att ta fram och anta riktlinjer för markanvisningar.66

3.7. Statens roll

Enligt våra direktiv är det kommunernas förutsättningar att säkerställa bostadsförsörjningen som vi utreder. Det innebär att vi inte

65 Statskontoret 2012:25, Mark, bostadsbyggande och konkurrens – en granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, s. 30. 66Prop. 2013/14:126, s. 231.

ska utreda statens verktyg. Däremot måste vissa statliga insatser beskrivas eftersom de direkt påverkar kommunernas förutsättningar. Generella verktyg som skattelagstiftningen och dess undantag beskrivs inte. Hyreslagstiftningen beskrivs i syfte att förstå marknadens funktionssätt och för att identifiera eventuella hinder i nationell rätt för olika typer av stöd. Nedan behandlar vi statliga konsumentinriktade stöd samt ger en summarisk beskrivning av vissa stöd som Boverket administrerar.

3.7.1. Stödformer för konsumenter

Enligt våra direktiv ska vi undersöka möjligheterna att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och brukare och som innebär att de kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Nedan beskriver vi därför systemen för bostadsbidrag och bostadstillägg. Som ovan konstaterats finns det dock ingen reglering utöver kommunallagens generella principer som begränsar kommunernas möjligheter att ge kompletterande stöd till enskilda för deras bostadsförsörjning.

3.7.1.1 Bostadsbidrag

En viktig del i bostadspolitiken har varit bostadsbidrag. Bostadsbidragen har vuxit fram genom ett antal politiska reformer sedan mitten av 1930-talet. Bostadsbidraget infördes för att ge skydd när hyran var för hög i förhållande till inkomsten. De svenska hushållen skulle ges möjlighet att efterfråga bostad efter behov och inte enbart efter betalningsförmåga. Framför allt har målet varit att stärka de svaga hushållens bärkraft. Under 1990-talets första hälft ökade kostnaderna för bostadsbidragen. Det berodde dels på skattereformen 1990, dels på att välfärdsambitionerna höjdes genom att bostadsbidragen även skulle gälla för nyproduktion. År 1997 ändrades reglerna för bostadsbidrag. Regeländringen gjordes för att bryta kostnadsutvecklingen. Antalet bidragsberättigade hushåll sjönk därefter drastiskt. När Boverket analyserade effekterna

av regelförändringen konstaterades att ekonomiskt utsatta familjer hade fått det svårare att bo bra till en rimlig kostnad.67

Barnfamiljer, pensionärer och unga (som fyllt 18 år men inte 29 år) kan ha rätt till bostadsbidrag. Bostadsbidragets syfte är, bland annat, att även barn i familjer med svag ekonomi och hög försörjningsbörda ska kunna få möjlighet att bo i goda bostäder. Bostadsbidragets storlek bestäms av antalet barn, bostadskostnaden, bostadens storlek och den bidragsgrundande inkomsten samt av hur inkomsten fördelas mellan samboende föräldrar.

Ensamstående kan få bidrag om inkomsten inte överstiger 86 720 kronor per år. Makar och sambor kan få bidrag om deras sammanlagda inkomster inte överstiger 103 720 kronor per år. Överstiger inkomsten en viss gräns, reduceras bostadsbidraget med 20 procent.

Ensamstående föräldrar kan ha en bruttoinkomst om upp till 9 750 kronor per månad, innan bostadsbidraget minskas. Sedan 1997 påverkas bidraget för sammanboende föräldrar redan om någon av föräldrarnas inkomster överstiger 4 875 kronor.

Gränserna för bostadsbidragets storlek för barnfamiljer framgår av nedanstående tabell.

Särskilt bidrag kan ses som ett inkomstprövat barnbidrag, då det kan ges även till dem som saknar bostad.

Sammantaget har bostadsbidraget dock inte följt hyresutvecklingen. Bostadsbidraget har därför kommit att ersätta en minskande andel av hyreskostnaderna. Se följande figur.

67 Uppföljning av den sekundära bostadsmarknaden, Boverket, 2014, s. 13.

Källa: Boverket

3.7.1.2 Bostadstillägg

En pensionär som har fyllt 65 år och som tar ut hela sin allmänna pension kan få bostadstillägg, oavsett om bostaden är en hyresrätt, bostadsrätt eller villa.

Bostadstillägget uppgår maximalt till 93 procent av bostadskostnaden upp till 5 000 kronor per månad för en ogift person och upp till 2 500 kronor per månad för en gift. På denna summa görs ett tillägg på 340 kronor för ogifta och 170 kronor per person för gifta. Bostadstillägget reduceras i förhållande till inkomst. Avdrag kan också göras för förmögenhet över en viss nivå. Det som återstår är bostadstillägget.

3.7.2. Statliga kreditgarantier

Enligt 1 § förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. (kreditgarantiförordningen) får Boverket

lämna statlig garanti (kreditgaranti) till kreditinstitut. Kreditgarantin får avse lån till ny- eller ombyggnad av hyres- eller bostadsrättshus, ny- eller ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter, sådan tillbyggnad av lokal, byggnad eller annan anläggning som innebär nytillskott av ägarlägenheter, och förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. Kreditgarantin får även avse lån som syftar till att minska förlustrisken för tidigare lämnad garanti.

Enligt 12–16 §§ i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier ska garantiavgift tas ut som motsvarar statens förväntade förlust. Med statens förväntade förlust för en garanti avses den förlust som kan förväntas uppstå med beaktande av sannolikheten för att garantigäldenären inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt lånevillkoren. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statligt stöd i EUF-fördraget, får avgiften sättas högre.

Ett banklån är det vanligaste sättet att finansiera bostadsbyggande. Normalt ger banken ett byggnadskreditiv för löpande utgifter under byggtiden. Byggkreditivet omvandlas sedan till ett fastighetslån när byggkostnaderna har betalats.

Banken kräver normalt en stor egen insats av byggherren innan ett lån för ett bostadsbyggnadsprojekt beviljas. Genom statliga kreditgarantier kan banken få en statlig garanti för lånet av Boverket.

Garantin skyddar banken mot en eventuell kreditförlust. En statlig garanti minskar enligt Boverket bankens behov av att kräva en egen insats av byggherren. Byggherren kan själv ansöka om en preliminär bedömning av möjligheten att få teckna en kreditgaranti för ett projekt. Ett preliminärt beslut om kreditgaranti kan visas upp för banken när finansieringen diskuteras.

Enligt Boverket gör garantin att det troligen blir lättare att få finansieringen godkänd vilket även kan leda till att byggherren får bättre villkor för lånet av banken.

För att kreditgarantin ska kunna tecknas kräver Boverket att långivaren bedömer att låntagaren har förutsättningar att fullgöra låneförbindelsen. Boverkets prövning av ansökan gäller dels att bedöma ett långsiktigt hållbart marknadsvärde på objektet, dels att låntagaren har en tillräcklig betalningsförmåga. Detta innebär bland annat att projektets kassaflöde ska tåla normala drifts- och underhållskostnader samt ha marginal för höjda räntor och eventuella vakanser. Som huvudregel gäller att säkerhet i form av pantbrev ska

finnas för lånet men även andra former av säkerheter kan godkännas. Boverket tar ut en avgift som motsvarar den förväntade förlust och övriga kostnader som garantiåtagandet innebär för staten. Avgiften beror på riskerna i det specifika projektet och utgår först när Boverket och låntagaren tecknat avtal om en garanti. Avgiften styrs av region, läge på orten, garantins inomläge, kreditbedömning av låntagare, säkerheter för lånet och garantitid.

Den statliga garantin kan täcka upp till 90 procent av ett hus marknadsvärde eller produktionskostnad i områden med låga marknadsvärden, dock maximalt 16 000 kr/kvm. För ombildning till kooperativ hyresrätt kan 95 procent av marknadsvärdet täckas. Långivaren måste ha uttömt alla andra säkerheter innan garantin träder in.

Garantierna är öppna för enskilda hushåll men de efterfrågas inte av bankerna för lån till enskilda hushåll. Däremot används garantierna i ökande utsträckning i samband med nybyggnation av flerbostadshus.

Under 2013 gjordes preliminära bedömningar avseende garantier för nybyggnation av 3 488 lägenheter vilket motsvarade ett garantibelopp på 4 304 miljoner kronor. För kreditgarantier avseende färdigställda lägenheter tecknades det nya garantier under 2013 för ett belopp på 58,3 miljoner kronor avseende 290 lägenheter. Garantiavtal avseende lån under byggtiden tecknades för 1 241 lägenheter under 2013 och maximalt garantibelopp är 1 028,5 miljoner kronor (garantier under byggtiden innebär att garantibeloppet ökar i takt med att bostäderna färdigställs och lånen lyfts). Vid utgången av 2013 fanns garantiavtal för lån under byggtiden med ett maximalt garanterat belopp om 1 062,6 miljoner kronor. Det ianspråktagna beloppet var 385,9 miljoner kronor och avsåg 1 254 lägenheter. Garantistocken för färdigställda lägenheter, exklusive garantier för avlösen av kommunala borgensåtaganden, minskade till 845,4 miljoner kronor. Det totala garantiåtagandet, inklusive avtalat garantibelopp för garantier under byggtiden, uppgick till 2 411,3 miljoner kronor vid utgången av 2013. Det i anspråkstagna garantibeloppet var 1 734,8 miljoner kronor.68

68 Budgetpropositionen 2014/15:1, utgiftsområde 18, s. 31.

3.7.3. Investeringsstöd till trygghetsboenden och särskilt boende

I kapitel 4 redogör vi för olika gruppers efterfrågan och behov av bostäder. När det gäller bostäder för äldre personer har regeringen konstaterat att ansvaret för att kommuner ska säkerställa ett utbud av sådana bostäder följer av den allmänna kommunala befogenheten och bostadsförsörjningslagen. Någon särskild lagreglerad rättighet eller skyldighet för kommuner att agera avseende äldres boendesituation har inte ansetts nödvändig.69

För dem över en viss ålder som vill ha en bostad med tillgång till personal varje dag och möjligheter till gemensamma aktiviteter eller gemensamma måltider kan trygghetsbostäder bli ett alternativ som bidrar till ökad trygghetskänsla.

Trygghetsboenden skiljer sig såväl från de särskilda boendeformer som kommuner ska erbjuda äldre enligt socialtjänstlagen (2001:453) som från sådana boendeformer s.k. seniorbostäder som byggs eller hyrs ut till målgruppen äldre utan några samhälleliga krav.

3.7.3.1 Trygghetsbostäder

Regeringen har ansett att trygghetsbostäder behöver se olika ut beroende på lokala förhållanden och på de önskemål som de som söker sådan bostad har. Regeringen ser uppenbara fördelar med en mångfald i fråga om ägande, former för upplåtelse, samverkan om drift och verksamhet. Regeringen bedömer att trygghetsbostäder bör kunna inrättas och tillhandahållas av flera intressenter som kommuner, föreningar, bostadsföretag, kooperativ m.m.

Regeringen resonerade dock om olika kvalitetskrav som ska ställas på ett trygghetsboende och ett särskilt investeringsstöd infördes för trygghetsbostäder som uppfyllde vissa krav.

Trygghetsbostäder ska vara planerade så att det är möjligt att bo kvar om man får en funktionsnedsättning som kräver hjälpmedel för förflyttning. Det är därför viktigt att bostaden genom sin utformning underlättar, dels för den enskilde att använda moderna och bra hjälpmedel för att kunna klara sig själv, dels för att personal

69Prop. 2009/10:116, s. 85.

ska kunna utföra sitt arbete med effektiva metoder och moderna och bra hjälpmedel utan att riskera sin hälsa.

Trygghetsbostäderna ska också innehålla lokaler för gemensamma aktiviteter. Det är grundläggande att trygghetsbostäder bemannas med personal varje dag för att skapa kontakt med de boende, erbjuda gemensamma måltider och kulturella aktiviteter m.m.

3.7.3.2 Särskilda boendeformer för äldre enligt socialtjänstlagen (2001:453)

Enligt 5 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) ska kommunen inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Den äldre personen ska, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges.

Regeringen har konstaterat att efterfrågan på särskilt boende till viss del är beroende av hur vård och omsorg i hemmet kan organiseras. Förutsättningarna påverkas i hög grad av tillgängligheten i den befintliga bostaden. Kan god kvalitet åstadkommas och garanteras där man redan bor så kan det vara möjligt för många att bo kvar ytterligare en tid. När den enskildes behov inte längre kan tillgodoses i hemmet så ska plats i särskilt boende erbjudas om den enskilde önskar det. Skälen kan handla om den enskildes egen hälsa och upplevelse av otrygghet, anhörigas ork och vilja att delta i vård och omsorg eller brister i kvalitet och kontinuitet i vård och omsorg i hemmet. Genom de demografiska förändringarna väntas behoven av sådana boenden öka ytterligare. Det har ansetts angeläget att stödja utbyggnaden genom ett statligt investeringsstöd till särskilt boende.70

3.7.3.3 Statligt stöd i form av investeringsbidrag till trygghetsbostäder och särskilt boende

Enligt förordning (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. kan stöd utgå för investeringar i om- eller nybyggnation av trygghetsbostäder eller sådana särskilda bostäder för äldre som av-

70Prop. 2009/10:116, s. 86–88.

ses i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453). Investeringsbidrag kan sökas av till exempel en kommun, ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag, en privat fastighetsägare eller ett byggföretag. När det gäller trygghetsbostäder kan bidraget även sökas av en bostadsrättsförening eller en kooperativ hyresgästförening. Ansökan om bidrag görs hos länsstyrelsen och bidraget betalas ut av Boverket när byggnadsprojektet är klart. Bidraget betalas ut till den som äger fastigheten/huset eller är tomträttsinnehavare vid tidpunkten för utbetalningen. En förutsättning för att bidrag ska lämnas vid såväl ny- som ombyggnad är att det blir nytillskott av särskilda boenden för äldre eller för trygghetsbostäder. För nybyggnad lämnas bidrag med ett belopp om 2 600 kronor per kvadratmeter bruksarea ovan mark för bostäder. För ombyggnad lämnas bidrag med 2 200 kronor per kvadratmeter bruksarea ovan mark för bostäder. Om bostaden ska användas av en person lämnas bidrag för högst 35 kvadratmeter per bostadslägenhet och för 15 kvadratmeter per bostadslägenhet när det gäller gemensamma utrymmen, alltså sammanlagt högst 50 kvadratmeter. För en bostad som ska användas av två personer, t.ex. makar, sambor, registrerade partners eller syskon, lämnas bidrag för högst 50 kvadratmeter per bostadslägenhet och 20 kvadratmeter för gemensamma utrymmen, alltså sammanlagt högst 70 kvadratmeter.

3.7.4. Bruksvärdes- och hyresförhandlingssystemet

71

En annan statlig påverkan på bostadsmarknaden är den lagstiftning för konsumentskydd som bruksvärdes- och hyresförhandlingssystemet utgör.

Hyror för hyresbostadslägenheter bestäms genom flera olika samverkande regelverk. En utgångspunkt för systemet är att värna hyresgästernas besittningsskydd för sina lägenheter. Systemet består sedan av regler för formerna kring hyresförhandlingar och hyresprövning samt kriterier för hur en hyra ska bestämmas, om det uppstår tvist om den. De flesta hyror förhandlas kollektivt, alltså mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation, men dels finns det även individuellt förhandlade hyror, dels finns det inom ramen för det

71SOU 2012:88, Hyresbostadsutredningen, s. 26 ff.

kollektiva hyressättningssystemet en möjlighet till individuell prövning av den framförhandlade hyran. För nyproducerade lägenheter kan ett undantag från bruksvärdesprincipen om s.k. presumtionshyra tillämpas. Presumtionshyra tillämpas vid ungefär en tredjedel av nyproduktionen av hyresrätter. Vid tvist om hyran gör hyresnämnden en skälighetsprövning. De kriterier hyresnämnderna använder när de prövar hyrestvister får i praktiken betydelse även vid hyresförhandlingar. Reglerna om besittningsskydd och om hyresprövning återfinns i 12 kap. jordabalken (kallat hyreslagen), medan det kollektiva förhandlingssystemet regleras i hyresförhandlingslagen (1978:304). Enligt 46 § hyreslagen har hyresgäster besittningsskydd för sina lägenheter, dvs. har rätt att bo kvar i sin lägenhet utom i vissa undantagsfall. Förutom fall av misskötsamhet avser undantagen bl.a. fall där hyresförhållandet är kopplat till anställning, där det är fråga om uthyrning av bostadsrättslägenheter eller lägenheter i mindre hus eller där ett hus ska byggas om. Ett besittningsskydd skulle emellertid vara verkningslöst, om fastighetsägaren fritt kunde sätta hyran eftersom en hyresgäst skulle kunna tvingas bort genom att fastighetsägaren bestämde en så hög hyra att hyresgästen inte hade råd att bo kvar. Därför finns det i hyreslagen bestämmelser som reglerar hur hyran ska bestämmas, om fastighetsägaren och hyresgästen inte kan komma överens om den.72

3.7.4.1 Bruksvärdessystemet

Bruksvärdessystemet var när det infördes tänkt att ge relativa hyresnivåer, vars nivåer avgjordes av tillgång och efterfrågan på bostäder. Samtidigt uttrycktes att systemet skulle ta hänsyn till en hyresmarknad med bristande balans mellan utbud och efterfrågan. Den bristande balansen förväntades vara övergående.73 Hänsyn vid hyressättning skulle tas till jämförliga lägenheter med beaktande av modernitetsgrad, underhåll och skick i övrigt m.m.

I förarbeten har regeringen uttalat att syftet med bruksvärdessystemet var att efterlikna ett marknadssystem där i huvudsak lik-

72SOU 2008:38, s. 139f. 73Prop. 1967:141 och prop. 1968:91. Med antagande av prop. 1968:91 med bihang A (prop. 1967:141) följde att nyproduktion ställdes utanför hyrespriskontrollen, liksom lägenheter som genomgått omfattande renoveringar.

värdiga bostäder har samma hyra. Vidare angavs att systemet skulle utgöra en spärr mot oskäliga hyror och trygga hyresgästens besittningsrätt genom att hindra hyresvärden från att tvinga en hyresgäst att flytta genom att höja hyran.74

I samma proposition uttalades även att med en lägenhets bruksvärde avses vad den med hänsyn till beskaffenhet, förmåner och boendemiljö kan anses vara värd ur hyresgästens synpunkt i förhållande till likvärdiga lägenheter på samma ort. De omständigheter som inverkar på bruksvärdet ska bedömas utan avseende på den enskilde hyresgästens värderingar eller behov. Vid bedömningen av en enskild lägenhets hyra ska man bortse från produktions-, drifts- och förvaltningskostnader.75

3.7.4.2 Det kollektiva förhandlingssystemet

Hyreshöjningar förhandlas kollektivt årligen mellan å ena sidan hyresvärd eller hyresvärd och organisation av fastighetsägare och å andra sidan organisation av hyresgäster. En överenskommelse efter förhandling mellan en hyresvärd och en hyresgästorganisation blir bindande för såväl hyresvärd som hyresgäst genom förekomsten av en förhandlingsklausul i hyresavtalet.

Förhandlingsordning, förhandlingsklausul och förhandlingsöverenskommelse

En förutsättning för att förhandlingssystemet ska tillämpas avseende hyressättningen på en lägenhet är att en förhandlingsordning gäller för lägenheten. Så är fallet för det stora flertalet hyreslägenheter i Sverige; ungefär 1,4 miljoner lägenheter omfattas av de årliga förhandlingarna enligt det kollektiva förhandlingssystemet. Kommer parterna inte överens om en förhandlingsordning, kan hyresnämnden under vissa förutsättningar fastställa en sådan. Med utgångspunkt i förhandlingsordningen – som reglerar bl.a. förhandlingsrättens närmare omfattning och formerna för hur förhand-

74Prop. 1983/84:137, med förslag till ändringar i hyreslagstiftningen. 75 Se exempelvis prop. 1967:141, prop. 1968:91, prop. 1974:150, Riktlinjer för bostadspolitiken m.m. och prop. 1983/84:137, Med förslag till ändringar i hyreslagstiftningen. För en utförligare beskrivning av bruksvärdessystemet se även SOU 2008:38, EU, allmännyttan och hyrorna.

lingsarbetet ska bedrivas – förhandlar parterna sedan i syfte att nå en förhandlingsöverenskommelse. Parterna är skyldiga att komma till en förhandling och där lägga fram ett motiverat förslag till lösning av den fråga som förhandlingen avser. En hyresvärd är skyldig att på eget initiativ förhandla med hyresgästorganisationen om bl.a. höjning av hyran för en lägenhet samt bestämmande av hyran för en ny hyresgäst, om den nya hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra (s.k. primär förhandlingsskyldighet). Bryter hyresvärden mot den primära förhandlingsskyldigheten, kan ett yrkande om hyreshöjning inte prövas i hyresnämnden, och avtal med enskilda hyresgäster i strid med den primära förhandlingsskyldigheten är ogiltiga. En hyresvärd har däremot inte primär förhandlingsskyldighet för ett nybyggt hus och inte heller för förstagångshyror efter en större ombyggnad76 utan kan i de fallen själv bestämma en hyra utan föregående förhandling. En förhandlingsordning inskränker inte en hyresgästs rätt att begära prövning av hyran i hyresnämnden och att vid den prövningen få hyran prövad mot bruksvärdet enligt hyreslagens regler. I förhandlingsöverenskommelsen måste samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses finnas skillnader mellan dem i fråga om bruksvärdet (den s.k. likhetsregeln eller likabehandlingsprincipen, 21 § hyresförhandlingslagen).77

Skälighetsprövning i hyresnämnd

I de fall hyran inte regleras genom det kollektiva förhandlingssystemet kan en hyresvärd och en hyresgäst – med utgångspunkt i hyreslagen – fritt bestämma hyran för en lägenhet. Dock kan hyrans skälighet vid tvist prövas av hyresnämnden, som kan bestämma en högre eller lägre hyresnivå. En hyra är inte skälig om den påtagligt överstiger hyran för likvärdiga lägenheter, se vidare om hyran för likvärdiga lägenheter nedan. Ett riktmärke för vad som menas med påtagligt är fem procent. Vid prövningen av hyrans skälighet ska

76Prop. 1993/94:199 s. 39. 77SOU 2008:38, s. 153 f.

hyresnämnden utgå från lägenhetens bruksvärde. Vid bedömningen ska hyresnämnden främst beakta lägenheter där hyran bestämts genom kollektiva förhandlingar. I de fall hyresnämnden finner att hyresvärden begär oskälig hyra ska beloppet sättas ned. Beslutar hyresnämnden om nedsatt hyra ändras hyran i ingångna avtal. Den största andelen av all hyresbestämning efter tvist har på senare år avgjorts av hyresnämnden efter en allmän skälighetsbedömning. En hyresgäst kan alltid begära att få en fastställd hyra prövad, antingen den är kollektivt eller individuellt framförhandlad.

Presumtionshyra

Enligt 12 kap. 55 c § jordabalken kan presumtionshyra användas vid nyproduktion av bostadslägenheter. Huvudsyftet med bestämmelsen var när den beslutades att införa en ordning där förhandlingsöverenskommelser ges presumtionsverkan för att förbättra förutsättningarna för nybyggnation av bostadslägenheter.78 Reglerna gäller för lägenheter som planeras eller har påbörjats och för nybyggda lägenheter så länge inget hyresavtal slutits för någon av lägenheterna i ett projekt. Däremot kan reglerna om presumtionshyror inte användas för lägenheter där inflyttningen redan är gjord. Vid ombyggnad är en förutsättning för att presumtionshyra ska kunna tillämpas att den yta som de nya lägenheterna upptar inte tidigare använts för bostadsändamål. Regeln innebär att hyresgästorganisationen på orten kan komma överens med hyresvärden om hyran för nybyggda lägenheter och att hyran då ska presumeras vara skälig. Presumtionshyror undantas därigenom från möjligheten till bruksvärdesprövning i hyresnämnden. Presumtionshyror kan på motsvarande sätt inte heller utgöra jämförelselägenheter för bruksvärdesprövning av andra lägenheter. En presumtionshyra är inte absolut utan kan ogiltigförklaras eller jämkas i vissa fall. En överenskommelse om presumtionshyra gäller i 15 år varefter bruksvärdessystemet ska tillämpas på hyrorna i fastigheten om tvist om hyran uppstår.79

78Prop. 2005/06:80. 79 Boverkets rapport 2014:13, Det svenska hyressättningssystemet, s. 95f.

Systematisk hyressättning

Enligt hyresgästföreningen tillämpas systematisk hyressättning på flera platser i landet. Det bygger på att man genom att ta reda på hyresgästernas generella bedömningar kan värdera olika lägenheters kvaliteter och egenskaper genom ett poängssystem. Drygt 54 procent av Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag eller 540 000 lägenheter omfattas av någon form av systematisk hyressättning.80

Hyran för likvärdiga lägenheter

Utredningen om Allmännyttans villkor81 beskrev utgångspunkterna för bedömningen av vilken hyra som kan utgöra ett jämförelsematerial vid prövning i hyresnämnd eller domstol. Nedanstående redogörelse är i huvudsak hämtad från utredningens betänkande EU, allmännyttan och hyrorna.

Jämförelsen ska främst utgå från likvärdiga lägenheter för vilka hyran bestämts genom kollektiva förhandlingar. För att lägenheterna ska vara likvärdiga fordras att de i grova drag motsvarar varandra. Sålunda bör de normalt ha samma användningssätt, bostadsyta och modernitetsgrad. Dessutom bör de i en större stad ha ett i grova drag motsvarande läge. Det ställs enligt praxis mycket stora krav på att de åberopade jämförelselägenheterna är likvärdiga med prövningslägenheten för att de ska få användas som jämförelsematerial för en sådan s.k. direkt jämförelseprövning som avses i bestämmelsen om bruksvärdeshyra. Sålunda måste lägenheterna ha samma rumsantal, och lägenhetsytorna får inte skilja sig åt med mer än ungefär fem procent (Holmqvist & Thomsson s. 547). Visserligen kan i viss mån kvittning ske mellan olika egenskaper på så sätt att, om en lägenhet är sämre än andra lägenheter i något avseende, detta kan vägas upp av att den är bättre än dem i något annat avseende. Emellertid måste skiljaktiga faktorer vara av någorlunda likartat slag för att kunna uppväga varandra; exempelvis kan ett bättre läge inte väga upp sämre planlösning och sämre teknisk utrustning (Holmqvist & Thomsson s. 545 f.). I första hand ska hyran bestämmas efter en direkt jämförelse med hyran för andra lägenheter på samma ort. Det ankom-

80 Hyresgästföreningens hemsida 23 oktober 2014. 81SOU 2008:38.

mer på parterna att i samband med en eventuell tvist själva ta fram det jämförelsematerial som de vill åberopa, och bedömningen i en tvist ska i första hand grunda sig på det materialet. När man har ett jämförelsematerial, skalar man bort icke representativa topphyror och utgår sedan från de lägenheter som efter bortskalningen har de högsta hyrorna. Även en hyra som är för låg kan bortses ifrån om den inte är korrekt och representativ.82

I praktiken är det vanligaste att parterna inte lyckas prestera ett jämförelsematerial som hyresnämnden godtar. Finns det inget godtagbart jämförelsematerial, gör hyresnämnden en allmän skälighetsbedömning. Sådana bedömningar används i det stora flertalet fall. Vid en allmän skälighetsbedömning bedömer hyresnämnden den skäliga hyran i den lägenhet som prövas med utgångspunkt i sina kunskaper om det allmänna hyresläget på orten. Hyresnämnden använder de hyror som parterna åberopar som bakgrundsmaterial. Först om det inte finns några hyror som kan användas som vare sig jämförelse- eller bakgrundsmaterial på samma ort, kan hyror på en annan ort få betydelse vid den allmänna skälighetsbedömningen.83

Kan hyrorna för lägenheter som omfattas av en förhandlingsordning på orten inte användas som vare sig jämförelse- eller bakgrundsmaterial, kan även hyrorna i lägenheter som saknar förhandlingsordning beaktas. Vid en allmän skälighetsbedömning kan undantagsvis även kostnadsutvecklingen i det företag som förvaltar lägenheten – i samspel med övriga omständigheter – få viss betydelse för hyran.84

Svea Hovrätt har i ett avgörande från 2014 uttalat sig om möjligheterna att bortse från underprissatta hyror. Hovrätten konstaterade att underprissättning av jämförelselägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag kan komma i konflikt med EU:s konkurrensrättsliga regler eller EU:s statsstödsregler. Hovrätten konstaterade i likhet med vad som uttalats i tidigare rättspraxis och förarbeten att hyresnämnd och hovrätten – vid prövningen av om hyran för en viss lägenhet kan läggas till grund för jämförelsen –

82Prop. 1974:150. 83SOU 2008:38, s. 143 f. 84Prop. 1983/84:137 s. 78.

kan bortse från jämförelsematerialet i den mån jämförelsematerialet skulle visa sig underprissatt.85

3.8. Konkurrens- och statsstödspolitik

Den svenska politikens inriktning när det gäller statligt stöd slogs fast i den konkurrenspolitiska propositionen 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. Enligt propositionen är sunda spelregler som respekteras av aktörerna ett grundläggande krav för att marknader ska fungera effektivt.

Det slogs vidare fast i propositionen att konsumenternas intresse av en effektiv konkurrens bör beaktas vid regelgivning och att konkurrenspolitikens inriktning omfattar en strävan att öppna nya områden för konkurrens. Till grund för det politiska önskemålet om ökad konkurrensutsättning ligger önskvärdheten av att genom konkurrensens omvandlingstryck skapa ökad effektivitet och förnyelse inte minst genom nya aktörer med nya idéer. En viktig princip som också slogs fast är att regler ska skapas i samband med att monopol konkurrensutsätts för att stödja utvecklingen mot effektiv konkurrens med väl fungerande balans mellan aktörerna som tillgodoser konsumenternas behov i hela landet.

En annan fråga som kan bli aktuell vid konkurrensutsättning, men som också har vidare implikationer, gäller de skillnader i verksamhetsvillkor som kan finnas när offentliga och privata aktörer konkurrerar på samma marknad. I propositionen uttalades att offentliga aktörers agerande på konkurrensmarknader inte får leda till att existerande privata företag slås ut eller att etableringen av företag försvåras på områden där det saknas särskilda skäl för näringsverksamhet i offentlig regi.

Beträffande statligt stöd antogs den s.k. restriktivitetsprincipen som ligger väl i linje med den syn på statsstöd som kommissionen antagit när det gäller tillämpningen av EU:s statsstödsregler.

Restriktivitetsprincipen tar sig konkret i uttryck att gemensamma stödregler utformas med sikte på en ökad internationell återhållsamhet

85 Svea Hovrätts dom den 2 maj 2014 i mål nr ÖH 4677-13, s. 10. Jfr RH 1999:90, det s.k. S:t Eriksmålet, där Svea hovrätt vid sin jämförelseprövning inte beaktade hyror för lägenheter i nyproducerade hus på en viss fastighet som ett kommunalt bostadsföretag ägde, eftersom hyrorna väsentligt avvek från rimliga självkostnader för fastigheten.

och att de internationella spelreglerna för stödgivningen så långt möjligt görs lika. Inom EU måste åtgärder vidtas för att minska det statliga stödet och Sverige bör vara berett att bidra på ett proportionellt rimligt sätt. Bland de politikinstrument som utnyttjas för att uppnå olika syften bör företagssubventioner aldrig vara en förstahandslösning, alternativa vägar ska regelmässigt först analyseras och prövas. I den mån subventionsvägen ändå väljs ska så långt möjligt konkurrensneutrala lösningar utnyttjas. För att undvika kortsiktighet och ett gynnande av särintressen bör förekommande stöd utgå från horisontellt tillämpliga program med tydliga kriterier för stödgivningen. Ett ökat utnyttjande av konsekvensanalyser inför etableringen av nya stöd bör ske. Effektiviteten i de stöd som utnyttjas bör följas noga och utvärderingar utifrån samhällsekonomisk synpunkt göras. Vid stödgivning bör vidare där så är lämpligt en konkurrensanalys göras.86

I den senare förvaltningspolitiska propositionen uttalades att effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Statens roll är att vårda och förbättra marknaderna och stärka konsumenternas ställning. Företag ska kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling.87

Kommunallagen sätter gränser för den kommunala verksamheten i enlighet med vad vi redogjort för ovan.

Mot bakgrund av motsättningar mellan offentliga och privata aktörer ändrades konkurrenslagen 2011 så att Konkurrensverket fick en möjlighet att vid domstol föra talan om förbud för en viss kommunal säljverksamhet eller för vissa typer av kommunala eller statliga ageranden inom ramen för dessas säljverksamhet. Begreppet säljverksamhet kopplades till det EU-rättsliga företagsbegreppet.88 Rättsläget kring förutsättningarna att förbjuda verksamhet och förfaranden samt hur detta svenska regelverk samverkar med EU-rätten är frågor som ännu inte slutligt avgjorts i rättspraxis.

86Prop. 1999/2000:140, s. 164ff. 87Prop. 2009/10:175 s. 63ff. 88 Se vidare i kapitel 5.

4. Bostadsmarknadens funktion

4.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen i kommunen och åstadkomma ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadsförutsättningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet.

Vi ska utreda stimulanser av både marknadens utbuds- och efterfrågesida samt redovisa vad vi bedömer vara mest effektivt för samhället. I detta kapitel behandlar vi bostadsmarknadens funktionssätt, främst utifrån andra bedömares beskrivning av denna.

Vi beskriver utbudet, köparna och säljarna samt priserna, betalningsviljan och betalningsförmågan på olika svenska bostadsmarknader med fokus på svaga grupper och svaga marknader vilket också innebär ett fokus på hyresmarknaden. Vi beskriver särskilt marknadsförutsättningarna för bostadsproduktion på svaga bostadsmarknader, underhållsbehovet i det så kallade miljonprogrammet samt bostadssituationen för svaga grupper på bostadsmarknaden. I detta kapitel redogör vi inte närmare för hur vi definierar svaga bostadsmarknader. Dessa överväganden presenteras i kapitel 7. Begreppet svaga bostadsmarknader är dock centralt i vår utredning och har tidigare definierats på olika sätt i olika sammanhang. Vi redogör därför i vissa avsnitt för förhållandena i den grupp med 105 kommuner som vi anser hade svaga bostadsmarknader 2012.

4.2. Bostadsmarknaden

Den svenska befolkningen har sedan flera decennier tillgång till bostäder med moderna bekvämligheter som vatten och avlopp, el och bra uppvärmning. I ett europeiskt perspektiv är vi inte trångbodda i

Sverige även om trenden är att bostadsytan per person minskar från en hög nivå. Vi har också ett mycket starkt besittningsskydd för hyresgäster.1 Vid en jämförelse mellan Sverige, Norge, Danmark och Finland är antalet bebodda bostäder i förhållande till invånarantalet förhållandevis lika i de fyra länderna, såväl totalt sett som i huvudstäderna.2 Trots detta råder det bostadsbrist enligt många svenska kommuner3 och bostadspriserna ligger på en hög nivå såväl när det gäller prisutveckling i förhållande till konsumentprisindex (KPI) som när det gäller vilken andel av disponibel inkomst som går till boendet.

Åren 1996–2011 har nybyggnationen av bostäder i Sverige varit låg i förhållande till andra nordiska länder. Nybyggnationen har legat på en så låg nivå att det anses hota svensk konkurrenskraft samtidigt som de kraftiga prisökningarna och det med prisökningarna sammanhängande ökande låntagandet hos privata hushåll riskerar att skapa en s.k. bostadsbubbla med därtill sammanhängande problem.4Internationella bedömare betraktar den svenska bostadsmarknaden som problematisk och hushållens höga belåning ses som ett hot mot svensk ekonomi.5

Det finns drygt 4,5 miljoner permanentbostäder i Sverige enligt Statistiska centralbyråns beräkningar. Av dessa är 44 procent småhus och 56 procent lägenheter i flerbostadshus. Knappt 37 procent av bostäderna upplåts med hyresrätt, 41 procent med äganderätt och 22 procent ägs av bostadsrättsföreningar. Av hyresbostäderna ägs 51 procent av privata fastighetsägare, knappt 48 procent av kommunala bostadsverksamheter (allmännyttan) och resterande del, cirka 1 procent, av andra offentliga ägare.6

1 Lind, Bostäder på marknadens villkor, s. 103. 2 Boverket, 2011:19, Analys av bostadsbyggandet i Norden, s. 7. 3 Se vidare under rubriken underskott på bostäder nedan. 4 För en diskussion om bostadspriserna se rapporten Om hushållens skuldsättning och bostadsmarknaden, Evidens, december 2013. 5 Se exempelvis COM(2015) 85 final, Country Report Sweden 2015 Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances, s. 18–24. 6Prop. 2013/14:1, Budgetpropositionen för 2014, utgiftsområde 18, s. 25.

Källa: Budgetpropositionen 2014.

Bostadsmarknaden i Sverige utgörs av flera olika boendeformer: hyresrätt, kooperativ hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt. Drygt två tredjedelar av befolkningen (16–84 år) bor i bostad med bostadsrätt eller med äganderätt. Med äganderätt avses egnahem och ägarlägenheter. Med bostadsrätt avses den rätt som en medlem i en bostadsrättsförening har på grund av att föreningen upplåter en lägenhet med bostadsrätt till medlemmen. Det är mycket få hushåll som bor i ägarlägenheter. Förhållandena avseende enskilda upplåtelseformer påverkar även andra upplåtelseformers förutsättningar och andra marknader. En otillgänglig hyresmarknad med långa kötider innebär att bostadssökande blir hänvisade till ägarmarknaden med krav på kreditvärdighet eller den informella sektorn.

På många tillväxtorter ökar befolkningen snabbare än antalet bostäder. Nästan hela Sveriges befolkningsökning sker i storstadsregionerna och på de större högskoleorterna. Bostadspriserna och konsumenternas belåning har under lång tid ökat i Sverige. Viktiga bakomliggande drivkrafter är ökad disponibel inkomst och låga

18%

19%

0%

22%

41%

Allmännyttan

Privata hyresrätter Övriga offentligt ägda hyresrätter Bostadsrätter

Äganderätt

räntor.7 Även urbaniseringen och den minskande andelen hyreslägenheter påverkar efterfrågan. För att motverka att prisökningarna får samhällsskadliga effekter har ett bolånetak införts som gjort det svårare att köpa bostad utan besparingar. Det betyder att det är svårt, speciellt för unga förstagångsköpare utan fast anställning och besparingar, att köpa sin egen bostad.8

Den svenska bostadsmarknaden har trots, eller på grund av, prisökningarna regionalt präglats av en brist på bostäder under en lång rad år. Det är dock främst i landets tillväxtregioner – huvudsakligen i storstadsregioner och i universitetsstäder – som efterfrågan mer regelmässigt överstigit utbudet av bostäder. På vissa universitetsorter hindrar bristen på bostäder studenter från att påbörja sina studier.9 Ett liknande problem har försvarsmakten identifierat när det gäller soldater med långa men tidsbegränsade anställningskontrakt som har svårt att köpa sin bostad och därmed blir hänvisade till utbudet av hyresbostäder.10

Bristen på matchning av utbud och efterfrågan på bostäder riskerar att medföra negativa konsekvenser dels på individnivå för de personer som inte kan hitta en bostad, dels ur ett samhällsperspektiv. I vissa regioner i landet påverkar bristen på bostäder troligen näringslivets möjligheter att locka till sig och anställa personal.

Bostadsbristen kan alltså ses som ett hinder för tillväxt och konkurrenskraft och riskerar även att orsaka sociala problem eftersom det främst är de grupper i befolkningen som har sämre ekonomiska förutsättningar som får svårt att finna en bostad.

Det finns många bidragande orsaker till nuvarande situation och problemet kräver breda lösningar. Ekonomisk utveckling och stabilitet på nationell nivå, tillgång till kapital och räntenivåer, arbetsmarknad, effektivitet och prisutveckling på byggmarknaden påverkar i hög grad hur många bostadsprojekt som initieras i landets kommuner.11

7 Valueguard Index Sweden AB, 2013-08-14. 8SOU 2012:88, Hyresbostadsutredningen, s. 32. 9 Konkurrensverket 2013:10, Konkurrensen i Sverige 2013, s. 59–69. 10 Se Försvarsmaktens årsredovisning för 2013, bilaga 2, s. 32. 11 Konkurrensverket rapport 2013:10, Konkurrensen i Sverige 2013, s. 59–69.

Ett stort antal regelförändringar har genomförts för att underlätta bostadsbyggandet där det finns en efterfrågan.12 Även riktade åtgärder för att minska kostnaderna för att exempelvis bygga studentbostäder har genomförts för att möjliggöra efterfrågan genom sänkta produktionskostnader som skulle kunna ge lägre hyror. Marknaden för privatpersoners andrahandsuthyrning har också omreglerats så att incitamenten att hyra ut en bostad ökat. Det är svårt att förutse vilka effekter dessa åtgärder kommer att få på längre sikt.

4.3. Efterfrågan på bostäder

Efterfrågan på bostäder påverkas av hushållens förväntningar om framtida värden – nyttor – förenade med att bo och leva i olika delar av landet, lokala marknader, kommuner och platser. Dessa förväntningar avgörs i hög grad av hushållens föreställningar om de sociala och ekonomiska villkoren av att bo i en viss kommun eller lokal marknad. Det gäller arbetsmarknadens utveckling, villkoren för pendling, framtida inkomstvillkor, stadskvaliteter, mångfalden i tillgången på kommersiell och offentlig service, utbildning och kultur m.fl. lokala förhållanden. I hushållens sammansatta bedömningar ingår också överväganden om olika risker i den lokala bostads- och arbetsmarknadens utveckling. Det kan gälla den allmänna tillväxten och stabiliteten i den lokala ekonomins utveckling, delar av arbetsmarknadens utveckling och naturligtvis ekonomiska risker förenade med att låna och använda besparingar för att bo och behålla en bostad. Det finns ett starkt samband mellan å ena sidan efterfrågan och betalningsviljan, dvs. priser på bostäder, och å andra sidan lokala arbets- och bostadsmarknaders storlek.13

Det ger bostadsmarknaden en regional dimension som är viktig att beakta när en politik för bostadsförsörjningen bestäms.

12 Se prop. 2013/14:59, Fler bostäder åt unga och studenter, bet. 2013/14:CU22, rskr. 2013/14:205. Ändringarna i lagen trädde i kraft den 1 juli 2014. Se vidare prop. 2013/14:142, Ökad uthyrning av bostadsrättslägenheter, bet 2013/14:CU29, rskr. 2013/14:236, rskr. 2013/14:237. 13 Bilaga 2, s. 4.

4.3.1. Vem bor var?

14

Hur vi bor beror mycket på var i landet vi bor. Hyres- och bostadsrätter är vanligare i städerna, villor är vanligare i mindre orter och på landsbygden. Men ännu större betydelse har hushållets ekonomi och familjesituation. Äganderätter eller egnahem domineras av barnfamiljer medan hyresrätter domineras av ensamhushåll och ensamstående med barn.

Knappt en tredjedel av befolkningen bor i bostad med hyresrätt. Unga och äldre samt ekonomiskt svagare grupper i samhället är överrepresenterade i bostäder med hyresrätt. Likaså är andelen boende som utgörs av ensamstående kvinnor med barn och personer med utländsk härkomst större i hyresbostäder än i övriga upplåtelseformer. Av dem med lägre inkomster bor en större andel i hyresrätt jämfört med övriga inkomstgrupper.15

Källa: Hyresgästföreningen, http://hurvibor.se/leva-och-bo/vem-bor-var/vilka-bor-i-husen/

14 Hyresgästföreningen, http://hurvibor.se/leva-och-bo/vem-bor-var/vilka-bor-i-husen/ 15SOU 2012:88, Hyresbostadsutredningen, s. 19.

Källa: SCB, Hyresgästföreningen, http://hurvibor.se/leva-och-bo/vem-bor-var/vilka-bor-i-husen/

4.3.2. Hushållens köpkraft i olika upplåtelseformer

Nedan beskriver vi utifrån Statistiska centralbyråns (SCB:s) statistik hur hushållens inkomster fördelar sig mellan hushåll i olika kommuner och i olika upplåtelseformer.16 Nedanstående tabell visar hur medianvärdet för disponibel inkomst fördelar sig mellan upplåtelseformer i Sverige som helhet respektive i de 105 kommuner som vi klassificerat som svaga bostadsmarknader 2012.17

Vi har även jämfört hur hushållens köpkraft fördelar sig i förhållande till fyra så kallade köpkraftskvartiler (låg, mellanlåg, mellan-

16 Bearbetade uppgifter från Nyttan med Allmännyttan (SCB) avser inkomstförhållanden 2012. 17 Se vidare om denna avgränsning i kapitel 7 och bilaga 2.

hög och hög). Med köpkraft avses disponibel inkomst med hänsyn tagen till hushållens sammansättning och därmed sammanhängande försörjningsbörda. Nedan beskriver vi vilken andel av olika populationer som tillhör de lägre köpkraftskvartilerna och därmed kan ses som hushåll med lägre köpkraft.

Av samtliga hushåll i den grupp kommuner som vi definierat som svaga bostadsmarknader har 57 procent en låg eller mellanlåg köpkraft i förhållande till hur inkomsterna fördelar sig i riket. Gruppen med de lägsta inkomsterna såväl generellt som på svaga marknader är gruppen övrigt boende där de hyreskontrakt som kommunerna upphandlar och därefter tillhandahåller till utsatta hushåll återfinns. Därefter kommer dock allmännyttan. I de 105 kommunerna med svaga bostadsmarknader är det i genomsnitt 81,4 procent av de boende i allmännyttan som har en köpkraft under riksgenomsnittet. Hyresrätter på de svaga bostadsmarknaderna som ägs av privata fastighetsägare har dock också i genomsnitt en hög andel, 72,4 procent, låginkomsttagare. För bostadsrätterna är motsvarande andel 65,6 procent. På svaga bostadsmarknader är det de som bor på lantbruksfastigheter och de som bor i villa (egnahem) som i genomsnitt har starkast köpkraft.

Det finns dock stora skillnader mellan olika kommuner. Det finns såväl kommuner med svaga bostadsmarknader där de med låg köpkraft i större utsträckning bor hos privata fastighetsägare som kommuner med fler köpkraftssvaga i allmännyttans bostäder. För allmännyttan på svaga bostadsmarknader varierar andelen hushåll med låg och mellanlåg köpkraft i intervallet 64–93 procent. För

bostadsrätter är motsvarande intervall 39–100 procent och för övriga hyresrätter (dvs. privatägda hyresrätter) är intervallet 57,6– 86 procent.

4.3.3. Bostadskostnaderna i storstäderna

För att få en bild av hur efterfrågan ser ut redogör vi för Boverkets analys av bostadskostnaderna i storstäderna18. Boverket konstaterar att kostnaderna för bostadsrätter och andrahandshyror speglar efterfrågan bättre än bruksvärdeshyrorna och därmed är dessa kostnader mer kopplade till hushållens efterfrågan än hyrorna.

Enligt Boverkets undersökning har de boende i bostadsrätter i Stockholm de högsta boendeutgifterna. Boverket byggde undersökningen på kostnaderna för två typer av enrumslägenheter i de fyra största städerna. Skillnaden mellan centrala och perifera lägen är dock markant. De högsta utgifterna för enrumslägenheter närmast stadskärnan är 13 000 kronor per månad och uppåt medan till en enrumslägenhet i Kista ligger runt 7 000 kronor per månad. Kista ligger en dryg mil från Stockholms centrum och med tunnelbanan tar resan till Stockholm 17 minuter. Södertälje ligger 3,5 mil från centrala Stockholm och 43 minuter med pendeltåg och här är boendeutgifterna runt 5 000 kronor. Uppsala ligger inte långt efter Stockholm när det gäller boendeutgifter. De högsta utgifterna är drygt 11 000 kronor i centrala lägen och de lägsta utgifterna drygt 5 000 kronor i mindre centrala lägen. Uppsala har inte förorter på samma sätt som Stockholm, utan bostadsrätterna ligger till väldigt stor del inom 3 kilometer från centrum. Göteborg har något lägre nivåer: för centralt belägna ettor runt 11 000 kronor medan mer perifert belägna ettor som till exempel i Mölndal ligger runt 6 000 kronor. För att ge en uppfattning om avstånd och restider i Göteborgs län kan nämnas att det är lite under en mil från Mölndal till Göteborg centrum (11 minuter med spårvagn) och 46 km från Alingsås till Göteborg (41 minuter med pendeltåg). Malmö är den klart billigaste staden där boendeutgifterna är från 3 700 kronor per

18 Boverkets marknadsrapport, september 2014, Välkommen till storstan! – Boendeutgifter för bostadsrätter i de fyra största städerna.

månad eller något lägre till 6 000 kronor per månad och något däröver.19

Boverket drar i rapporten slutsatsen att bostadsrättsmarknaden är tillgänglig för fler än vad man kan få uppfattning av utifrån den rådande diskussionen om bostadspriserna. Detta gäller förstås under förutsättning att man får och är villig att låna till bostadsköpet och det gäller framför allt om man är villig att acceptera ett mindre centralt läge, åtminstone i Stockholm. Där är skillnaden mellan centrala delar och förorter särskilt tydlig. Boendeutgiften är dubbelt så hög i centrala delar jämfört med i perifera lägen. Bostadsrättsmarknaden är alltså tillgänglig för stora grupper – men i perifera lägen. Boverket konstaterar vidare att en möjlig tolkning är att bostadsbristen delvis handlar om brist på bostäder i centrala lägen, det vill säga brist på bostäder där människor i de fyra undersökta städerna helst verkar vilja bo.20

För att sätta boendekostnaderna i Stockholm i perspektiv kan vi jämföra hur prisnivån enligt mäklarstatistik ser ut i olika län.21Tabellen kompletteras med uppgifter från Boverkets marknadsrapport om andelen bostadsrätter.22

19 Boverkets marknadsrapport september 2014, s. 12. 20 Boverkets marknadsrapport september 2014, s. 3. 21 www.maklarstatistik.se/, uppdaterad den 16 september 2014. 22 Boverkets marknadsrapport september 2014, s. 24.

Boverket redovisar även att bostadsrätter i närmare hälften av Sveriges kommuner utgör en tiondel eller mer av det totala bostadsbeståndet. Bostadsrätten är alltså i många fall ett alternativ även utanför storstäderna.

Boverket har utifrån tillgängligt datamaterial om begärda hyresnivåer i annonser för andrahandsuthyrning jämfört begärda andrahandshyror i storstäderna med boendeutgifterna för bostadrätter. Boverket konstaterar att de begärda hyrorna vid andrahandsuthyrning och boendeutgifterna för bostadsrätter med dagens ränteläge ligger på ungefär samma nivå.

4.3.4. Betalningsförmåga, betalningsvilja & bostadsutgifter

Det går inte att ge ett enkelt och entydigt svar på vad betalningsviljan är för en viss bostad. Detta gäller även för en person som funderar på att hyra en nyproducerad lägenhet. Det finns mängder med faktorer som påverkar betalningsviljan.

År 1993 betalade ett svenskt normalhushåll cirka 30 procent av disponibel inkomst efter skatt i nybyggnadshyra eller byggnadspris för en lägenhet. År 2014 betalar normalhushållet 40–45 procent av disponibel inkomst som nybyggnadshyra i en residensstad utanför storstäderna. Om inte mer än 30 procent av inkomsten kan gå till boendet kan en 23-åring med sitt första jobb efterfråga en bostad på max 21 kvadratmeter (medelhyra för nyproduktion av små lägenheter 2012 var 1 820 kronor per kvm och år). En familj med en deltidsarbetande förälder och ett barn som har en sammanlagd årsinkomst på 340 000 kronor efter skatt inklusive barnbidrag kan efterfråga en bostad på 70 kvadratmeter (medelhyra för en sådan lägenhet producerad 2012 var 1 650 kronor per kvm och år). Samtidigt noterar kommissionen att hyran i det befintliga beståndet av hyresrätter 55–65 procent lägre än medelhyran för nyproduktion.23

Boendekostnaden är som högst i bostadsrätter som bebos av barnfamiljer men relaterat till hushållens köpkraft är det de boende i hyresrätt som har minst disponibel inkomst kvar efter att bostadsutgiften är betald, se följande figur från Boverket.

23 Nybyggarkommissionens slutrapport den 20 februari 2014, s. 24–25. Rapporten finansierades av NCC, Nordea och Tyréns.

Källa: Boverket och SCB:s statistik från 2009.

Källa: Boverket och SCB:s statistik från 2009.

En analys av hur stor del av mediannettoinkomsten som går till boendet för hushåll i olika upplåtelseformer, både i genomsnitt och för personer som kallas ”extra motiverade” har gjorts på uppdrag av Sveriges kommuner och landsting (SKL). Rapportförfattarna bedömde att normal betalningsvilja låg på ungefär 30 procent av hushållets nettoinkomst och att 40–45 procent av disponibel inkomst var en typisk gräns för mer motiverade hushåll. I rapporten konstaterades dock att enstaka hushåll var beredda att betala 50 procent eller mer av sin disponibla inkomst för sitt boende.

Utvecklingen för relationen mellan bostadskostnaderna och disponibel inkomst i olika upplåtelseformer framgår av följande figur som är hämtat från rapporten.

Källa: Rapporten Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, s. 19.

Boverket har i rapporten vi beskrivit ovan redogjort för vilka grupper som har råd att bo i storstäderna. Boverket byggde undersökningen på kostnaderna för två typer av enrumslägenheter i de fyra största städerna. Boverket använde två metoder. En metod som utgår från att boendeutgiften inte ska överstiga 30 procent av hushållets disponibla inkomst och en annan metod som utgår från den typ av beräkning som en bank gör vid bedömning av en potentiell låntagares kreditvärdighet. Bägge metoderna gav ungefär samma resultat när det gäller vilka inkomster som behövs för att kunna efterfråga en bostad. Ingen av metoderna tar dock hänsyn till för-

mögenhet och tillgång till andra säkerheter.24 Nedanstående tabell beskriver vilken disponibel inkomst som krävs för att betala boendeutgiften för en 1-rumslägenhet med en boendeutgift i nivå med medianvärdet för boendeutgift i staden, respektive för en 1-rumslägenhet som tillhör den tiondel av stadens lägenheter som har lägst boendeutgift.25

Källa: Boverkets Marknadsrapport september 2014.

1 Boverkets kalkyl för inkomstkrav ska täcka boendeutgiften ×3. 2 Bankens inkomstkrav ska täcka boendeutgift + drift + levnadskostnad.

Med hjälp av SCB:s nedan återgivna inkomststatistik går det att utifrån ovanstående uppgifter om nödvändig inkomst göra antaganden om hur stor del av befolkningen som kan efterfråga bostäder på de aktuella marknaderna. I rapporten illustrerar Boverket med kartor över storstäderna hur bostadspriserna fördelar sig över städerna. Boverket konstaterar att bostadsrättsmarknaden är tillgänglig för åtminstone en del av de grupper som i debatten hävdas ha svårt att finna en bostad. Bland annat borde många av dem som företagen vill rekrytera från andra orter, sett ur ett boendeutgiftsperspektiv, kunna köpa en bostadsrätt. Likaså borde det enligt Bo-

24 Boverkets marknadsrapport september 2014, Välkommen till storstan! – Boendeutgifter för bostadsrätter i de fyra största städerna, s. 13. 25 Boverkets marknadsrapport september 2014, Välkommen till storstan! – Boendeutgifter för bostadsrätter i de fyra största städerna, s. 22.

verkets rapport vara möjligt för många unga att flytta hemifrån till mindre centrala lägen.26

Hämtat från Boverkets ovannämnda rapport som hänvisar till Statistiska centralbyrån (SCB). SCB definierar disponibel inkomst som summan av alla skattepliktiga och skattefria inkomster minus skatt och övriga negativa transfereringar. Till disponibel inkomst räknas inkomsterna för alla individer i hushållet. Vi använder begreppet hushåll i stället för begreppet konsumtionsenhet som Boverket och SCB använder.

4.4. Produktionen av nya bostäder27

Hur svarar marknaden på de ökande bostadspriserna och hushållens ökande inkomster? Fungerar marknaden så att produktionen av nya bostäder gör det möjligt att möta en ökande efterfrågan.

Under perioden 1996–2011 har det, enligt Statistiska centralbyrån (SCB), totalt färdigställts 113 772 hyresrätter, 95 210 bostadsrätter och 122 699 ägarrätter.28 Det byggs i alla kommunkategorierna såväl i storstäderna som i mindre kommuner.29

I en artikel som SCB publicerat beskrivs det låga bostadsbyggandet som ett problem. Analysen nedan är hämtad från artikeln. Den goda ekonomiska utvecklingen under andra hälften av 1990talet samt sänkta bostadsräntor har gjort att efterfrågan på bostäder ökat. Byggandet har dock legat kvar på en historiskt låg nivå vilket enligt SCB lett till kraftigt ökade bostadspriser. Åren 1996–2001 steg SCB:s fastighetsprisindex för småhus med över 50 procent.

26 Boverkets marknadsrapport september 2014, Välkommen till storstan! – Boendeutgifter för bostadsrätter i de fyra största städerna, s. 13. 27 Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, Per Florén, Ny Dinau och Catrin Lang, mars 2013. Rapport framtagen på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting. 28 Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, s. 9. 29 Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, s. 10.

Trots att byggandet därefter ökade fortsatte priserna att stiga kraftigt fram till 2007. Efter en liten dämpning i samband med finanskrisen tog prisuppgången fart ordentligt igen 2010 men dämpades rejält 2011. Under de senaste 15 åren har bostadspriserna nästan tredubblats och flera utländska bedömare, bl.a. Europeiska kommissionen, har uttalat oro för hushållens ökade skuldsättning och varnat för en bubbla på den svenska bostadsmarknaden. Det låga byggandet kan även påverka ekonomin på andra sätt. Bostadsbrist kan minska människors rörlighet. När det är svårare att flytta till en ny ort för att ta ett jobb får företagen svårt att rekrytera personal och näringslivets möjligheter att växa minskar. Förutom lägre tillväxt leder arbetskraftens minskade rörlighet till en sämre fungerande arbetsmarknad – samtidigt som arbetslöshet råder på vissa orter kan det råda brist på arbetskraft på andra. Eftersom det på många högskoleorter råder brist på studentbostäder finns också risken att unga väljer bort vissa utbildningar på grund av svårigheten att hitta en bostad. Arbetsförmedlingen har också pekat ut bostadsbristen som ett betydande hinder för nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden.30

4.4.1. Boverkets prognos för bostadsbyggandet november 2014

De senaste åren har dock bostadsbyggandet ökat. Nedanstående uppgifter är hämtade från Boverkets prognos för bostadsbyggandet från november 2014.31

Boverket bedömer att tillväxten i bostadsbyggandet avtar men att nära 39 000 bostäder påbörjas 2014, vilket är 17 procent fler än 2013. Byggandet väntas öka med ytterligare 10 procent 2015, vilket innebär att 42 500 bostäder väntas börja byggas även om det faktiska utfallet i bostadsbyggandet kommer att bero på konjunkturutvecklingen.

30 Artikel publicerad i SCB:s indikatorer juni 2012. 31 Boverkets indikatorer nr 3, november 2014, Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos.

Källa: Boverket.

Boverket bedömer att antalet påbörjade bostäder 2015 ökar i främst Storgöteborg. Även i Stormalmö finns förväntningar om att byggandet kan komma att öka betydligt. I Storstockholm bedömer Boverket att byggandet ökar svagt 2015, efter den snabba ökningen 2014. Boverket räknar med att byggandet av studentbostäder fortsätter att öka under 2015.

Antalet bygglovsbeslut för flerbostadshus har fortsatt att öka. Boverkets beräkningar tyder på att bygglov lämnats för över 30 000 bostäder i flerbostadshus från augusti 2013 till augusti 2014. Antalet bygglov ger en rimlig indikation över byggstarterna för flerbostadshus. Boverket bedömde att 28 500 bostäder i flerbostadshus började byggas under 2014.

Försäljningen av nya småhus har ökat betydligt. Boverkets statistikkällor indikerar ett ökat byggande av småhus 2014. SCB:s statistik tyder preliminärt på att tolvmånaderstakten för bygglov för småhus var drygt 30 procent högre i augusti 2014 än ett år tidigare. Orderingången från trä- och möbelföretagen indikerar också en ökning av byggstarterna med cirka 25 procent jämfört med 2013. Även data från Byggfakta ligger 25 procent högre i tolvmånaderstakt till och med september än ett år tidigare.

Bygglovsstatistiken tyder på att småhusbyggandet 2014 ökar, i synnerhet bland kommuner med fler än 75 000 invånare. Under senare tid har byggloven ökat något även bland medelstora och mindre kommuner, som tidigare svarat för en ganska stor del av småhusbyggandet.

4.4.2. Bostadsproduktion i mindre städer

Av en rapport till Sveriges kommuner och landsting (SKL) framgår att det finns bostadsproduktion såväl i större som i mindre städer.32I rapporten jämförs bostadsbyggandet i olika kommuner i Västra Götaland utifrån hur centralt belägna olika kommuner är. Rapportförfattarna konstaterar att bostadsbyggandet per kommuninvånare varierar kraftigt över tid och att bostadsbyggandet inte bara äger rum i de mest centralt belägna kommunerna. Vissa år har de mer perifera kommunerna i undersökningen byggt mer. I rapporten konstateras att alla kommunkategorierna är representerade i bostadsbyggandet men att bostadsbyggandet i hela landet är på en för låg nivå.33

4.4.3. Produktionskostnaden

Det är inte bara volymen på nyproduktionen som påverkar marknaden. Även produktionskostnaden speglar marknadens funktionssätt. Begreppet produktionskostnader avser inte byggföretagens kostnader utan det pris som en byggherre får betala för att ett hus uppförs.

SCB mäter produktionskostnadernas utveckling utifrån tillgänglig statistik. Nedanstående uppgifter är hämtade från en rapport som SCB publicerade i november 2013.34

Det finns enligt SCB ett svagt linjärt samband mellan årshyror och produktionskostnader i hyresrätter. Sambandet är enligt SCB tydligare i storstäder än i övriga delar av landet. Avseende bostadsrätter visade SCB:s undersökning inte på någon korrelation alls mellan årsavgiften och produktionskostnaderna. Mellan insatsen till bostadsrättsföreningen och produktionskostnaden fanns däremot ett mycket starkt linjärt samband Sammanfattningsvis konstaterar SCB att skillnader i produktionskostnader för bostadsrätter huvudsakligen tas ut på insatserna och inte på årsavgifterna.

32 Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, Per Florén, Ny Dinau och Catrin Lang, mars 2013. Rapport framtagen på uppdrag av Sveriges kommuners och landsting, SKL. 33 Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, s. 10. 34 SCB, Priser för nyproducerade bostäder 2012.

För hyresrätter finns ett samband mellan produktionskostnader och årshyror men det är svagt, särskilt utanför storstadsregionerna.

Utifrån denna analys konstaterar SCB att pressade byggkostnader kan väntas medföra lägre konsumentpriser för boende. Med hänsyn till SCB:s undersökning kan effekten antas bli störst på insatsnivåerna i bostadsrätter men även hyrorna i det nybyggda hyresrättsbeståndet lär påverkas. Den positiva effekten i form av minskade konsumentpriser till följd av minskade byggkostnader kan vidare förväntas bli något större i storstäderna än i övriga landet.35

Den genomsnittliga markkostnaden per kvadratmeter lägenhetsarea för flerbostadshus i Sverige uppgick 2012 till 7 793 kronor. Det är stor skillnad i markkostnaden mellan bostadsrätter och hyresrätter. År 2012 var markkostnaden 10 066 kronor per kvadratmeter för bostadsrätter medan den var 3 401 kronor för hyresrätter.36SCB antar att prisskillnaden kan förklaras av att bostadsrätter i större utsträckning byggs på attraktiv mark eller att priset för mark som upplåts till hyresrätter är läge. SCB menar att det sannolikt är en kombination av faktorerna som skapar den stora skillnaden. Nedanstående bild visar spridningen för produktionskostnaderna uppdelade i fyra kvartiler för flerbostadshus respektive småhus.37

35 Tidningen Byggindex 1/2006. 36 SCB, BO 26 SM 1301, Priser för nyproducerade bostäder 2012,s. 1. 37 SCB, BO 26 SM 1301, Priser för nyproducerade bostäder 2012,s. 6.

SCB, Priser för nyproducerade bostäder 2012. Bilden illustrerar spannet för produktionskostnaderna indelat i fyra kvartiler där medianvärdet markeras med en kvadrat.

4.4.3.1 Exempel på produktionskostnader

Som framgår av statistiken från SCB som vi beskrivit under förra rubriken så varierar produktionskostnaderna kraftigt.

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) har vid upphandling av ett standardiserat bostadshus som kan avropas av SABO:s medlemsföretag nått en produktionskostnad på 17 000– 20 000 kr/kvm beroende på var huset byggs.38 Vissa kommuner, som Växjö, lyckas genom konkurrensen på den lokala marknaden få ner produktionskostnaden för bostäder till cirka 20 000 kr/kvm.

En privatfinansierad utredning kallad Nybyggarkommissionen har presenterat en kalkyl för kostnaden för att köpa 1 kvm flerbostadshus (BOA) 2013. Enligt redovisade uppgifter ligger entreprenörens kostnader på 13 500–19 000 kronor. Efter vinstpåslag blir priset 16 000–22 000 kronor. Inklusive moms blir det 19 500– 28 000 kronor. Priset för mark tillkommer med 5 000–8 000 kronor och byggherrekostnaderna ligger på 2 000–4 000 kronor. Den totala produktionskostnaden hamnar på 26 500–40 000 kronor. Ytterligare

38 Sveriges Kommuner och Landsting, 2014 Programberedningen för bostadsbyggande slutrapport, s. 24.

kostnader tillkommer om byggherren säljer fastigheten till en bostadsrättsförening.39

Avkastningsnivå

Statistiska centralbyrån (SCB) för statistik över direktavkastningen vid bostadsproduktion. I den ovannämnda rapporten om bostadsproduktionen utanför storstäderna40 presenteras sammanställd statistik om produktionskostnadernas utveckling tillsammans med information om avkastningen på bostadsfastigheterna. I rapporten konstateras att produktionskostnaderna inte synes slå igenom på hyresnivån på riksnivå i tillräcklig grad för att fastighetsägarna ska få en direktavkastning som rapportförfattarna beskriver som hållbar. En tabell över relationen mellan produktionskostnaderna, genomsnittlig och s.k. hållbar direktavkastning bifogas. Uppgifterna i tabellen är hämtade från rapporten.

1 Del av Tabell från rapporten Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, Per Florén, Ny Dinau och Catrin Lang, mars 2013.

Utifrån ovanstående tabell konstaterar rapportförfattarna att avkastningen från investeringar i hyresbostadsfastigheter är för låg.

Direktavkastningen ligger i genomsnitt för landets tre största städer, enligt SCB:s siffror för år 2011, mellan 3,8 och 4,8 procent. Erfarna fastighetsägare har 7 procent som mål, dels för att kunna hantera

39 Nybyggarkommissionen, en bostadspolitisk agenda för Sverige, s. 27. 40 Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna.

växlande räntenivåer över en konjunkturcykel, dels för att detta är en nivå som många banker kräver för att låna ut pengar till denna typ av byggprojekt. Dagens genomsnittliga nivå runt 4–4,5 procent täcker möjligen räntekostnaderna men inte mycket mer. Någon plats för avskrivningar eller liknande ges inte, vilket innebär att investeringar i nya hyreshus inte är långsiktigt sunda och hållbara.41

4.4.3.2 En jämförelse mellan produktionskostnaderna i 12 byggprojekt i Dalarna

I Dalarna pågår ett regionalt arbete med att jämföra kostnaderna i 12 projekt med nybyggnation av hyresrätter.42 Det är mycket svårt att skapa en rättvisande jämförbarhet mellan olika bostadsbyggnadsprojekt. Av jämförelsen framgår att kostnaderna varierar kraftigt. Bolag nummer fem, med den lägsta produktionskostnaden per kvadratmeter, är ett privat företag som arbetat med samma underentreprenörer under lång tid och som valt att utföra markarbetena i egen regi för att öka kostnadskontrollen.

Källa: ByggDialog Dalarnas bostadsgrupp, 2015

När de redovisade kostnaderna justerats för öka jämförbarheten mellan projekten har skillnaderna minskat. Den parameter som justerat kostnaden mest är standardhöjningar. Flera av de dyraste projekten hade valt exempelvis passivhusstandard, inglasade balkonger, carportar m.m. Kvadratmeterkostnaden i de 12 projekt som jämförts på det sättet ligger mellan 16 854 kronor och 28 201 kro-

41 Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna, s. 17. 42 Pernilla Wigren, VD Kopparstaden AB.

nor. Justerad för skillnaderna mellan projekten ligger kvadratmeterkostnaden mellan 18 865 kronor och 27 334 kronor.43

4.4.4. Kommunernas markinnehav

Kommunal mark är central för bostadsbyggandet. En stor del av Sveriges byggbara mark ägs av kommunerna. Kommunalt markägande har spelat en stor roll för bostadsbyggandet i landet. I Stockholm, Göteborg och Malmö producerades de senaste fem åren 50–70 procent av alla nya bostadslägenheter på kommunägd mark. 12 procent av kommunerna äger all mark som är aktuell för bebyggelse och 76 procent av kommunerna äger delar av marken som kan bebyggas.44

4.5. Hyrorna

Om nyproduktionen av hyresrätter inte anses tillräckligt lönsam för byggherrarna måste vi fråga oss hur hyrorna för hyreslägenheter i flerbostadshus har utvecklats.45

4.5.1. Hyresstatistik

Den genomsnittliga månadshyran för en lägenhet på tre rum och kök 2014 är 6 257 kronor. Tabellen nedan visar den genomsnittliga månadshyran och hyran per kvadratmeter 2014 i olika typer av kommuner. Större kommuner, framförallt Stockholm, har en högre hyresnivå än de mindre kommunerna.46

43 E-post Kopparstaden AB, den 16 mars 2015.

44

Caesar, Karlbro, Lind, ESO-rapport 2013:1, Kommunala markanvisningar, s. 54f. Jfr Statskontorets rapport 2012:25, Mark, bostadsbyggande och konkurrens, s. 22. 45 Se vidare i kapitel 3. 46 SCB, Hyror i bostadslägenheter 2013, s. 1.

När det gäller nybyggda lägenheter finns det särskild statistik. Enligt SCB var den genomsnittliga årshyran per kvadratmeter bostadsarea för nybyggda lägenheter med hyresrätt 1 591 kronor för år 2013 jämfört med 1 512 kronor år 2011. Årshyrorna per kvadratmeter för allmännyttiga nybyggda hyresrätter var 2013 i genomsnitt 1 568 kronor medan motsvarande siffra för privatägda hyresrätter var 1 630 kronor.47

47 SCB, Hyror i nybyggda bostadslägenheter 2013.

1 SCB, Hyror i bostadslägenheter 2013, tabell 9 och tabell 10 & SCB, Hyror i nybyggda bostadslägenheter 2013, tabell 7 och tabell 9.

Nedanstående tabell ger en översikt över hur hyrorna har utvecklats sedan 1969. Av tabellen framgår också skillnaden mellan hyran i nyproduktionen och hyran i det övriga beståndet.

1 SCB, Hyror i bostadslägenheter 2013, s. 7.

4.5.1.1 Hyresrätter och segregation

År 2008 publicerade hyresgästföreningen en rapport baserad på statistik från SCB. Enligt rapporten var 27 procent av hyresgästhushållen i Stockholms, Göteborgs och Malmös mest attraktiva stadsdelar (framförallt innerstäderna) låginkomsttagare (i förhållande till disponibel inkomst per hushåll).48 Hyresrätterna möjliggör alltså en viss minskad segregation i vissa områden, dock inte genom några direkta krav eller villkor som garanterar ett sådant utfall. Motsatsvis medger dagens system för hyressättning att 63 procent av de boende i hyresrätt i storstädernas mest attraktiva stadsdelar som är normal- eller höginkomsttagare får bo i attraktivt belägna bostäder med väsentligt lägre hyra än den hyra som boende i nybyggda hyresrätter får betala trots att dessa hushåll har högre betalningsförmåga.

Enligt den s.k. Malmökommissionens slutrapport kännetecknas Malmö av en ökande segregering. Malmö skiljer sig dessutom genom att resursstarka samhällsgrupper i större utsträckning än i andra svenska städer bor i kranskommunerna.49 Trångboddhet defi-

48 SCB-siffror om hyresgästers inkomst i attraktiva lägen, 2008-09-02. Hyresgästföreningens remissyttrande SOU 2008:38, bilaga 9. 49 Malmökommissionen, s. 71.

nieras vanligtvis som att antalet boende per rum i bostaden, kök och ett rum oräknat, överskrider två. I en trerumslägenhet kan fyra personer bo, utan att vara trångbodda. I Malmö finns det markanta skillnader mellan de olika stadsdelarna. I genomsnitt är 4 procent av Malmöborna trångbodda medan andelen är 17 procent i Rosengård och 9 procent i Södra innerstaden. I Husie och Limhamn-Bunkeflo klassas endast 1 procent som trångbodda. En ännu tydligare skillnad mellan stadsdelar kan observeras beträffande barnens trångboddhet. Mönstret beträffande stadsdelar är dock desamma som bland vuxna. Extremerna representeras av Oxie, där 1 procent av 4-åringarna är trångbodda, och Rosengård där motsvarande siffra är omkring 30 procent.50

4.5.1.2 Segregation i hyresrätter på svagare bostadsmarknader

Hushållens inkomster skiljer sig mellan starkare och svagare bostadsmarknader, i vart fall om hushållen i allmännyttans fastighetsbestånd kan antas spegla hyresrätterna i stort.

Forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan51 har jämfört inkomstnivåerna i fastigheter och skapat ett socioekonomiskt balansmått som kan betraktas som ett mått på segregationen i allmännyttans bestånd. Det socioekonomiska värdet visar förhållandet mellan antalet hushåll i allmännyttans fastighetsbestånd med köpkraft i kvartil 1 (mycket svag köpkraft) och antalet hushåll i samma fastigheter med köpkraft i kvartil 4 (mycket stark köpkraft).52

Som framgår av tabellen nedan finns det ett samband mellan allmännyttans storlek och socioekonomiska sammansättning och prisnivåer på småhus i kommunen. Högre prisnivå på egnahem hänger ihop med att en större andel av hushållen bor i allmännyttan och att hyresgästerna i allmännyttan har en mer allsidig socioekonomisk sammansättning. I vissa av kommunerna med de svagaste bostadsmarknaderna menar forskarna att de allmännyttiga bostäderna huvudsakligen upplåter bostäder till hushåll med låga

50 Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö (Malmökommissionen), Malmös väg mot en hållbar framtid, 2013, s. 62. 51 Nyttan med allmännyttan är ett forskningsprojekt som finansieras av Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) och som i huvudsak bedrivits av Malmö högskola, Tapio Salonen är forskningsledare. 52 Antalet hushåll i kvartil 1 dividerat med antalet hushåll i kvartil 4.

inkomster. 16 av de 17 kommuner i Sverige som har ett socioekonomiskt balansmått över 20 (dvs. det bor minst tjugo gånger så många hushåll med inkomster i den lägsta inkomstkvartilen som hushåll med inkomster i den högsta inkomstkvartilen) återfinns i gruppen svaga bostadsmarknader enligt den avgränsning som redovisas i kapitel 7. I vissa av dessa kommuner bor få hushåll i allmännyttans hyresbostäder och nästan alla dessa hushåll har en svag ekonomi, t.ex. Töreboda med ett balansmått på 51,1, Gullspång 45,9, Nordmaling 37,3, Bräcke 36,6 och Robertsfors 32,3. I dessa kommuner menar forskarna att allmännyttan kan betraktas som en residualiserad allmännytta, dvs. en upplåtelseform med nästan enbart ekonomiskt svaga hushåll.53

I andra änden av bostadshierarkin återfinns kommuner i storstadsområdena med en förhållandevis hög andel boende i allmännyttan, 20–30 procent, och där den socioekonomiska sammansättningen är mer jämnt fördelat i dess bestånd. Många av dessa kommuner återfinns i Stockholmsregionen, t.ex. Sundbyberg med ett balansmått på 2,0, Tyresö 2,2, Sollentuna 2,3, Upplands-Bro 2,4 och Stockholm 2,6.54

1 Underlag från forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan daterat den 7 januari 2015. 2 Forskningsprojektet har använt den rapport vi fått från Evidens där kommunerna delas in i fyra kategorier. Det är den grupp kommuner som kallas mycket svaga i tabellen som vi i kapitel 7 betecknar som kommuner som 2012 hade en svag bostadsmarknad.

Det framträder således en glidande skala när det gäller allmännyttans andel av den lokala bostadsmarknaden beroende på marknadspriserna på småhus. Det finns avvikande exempel på kommuner

53 Underlag från forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan, den 7 januari 2015. 54 Underlag från forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan, den 7 januari 2015.

som inte passar in i denna karaktäristik, t.ex. kommuner med mycket svag efterfrågan där allmännyttan ändå är relativt stor och har en förhållandevis mixad socioekonomisk profil. Exempel på sådana kommuner är Lycksele med 16 procent av samtliga hushåll i allmännyttan och med en socioekonomisk profil på 4,3 och Dorotea med 22 procent respektive en socioekonomisk profil på 9,8. Enbart 3 av totalt 98 kommuner med en mycket stark efterfrågan hade en socioekonomisk profil på minst 10 (Trelleborg, Borås och Borlänge) medan detta gällde för 55 av de 105 kommunerna i kategorin mycket svag.55

Segregationen mätt som skillnaden i köpkraft i allmännyttans bestånd varierar alltså kraftigt även inom gruppen mycket svaga bostadsmarknader, vilket om inte annat framgår vid en jämförelse av gruppens genomsnittsvärden i tabellen och de exempel som forskningsprojektet lyfter fram i det underlag vi fått del av. Däremot finns det tydliga skillnader mellan gruppen kommuner med mycket stark efterfrågan och kommuner med mycket svag efterfrågan. Det är troligt att dessa förhållanden även speglar skillnaderna mellan privatägda bostadsföretag på marknader med olika stark efterfrågan.56

4.5.2. Hyresvärdars principer för att fördela lägenheter

Det finns inget enhetligt system för att söka bostäder i Sverige. Hyresvärdar kan välja hur lägenheter fördelas. Lägenheter fördelas enligt Boverket efter kötid, först till kvarn eller genom matchning. Mer än 80 procent av de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen fördelar sina lägenheter efter kötid.57

Hyresvärdar som fördelar efter kötid har ofta något system med undantag i syfte att ge vissa grupper förtur. I svaren på Boverkets bostadsmarknadsenkät 2012–2013 uppgav 125 kommuner att det fanns ett förturssystem i kommunens bostadskö. Hälften av dessa kommuner uppgav att flyktingar och nya arbetstagare utan pendlingsmöjligheter hade förtur. Rörelsehinder gav rätt till förtur i bo-

55 Underlag från forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan daterat den 7 januari 2015. 56 Underlag från forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan daterat den 7 januari 2015. 57 Boverket, Nyttan med Allmännyttan, Allmännyttans roll – i bostadsförsörjningen, socialt sett och i samhällsutvecklingen, 2008, s. 55.

stadskön i 46 procent av kommunerna. Andra orsaker såsom sociala skäl uppgavs ge rätt till förtur i 36 procent av kommunerna. Medicinska orsaker, familjeförhållanden, ekonomiska skäl och trångboddhet ger inte förtur.58

År 2012 genomförde Hem och Hyra en omfattande enkätundersökning där samtliga allmännyttiga bostadsföretag och de fem största privata hyresvärdarna i varje län tillfrågades om vilka krav som ställs vid uthyrning. Totalt svarade 339 privat- och kommunkontrollerade bostadsföretag. Nedan redovisas hur stor andel av de tillfrågade företagen som ställde respektive krav på blivande hyresgäster.59

  • 96 procent tar kreditupplysning på blivande hyresgäster.
  • 86 procent godkänner inte hyresgäster med hyresskulder.
  • 77 procent har ett visst mått på hur stor inkomst den boende måste ha (normalt tre gånger hyran).
  • 72 procent kräver goda referenser (från tidigare hyresvärd).
  • 30 procent räknar inte försörjningsstöd som inkomst.
  • 5 procent räknar inte arbetslöshetsersättning som inkomst.
  • 27 procent accepterar inte att hyresgäster har betalningsanmärkningar.
  • 23 procent accepterar inte hyresgäster med tidigare skulder.
  • 14 procent kräver att hyresgästen har fast anställning.

Av svaren på enkäten framgick att en stor del av bostadsföretagen ställer krav på extra säkerhet om de ser någon sorts riskfaktor hos den sökande. Utöver de 30 procent som nekar bostad till personer med försörjningsstöd svarar 28 procent att de godkänner försörjningsstöd ibland, exempelvis om den sökande har borgensman eller annan typ av hyresgaranti.

58 Etableringshinder för individer och hushåll med svaga förutsättningar, Boverket, 2013, s. 7. 59 Etableringshinder för individer och hushåll med svaga förutsättningar, Boverket, 2013, s. 13.

4.5.3. Kötid för hyresrätter

I en kartläggning konstaterar Hyresgästföreningen att den genomsnittliga kötiden i hela landet för en hyresrätt med ett rum och kök uppgår till 32 månader. Köerna är som längst i Stockholm, Uppsala, Halland och Norrbottens län.60

1 Uppgifterna avser endast allmännyttiga kommunala bostadsföretag.

4.6. Underskott på bostäder

Den svenska bostadsmarknaden har enligt Boverket och många andra bedömare regionalt präglats av en stor brist på bostäder

60 Ett land fullt av bostadsköer, en rapport om kötider på den svenska bostadsmarknaden, Hyresgästföreningen, 2014.

under en lång rad år. Det illustreras bland annat av ökande bostadspriser i det ägda beståndet och allt längre köer för att få tillgång till hyresrätter i det hyrda beståndet. Det är främst i landets tillväxtregioner – huvudsakligen i storstadsregioner och i universitetsstäder – som efterfrågan mer regelmässigt anses överstiga utbudet av bostäder. Det överskott av bostäder som finns på vissa marknader beskrivs mer utförligt i kapitel 7.

Boverket har beräknat underskottet på bostäder i Sverige. Utgångspunkten för Boverkets beräkning är att bostadsbrist existerar när bostadsstocken inte ökar i tillräcklig takt för att eliminera de ökningar i de reala huspriserna som beror på befolkningstillväxten sedan bostadsmarknaden senast var i balans. Valet av jämviktsår, dvs. det år då marknaden antas ha varit i balans får stor betydelse för bedömningen.61 Den del av prisökningen som beror på de låga räntorna påverkar inte bedömningen av om det finns en brist eller ett överskott på bostäder. Boverket beräknade 2012 att bostadsbristen uppgick till 156 643 bostäder i Sverige. Utbudet behövde öka med 163 000 bostäder i kommuner med brist och det fanns ett överskott på 7 000 bostäder i kommuner med överskott. Enligt Boverket utnyttjades det befintliga beståndet av bostäder dåligt och hyresregleringen respektive reavinstskatten nämndes som möjliga orsaker till den bristande matchningen mellan utbud och efterfrågan.62

Av kommunernas svar på 2012 års bostadsmarknadsenkät framgår att kommunerna anser att bristen på hyresrätter är utbredd; 259 kommuner anger att det är brist på hyreslägenheter. Brist på hyreslägenheter finns således även bland kommuner som har balans eller till och med överskott på bostäder.

Hyresgästföreningen har sammanställt Boverkets uppgifter om antalet kommuner som uppger bostadsbrist i en kartbild och därav framgår tydligt att såväl kommuner med starka som kommuner med svaga bostadsmarknader upplever att det bör byggas fler hyresrätter. Se följande figur.63

61 Boverket valde att anta att bostadsmarknaden på ägarmarknaderna var i jämvikt omkring 2003. Boverket 2012:18, Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, s. 23. 62 Boverket 2012:18, Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, s. 42 ff. 63 Bilden är hämtad från Hyresgästföreningens rapport Ett land fullt av bostadsköer, en rapport om kötider på den svenska bostadsmarknaden, Hyresgästföreningen, 2014.

Hyresgästföreningen, 2014.

4.7. Förutsättningarna för bostadsproduktion i områden med låga marknadspriser

I en rapport från november 201364 beskriver Boverket problemet med låga marknadsvärden som ett generellt problem såväl för de marknader som vi betraktar som svaga bostadsmarknader som för de mindre attraktiva delarna av de flesta svenska kommuner. Prisnivån är högre där många vill bo och lägre i andra delar av landet. Marknadsvärdet på bostadsfastigheter skiljer sig även åt mellan olika områden i en och samma kommun.

Ett lågt marknadsvärde och förekomsten av få köp och försäljningar av bostäder beror på utbudet och efterfrågan på den aktuella bostadsmarknaden. Boverket anser att den viktigaste faktorn för bostadsefterfrågan är vilka möjligheter till sysselsättning som den lokala arbetsmarknaden erbjuder. Den analysen görs även i rapporten Svaga bostadsmarknader.65 Arbetstillfällen ger en efterfrågan på arbetskraft som i sin tur skapar en efterfrågan på bostäder. Enligt Boverket har svaga bostadsmarknader många gånger uppkommit som en direkt följd av en svag arbetsmarknad där arbetskraften sökt sig till andra orter och områden med större efterfrågan på arbetskraft. Kvar blir en bostadsmarknad med liten efterfrågan och stort utbud av lediga objekt.

Oavsett hur en svag bostadsmarknad uppkommit leder dess karaktäristiska egenskaper med få transaktioner och låga marknadsvärden till ytterligare hinder för produktion av nya bostäder. Byggandet av en bostad är förenat med höga kostnader. Om den totala produktionskostnaden överstiger värdet på en nyproducerad bostadsfastighet går det alltså inte att sälja fastigheten för vare sig högre eller samma belopp som det kostade att uppföra den. En investerare kan därför förväntas göra en direkt ekonomisk förlust om fastigheten ska säljas.

För enskilda hushåll som väljer att betala för en sådan bostad kan detta risktagande mycket väl innebära en ekonomisk katastrof. Även om hushållen är medvetna om konsekvenserna och beredda att ta dem omöjliggörs likväl en sådan investering många gånger av att banker och kreditinstitut inte erbjuder finansiering till mer än

64 Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter, rapport 2013:25, Boverket. 65 Bilaga 2.

en andel av fastighetens låga marknadsvärde. För att finansiera ett köp av en bostad med ett marknadsvärde som understiger köpeskillingen eller produktionskostnaden behövs således en större privat insats av sparade medel. För småhusägaren innebär kapitaluppbindningen som medföljer ägandet av fastigheten en betydande finansiell risk eftersom såväl satsade privata medel som skulder till banker kan överstiga fastighetens värde. Ett sådant scenario betyder med stor sannolikhet att huset inte byggs.

Hyresrätter flyttar risken från de boende till fastighetsbolaget som äger bostaden. Fastighetsbolaget kan antingen vara en privat kommersiell aktör eller den kommunala allmännyttan. Innan ett bostadsbolag står i begrepp att investera i nyproduktion genomförs omfattande investeringskalkyler för att avgöra huruvida investeringen är ekonomiskt bärkraftig eller inte. Investeringen ska skapa en avkastning som kompenserar investeraren för den initiala kapitalsatsningen, alternativkostnaden för investeringen, tidsvärdet på kapitalet och projektets risknivå. Eftersom en fastighetsinvestering kännetecknas av stora initiala kostnader är ett överskott i driftsnettot centralt för bedömningen av investeringens tidshorisont och därmed för bedömningen av den långsiktiga risken i projektet. Eftersom alla investeringar mer eller mindre är förknippade med någon form av risk där investeraren kan förlora delar av eller i värsta fall hela det satsade kapitalet krävs incitament i form av en högre möjlig avkastning relativt den bedömda risken. Ju högre risk, desto högre avkastningskrav ställs på investeringen. Om risknivån visar sig vara för hög sett till den förväntade avkastningen görs den aktuella investeringen inte, eftersom sannolikheten att förlora pengar bedöms som större än sannolikheten att tjäna pengar. Risken har central betydelse när investeringsbeslut ska fattas. Detta gäller både hushåll som vill uppföra en villa och en professionell byggherre som vill uppföra ett flerbostadshus.

4.7.1. Bankernas långivning på landsbygden

Tillväxtanalys har studerat förutsättningarna för enskilda hushåll att finansiera bostadsbyggande på landsbygden och genomfört inter-

vjuer med olika bankföreträdare på mindre orter.66 Av rapporten framgår bland annat följande. Bankföreträdarna uppgav att låntagarens betalningsförmåga eller kassaflöde är den generellt viktigaste frågan för bankernas beslut om kreditgivning. Värdet på fastigheten är dock helt styrande för hur mycket som kan lånas ut med pant i säkerhet. Samtliga krediter stresstestas med ett extra påslag på räntan för att klara ett högre ränteläge än dagens. Det går att låna upp till 100 procent av kostnaderna för att uppföra en bostad. Den del av lånet som inte har bostaden som pant kallas blancolån – lån utan säkerhet. Enligt bankernas svar 2011 låg blancolåneräntorna ungefär tre procent över bolåneräntorna. Blancolånen har högre amorteringskrav, vanligen att lånet ska vara helt avbetalt inom tio år. Vilka villkor privatpersoner får hos banken för blancolånen beror på låntagarens totala ekonomi. Inkomst och andra lån spelar stor roll vid bedömningen. Om bostaden stiger i värde kan fastighetsägaren låta göra en omvärdering och lägga om det dyrare blancolånet till bolån. En bankföreträdare förklarade att hans bank hade möjlighet att ge bostadslån upp till 85 procent av bostadens marknadsvärde men hade beslutat att bara ge krediter till 75 procent av marknadsvärdet i områden utanför storstäderna.

Tillväxtanalys drog i rapporten slutsatsen att striktare regler kring långivning slår hårdast mot landsbygden där marknadsvärdena på fastigheterna är låga. Bostadslånet (hypotekslånet) blir lägre, räntorna blir högre, den egna insatsen måste vara större och amorteringstakten högre.

De flesta tillfrågade bankerna betonade att de gjorde en individuell bedömning av alla kunder vid kreditgivning. Villkoren skiljde sig alltså åt för olika kunder. En bank avvek i sitt svar och menade att de byggde sina kalkyler på produktionskostnad och inte på marknadsvärdet. Det som var avgörande för den bankens långivning till nybyggnation i glesbygd var kundens bindning till orten, vilken andrahandsmarknad som fanns och vad som skulle hända om det inte gick att sälja huset. En bank uppgav att renoveringskostnader över marknadsvärdet går att finansiera med blancolån. En annan bank var något försiktigare och uppgav att de helst såg att låntagaren hade egna pengar att skjuta till men att de i normalfallet kan hjälpa till med krediter upp till marknadsvärdet. Beroende

66 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing.

på hur ”stark” boendekalkylen var kunde de i vissa fall skjuta till ytterligare. En bank uppgav att de kunde låna ut hela beloppet om kalkylen klarade en amortering på 5–10 år eller om andra säkerheter kunde ges. De flesta av de tillfrågade bankerna uppgav att de inte alls eller mycket sällan använde sig av de statliga kreditgarantierna, men att de skulle välkomna en garantilösning för renoveringar av befintliga, äldre, hus i områden med låga marknadsvärden. Tillväxtanalys ansåg att bankerna resonerade logiskt och ansåg inte att finansieringssvårigheterna på landsbygden orsakades av problem med bankmarknaden. Ur ren marknadssynpunkt är det upp till den enskilde bostadsköparen att öka sin egeninsats eller tillföra andra säkerheter om denne vill bygga nytt i områden där bostäder har lågt marknadsvärde.67

Vi har träffat företrädare för bankföreningen och några av affärsbankerna och talat om kreditgarantier till privatpersoner. Bankföreningen och de deltagande bankföreträdarna menade att statliga kreditgarantier till privatpersoner i princip inte kan påverka bankernas utlåning för bostadsbyggande eftersom konsumentkreditlagen inte medger utlåning till personer som bedöms sakna återbetalningsförmåga. Kreditgarantier som enbart avlastar bankens risktagande möjliggör alltså inte sådan långivning.68

4.7.2. Förutsättningarna för bostadsbyggande på orter med tillfällig efterfrågan – gruvorterna

Boverket har analyserat hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter.69 I rapporten beskriver Boverket varför utbudet av bostäder tillsynes inte följer efterfrågan på svaga bostadsmarknader trots en växande gruvnäring. Nedan återges delar av Boverkets rapport. Resonemanget förklarar även varför det inte byggs studentbostäder eller bostäder för militärer när högskolans eller militärförläggningens framtid är osäker.

Osäkerhet om marknadens utveckling gör det svårt för potentiella investerare att bedöma risken med bostadsinvesteringar på lång sikt. Boverket konstaterar att de gruvortskommuner som 2013

67 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing, s. 277 f. 68 Möte med Bankföreningen den 6 mars 2014. 69 Boverket 2013:25, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter.

ansåg att det behövde byggas nya lägenheter några år tidigare hade rivit ett överutbud av flerbostadshus. Boverket konstaterade vidare att bostadsbyggandet av egnahem på orterna hade ökat 2003–2012 men att motsvarande ökning inte hade skett beträffande flerbostadshusen. De befintliga bostädernas marknadsvärde på de studerade gruvorterna var lågt eller väldigt lågt. Det var bara en av de studerade kommunerna som hade högre marknadsvärden på bostäder än riksgenomsnittet. Antalet köp och försäljningar låg också under genomsnittet i sju av de tretton studerade kommunerna.

Intressenter som gav sin syn på hinder och förutsättningar för bostadsbyggande i dessa gruvkommuner pekade på olika orsaker till det begränsade byggandet. Kommunerna ansåg sig sakna tillräckliga resurser. Mer samverkan och bättre dialog mellan kommun och näringsliv efterfrågades. Vissa detalj- och översiktsplaner var inte uppdaterade, och kommunerna hade svårt att attrahera och rekrytera kompetent personal för att handlägga ärenden. Andra hinder som lyftes fram av intressenter brist på byggbar mark, strandskyddsbegränsningar70 och onödigt generösa överklagandemöjligheter avseende bygglov.

Byggherrarna som gav sitt perspektiv ansåg att det var riskexponeringen som var avgörande för det låga byggandet. Ett exempel på detta var Pajala där allt var förberett för att kunna bygga men ingen byggde p.g.a. den höga risken. Byggherrarna upplevde generellt att kommunerna hade orealistiska förväntningar på byggkostnaderna. Enligt byggherrarna saknades ofta lokal byggkompetens och arbetskraft (brist på hantverkare, arkitekter etc.) på gruvorterna vilket drev upp produktionskostnaderna. Byggherrarna ansåg därför att det var särskilt svårt att bygga billigt och snabbt i dessa kommuner. Byggherrarna efterfrågade även ökad flexibilitet i beslutade detaljplaner och enhetliga byggregler över landet.

Inom ramen för Boverkets bostadsmarknadsenkät påtalade de gruvkommuner som Boverket undersökte i sitt arbete med rapporten ytterligare hinder för nyproduktion. Sex av de tretton kommunerna hade (i likhet med 157 av landets totalt 290 kommuner) uppgett att byggherrarnas lånevillkor och svårigheter att få krediter hindrade bostadsbyggande. Fyra av de tretton kommunerna hade

70 Områden som kan undantas från strandskyddet för att möjliggöra landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

uppgett att hushållens svaga inkomstutveckling hindrade byggproduktion något som dock inte ansågs prägla gruvorter vars kommuninvånare generellt har höga inkomster. Flera av kommunerna hade också pekat på höga produktionskostnader och osäkerhet om framtida infrastruktursatsningar som hinder för bostadsproduktion.

Boverket fann i rapporten att den osäkerhet som hänger ihop med den konkurrensutsatta och konjunkturberoende gruvnäringens framtida förutsättningar tillsammans med de låga marknadspriserna på svaga bostadsmarknader gör att bostadsinvesteringar blir riskabla. Utifrån ett marknadsperspektiv skulle ett statligt ingripande för att minska denna risk, för att på så sätt stimulera bostadsproduktion, inte leda till en bättre fördelning eller ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser.71

Boverket ifrågasatte i sina slutsatser om stöd till gruvkommunernas bostadsmarknader var lämpligt med följande motivering.

Det finns inga skäl att ingripa på gruvkommuners bostadsmarknader utifrån ett effektivitetsperspektiv eftersom hög risk i sig inte är ett marknadsmisslyckande. Aktörer på bostadsmarknaden väljer normalt att avstå en investering om den förväntade avkastningen är för låg i förhållande till risken. Skälet till att ingripa måste därför baseras på något annat, politiskt, ställningstagande. […] Att utforma subventioner eller stöd som endast träffar specifika kommuner med gruvverksamhet ter sig inte bara rent regeltekniskt svårt utan bär även med sig konsekvenser vad gäller konkurrenssnedvridning och rättviseaspekter gentemot kommuner utan gruvverksamhet. Om åtgärderna leder till ökat bostadsbyggande kan detta paradoxalt nog också försämra utsikterna för en långsiktigt sund bostadsmarknad då bostadsproduktion sker som inte bär sig av egen kraft.[…] Det stora dilemmat för vissa gruvsamhällen är att de uppkommit på grund av sin specialisering kring en råvara men där deras långsiktiga överlevnad hänger på möjligheten till diversifiering av arbetstillfällen. Så länge en kommuns arbetsmarknad domineras av en enda näring vars existens beror på världsmarknadspriser, är det svårt att bedöma den långsiktiga arbetskraftsefterfrågan för kommunen vilket ger svåra förutsättningar för de som önskar bygga bostäder på dessa orter.72

De stora fasta kostnaderna som investeringar i bostadsfastigheter innebär medför att även tillväxtmarknader kan ha svårt att möta en

71 Boverket 2013:25, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter, s. 29. 72 Boverket 2013:25, s. 37.

efterfrågan på bostäder om det inte kan beläggas att efterfrågan kommer att bli varaktig.

Det finns fler faktorer än världsmarknadspriset på mineraler där det kan finnas skäl att ifrågasätta om den bostadsefterfrågan som uppkommer bör betraktas som varaktig. Exempelvis har det till utredningen framförts att det är svårt att säkerställa bostäder åt yrkesverksamma soldater eftersom dessa till följd av sina anställningsvillkor kan ha svårt att få banklån. På samma sätt har det framförts att det kan vara svårt att investera i studentbostäder om det anses osäkert om den lokala högskolan kommer att bli kvar på orten.

Investeringar i bostadsfastigheter är kostsamma. Marknadsmässiga investeringsbeslut förutsätter antingen extremt god kortsiktig lönsamhet (mycket höga hyror) eller viss lönsamhet med långsiktiga förutsättningar (förväntad framtida efterfrågan). Ur ett bostadsmarknadsperspektiv krävs alltså långsiktighet såväl vid politiska beslut om var offentlig verksamhet placeras som vid affärsmässiga beslut om var viss affärsmässig verksamhet ska förläggas.

4.8. Underhållsbehovet i äldre hyresbostadsfastigheter

En stor del av bostäderna byggdes 1965–1974, en tid i svenskt byggande som brukar betecknas miljonprogrammet. Under de här åren byggdes det 1 005 578 bostäder i Sverige. I den summan ingår alla typer av hus över hela Sverige oavsett upplåtelseform. Något egentligt program för ökad bostadsproduktion handlade det inte om. Byggandet hade ökat stadigt under hela efterkrigstiden och 1963 byggdes 80 000 bostäder. Uttrycket miljonprogrammet speglar snarare att det fanns ett uttalat mål att ytterligare höja takten i bostadsproduktionen och att detta uppnåddes genom mer rationellt och industriellt byggande. År 1970 byggdes 109 843 nya lägenheter vilket räknas som kulmen på miljonprogrammet. Ett år senare inleddes en kraftig omsvängning i bostadsbyggandet eftersom det inte längre fanns någon efterfrågan på lägenheter i flerbostadshus, vilket var det man främst hade byggt. Bostadsköerna hade helt enkelt byggts bort och därefter stod fastighetsbolagen

i stället inför uthyrningsproblem vilket kan sägas avsluta miljonprogramsepoken.73

Många av miljonprogrammets lägenheter är enligt Boverket i stort behov av teknisk upprustning och energieffektivisering för att inte nå slutet på sin tekniska livslängd. Exempel på vad som utgör investeringsbehovet är stambyten, förnyelse av elinstallationer, ventilation men också av fönster, balkonger och fasader. Förutsättningarna och behoven ser dock olika ut och varierar från fastighet till fastighet beroende på vilket underhåll som har utförts i husen, vilken byggteknik som använts och ägarnas förutsättningar att finansiera upprustningen.74

Kostnaderna för de nödvändiga investeringarna har uppskattats till 300–500 miljarder kronor, vilket gör förnyelsen av miljonprogrammets flerbostadshus till en stor samhällsekonomisk och bostadspolitisk fråga.75

Med utgångspunkt från ambitionen att underhålla byggnadernas funktion, dvs. stambyten, fönsterrenovering och omputsade fasader, beräknar SABO en kostnad på ungefär 5 000 kronor per kvadratmeter. Det innebär ett totalbehov för de ännu inte upprustade flerbostadshusen som byggts 1945–1975 på cirka 240 miljarder kronor, beräknat på 675 000 lägenheter. Detta kan jämföras med gjorda investeringar i ombyggnad av bostäder som har legat mellan 20 och 35 miljarder kronor per år sedan 1990 eller med de totala bostadsinvesteringarna som under samma period varierat mellan 40 och 100 miljarder kronor per år, i fasta priser. Skulle ambitionen vara att i stället lyfta det äldre beståndet till nybyggnadsstandard, kan kostnaderna dubbleras, om byggnaden i utgångsläget saknar hissar med nuvarande utrymmesstandard, och fasaderna behöver tilläggsisoleras. Är en investering i en bostadsfastighet på 5 000 kronor per kvadratmeter mycket? Ett sätt att besvara frågan är att ränta och amortering av ett sådant lån motsvarar en ökad kostnad för en trerummare på cirka 1 400 kronor i månaden.76

73 Boverkets hemsida, http://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/stadsutveckling/miljonprogrammet/ 74 Boverkets hemsida. 75 Boverkets hemsida 76 Statens Bostadskreditnämnd (BKN), Upprustningen av miljonprogrammets flerbostadshus, 2008, s. 5.

I princip bör sådana upprustningsåtgärder som innebär underhåll i syfte att upprätthålla en byggnads standard betalas genom avsatta fonderade medel eller genom att det utrymme i budgeten som skapats genom avskrivningar av byggnaden utnyttjas. I praktiken har de hyresförhandlingar som bedrivits historiskt inte alltid resulterat i hyror som lämnat utrymme för denna typ av finansiering. Även åtgärder som formellt inte påverkar bruksvärdet kan därför kräva hyreshöjningar för att kalkylen ska gå ihop. Sådana möjligheter föreligger emellertid inte inom stora delar av miljonprogramsområdena, på grund av de boendes ofta låga inkomster.77

I Malmö finns 30 000 av de 650 000 miljonprogramslägenheterna. Enligt Malmökommissionen78 kostade det 1 miljon kronor per lägenhet att nå modern standard och halverad energiförbrukning i en fastighet i ett miljonprogramsområde i Alingsås (Brogården). Om Malmö skulle kunna renovera för halva den kostnaden per lägenhet så skulle det röra sig om ett investeringsbehov på 15 miljarder kronor. Enligt Malmökommissionen hindras dessa investeringar av att fastighetsägarna skulle behöva höja hyrorna med 40– 50 procent, något som Malmökommissionen menar skulle få oacceptabla sociala konsekvenser.79

Lägenheter i miljonprogrammets flerbostadshusområden i kommuner med överskott på bostäder rivs. Orsaken är främst att lägenheterna är svåra att hyra ut. I framtiden kan rivningarna öka också på orter med bostadsbrist, om fastighetsbolagen väljer att riva och bygga nytt i stället för att rusta upp.80

4.9. Bostadssituationen för utsatta grupper

Boverket har i ett stort antal rapporter belyst etableringshinder på bostadsmarknaden och där fokuserat på sociala grupper som kan ha svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. För att unga vuxna som flyttat hemifrån och invandrare som flyttat till Sverige ska ha en chans till ett boende måste de mötas av ett utbud av lediga lägenheter med rimliga krav. Detsamma gäller personer som av olika skäl

77 BKN, Upprustningen av miljonprogrammets flerbostadshus, s. 8. 78 Malmökommissionens slutrapport. 79 Malmökommissionens slutrapport, s. 164. 80 Boverkets hemsida om miljonprogrammet.

blivit vräkta eller tvingats lämna marknaden för egenägda bostäder till följd av skuldsättning. För dessa grupper är hyresbostadsmarknaden det enda alternativet. Hyresvärdarnas krav på hyresbostadsmarknaden påminner dock om långivarnas krav när det gäller marknaden för egenägda bostäder, se ovan.81

De kommuner som i 2014 års bostadsmarknadsenkät uppger att de har brist på bostäder uppger att det framför allt är ungdomar, asylsökande och äldre som har svårt att hitta en bostad som de kan eller är villiga att betala för. Unga flyttar främst till tillväxtregioner, men de får allt svårare att etablera sig på den reguljära bostadsmarknaden. Antalet tillgängliga förstahandskontrakt för hyreslägenheter är på många orter lågt eller obefintligt. Unga personer är nya på marknaden vilket innebär att de har färre kontakter, kortare tid i bostadskön och ofta sämre ekonomi. Den övervägande delen unga har heller inte förutsättningar att kunna köpa en bostadsrätt eller en bostad med äganderätt.

Boverket har sammanfattat länsstyrelsernas regionala bostadsmarknadsrapporter 2014 med att bostadsbyggandet ökat men att ökningen inte varit tillräcklig för att möta de behov som finns när det gäller hyresrätter.

Bostadsbyggandet har ökat det senaste året i flera län, men det är inte tillräckligt för att möta de behov som finns. Det råder fortsatt underskott på framför allt hyresrätter, oavsett läge på bostadsmarknaden. Flera grupper efterfrågar samma bostäder, främst små lägenheter. Behovet är stort för nyanlända, ungdomar och äldre personer som behöver ett mindre och mer tillgängligt boende. Samtliga analyser lyfter svårigheten att få fram bostäder till nyanlända. Situationen har uppmärksammats ett par år tillbaka. I många län gör invandringen att befolkningen ökar eller bidrar till att en minskning inte sker. De flesta länsstyrelserna uppmärksammar den demografiska utvecklingen och visar på ett behov av bostäder riktade till äldre. På grund av hård konkurrens på hyresrättsmarknaden beskriver flera länsstyrelser att fastighetsägare ställer särskilda krav på de bostadssökande. Urbaniseringen påverkar bostadsförsörjningen. Sveriges befolkningsutveckling är en stor utmaning för kommuner som inte är en storstad eller universitetsstad. I många län är det framför allt kommunen med länets största stad som står för majoriteten av befolkningstillväxten, medan de omgivande kommunerna har en minskande befolkning.82

81 Boverket 2013, Etableringshinder för individer och hushåll med svaga förutsättningar. 82 Boverkets rapport 2014:35, Regionala bostadsmarknadsanalyser.

Av 2014 års regionala bostadsmarknadsanalyser framgår att många personer på grund av svag ekonomi inte har möjlighet att etablera sig på den ordinarie bostadsmarknaden och heller inte har möjlighet att efterfråga nyproducerade bostäder. Det rör sig främst om unga, studenter och nyanlända. Situationen beskrivs i vissa län som problematisk eftersom socialtjänsten i kommunerna får ta ett större ansvar för att hjälpa personer som hamnat utanför den ordinarie bostadsmarknaden.83

Fastighetsägare ställer höga krav på sina hyresgäster. I flera analyser nämns att underskottet på hyresrätter, vilket är den boendeform som många svaga grupper efterfrågar, har gjort att fastighetsägarna blivit mer noggranna med vem de hyr ut till. Detta har lett till att ekonomiskt svaga grupper har fått det svårare på bostadsmarknaden genom att det ställs hårdare krav på att sökanden ska ha en fast inkomst, goda boendereferenser och inte ha tidigare betalningsanmärkningar eller skulder.84

Många kommuner i Stockholms län uppger att de har ett underskott på bostäder för personer som vill komma in på bostadsmarknaden, exempelvis ungdomar, studenter och nyanlända. Hur behov och efterfrågan ser ut varierar mellan hushållens förutsättningar, vilket bör speglas på bostadsmarknaden. Den lokala marknaden styr i stor utsträckning efterfrågan på nyproducerade bostäder och byggföretagen bygger sällan i miljöer där hushållens betalningsvilja och betalningsförmåga är för låg. Flera byggherrar märker av en ökad efterfrågan på små yteffektiva bostäder och påpekar att de små bostäderna går lättast att sälja. Detta kan delvis förklaras av hushållens ekonomi, som bland annat påverkas av bankernas amorteringskrav och bolånetak.85

En följd av en stark efterfrågan och höga bostadspriser är att det blir ännu svårare för hushåll med sämre ekonomi att efterfråga en bostad av god kvalitet.86

Från en teoretisk utgångspunkt är det inte självklart att marknaden erbjuder en lösning på bostadssituationen för utsatta grupper. Även om utsatta hushåll får bidrag som gör det möjligt att betala hyran kan det finnas ett motstånd hos en hyresvärd mot att

83 Boverket 2014:35, Regionala bostadsmarknadsanalyser 2014, s. 35. 84 Boverket 2014:35, Regionala bostadsmarknadsanalyser 2014, s. 36. 85 Länsstyrelsen i Stockholms län, rapport 2014:2, Läget i länet, s. 22. 86 Bostad sökes, slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren, 2014.

hyra ut en lägenhet till en person som kan upplevas störande för sina grannar eller på annat sätt skapa oro.87

För utsatta hushåll kan kommunens socialtjänst därför vara den enda garanten för en bostad. I de flesta kommuner hyr kommunen lägenheter från såväl allmännyttan som från privata fastighetsägare för att sedan hyra ut bostaden i andra hand till personer som inte själva kan få en bostad. Dessa andrahandskontrakt eller sociala kontrakt som vi beskrev i kapitel 3 är ofta villkorade på olika sätt och berättigar inte till ett förstahandskontrakt. I vissa kommuner kan andrahandskontrakten övergå till ett förstahandskontrakt efter viss tid.

4.9.1. Hemlösa

Hemlös är enligt Socialstyrelsens definition från 1999 en person som saknar egen eller förhyrd bostad och som inte bor i något stadigvarande inneboendeförhållande eller andrahandsboende, samt är hänvisad till tillfälliga boendealternativ.

Enligt Malmökommissionen beror strukturellt betingad hemlöshet på bostadsbrist, dåliga ekonomiska möjligheter att efterfråga en bostad och svårigheter att komma in på bostadsmarknaden. I Malmö var 997 personer hemlösa 2012.

Regeringen har gett samtliga länsstyrelser i uppdrag att ge kommunerna stöd och råd i arbetet med att motverka hemlöshet, i synnerhet bland barnfamiljer som drabbas av vräkning. Uppdraget innebär också att länsstyrelserna ska verka för att kommunerna har aktuella riktlinjer för bostadsförsörjning som omfattar gruppen hemlösa. Regeringen har även under ett par år haft en särskild hemlöshetssamordnare. Hemlöshetssamordnaren lämnade sin slutrapport till regeringen den 30 juni 2014.88 Hemlöshetssamordnaren efterfrågar att staten underlättar boendesituationen för svaga grupper genom någon form av stöd för socialt boende.

Hemlöshetssamordnaren anser att det är nödvändigt att vidare utreda vilka möjligheter att få tillgång till den ordinarie bostadsmarknaden som står till buds för resurssvaga grupper, som i dag står helt utanför denna. Möjligheterna att tillhandahålla någon form av hyresreglerat

87 Lind, Bostäder på marknadens villkor, s. 104 f. 88 Bostad sökes, Slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren, 2014.

boende för personer som inte på annat sätt kan ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden är något som bör diskuteras och undersökas vidare. Vilka fördelar respektive nackdelar skulle en sådan systemförändring innebära för den svenska bostadsmarknaden.89

4.9.2. Bostäder för ungdomar

Unga flyttar främst till tillväxtregioner och de får allt svårare att etablera sig på den reguljära bostadsmarknaden. Antalet utbjudna förstahandskontrakt för hyreslägenheter är på många orter mycket lågt eller obefintligt. Unga har dessutom svårt att konkurrera eftersom de är nya på marknaden, har färre kontakter, kortare kötid på bostadsförmedlingen och ofta sämre ekonomi. Den övervägande delen unga har heller inte förutsättningar att kunna köpa en bostadsrätt eller en bostad med äganderätt.90

Till följd av de stora barnkullarna runt 1990 har gruppen ungdomar i åldern 19–24 år vuxit betydligt under 2000-talet. Enligt SCB når antalet unga i åldrarna 19–24 år en topp 2013, då det beräknas finnas närmare 800 000 unga kvinnor och män i dessa åldrar. Det är omkring 180 000 fler än bottenåret 2001, då antalet uppgick till drygt 620 000.91

I svaren på bostadsmarknadsenkäten uppger kommunerna att ungdomar och studenter är den mest utsatta gruppen på bostadsmarknaden eftersom de ofta har en osäker inkomst, lågt sparande och inga referenser från tidigare hyresvärdar. Vissa län uppger att det finns lediga lägenheter, men att dessa inte motsvarar ungdomar och studenters behov, eftersom de grupperna ofta efterfrågar bostäder i centrala lägen med rimlig storlek och hyra. Det finns vissa skillnader i problematiken mellan ungdomar och studenter eftersom ungdomar utanför utbildning och arbete beskrivs ha det än svårare då de inte representeras av någon högskola eller något universitet och inte har tillgång till studentbostäder. I vissa län finns det kommuner som har ungdomsbostäder, men antalet är lågt.92

89 Bostad sökes, Slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren, 2014, s. 15. 90SOU 2012:88. 91 SCB demografisk rapport 2012:2, Sveriges framtida befolkning 2012–2060. 92 Boverkets 2013:23, Sammanställning av länsstyrelsernas regionala analyser av bostadsmarknaden 2013, s. 24–25.

Det finns även flera exempel på att kommuner erbjuder hyresrabatter till ungdomar. Dessa hyresrabatter är ofta tillfälliga lösningar och kopplade till ett överskott på bostäder i delar av beståndet. Därutöver finns det kommuner som prioriterar ungdomar i bostadskön.

Även hyresnivån på de lägenheter som finns att tillgå är avgörande. Var femte kommun anser att det är brist på bostäder som ungdomar efterfrågar på grund av att lediga mindre lägenheter är för dyra även för ungdomar med förvärvsinkomst.

4.9.2.1 Bostäder för studenter

Många av de regionala bostadsmarknadsrapporterna beskriver att det finns brist på lägenheter för studenter. Situationen för ungdomar och studenter är alltså svår och ofta efterfrågar de samma typ av bostäder. De regionala bostadsmarknadsanalyserna visar att studenter och ungdomar i flera år har varit en utsatt grupp på bostadsmarknaden och att det i de flesta län byggs för lite bostäder för att behovet ska bli tillgodosett.93

4.9.3. Bostäder för nyanlända

Allt fler personer med uppehållstillstånd tvingas bo kvar i anläggningsboenden i väntan på en kommunplats eftersom kommunerna inte förmår erbjuda så många bostäder som behövs för att möta behoven. Bostadsbrist är ett av de främsta hindren för mottagande av nyanlända. Framför allt är det brist på bostäder i kommuner med goda arbetsmarknadsförutsättningar. Det största hindret är bristen på hyresrätter. I glesbygdskommuner kan det finnas tillgängliga bostäder, men där är bristen på kommunikationer till centralorten i stället ett reellt hinder som får många nyanlända att avstå från att flytta dit. För att de 9 300 personer som just nu bor i Migrationsverkets anläggningsboende ska kunna bosätta sig i en kommun och starta sitt vardagsliv, behövs det som det ser ut nu cirka 6 500 bostäder.94

93 Boverket 2013:23, s. 24–25. 94 Nyanländas boendesituation, delrapport, mars 2015, Boverket, s. 16.

Även hyresnivån på de lägenheter som finns att tillgå är avgörande. Brist på lägenheter med en rimlig hyra drabbar också nyanlända flyktingar i stor utsträckning. I svaren på 2012 års bostadsmarknadsenkät uppgav var femte kommun att bristen på lägenheter med rimlig hyresnivå är ett problem när det gäller att tillgodose behovet av bostäder för nyanlända som deltar i kommunens flyktingmottagande.95

Liksom ungdomar och studenter konkurrerar nyanlända med andra grupper på bostadsmarknaden, främst om stora hyresrätter. I flera fall samarbetar kommunerna med allmännyttan eller med privata hyresvärdar för att lösa boendesituationen för nyanlända till kommunen. I Stockholms län har bristen på bostäder resulterat i att kommuner i vissa fall köper lägenheter och hyr ut dem i andra hand.

Migrationsverket upphandlar tillfälliga bostäder för att lösa det akuta behovet men bristen på boenden och vår oroliga omvärld har gjort det svårt att hålla kostnaderna nere. Ofta används blockförhyrningsavtal för att skapa boenden till asylsökande vilket lägger mycket ansvar på de kontrakterade hyresvärdarna.

Enligt Migrationsverket kostnadsprognos är det cirka 26 000 personer som har fått uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl, 14 000 anhöriga som reser in direkt till kommunerna, 1 900 kvotflyktingar och 5 500 som vid årsskiftet väntade på kommunplats. Därtill har antalet asylsökande och antalet flyktingar som har fått uppehållstillstånd varit högt de senaste åren, med en fortsatt hög prognos för de närmaste åren.96 Boverkets bostadsmarknadsenkät visar att kommunerna tog emot över 13 000 flyktingar år 2011. År 2012 rörde det sig om närmare 18 000 personer. Enligt Migrationsverkets prognos behöver sammantaget 48 000 personer kommunplats år 2013. Detta innebär ett ökat tryck på bostadsmarknaden med allt fler som ska etablera sig. Inom denna grupp hushåll finns det många med sämre förutsättningar att etablera sig på bostadsmarknaden.

95 Boverket 2012:8, Bostadsmarknaden 2012–2013 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten 2012, s. 28. 96 Migrationsverkets verksamhets- och kostnadsprognos 4 februari 2013.

4.9.4. Bostäder för äldre

I propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen beskrevs att Sverige i många avseenden har ett modernt bostadsbestånd. En stor del av beståndet behöver dock rustas upp och renoveras för att förbättra tillgängligheten, vilket har en avgörande betydelse för om dessa bostäder ska vara tillgängliga för äldre.97

När det gäller bostäder för äldre finns tre vanliga typer av bostadsformer. Seniorbostäder är vanliga bostäder som riktar sig till medelålders eller äldre, ofta de som är äldre än 55 år. Särskilt boende är ett boende med service och omvårdnad för äldre som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla enligt socialtjänstlagen. Boende i särskilt boende förutsätter ett biståndsbeslut från kommunen om att en person ska få bo där. Trygghetsbostäder är bostäder med gemensamhetsutrymmen där vårdpersonal finns tillgängligt vissa tider. Trygghetsbostäder är vanligtvis till för de som är äldre än 70 år men olika definitioner förekommer.98

4.9.4.1 Statistiska centralbyråns demografiska prognos

Enligt Statistiska centralbyråns (SCB:s) prognoser förväntas befolkningsstrukturen förändras. Befolkningen väntas få en ökande andel äldre. År 2011 var 19 procent av befolkningen 65 år eller äldre och år 2060 beräknas 25 procent av befolkning vara i dessa åldrar. Barn och unga i åldern 0–19 år utgjorde 2011 23 procent av befolkningen. Denna andel förväntas hålla sig kring samma nivå. Trots att antalet personer i de mest yrkesaktiva åldrarna 20–64 år ökar något så minskar ändå deras andel i befolkningen. År 2011 bestod befolkningen till 58 procent av personer 20–64 år och 2060 beräknas den andelen ha minskat till 52 procent. År 2060 kommer det enligt prognosen att finnas 0,92 unga och gamla på varje person i åldrarna 20–64 år.99

97Prop. 2009/10:116, s. 82. 98 Boverket 2014:35, Regionala bostadsmarknadsanalyser 2014, s. 38. 99 SCB:s demografiska rapport 2012:2, befolkningsutveckling 2012-2060, s. 11.

Källa: SCB:s demografiska rapport 2012:2, befolkningsutveckling 2012–2060, s. 162.

4.9.4.2 Äldres boende enligt de regionala bostadsmarknadsanalyserna 2014

I stort sett samtliga län uppmärksammar den demografiska utvecklingen med ett ökande antal äldre samt en ökad andel äldre. Detta medför utmaningar på bostadsmarknaden och på sikt behöver beståndet utvecklas för att tillgodose behoven som den äldre befolkningen har. Gruppen äldre efterfrågar ofta ett mer tillgängligt boende samt ett boende med låga kostnader. Det innebär att de sällan efterfrågar nyproduktion och ibland konkurrerar om liknande bostäder som andra grupper också efterfrågar. Överlag är det fler län som uppger att de har brist än som uppger överskott på bostäder för äldre. I vissa län har behovet ökat och spås fortsätta öka medan behovet i andra län har minskat sedan föregående år. Flera län beskriver att kommunerna uppgett att det kommer att råda brist på bostäder inom en treårs- eller femårsperiod trots planerad nybyggnation.100

4.9.4.3 Tillgängligheten i befintliga bostäder

I propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen beskrevs bostadssituationen för de äldre enligt nedan.101

Många bostäder i det befintliga beståndet motsvarar inte de krav på tillgänglighet, användbarhet eller bekvämlighet som äldre personer önskar. Intresset för s.k. seniorbostäder är stort och antalet har enligt rapporten Seniorbostäder från Sveriges Kommuner och Landsting ökat från cirka 11 400 lägenheter 2000 till cirka 32 800 lägenheter 2008. En stor del av beståndet behöver rustas upp och renoveras för att bland annat förbättra tillgängligheten vilket har en avgörande betydelse för om äldre ska kunna bo i dessa bostäder. Särskilt viktigt blir det för äldre med funktionsnedsättningar. Förekomsten av hälsoproblem och funktionsnedsättningar ökar med ålder och blir vanligare eftersom äldre lever allt längre. Andelen med nedsatt rörlighet har ökat i gruppen personer 80–84 år från 42 procent år 1990/91 till nära 57 procent år 2001/02 enligt

100 Boverket 2014:35, Regionala bostadsmarknadsanalyser 2014, s. 38f. 101Prop. 2009/10:116, Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 82.

SWEOLD102 undersökningen. Socialstyrelsen rapporterade i Vård och omsorg om äldre, Lägesrapport 2007, att äldre personer tycks få en ökad förmåga att klara vardagliga sysslor samtidigt som fler äldre rapporterar om hälsoproblem av olika slag. En förklaring antas vara att samhällsmiljön utvecklats så att det är enklare att klara olika vardagssysslor. Det kan handla om mer tillgängliga och bättre utrustade bostäder samt fler och bättre hjälpmedel. Det har t.ex. blivit vanligare med tvättmaskin i lägenheten och rollatorn är ett mycket funktionellt hjälpmedel för många.103 Ett ökat antal äldre medför att efterfrågan på tillgängliga bostäder kommer att öka ytterligare. En ökande andel äldre i befolkningen medför att hyresvärdar och byggherrar behöver utveckla strategier för att behålla sina äldre hyresgäster genom att tillgodose deras önskemål i och kring boendet. Det kan inbegripa åtgärder för att anpassa befintliga bostäder och för nyproduktion av bostäder samt för trygghetsskapande insatser.104

I propositionen konstaterades att efterfrågan på särskilt boende till viss del är beroende av hur vård och omsorg i hemmet kan organiseras. Förutsättningarna påverkas i hög grad av tillgängligheten i den befintliga bostaden. Kan god kvalitet åstadkommas och garanteras där man redan bor så kan många bo kvar längre.105

4.9.4.4 Särskilt boende

När den enskildes behov inte längre kan tillgodoses i hemmet så ska plats i särskilt boende erbjudas om den enskilde önskar det. Skälen kan handla om den enskildes egen hälsa och upplevelse av otrygghet, anhörigas ork och vilja att delta i vård och omsorg eller brister i kvalitet och kontinuitet i vård och omsorg i hemmet. Äldreboendelegationen visade i betänkandet Bo bra hela livet106 vad som påverkar behoven av särskilt boende. De viktigaste faktorerna för de prognoserna var antaganden om demografiska förändringar och antaganden om förändringen av de allra äldstas hälsa. En följd

102 SWEOLD är ett löpande forskningsprojekt som följer upp äldres förutsättningar. Den senaste datainsamlingen utfördes 2010/2011. Se hemsida http://www.sweold.se/omsweold.htm. 103 Prop 2009/10:116, s. 82. 104Prop. 2009/10:116. s. 82f. 105Prop. 2009/10:116, s. 82. 106SOU 2008:113.

av att fler av de äldsta överlever allvarliga sjukdomar är att fler lever med ohälsa och även med svår ohälsa. En konsekvens av att hälsoförbättringar bland de äldsta inte observerats under senare år är att behoven av äldreomsorg och särskilt boende ökar redan nu. Detta beräknas alltså ske trots att antalet personer över 80 år endast ökar svagt fram till 2020. Hur de samlade behoven av särskilt boende för äldre utvecklas framöver påverkas således i samspel mellan de förutsättningar som den aktuella bostaden ger, vilken kvalitet och trygghet som kan erbjudas genom individuellt anpassad vård och omsorg i hemmet samt hur väl stöd och avlastning till anhöriga fungerar.

5. EU:s statsstödsregler

5.1. Inledning

Våra direktiv förutsätter att alla förslag utformas i enlighet med statsstödsreglerna och att vi så långt som möjligt försöker säkerställa att förslagen är möjliga att genomföra EU-rättsligt. Vi ska också redovisa våra överväganden i statsstödsbedömningen i alla överväganden och statsstödsbedömningen är därför en central del av vårt uppdrag. Detta föranleder omfattande bakgrundstexter avseende de materiella reglerna om statligt stöd som återfinns i detta kapitel och tydligt redovisade bedömningar av våra förslag i senare kapitel.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller bland annat regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestämmelser om statligt stöd. Dessa återfinns i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget och har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt.

Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är statligt stöd som utgångspunkt förbjudet. Det är emellertid möjligt att lämna statligt stöd som kommissionen förklarat förenligt med den inre marknaden. Stödet får lämnas först sedan det anmälts till och godkänts av Europeiska kommissionen (genomförandeförbudet).

Genomförandeförbudet följer av artikel 108.3 sista meningen i EUF-fördraget och har direkt effekt, vilket innebär att det ger upphov till rättigheter för enskilda som kan åberopas inför nationella domstolar.

Kommissionens primära uppgift på statsstödsområdet är att pröva och godkänna medlemsstaternas statliga stöd. Kommissionen är den enda instans som får godkänna statligt stöd inom EU. För att

underlätta hanteringen av statligt stöd inom EU har kommissionen beslutat om vissa undantag från genomförandeförbudet. Stöd som utformas i enlighet med ett sådant undantag behöver inte anmälas till kommissionen. Det finns dock omfattande regelverk och rapporteringsskyldigheter som måste följas om dessa undantag ska tillämpas.

Kommissionen ska även övervaka att det inte lämnas oförenligt stöd utan att detta anmäls till kommissionen. Om stöd lämnas i strid med förbudet kan kommissionen besluta att medlemsstaten ska återkräva stödet. Även medlemsstaterna själva och deras domstolar är skyldiga att återkräva stöd som utbetalats i strid mot genomförandeförbudet.

Nedan redogör vi för när något är statligt stöd och under vilka förutsättningar som sådana stöd kan anmälas till och godtas av kommissionen eller utformas på ett sätt så att de omfattas av något av de undantag från genomförandeförbudet som kommissionen har beslutat om.

5.2. Terminologi

De två grundläggande unionsfördragen är fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det sistnämnda fördraget fick sin titel i och med att Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 november 2009. Det fördraget hette dessförinnan fördraget om upprättandet av den Europeiska gemenskapen och kallades då ofta EG-fördraget. Det hette ännu tidigare fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen och förkortades då EEG-fördraget.

Genom Lissabonfördraget ersattes och efterträddes Europeiska gemenskapen av Europeiska unionen. Detta har medfört att EG genomgående har ersatts av EU som begrepp. Man talar exempelvis inte längre om EG-rätt utan om EU-rätt. Lissabonfördraget medförde vissa förändringar i EU- och EUF-fördragen. Det centrala regelverket kring den inre marknaden och konkurrensreglerna behölls dock i allt väsentligt oförändrade, men artikelnumreringen i fördragen ändrades i förhållande till tidigare. Bestämmelserna om statligt stöd ändrades innehållsmässigt endast på det sättet att det i dessa hänvisas till den inre marknaden i stället för till den gemen-

samma marknaden. Den ändringen har ingen praktisk betydelse. Det gjordes dock vissa ändringar med koppling till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som vi redogör för under avsnittet 5.5.

EUF-fördraget hade reviderats även före Lissabonfördraget, bland annat genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999. Även det fördraget innebar att artikelnumreringen ändrades. EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd i artiklarna 107–109 återfanns därför under tiden den 1 maj 1999 till den 31 oktober 2009 i artiklarna 87–89 i EG-fördraget och dessförinnan i artiklarna 92–94 i det fördraget.

När vi behandlar EU:s – och tidigare EG:s – bestämmelser om statligt stöd kommer vi som utgångspunkt att hänvisa till artiklarna i EUF-fördraget, även om vi skulle diskutera förhållanden eller hänföra oss till dokument från tiden före Lissabonfördraget. När vi redovisar innehållet i dokument från EU:s institutioner och från svenska domstolar, kommer vi som utgångspunkt att använda den terminologi som används i dokumenten.

I betänkandet kommer vi att redovisa och diskutera rättspraxis från Europeiska unionens domstol. I enlighet med artikel 19 i EUfördraget består denna av domstolen, tribunalen och specialdomstolar. Nedan kommer vi att kalla domstolen för EU-domstolen. Detta kommer vi att göra även om vi hänför oss till tiden före Lissabonfördraget, då den domstolen kallades för EG-domstolen. Vi kommer vidare att använda namnet tribunalen även för tiden före den 1 november 2009, då den domstolen kallades Förstainstansrätten. Europeiska kommissionen kallar vi kommissionen, såväl för tiden före som efter Lissabonfördraget. Med rådet avses Europeiska unionens råd.

Med statligt stöd avser vi statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, och med genomförandeförbudet menar vi förbudet i artikel 108.3 sista meningen i EUF-fördraget.

5.3. Syftet med statsstödsreglerna

EU:s statsstödsregler är en del av EUF-fördragets regler som ska säkerställa fri handel och konkurrens på den inre marknaden. Genom att enskilda stater inte gynnar enskilda företag kan företagen på marknaden konkurrera på lika villkor vilket är en förutsättning

för effektiv konkurrens. Genom att kommissionen säkerställer att EU:s medlemsstater följer statsstödsreglerna kan respektive medlemsstat förlita sig på att deras företag inte konkurreras ut med hjälp av stöd från andra EU-länder.1

EU:s statsstödsregler kan även hindra en statsstödstävlan där olika stater försöker bjuda över varandra för att locka till sig företag och investeringar. En sådan utveckling riskerar att föra med sig stora kostnader för samhället utan att tillföra någon samhällsekonomisk nytta.

Under den finansiella krisen uttalade kommissionen flera gånger att statsstödsreglerna säkerställer en god budgetdisciplin, dvs. att offentliga medel används effektivt. Eftersom kommissionen är den enda instans som får godkänna statsstöd och EU:s domstolar även uttalat att de inte kan överpröva de delar av kommissionens som innehåller komplicerade ekonomiska bedömningar, har kommissionens tolkning av EU:s statsstödsregler en självständig betydelse som på statsstödsområdet går längre än vad som är fallet när det gäller andra myndigheters beslut.

Det statliga stödet ska bidra till tillväxt genom att stödja initiativ till mer nyskapande, effektiv och grönare teknik, och samtidigt underlätta tillgången till investeringar, riskkapital och finansiering för forskning och utveckling. Statsstödskontrollen ska underlätta hanteringen av stöd som är väl utformat, inriktat på konstaterade marknadsmisslyckanden och mål av gemensamt intresse och som inte snedvrider konkurrensen mer än nödvändigt.2

Marknadsmisslyckanden kan ta sig olika uttryck, såsom bristande tillgång på kapital för små företag eller otillräckliga incitament för företag att satsa egna resurser på forskning och utveckling. Kommissionen har de senaste femton åren lagt allt större vikt vid ett ekonomiskt angreppssätt i tillämpningen av statsstödsreglerna. Nationalekonomi och även företagsekonomi får därigenom en direkt inverkan på rättsutvecklingen avseende EU:s statsstödsregler.

1 Kommissionens handlingsplan för statligt stöd, KOM (2005) 107 slutlig, av den 7 juni 2005, s. 3–4. 2 COM(2012) 209 final, av den 8.5.2012, om modernisering av det statliga stödet i EU, s. 4.

5.4. Definitionen av statligt stöd

Den EU-rättsliga definitionen av begreppet statligt stöd ges i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Statligt stöd är alltså en åtgärd som

1. ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga (allmänna) medel

2. innebär ett gynnande

3. når vissa företag eller viss produktion (selektivitet),

4. hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan

medlemsstaterna

Rekvisiten är kumulativa vilket innebär att alla måste vara uppfyllda för att det ska vara fråga om statligt stöd.

I litteraturen delas statsstödsbegreppet upp på olika sätt. Oavsett antalet rekvisit som artikel 107.1 i EUF-fördraget bryts ner i kommer det alltid att kvarstå vissa överlappningar eftersom praxis inte alltid är tydlig när det gäller vilken del av statsstödsbegreppet som inte uppfyllts i ett visst fall. I synnerhet gynnande- och selektivitetskriterierna är svåra att skilja åt eftersom de är beroende av varandra, men även övriga rekvisit flyter delvis in i varandra.

EU-domstolen har definierat begreppet stöd enligt följande.

[Varje åtgärd] varigenom medlemsstaterna för att genomföra sina egna ekonomiska och sociala mål genom ensidiga och självständiga beslut ger företag eller andra rättssubjekt tillgång till medel eller fördelar som skall främja förverkligandet av de eftersträvade ekonomiska eller sociala målen.3

Enligt EU-domstolen är statsstödsbegreppet ett rättsligt begrepp som bygger på en objektiv analys av faktiska omständigheter.4 Arti-

3 Mål 61/79 Denkavit, ECR 1980 p. 1205, punkten 31. 4 Mål T-152/99, Hamsa mot kommissionen, REG 2002, II-3049, punkten 159; mål C-83/98 Ladbroke Racing mot kommissionen, REG 2000 I-3271, punkten 25.

kel 107.1 i EUF-fördraget ska tolkas i enlighet med dess syfte, dvs. att skydda konkurrensen på den inre marknaden.5 Vidare tolkas bestämmelsen inte i förhållande till syftet med åtgärden (exempelvis att säkerställa bostadsförsörjningen) utan i förhållande till vilka effekter åtgärden medför eller skulle kunna medföra.6

Rekvisiten behandlas under respektive rubrik nedan.

5.4.1. Av en medlemsstat eller med hjälp av statliga (allmänna) medel

Med staten och begreppet statliga medel avses tillgångar som kan kopplas till medlemsstaten, dess nationella, regionala eller lokala institutioner. En svensk kommuns eller ett landstings åtgärder omfattas därmed också av statsstödsreglerna.7 Bidrag som lämnas direkt från EU:s institutioner omfattas inte av statsstödsreglerna eftersom de inte kan kopplas till medlemsstaterna, däremot omfattas EU-medel av statsstödsreglerna i de fall som medlemsstaterna anförtrotts ansvaret att besluta om dem och företag därigenom kan komma att gynnas enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget (såsom är fallet vid utnyttjande av EU:s strukturfondsmedel). Eftersom vi i huvudsak kommer att beskriva kommunala åtgärder i förhållande till statsstödsreglerna väljer vi att i vissa fall byta ut ordet staten mot allmänna för att undvika missförstånd.

Statsstödsreglerna avser medlemsstaternas påverkan på konkurrensen. För att det ska vara statligt stöd måste en åtgärd därför kunna kopplas direkt eller indirekt till det allmänna. Av artikelns ordalydelse framstår det som om stödet antingen måste ges av en medlemsstat eller att det ska vara fråga om allmänna medel. I praxis har dock dessa rekvisit ansetts kumulativa och inte alternativa. Samtidigt har begreppen getts en vid tolkning som ska säkerställa att reglerna får ett effektivt genomslag i alla medlemsstater. Tillämpningen av bestämmelsen och domstolarnas tolkning ska hindra medlemsstaterna och deras institutioner från att kringgå reglerna. Rekvisitet förutsätter att det ska finnas både en koppling till det

5 Mål C-39/94 SFEI, REG 1996 I-3547, punkten 58; mål C-387/92 Banco Exterior, ECR 1994 I-877, punkten 12; mål 173/73 Italien mot kommissionen, ECR 1974 p. 709, punkterna 26–28. 6 Mål C-75/97, Belgien mot kommissionen (Maribel I), REG 1999 I-3671, punkten 25. 7 Mål 248/84 Tyskland mot kommissionen, ECR 1987 p. 4013, punkt 17.

allmännas budget och en koppling till ett beslut av ett offentligt organ. Rekvisitet omfattar därmed två delar som nedan behandlas under varsin rubrik.

5.4.1.1 Påverkar allmänna medel

Både beslut som minskar intäkterna och beslut som ökar kostnaderna för det allmänna anses påverka allmänna medel. Rekvisitet avser alla medel som medlemsstaten faktiskt kan använda även om de finns hos juridiskt separerade organisationer eller om medlemsstatens kontroll av medlen bara är tillfällig.8

Även finansiering som läggs utanför statsbudgeten för att minska statens direkta inblandning såsom TV-avgiften utgör allmänna medel.9 Med allmänna medel avses även ett offentligt ägt företags tillgångar om medlemsstaten eller dess institutioner kan utöva direkt eller indirekt kontroll över företaget eller över de medel som det är frågan om.10

I princip kan alla typer av åtgärder med kopplingar mellan det offentliga och konkurrensutsatt verksamhet kopplas till allmänna medel. En försäljning till ett pris under marknadsvärdet, ett lån utan marknadsmässig ränta, eller garantier utan marknadsmässig ersättning är exempel på åtgärder som ansetts härröra från allmänna medel.

En åtgärd som saknar ekonomiska konsekvenser för medlemsstaten är inte statligt stöd. I rättspraxis har det klargjorts att en prisreglering inte omfattats av begreppet statligt stöd trots att en sådan reglering indirekt överför medel från konsumenter till vissa näringsidkare.11 Även om den svenska bruksvärdesprincipen eller hyresförhandlingssystemet skulle anses gynna vissa företag skulle de inte i sig medföra statligt stöd eftersom de inte påverkar allmänna medel.

8 Mål C-482/99 Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine), REG 2002 I-4397, punkt 37. 9 Målen T-309/04, T-317/04, T-329/04 och T-336/04 TV 2 Danmark mot kommissionen, REG 2008 II-2935. 10 Mål C-482/99 Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine), REG 2002 I-4397, punkt 34ff. Jfr artikel 2 (a) (b) i kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (transparensdirektivet). 11 Mål C-379/98 Preussen Elektra REG 2001 I-2099; mål 83/77 Van Tiggele ECR 1978 p. 25.

Det är tillräckligt att det finns en risk för att allmänna medel kan belastas. Såväl lån som garantier och andra utfästelser kan påverka det allmännas budget trots att det inte är säkert att så sker. EU-domstolen har också klargjort att ett uttalande av en minister som i sig saknar rättsverkan kan anses utgöra statligt stöd om det sker i samband med andra åtgärder som har en koppling till allmänna medel. I det aktuella fallet hade ministern uttalat sig om att France Telecom skulle erbjudas ett kapitaltillskott som sedan aldrig genomfördes eftersom bolaget aldrig undertecknade det avtal det erbjöds.12 Domstolen förklarade följande.

Det är […] inte nödvändigt att en sådan minskning eller en sådan risk motsvarar eller överensstämmer med nämnda fördel och inte heller att fördelen har en sådan minskning eller en sådan risk som motprestation eller är av samma art som det ianspråktagande av statliga medel som fördelen härrör från.13

5.4.1.2 Kan hänföras till det allmänna

Den andra delen av rekvisitet förutsätter att åtgärden även kan hänföras till det allmänna. Det är alltså i vissa fall inte tillräckligt att det är fråga om allmänna medel för att en åtgärd ska kunna utgöra statligt stöd. Denna del av rekvisitet kan få betydelse när det ska bedömas om ett företag som ägs av det allmänna ger statligt stöd.

Lagstiftning och andra åtgärder som beslutas enbart av det allmänna kan definitionsmässigt hänföras till det allmänna.

Eftersom EUF-fördraget enligt artikel 345 är neutralt i förhållande till offentligt respektive privat ägande är ägandet inte tillräckligt för att skilja ett offentligt företags agerande från ett motsvarande privat företags agerande. En åtgärd av ett offentligt ägt företag kan bara hänföras till det allmänna om det allmänna har utövat någon form av kontroll över företagets agerande i det enskilda fallet. Det är inte nödvändigt att åtgärden omfattas av ett beslut av en myndighet eller ett politiskt organ. Däremot krävs det att det allmänna involverats i beslutet att vidta åtgärden. En samlad beskrivning av omständigheterna kring åtgärden har typiskt sett varit

12 Dom Bouygues och Bouygues Télécom mot kommissionen, C-399 och 401/10 P, EU:C:2013:175. 13 Dom Bouygues och Bouygues Télécom mot kommissionen, C-399 och 401/10 P, EU:C:2013:175, punkt 110.

tillräckligt för att EU-domstolen ska anse att åtgärden kan hänföras till det allmänna. Nedan återges ett utdrag från EU-domstolens överväganden om när en åtgärd kan hänföras till det allmänna i domen i målet Stardust Marine.14

Även om staten kan kontrollera ett offentligägt företag och utöva ett dominerande inflytande över dess transaktioner skall det nämligen inte automatiskt antas att denna kontroll faktiskt utövas i ett konkret fall. Ett offentligägt företag kan handla mer eller mindre självständigt beroende på i vilken utsträckning staten medger detta. Så skulle kunna vara fallet beträffande sådana offentligägda företag som Altus och SBT. Endast det faktum att ett offentligägt företag kontrolleras av staten är under sådana omständigheter inte tillräckligt för att anse att de åtgärder som företaget vidtagit, till exempel sådana stödåtgärder som här är aktuella, skall tillskrivas staten. Det är vidare nödvändigt att undersöka om de offentliga myndigheterna skall anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i dessa åtgärder. Det kan i detta hänseende inte krävas att det genom en utförlig undersökning skall visas att myndigheterna har uppmuntrat det offentligägda företaget att vidta de aktuella stödåtgärderna. Med beaktande av det nära sambandet mellan staten och offentligägda företag finns det nämligen, för det första, en verklig risk att staten beviljar stöd via dessa företag på ett föga öppet sätt och med åsidosättande av fördragets bestämmelser om statligt stöd. På grund av dessa nära relationer mellan staten och det offentligägda företaget är det, för det andra, i allmänhet mycket svårt för en utomstående att i ett konkret fall bevisa att ett sådant företag faktiskt har vidtagit stödåtgärder på myndigheternas begäran. Av dessa skäl finner domstolen att det kan härledas ur omständigheterna i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits att en stödåtgärd som vidtagits av ett offentligägt företag kan tillskrivas staten.15

I ovan citerade avgörande räknade EU-domstolen upp en serie omständigheter som kan ha betydelse för den samlade bedömningen av om en åtgärd i ett offentligägt företag kan hänföras till det allmänna. Om företaget i fråga inte kunde fatta det klandrade beslutet utan att ta hänsyn till myndigheternas krav, om företaget införlivats med den offentliga förvaltningen, om verksamheten utövas på marknaden under normala konkurrensvillkor i förhållande till privata företag, om organisationsformen är offentligrättslig eller

14 Mål C-482/99 Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine), REG 2002 I-4397, punkt 52–56 och Mål T-68/03 Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE mot Europeiska kommissionen, REG 2007 II-2911, punkt 317. 15 Mål C-482/99 Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine), REG 2002 I-4397, punkt 52–54.

om den omfattas av den allmänna bolagsrätten, hur starkt inflytande myndigheterna har över företagets förvaltning och alla omständigheter som i det enskilda fallet tyder på att de offentliga myndigheterna är delaktiga. Åtgärdens omfattning, dess innehåll och villkoren för dess genomförande ska också beaktas.16

Ett exempel på hur kommissionens bedömningar av hänförlighetsrekvisitet kan ta sig uttryck ges nedan. Citatet kommer från kommissionens beslut om att vissa avtal och åtgärder som Vänersborgs kommuns helägda fastighetsbolags (FABV) styrelse hade beslutat utgjorde allmänna medel som kunde hänföras till det allmänna.

Transaktionen genomfördes av kommunen genom FABV. FABV ägs till 100 % av kommunen, som täcker FABV:s eventuella förluster via sin normala budget. FABV:s styrelse utgörs av ledamöter ur Vänersborgs kommunstyrelse. De beslut som FABV fattar kan således tillskrivas staten och i den mån besluten har ekonomiska konsekvenser innebär dessa att statliga medel används. Dessutom var kommunen helt klart delaktig i denna transaktion, eftersom den option som Hammar beviljades krävde ett kapitaltillskott på 9 miljoner kronor från kommunen till FABV som avsättning för den förlust som skulle uppstå om Hammar utnyttjade sin option. Mot bakgrund av detta drar kommissionen slutsatsen att försäljningen av anläggningen till Hammar omfattade statliga medel.17

Styrelseunderlag, affärsplaner och liknande handlingar som kan visa på självständigheten i beslutsfattandet och på de affärsmässiga överväganden som gjorts kan ha betydelse både för hänförlighetskriteriet och för tillämpningen av marknadsmässighetsprincipen som beskrivs senare i detta kapitel. Det finns alltså likheter mellan hänförlighetskriteriet och principen om marknadsmässighet som vi beskriver nedan under gynnanderekvisitet. Det finns så få avgöranden där statligt stöd har kunnat uteslutas med hänsyn till hänförlighetsrekvisitet att utgångspunkten vid en statsstödsbedömning trots ordalydelsen i det ovan refererade avgörandet närmast bör vara att det råder en presumtion för att ett offentligt ägt bolags agerande kan hänföras till det allmänna. Vanliga affärsmässiga beslut om hur företaget agerar i den dagliga affärsverksamheten kan

16 Mål C-482/99 Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine), REG 2002 I-4397, punkt 55–56. 17 COM(2012) 546 final, av den 08.02.2012, om SA.28809 Hammar, punkt 33.

dock inte hänföras till det allmänna.18 I detta sammanhang kan det vara bra att notera att oberoende organisationer knappast är lösningen på alla EU-rättsliga problem. Exempelvis förutsätter direkttilldelning av kontrakt upphandlingsrättsligt att det allmänna utövar en kontroll över den offentligt ägda utföraren som påminner om den som det allmänna utövar över den egna förvaltningen.19

5.4.2. Innebär ett gynnande

Statsstödsbegreppet omfattar som redan framgått mer än direkta bidrag. Begreppet omfattar såväl tillskott såsom bidrag som andra åtgärder som befriar mottagaren från förpliktelser som företag normalt måste ta hänsyn till i sin verksamhet. Sådana åtgärder påminner om bidrag till sin karaktär och får samma effekt.20

Åtgärden måste dock ge mottagaren en ekonomisk fördel för att det ska vara fråga om ett gynnande. Stödmottagaren ska ha fått fördelar som den inte hade kunnat få inom ramen för sin vanliga affärsverksamhet. Ett annat sätt att uttrycka detta är att stödmottagarens konkurrenter inte skulle ha kunnat få motsvarande villkor från andra privata marknadsaktörer. Ett lån till en ränta som understiger räntan som är tillgänglig för stödmottagarens direkta konkurrenter, eller kapitaltillskott som normalt inte är tillgängliga på kapitalmarknaden kan utgöra ett gynnande.21

EU-domstolen har funnit att det i första hand är situationen i den aktuella medlemsstaten som ska beaktas eftersom motsvarande företag i andra medlemsstater agerar under andra rättsliga och faktiska omständigheter.22

Eftersom bedömningen är komplex och ekonomisk till sin natur har kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning. Samtidigt är det den som påstår att något är statligt stöd som har bevis-

18 Generaladvokaten Jacobs utlåtande i mål C-482/99 Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine), REG 2002 I-4397, punkt 55. 19 Se vidare under avsnitt 5.5.3. 20 Mål C-387/92 Banco Exterior, ECR 1994 I-877, punkt 12–13. 21 Generaladvokaten Slynns utlåtande i mål 84/82 Tyskland (BRD) mot kommissionen, ECR 1984 p. 1451; mål T-95/94 Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs och Brink's France SARL mot kommissionen, REG 1995 II-2651 och mål C-367/95 P kommissionen mot Sytraval, REG 1998 I-1719, samt generaladvokaten Jacobs uttalande i mål 42/93 Spanien mot kommissionen, ECR 1994 I-4175, punkt 27. 22 Mål C-408/04 kommissionen mot Salzgitter AG, REG 2008 I-2767 punkt 109 och T-308/00 Salzgitter mot kommissionen, REG 2004 II-1933, punkt 81.

bördan för detta, såväl i svenska domstolar som i EU:s domstolar. Nedan redogör vi för några olika tillvägagångssätt för att fastställa eller utesluta att olika typer av transaktioner gynnar mottagaren. Eftersom vår utredning i stor utsträckning avser de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen på svaga bostadsmarknader och då dessa historiskt har haft ekonomiska svårigheter lägger vi tonvikten vid avgöranden som klargör rättsläget när det gäller offentligt ägda företag och i synnerhet statsstödsbedömningar som avser hur det allmänna kan agera på ett marknadsmässigt sätt i förhållande till företag med betalningssvårigheter eller lönsamhetsproblem.

5.4.2.1 Principen om marknadsmässighet

Om det ska vara möjligt att fastställa att något ger en fördel krävs ett jämförelseobjekt. En utgångspunkt för att kunna bedöma om en åtgärd gynnar motparten är därför att fastställa hur en privat aktör i en marknadsekonomi skulle ha agerat utifrån kommersiella hänsyn under de förutsättningar som den offentliga aktören står inför.

EU-domstolen har slagit fast att bedömningen ska baseras på en ekonomisk analys som beaktar alla faktorer som ett företag som agerar enligt normala marknadsvillkor borde ta hänsyn till när det bestämmer priset på en tjänst.23

Principen har ibland benämnts principen om en privat investerare i en marknadsekonomi (”market economy investor principle, MEIP”) ibland som principen om den private investeraren (”private investor principle, PIP”). Principen har numera också applicerats på i stort sett alla tänkbara scenarier trots att den normalt betecknas som principen om den private investeraren. I litteraturen används därför olika namn för att beteckna principen beroende på vilken roll det allmänna har i situationen. Den private kreditgivaren, långivaren, köparen och säljaren eller verksamhetsutövaren är exempel på detta. För en kommun med ett kommunägt bolag kommer dock samtliga principer att kunna bli aktuella. Det förekommer försäljningar och köp mellan kommunen och bolaget, kapitaltillskott för att möjliggöra investeringar eller minska kostnader genom omstruktureringsåtgärder och kommunala borgensåtagand-

23 Mål C-39/94 SFEI mot la Poste, REG 1996, I-3547, punkt 61.

en för att underlätta för bolaget att ta lån. För en kommun som ägare är rollen som långivare normalt inte aktuell. Det förekommer dock att kommuner har särskilda villkor för lån i kommunkoncernen och även här kan därför principen om marknadsmässighet i praktiken få stor betydelse.

Slutligen har den svenske lagstiftaren beslutat att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska agera enligt affärsmässiga principer. Avsikten med detta var bland annat att bolagen endast undantagsvis skulle motta statligt stöd och att affärsmässigheten skulle omfatta villkor i förhållande till den kommunala ägaren som inte gynnade det kommunala bolaget ifråga och därmed uppfyllde den EU-rättsliga principen om marknadsmässighet. Kommunen är dock alltjämt behörig att lämna statligt stöd till sitt bolag inom ramen för EU:s statsstödsregler. Eftersom den svenske lagstiftaren valt ett begrepp för affärsmässighet som kan appliceras på olika situationer, något som vi utvecklar i kapitel 8, väljer vi att i detta betänkande resonera om marknadsmässighet i EU-rättslig mening som en princip som kan tillämpas på alla situationer där det är teoretiskt möjligt att jämföra en kommuns eller ett kommunalt bolags agerande med hur en privat ägare eller ett privat bolag skulle ha agerat. Detta eftersom grunderna för bedömningen är desamma oavsett vilken typ av affärsrelation som är föremål för bedömning. Vi kallar denna princip principen om marknadsmässighet. Det är dock viktigt att i likhet med övriga kriterier i statsstödsbegreppet inte glömma att detta bara är ett av flera kriterier för att en åtgärd ska utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.

Ett grundläggande problem med principen är att privata aktörer och offentliga aktörer sällan agerar utifrån samma förutsättningar. Den teoretiska jämförelsen ska därför avse en privat investerare, kreditgivare eller annan motsvarighet som i största möjliga utsträckning antas befinna sig i den offentlige aktörens situation24. Det är alltså fråga om ett teoretiskt test som avgör om motparten får en fördel. Även åtgärder som kan tyckas uppenbart offentligrättsliga prövas mot principen om marknadsmässighet. Det har exempelvis ansetts nödvändigt när det gäller flygplatsavgifter till

24 Mål T-163/05 Bundesverband Deutscher Banken mot kommissionen, REU 2010 II-387, punkt 36.

Ryanair och när det gäller vissa skatteundantag till förmån för ett statligt ägt företag i Frankrike.25

Både investerarens och det mottagande företagets villkor bör beaktas eftersom ”just samspelet mellan de olika ekonomiska aktörerna är kännetecknande för en marknadsekonomi”26. Samma dualistiska synsätt måste tillämpas beträffande andra typer av affärsförbindelser såsom lånevillkor, borgensåtaganden och försäljningsvillkor. Exempelvis har tribunalen ansett att det kan vara nödvändigt att göra en konkursansökan avseende ett företag som har skulder till staten om en privat kreditgivare skulle ha bedömt en sådan åtgärd som mer lönsam än alternativet.27 Detta innebär dock också att det i situationer då det är mindre kostsamt att skriva av fordringar än att driva in dem går att göra så utan att beslutet betraktas som statligt stöd.28

Det krävs en fullständig analys för att bedöma om transaktionen inneburit en fördel för mottagaren. Det finns dock ingen uttömmande uppräkning av vilka omständigheter som kan beaktas. Analysen ska omfatta det mottagande företagets situation och situationen på den aktuella marknaden. Det är relevant att undersöka om mottagaren hade kunnat skaffa exempelvis kapital hos andra investerare som ger samma fördelar. En åtgärd är nämligen inte statligt stöd om den inte medför att företaget kommer i en mer gynnsam situation än vad som hade varit fallet utan ingripande från den offentliga aktören.

Att den offentliga aktören hade kunnat få högre avkastning på andra marknader har inte ansetts relevant för bedömningen. Det är tillräckligt att jämföra avkastningen med den avkastning som är normal på den aktuella lokala marknaden eftersom de privata aktörerna där normalt är en närmare jämförelse som också i större utsträckning är relevant för frågan om konkurrensen snedvrids.29 Om det – som på många svaga bostadsmarknader i Sverige – saknas jämförbara privata aktörer blir åtgärden mer svårbedömd.

Vidare är det sammanhanget vid tidpunkten då de aktuella åtgärderna vidtogs som är relevant för att bedöma om åtgärden är mark-

25 Mål T-197/04 Ryanair mot kommissionen, REG 2007 II-4523. 26 Mål T-163/05 Bundesverband Deutscher Banken mot kommissionen, REU 2010 II-387, punkt 36. 27 Mål T-1/08 Buczek Automotive mot kommissionen, REU 2011 II-2107, punkt 77 och 82. 28 Dom Frucona mot kommissionen, mål C-73/11P, EU:C:2013:32, punkt 72. 29 Mål T-163/05 Bundesverband Deutscher Banken mot kommissionen, REU 2010 II-387, punkt 37.

nadsmässig.30 En del av sammanhanget är den förväntade framtida utvecklingen på marknaden ifråga.31

Statens roll måste dock vid bedömningen av en åtgärds marknadsmässighet begränsas till den roll som en privat jämförbar aktör skulle ha haft. Samhällskostnader såsom alternativkostnader i form av framtida arbetslöshetsersättning och liknande som ett motsvarande företag inte skulle ha behövt bekosta men som staten kommer att få bekosta av andra orsaker än det aktuella företagsinnehavet får inte beaktas. Detta har bekräftats av EU-domstolen vid flera tillfällen.32

Eftersom det är fråga om en teoretisk jämförelse och det normalt inte finns någon fullständigt jämförbar privat aktör får även bevisbördans fördelning betydelse för tillämpningen och bedömningen av principen om marknadsmässighet. I en dom avseende försäljningen av en offentligt ägd österrikisk bank utvecklas vilka krav som kan ställas på medlemsstaten för att visa att något är marknadsmässigt när detta är oklart. Principen att det är kommissionen som ska visa att något är stöd är en utgångspunkt men bevisbördan kan växla fram och tillbaka flera gånger beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. EU-domstolen har funnit att medlemsstaten ska kunna åberopa objektiva och kontrollerbara omständigheter till stöd för en sådan bedömning. Ett exempel på detta som visar på betydelsen av att dokumentera skälen för olika affärstransaktioner är domen avseende den österrikiska provinsen Burgenlands beslut att sälja sin bank. Försäljningen hade föranletts av att kommissionen i ett tidigare ärende ansett att en österrikisk stödordning som gynnade offentligt ägda banker i förhållande till privatägda banker inte kunde godkännas. I samband med att försäljningen kategoriserades som statligt stöd konstaterade kommissionen att provinsen inte kunde beakta skälen för det statliga stödet för garantiordningen i argumenten för att transaktionen var marknadsmässig. Kommissionens bedömning upprätthölls av både tribunalen och EU-domstolen. EU-domstolen uttalade att det är

30 Dom EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318 punkt 83–85 och punkt 105. 31 Mål C-482/99 Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine), REG 2002 I-4397, punkt 70. När det gäller markvärden har bl.a. befolkningstillväxt beaktats, se COM (2011) 2559 slutligt, av den 20.4.2011. om åtgärd C 37/04 (f.d. NN51/04) som Finland genomfört till förmån för Componenta Corporation Abp, punkt 45–47. 32 Mål C-278/92 Spanien mot kommissionen, ECR 1994 I-4103, punkt 22.

lämpligt att skilja mellan det offentligas förpliktelser i egenskap av företagsägare och förpliktelser som ingåtts för att det offentliga är en offentlig aktör. Grunderna för den utfasade garantiordningen kunde därför inte beaktas vid bedömningen av om försäljningen gynnade köparen.33 Domstolens resonemang återges nedan.

Mot bakgrund härav – och eftersom en medlemsstat genom att bevilja stöd per definition eftersträvar andra mål än att de medel som beviljats det av medlemsstaten ägda företaget ska generera lönsamhet – finner domstolen att dessa medel i princip har beviljats av staten i dess egenskap av myndighetsutövare. När det gäller klagandenas påstående att det mål som Land Burgenland eftersträvade med Ausfallhaftung icke desto mindre var att den skulle generera lönsamhet, eller att lönsamhet åtminstone var ett delmål med garantin, erinrar domstolen om följande. När en medlemsstat åberopar ett sådant kriterium som kriteriet om en privat säljare, är det denna medlemsstat som, vid tvivel, entydigt ska visa, med stöd av objektiva och kontrollerbara omständigheter, att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av aktieägare […] I detta avseende kan det bland annat erfordras att omständigheter läggs fram som visar att beslutet fattats med stöd av ekonomiska kalkyler som kan jämföras med sådana kalkyler som en rationell privat investerare – som befinner sig i en situation som ligger så nära den situation som medlemsstaten befinner sig i som möjligt – skulle ha låtit upprätta före ett investeringsbeslut för att utröna om en sådan investering kommer att löna sig. Utöver de omständigheter som åberopats av medlemsstaten ska kommissionen vid denna helhetsbedömning beakta alla andra relevanta omständigheter som gör det möjligt för kommissionen att avgöra om den aktuella åtgärden har vidtagits av medlemsstaten i dess egenskap av aktieägare eller i dess egenskap av offentlig myndighet.34

Ovan citerade avgörande ska inte tolkas som att principen om marknadsmässighet i allmänhet medför att bevisbördan för att en åtgärd gynnat ett företag överförts på medlemsstaterna. Domskälen bör i stället ses i ljuset av omständigheterna i det enskilda fallet och rimligheten i det fallet av att en åtgärd motiveras av affärsmässiga skäl och inte politiska överväganden.

Även om vi talar om en och samma princip om marknadsmässighet finns det skäl att ge några belysande exempel på hur principen tillämpas beträffande olika typer av transaktioner.

33 Dom Land Burgenland och Österrike, T-268/08, EU:T:2012:90 och dom Land Burgenland, C-214/12 P, EU:C:2013:682, punkt 52–53. 34 Dom Land Burgenland, C-214/12 P, EU:C:2013:682, punkt 56–60.

Marknadsmässighet när det offentliga är fordringsägare

Nedan återges tribunalens bedömning av om vissa nedskrivningar av offentliga fordringar på ett företag som hade ställt in sina betalningar till följd av ekonomiska svårigheter utgjorde en förmån. I det målet kunde medlemsstaten inte räkna med en normal avkastning på det tänkta kapitaltillskottet inom en rimlig tidsperiod och det fanns ingen trovärdig omstruktureringsplan för hur företaget åter skulle bli lönsamt.35

När ett företag vid en kraftig försämring av dess finansiella situation föreslår ett avtal, eller en rad avtal, om att justera skulderna till sina fordringsägare för att förbättra sin situation och undvika likvidation, måste varje fordringsägare göra ett val med avseende på å ena sidan det belopp som den erbjuds inom ramen för det föreslagna avtalet, och å andra sidan det belopp som den uppskattar att den kan erhålla vid en eventuell likvidation av företaget. Fordringsägarens val påverkas av en rad faktorer, såsom dess egenskap av fordringsägare med hypotek, förmånsrätt eller oprioriterade fordringar, dess eventuella säkerheter och deras omfattning, dess bedömning av företagets chans att återhämta sig och vad som skulle komma den till godo om företaget likviderades. Om det till exempel visade sig att ett företags tillgångar hade ett sådant realisationsvärde att endast de fordringar som var förenade med hypotek eller förmånsrätt skulle få betalt om företaget likviderades, skulle de oprioriterade fordringarna inte ha något värde. I en sådan situation, skulle den omständigheten att en fordringsägare med oprioriterade fordringar frivilligt avstod från betalning för en betydande del av sin fordran inte utgöra någon verklig eftergift.36 […] I förevarande fall ankom det således på kommissionen att med beaktande av bland annat nämnda faktorer för vart och ett av de offentliga organen i fråga avgöra om de skuldnedskrivningar som dessa hade beviljat var uppenbart större än de som skulle ha beviljats av en hypotetisk privat fordringsägare som befann sig i samma situation i förhållande till sökanden som det offentliga organet i fråga och som försökte få tillbaka de belopp som sökanden var skyldig den […].37 Frågan huruvida en privat fordringsägare skulle ha beviljat nedskrivning med de fordringar som inte var förenade med hypotek beror i huvudsak på huruvida den skulle ha fått betalt för en större del av nämnda fordringar om företaget i fråga hade likviderats. Med andra ord, socialförsäkringskassan har i förevarande fall endast gjort en verklig eftergift i den utsträckning de prioriterade fordringsägarna skulle ha fått betalt om företaget hade likviderats.38

35 Mål T-152/99 Hamsa mot kommissionen, REG II–3121, punkt 130–132. 36 Mål T-152/99 Hamsa mot kommissionen, REG II–3121, punkt 168. 37 Mål T-152/99, punkt 170. 38 Mål T-152/99, punkt 172.

Marknadsmässigt socialt ansvarstagande

I nedan refererade avgörande uttalar tribunalen att i en social marknadsekonomi får en medveten privat investerare inte bortse från sina åtaganden gentemot företagets fordringsägare. Vidare får en sådan investerare inte bortse från den utveckling som äger rum i den sociala, ekonomiska och miljömässiga kontext där verksamheten bedrivs. Det sociala ansvaret och företagarklimatet kan nämligen ha en betydande inverkan på ett medvetet privatägt företags konkreta beslut och strategiska inriktning. Således är det inte möjligt att bedöma ett medvetet privatägt företags långsiktiga rationalitet i ekonomiska hänseenden utan att beakta sådana överväganden. En sådan bedömning måste dock baseras på ett relevant faktaunderlag, se nedanstående citat från en dom från tribunalen som EU-domstolen39 har upprätthållit.

Att en privat investerare erlägger kompletterande avgångsvederlag kan i princip anses vara legitimt och opportunt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Syftena med ett sådant avgångsvederlag är därvid att främja en avslappnad social dialog och att bibehålla ett bolags eller en bolagskoncerns goda namn. Kostnaderna för kompletterande avgångsvederlag ska nämligen inte blandas ihop med de kostnader för socialt skydd som nödvändigtvis åligger staten då ett bolag försätts i likvidation. Enligt likabehandlingsprincipen […] har även medlemsstaterna en möjlighet att betala kompletterande avgångsvederlag då ett offentligt företag försätts i likvidation, trots att deras förpliktelser a priori inte får gå utöver vad som föreskrivs i lag eller kollektivavtal såsom ett strikt minimum. Syftet med att på grund av legitima skäl ta på sig sådana kompletterande kostnader får emellertid inte vara uteslutande socialt eller ens politiskt. Annars finns det en risk att testet avseende en privat investerare […] tas ut ur sitt sammanhang. Om det inte finns någon som helst ekonomisk rationalitet – ens på lång sikt – bakom ett beslut att ta på sig kostnader som går utöver vad som föreskrivs i lag och kollektivavtal, måste en sådan åtgärd anses som ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Åtgärder som vidtas för att inte skada en medlemsstats goda namn som en global investerare i en marknadsekonomi kan inte, utom i särskilda fall och utan en särskilt övertygande motivering, anses vara tillräckliga för att visa att ett beslut att påta sig ytterligare kostnader – såsom kompletterande avgångsvederlag – är att anse som ett rationellt ekonomiskt beslut på lång sikt. Om kommissionen tilläts att kortfattat hänvisa till en medlemsstats goda namn som global aktör som stöd för att det inte är fråga om något stöd i den mening som avses i artikel 87.1

39 Dom SNCM och Frankrike mot Corsica Ferries, C-533/12 P, EU:C:2014:2142.

EG, så skulle det innebära dels att konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden snedvrids till förmån för företag som är verksamma i medlemsstater där den offentliga ekonomiska sektorn jämförelsevis är mer utvecklad, eller där den sociala dialogen är särskilt infekterad, dels att den ändamålsenliga verkan hos gemenskapsreglerna om statligt stöd får mindre effekt.40

En annan central del i domstolens resonemang i den ovan citerade domen är att den slår fast att jämförelsen måste göras mot en preciserad privat verksamhet. I annat fall förutsätter principen om marknadsmässighet att det finns annat stöd för att transaktionen är långsiktigt lönsam för det allmänna. Se fortsättningen av domstolens resonemang nedan.

I samband med testet avseende en privat investerare, ankommer det även på kommissionen att inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning definiera statens ekonomiska verksamhet – särskilt i geografiskt och sektoriellt hänseende. Det är beträffande denna verksamhet som bedömningen av om staten agerat på ett ekonomiskt långsiktigt rationellt sätt ska företas. Om den aktuella ekonomiska verksamheten inte definierats på ett tillräckligt precist sätt, kan kommissionen nämligen inte definiera några privata investerare i förhållande till vilka jämförelsen ska göras. Kommissionen kan i så fall inte heller på grundval av objektiva och kontrollerbara omständigheter påvisa förekomsten av en tillräckligt etablerad policy hos dessa investerare. Vid avsaknad av en sådan jämförelse är det även nödvändigt att definiera den aktuella ekonomiska verksamheten för att det ska kunna anses föreligga en rimlig och styrkt sannolikhet för att medlemsstaten till och med på lång sikt gynnas indirekt i materiellt hänseende av sitt agerande.41

Det är ett motsvarande privat företags bedömning av det rimliga i att iaktta de aktuella sociala hänsynen som diskuteras. Det offentligas roll måste i sammanhanget begränsas till rollen som aktieägare av bolaget. Samhällskostnader såsom ökade kostnader för arbetslöshet eller liknande överväganden kan inte beaktas vid bedömningen av om gynnanderekvisitet är uppfyllt.

40 Dom Corsica Ferries, T-565/08, EU:T:2012:415, punkt 83–88. 41 Dom Corsica Ferries, T-565/08, EU:T:2012:415, punkt 83–88.

Marknadsmässig avkastning på en investering

Ett sätt att undersöka om en investering är marknadsmässig eller inte är att bedöma den förväntade avkastningen på investeringen. Detta har varit syftet med de resonemang som förts av den i Boverket införlivade myndigheten Statens Bostadskreditnämnd när den myndigheten resonerat om vad som är rimliga avkastningskrav på svaga bostadsmarknader.42 Kommissionen menar med stöd av EU-domstolens praxis att en sådan bedömning måste avse förhållandena vid investeringstillfället och inte olika efterhandskonstruktioner. En verksamhetsplan eller ekonomiska utvärderingar som legat till grund för beslutet kan bevisa att en åtgärd varit marknadsmässig. Ett exempel på hur kommissionen resonerar i detta avseende ges nedan.

Kriteriet med en privat investerare i en marknadsekonomi måste tillämpas på förhand. Det måste tillämpas i samband med att kapitaltillskottet beviljas för att kunna bedöma huruvida en privat investerare också skulle ha skjutit till en sådan summa. Vid bedömningen av kriteriet med en privat investerare bör man inte ta hänsyn till utvecklingen efter kapitaltillskottet. Dessutom kan överensstämmelsen med kriteriet med en privat investerare i en marknadsekonomi bevisas genom en verksamhetsplan som upprättats på förhand, på grundval av vilken investeringsbeslutet fattades. Enligt aktuell rättspraxis får en medlemsstat bara åberopa de objektiva och kontrollerbara uppgifter som denna tagit hänsyn till, på förhand eller samtidigt som investeringsbeslutet fattades. I detta hänseende hade det framför allt kunnat krävas uppgifter som visar att detta beslut baseras på ekonomiska utvärderingar som kan jämföras med de som en privat, rationell investerare, i en jämförbar situation, skulle ha utfört innan en sådan investering gjordes för att fastställa investeringens framtida lönsamhet. Ekonomiska utvärderingar som gjorts efter beviljandet av ovannämnda fördel, den retrospektiva rapporten om den faktiska lönsamheten med avseende på den genomförda investeringen eller senare motiveringar till varför man valde att använda ett visst förfarande räcker inte för att fastställa att en medlemsstat har fattat investeringsbeslutet som en privat aktieägare i en marknadsekonomi.43

I målet Westdeutsche Landesbank prövade tribunalen om kommissionen fick utgå från den genomsnittliga avkastningen för sektorn i sin analys av vad en privat investerare skulle ha beaktat. Tribunalen

42 Se vidare i kapitel 6 och i avsnitt 10.5.2. 43 COM(2013) 1497 final, av den 20.3.2013 om SA.23420 (11/C, ex NN40/10) implemented by Belgium for SA Ducroire/Delcredere NV SA Ducroire, punkt 150.

konstaterade i domen att det krävdes en fullständig analys av förutsättningarna i varje enskilt fall men att den genomsnittliga avkastningen kunde vara ett av flera instrument vid bedömningen.44Andra marknadsmässiga överväganden, exempelvis ett val av lägre risk, kunde motivera en lägre avkastning.45 Av äldre avgöranden framgår dock att en investering i vart fall långsiktigt måste anses lönsam för att inte utgöra statligt stöd.46

I ett senare avgörande fann tribunalen att ett bedömt positivt nuvärde av en investering i princip innebär att en privat investerare skulle ha investerat i projektet och att det då inte skulle vara nödvändigt att beakta den genomsnittliga avkastningsnivån i branschen. I målet underkände domstolen den spanska regionen Valencias beräkningsmetod trots att denna baserades på oberoende konsultrapporter och fann att kapitalkostnaden väsentligt översteg avkastningen vilket innebar att en privat investerare inte skulle ha investerat i projektet. I kommissionsbeslutet som tribunalen upprätthöll bedömdes lönsamheten utifrån förväntad avkastning. Den förväntade avkastningen skattades med hjälp av historisk avkastning och vissa känslighetsanalyser. Fallet illustrerar att det måste vara fråga om trovärdiga bedömningar för att de ska kunna ge rättslig säkerhet i statsstödsrättsligt avseende.47

Marknadsmässighet vid försäljning av mark- och fastigheter

Kommissionen har gett vägledning till medlemsstaterna om hur försäljning av mark och fastigheter kan ske utan risk för att försäljningen utgör anmälningspliktigt statligt stöd. Denna vägledning är inte bindande för medlemsstaterna.48

I meddelandet från kommissionen beskrivs två förfaranden för att fastställa marknadsvärdet utan inslag av statligt stöd; öppet och villkorslöst anbudsförfarande respektive en oberoende expertvärdering. Av meddelandet framgår att statsstöd kan uteslutas om en

44 Mål T-228/99 Westdeutsche Landesbank mot kommissionen, REG 2003 II-00435, punkt 254. 45 Mål T-228/99, punkt 270. 46 Mål C-303/88 Italien mot kommissione, ECR I-1433, punkt 21 och 22. 47 Dom Spanien mot kommissionen, T-319/12 och T-312/12, EU:T:2014:604. 48 Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader, EGT C 209, 10.07.1997, s. 3.

överlåtelse av mark och byggnader äger rum efter att det vederbörligen offentliggjorts, genom ett öppet och villkorslöst anbudsförfarande till ett brett urval av tänkbara köpare, där det bästa eller det enda anbudet antas. Detta utgör en försäljning till marknadspris och därför innebär det inte heller något statligt stöd. Ett alternativ till en överlåtelse utan villkorslöst anbudsförfarande är att låta en eller flera oberoende värderingsmän värdera fastigheten före överlåtelsen. Försäljningsprocessen ska därefter förhålla sig till denna värdering. Syftet med värderingen ska vara att fastställa ett marknadsvärde på grundval av allmänt accepterade marknadsindikatorer och värderingsstandarder. Det fastställda priset anses då vara det lägsta försäljningspris som kan avtalas och det kan därför inte anses föreligga någon form av statligt stöd till köparen.

Med begreppet villkorslöst menas att köparen ska kunna använda fastigheten utan några restriktioner bortsett från planbestämmelser eller andra generella krav för att skydda allmänheten och miljön. Det är dock möjligt att ha villkor som hindrar helt spekulativ budgivning och villkor som alla potentiella budgivare kan uppfylla.

Ett exempel på kommissionens tillämpning av meddelandet relaterat till bostadsbyggande är en bedömning av samarbetet mellan en nederländsk kommun och ett exploateringsföretag genom ett offentlig-privat samarbete (OPS) i syftet att förbereda mark för ett bostadsbyggnadsprojekt inom ramen för en plan för att omvandla stadens centrum. OPS-bolaget ägdes till 50 procent av kommunen och till 50 procent av ett privat företag (SJB). Båda ägarna hade vetorätt avseende bolagets beslut. Via OPS-bolaget sålde kommunen land till SJB. Avtalet slöts 2004 men slutbetalningen skedde 2010. Kommunen accepterade då en lägre ersättning än den avtalade nivån eftersom huspriserna hade gått ner till följd av den finansiella krisen. Med anledning av ett klagomål beslutade kommissionen att den lägre ersättningen utgjorde ett stöd som skulle återkrävas. Av kommissionens beslut framgår att Nederländerna argumenterade för att det inte var någon överkompensation av SJB. Kommissionen konstaterade dock att det varken hade genomförts något öppet auktionsförfarande eller någon oberoende värdering innan avtalet ingicks. Kommunens val att bekosta en del av den värdeminskning som följde av den finansiella krisen hade inte

affärsmässig grund. Det fanns inte heller skäl att godkänna stödet eftersom projektet inte bedrevs i en utsatt stadsmiljö.49

Sveriges kommuner och landsting (SKL) har i sin tur berört kommissionens meddelande i ett cirkulär. SKL menar att i fråga om kommunala försäljningar och köp som görs i samband med nyexploateringar av områden, där kommunen är med som aktör i egenskap av såväl markägare som planläggande myndighet och huvudman för gator och allmänna platser samt va-anläggningar, torde försäljningar och förvärv i de flesta fall ske till uppskattade marknadsvärden. På grund av den komplexitet som ofta kännetecknar exploateringsavtal kan det bli svårt att tillämpa kommissionens principer för öppna och villkorslösa anbudsförfaranden. I dessa fall rekommenderar SKL att en oberoende expertvärdering görs.50

Ett svenskt exempel på när dessa frågor aktualiserats är det s.k. Åre-fallet. I detta fall hade Åre kommun sålt mark till Konsum Jämtlands ekonomiska förening (Konsum) för 1 krona. Lidl lämnade då in ett bud på 6,6 miljoner kronor på samma fastighet. Åre kommun omförhandlade därefter priset till Konsum till 1 miljon kronor. Ärendet anmäldes som ett otillåtet statsstöd till kommissionen. Åre kommun hävdade att fastighetsaffären var en del i en detaljplanelagd större förändring av stadens centrum. Kommissionen ansåg i sitt beslut att kommunen inte kunde visa detta och att försäljningen utgjorde otillåtet statsstöd. Tribunalen fann dock att beslutet var en del av en serie markaffärer som skulle förverkliga detaljplanen och att försäljningen därför inte utgjorde statligt stöd.51

Marknadsmässighet vid garantier och borgensåtaganden

Då en medlemsstat i stället för att lämna ett lån lämnar en kreditgaranti måste garantiavgiften vara marknadsmässig för att det inte ska röra sig om statligt stöd i EU-rättslig mening.52 I vissa fall kan hela det garanterade beloppet utgöra ett sådant statligt stöd.53

49 COM(2013) 87 final, av den 23.1.2013, om SA.24123 (2012/C) (ex 2011/NN) implementted by the Netherlands Alleged sale of land below market price by the Municipality of Leidschendam-Voorburg. 50 Sveriges Kommuner och Landsting, cirkulär 2007:08. 51 Mål T-244/08 Konsum Nord, REU 2011 II-00444. 52 Se t.ex. mål C-200/97 Ecotrade SrL mot Altiforni e Ferriere di Servola SpA (AFS), REG 1998, s. I-7907, punkt 43. 53 Mål C-288/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-8237, punkt. 31.

2008 publicerade kommissionen ett tillkännagivande avseende tillämpningen av statsstödsreglerna avseende garantier (garantimeddelandet).54 I garantimeddelandet definieras inte begreppet garantier. I stället ges exempel på olika åtgärder som i de flesta fall utgör olika former av lånegarantier. Tillkännagivandet är dock tillämpligt på alla garantier där en liknande risköverföring äger rum, t.ex. en kapitalinvestering, under förutsättning att hänsyn tas till den relevanta riskprofilen.55

Det gynnande som kan utgöra statligt stöd med en statlig garanti är enligt kommissionen att staten bär den risk som är knuten till garantin. Normalt sett borde staten få ersättning i form av en riskanpassad avgift. Om staten helt eller delvis avstår från en sådan avgift gynnar det företaget samtidigt som statens medel tas i anspråk. Därmed kan det vara fråga om statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget, även om det visar sig att staten aldrig betalar ut några medel inom ramen för en garanti. Stödet uppstår då vid den tidpunkt då garantin beviljas, inte då garantin åberopas eller då medel betalas ut enligt villkoren i garantin. Bedömningen av om en garanti utgör statligt stöd eller inte, och av hur stort stödbeloppet är, måste göras utifrån omständigheterna vid den tidpunkt då garantin ställs.56

Även om det i regel är låntagaren som är stödmottagare kan det inte uteslutas att också långivaren under vissa omständigheter gynnas direkt av stödet. Om exempelvis en statlig garanti beviljas i efterhand för ett lån eller en annan finansiell förpliktelse som redan har ingåtts, utan att villkoren för lånet eller den finansiella förpliktelsen anpassas, eller om ett garanterat lån används för att betala tillbaka ett annat lån utan garanti till samma kreditinstitut, kan det också vara fråga om stöd till långivaren eftersom lånens säkerhet utökas. Om garantin innehåller stöd till långivaren bör det uppmärksammas att sådant stöd i princip betraktas som driftsstöd.57Driftsstöd godkänns av kommissionen endast i särskilda undantagsfall (se nedan).

54 Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier, EUT C 155 20.6.2008, s. 2 (garantimeddelandet). 55 Garantimeddelandet. 56 Tredje stycket i avsnitt 2.1 i garantimeddelandet. 57 Avsnitt 2.3.1 i garantimeddelandet.

Enligt kommissionen är en garanti marknadsmässig om vissa villkor är uppfyllda. Meddelandet från kommissionen utesluter inte att en garanti kan vara marknadsmässig även i andra fall. Om meddelandet följs säkerställs att kommissionen skulle dela den bedömningen.58

  • Låntagaren får inte vara i ekonomiska svårigheter. Definitionen i riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter måste alltså tillämpas när det gäller att avgöra om låntagaren ska anses vara i ekonomiska svårigheter. Vid tillämpningen av det här tillkännagivandet ska små och medelstora företag som bildats de senaste tre åren inte anses vara i svårigheter under den perioden.
  • Garantins omfattning måste kunna mätas när den beviljas. Det betyder att garantin måste vara kopplad till en viss finansiell transaktion, att ett maximibelopp för garantierna ska ha fastställts och att de är tidsbegränsade. Genom detta villkor utesluter kommissionen att obegränsade garantier kan vara marknadsmässiga.
  • Garantin får täcka högst 80 procent av ett lån eller någon annan finansiell förpliktelse. Denna begränsning gäller inte garantier som täcker skuldebrev och den gäller inte heller garantier till ett företag som enbart utför en viss tjänst av allmänt intresse när garantin ställs ut av den myndighet som anförtrott tjänsten till företaget.
  • Slutligen måste ett marknadsorienterat pris betalas för garantin.

Enligt tillkännagivandet är ett marknadsorienterat pris ett pris som ersätter den risk som staten tar på sig med en lämplig avgift för det belopp för vilket en garanti eller en motgaranti har ställts. Om det pris som har betalats för garantin är minst lika högt som den motsvarande avgift på finansmarknaden som fungerar som riktmärke innehåller garantin inte stöd. Om ingen motsvarande garantiavgift som kan fungera som riktmärke finns på finansmarknaden ska den totala finansiella kostnaden av det garanterade lånet, inklusive räntesatsen på lånet och garantiavgiften, jämföras med marknads-

58 Samtliga villkor följer av avsnitt 3.2 i garantimeddelandet.

priset på ett motsvarande lån utan garanti. För att det motsvarande marknadspriset ska kunna fastställas bör det i båda fallen tas hänsyn till garantins och det underliggande lånets egenskaper.

De förhållanden som ska beaktas är följande. Transaktionsbeloppet och transaktionens varaktighet, den säkerhet som ställs av låntagaren och andra erfarenheter som påverkar värderingen av återbetalningsgraden, sannolikheten för att låntagaren inte kan betala på grund av sin ekonomiska ställning, verksamhetssektor och framtidsutsikter samt andra ekonomiska villkor. Denna analys ska göra det möjligt att klassificera låntagaren utifrån en riskvärdering. Denna klassificering kan tillhandahållas av ett internationellt erkänt värderingsinstitut eller eventuellt göras med hjälp av den interna värdering som används av den bank som beviljat det underliggande lånet. I detta sammanhang pekar kommissionen på sambandet mellan antalet fall av betalningsförsummelse och den värdering som görs av internationella finansinstitut, vilkas arbete också är allmänt tillgängligt. För att bedöma om avgiften följer marknadspriserna kan medlemsstaten jämföra de priser som företag med samma kreditvärdighet betalar på marknaden. Därför godtar kommissionen inte att garantiavgiften fastställs till en enda nivå som ska anses motsvara en övergripande norm för hela branschen.59

För garantier för små och medelstora företag tillhandahåller kommissionen en tabell med schabloniserade riskpremier som av kommissionen anses marknadsmässiga. Riskpremierna kallas årlig säkerhetsavgift. Den högsta möjliga kreditvärdigheten förutsätter en avgift som är åtminstone 0,4 procent. Den lägsta kreditvärdigheten som fortfarande möjliggör en tillämpning av garantimeddelandet kräver en riskpremie om 6,3 procent.60

Obegränsade garantier definieras som motsatsen till tids- och beloppsbegränsade garantier. Som stöd i form av garantier betraktar kommissionen också de förmånliga finansieringsvillkor som beviljas företag vars rättsliga form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden eller innebär en uttrycklig statlig garanti eller att staten täcker förluster. Detsamma gäller när en stat förvärvar en

59 Garantimeddelandet. 60 Avsnitt 3.3 i garantimeddelandet.

andel i ett företag och accepterar obegränsat ansvar i stället för det sedvanliga begränsade ansvaret.61

Tillkännagivandet påverkar dock inte tillämpningen av artikel 345 i EUF-fördraget och ingriper således inte i medlemsstaternas egendomsordning. Kommissionen förhåller sig neutral när det gäller offentligt och privat ägande. Endast det förhållandet att ett företag till stor del är offentligägt är inte tillräckligt för att utgöra en statlig garanti, under förutsättning att det inte uttryckligen eller underförstått finns inslag av garantier.62

För att se hur kommissionen och EU:s domstolar tillämpar garantimeddelandet ger vi nedan två exempel som rör garantier.

Det första exemplet avser ett kommissionsbeslut om en Österrikisk garantiordning för offentligägda banker benämnd Ausfallhaftung. Garantin var varken avgränsad i tid eller i omfattning eller utformad på ett sätt som kunde godtas av kommissionen. Efter ett möte mellan den dåvarande konkurrenskommissionären och den österrikiske finansministern beslutades vissa övergångsregler för att avveckla garantiordningen då stödet inte ansågs kunna godkännas av kommissionen.63

Principerna rörande obegränsade garantier har nyligen prövats av EU-domstolen i ett mål om franska posten. I domen hänvisar EU-domstolen till kommissionens garantimeddelande och konstaterar att en obegränsad statlig garanti som beviljas företag vars rättsliga form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden ska betraktas som ett stöd, om låntagaren inte behöver betala en avgift, eller betalar en låg avgift i förhållande till den risk som staten bär och ger låntagaren en möjlighet att få ett lån på finansiella villkor som är bättre än de som normalt kan erhållas på finansmarknaderna. En underförstådd och obegränsad statlig garanti till förmån för ett företag som inte omfattas av de förfaranden för rekonstruktion och likvidation av företag som gäller i allmänhet förbättrar företagets ekonomiska situation genom att utgifter som normalt belastar ett företags budget minskar.64

61 Fjärde strecksatsen i avsnitt 1.2 i garantimeddelandet. 62 Avsnitt 1.5 i garantimeddelandet. 63 KOM(2003) 1329 slutlig, av den 30.04.2003, om Public bank guarantees (Ausfallshaftung) in Austria. 64 Dom La Poste, C-559/12 P, EU:C:2014:217, punkt 97–99.

Marknadsmässighet vid omstrukturering och försäljning av offentligt ägda företag

Kommissionen publicerade 2013 ett arbetsdokument med vägledning för finansiering, omstrukturering och privatisering av statligt ägda bolag som är förenlig med EU:s statsstödsregler.65 I dokumentet klargörs att kommissionen anser att privatisering typiskt sett ökar konkurrensen och därmed ökar förutsättningarna för att åtgärden ska kunna förklaras förenlig med EUF-fördraget. Hela texten nedan är hämtat från dokumentet och behandlar dels frågan om när försäljning av offentligt ägda verksamheter är marknadsmässig, dels frågan om under vilka förutsättningar som privatisering kan underlätta ett godkännande av eventuella stöd.

Kommissionen ger följande exempel på när åtgärder inte omfattas av principen om marknadsmässighet och därför kan utgöra stöd.

1. Företagets finansiella ställning, och särskilt skuldernas struktur och storlek, är sådan att normal avkastning (i form av utdelning eller kapitalvinster) inte kan förväntas inom en rimlig tid från kapitalinvesteringen.

2. Företaget kan, på grund av otillräckligt kassaflöde eller av andra skäl, inte anskaffa nödvändiga medel för investeringsprogrammet på kapitalmarknaden.

3. Aktieinnehavet är kortsiktigt med en varaktighet och ett försäljningspris som fastställts på förhand, så att finansiärens avkastning är betydligt lägre än vad han kunnat vänta sig av en investering på kapitalmarknaden under motsvarande period.

4. Det offentliga aktieinnehavet innebär att de olönsamma verksamheterna inom ett företag i svårigheter helt eller delvis övertas eller drivs vidare genom bildandet av en ny juridisk person.

Kommissionen redogör i arbetsdokumentet för ett par beslut som exempel på vilka avvägningar kommissionen gör när den bedömer om omstruktureringsåtgärder utgör statligt stöd. Det första avser

65 SWD(2012) 14 final, av den 10 februari 2012, Arbetsdokument från kommissionen. Vägledning för finansiering, omstrukturering och privatisering av statligt ägda bolag som är förenlig med reglerna för statligt stöd.

omstruktureringsåtgärder avseende ett polskägt företag och det andra avser den offentligägda belgiska flygplanstillverkaren Sonaca.66Exemplen kan med fördel jämföras med vår bedömning av under vilka förutsättningar som omstruktureringsåtgärder är marknadsmässiga i likhet med de exempel som vi beskriver i kapitel 8 respektive när omstruktureringsåtgärder kräver den typ av statsstödsgodkännanden som vi överväger i kapitel 10.

Kommissionens beslut om de åtgärder som vidtagits av Polen till förmån för PZL Hydral (C 40/2008) lyfts i arbetsdokumentet fram som ett exempel på justering av skulder och privatisering. De polska åtgärderna inbegrep en avveckling av gamla skulder till offentliga fordringsägare, på villkor att PZL Hydrals tillgångar såldes. Efter att ha tagit del av det alternativa scenariot, dvs. en vanlig konkurs, och beaktat rangordningen av de offentliga fordringarna och deras säkerhet, drog kommissionen slutsatsen att det var bättre för samtliga offentliga fordringsägare om alla PZL Hydrals tillgångar såldes. De offentliga fordringsägarna skulle då få tillbaka en större andel av sina utestående skulder än i ett konkursscenario som leder till likvidation. Dessutom beviljades det närstående företaget PZL Wroclaw lån av den offentliga ägaren. Eftersom det var osäkert om lånet kunde återbetalas till följd av företagets svårigheter beslutade ägaren/borgenären att byta ut lånen mot aktier, i syfte att privatisera företaget och få tillbaka en del av skulden. Mot bakgrund av företagets försäljningspris drog kommissionen slutsatsen att borgenären inte rimligen kunde förvänta sig att återfå mer av sina fordringar inom ramen för ett konkursförfarande. Utbytet av skulder mot aktier ansågs därför marknadsmässigt.

Den belgiska regionen Wallonien hade flera olika fordringar på Sonaca som 2009 konsoliderades till ett oprioriterat lån till ett värde av 43,5 miljoner euro. Som en följd av den finansiella krisen fick Sonaca minskande likviditet. En investment bank fick i uppdrag att identifiera köpare för att möjliggöra en privatisering företaget. En konsultfirma utvärderade regionens möjligheter och kom fram till att skuldomvandling var mer lönsamt än att likvidera bolaget. Skulden omvandlades till kapital och transaktionen anmäldes till kommissionen för att det skulle fastställas att det inte var statligt stöd. Enligt den affärsplan som Belgien lämnade in till kommissionen var

66 COM(2013) 3164 final, av den 05.06.2013 om SA.35131 kapitaltillskott till Sonaca.

bolaget så skuldsatt att den finansiella situationen skulle förvärras även om rörelseresultatet förbättrades. Bolag förväntades 2013 behöva använda hela sitt rörelseresultat under mer än 6,5 år för att betala sina skulder (nettoskulden/EBITDA > 6,5). Den höga skuldsättningen ansågs hindra en privatisering. Enligt belgisk lagstiftning fanns det då två alternativ. Antingen att likvidera företaget eller att omvandla skulden till kapital för att möjliggöra framtida lönsamhet i rörelsen.

Kommissionen konstaterade att lånet redan hade förlorat det mesta av sitt värde. Att omvandla lånet till kapital skulle därför inte innebära något nytt finansiellt risktagande utan i stället möjliggöra framtida intäkter från ägandet. Tillsammans med beslutade omstruktureringsåtgärder bidrog omvandlingen av lånet till förutsättningarna för framtida lönsamhet. Eftersom detta alternativ var mer lönsamt för ägaren än att likvidera och sälja bolagets tillgångar ansågs regionens beslut motsvara ett beslut av en investerare i en marknadsekonomi. Det är värt att notera att kommissionen inte tog upp regionens tidigare transaktioner med bolaget i sitt beslut.

Av tabellen nedan framgår finansiell information och prognos för Sonacas utveckling enligt kommissionens beslut. Tabellen kan jämföras med nyckeltalen för SABO:s medlemsföretag på svaga marknader som återges i kapitel 7.

EBITDA står för rörelseresultat före räntor, skatter, nedskrivningar, avskrivningar.

Marknadsmässighet vid driften av ett offentligt ägt företag

Principen om marknadsmässighet kan även appliceras direkt på hur ett offentligägt företag agerar. Det innebär dock inte att alla avsteg från ett marknadsmässigt agerande är stöd eftersom fler rekvisit måste vara uppfyllda. Ett exempel från rättspraxis avser det holländska gasföretaget Gasunie. Gasunie satte förmånliga priser på

avtal om gasleveranser till växthus med argumentet att dessa företag annars skulle gå över till andra energikällor som olja eller kol. Domstolen fann att prisskillnader som inte följde samma utveckling som priserna för företag i andra branscher skulle kunna innebära att de förmånliga priserna var statligt stöd. Detta förutsatte dock att de förmånliga avtalen inte kunde förklaras utifrån objektivt godtagbara ekonomiska överväganden som exempelvis att priserna sänktes för att möta konkurrens. Även om rabatter kan utgöra stöd är det alltså möjligt att agera som privata företag och ge affärsmässigt motiverade rabatter även för offentliga företag även när dessa avtal kan hänföras till det allmänna.67

Ett modernare exempel avser ett tyskt offentligägt skogsföretags prissättning i förhållande till ett företag som åtog sig att bygga ett sågverk i en specifik tysk region. I det fallet fann kommissionen att det var rationellt för skogsföretaget att ge förmånligare villkor till ett sågverk som skulle etableras i ett område där företaget hade ett överutbud av virke utan lokal avsättning mot bakgrund av de merkostnader för transport som annars skulle uppstå.68 Även om det även fanns regionalpolitiska argument bakom affären kunde även en privat aktör enligt kommissionen ha erbjudit motsvarande villkor utifrån affärsmässiga överväganden. Prissättningen ansågs därför marknadsmässig.

5.4.2.2 Analys av principen om marknadsmässighet

Det är mycket svårt att i efterhand fastställa vad som skulle ha varit ett marknadsmässigt agerande. Ett offentligt ägt bolag får normalt finna sig i att affärsbeslut ifrågasätts och granskas utifrån statsstödsreglerna om ett affärsbeslut inte varit föremål för någon form av öppet anbudsförfarande eller annan form av objektiv och ickediskriminerande konkurrensutsättning. Ett alternativ till en sådan öppen process kan vara utlåtanden från en oberoende värderingsman. En trovärdig och på förhand upprättad affärsplan, eller privat medfinansiering där den private finansiären medverkar under sam-

67 Mål 67/85 Van der Kooy mot kommissionen, ECR 1988 p. 219, punkt 29. 68 COM(2012) 7274 final, av den 8.2.2012, om SA.19045 Alleged aid of the Land Bavaria (Bavarian State Forest Enterprise) in form of long-term supply agreements for wood with the company Klausner.

ma villkor69 som den offentligt kontrollerade aktören kan också vara viktiga underlag att kunna åberopa som belägg för att en transaktion inte gynnat motparten.

Rättspraxis, kommissionens meddelanden och beslut som redovisats ovan betonar att åtgärderna ska bedömas utifrån sina förväntade effekter i det enskilda fallet snarare än utifrån deras form eller det sätt som åtgärderna motiveras på. Den centrala frågan är om motsvarande villkor kunde ha förekommit i transaktioner mellan privata aktörer utan inblandning från det allmänna. Det är inte nödvändigt att alltid välja det mest lönsamma alternativet men alternativa investeringsmöjligheter måste beaktas. Statsstödsreglerna förutsätter att affärsmässiga investeringsbeslut tas med beaktande av alla relevanta omständigheter inklusive risken med investeringen. Andra stödåtgärder, samhällsekonomiska hänsyn eller kommunens offentligrättsliga status kan inte beaktas när det ska bedömas om investeringsbeslut kan vara stöd. Detta sammanfattar skillnaden mellan ett marknadsmässigt och ett politiskt motiverat agerande. Ännu tydligare blir det möjligen om vi tar en central mening från exemplet om socialt ansvarstagande där tribunalen skriver att bedömningen avser om det allmänna agerat på ett ekonomiskt långsiktigt rationellt sätt. Eftersom denna utredning delvis föranletts av frågor som uppstått mot bakgrund av att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska agera enligt affärsmässiga principer vill vi påpeka att det inte behöver vara någon statsstödsrättslig skillnad mellan ett agerande enligt självkostnadsprincipen och ett agerande i enlighet med affärsmässiga principer. Marknadsmässiga beslut kan tas både i en självkostnadsstyrd verksamhet och i en verksamhet som drivs enligt affärsmässiga principer.

Det finns dock anledning att anta att sannolikheten för att en verksamhet som drivs enligt affärsmässiga principer får eller ger statligt stöd är mindre än i en verksamhet som drivs utan vinstkrav eftersom de incitament som skapar affärsmässighet inte nödvändigtvis är lika framträdande i en verksamhet som inte strävar efter långsiktig vinst. Att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedrivas enligt affärsmässiga principer har alltså inte inneburit

69 Se exempelvis mål T-296/97 Alitalia – Linee aeree italiane SpA mot kommissionen, REG 2000 II-3871, punkt 81. För en tillämpning avseende svenska förhållanden se KOM(2004) 3274 slutlig, av den 10 juli 2004, Business Case Norrköping (ärende N791/2006).

någon förändring när det gäller vilka transaktioner som innefattar statligt stöd i EU-rättslig mening. Däremot har lagstiftningen skapat bättre förutsättningar för kommuner och allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag att göra marknadsmässiga val såväl i kommunens roll som ägare som i företagets beslut om den löpande driften och investeringar i verksamheten.

5.4.2.3 Indirekt gynnande

Ett företag som gynnas genom att en annan direkt stödmottagare gynnas kan också omfattas av statsstödsreglerna. I princip saknar det betydelse om den första transaktionen utgör statligt stöd eller inte. Exempelvis kan en transaktion mellan två offentliga myndigheter utgöra en överföring som inte gynnar företag men om transaktionen indirekt gynnar ett företag eller en långivare som är ett företag i EU-rättslig mening blir transaktionen ändå ett stöd eftersom det finns indirekta stödmottagare. Ett stöd kan alltså bli föremål för olika statsstödsbedömningar på olika nivåer. Exempelvis har bensinbolag ansetts indirekt gynnade via stöd till bensinmackar70 och en bank har ansetts gynnad av en garanti till ett bolag som är kund i banken om garantin gör att banken inte får ta den risk till kreditförlust som den skulle ha tagit vid en normal affärstransaktion. EU-domstolen har klargjort att garantin inte nödvändigtvis blir civilrättsligt ogiltig utan att statsstödsreglernas innebörd är att en bank som gynnats indirekt genom ett otillåtet statligt stöd måste återbetala den del av garantins värde som utgör ett stöd till den offentliga aktören som garanterat lånet.71 Lån och garantier till företag som riskerar obestånd kan i vissa fall i sin helhet betraktas som stöd vilket gör att konsekvenserna även för långivare kan vara svåra att överblicka.

Ett svenskt exempel på indirekt stöd är kommissionens beslut att godkänna Uppsala kommuns stöd till ett fastighetsbolag för att uppföra och driva Uppsala arena. Kommissionens beslut avser såväl gynnandet av fastighetsbolaget som eventbolagets hyresvillkor med

70 Mål C-382/99 Nederländerna mot kommissionen, REG 2002 I-5163. 71 Mål C-275/10 Residex, REU 2011 I-13043, punkt 37.

fastighetsbolaget och de framtida lokalhyresgästernas villkor i förhållande till eventbolaget.72

Ersättning till anställda eller före detta anställda utgör indirekt stöd om den minskar de kostnader som ett företag i annat fall skulle ha haft i sin verksamhet.73

Även stöd till slutkonsumenter har ansetts gynna företag. Kommissionen betonar i dessa sammanhang att stöd till enskilda som ges med sociala målsättningar kan godkännas av kommissionen i enlighet med artikel 107.2 a i EUF-fördraget vilket konsekvensenligt skulle innebära att sådana åtgärder omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget.74

I rättspraxis har bidrag till privatpersoner för köp av dekodrar ansetts gynna vissa TV-bolag som fick förmånen av en kraftigt vidgad kundkrets och såväl ökad försäljning som ökade vinster. EUdomstolen har i ett mål, som rörde det italienska bolaget Mediaset, uttalat att en åtgärd som diskriminerar mellan företag på ett sätt som ger vissa en fördel i förhållande till andra ska betraktas som selektiv. I det aktuella fallet fann domstolen att subventioner till konsumenter avseende deras köp av en viss produkt var selektiva när köp av motsvarande produkter från andra företag inte berättigade till motsvarande subventioner.75

Andra exempel på liknande bedömningar finns när det gäller bidrag till privatpersoner för köp av miljövänliga bilar och liknande.76

Om ett konsumentinriktat stöd begränsar konsumenternas val är det alltså inte uteslutet att det skulle kunna komma att betraktas som ett statligt stöd trots att det utbetalas till konsumenter.

72 COM(2013) 2362 final, av den 2 maj 2013 om Uppsala Arena. 73 Mål T-36/99 Lenzing, REG 2004 II-3597, punkt 146. 74 SWD(2013) 53 final/2, av den 29 april 2013, Arbetsdokument från kommissionens avdelningar. Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, s. 37. 75 Mål C-403/10 P Mediaset, REU 2011 I-117, punkt 36 och 54; mål T-177/07 Mediaset, REU 2010 II-2341punkt 75 och mål T-424/05 Italien mot kommissionen, REG 2009 II-23 punkt 108. 76 KOM(2006) 1519 slutlig, av den 26.04.2006 om N142/2005 low carbon car grant program, och KOM(2011) 1356 slutlig, av den 8.03.2011 om N386/2010 Forsøgsordning for indkøb af elbiler.

5.4.3. Når vissa företag eller viss produktion (selektivitet)

Detta rekvisit kallas normalt selektivitetskriteriet men nedan beskriver vi även det EU-rättsliga företagsbegreppet som är ett begrepp med stor betydelse för tillämpningen av statsstödsreglerna. Eftersom företagsbegreppet likställs med begreppet ekonomisk verksamhet resoneras det i vissa sammanhang om skillnaden mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet i stället för om skillnaden mellan företagsverksamhet och annan verksamhet. Företagsbegreppet och selektivitetskriteriet behandlas nedan.

5.4.3.1 Företagsbegreppet

Företagsbegreppet återfinns i flera olika bestämmelser i EUFfördraget. Endast verksamhet som omfattas av företagsbegreppet omfattas av EUF-fördragets konkurrens- och statsstödsregler. Begreppet är trots sin ordalydelse varken kopplat till verksamhetens juridiska form eller till dess ägares intressen. Såväl offentliga självkostnadsstyrda förvaltningar som privata icke-vinstdrivande organisationer kan i det enskilda fallet anses bedriva sådan ekonomisk verksamhet som omfattas av det EU-rättsliga företagsbegreppet och därmed av EUF-fördragets regler om konkurrens och fri rörlighet. EUF-fördraget är enligt artikel 345 neutralt mellan privat och offentligt ägande.

En verksamhet omfattas av företagsbegreppet om den utövas på, eller i vart fall kan utövas på, en marknad. I detta ligger att utövaren begär ersättning för de tjänster som tillhandahålls och står de ekonomiska risker som verksamheten är förenad med.77 I praxis talas det om att verksamheten ska vara ekonomisk till sin karaktär. Det innebär att en åtgärd som enbart flyttar resurser mellan olika organ i medlemsstaten, t.ex. från staten till en kommun, inte anses gynna ett företag. Det sätt på vilket medlemsstaterna organiseras och finansieras regleras inte av EUF-fördraget. Det är först om en verk-

77 Målen C-180-184/98 Pavel Pavlov, REG 2000 I-6451, punkt 75f.

samhet av ekonomisk karaktär gynnas som företagsbegreppet är uppfyllt och som statsstödsreglerna blir tillämpliga.78

Vilken betydelse har då företagskriteriet på bostadsmarknaden? En statlig utredning om regler för att fastställa tomträttsavgäld uttalar bl.a. följande med koppling till att stöd till att enskilda privatpersoners privatbostäder normalt inte betraktas som företag.

Statsstödsreglerna tar sikte på stödåtgärder som gynnar vissa företag eller viss produktion. Bestämmelserna har således inte, annat än möjligen i undantagsfall, bäring på tomträtter för småhusändamål. I fråga om tomträtter av annat slag – flerbostadstomträtter och tomträtter för annat än bostadsändamål – kan de däremot få betydelse, eftersom tomträttshavaren i dessa fall ofta utövar en sådan ekonomisk verksamhet som enligt statsstödsreglerna konstituerar ett företag.79

En annan aspekt på företagsbegreppet är att företagen i en koncern eller i ett motsvarande kontrollförhållande typiskt sett ska betraktas som en och samma verksamhet. Det påverkar exempelvis frågan om stödbeloppets storlek då stödet till varje bolag i koncernen måste kumuleras för att få fram stödbeloppets storlek.

Inom ramen för utredningen ska vi peka på vilka verktyg som kommunerna förfogar över för att tillgodose efterfrågan på bostadsmarknaden. Det är ostridigt att bostadsmarknaden har karaktären av en marknad och därmed är att betrakta som ekonomisk verksamhet. Det förekommer dock att kommuner ger stöd till företag för merkostnader för vård och omsorg i trygghetsboenden och att kommuner kan vilja rusta upp boendemiljön i vissa områden bland annat genom åtgärder som det kommunala allmännyttiga bostadsbolaget vidtar. Under vissa förutsättningar är exempelvis infrastrukturinvesteringar i boendemiljön och vård och omsorg av enskilda inte att betrakta som ekonomisk verksamhet. Även utbildningsverksamhet och annan verksamhet som kommuner bedriver kan vara icke-ekonomisk verksamhet. Detta förklarar också att kommissionen kan godkänna att nederländska bostadsorganisationer får statligt stöd både för bostadsförsörjningsåtgärder och för åtgärder som består i att dessa organisationer tillhandahåller lokaler

78 KOM(2006)1579 slutlig av den 26.04.2006, om N277/2003 Deutschland Übertragung von Naturschutzflächen; se även KOM(2001)2967 slutlig, av den 05.10.2001, om NN86/2001 Irland Aer Rianta. 79SOU 2012:71, Tomträttsavgäld och friköp, s. 102.

och andra tjänster till nederländska kommuner. Detta beslut beskrivs mer utförligt under avsnitt 5.7.5.1.

EU-rättsligt finns det inget som hindrar att ett företag ersätts för kostnader avseende tjänster som inte är av ekonomisk karaktär i EU-rättslig mening. En förutsättning är dock att ersättningen inte överstiger kostnaderna för att utföra tjänsten vilket EU-rätten kräver att medlemsstaten säkerställer, se vidare om krav på separat redovisning nedan.

Samma statsstödsrättsligt föranledda behov av att separera redovisningen och finansieringen av kostnaderna för olika delar av kommunal verksamhet uppstår om en kommun väljer att bedriva bostadsverksamhet i förvaltningsform. Finansiering av icke-ekonomisk verksamhet som kommunen bedriver i den egna förvaltningen måste i ett sådant fall kunna skiljas från driften och finansieringen av bostadsverksamheten för att bostadsverksamheten ska kunna leva upp till statsstödsreglernas krav. Sammanfattningsvis så förutsätter statsstödsreglerna att kommunen kan visa att den verksamhet som omfattas av företagsbegreppet, dvs. utgör ekonomisk verksamhet, inte mottagit något stöd.

Företagsverksamhet i en svensk kommun

Om det föreligger en konkurrenssituation, där ett offentligt organ erbjuder varor och tjänster i konkurrens med andra aktörer under marknadsliknande villkor, kan detta innebära att verksamheten är ekonomisk till sin karaktär. Motsatsvis så bedriver staten inte ekonomisk verksamhet när den agerar inom ramen för kärnan av det offentliga åtagandet.80 Men om medlemsstaten skulle välja att konkurrensutsätta exempelvis polisen eller kriminalvården skulle alltså även sådan verksamhet enligt kommissionen kunna komma att omfattas av EUF-fördragets marknadsregler.

Det följer av domstolens rättspraxis att artikel 107 i fördraget inte gäller när staten ingriper genom offentlig maktutövning eller när myndigheter som härrör från staten agerar i egenskap av offentliga myndigheter. Ett företag kan anses agera genom att utöva offentliga befogenheter när verksamheten i fråga är en uppgift som utgör en del av statens väsentliga funktioner eller anknyter till dessa funktioner genom sin art, sitt syfte

80 Mål C‑343/95 Diego Calì & Figli, REG 1997 I-1547.

och de regler det omfattas av. Om inte den berörda medlemsstaten har beslutat att införa marknadsmekanismer är verksamheter som i sig utgör en del av befogenheterna att utöva offentlig makt och utförs av staten generellt sett inte ekonomisk verksamhet.81

Ytterst är det alltså de nationella regelverkens utformning och de ekonomiska förutsättningarna i respektive medlemsstat som avgör om en tjänst utförs eller kan utföras på en marknad.

Frågan huruvida det finns en marknad för vissa tjänster kan vara beroende av hur dessa tjänster är organiserade i den berörda medlemsstaten. Reglerna om statligt stöd gäller endast om en viss verksamhet tillhandahålls i en marknadsmiljö. Den ekonomiska arten av vissa tjänster kan därför skilja sig åt från en medlemsstat till en annan. På grund av politiska val eller den ekonomiska utvecklingen kan klassificeringen av en viss tjänst dessutom komma att ändras över tiden. Vad som inte är en marknadsverksamhet i dag kan förvandlas till en sådan i framtiden, och tvärtom.82

Att en kommun väljer att bedriva viss verksamhet i egen regi behöver inte innebära att den verksamheten blir icke-ekonomisk trots att kommunen som sådan kan ha ett de facto monopol när det gäller att utföra den aktuella tjänsten såsom är fallet på avfallsmarknaden. Valet att direkttilldela en allmännyttig tjänst till ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag i stället för att upphandla tjänsten avgör inte om tjänsten ska anses vara av ekonomisk eller icke-ekonomisk natur. Frågan är om ett privat företag hade kunnat utföra tjänsten utan statligt stöd.

När en viss verksamhet omfattar både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet, som kommuners verksamhet ofta gör, kompliceras bedömningen. I ett mål har EU-domstolen prövat frågan om icke-ekonomisk verksamhet i form av infrastrukturinvesteringar kan skiljas från ekonomisk verksamhet i form av driften av flygplatsen.83 I det fallet ansågs den ekonomiska verksamheten (driften av flygplatsen) ”smitta” den icke-ekonomiska (investeringen i flygplatsinfrastruktur). Enligt EU-domstolen blir det då avgörande om

81 Kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8 11.01.2012 s. 2, punkt 16. 82 Kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8 11.01.2012 s. 2, punkt 12. 83 Dom Leipzig Halle, C‑288/11, EU:C:2012:821, punkt 42–44.

den ekonomiska delen av verksamheten kan skiljas från utövandet av offentliga maktbefogenheter. Om det är möjligt ska statsstödsreglerna appliceras på den delen men för det fall det inte är möjligt ska även den ekonomiska delen av verksamheten betraktas som offentlig maktutövning. Exempel på fall där kommissionen gjort en sådan bedömning finns beträffande stöd till försäljning av varor som producerats i fängelser respektive i verksamheter för sysselsättning av personer med en grav funktionsnedsättning.84

Det är med andra ord nödvändigt att först avgöra vad som är den huvudsakliga verksamheten och att därefter analysera om verksamheterna kan betraktas separata från varandra. Nedan återges ett citat från EU-domstolens dom i målet Kompass-Datenbank som kan sägas sammanfatta rättsläget:

Det framgår av rättspraxis att begreppet företag enligt unionens konkurrensregler omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess finansiering […]. Det följer av fast rättspraxis att ekonomisk verksamhet utgörs av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad […]. Staten själv eller ett statligt organ kan på så vis agera i egenskap av företag […]. Verksamhet knuten till utövande av offentliga maktbefogenheter utgör däremot inte sådan ekonomisk verksamhet som innebär att EUF‑fördragets konkurrensregler ska tillämpas […]. Ett rättssubjekt, såsom till exempel en myndighet, kan vidare anses utgöra ett företag med avseende på en del av verksamheten, om den delen av verksamheten ska kvalificeras som ekonomisk verksamhet […]. I den mån en myndighet bedriver en ekonomisk verksamhet som kan skiljas från dess myndighetsutövning, agerar den i egenskap av företag med avseende på den delen av verksamheten. Om den ekonomiska verksamheten i fråga inte kan skiljas från dess övriga verksamhet ska däremot hela dess verksamhet anses vara knuten till utövandet av offentliga maktbefogenheter […]. Det förhållandet att en myndighet tillhandahåller en vara eller tjänst som ett led i dess myndighetsutövning mot en lagstadgad avgift och inte mot en av myndigheten direkt eller indirekt fastställd avgift, räcker inte i sig för att verksamheten ska kvalificeras som ekonomisk verksamhet eller att den myndighet som utövar verksamheten ska kvalificeras som företag.85

Tribunalen har funnit att viss försäljning av en tysk miljöorganisation var ekonomisk verksamhet eftersom den försäljningen inte var

84 KOM(2007) 3050 slutlig, av den 27.06.2007 om N558/2005 K(2007)3050, punkt 52–61, och KOM(2006) 3212 slutlig, av den 19.07.2006 om N140/2006 Allotment of Subsidies to the State Enterprises at the Correction Houses. 85 Dom Compass-Datenbank mot Österrike, C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 35–39.

nödvändig för organisationens naturvårdande verksamhet. Eftersom den ekonomiska verksamheten drevs utifrån intressen som skilde sig från de naturvårdande verksamheterna som organisationen bedrev så kunde dessa aktiviteter urskiljas och betraktas som ett företag i EUF-fördragets mening.86

När det sedan specifikt gäller bostadsmarknaden anser kommissionen att tillhandahållande av bostäder med förmånlig hyra och förmånliga lån till vissa kunder i konkurrens med andra aktörer på bostadsmarknaden är ekonomisk verksamhet.87 Även ett kompletterande uppdrag att i anslutning till subventionerade bostäder underhålla eller uppföra eller på annat sätt bidra till infrastruktur för subventionerade bostäder, såsom till vägar, affärer, lekplatser, friluftsområden, parker, mark, öppna områden, religiösa byggnader, fabriker, skolor, kontor och andra byggnader eller mark samt liknande arbeten och tjänster som är nödvändiga för att skapa en god miljö för subventionerade bostäder kunde innehålla inslag som direkt eller indirekt gynnade ekonomisk verksamhet.88

När det gäller socialbostäder utvecklade kommissionen sin bedömning avseende företagskriteriet när det gäller de nederländska bostadsaktörerna, Wocos. Att hyra ut bostäder till enskilda, att hyra ut bostäder till myndigheter och att hyra ut lokaler och bygga samt underhålla lokal infrastruktur kan karakteriseras som att tillhandahålla varor och tjänster på en marknad. Wocos konkurrerar med privata hyresvärdar och fastighetsutvecklare på alla dessa marknader samt på marknaderna för köp av mark och byggentreprenader.89

En kommuns samhällsplanering är inte ekonomisk verksamhet. Normalt beslutsfattande inom ramen för utövandet av planmonopolet är alltså myndighetsutövning som inte i sig utgör statsstöd.90Att ge ett företag förmåner i förhållande till andra konkurrerande

86 Dom Tyskland mot kommissionen, T-347/09, EU:T:2013:418, punkt 67–73. 87 KOM(2004) 2205 slutlig av den 30.06.2004 om stöd nr N89/2004 – Irland – Garanti till förmån för Housing Finance Agency (HFA), Stödordning för socialbostäder finansierad av HFA. 88 KOM(2005)4668 slutlig, av den 07.07.2005, om stöd nr N395/05 – Irland – Loan guarantees for social infrastructure schemes funded by the Housing Finance Agency (HFA) punkt 14 och p. 34–35. 89 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations, punkt 12. 90 Mål T-244/08 Konsum Nord, REG 2011 II-00444. COM(2013) 2362 final, av den 2 maj 2013 om Uppsala Arena.

företag är dock statsstöd. Planbeslut som ändrar markens användningsområde kan påverka markens värde men leder inte till att allmänna medel överförs. Om myndighetsbeslut att ändra markens användningsområde kan kopplas till beslutet att sälja marken måste de därför bedömas tillsammans.91

Kommuner som ofta både planerar och säljer mark måste alltså ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken. Är markanvisningen ett exempel på att kommunen utövar offentlig makt eller ska processen anses kopplad till markförsäljningen och därmed innefatta en potentiell överföring av allmänna medel som kan gynna köparen? Frågan om markanvisningar i en svensk kontext ska ses som ett exempel på att kommunen utövar offentlig makt eller om kravställningen och prissättning vid markanvisning ska ses som en användning av allmänna medel har inte prövats. Rättslig säkerhet vid kravställning som inte uppfyller kriterierna på en objektiv och icke-diskriminerande och transparent process kan därför kräva förhandskontakter med kommissionen.92

Ett annat exempel på en form av stöd till en verksamhet som kan vara att betrakta som icke-ekonomisk är förmånlig finansiering av en svensk kommun. Den finska motsvarigheten till Kommuninvest i Sverige AB har inte betraktats som ett företag i EU-rättslig mening i den del den finansierar de finska kommunerna. Av kommissionens beslut om den finska garanticentralen framgår dock att förmånliga villkor till kommunala bolag eller till bolag som driver subventionerade bostäder däremot måste följa EU:s statsstödsregler.93

5.4.3.2 Allmänna åtgärder

En åtgärd måste vara selektiv för att utgöra ett stöd i EU-rättslig mening. EU-domstolen har tolkat detta krav i ett flertal domar. I målet Adria-Wien Pipeline94 slog EU-domstolen fast att en statlig

91 COM(2014) 6207 final, av den 5.09.2014, om SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/A/08) and SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/B/08)swaps of forestland in Bulgaria, punkt 129. 92 COM(2014) 6207 final. 93 KOM(2004) 2034 slutlig, av den 16.06.2004, om N179/20 04 – Finland, Systemet med en garanticentral för kommunerna i Finland. 94 Mål C-143/99 Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, REG 2001 I-8365, punkt 35.

åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet inte kan utgöra statligt stöd eftersom åtgärden inte är selektiv. Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller som är förbehållna en viss kategori av företag är emellertid selektiva.95

Samhället har en naturlig roll när det gäller att stödja en fungerande infrastruktur som kommer hela samhället till godo. Investeringar med allmänna medel i exempelvis vägar gynnar typiskt sett inte enskilda företag och därför betraktas den typen av investeringar i vanliga fall inte som statligt stöd.

Även andra typer av åtgärder kan klassificeras som allmänna åtgärder som inte utgör selektivt stöd i EUF-fördragets mening. Skatteregler som tillämpas lika för alla skattskyldiga företag anses inte vara selektiva. Skatteregler som förvisso behandlar skattskyldiga företag olika men bara då detta är nödvändigt för att uppnå det övergripande syftet med skattelagstiftningen (exempelvis progressiv beskattning) utgör inte heller ett selektivt stöd.

En åtgärd som motiveras av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik, uppfyller, enligt domstolens rättspraxis, inte kravet på att vara selektiv, även om åtgärden utgör en fördel för den som kommer i åtnjutande av den.96

Kommissionen har gett ut vägledning för hur statsstödsreglerna bör tolkas när det gäller skattelagstiftning.97 Även andra nationella regelverk såsom exempelvis socialförsäkringssystemet kan bedömas på liknande sätt. Eftersom vi ska fokusera på kommunernas roll kommer vi inte att behandla frågan om skatter och statligt stöd ytterligare. För att illustrera hur principen kan bli relevant vid en bostadspolitisk bedömning återges ett citat från en tidigare statlig utredning om huruvida nya regler för att fastställa tomträttsavgäld var selektiva, dvs. om den nationella normen för prissättningen av mark skulle sättas olika beroende på vilken form av flerbostadshus som det var fråga om eller beroende på om mark såldes eller uppläts med tomträtt.

95 Mål C-241/94 Frankrike mot kommissionen, REG 1996 I-4551, punkt 22. 96 Mål C-143/99 Adria-Wien pipeline, REG 2001 I-08365, punkt 42. 97 Kommissionens meddelande om tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, EGT C 384, 10.12.1998, s. 3.

Om kapitalkostnaderna genom de förslagna bestämmelserna blir lägre för tomträttshavare än för övriga aktörer på den nämnda marknaden, skulle det kunna utgöra en ekonomisk fördel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Detta förutsätter emellertid att det går att göra jämförelser mellan det ena och det andra slaget av innehav av flerbostadshus. Förutsättningarna för innehav av flerbostadshus beror bl.a. på hur marken där byggnaden är belägen har upplåtits. Sålunda skiljer sig exempelvis de löpande kapitalkostnaderna åt beroende på om marken innehas med äganderätt eller tomträtt. En jämförelse av olika former av innehav av flerbostadshus framstår därför inte som i alla delar relevant. Även när det gäller inlösen av tomträttsfastighet är det svårt att göra en jämförelse mellan en tomträttshavares förvärv av tomträttsfastigheten och en annan aktörs köp av en fastighet. Det gäller inte minst p.g.a. att förutsättningarna för inlösen skiljer sig från förutsättningarna vid ett vanligt köp; exempelvis finns det inte någon egentlig marknad för försäljning av tomträttsfastigheter och inlösen kommer med vårt förslag att kunna aktualiseras först sedan fastigheten har varit upplåten med tomträtt under lång tid. Mot denna bakgrund talar goda skäl för att bestämmelser om avgäldsbestämning och inlösen av tomträttsfastighet, som är förmånliga för tomträttshavaren, inte står i strid med statsstödsreglerna; det finns inte någon annan relevant nomisk fördel. Tomträttshavarna befinner sig alltså inte i en i faktiskt och rättsligt hänseende jämförbar situation med andra aktörer på marknaden för flerbostadshus. Med hänsyn till detta och till att de bestämmelser vi föreslår behandlar alla tomträttsinnehavare till flerbostadshus lika torde bestämmelserna vara förenliga med EU-rättens statsstödsregler. Det bör emellertid understrykas att frågan är svårbedömd. Vill lagstiftaren försäkra sig om att bestämmelserna inte står i strid med statsstödsreglerna, bör bestämmelserna anmälas till Kommissionen för en bedömning.98

Vi kan konstatera att det finns statsstödsrättsligt svåra avvägningar där det saknas givna svar och där kontakter med eller en anmälan till kommissionen kan krävas för rättslig säkerhet.

5.4.3.3 Infrastruktur

Som nämnts under förra rubriken är offentliga medel som satsas i infrastruktur som kan utnyttjas av alla inte ett statligt stöd eftersom det inte gynnar ett enskilt eller en särskild grupp av företag eller viss produktion.

98SOU 2012:71, Tomträttsavgäld och friköp, s. 103.

Rättsutvecklingen går dock i viss mån mot att även allmänna medel till infrastruktur måste godkännas av kommissionen eftersom det anses gynna viss ekonomisk verksamhet, typiskt sett den som driver infrastrukturanläggningen. Som framgår under rubriken om företagsbegreppet ovan har kommissionen godkänt stöd i form av infrastruktursatsningar även kopplat till subventionerade bostäder. Eftersom kommuner ofta svarar för infrastrukturinvesteringar får gränsdragningen mellan potentiellt selektiva infrastruktursatsningar och infrastruktursatsningar som kan betraktas som allmänna åtgärder eller icke-ekonomisk verksamhet betydelse.

Begreppet infrastruktur i vid bemärkelse omfattar infrastruktur som gynnar en särskild användare eller en särskild grupp av användare. Finansiering av sådan infrastruktur kan därför vara ett selektivt stöd. Viss infrastruktur såsom flygplatser har så stark koppling till driften av densamma – som i sin tur utgör ekonomisk verksamhet – att även infrastruktursatsningarna omfattas av statsstödsreglerna. Om ett infrastrukturprojekt gynnar enskilda företag eller en viss typ av företag är det en selektiv åtgärd så länge som detta företag inte medfinansierar infrastruktursatsningen i motsvarande mån. Kommissionen anser därför att finansiering av exempelvis idrottsarenor, hamnar och flygplatser omfattas av statsstödsreglerna fastän alla får tillträde till dem på öppna och ickediskriminerande villkor. Detta innebär att bara finansiering av infrastruktur som inte ska användas i ekonomisk verksamhet utan som byggs enbart för att användas av allmänheten faller utanför statsstödsreglerna. Sådan infrastruktur som normalt inte omfattas av statsstödsreglerna är enligt kommissionen allmänna vägar som inte drivs på koncession, allmänna parker, lekplatser och dylikt som är tillgängliga för allmänheten.99

När det gäller infrastruktur som är kopplad till subventionerade sociala bostäder har kommissionen ansett att sådan infrastruktur som används i ekonomisk verksamhet kan gynna utföraren, även om det är fråga om den lokala myndighetens egen verksamhet. I ett fall förklarades ersättningen förenlig med artikel 106.2 i EUF-fördraget eftersom infrastrukturen kunde anses nödvändig för att säkerställa en god miljö för subventionerat socialt boende och upp-

99 Internt kommissionsmeddelande från generaldirektoratet för konkurrens till generaldirektoratet för regional utveckling.

draget var klart definierat och kopplat till utsatta grupper, inklusive äldre och personer med funktionsnedsättning (se vidare under rubriken 5.5).100

Ett exempel på hur fastighetsinfrastruktur kan finansieras för att främja regional konkurrenskraft utan att utgöra statligt stöd

Ett kommissionsbeslut om fastighetsrelaterade infrastruktursatsningar avser en tysk ordning för att med offentliga medel finansiera lokala markförberedande åtgärder.101 Beslutet illustrerar även förutsättningarna för att få ökad rättslig säkerhet vid lokalt beslutsfattande. Tyskland anmälde stödordningen för att få rättsligt klarlagt att åtgärderna inte var statligt stöd. Kommissionen ansåg att villkoren uteslöt statligt stöd i alla led inom ramen för den anmälda åtgärden. Nedanstående avsnitt avser kommissionens beslut i det ärendet.

Den tyska lagstiftningen som anmäldes till kommissionen avsåg finansiering av åtgärder som förbereder mark för försäljning på fastighetsmarknaden. De möjliga åtgärderna omfattade anläggning av vägar, gatubelysning, bullerskydd, anslutning till lokal infrastruktur som vatten och avlopp, el- och gasnätet, kostnader för att riva gamla industrifastigheter eller militära byggnader och slutligen sanering av miljögifter och andra miljöåtgärder när den som förorenat inte kunde betala. Anmälan till kommissionen avsåg alltså en ramlagstiftning som skapade rättssäkerhet för de tyska förbundsstaterna att investera i infrastruktur och marksanering vilket gjorde marken attraktiv för fastighetsinvesteringar. Finansieringen var begränsad till regioner som utses på basis av på förhand fastställda kriterier såsom arbetslöshet, inkomstnivåer, prognoser för antalet arbetstillfällen och infrastrukturindikatorer. Förbundsstaterna kunde ställa ytterligare krav på att satsningarna skulle bidra till att stärka

100 KOM(2005)4668 slutlig, av den 07.07.2005, om stöd nr N395/05 – Irland – Loan guarantees for social infrastructure schemes funded by the Housing Finance Agency (HFA) punkt 40. 101 COM(2014) 1811 final, av den 27.03.2014, om SA.36346 (2013/N) – Germany – GRW land development scheme for industrial and commercial use.

bland annat regional konkurrenskraft för företag och regional tillväxt.102

De direkta mottagarna av finansiering enligt den tyska ordningen var lokala myndigheter eller sammanslutningar av lokala myndigheter. I vissa fall kunde det också vara fråga om ideella organisationer eller samverkansbolag mellan lokala myndigheter och privata företag där de lokala myndigheterna hade ett bestämmande inflytande. Mottagarna ägde normalt marken och i de fall de inte gjorde det skulle de avtala om att all värdeförändring skulle komma dem till del genom att rätten att använda och sälja marken skulle överföras till den ansvariga myndigheten. Eftersom det även fick finnas stödmottagare som är företag i EU-rättslig mening skulle det finnas återkravsklausuler som säkerställde att alla vinster återfördes till de ansvariga myndigheterna.

Kommissionen fann att lokala myndigheters utveckling och omvandling av offentligt ägd mark inte är en ekonomisk verksamhet utan en del av deras offentliga uppdrag inom ramen för den fysiska planeringen. När medel överförs till dessa offentliga organ är överföringen av medel mellan tyska staten och delstaterna till de lokala myndigheterna för att utföra markutvecklingsprojekt en inomstatlig finansiell överföring mellan offentliga organ som inte utgör statligt stöd. I de fall då den direkta mottagaren av medel är ett företag eller en ideell organisation fick dessa ingen fördel eftersom hela vinsten skulle återföras till den ansvariga myndigheten. Även i de fall en privat aktör ägde marken skulle eventuella vinster återföras till den ansvariga myndigheten.

Arbetet med att förbereda marken skulle kontrakteras genom ett öppet, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande. Företaget som utvecklar marken fick inte även nyttja marken. Även när arbetet utförs av kommunägda bolag skulle dessa utses efter ett öppet anbudsförfarande och inte heller dessa bolag fick nyttja marken.103 I beslutet specificeras villkoren för att utse markutvecklarna. Förfarandet skulle vara förenligt med upphandlings- och statsstödsreglerna. Ersättningen för utvecklings- eller marknadsföringsföretagets insatser skulle ha fastställts genom ett anbudsförfarande

102 COM(2014) 1811 final, av den 27.03.2014, om SA.36346 (2013/N) – Germany – GRW land development scheme for industrial and commercial use, punkt 16–17. 103 COM(2014) 1811 final, punkt 28.

och intäkterna skulle tillfalla den organisation som ansvarade för att genomföra projektet.

Efter att marken förberetts för försäljning skulle vilken aktör som helst kunna köpa marken och försäljningen skulle genomföras i enlighet med kommissionens meddelande om markförsäljning104.

Värdet av liknande regleringar för markomvandling under svenska förhållanden är något oklart. Vi noterar att vissa av förutsättningarna för att åtgärder enligt den tyska ordningen inte ska vara stöd kan vara svåra att med säkerhet leva upp till. Definitionen av sådan ersättning som icke-stöd förutsätter att de ansvariga offentliga aktörerna lyckas skilja värdeökningarna på marken hänförliga till överföringen av allmänna medel från kostnaderna för att förbereda marken och att eventuell överkompensation återkrävs från de företag som får förmåner. Detsamma gäller för de företag som äger mark som omvandlas. Slutligen är det inte alla gånger självklart när försäljning av mark och fastigheter uppfyller kraven i kommissionens meddelande om försäljning av mark och fastigheter som de tyska offentliga aktörerna förbinder sig att leva upp till. Det är alltså oklart om kommissionens beslut ger ökad rättslig säkerhet för de inblandade parterna.

5.4.3.4 Geografisk selektivitet

För en kommun som tillämpar statsstödsreglerna är det också nödvändigt att beakta att en geografisk avgränsning, till exempel kopplad till kommungränsen, kan medföra att en åtgärd är selektiv. Normalt ska en åtgärds selektivitet nämligen bedömas i förhållande till normen på nationell nivå. Det finns dock undantag.105 För det första ska helt autonoma regioner bedömas utifrån egna normer.106En autonom region förutsätts dock vara helt självständig från staten såväl i beslutsfattandet som finansiellt. Det är inte troligt att de svenska kommunerna skulle betraktas som sådana autonoma regioner. För det andra ska myndigheter som levererar icke-utbyt-

104 COM(2014) 1811 final,.punkt 25. Se vidare under rubriken marknadsmässighet vid försäljning av mark och fastigheter ovan. 105 Se vidare i avsnitt 5.3 i Utkast till kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget. Utkastet publicerades 2014 för synpunkter genom ett öppet samråd betecknat HT.3639. 106 Mål C-88/03 Portugal mot kommissionen, REG 2006 I-07115, punkt 58.

bara tjänster mot en avgift inte bedömas i förhållande till andra liknande myndigheter utan selektiviteten ska i stället avgöras i förhållande till den myndighetens kunder. Tribunalen har konstaterat att statsstödsbegreppet skulle utsträckas på ett oproportionerligt sätt om flygplatsavgifters selektivitet skulle bedömas mot andra flygplatser. I målet som avsåg den tyska flygplatsen Lübeck fann tribunalen att en avgift bara var selektiv om enskilda flygbolag gynnades i förhållande till andra bolag som flög till Lübeck.107

Flygplatser anses inte tillhandahålla en tjänst som är utbytbar med flygplatser på andra orter eftersom varje flygplanssträcka anses vara en relevant marknad. Fastighetsavgifter kan avse avgifter för bygglovsansökningar, vatten och avlopp, sophämtning m.m. När det gäller sådana fastighetsanknutna avgifter som kommuner är behöriga att ta ut bedömer vi att det är möjligt att en enhetlig nivå i kommunen inte skulle betraktas som selektiv i förhållande till avgiftsnivån i andra kommuner av bland annat de skäl som kommissionen tar upp med avseende på flygplatsavgifter.

När det gäller prissättningen av exploateringsavtal och markförsäljningar är det däremot inte troligt att normen kan betraktas som lokal. Kommuner är enligt kommunallagen skyldiga att ta marknadsmässigt betalt för försäljningen av kommunens mark. Även om en svensk kommuns markförsäljningar bara kan användas av de som köper mark i kommunen så påverkar det direkt investeringsbeslut i olika fastigheter utan någon koppling till några kostnader som kräver finansering via kommunala avgifter. Fastigheter är alltså utbytbara på ett sätt som flygplatser inte är. Tribunalens ovan nämnda avgörande skapar alltså inte någon utvidgad möjlighet för kommuner att bestämma egna lokala normer för prissättningen av fastigheter.

5.4.4. Hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln

En åtgärd är inte stöd i EU-rättslig mening om den inte hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater. Vi har uppfattat att det finns kommuner som menar att

107 Dom Lübeck Flughaven, T-461/12, EU:T:2014:758, punkt 53–59. Kommissionen har överklagat tribunalens dom till EU-domstolen C-524/14 P, kommissionen mot Hansestadt Lübeck.

de inte berörs av EU:s statsstödsregler eftersom kommunala bostadsförsörjningsåtgärder typiskt sett bedrivs på en lokal eller regional bostadsmarknad. Det synsätt ligger i linje med den bedömning som en statlig utredning gjorde inför Sveriges inträde i EU.108Det har dock visat sig att det är väldigt få åtgärder som uppfyllt övriga kriterier för statligt stöd och som trots detta inte ansetts påverka handeln inom EU. Detsamma gäller innebörden av begreppet snedvriden konkurrens som i praktiken närmast får betraktas som en följd av att ett företag får en selektiv fördel i förhållande till andra företag. Under denna rubrik belyser vi hur detta rekvisit ska tolkas följt av en underrubrik om kommissionens förordningar om stöd av mindre betydelse som skapar vissa frihetsgrader när det gäller mindre stödbelopp.

För att ett stöd ska anses påverka konkurrensen och samhandeln krävs det att stödet stärker ett företags position i förhållande till dess konkurrenter eller en viss typ av produktion i förhållande till andra sektorer. Stöd som ersätter ett företag för kostnader som det normalt skulle ha fått hantera inom den löpande verksamheten eller som ersätter hela eller delar av kostnaden för en investering anses snedvrida konkurrensen.109 Tillämpningen av rekvisitet är alltså snarlik tillämpningen av gynnanderekvisitet som beskrivits ovan.110 De flesta varor och tjänster är föremål för handel mellan medlemsstaterna i något led och därför kan nästan all företagsverksamhet eller ekonomisk aktivitet på ett eller annat sätt påverka handeln mellan medlemsstaterna. Att stödmottagaren inte bedriver export eller import av varor eller tjänster inom EU utesluter inte samhandelspåverkan.111 Samhandelskriteriet kan uppfyllas genom att företag från andra EU-länder skulle kunna komma att i framtiden erbjuda samma tjänster även om de inte nu är etablerade i Sverige.112

108SOU 1994:2, Kommunerna, landstingen och Europa. 109 Mål 730/79 Philip Morris mot kommissionen, ECR 1980 2671, punkt 11. Mål C-494/06 P kommissionen mot Italien och WAM, REU 2009 I-3639, punkt 54. Mål T-14/96 BAI mot kommissionen REG 1999 II-139, punkt 78. 110 Jfr mål C-15/98 och 105/99 Italien och Sardegna Lines mot kommissionen REG 2000 I-8877, punkt 66–70. 111 Mål C-393/04 Air Liquide REG 2006, I-5293, punkt 34–35. 112 Jfr mål T-177/07 Mediaset mot kommissionen REU 2010 II-2341, punkt 156–157.

En fördjupad undersökning av marknadsstrukturen är inte nödvändig för att avgöra om ett stöd skulle kunna påverka handeln och riskera att snedvrida konkurrensen.113

Enligt domstolens rättspraxis finns det ingen tröskel när det gäller hur små stödbelopp ska vara för att inte påverka konkurrensen114 eller någon procentsats avseende marknadsandelar under vilken handeln mellan medlemsstaterna inte kan anses ha påverkats. Att stödet eller det stödmottagande företaget är relativt litet utesluter inte att handeln och konkurrensen påverkas.115

EU-domstolen har prövat stöd till byggherrar verksamma på den belgiska fastighetsmarknaden. Stödet hade inte anmälts till kommissionen och gavs i form av ett skatteundantag i syfte att säkerställa boende åt svaga grupper. Domstolen uttalade då följande.

Det är i detta sammanhang inte nödvändigt att det gynnade företaget självt deltar i handeln mellan medlemsstaterna. När en medlemsstat beviljar ett stöd till ett företag, kan dess verksamhet inom landet upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag från andra medlemsstater att gå in på denna medlemsstats marknad minskar. Om ett företag som dittills inte deltagit i handeln mellan medlemsstaterna får en stärkt ställning, kan det dessutom leda till att företaget tar sig in på marknaden i en annan medlemsstat. I mål C-203/11 kan det inte uteslutas att de åtgärder som föreskrivs i mark- och fastighetsdekretet förstärker de företags ställning som åtnjuter stödet i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i handeln inom unionen. Den fördel i konkurrenshänseende som de berörda aktörerna får genom de beviljade subventionerna kan få som följd att möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlemsstater än Kungariket Belgien att gå in på den belgiska marknaden minskar och kan till och med leda till att de berörda belgiska aktörerna lättare tar sig in på andra marknader.116

När det gäller försäljning av mark och fastigheter finns två illustrativa svenska ärenden som till synes rört små lokala svenska marknader men som trots detta ansetts kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. År 2005 beslutade kommissionen att viss försäljning av mark till Konsum Nord utgjorde statligt stöd. Efter att be-

113 Dom Italien mot kommissionen, C-587/12 P, EU:C:2013:721, punkt 28. 114 Mål T-254/00 Hotel Cipriani mot kommissionen REG 2008 II-3269, punkt 247 och mål T-14/96 BAI mot kommissionen REG 1999 II-139, punkt 77. 115 Mål C-280/00 Altmark trans, REG 2003 I-I-07747 punkt 81. Mål C-113/00 Spanien mot kommissionen, REG 2002, I-7601, punkt 30. 116 Dom Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 76–78.

slutet upphävts av tribunalen har kommissionen under våren 2013 fattat ett nytt beslut och där funnit att transaktionen inte gynnade Konsum Nord. Avseende samhandelsrekvisitet har det dock inte gjort någon ny bedömning.

År 2012 beslutade kommissionen att affärstransaktioner mellan ett kommunalt fastighetsbolag i Vänersborg och en lokal fastighetsägare i Vänersborg utgjorde statligt stöd som gynnade den lokala fastighetsägaren. I det fallet hade marken tidigare ägts av företaget Chips som i sin tur ägdes av den norska internationella Orklakoncernen. Den påstådde stödmottagaren invände att hans egen verksamhet inte på något sätt påverkade handeln mellan medlemsstaterna utan var helt lokal till sin natur. I sitt beslut konstaterade dock kommissionen att stödet skulle kunna påverka handeln eftersom fastighetstjänster och fastighetsrelaterade tjänster är föremål för handel och investeringar inom unionen. Kommissionens resonemang återges nedan.

Åtgärden snedvrider eller kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln inom unionen och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallad handeln inom EES) i den mening som avses i Europeiska unionens domstols relevanta rättspraxis på området statligt stöd. Som argument för att den selektiva fördel som försäljningen av anläggningen till Hammar medförde inte alls eller endast i obetydlig omfattning påverkade handeln görs det i rapporten från Copenhagen Economics […] gällande att den fastighetsmarknad där Hammar är verksam är enbart lokal. Den eventuella påverkan på handeln är dock inte beroende av om en viss stödmottagare råkar vara verksam internationellt eller enbart på nationell nivå, utan avgörs snarare av om de varor och tjänster som stödmottagaren bedriver handel med är eller skulle kunna vara föremål för handel inom unionen. Detta kriterium är uppfyllt i detta ärende, eftersom fastighetstjänster och fastighetsrelaterade tjänster är föremål för handel och investeringar inom unionen. Detta faktum bekräftas i föreliggande ärende av det förhållandet att anläggningens tidigare ägare (Chips AB) är ett Finlandsbaserat dotterbolag till Orkla, som är en internationellt verksam koncern. Detta bevisar att det finns ett gränsöverskridande intresse för den berörda tillgången (dvs. anläggningen), som för övrigt inte är en obebyggd tomt utan en anläggning i drift för produktion av djupfrysta livsmedel. Kommissionen anser därför att även om Hammar enbart är verksamt på lokal nivå är företaget verksamt på en marknad där en påverkan på handeln och konkurrensen inom unionen och EES inte kan uteslutas. De argument som Hammar lagt fram är därför ingen anledning för kommissionen

att avvika från sin preliminära bedömning av detta kriterium i beslutet om att inleda förfarandet.117

Kommissionen har dock i flera fall dragit slutsatsen att verksamheten i fråga hade en rent lokal karaktär och därför inte påverkade handeln mellan medlemsstaterna. Det finns inga domar från EUdomstolen där den uttalar sig på liknande sätt.

  • Kommissionen ansåg att ett årligt stöd för att bygga och driva en allmän badanläggning i Dorsten, som endast skulle användas av lokalbefolkningen, inte kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna.118
  • Kapitalanslag som hade till syfte att inrätta anläggningar för relativt små och lokala offentliga sjukhus på Irland, som med en tydlig underkapacitet försåg en lokal marknad med sjukhustjänster, kunde inte dra till sig investeringar eller patienter från andra medlemsstater och påverkade inte handeln mellan medlemsstaterna.119
  • Stöd till lokala föreningar för godstransporter på väg, för att de skulle bygga kommunala serviceområden för sina medlemmar, kunde inte påverka handeln mellan medlemsstaterna, eftersom de enbart skulle användas lokalt.120
  • Begränsade stöd till lokala museer på Sardinien ansågs inte påverka handeln mellan medlemsstaterna eftersom andra medlemsstaters invånare sannolikt inte åkte över gränsen för att besöka dessa museer.121
  • Finansiering av en dagstidningsutgivare på Madeira ansågs inte påverka handeln eftersom ingen av de båda dagstidningarna på Madeira ägdes av företag från andra medlemsstater eller bedrev

117 COM(2012) 546 final, av den 08.02.2012, om SA.28809 Hammar, punkt 35. 118 KOM(2001) 285046 slutlig, av den 12.01.2001, om N258/2000 Freizeitbad Dorsten, punkt 16. 119 KOM(2002) 608 slutlig, av den 27.02.2002, om N543/2001 kapitaltillskott till Irländska sjukhus, punkt 4. 120 KOM(2002) 2610 slutlig, av den 17.07.2002, om NN29/2002 lokala transporter på Teneriffa, punkt 13. 121 KOM(2004) 317 slutlig, av den 18.02.2004, om N630/2003 lokala museum, punkt 3.

verksamhet på någon marknad där företag från andra medlemsstater konkurrerade.122

  • En nederländsk kommuns försäljning av mark som gynnade en ridskola ansågs inte påverka handeln eftersom ridskolan hade en så tydlig lokal karaktär.123

5.4.4.1 Förordningarna om stöd av mindre betydelse

För att kunna inrikta kommissionens arbete på mer konkurrenssnedvridande stöd har medlemsstaterna och kommissionen beslutat om förordningar som förklarar att vissa typer av åtgärder inte påverkar handeln och konkurrensen i en utsträckning som uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Av betydelse för bostadspolitiken är dels den allmänna förordningen om stöd av mindre betydelse124, dels förordningen om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse125. Vi förklarar vad som kan vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och därtill relaterade begrepp under rubrik 5.5 och förordningen beskrivs i avsnitt 5.5.4.

Ett företag som tar emot statligt stöd vill troligen veta om pengarna kommer att behöva återbetalas. Mot bakgrund av det vida stödbegreppet skapar de båda förordningarna om stöd av mindre betydelse en rättssäker form för mindre stödbelopp. Förordningarna ställer dock upp vissa krav för att förhindra missbruk och främja transparens i stödgivningen.

Den allmänna förordningen omfattar stödbelopp som under en treårsperiod inte överstiger 200 000 euro som inte anses påverka handeln mellan medlemsstaterna och som därför inte behöver anmälas till kommissionen. Förordningen ställer upp ett flertal krav som såväl medlemsstaten som stödmottagaren måste uppfylla, däribland transparens rörande stödbeloppet och effektiva kontrollmekanismer. Medlemsstaterna kan därmed lämna stöd som uppgår

122 COM(2012) 7542 final, av den 07.11.2012, om SA.33243. 123 COM(2012) 7541 final, av den 07.11.2012, om SA.34404. 124 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 125 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

till mindre belopp så länge stödet är förenligt med villkoren i kommissionens förordning om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget på stöd av mindre betydelse. Vissa typer av stöd som antingen är svåra att kvantifiera eller som avser vissa undantagna verksamheter utesluts dock från tillämpningsområdet. Exempelvis kan kapitaltillskott där stödelementet förutsätter en riskbedömning inte betraktas som stöd av mindre betydelse.126

Om en medlemsstat har för avsikt att bevilja ett företag stöd av mindre betydelse i enlighet med denna förordning, ska medlemsstaten skriftligen underrätta företaget om det planerade stödbeloppet (uttryckt som bruttobidragsekvivalent) och om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till denna förordning. […] Innan medlemsstaten beviljar stödet ska den från det berörda företaget få en skriftlig redogörelse eller en redogörelse i elektronisk form för allt annat stöd av mindre betydelse enligt denna förordning eller andra förordningar om stöd av mindre betydelse som mottagits under de två föregående beskattningsåren och det innevarande beskattningsåret.127

Tribunalen har klargjort att olagligt stöd inte ska reduceras med det takbelopp som anges i förordningen om stöd av mindre betydelse. Det är bara sådant stöd som i sin helhet uppfyller kraven i förordningen som omfattas av undantaget från genomförandeförbudet.128

Från ett EU-rättsligt perspektiv är det även viktigt att känna till att förordningen inte föregriper EU-domstolens tolkning av rekvisiten i artikel 107. Det innebär att förordningen inte kan tolkas motsatsvis, dvs. även åtgärder som inte uppfyller villkoren i förordningen kan falla utanför det EU-rättsliga statsstödsbegreppet. Mot bakgrund av det vida konkurrens- och samhandelskriteriet är det dock svårt att få någon rättslig klarhet och förutsägbarhet för stödmottagaren beträffande vilka stöd som inte uppfyller samhandelskriteriet på annat sätt än genom att uppfylla villkoren i förordningen.

126 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 127 Artikel 6 och skäl 22 i ingressen kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013. 128 Mål T-394, 408, 453 och 454/08 Regione autonoma della Sardegna m.fl. mot kommissionen, REU 2011 II-06255, punkt 307–310.

5.5. Tjänster av allmänt intresse

Enligt våra direktiv ska vi särskilt utreda förutsättningarna för att tillämpa statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Med Lissabonfördraget har också begreppet tjänster av allmänt intresse, dvs. även innefattande sådan verksamhet som inte omfattas av företagsbegreppet som vi redogjort för ovan, blivit en del av EU:s primärrätt genom att ha tagits upp i protokoll 26 till EUF-fördraget.129

5.5.1. EU:s primärrättsliga bestämmelser

Artikel 14 i EUF-fördraget stadgar följande:

Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen och artiklarna 93, 106 och 107 i det här fördraget och med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, ska unionen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragens tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Europaparlamentet och rådet ska genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa dessa principer och villkor, utan att det påverkar medlemsstaternas befogenheter att i överensstämmelse med fördragen tillhandahålla, beställa och finansiera sådana tjänster.

I artikel 106.2 anges att EUF-fördragets konkurrens- och statsstödsregler även är tillämpliga beträffande dessa tjänster så länge som reglerna inte hindrar att tjänsterna utförs:

Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.

129 Hettne, EU, lokala marknader och allmänintresset, Europapolitisk analys, Sieps 2011:3.

Till EUF-fördraget finns ett protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt intresse. I dess artikel 1 anges följande.

Unionens gemensamma värden i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt inbegriper särskilt – nationella, regionala och lokala myndigheters avgörande roll och stora

handlingsutrymme när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse så nära användarnas behov som möjligt, – mångfalden av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de skill-

nader i användarnas behov och preferenser som olika geografiska, sociala eller kulturella förhållanden kan leda till, – en hög nivå av kvalitet, säkerhet och överkomlighet, likabehandling

samt främjande av allmän tillgång och användarnas rättigheter.

I protokollet finns också en artikel 2 som erkänner att bestämmelserna i fördragen inte på något sätt ska påverka medlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk natur. Emellertid kan vissa av EUF-fördragets principer bli tillämpliga på sådana tjänster som principen om icke-diskriminering.130

Artikel 36 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) anger följande.

Tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Unionen ska för att främja social och territoriell sammanhållning i unionen erkänna och respektera den tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som föreskrivs i nationell lagstiftning och praxis i enlighet med fördragen.

Artikel 14 i EUF-fördraget är inte en kompletterande statsstödsbestämmelse eller något tillägg till artikel 106 i EUF-fördraget. I stället innehåller artikel 14 i EUF-fördraget en möjlighet för rådet och parlamentet att reglera principer och villkor för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Bestämmelsen utvidgar såtillvida EU:s kompetens i förhållande till medlemsstaternas självbestämmande när det gäller att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse men bestämmelsen innebär inte något undantag från genom-

130 Se artikel 18 i EUF-fördraget och Madell Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, Sieps 2011:8, s. 27 och 46.

förandeförbudet eller någon förändring av villkoren för kommissionens prövning av ett stöds förenlighet med EUF-fördraget.

Trots ändringarna i Lissabonfördraget är det fortfarande enbart artikel 106.2 i EUF-fördraget som har betydelse för hur ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till EU:s statsstödsregler. Protokollet kan sägas redovisa unionens syn på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Här erkänns bl.a. subsidiaritetsprincipen131 och de regionala och lokala myndigheterna lyfts fram. Stadgan ger rättigheter till EU-medborgarna samt uttrycker en balans mellan unionen och dess medlemsstater i frågan. Den lyfter också fram den sociala dimensionen av EU-samarbetet. Hur erkännandet av den sociala dimensionen och medborgarnas rättigheter kan komma att påverka kommissionens och domstolens tillämpning av EUF-fördragets bestämmelser och därigenom rättsutveckling är det dock ännu inte möjligt att uttala sig om.132

5.5.2. Innebörden av begreppen

Innebörden av begreppen definieras alltså inte genom EUF-fördraget eftersom själva definitionen av vad som är ett allmänt intresse i enlighet med subsidiaritetsprincipen utgör medlemsstaternas kompetensområde. Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har funnits med sedan EU-samarbetet startade på 1950-talet och relaterar enligt Hettne till vad som i ett europeiskt perspektiv kan ses som allmännyttigt. Madell relaterar begreppet i svensk kontext till välfärdstjänster eller public service.133

Frågan om vad som kan vara tjänster av allmänt och allmänt ekonomiskt intresse och under vilka förutsättningar stöd till sådan verksamhet är eller kan förklaras förenlig med fördraget beskrivs i detta kapitel.

Ett anknytande begrepp med betydelse för statsstödstillämpningen i den svenska bostadssektorn är sociala tjänster av allmänt

131 Av artikel 5.3 i EU-fördraget framgår bl.a. att enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. 132 Wehlander, Who Is Afraid of SGEI, Umeå Universitet (2015). 133 Madell, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, Sieps 2011:8, s. 10 ff.

intresse. Även dessa kan vara tjänster av ekonomisk eller icke-ekonomisk art.134 Kommissionen menar att dessa tjänster skiljer sig från andra tjänster av allmänt intresse genom att bland annat vara starkt kopplade till individen, vilket också gör att lokala myndigheter spelar en viktig roll i tillhandahållandet av dem och för att uppnå en social sammanhållning i Europa. Förutom rena vårdtjänster menar kommissionen att dels lagstadgade och kompletterande sociala trygghetssystem som rör hälsa, åldrande, olyckor i arbetet, arbetslöshet, pension och funktionshinder, dels andra viktiga tjänster som tillhandahålls direkt till individen är att se som sociala tjänster av allmänt intresse. De senare består för det första av hjälp till personer i en svår livs- eller krissituation (t.ex. orsakad av skuldsättning, arbetslöshet, drogberoende eller skilsmässa). För det andra består de av verksamhet för att se till att de berörda personerna åter kan integreras i samhället (rehabilitering, språkutbildning för invandrare) och framför allt på arbetsmarknaden (arbetsträning och återintegrering). Dessa tjänster är ett komplement och stöd för familjer, särskilt för att ta hand om de yngsta och äldsta samhällsmedborgarna. För det tredje ingår i dessa tjänster åtgärder som syftar till integration av personer med långvariga hälsoproblem eller funktionshinder. För det fjärde ingår också subventionerade bostäder för socialt svagare medborgare och grupper. I vissa tjänster kan givetvis alla dessa fyra dimensioner ingå.135

Bilden nedan illustrerar hur begreppen förhåller sig till varandra. En tjänst som klassificeras som ekonomisk är en sådan tjänst som omfattas av det EU-rättsliga företagsbegreppet (se ovan under rubriken 5.3.1) och som därmed kan omfattas av EU:s konkurrens- och statsstödsregler. Tillhandahållande av sociala bostäder ligger alltså i det mittersta området som träffas av samtliga cirklar i bilden.

134 Madell, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, Sieps 2011:8 s. 48 ff. 135 Meddelande från kommissionen om genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen, KOM(2006) 177 slutlig, 26.4.2006.

Källa: Kommissionens vägledning om SGEI, s. 24.

Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används i artiklarna 14 och 106.2 i EUF-fördraget, samt i protokoll nr 26 som åtföljer EU:s fördrag. I kommissionens s.k. kvalitetsram136 förtydligas att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är ekonomisk verksamhet vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande eller endast på andra villkor vad avser kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång.

Domstolen har fastställt att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är tjänster som har särskild karaktär i förhållande till annan ekonomisk verksamhet.137 Men tribunalen har konstaterat att med-

136 En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, KOM(2011) 900 slutlig av den 20 december 2011. 137 Mål C-179/90 Merci convenzionali porto di Genova, ECR 1991 I-5889, punkt 27 och mål C-242/95 GT-Link A/S, REG 1997 I-04449, punkt 53 och i mål C-266/96 Corsica Ferries France SA, REG 1998 I-03949, punkt 45.

lemsstaterna har ”ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning”138 när det gäller att definiera vad som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Kommissionen anser inte att det är lämpligt att koppla särskilda skyldigheter för allmännyttiga tjänster till en tjänst om andra aktörer på marknaden, som inte har tilldelats ett uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, redan tillhandahåller eller kan tillhandahålla liknande tjänster på ett tillfredsställande sätt och enligt villkor som överensstämmer med allmänhetens intresse. Det kan handla om villkor i fråga om pris, objektiva kvalitetsegenskaper, kontinuitet och tillgång till tjänsten. Det är därför viktigt att egenskaperna för tjänsten i fråga tydligt specificeras, särskilt villkoren för tillhandahållandet och dess målgrupp. Att en tjänst redan tillhandahålls på marknaden utesluter inte att tjänsten definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse om marknaden inte kan tillhandhålla tjänsten till den kvalitetsnivå eller det pris som medlemsstatens myndigheter anser ligga i allmänhetens intresse (exempelvis för att transportkostnader för kollektivtrafik är för höga för familjer med låg inkomst). Tjänsten måste erbjudas på en icke-diskriminerande grund, dvs. avgränsningar beträffande vilka som är berättigade till tjänsten måste vara objektivt motiverade.139

Kommissionens förhållningssätt har stöd i domstolens rättspraxis. Enligt tribunalen är ett marknadsmisslyckande nödvändigt för att kvalificera en aktivitet som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Tribunalen har vidare konstaterat att begreppet marknadsmisslyckande, till skillnad från definitionen av vad som är allmännyttigt som ankommer på medlemsstaterna, är ett objektivt begrepp som är beroende av de faktiska marknadsförhållandena. I det aktuella fallet som rörde franskt höghastighetsbredband utgjordes marknadsmisslyckandet av ett för lågt utbud av tjänsten. En annan intressant aspekt var att tjänsten fick täcka både olönsamma och lönsamma områden eftersom intäkterna från de lönsamma områ-

138 Mål T-289/03 BUPA mot kommissionen, REG 2008 II-00081, punkt 166. 139 SWD(2013) 53 final 2 av den 29 april 2013, Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse (kommissionens vägledning om SGEI).

dena kunde betraktas som en del av ersättningen för kostnaderna för de olönsamma områdena.140

Nedan ges ett antal exempel på tjänster som EU-domstolen i de aktuella fallen har bedömt vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse:

  • att sända TV-tjänster (mål 155/73 Sacchi),
  • att sköta olönsamma transportsträckor (mål 66/86 Ahmed Saeed),
  • rekryteringstjänster (mål C-41/90 Höfner och Elser),
  • basutbudet av posttjänster (mål C-320/91 Corbeau),
  • driften av det offentliga nationella elnätet (mål C-393/92 Almelo),
  • driften av ett system för tilläggspension (mål C-115/97 Albany),
  • hamntjänster som utfördes för att skydda allmänheten (C-266/96 Corsica Ferries France),
  • avfallshantering som utfördes av miljöhänsyn (C-209/98 Syndhaven Stern).

Som nämnts ovan begränsas EU-domstolens och kommissionens kontroll av medlemsstaternas möjlighet att definiera något som ett allmänt intresse till en kontroll av uppenbart felaktiga bedömningar och kontroll av EU:s regler på områden där tillämpningen harmoniserats.141

Enligt tribunalen ska åtgärden ha vidtagits av en offentlig myndighet och uppdraget ska vara samhällsomfattande och obligatoriskt till sin karaktär. Vidare måste medlemsstaten ange skälen till att den anser att den aktuella tjänsten, på grund av sin särskilda karaktär, förtjänar att betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och särskiljas från annan ekonomisk verksamhet.142Begreppet samhällsomfattande hindrar inte att tjänsten kan riktas till ett visst geografiskt eller materiellt tillämpningsområde eller att den riktas till en relativt begränsad grupp av användare.143 Begrep-

140 Dom Colt Telecom mot kommissionen, T-79/10, EU:T:2013:463, p. 150, 158 och 186. 141 Såsom skett beträffande postmarknaden, telekomsektorn, kollektivtrafiksektorn och beträffande vissa flyglinjer m.m. 142 Mål T-289/03 BUPA mot kommissionen, REG 2008 II-00081, punkt 172. 143 Mål T-289/03, punkt 187.

pet obligatorisk innebär att den som tilldelats uppdraget måste ha en skyldighet att utföra det. En sådan skyldighet föreligger om den som tillhandahåller tjänsten är skyldig att ingå avtal på oförändrade villkor utan att kunna avvisa den andra avtalsparten.144

Kommissionen har fattat ett par beslut som avser hur olika medlemsstater valt att ge stöd till företag som tillhandahåller bostäder till förmån för socialt utsatta grupper. I dessa beslut uttalar kommissionen att stöd till bostäder som ges av sociala skäl är ett legitimt intresse som om det är korrekt definierat kan utgöra en rättslig grund för stöd som kommissionen kan godta. Det första ärendet som kommissionen prövade gällde stöd till bostäder som ideella organisationer och kommuner på Irland tillhandahöll till de hushåll som hade de sämsta förutsättningarna. Bland annat kunde hushåll som inte kunde få bostadslån vända sig till kommunerna för att få tillgång till bostäder med lägre hyror.145

EU-domstolen har konstaterat att det inte kan uteslutas att tillhandahållandet av subventionerade bostäder kan kvalificeras som en allmännyttig tjänst. Att den sociala rättigheten ges via allmännyttiga bolag och inte direkt till enskilda påverkar inte bedömningen av om tjänsten är allmännyttig.146

Nedan ges exempel på vad som enligt EU-domstolen eller kommissionen varit uppenbart felaktiga bedömningar av vad som är tjänster av allmänt intresse.

  • Hamnverksamhet, dvs. lastning, lossning, omlastning, förvaring och flyttning av varor i nationella hamnar, har inte nödvändigtvis ett allmänt ekonomiskt intresse av särskild karaktär i jämförelse med det allmänna ekonomiska intresset i annan ekonomisk verksamhet.147
  • Att inkludera verksamhet som består av reklam, e-handel, teleshopping, användning av betalsamtalsnummer i kommersiella pris-

144 Mål T-289/03, punkt 190. 145 KOM(2004) 2205 slutlig, av den 30.06.2004 om stöd nr N89/2004 – Irland – Garanti till förmån för Housing Finance Agency (HFA), Stödordning för socialbostäder finansierad av HFA, punkt 49. 146 Dom Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 88. 147 Mål C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, REG 1991 I-5889, punkt 27, mål C- mål C-242/95 GT-Link REG 1997 I-4449, punkt 53 och de förenade målen C-34/01 till C-38/01 Enirisorse, REG 2003, s. I-14243, punkterna 33–34.

tävlingar, sponsring eller marknadsföring i audiovisuella offentliga tjänster.148

  • Bortskaffande av djurkadaver som endast är av intresse för de ekonomiska aktörer som tjänar på det. Dessa aktörer ska själva stå för kostnaderna för att bortskaffa det avfall de själva har orsakat (enligt principen ”den som förorenar betalar”).149
  • Bredband begränsat till företagsanläggningar, som alltså inte gynnar befolkningen i stort.150

Om innehållet i en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse – dvs. skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster – är tydligt definierat behöver inte tjänsten betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för att reglerna ska vara tillämpliga. Detsamma gäller för begreppet sociala tjänster av allmänt intresse av ekonomisk natur. En svensk ordning för ersättning i syfte att trygga bostadsförsörjningen för utsatta grupper behöver alltså inte klassificeras som ersättning för subventionerade bostäder (”social housing”, sociala bostäder). Det skulle vara tillräckligt att åtgärden objektivt sett har en sådan social målsättning om den också utformats i enlighet med denna målsättning.

Det regelverk som kommissionen beslutat om avseende tillämpningen av EU:s statsstödsregler på ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som beskrivs nedan, föreskriver dock sedan 2011 att de nationella besluten ska hänvisa till den rättsliga grunden för stödets förenlighet med EUF-fördraget, såsom kommissionens förordning eller beslut avseende stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

I kommissionens preliminära bedömning av Nederländernas stöd till vissa bostadsbolag med verksamhet inriktad mot svaga grupper ansåg kommissionen att det uppdrag som dessa s.k. wocos hade inte skilde sig tillräckligt från marknaden i övrigt för att utgöra en tjänst

148 Meddelande från kommissionen om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst, EUT C 257, 27.10.2009, s. 1. 149 COM(2012) 2557 final, av den 25.04.2012, statligt stöd SA.25051 – Tyskland – Zweckverband Tierkörperbeseitigung. Se även mål C-126/01 Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie mot GEMO, REG 2003 I-13769. 150 KOM(2007) 3235 slutligt, av den 10.07.2007, om stöd N890/2006, Aide du Sicoval pour un réseau de très haut débit och KOM(2006) 436 slutlig, av den 8.3.2006, om statligt stöd N284/2005 – Ireland – Regional Broadband Programme: Metropolitan Area Networks.

av allmänt ekonomiskt intresse. Efter att Nederländerna hade definierat och anpassat villkoren för verksamheten fann dock kommissionen att bostäderna som då till 90 procent skulle erbjudas till de 43 procent av landets befolkning med lägst inkomst (inkomster under 33 000 euro) utgjorde tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som omfattades av begreppet socialt boende (social housing). I kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har socialt boende en självständig betydelse.151 Stödet riktades alltså mot betalningssvaga grupper, hyrorna fick inte överstiga en viss maximal nivå och verksamheten och var även reglerad på andra sätt. Kommissionen ansåg därmed att verksamheten skiljde sig från annan ekonomisk bostadsverksamhet. Det bör dock noteras att begreppet socialt boende är ett smalare begrepp än begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, se bilden ovan.

Eftersom såväl begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som begreppet ”social housing” används för att definiera ett undantag från genomförandeförbudet som ger upphov till rättigheter för enskilda ska begreppen tolkas restriktivt.152

Hösten 2014 höjde Nederländerna inkomstgränsen till 38 000 euro. Kommissionen har inte gjort någon ny prövning mot bakgrund av denna förändring eftersom kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bygger på att medlemsstaterna själva kan beslut om tillämpningen av regelverket så länge som det inte är fråga om en uppenbart felaktig bedömning. Vi har ingen uppgift om hur stor andel av den nederländska befolkningen som omfattas av det nya gränsvärdet för lägsta tillåtna inkomst.

Varken EU-domstolen eller tribunalen har prövat gränserna för vad som kan vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet. Det har däremot EU-domstolens motsvarighet för EES-området – EFTA-domstolen – gjort i två olika mål avseende det norska och det isländska systemet för att säkerställa bostäder åt alla. Eftersom EFTA-domstolen har att pröva motsvarande regel-

151 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations. Beslutet behandlas under rubrik 5.7.5.1. 152 Mål 127/73 BRT SABAM, ECR 1974 313, punkt 19, mål C-242/95 GT-Link REG 1997 I-4449, punkt 50, mål C-157/94 kommissionen mot Nederländerna REG 1997 I-5699, punkt 37.

verk153 och det finns ett nära samarbete mellan EFTA:s och EU:s institutioner finns det skäl att även beakta dessa bedömningar.

EFTA-domstolen har uttalat sig om såväl det norska systemet för att erbjuda lån för att finansiera egenägt boende (Husbanken) som dess isländska motsvarigheten (HHF). Husbanken ansågs ha ett definierat uppdrag som omfattades av EFTA-fördragets motsvarighet till artikel 106.2 i EUF-fördraget men beträffande HHF ansåg EFTA-domstolen att det fanns anledning att ifrågasätta om tjänsten var tillräckligt avgränsad.

Med avseende på den norska Husbanken skrev domstolen att lånesystemet var begränsat till vissa typer av hus (som inte är större än 120 kvadratmeter per person), vård- och omsorgslokaler och projekt för förnyelse av stadsmiljön, särskilda behov hos definierade befolkningsgrupper och liknande. Systemet får tillämpas i hela Norge inklusive i glest befolkade områden där tillgångarnas värdering troligen skiljer sig mot mer tätbefolkade områden. Baserat på detta och utifrån att systemet i princip är tillgängligt för alla utan diskriminering var det enligt EFTA-domstolen inte fråga om en uppenbart felaktig bedömning när tjänsterna klassificerades som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som skiljer sig från andra ekonomiska tjänster på ett sådant sätt som avses i artikel 106.2 i EUF-fördraget.154

I målet om det isländska systemet resonerade EFTA-domstolen om att lånen i princip medgav statsstödd finansiering av vilket hus som helst oavsett värde eller storlek. Stödet avgränsades inte till att hjälpa en genomsnittlig (”average”) medborgare att finansiera sin bostad. Domstolen fann att kommissionens motsvarighet inom EFTA-samarbetet, ESA, borde ha inlett ett formellt granskningsförfarande motsvarande förfarandet i artikel 108.2 i EUF-fördraget.155

Sammanfattningsvis finns det alltså en gräns för hur omfattande en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan vara på bostadsområdet om stödet ska kunna anses förenligt med EUF-fördraget. Gränsen behöver dock inte nödvändigtvis kopplas till inkomstnivåer utan skulle även kunna motiveras av olika villkor i geogra-

153 EES-avtalet omfattar i princip samma statsstödsregler som EUF-fördraget och kommissionens motsvarighet ESA beslutar regelmässigt om likalydande rättsakter som de som kommissionen antar. 154 EFTA-domstolens dom den 3 mars 1999, E-4/97, punkt 48–50. 155 EFTA-domstolens dom den 7 april 2007, E -9/04, punkt 79.

fiskt avgränsade områden, exempelvis för svaga bostadsmarknader. Den enda klara förutsättningen är att det måste vara fråga om tjänster som marknaden annars inte skulle erbjuda till villkor som samhället betraktar som acceptabla.

5.5.3. Altmarkkriterierna

Ersättning för allmännyttiga tjänster är i grunden en transaktionsform för en viss typ av tjänst. Mot bakgrund av att EUF-fördragets tillämpning inte får hindra utförandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (artikel 106 i EUF-fördraget) har denna typ av transaktioner gett upphov till specifika statsstödsregler. Under denna rubrik behandlar vi enbart frågan om när sådan ersättning anses gynna mottagaren i EUF-fördragets mening, jämför principen om marknadsmässighet som beskrivits ovan. Förutsättningarna för att sådan ersättning ska vara förenlig med EUF-fördragets behandlas senare i detta kapitel.

När det allmänna ersätter företag för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan det vara fråga om statligt stöd. Fram till 2003 var rättsläget rörande denna principiella fråga ännu oklart.

I ett förhandsavgörande i målet Altmark som avsåg ersättning för viss kollektiv busstrafik fann EU-domstolen 2003 att ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte gynnar utföraren om fyra kumulativa kriterier är uppfyllda (Altmarkkriterierna).156

1. Det företag som får stöd ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.157

2. Metoderna för att beräkna ersättningen ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.158

3. Ersättningen får inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga

156 Mål C-280/00 Altmark trans, REG 2003 I-I-07747. 157 Mål C-280/00 Altmark trans, REG 2003 I-I-07747, punkt 95. 158 Mål C-280/00, punkt 95.

tjänster, med hänsyn till de intäkter som har erhållits och till en rimlig vinst.159

4. Om det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett specifikt fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, [egen kursivering se noten] ska storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av vilka kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag med lämplig utrustning skulle ha haft.160

Altmarkkriterierna kan även tillämpas på bostadsområdet vilket framgår av EU-domstolens dom i ett mål om belgiska åtgärder till förmån för allmännyttiga bostadsbolag. EU-domstolen konstaterade i målet att Altmarkkriterierna måste vara uppfyllda för att ersättning till förmån för sociala bostäder inte ska utgöra stöd.161

Tribunalen har utvecklat hur Altmarkkriterierna ska tolkas i andra sammanhang. Tribunalen anser att det är syftet med respektive rekvisit som ska beaktas vid en prövning, i vart fall när omständigheterna väsentligt skiljer sig från omständigheterna i målet Altmark. Det bör dock beaktas att det överklagade kommissionsbeslutet som tribunalen upprätthöll hade fattats före domstolens dom i målet Altmark.162

Kommissionen har tillämpat Altmarkkriterierna på ett restriktivt sätt, i synnerhet när det gäller det fjärde kriteriet. Det finns därför få fall där kommissionen konstaterat att ersättning för allmännyttiga tjänster inte utgör statligt stöd.163

159 Mål C-280/00, punkt 95. 160 Mål C-280/00, punkt 93. Att jämföra med domslutet och punkt 95 där bisatsen ”som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna” inte längre finns med utan där det enbart hänvisas till ett offentligt upphandlingsförfarande. Se även Sanchez. A The Commission’s Modernisation Agenda for Procurement and SGEI, publicerat i Szyszczak, E, Financing Services of General Economic Interest [2013]. 161 Dom Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 84–92. 162 Mål T-289/03 BUPA mot kommissionen, REG 2008 II-00081, punkt 204, 214, 237 och 249. 163 KOM(2003)4488 slutlig, av den 16.12.2003, om stöd nr N475/2003 – Irland – Allmännyttig skyldighet i fråga om ny elkapacitet för att garantera försörjningstryggheten, punkt 8. KOM(2004) 4343 slutlig, av den 16.11.2004, om stöd nr N381/2004 – Frankrike – Höghastighetsnät för telekommunikation i Pyrénées-Atlantiques och KOM(2009) 7426 slutlig, av

För att det ska vara möjligt för medlemsstaterna och utförarna av allmännyttiga tjänster att få viss rättslig säkerhet har kommissionen tagit fram en särskild förordning om ersättning som inte utgör statligt stöd, ett undantag från genomförandeförbudet som baseras på kriterierna 1–3 ovan, och riktlinjer för vad som krävs för att en stödordning som måste anmälas till kommissionen ska kunna godtas. Förordningen, beslutet och riktlinjerna beskrivs senare i detta kapitel.

En avgörande förutsättning för att ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte ska utgöra statligt stöd är att villkoren rörande såväl den allmännyttiga tjänsten som ersättningen för densamma fastställts i förväg. Kommissionen har funnit att även en nationell dom som gav rätt till ersättning för utförda tjänster i efterhand stred mot EU:s statsstödsregler. Av kommissionens beslut framgår att såväl Altmarkkriterierna som möjligheterna att få ersättningen godkänd av kommissionen förutsätter att metoden för ersättningens beräkning beslutats innan kostnaderna uppkommit. Av beslutet framgår även att det är nödvändigt att kostnaderna för att utföra tjänsten kan identifieras på ett trovärdigt sätt. Avsaknaden av separat redovisning och omständigheter som gjorde att tillförlitligheten av befintlig separat redovisning kunde ifrågasättas innebar att ersättningen inte kunde godtas.164

Nedan beskrivs det fjärde Altmarkkriteriet eftersom det i allt väsentligt utgör skillnaden mellan en åtgärd som inte är statligt stöd och en åtgärd som enligt EU-domstolen kan utgöra statligt stöd och därmed kan behöva kommissionens godkännande baserat på artikel 106.2 i EUF-fördraget innan den genomförs.

Kommissionen har utvecklat sin tolkning av Altmarkkriterierna i ett meddelande. Nedan återges kommissionens syn på när anbudsgivning ger den lägsta kostnaden för det allmänna eftersom detta kriterium har betydelse för om upphandlade bostadstjänster innefattar statligt stöd.

den 30.09.2009, om stöd nr N331/2008 – Frankrike – höghastighetsnät för telekommunikation i departementet Hauts-de-Seine, KOM(2006) 5478 slutlig, av den 22.11.2006, om stöd C 49/06 – Poste Italiane – Banco Posta – Ersättning för distribution av finansiella produkter via postsparbank. 164 COM(2013) 6251 final, av den 2 oktober 2013 om ersättning som ska betalas ut till Simet SpA för kollektivtrafik mellan 1987 och 2003 (statligt stöd nr SA.33037 (2012/C) – Italien).

På grundval av domstolens rättspraxis utesluter ett förfarande för offentlig upphandling förekomsten av statligt stöd endast om det gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla tjänsten till ”den lägsta kostnaden för det allmänna”. […] Vad gäller tilldelningskriterierna är det uppenbart att ”lägsta pris” uppfyller det fjärde Altmarkkriteriet. Också det ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” anses vara tillräckligt, förutsatt att tilldelningskriterierna, även miljömässiga eller sociala kriterier, är nära förknippade med föremålet för den tjänst som tillhandahålls och om det möjliggör att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet motsvarar marknadsvärdet. Där sådana omständigheter förekommer kan en s.k. ”clawback”-mekanism vara lämplig för att minimera risken för överkompensation på förhand. Den beviljande myndigheten hindras inte från att fastställa kvalitativa standarder som alla ekonomiska aktörer ska uppfylla eller från att ta hänsyn till kvalitativa aspekter avseende de olika förslagen i sitt beslut om kontraktstilldelning.

Slutligen kan det under vissa omständigheter vara så att ett upphandlingsförfarande inte möjliggör den lägsta kostnaden för gemenskapen eftersom det inte ger upphov till en tillräckligt öppen och äkta konkurrens. Detta skulle kunna vara fallet till exempel på grund av särdragen hos den berörda tjänsten, befintliga immateriella rättigheter eller att nödvändig infrastruktur ägs av en viss tjänsteleverantör. På samma sätt kan det i fråga om förfaranden där endast ett anbud inlämnas hända att anbudet inte anses vara tillräckligt för att garantera att förfarandet leder till den lägsta kostnaden för det allmänna.165

Kommissionen har i ett beslut om stöd i form av ersättning för en färjeförbindelse mellan Frankrike och Korsica behandlat frågan om en upphandling med ett förhandlat förfarande innebär att ersättningen inte ska betraktas som stöd. Frankrike hade efter ett förhandlat förfarandet tilldelat kontraktet till bolaget SNCM. Kommissionen fann att det avgörande kriteriet för tilldelning var att budgivaren kunde påbörja verksamheten ett visst datum, en knapp månad från kontraktstilldelningen. SNCM hade redan tillgång till den typ av båtar som krävdes till skillnad från eventuella konkurrenter. Även om två bud inkom var det konkurrerande budet inte ett trovärdigt alternativ. Det fanns alltså inte någon garanti för att budgivningen kännetecknades av effektiv konkurrens.166

165 Kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8 11.01.2012 s. 2, punkt 65, 67,68. 166 COM(2012) 4231 final, av den 27.06.2012, om SA.22843(2012/C) (ex 2012/NN) – France Lignes maritimes Marseille-Corse opérées par la SNCM et la CMN, punkt 173.

I ett annat beslut från kommissionen, där stöd för att kompensera Storbritanniens posttjänst för merkostnader för att tillhandahålla ett rikstäckande nät för postutdelning, konstaterades att endast stödmottagaren hade möjlighet utföra den aktuella tjänsten. Det förhandlade förfarandet garanterade inte att den budgivare som kunde utföra tjänsten till den lägsta kostnaden för samhället vann kontraktet. Inte heller fanns det andra bevis för att den brittiska postens kostnader motsvarade ett välskött företags kostnader.167

I en dom från tribunalen hösten 2013 accepterade domstolen kommissionens bedömning att ett öppet anbudsförfarande där tilldelningsbeslutet baseras på miljöhänsyn och inte på lägsta kostnad inte uppfyller det fjärde Altmarkkriteriet. Domstolen konstaterade vidare att krav på separat redovisning och reglerade låga priser inte utesluter överkompensation eftersom det inte finns någon garanti för att tjänsten utförs till den lägsta kostnaden för samhället.168

I kommissionens beslut om att godkänna stöd till sociala bostäder i Nederländerna konstaterade kommissionen att stödmottagarna (Wocos) inte hade utsetts genom något upphandlingsförfarande och att det inte fanns något som tydde på att ersättningen baserades på en analys av de kostnader som ett typiskt välskött företag skulle ha haft för att utföra tjänsterna ifråga. Mot bakgrund av detta var det fjärde Altmarkkriteriet inte uppfyllt.169

5.5.3.1 Förhållandet mellan statsstöds- och upphandlingsreglerna

Som framgick av redogörelsen avseende kommissionens syn på Altmarkkriterierna innebär EU:s upphandlingsregler inte ett undantag från EU:s statsstödsregler. Det är viktigt att uppmärksamma att det är fråga om två olika regelverk även om det i båda fallen är fråga om EU-rätt som bland annat ska skydda den inre marknadens funktionssätt.

167 COM(2012) 1905 final, av den 28.03.2012, om SA. 33054 Post Office Limited (POL): Compensation for net costs incurred to keep a non-commercially viable network for the period 2012-15 and the continuation of a working capital facility, punkt 41. 168 Dom Tyskland mot kommissionen, T-347/09, EU:T:2013:418, punkt 86–87. 169 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations.

Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensregler. Genomförandeförbudet följer direkt av fördraget och ger upphov till rättigheter för enskilda. Statsstödsreglerna ska bedömas utifrån sin effekt och inte sin form.

Upphandlingsreglerna är förfaranderegler som regleras i direktiv som har sin rättsliga grund i EUF-fördragets regler om fri rörlighet. Upphandlingsreglerna föreskriver en viss närmare reglerad form för vissa typer av kontrakt mellan offentliga aktörer och marknadsaktörer snarare än ett visst utfall i form av exempelvis ett marknadspris.

Statsstödsreglernas tillämpning förutsätter dock vissa presumtioner för att inte varje transaktion med det allmänna ska behöva anmälas till och godkännas av kommissionen. I allmänhet går det därför att presumera att priset är ett marknadspris om det fastställts efter ett öppet och icke-diskriminerande anbudsförfarande.

Offentliga åtgärder måste alltså bedömas utifrån såväl upphandlings- som statsstödsreglerna. Att åtgärden är förenlig med ett av dessa regelverk innebär inte att åtgärden automatiskt är förenlig med det andra.

Upphandlingsdirektiven gör det möjligt att genom särskilda villkor i förfrågningsunderlaget även uppnå andra samhälleliga mål med affären, såsom miljömål, vissa sociala målsättningar, i vart fall så länge som dessa målsättningar kan kopplas till kontraktsföremålet.

Statsstödsreglerna tar inte hänsyn till andra gemensamma målsättningar än konkurrensintresset vid bedömningen av om en åtgärd utgör statligt stöd. Andra gemensamma intressen beaktas i stället när kommissionen prövar stödets förenlighet med EUFfördraget.

Det är dock inte antalet krav i förfrågningsunderlaget som avgör om det kontrakterade företaget fått en fördel även om fler krav typiskt sett medför ett högre pris. I stället är det frågan om priset motsvarar det pris som ett privat företag hade betalat för samma vara eller tjänst som är avgörande. Om kraven inte utesluter någon möjlig anbudsgivare på annat än objektiv grund kan det hävdas att avtalet är marknadsmässigt. För att anbudsförfarandet ska kunna leda till en presumtion för marknadsmässighet måste kraven också vara transparenta och icke-diskriminerande. Däremot måste det inte vara fråga om lagreglerade, eller på annat sätt formbaserade

krav. EU-domstolen har funnit att ett anbudsförfarande som är rättsstridigt av det skälet att det förekommit otillåtna villkor ändå kan anses motsvara marknadspriset när de brister som förelåg beträffande villkoren för anbudsinfordran inte har påverkat storleken på anbudet.170

Kommissionen har i flera ärenden funnit att upphandlingsförfaranden inte utesluter statligt stöd.171

Kommissionen har godkänt många projekt172 som ligger utanför upphandlingsdirektiven, inte minst flera ärenden avseende olika typer av koncessioner och samarbeten mellan offentliga och privata aktörer (offentlig-privat samverkan, nedan OPS-lösningar). Det domstolen och kommissionen fäster störst vikt vid är om förfarandet är öppet vilket typiskt sett innebär att anbudsförfrågan publicerats, samt om villkoren är objektivt utformade med hänsyn till kontraktsföremålet och inte på ett sätt som utan anledning missgynnar vissa potentiella leverantörer.

Myndighetens urval av affärspartner måste ske öppet, icke-diskriminerade och transparent. I Storbritannien, som har lång erfarenhet av OPS-lösningar, är det vanligt att OPS-lösningarna anmäls till kommissionen för att få frågan om statligt stöd rättssäkert avgjord. Detta är ofta något som den privata finansiären kräver för att vara säker på att projektet inte står i strid med statsstödsreglerna, så att återkrav inte kan bli aktuell.173

En annan aspekt på förhållandet mellan statsstöds- och upphandlingsreglerna är att onormalt låga anbud till följd av otillåtet statligt stöd kan förkastas. Vem som i ett upphandlingsförfarande

170 Dom Land Burgenland och Österrike, T-268/08, EU:T:2012:90 och dom Land Burgenland, C-214/12 P, EU:C:2013:682, punkt 96. 171 KOM(2008) 7032 slutlig, av den 26.11.2008, om statligt stöd C 3/08 (ex NN102/05) – Republiken Tjeckien rörande ersättning för allmän trafikplikt till bussföretag i Sydmähren [endast 41 företag aktiva i regionen hade bjudits in till anbudstävlan], KOM(2006) 1847 slutlig, av den 16.05.2006, om N604/2005 Busverkher Landkreis Wittenberg, KOM(2005) 1170 slutlig, av den 03.05.2005, om N382/2004 Broadband infrastructure project Limousin (Dorsal) [– ekonomiskt mest förmånliga anbudet], KOM(2003) 4480 slutlig, av den 10.12.2003, om N282/2003 Cumbria Broadband [– förhandlat förfarande som med de nya upphandlingsdirektiven blir den upphandlingsrättsliga normen]. 172 Jämför exempelvis KOM(2002) 3578 slutlig, av den 02.10.2002, om N264/2002 Londons Tunnelbana [– förhandlat förfarande]. KOM(2007) 2212 slutlig, 30.05.2007, om N46/2007 Wales nätverk för den offentliga sektorn [– konkurrenspräglad dialog]. 173SOU 2010:56, s. 168; KOM(2002) 3578 slutlig; KOM(2007) 2212 slutlig.

har bevisbördan för att något är statligt stöd respektive är förenligt statligt stöd är inte reglerat.174

Betydelsen av de så kallade Teckalkriterierna, dvs. 2 kap. 10 a § i lagen om offentlig upphandling vill vi särskilt lyfta upp i detta sammanhang då detta särskilt omnämns i kommissionens meddelande om tillämpningen av statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Teckalkriterierna utgör ett undantag från upphandlingsskyldighet när kontrollkriteriet och verksamhetskriteriet är uppfyllt. Dessa kriterier beskrivs nedan:

Kontrollkriteriet innebär att den upphandlande myndigheten (i vår kontext normalt kommunen) ska utöva en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnden som motsvarar den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning.

Verksamhetskriteriet innebär att den eventuella verksamhet som den juridiska personen eller den gemensamma nämnden utför tillsammans med någon annan än den upphandlande myndigheten endast är av marginell karaktär. I artikel 12 i det nya upphandlingsdirektivet175 som ännu inte genomförts i svensk rätt anges mer generösa kriterier för direkttilldelning av kontrakt till verksamheter där kontrollkriteriet är uppfyllt. Enligt upphandlingsdirektivet får övrig verksamhet inte omfatta mer än 20 procent av verksamhetens omsättning.

När både kontrollkriteriet och verksamhetskriteriet är uppfyllt är ett avtal mellan den upphandlande myndigheten och leverantören undantaget från begreppet upphandlingskontrakt i lagen om offentlig upphandling. Sådana inköp behöver därmed inte upphandlas. Kontroll- och verksamhetskriterierna brukar även kallas för Teckal-kriterierna, efter namnet på en av parterna i det rättsfall där EU-domstolen för första gången slog fast möjligheten till detta undantag från skyldigheten att upphandla.

En komplicerande omständighet när det gäller allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag är att det är oklart huruvida intäkterna från hyresgästerna kan anses kopplad till kommunen på ett sådant sätt att Teckalkriterierna är uppfyllda. Det innebär att det finns en osäkerhet huruvida kontrakt upphandlingsrättsligt kan till-

174 Mål C-94/99 Arge, REG 2000 I-11037. Jfr även Konkurrensverkets rapport Osund konkurrens i offentlig upphandling, 2013. 175 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.

delas till ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag utan ett upphandlingsförfarande. Oavsett hur undantaget kan komma att tillämpas beträffande kommunala bostadsverksamheter utesluter kontraktstilldelning enligt detta undantag inte att kontraktet kan gynna mottagaren i statsstödsrättslig mening.

Regelverket som offentliga bolag ska förhålla sig till är komplext vilket illustreras av nedanstående bild.

1 Grith Skovgaard Ølykke, Public undertakings and Imputability ¬ The Case of DSB First, EStAL 2/2013, s. 343.

5.5.4. Förordningen om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

År 2011 beslutade kommissionen att komplettera förordningen om stöd av mindre betydelse med en särskild förordning om takbelopp för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som inte uppfyller kriterierna i Altmarkavgörandet.176 Enligt denna förordning undantas stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt

176 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

ekonomiskt intresse upp till ett belopp om 500 000 euro under en period av tre år.177 Det högre beloppet för sådana tjänster motiveras med att delar av sådant stöd sannolikt är kompensation för merkostnader för att tillhandahålla tjänsten och med att många sådana tjänster har en begränsad territoriell räckvidd.178

Det bör dock noteras att flera villkor ska vara uppfyllda för att förordningen ska vara tillämplig. Det ska bl.a. vara fråga om transparent (genomsynligt) stöd till en definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och ingen annan ersättning ska utgå till stödmottagaren än det aktuella stödet.179 Med transparens avses i detta sammanhang att stödets storlek ska kunna fastställas utan att bedöma transaktionen utifrån vilka risker som förknippas med stödet. I den allmänna förordningen om stöd av mindre betydelse benämns detta bruttobidragsekvivalent. Vidare får det stödmottagande företaget inte uppfylla de EU-rättsliga kriterierna för att befinna sig i ekonomiska svårigheter.180 Stödmottagaren måste också i förväg informeras om att ersättningen utgör stöd enligt denna förordning och i sin tur informera stödgivaren om allt annat stöd av mindre betydelse som denne mottagit under de två senaste beskattningsåren.181

5.6. Stöd som undantas från anmälningsskyldigheten

Kommissionens behörighet att medge undantag från genomförandeförbudet för stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse följer direkt av artikel 106.3 i EUF-fördraget.

I enlighet med artikel 109 i EUF-fördraget har rådet bemyndigat kommissionen att utfärda undantag från genomförandeförbudet (gruppundantag) avseende vissa uppräknade kategorier av statligt stöd på basis av artikel 107.3 i EUF-fördraget.

177 Artikel 2.2 i förordning (EU) nr 360/2012. 178 Stycke 3 i ingressen i förordning (EU) nr 360/2012. 179 Artikel 2 i förordning (EU) nr 360/2012. 180 Artikel 1 h i förordning (EU) nr 360/2012. Detta är en skillnad mot den mer nyligen ändrade förordningen om andra stöd av mindre betydelse där även företag i svårigheter numera kan omfattas. 181 Artikel 3 i förordning (EU) nr 360/2012.

5.6.1. Kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Kommissionen har antagit ett beslut182 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (beslutet). I beslutet specificeras villkoren för när stöd i form av ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, som inte uppfyller de fyra Altmarkkriterierna183, undantas från genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget.

För att omfattas av undantaget krävs att villkoren i beslutet är uppfyllda. Den förväntade årliga ersättningen för tjänsten får inte överstiga 15 miljoner euro.184 Taket på 15 miljoner euro gäller dock inte ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som uppfyller sociala behov när det gäller sjuk- och långtidsvård, barnomsorg, tillträde till och återinträde på arbetsmarknaden, socialt subventionerade bostäder och vård och social integrering av sårbara grupper.185 Enligt kommissionen är listan på sociala tjänster som undantas från takbeloppet uttömmande.186

För att omfattas av beslutet ska åtgärden som tilldelar skyldigheten att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse också innehålla följande information.

1. Innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet.

2. En uppgift om företaget och, i förekommande fall, det territorium som berörs.

3. Innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget.

4. En beskrivning av ersättningsmekanismen och parametrarna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen.

182 Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU. 183 Se vidare i avsnitt 5.5.3. 184 Artikel 2.1 a i beslut 2012/21/EU. 185 Artikel 2.1 c i beslut 2012/21/EU. 186 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 59.

5. Åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation.

6. En hänvisning till beslutet 2012/21/EU.

Ersättningen får inte överstiga de kostnader som tillkommer för den som ska utföra tjänsten och en rimlig vinst.187 Beslutet förutsätter vidare att mottagare som även bedriver annan verksamhet än den aktuella tjänsten i sin interna redovisning särskiljer kostnaderna för densamma.188 Tilldelningen får inte avse en period som är längre än tio år om det inte beror på avskrivningstiden för nödvändiga tillgångar. Om kostnaderna för att uppföra ett hus är en del av uppdraget kan tidsperioden kopplas till avskrivningstiden som kan vara betydligt längre än tio år.

Medlemsstaten ska spara dokumentation som visar att ersättningen uppfyller villkoren i beslutet från det att stödet beviljas och åtminstone till dess tio år gått från ersättningsperiodens slutdatum.189 Medlemsstaterna ska minst vart tredje år följa upp att ersättningen för en specifik tjänst inte överstiger kostnaderna och en rimlig vinst.190 Kompensation utöver detta belopp ska återbetalas av mottagaren.191 Medlemsstaterna ska dessutom vartannat år från och med den 31 juni 2014 rapportera till kommissionen om genomförandet av beslutet.192

Ett exempel på hur sådana villkor hanterats på Irland avseende subventionerade bostäder är krav på att de lokala myndigheterna enbart skulle stödja den socialt motiverade bostadsverksamheten. Myndigheterna publicerade redovisningsuppgifter som visade inkomster och utgifter för de lokala myndigheternas olika verksamheter. Detta redovisningssystem möjliggjorde uppföljning av kostnaderna och intäkterna för de subventionerade bostäderna. Det statliga stödet i form av förmånliga garantier som möjliggjorde de subventionerade bostäderna fick enbart användas för den verksam-

187 Artikel 5 i beslut 2012/21/EU. 188 Artikel 5.9 i beslut 2012/21/EU. 189 Artikel 8 i beslut 2012/21/EU. 190 Artikel 6.1 i beslut 2012/21/EU. 191 Artikel 5.10 i beslut 2012/21/EU. 192 Artikel 9 i beslut 2012/21/EU.

heten. Eventuella överskott skulle återinvesteras för bostadsändamål.193

Sammanfattningsvis ska mottagaren av ersättningen ha vissa ovillkorliga skyldigheter. Skyldigheterna ska vara så definierade att det är möjligt att identifiera kostnaderna för att uppfylla skyldigheterna och ersättningen ska utformas så att den inte överstiger dessa kostnader och en skälig vinst. Företaget som får ersättningen måste även anpassa sin redovisning så att det går att i efterhand kontrollera att ersättningen inte används för att korssubventionera annan verksamhet än den verksamhet som definieras i uppdraget och stödgivaren måste kontrollera att eventuell överkompensation återbetalas till stödgivaren.

EU-domstolen har i ett mål om ersättning till byggherrar till förmån för subventionerade boenden i Belgien uttalat att villkoren i beslutet bygger på de tre första Altmarkkriterierna.194

I artikel 3 i [SGEI]-beslutet preciseras att statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster till företag som har i uppgift att tillhandahålla sådana tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt med den gemensamma marknaden och undantaget från kravet på förhandsanmälan under förutsättning att de uppfyller villkoren i artiklarna 4–6 i detta beslut. Domstolen delar generaladvokatens uppfattning i punkt 61 i dennes förslag till avgörande att inspirationen till dessa villkor kommer från dem som föreskrivs i domen i det ovannämnda målet Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, i synnerhet vad gäller de tre första villkoren.195

Av generaladvokatens utlåtande i samma mål framgår att denne ansåg att det belgiska systemet för ersättning inte begränsade ersättningen till nödvändiga kostnader och en skälig vinst. Generaladvokaten menade att denna bedömning även medförde att ersättningen stred mot artikel 5 i det då gällande beslutet 2005/842 vilket i sin tur medförde att stödet kunde komma att omfattas av genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget.196 Domstolen hän-

193 KOM(2004) 2205 slutlig, av den 30.06.2004, om stöd nr N89/2004 – Irland – Garanti till förmån för Housing Finance Agency (HFA), Stödordning för socialbostäder finansierad av HFA, punkt 53–57. 194 Dom Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 99–102. 195 Dom Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 99–102. 196 Förslag till avgörande av Generaladvokaten Ján Mazák, Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288, punkt 63.

visade dock den bedömningen till den nationella domstolen utan att motsäga generaladvokatens uttalande.

5.6.2. Det allmänna gruppundantaget

Som nämnts ovan har kommissionen även beslutat att anta ett allmänt gruppundantag.197 Gruppundantaget utvidgades 2014 till att omfatta fler kategorier av stöd än tidigare. Nedan beskrivs de kategorier av åtgärder som omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget men som kan undantas från genomförandeförbudet under vissa förutsättningar enligt gruppundantagsförordningen. Eftersom det bara är vissa delar som kan aktualiseras på den svenska bostadsmarknaden är det bara dessa som behandlas här. Vi behandlar inte stöd som kan ges av miljöpolitiska eller arbetsmarknadspolitiska skäl även om det inte kan uteslutas att även sådana stöd skulle kunna få betydelse för bostadsmarknaden på olika sätt. Förordningen omfattar följande typer av stöd:

1. Regionalstöd: investeringsstöd, driftstöd i yttersta randområden och i glest befolkade områden, regionalt stöd till stadsutveckling.

2. Stöd till små och medelstora företag.

3. Stöd till forskning, utveckling och innovation.

4. Stöd till utbildning.

5. Stöd för rekrytering och anställning av arbetstagare med sämre förutsättningar och arbetstagare med funktionshinder.

6. Stöd till miljöskydd

7. Stödordningar för att avhjälpa skador som orsakats av vissa naturkatastrofer.

8. Socialt stöd för transport för personer bosatta i avlägsna områden.

9. Stöd till bredbandsinfrastruktur.

197 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.

10. Stöd till kultur och bevarande av kulturarvet och stödordningar till förmån för audiovisuella verk. 11. Stöd till idrottsinfrastruktur och multifunktionell rekreationsinfrastruktur. 12. Investeringsstöd till lokal infrastruktur.

För att ett stöd ska omfattas av undantaget från genomförandeförbudet krävs att de omfattande villkoren i förordningen följs. Kommissionen ska även informeras om åtgärden inom 20 dagar från dess ikraftträdande. Sådan information kan bara lämnas av, eller efter delegering från, respektive medlemsstat, vilket innebär att kommuner inte på egen hand kan tillämpa den allmänna gruppundantagsförordningen.

Det är främst punkten 1, som regleras i artikel 16 i kommissionens förordning, och punkten 12, som regleras i artikel 56, som vi bedömer skulle kunna ha bostadspolitisk anknytning.

Många fler frågor såsom miljöintressen, arbetspolitiska åtgärder, bredbandsstöd m.m. kan ha betydelse för bostadsföretag men eftersom sådana åtgärder inte har som främsta syfte att säkerställa bostadsförsörjningen går vi inte in på hur sådant stöd skulle behöva utformas. Generellt sätt kan det dock konstateras att många av de områden som omfattas av gruppundantaget i Sverige omfattas av den kommunala befogenheten.

5.6.2.1 Regionalstöd, investeringsstöd och driftstöd i glest befolkade områden samt regionalt stöd till stadsutveckling

Kommissionen kan på grundval av artikel 107.3 a och 107.3 c i EUF-fördraget godkänna statligt stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i vissa mindre gynnade områden. Denna typ av stöd kallas regionalstöd. I gruppundantagsförordningen ges möjlighet att ge vissa typer av regionalstöd i vissa delar av Sverige utan föranmälan till kommissionen. Stora företag kan få investeringsstöd med upp till 15 procent av de stödberättigade kostnaderna om det är fråga om att starta helt ny ekonomisk verksamhet medan små och medelstora företag kan få investeringsstöd med högre stödnivåer, upp till 25 procent av kostnaderna för medelstora före-

tag respektive 35 procent för små företag. De områden där sådant stöd är möjligt har definierats för 2014–2020 i ett särskilt beslut från kommissionen.198 Många men inte alla av de svaga bostadsmarknaderna är även regionalstödsområden. Med hänsyn till att kommunalt ägda bostadsföretag emellertid är att betrakta som stora företag vid tillämpningen av det allmänna gruppundantaget, så måste villkoren iakttas om att en investering ska kunna visas ha s.k. stimulanseffekt samt avse ny ekonomisk verksamhet. Detta kan i praktiken komma att verka begränsande för tillämpningen av det regionala investeringsstödet.

När det gäller möjligheterna att inom ramen för gruppundantaget lämna driftstöd till glesbefolkade områden så är detta för svenskt vidkommande avgränsat till transport av varor. Av större principiellt intresse är de i gruppundantaget nya bestämmelser som gäller stöd till stadsutveckling i regionalstödsområden. Sådant stöd anses kunna ta itu med ekonomiska, miljömässiga och sociala problem. De marknadsmisslyckanden som stöd till stadsutveckling ska avhjälpa gäller finansieringsmiljön för stadsutveckling, bristen på en samordnad strategi för stadsutveckling, eller ett finansieringsunderskott till följd av knappa offentliga resurser. För att det ska vara fråga om ett stadsutvecklingsprojekt i gruppundantagets mening krävs dock att det genomförs via fonder för stadsutveckling med oberoende förvaltare som ska ha en resultatbaserad ersättning. Projekten måste vidare samfinansieras av de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Det ska även finnas privat medfinansiering som minst ska uppgå till 30 procent av kostnaderna.199

5.6.2.2 Investeringsstöd till lokal infrastruktur

I artikel 56 i förordningen föreskrivs att finansiering för byggande eller uppgradering av lokal infrastruktur som avser infrastruktur som på lokal nivå kan bidra till att förbättra företagsklimatet och den industriella basen är undantagen från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget om vissa villkor är uppfyllda.

198 COM(2014) 1823 final, av den 27.03.2014, om statligt stöd nr SA.37985 (2014/N) – Sverige Regional stödkarta 2014–2020. 199 Förordning (EU) nr 651/2014.

Stödet får täcka skillnaden mellan kostnaderna för investeringar i materiella och immateriella tillgångar och intäkterna som förväntas under investeringens livslängd, dvs. samtliga merkostnader. Infrastruktur som byggs för på förhand identifierbara företag och som anpassas efter dessa företags behov omfattas inte av förordningen200.

Flera statsstödsbeslut avseende bostäder gör skillnad mellan stöd till infrastruktur och stöd till bostäder. Eftersom begreppet infrastruktur inte är definierat och begreppet i vart fall i ett kommissionsbeslut om irländskt statligt stöd även omfattat investeringar i lokaler m.m. för kommersiell användning, så kvarstår en möjlighet att lokal infrastruktur skulle kunna omfatta byggnader.201

Utredningen har fört en dialog med kommissionen om innebörden av begreppet lokal infrastruktur i artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantag. Vi har dels fått ett skriftligt svar inom ramen för ett system för frågor och svar om tillämpningen av det allmänna gruppundantaget, dels har vi haft viss dialog med tjänstemän vid kommissionens konkurrensdirektorat. Enligt det skriftliga svar vi fått från kommissionen via näringsdepartementet kan lokal infrastruktur i gruppundantagets mening utgöras av bostadsfastigheter. Svaret är inte bindande för kommissionen eller nationella domstolar men det ger så god grund för tillämpningen av artikeln som är möjligt att få utan ett formellt beslut från kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Frågan till och svaret från kommissionen återges nedan på engelska.

In particular rural areas in Sweden market prices for housing facilities are significantly lower than the costs for producing housing facilities primarily due to urbanization trends. Since housing is the responsibility of local municipalities in Sweden an inquiry is presently looking into if there is a need for state aid in some Swedish municipalities (particularly in rural areas with decreasing population, a decreasing number of job opportunities and decreasing prices for the available housing). The shortage of modern rental housing is to a certain extent hampering the development of the local business climate in line with the object of aiding what in the general block exemption regulation (p. 75) is called local infrastructure (article 56). In this context we would like to know if the concept “local infrastructure” in

200 Artikel 56.7 jämförd med artikel 2.33 i förordning (EU) nr 651/2014. Se även skäl 75–76 i ingressen. 201 KOM(2005)4668 slutlig, av den 07.07.2005, om stöd nr N395/05 – Irland – Loan guarantees for social infrastructure schemes funded by the Housing Finance Agency (HFA).

the context of the general block exemption regulation could cover public funding of the construction of real estate for rental housing purposes in rural areas of Sweden:

1. Either, if the construction was tendered out in accordance with the public procurement rules and ownership of the housing facilities would be vested in the public housing corporation of the local municipality?

Answer: Yes. The GBER [General Block Exemption Regulation] exemption covers the owner of the housing complex. The construction would have to be tendered out in accordance with Art. 56.202

Finansiering av bostadsinfrastruktur som fördelas till boende enligt objektiva icke-diskriminerande kriterier skulle därför kunna betraktas som lokal infrastruktur och finansieras i enlighet med gruppundantagets bestämmelse. I avsaknad av klargörande praxis om tolkningen av hur långt begreppet lokal infrastruktur sträcker sig i detta hänseende och om hur bestämmelsens syften ska tolkas finns det trots ovanstående klargörande från kommissionens tjänstemän en betydande osäkerhet om när artikel 56 kan tillämpas.203

5.7. Stöd som efter anmälan kan godtas av Europeiska kommissionen

Även om statligt stöd typiskt sett riskerar att snedvrida konkurrensen kan kommissionen besluta att stöd är förenliga med EUFfördraget om de bidrar till andra gemensamma intressen än effektiv konkurrens och samhandel, t.ex. god miljö, folkhälsa och sysselsättning. Enligt artikel 107.2 i EUF-fördraget är följande stöd tillåtna

1. Socialt stöd till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung.

202 Utdrag från skrivelse med frågan från utredningen och svaret från kommissionen. Svaret är daterat den 8 april 2015. 203 För ett mer utförligt resonemang se våra överväganden i kapitel 11.

2. Stöd till att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser.

3. Stöd till vissa delar av Tyskland p.g.a. delningen av Tyskland.

Stöd enligt artikel 107.2 är kommissionen skyldig att godkänna. Det hindrar dock inte kommissionen från att pröva om ett sådant stöd är nödvändigt och proportionerligt vilket i praktiken gör att undantagsmöjligheten knappast är så kategorisk som ordalydelsen ger intryck av. Åtgärder av det slag som framgår av artikel 107.2 a kan också vara av den karaktären att de inte utgör stöd till företag vilket innebär att bara stöd till konsumenter som direkt eller indirekt gynnar vissa företag omfattas av statsstödsreglerna, se ovan. Artikel 107.2 b tolkas i likhet med andra undantag i EUF-fördraget restriktivt.

I de flesta fall prövar kommissionen därför statligt stöd mot artikel 107.3 i EUF-fördraget. Enligt artikel. 107.3 i EUF-fördraget kan följande stöd vara tillåtna

1. Stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning.

2. Stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi.

3. Stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

4. Stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

5. Stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.

Även i artikel 107.3 i EUF-fördraget är de olika grunderna för att godkänna stöd föremål för kommissionens tolkning. Möjligheterna till regionalstöd enligt artikel 107.3 a i EUF-fördraget kan inte tillämpas i Sverige då det är förbehållet länder med en bruttonationalprodukt (BNP) per invånare under EU:s genomsnitt. Regionalstöd i Sverige är därför begränsat till regionalstöd på basis av 107.3 c i EUF-fördraget. Artikel 107.3 b i EUF-fördraget har i princip aldrig tillämpats förrän i samband med den finansiella krisen 2009. Artikel 107.3 d i EUF-fördraget omfattar kultursektorn som i sin tur har tolkats mycket snävt. Biografstöd och liknande stöd beviljas därför i likhet med merparten av allt stöd som kommissionen godkänner inom ramen för artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Möjligheten för samtliga medlemsstater att genom enhällighet godkänna ett stöd som kommissionen inte godkänt enligt tredje stycket i artikel 108.2 i EUF-fördraget är även den i praktiken ytterst begränsad.

Slutligen kan stöd godkännas av kommissionen i enlighet med artikel 106 i EUF-fördraget när det är fråga om nödvändig och proportionerlig ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

1. Medlemsstaterna ska beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synnerhet reglerna i artiklarna 18 samt 101–109.

2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.

3. Kommissionen ska säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.

Artikel 106.2 i EUF-fördraget har fått ökad betydelse genom den extensiva tolkningen av statsstödsbegreppet och genom att medlemsstaterna i allt högre grad valt att konkurrensutsätta offentliga tjänster. Det är dock bara ett fåtal stöd som anmälts till kommis-

sionen på denna grund. Vissa stöd finns dock som utformats med hänsyn till kommissionens undantagsbeslut.204

5.7.1. Principerna för kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med EUF-fördraget

En förutsättning för att kommissionen ska kunna godkänna ett statligt stöd är att det bidrar till att uppnå något av EUF-fördragets målsättningar och fördelarna med detta uppväger nackdelarna som följer av snedvridningen av konkurrensen. Detta kallas avvägningstestet. Avvägningstestet består av tre delar. Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse ska identifieras (likvärdighetsmål eller effektivitetsmål). Stödet ska vara utformat så att målet nås och de positiva effekterna ska överväga de negativa effekterna av stödet. Nedan återges kommissionens beskrivning av detta test.205

1. Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse

Stödet bör vara riktat till ett väldefinierat mål av gemensamt intresse (t.ex. tillväxt, sysselsättning, sammanhållning, miljöskydd). Målen kan avse både effektivitet och likvärdighet. Effektivitetsmål syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden (t.ex. externa effekter, bristfällig information, samordningsproblem). Likvärdighetsmål kan vara t.ex. anställning av arbetstagare med funktionshinder, eller att uppmuntra företag att starta fabriker i mindre gynnade regioner. I vissa fall kan stöd också godkännas för att främja övergången till mer välfungerande marknader.

2. Välutformade instrument

I detta sammanhang är den grundläggande uppgiften att avgöra om stödet är utformat på ett sådant sätt att målet av gemensamt intresse kan uppnås. Svaret på följande tre frågor är avgörande:

  • Är stödet ett lämpligt politiskt instrument? Avsikten är inte att blanda sig i medlemsstaternas val av politiska instrument, men statligt stöd bör användas i fall där fördelarna med att använda ett selektivt instrument (som statligt stöd) är erkända och dokumenterade.
  • Finns det en stimulanseffekt? Ändras stödmottagarens beteende av stödet? Stödet bör leda till att stödmottagaren genomför verksamhet som denne i) inte alls skulle genomföra utan stödet, eller ii) skulle genomföra endast i en begränsad utsträckning eller på ett an-

204 Se Sveriges rapport till kommissionen daterad den 26 juni 2014, N2013/1131/MK. 205 Citatet är hämtat från Europeiska kommissionens handledning om gemenskapsregler för statligt stöd, 2008, s. 11f.

nat sätt. Syftet är att undvika att statligt stöd ges till verksamhet som företaget skulle genomföra i samma utsträckning även utan stödet (t.ex. utbildning som företaget skulle vara tvunget att ge sina anställda för att kunna bedriva sin verksamhet).

  • Står stödet i proportion till det problem som ska lösas? Frågan om proportionalitet gäller om samma förändring i beteendet skulle ha kunnat uppnås med mindre stöd. Stödbeloppet och stödnivån måste begränsas till minsta möjliga som krävs för att genomföra verksamheten i fråga. I regel anses ett stöd proportionerligt om den högsta tillåtna stödnivå som fastställs i lagstiftningen iakttas. För att kunna genomföra analysen måste kommissionen fastställa det kontrafaktiska scenariot. Tanken är att det understödda projektet ska jämföras med en hypotetisk situation där inget stöd ges. Detta är enda sättet att analysera vissa av målen av gemensamt intresse (t.ex. ett marknadsmisslyckande) och stimulanseffekt (ändrades stödmottagarens beteende?).

3. Avvägning av positiva och negativa effekter/helhetseffekten positiv

Stödets eventuella negativa effekter och dessas omfattning vägs mot de positiva effekterna. De negativa effekterna innebär främst att konkurrensen och handeln snedvrids. De kan hindra att företag läggs ner och hålla ineffektiva företag flytande, tränga undan privata investeringar, [störa incitamenten för marknadsdynamik], kostnader för statligt stöd kopplade till skatteutgifter osv. Om stödet medför omfattande negativa effekter, måste dessa i tillräckligt stor utsträckning uppvägas av positiva effekter för att stödet ska anses vara förenligt. För att det ska vara möjligt att göra en sådan analys, bör båda typerna av effekter uttryckas både i kvalitativa och, i så stor utsträckning som möjligt, kvantitativa termer. Kommissionen kommer att göra en helhetsbedömning av effekterna för producenter och konsumenter på de marknader som berörs av stödåtgärden. Resultatet beror på en rad inslag i den föreslagna stödåtgärden och det kommer att bedömas från fall till fall för åtgärder som blir föremål för en detaljerad bedömning.

Effektivitetsmål och likvärdighetsmål behöver inte stå emot varandra och kan i praktiken stödja varandra. Med effektivitetsmål avses dock i ekonomisk teori åtgärder som ökar den totala välfärden genom att öka effektiviteten i ekonomin medan likvärdighetsmål påverkar hur välfärden fördelas.206

Till driftstöd räknas stöd för att ersätta löpande utgifter som ett företag normalt har, t.ex. löner, finansiella kostnader, hyra och reklam. Som regel kan man inte räkna med att driftstöd kan godkän-

206 COM(2011) 4942 final, av den 13.07.2011, om SA.32835 (2011/N) - United Kingdom Northwest Urban Investment Fund (JESSICA), punkt 232.

nas av kommissionen eftersom sådana stöd avser kostnader som företaget skulle ha oavsett stödet. Detta innebär alltså att ett driftstöd normalt varken avser marknadsmisslyckanden eller har incitamentseffekt, vilket också gör det svårt att bedöma dess proportionalitet enligt punkterna 1–3 ovan. Av den anledning anses driftstöd som onödigt konkurrenssnedvridande.

Driftstöd bidrar med andra ord inte till EUF-fördraget måluppfyllelse och kan bara tillåtas i vissa undantagsfall. Inom regelverket för regionalstöd finns som nämnts ovan tillåtna driftstöd i form av transportstöd i norra Sverige. Driftstöd kan även ges i form av stöd av mindre betydelse, enligt miljöriktlinjerna, enligt omstruktureringsriktlinjerna och i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I viss mån finns utrymme för stöd till driftskostnader inom ramen för det allmänna gruppundantaget, t.ex. i fråga om stöd till kulturändamål och så kallad klusterutveckling.

Ett eventuellt stöd måste alltså skapa incitament för mottagaren att göra något annat än vad mottagaren normalt gör inom ramen för sin verksamhet för att kunna godkännas av kommissionen. Detta kan ha stor praktisk betydelse för hanteringen av statligt stöd eftersom investeringar som påbörjas innan stödet beslutats per definition anses sakna incitamentseffekt.207

5.7.2. Kommissionens beslut om stöd för bostadsförsörjningsåtgärder

Kommissionen publicerade 2007 en särskild vägledning om hur statsstödsreglerna kan användas för att stödja urban utveckling av eftersatta stadsmiljöer såväl i stad som i landsbygd. I vägledningen listas ett stort antal olika beslut där kommissionen godkänt olika nationella lösningar på bostadsförsörjningsproblem. I vägledningen beskriver kommissionen ett stort antal stödordningar som godkänts som syftar till att på olika sätt främja bostadsförsörjningen i områden i behov av förnyelse och social utveckling. Ett par av de vi bedömer mest relevanta för svenska kommuner beskrivs nedan.

De brittiska myndigheterna anmälde i början av 2000-talet två regionala stödordningar en för Skottland och en för övriga Stor-

207 Dom Fri-El Acerra mot kommissionen, T-551/10, EU:T:2013:430, punkt 81.

britannien.208 Målet med båda stödordningarna var huvudsakligen att minska segregation, stärka utbudet av offentligt finansierade tjänster och förbättra den lokala miljön. Den brittiska stödordningen riktades mot bostadsbyggnadsprojekt i områden med en övervägande andel offentligt ägda bostäder och i andra områden där personer med låga inkomster inte hade möjlighet att äga sin bostad. Stödet skulle täcka delar av eller hela skillnaden mellan kostnaden för att bygga fastigheten och försäljningsvärdet av de färdiga husen. Stödet administrerades av regionala myndigheter som i enlighet med vissa riktlinjer skulle garantera att stödet aldrig översteg skillnaden mellan byggkostnaderna och det färdigställda husets försäljningsvärde. Bostadsföretagen som sökte stöd enligt de nationella bestämmelserna skulle garantera att byggnadsarbetena kontrakterats på ett konkurrenskraftigt sätt. När upphandling inte var möjligt skulle värderingen göras av oberoende professionella värderingsmän med beaktande av kommissionens meddelande om försäljning av mark och fastigheter.209 För det fall kostnaderna blev lägre än beräknat eller marknadsvärdet visade sig bli högre än beräknat för en viss tidsperiod skulle överskottet återbetalas. Den maximala andelen stöd av kostnaderna i ett projekt var 60 procent. Budgeten uppgick till 1,4 miljarder GBP per år.

Kommissionen ansåg att stöd till mindre välbärgade i syfte att låta dem äga ett hus normalt inte uppfyller kriterierna för vad som är ett stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. I de fall stödet ges direkt till de blivande egnahemsägarna skulle det därför inte vara fråga om en åtgärd som gynnar vissa företag eller viss produktion. Eftersom stödet riktades till leverantörer av egnahem som uppfyllde kriterierna i det EU-rättsliga företagsbegreppet behövde stödet prövas mot statsstödsreglerna.

Enligt kommissionen säkerställde stödordningens villkor att leverantörerna bara fick det stöd som var nödvändigt för att ge dem incitament att bygga bostäderna. Stödordningen byggde i största möjliga utsträckning på olika former av konkurrensutsättning och

208 KOM(2002) 1641 slutlig, av den 24.05.2002, om N239/02 (UK1) partnership support for regeneration, KOM(2006) 5941 slutlig, av den 30.11.2006, om N293/2006 förlängning av N239/02 och KOM(2001) 3459 slutlig, av den 13.11.2001, om N497/01 grant for owner occupation (Skottland). 209 Se vidare under 5.4.2.1 under rubriken Marknadsmässighet vid försäljning av mark och fastigheter.

utlåtanden från oberoende värderingsmän som tillsammans med återbetalningsmöjligheten säkerställde att leverantören inte överkompenserades.

Stödordningens giltighetstid förlängdes 2006 eftersom den då inte hade använts i någon större utsträckning. Enbart några få projekt hade beviljats stöd. Storbritannien menade att detta berodde på att dylika husbyggnadsprojekt tar lång tid att planera och förbereda och därför förväntade man sig fler godkända projekt under den kommande perioden som sträckte sig fram till den 31 december 2013.210

5.7.2.1 Stöd för att utveckla stadsmiljöer

Kommissionen har godkänt stödordningar som syftar till att utveckla stadsmiljöerna i vissa områden.211 Två kommissionsbeslut avser stödordningar kopplade till särskilda EU-projekt som medfinansierades med EU-medel. Nedan beskrivs kommissionens beslut avseende den brittiska stödordningen.

För att underlätta utvecklingen av städer skulle stödordningen återföra mark- och byggnader (övergivna, förorenade, underutnyttjade, tomma) som inte är kommersiellt gångbara till marknadsmässig användbarhet.212

Stödet tog formen av investeringar till villkor som var mer förmånliga än vad marknaden kunde erbjuda, statsstödda lån och förmånliga villkor för privat medfinansiering.213 De allmänna medel som tilldelas ett projekt fick inte överstiga 50 procent av projektets stödberättigade kostnader.

Att stödja hållbar stadsutveckling ansågs stärka sammanhållningspolitiken och minska de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan EU:s regioner. Strukturfondsreglerna som också skulle tillämpas ansågs säkerställa att stödet var i linje med ovanstående

210 KOM(2006) 5941 slutlig, av den 30.11.2006, om N293/2006 förlängning av N239/02, KOM(2002) 1641 slutlig, av den 24.05.2002, om N239/02 (UK1) partnership support for regeneration och KOM(2001) 3459 slutlig, av den 13.11.2001, om N497/01 grant for owner occupation (Skottland). 211 COM(2011) 4942 final, av den 13.07.2011, om SA.32835 (2011/N) - United Kingdom Northwest Urban Investment Fund (JESSICA) och COM(2011) 7296 final, av den 19.10.2011, om statligt stöd SA.32147 Spanien, Jessica Holding Fund Andalucía. 212 COM(2011) 4942 final, punkt 229. 213 COM(2011) 4942 final, punkt 268.

mål av gemensamt intresse. Kommissionens godkännande begränsades till att omfatta sådana projekt som bidrar till det definierade gemensamma intresset.214 Det är oklart om denna begränsning haft någon praktiskt betydelse.

I nästa steg undersökte kommissionen om åtgärderna var ett lämpligt sätt att nå målet i förhållande till effektivitetsmålet att komma till rätta med marknadsmisslyckanden respektive rättvisemålet att fördela resurser på ett mer rättvist sätt. När det gäller marknadsmisslyckanden konstaterade kommissionen att det var fråga om ett underutbud av fastigheter till följd av att leverantörerna inte uppfattar en tillräcklig efterfrågan och låg avkastning avseende projektens mål att utveckla de aktuella stadsområdena. Genom en analys av vad som skulle vara skälig avkastning i ett projekt i förhållande till riskerna och kapitalkostnaderna säkerställdes det inom ramen för stödordningen att den förväntade avkastningen understeg marknadens krav.

Därefter gavs ersättning antingen efter ett upphandlingsförfarande eller genom någon annan form av öppet anbudsförfarande. I sista hand kunde det bli aktuellt att anlita en oberoende expert för att sätta ett marknadsvärde på projektet.215 I praktiken kom uppgifterna från stödmottagaren, och den projektansvarige skulle verifiera uppgifterna genom att jämföra den förväntade kostnaden inklusive de marknadsmässiga avkastningskraven med det beräknade marknadsvärdet när projektet färdigställts.

Stödet skulle bara avse investeringar och inte driftskostnaderna. Stödet begränsades till utsatta områden som kännetecknades av fysisk, social och ekonomisk utarmning. De brittiska myndigheterna gav tillräckligt mycket uppgifter som visade på skillnaderna mellan de aktuella områdena och andra stadsmiljöer. Områdena karakteriserades av en svag ekonomisk bas, hög arbetslöshet och en dålig fysisk miljö.

Kommissionen ansåg att stödet skulle bidra till ökad marknadseffektivitet och en mer rättvis fördelning av välfärden.

Investeringar till förmånliga villkor ansågs ge incitament till investeringar som annars inte skulle ha genomförts vilket innebar att åtgärden ansågs ha incitamentseffekt. Incitamentseffekten när det

214 COM(2011) 4942 final, punkt 232. 215 COM(2011) 4942 final, punkt 284–285.

gäller rättvisemålet följde av att åtgärderna skulle genomföras i problemområden. Kommissionen uttalade allmänt att statligt stöd anses nödvändigt om internräntan understiger den riskanpassade alternativkostnaden för kapitalet. Projekt över 50 miljoner euro skulle anmälas individuellt för godkännande av kommissionen. Storbritannien skulle lämna in en årlig rapport avseende varje statsstödd investering som översteg 5 miljoner euro.

Slutligen bedömde kommissionen stödets marknadspåverkan. Kommissionen uttalade att statligt stöd som hindrar en marknadsmässig fördelning av hyror kan få långsiktiga konsekvenser för incitamenten att investera och konkurrera på marknaden. En sådan utveckling skulle långsiktigt kunna leda till minskad valfrihet, lägre kvalitet och högre priser för bostadskonsumenterna. Genom att stödtaket sätts i förhållande till risken och en rimlig vinst ansåg kommissionen att stödet inte riskerade att användas i andra projekt på ett sätt som skulle riskera att snedvrida konkurrensen.

Kommissionen konstaterade att de åtgärdade marknadsmisslyckandena kan leda till ökad konkurrens och att åtgärderna ökar förutsättningarna för att utvidgat kommersiellt utbud. Genom att stödet avsåg investeringskostnader och inte rörliga kostnader ansågs det inte heller få någon direkt påverkan på prisnivån för slutanvändarna. Vidare ansågs det positivt att de brittiska myndigheterna inte själva gick in på marknaden utan att stödet fördelades av mellanhänder på ett sätt som säkerställde att konkurrenter inte skulle trängas ut från marknaden.

Slutligen konstaterades att de marknadsanpassade fastigheterna och byggnaderna skulle erbjudas till alla potentiella slutanvändare till marknadspris vilket också skulle säkerställa att konkurrensen inte skulle snedvridas.

5.7.2.2 Investeringsstöd för äldreboende

Det finns även en godkänd svensk stödordning för byggande av särskilt boende för äldre. Av kommissionens godkännande216 framgår följande.

216 KOM(2007) 652 slutlig, av den 07.03.2007, om statligt stöd nr N798/2006 – Sverige Investeringsstöd till äldrebostäder. KOM(2011) 9799 slutlig, av den 16.12.2011, om Statligt

Syftet med stödordningen var att uppmuntra till byggande av särskilt boende för äldre. Med tanke på den åldrande befolkningen och en växande efterfrågan skulle byggandet av sådana bostäder uppmuntras genom finansiella incitament till fastighetsägare. Den ursprungliga budgeten för stödordningen var 500 miljoner kronor per år, eller totalt 2 500 miljoner kronor (i euro ungefär 260 miljoner euro) under fem år, som finansierades genom statsbudgeten. Stödordningen omfattar stöd i form av direkta bidrag till fastighetsägare för att bygga eller renovera särskilda bostäder för äldre. Stödnivån beräknas till 10 procent av de faktiska byggkostnaderna. Den ursprungliga stödordningen skulle gälla i fem år, 2007–2011. Den längsta tillåtna tiden för att slutföra en påbörjad åtgärd enligt stödordningen är två år, och utbetalningen av bidraget måste begäras inom sex månader från det att byggnationen slutförts. Stödordningen skulle tillämpas fram till och med den 30 juni 2014. Stödordningen konstruerades på ett sätt som enligt kommissionen begränsar negativa effekter på handeln. För det första var stödordningen öppen för alla fastighetsägare och gjorde inte skillnad mellan offentliga och privata aktörer, eller utländska investerare. För det andra skulle nivån på stödet vara proportionerlig så att det stimulerar till byggande av de bostäder som behövs, utan att skapa orimliga vinster och utan att det skulle tränga ut privata investerare. Stödandelen hade anpassats till stödnivån i en tidigare stödordning som enligt de svenska myndigheterna hade visat sig ha en lämplig stödnivå. Stödbeloppet har särskilt beräknats för att täcka en begränsad andel (10 procent) av de faktiska byggkostnaderna. Byggandet av särskilt boende har låg lönsamhet till följd av de extra byggkostnader som är kopplade till kraven på vårdpersonalens arbetsutrymmen. Begränsningarna av hur lägenheterna fick användas säkerställde att stödet används i vårdsyfte för äldre och inte på otillbörligt sätt kommer att orsaka någon snedvridning genom att utnyttjas för andra rent kommersiella ändamål. Slutligen var åtgärden tidsmässigt begränsad. Kommissionen fann att stöd som beviljades enligt stödordningen behövs för att uppnå ett socialt rättvisemål som utan stödet inte skulle tillgodoses av marknaden i tillräcklig utsträckning. Stödet ansågs proportionellt i förhållande

stöd SA.33896 (2011/N) – Sverige ändringar av stödordning N 798/2006 – Investeringsstöd till äldrebostäder.

till de mål som eftersträvades och effekterna på konkurrensen begränsades till ett nödvändigt minimum. Följaktligen skulle åtgärden inte påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset i den mening som avses i artikel 107.3 c i EUF-fördraget.217

Investeringsstöd för mindre bostäder

Sverige har haft ett investeringsstöd som kommissionen godkänt för mindre lägenheter och för studentbostäder. Stödet motiverades med bristande balans på bostadsmarknaden främst i storstäderna som särskilt ansågs drabba hushåll med endast en inkomst, t.ex. ungdomar, ensamstående eller ensamstående föräldrar. Stödet skulle även hantera bristen på studentbostäder på universitets- och högskoleorter. Stödet gavs med ett maxbelopp per kvadratmeter med det högsta stödbeloppet i Stockholm, ett något lägre i Malmö och Göteborg samt ett lägre belopp i övriga regioner. På motsvarande sätt fick stöd endast lämnas till bostäder med en inflyttningshyra som inte översteg 1 100 kr/kvm i Stockholm, 1 000 kr/kvm i Göteborg och Malmö och 900 kr/kvm i övriga tillväxtområden. Hyresnivån skulle också vara hållbar på lång sikt. Bostäderna skulle fördelas genom de kommunala bostadsköerna som skulle ha rätt att tilldela bostäderna till särskilt missgynnade hushåll efter eget skön. De svenska myndigheterna visade att stödbeloppen var beräknade så att de gjorde det möjligt för fastighetsägare att bygga utan förlust men att å andra sidan tanke förhindrade fastighetsägarna från att på oproportionerligt stora vinster. Stödet skulle återbetalas av fastighetsägaren om lägenheten inte längre uppfyllde villkoren för stödet. Kommissionen ansåg därför att ordningen i första hand gynnade hyresgästen och kunde därmed godkänna densamma.218I fråga om studentbostäder gällde att bostaden inte fick vara större

217 KOM(2007) 652 slutlig, av den 07.03.2007, om statligt stöd nr N798/2006 – Sverige Investeringsstöd till äldrebostäder; KOM(2011) 9799 slutlig, av den 16.12.2011, om Statligt stöd SA.33896 (2011/N) – Sverige ändringar av stödordning N 798/2006 – Investeringsstöd till äldrebostäder. 218 KOM(2003) 1762 slutlig, av den 24.06.2003, om N40/2003 – Sverige, Åtgärder för att främja visst bostadsbyggande.

än 25 kvadratmeter. Hyran fick inte överstiga hyran för motsvarande bostäder på orten eller andra jämförbara orter.219

5.7.3. Betydelsen av kommissionens meddelanden och riktlinjer

För att kunna bedöma om de stöd som vi föreslår eller som en kommun överväger kan godkännas av kommissionen måste ramarna för kommissionens bedömning klargöras. Kommissionens meddelanden, riktlinjer och rambestämmelser har stor betydelse för vilka stöd kommissionen godkänner.

5.7.3.1 Rättsverkan

Ovan har vi redogjort för förordningar och beslut från kommissionen och rådet. Förordningar har horisontell direkt effekt och kan tillämpas enligt sin ordalydelse i medlemsstaterna. Beslut binder också dess adressater enligt artikel 288 i EUF-fördraget. Beslutet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som vi redogjort för ovan riktar sig till medlemsstaterna. Med medlemsstaterna avses alla offentliga organ.220

Kommissionens riktlinjer, rambestämmelser, meddelanden, vägledningar och arbetsdokument har dock ingen given rättslig status enligt EUF-fördraget. Nedan redogör vi för vilken betydelse dessa olika typer av dokument har vid en statsstödsrättslig bedömning.

I sina meddelanden, riktlinjer och rambestämmelser beskriver kommissionen hur den avser att tillämpa artikel 107.3 i EUFfördraget. Kommissionen skapar därigenom transparens kring sin interna beslutsprocess och de överväganden som har betydelse för denna vilket ökar förutsägbarheten för berörda parter. Dokumenten upprättas ensidigt av kommissionen, även om medlemsstaterna och normalt även andra berörda aktörer får möjlighet att ge sin syn på innehållet innan det fastställs slutgiltigt.

Det finns inget särskilt förfarande för att överklaga dessa dokument. En talan om att de strider mot EUF-fördraget eller mot

219 KOM(2003) 1762 slutlig, punkt 3. 220 Mål 249/85 Albako mot BALM, ECR 1987 p. 2345, punkt 17.

sekundärrätt måste föras i samband med att kommissionen tillämpar dokumenten i ett enskilt fall.

Kommissionens riktlinjer och ramverk innehåller normalt även krav på att medlemsstaterna ska anpassa sina godkända stödordningar till de förändringar som de nya riktlinjerna eller ramverket innebär, s.k. lämpliga åtgärder (jämför artikel 108.1 i EUF-fördraget). Dessa åtgärder måste medlemsstaterna också godta skriftligen vilket skulle kunna ge dessa åtaganden status som bilaterala avtal och därigenom ge upphov till de rättsverkningar som följer av detta. Om en medlemsstat inte godkänner sådana åtgärder startar kommissionen ett rättsligt förfarande mot medlemsstaten.

EU-domstolen har slagit fast att kommissionen är bunden av sina egna riktlinjer, rambestämmelser och meddelanden så länge som dessa är förenliga med EUF-fördraget och i praktiken därmed bara begränsar kommissionens utrymme för egen bedömning. EUdomstolen har även åsidosatt kommissionens tolkning av dokument och därmed klargjort innebörden i sådana dokument. Även kommissionens ensidiga dokument har därmed getts självständig rättsverkan.

Det är bara om kommissionen uttryckligen anger att dokumentet inte ska binda kommissionens tillämpning som ett dokument som publicerats i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) kommer att sakna självständig rättsverkan. Så är fallet när det gäller kommissionens arbetsdokument och dess handledning om statsstödsreglerna från 2008221. Sådana dokument får bara betydelse i kraft av sina argument och de avgöranden som argumenten baseras på.

Kommissionen är skyldig att behandla alla medlemsstater lika. De ovannämnda kommissionsdokumenten utesluter inte att även annat stöd kan godkännas. I praktiken försöker kommissionen få medlemsstaterna att följa kommissionens riktlinjer m.m. vilket garanterar likabehandling. Om kommissionen avviker från ett meddelande i ett enskilt fall måste grunderna för detta klart anges och om dessa grunder inte står sig mot riktlinjerna kan beslutet upphävas vid en eventuell domstolsprövning.

221 Tillgänglig på kommissionens hemsida, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.html

Kommissionens riktlinjer m.m. binder även kommissionen såtillvida att de kan ge upphov till berättigade förväntningar om att stöd som utformas i enlighet med riktlinjerna kommer att godkännas.222

5.7.3.2 Praktiska effekter av riktlinjer och meddelanden

Utöver den rättsliga förutsägbarhet och transparens som kommissionens riktlinjer och meddelanden skapar gör riktlinjerna även det möjligt att undvika en omfattande ekonomisk analys i varje enskilt fall.

Samtliga rättsakter som kommissionen har antagit på senare år har enligt kommissionen utformats utifrån principerna för det ekonomiska avvägningstestet, se ovan. Det innebär att åtgärder som uppfyller kriterierna i meddelanden och riktlinjer anses nödvändiga och proportionerliga.

När det saknas kommissionsbeslut eller praxis från EU-domstolen kommer kommissionen att göra en fullständig ekonomisk avvägning mellan nyttan och skadan av stödet. En sådan prövning blir per definition mer betungande för anmälaren (medlemsstaten) eftersom kommissionen då kommer att efterfråga underlag som visar att stödet verkligen är nödvändigt och proportionerligt, något som kan visa sig svårt i praktiken.

En sådan prövning löper också mycket större risk att bli föremål för en fördjupad granskning av kommissionen, ett s.k. formellt granskningsförfarande. Granskningsförfarandet krävs i alla ärenden där det finns en tvekan om stödets förenlighet med EUF-fördraget.

Samma princip aktualiseras om en medlemsstat vill att kommissionen ska förklara att en åtgärd inte är ett stöd eftersom den genomförs på marknadsmässiga villkor. Eftersom det är fråga om en komplex ekonomisk bedömning blir det i ett sådant fall nödvändigt för kommissionen att inleda ett formellt granskningsförfarande och inhämta synpunkter angående marknadsmässigheten från andra parter än den anmälande medlemsstaten.

222 Även ett skriftligt svar till från kommissionen till parlamentet har ansetts ge upphov till berättigade förväntningar, Bacon K, European Union Law of State Aid (2013).

5.7.4. Särskilt om (räddnings- och) omstruktureringsstöd

På en global marknad är bara konkurrenskraftiga företag framgångsrika. Att mindre effektiva företag försvinner är en förutsättning för att nya och effektiva företag ska kunna växa. Den här processen är central för marknadsekonomins funktionssätt och bidrar till produktivitetsutveckling och konkurrenskraft. Kommissionen är därför mycket restriktiv med att godkänna stöd till företag i svårigheter. Sådana företag kan därför bara få stöd om de uppfyller villkoren i kommissionens riktlinjer.223

Nedan redogör vi enbart för förutsättningarna för omstruktureringsstöd eftersom undsättningsstöden är ett sätt att överbrygga den tid som kan krävas för att ta fram en hållbar omstruktureringsplan. De flesta omstruktureringsstöd måste anmälas till kommissionen inför respektive stödtillfälle. Under vissa förutsättningar är det dock möjligt att ha nationella stödordningar men då får stöden inte ges till större företag. Offentligägda företag betraktas typiskt sett som större företag. Inom ramen för omstruktureringsriktlinjerna finns det dock generösare bestämmelser som gör det möjligt för många av de kommunala bostadsföretagen att betraktas som mindre företag trots det offentliga ägandet. Kriterierna som ska vara uppfyllda för att kommunalt ägda bostadsföretag ska betraktas som mindre offentligägda bolag som kan omfattas av en sådan stödordning beskrivs nedan.

För företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse gäller särskilda regler. Den finansiella krisen har medfört att antalet omstruktureringsstöd i Europa har ökat kraftigt. Många av dessa stöd har dock godkänts på en särskild rättslig grund med anledning av den finansiella krisen. Sådant stöd är i dag inte möjligt inom bostadssektorn i Sverige även om grunderna för dessa stöd påminner om 1990-talets svenska bostadskris som då hotade det svenska finansiella systemet.

Europeiska kommissionens riktlinjer för omstruktureringsstöd gäller för företag inom alla sektorer, med undantag för finansinstitut samt kol- och stålproduktion.

223 Riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter, EUT C 249, 31.7.2014, s. 1 (omstruktureringsriktlinjerna).

När det gäller förhållandet till allmännyttiga tjänster finns det visst utrymme för generösare bedömningar vilket också beskrivs under en egen rubrik efter detta avsnitt. Detta kommer även till uttryck i riktlinjerna.

5.7.4.1 Definitionen av ett företag i svårigheter

Enligt kommissionens riktlinjer är ett företag i svårigheter om något av följande villkor är uppfyllda.224

  • Om ett aktiebolag har förlorat mer än hälften av det tecknade aktiekapitalet på grund av ackumulerade förluster.
  • Om ett företag med ägare med obegränsat ansvar för företagets skulder förlorat över hälften av det bokförda egna kapitalet på grund av ackumulerade förluster.
  • Om företaget är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller uppfyller kriterierna i nationell lagstiftning för att försättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran.
  • Om ett större företag de senaste två åren haft en skuldsättningsgrad över 7,5 och dess rörelseresultat före skatter och avskrivningar har legat under räntekostnaderna (dvs. att räntetäckningsgraden är negativ).

Företag med akuta likviditetsbehov på grund av exceptionella och oförutsedda omständigheter kan beviljas omstruktureringsstöd även om det inte uppfyller kriterierna i definitionen.225

5.7.4.2 Villkoren för att godkänna omstruktureringsstöd

Eftersom marknadsutträde är en förutsättning för produktivitetstillväxt är ett företags utträde från marknaden inte tillräcklig orsak till att stöd ska kunna godkännas. Återställandet av företagets långsiktiga lönsamhet måste syfta till att antingen hindra sociala problem eller åtgärda marknadsmisslyckanden. Medlemsstaten ska pre-

224 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 20. 225 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 29.

sentera ett trovärdigt scenario för utvecklingen utan stöd och visa hur omstruktureringsstödet skulle förbättra situationen.226

Formen för omstruktureringsstödet är oreglerad men måste vara anpassad till stödmottagarens problem. Exempelvis kan det vara lämpligt att tillföra mer eget kapital vid solvensproblem medan likviditetsrelaterade problem kan åtgärdas genom lån eller lånegarantier.227

Omstruktureringsstöd får inte bara kompensera för tidigare förluster utan måste knytas till och åtgärda orsakerna till dessa förluster. Medlemsstaten ska därför ta fram en sammanhängande omstruktureringsplan som ska vara en förutsättning för stödets godkännande. Omstruktureringsplanen ska göra det möjligt att inom rimlig tid återskapa företagets långfristiga lönsamhet på grundval av realistiska antaganden om de framtida villkoren för driften och ska läggas fram tillsammans med alla närmare upplysningar.228

Enligt omstruktureringsriktlinjerna kan omstruktureringsstöd ges under följande förutsättningar:

1. Omstruktureringsplanen ska göra det möjligt att återställa företagets långfristiga lönsamhet inom en rimlig tid och på grundval av realistiska antaganden om de framtida villkoren för verksamheten.

2. Kompenserande åtgärder måste vidtas för att säkerställa att de negativa effekterna på handelsvillkoren minimeras så att de positiva effekter som uppnås överväger de negativa.

3. Stödbeloppet och stödnivån ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att möjliggöra en omstrukturering med hänsyn till de finansiella resurserna hos företaget, aktieägarna eller den företagsgrupp som företaget tillhör.

4. Företaget ska genomföra omstruktureringsplanen i dess helhet och fullgöra varje annan skyldighet som anges i kommissionens beslut om godkännandet av stödet.

226 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 53. 227 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 58. 228 Mål T-68/03 Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE mot Europeiska kommissionen, REG 2007 II-2911, punkt 88.

5. Omstruktureringsstöd får bara ges en gång till ett företag under en tioårsperiod.

Omstrukturering kan omfatta effektivisering av stödmottagarens verksamhet genom omorganisation vilken normalt innebär att verksamhet som går med förlust säljs och att verksamheten inriktas på långsiktigt lönsam verksamhet. Åtgärderna kopplas ofta till kapitaltillskott eller skuldavskrivning från nya eller befintliga aktieägare eller kreditgivare.229

Omstruktureringsstödet måste bidra till omstruktureringsplanen och får inte syfta till att täcka gamla skulder. Omstruktureringsplanen ska löpa så kort tid som möjligt och de omständigheter som orsakat företagets svårigheter ska beskrivas. Omstruktureringsåtgärderna ska i första hand vara interna åtgärder i företaget och inte bygga på en optimistisk utveckling av faktorer som pris och efterfrågan. Stödet måste åtgärda orsaken till förlusterna och olönsamma verksamheter måste överges.230 Det förväntade resultatet av omstruktureringen ska redovisas utifrån ett basscenario och ett pessimistiskt scenario. Nuläget och framtidsutsikterna för utbud och efterfrågan ska beskrivas för den berörda produktmarknaden och de viktigaste kostnadsdrivande faktorerna för branschen samt stödmottagarens starka och svaga sidor ska beskrivas. Stödmottagaren bör tillhandahålla en marknadsundersökning och en känslighetsanalys avseende stödmottagarens resultat inklusive de största riskfaktorerna.231 Långsiktig lönsamhet uppnås när ett företag kan uppvisa en skälig kapitalavkastning efter att ha täckt alla sina kostnader inklusive avskrivningar och finansieringskostnader. Företaget bör kunna konkurrera på marknaden av egen kraft.232

Stödmottagaren, dess aktieägare eller kreditgivare eller den koncern företaget tillhör måste lämna ett betydande bidrag. Bidrag från staten eller ett offentligt företag kan bara beaktas om det är fritt från stöd, så kan vara fallet om en fristående statlig bank eller holdingbolag fattar ett självständigt investeringsbeslut utifrån sina egna kommersiella intressen. Det egna bidraget är i regel tillräckligt om det uppgår till 50 procent av omstruktureringskostnaderna.

229 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 45. 230 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 51. 231 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 50. 232 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 52.

Kompenserande åtgärder ska vidtas som ska säkerställa att de negativa effekterna på konkurrensen minimeras. Sådana åtgärder kan omfatta försäljning av tillgångar, kapacitetsminskningar eller neddragen marknadsnärvaro utöver den avyttring och omstrukturering som omstruktureringsplanen förutsätter.233 Strukturella åtgärder för att minska konkurrenssnedvridningen kan i vissa fall ersättas med beteendemässiga åtaganden eller marknadsöppningsåtgärder.

Om omstruktureringsåtgärderna genomförs i områden som uppfyller kriterierna för att få regionalstöd kommer kraven på reducerad kapacitet och marknadsnärvaro att vara mindre än i andra regioner. Kravet på eget bidrag kan också vara mindre om det är svårt att få finansiering på marknadsmässiga villkor i området.234

Om omstruktureringsstöd beviljas till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse beaktas inte ersättningen för tjänsten vid beräkningen av det egna bidragets andel av omstruktureringskostnaderna. Inte heller ställs det krav på att tillgångar som är nödvändiga för att utföra tjänsten avyttras. I sådana fall kan kommissionen kräva alternativa åtgärder för att säkerställa rättvisa konkurrensvillkor. Slutligen kan stöd för omstrukturering tillåtas trots att villkoren i riktlinjerna inte kan mötas om det är nödvändigt för att säkerställa tjänsternas kontinuitet under den tid som är nödvändig för att anförtro en ny tjänsteleverantör att tillhandahålla tjänsten.235

Omstruktureringsstöd till små och medelstora företag samt ”mindre statsägda företag” (nedan offentligägda mindre företag) bör enligt riktlinjerna beviljas av kommissionen i form av stödordningar.236 För stödordningar enligt omstruktureringsriktlinjerna gäller vissa lättnader i förhållande till vad som i andra sammanhang utgör små och medelstora företag.

I ett företags omsättning och balansomslutning ska även s.k. anknutna företag och partnerföretag medräknas eftersom företagsbegreppet avser de företag som tillhör samma ekonomiska enhet. Kategorierna definieras i en särskild rekommendation från kom-

233 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 78–80. 234 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 98. 235 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 101–103. 236 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 104.

missionen.237 För kommuner med färre än 5 000 invånare finns vissa lättnader för partnerföretag som beskrivs i punkten 2 b i en bilaga till rekommendationen. När det gäller företag i ekonomiska svårigheter finns en särskild definition som kan tillämpas för stödordningar som avser omstruktureringsstöd där det offentliga ägandet inte ska beaktas. Av den anledningen har nedanstående definitioner betydelse för utredningens förslag trots att kommunkoncernens och kommunens sammanlagda omsättning och balansomslutning även på svaga bostadsmarknader sannolikt väsentligt överskrider takbeloppen för nedan uppräknade kategorier. När det gäller värdena för omsättning och balansomslutning anses ett företag tillhöra kategorin om något av värdena understiger tröskelvärdet.

Det totala maximala stödbeloppet till ett företag inom ramen för stödordningen får inte överstiga 10 miljoner euro, inklusive eventuella andra stöd. Vad som avses med statsägda (offentligägda) mindre företag är inte definierat men i tidigare utkast till riktlinjerna angavs att syftet var att avgränsa den ekonomiska enheten till den aktuella verksamheten trots att det offentliga ägandet kan innebära att hela kommunkoncernen i andra sammanhang skulle ha betraktas som samma ekonomiska enhet.

Målet med stödet behöver inte vara att komma tillrätta med lika samhällsomvälvande problem som är fallet beträffande stöd till större företag.238 Stödmottagare inom ramen för stödordningar behöver inte lämna in någon marknadsundersökning.239 Medelstora företag ska lämna ett bidrag till omstruktureringskostnaderna om

237 KOM(2003) 1422 slutlig, av den 6.3.2003, om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag. 238 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 107. 239 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt. 108.

minst 40 procent medan små företag kan nöja sig med 25 procent.240 Små företag behöver inte vidta åtgärder för att begränsa snedvridningen av konkurrensen. De bör dock inte få öka sin kapacitet under omstruktureringsperioden.241

5.7.4.3 Räddnings- och omstruktureringsstöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Kommissionen anser att det är möjligt att ge uppdrag i form av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse till företag som har varit i svårigheter och fått stöd enligt omstruktureringsriktlinjerna.242

I en situation där det inte är möjligt för andra aktörer att gå in på marknaden och ersättningen därför måste ges till en aktör som riskerar att gå i konkurs, kan medlemsstaten ge den aktören i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med beslutet, så att tjänsten säkras. I en sådan speciell situation som rör kapacitetsproblem ska dock de offentliga myndigheterna överväga att begränsa varaktigheten för uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse till den tid som behövs för att andra potentiella marknadsaktörer ska få tillfälle att ta över tjänsten på marknadsvillkor.243

Det är dock inte möjligt att ge räddningsstöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eftersom ersättning bara kan ges för klart definierade skyldigheter som redan tidigare har tilldelats företaget. Ersättningen måste alltså vara framåtsyftande och får enligt kommissionen inte avse kostnaderna för gamla skulder.244

I kommissionens beslut om att godkänna statligt stöd för omstrukturering av ett offentligägt vattenföretag på Sardinien accepterade kommissionen att de kompensatoriska åtgärderna bestod i att det nuvarande monopolet i form av en koncession för stödmottagaren skulle konkurrensutsättas 2028. Verksamheten ansågs redan begränsad till det allmännyttiga ändamålet och kunde följ-

240 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 111. 241 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt. 113. 242 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 28–29. 243 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 28–29. 244 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 28–29.

aktligen inte krympas ytterligare. I samma beslut godtog kommissionen också avvikelser från kravet på privat medfinansiering. Medfinansieringen var enbart möjlig tack vare garantier från de offentliga ägarna vilket i sig utgjorde statligt stöd. Med hänsyn till att verksamheten redan var avgränsad ansågs detta dock acceptabelt.245

I ett annat ärende rörande Portugals ”public service”-TV, RTP, godkände kommissionen ersättning i efterhand för att täcka upparbetade skulder med motiveringen att de skulder som skulle avbetalas med stödet hade upparbetats inom ramen för den del av verksamheten som utgjorde en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.246

Även om det inte uttryckligen klargörs i kommissionens beslut om stödet till de nederländska bostadsorganisationerna, wocos, framgår det indirekt att allmännyttiga bostadsorganisationer i Nederländerna fick stöd när de fick finansiella problem genom att medel togs från mer lönsamma organisationer i andra delar av Nederländerna.

‘Rationalisation aid’ is support to wocos experiencing financial difficulties in general and can be either a soft loan or a direct grant. The aid from the CFV is financed from a general levy on all the wocos and not from general taxation. In other words, the CFV basically redistributes funds from financially healthier wocos towards weaker ones if and to the extent the need arises on the side of the latter.247

5.7.5. Särskilt om stöd enligt unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster

Ovan har stöd som omfattas av kommissionens förordning och beslut avseende ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse behandlats. Nedan beskrivs förutsättningarna för att kommissionen ska förklara stöd som inte uppfyller villkoren i beslutet eller förordningen som förenligt med EUF-fördraget.

245 COM(2013) 4986 final, av den 31.7.2013, om SA.35205 Restructuring aid to Abbanoa Spa, punkt 56 och punkt 58. 246 KOM(2006) 2952 slutlig, om NN31/2006 Financial support to restructure the accumulated debt of the Portuguese public service broadcaster RTP, punkt 137. 247 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N 642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations, punkt 9 b.

Kommissionen har antagit rambestämmelser där den beskriver hur den kommer att göra en sådan bedömning.248 Rambestämmelserna innehåller fler villkor för godkännande än vad som följer av beslutet och förordningen.

När det gäller att fastställa att det verkligen är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse anser kommissionen att medlemsstaten i dessa fall bör ha konsulterat målgruppen kring deras faktiska behov och även andra leverantörer för att säkerställa att marknaden inte redan tillgodoser behovet. Under förutsättning att en sådan konsultation har ägt rum och medlemsstatens agerande ligger i linje med utfallet är osannolikt att medlemsstatens beslut att betrakta tjänsten som en allmännyttig tjänst skulle vara uppenbart felaktigt. Kommissionen beskriver hur bestämmelserna om ett samråd ska tillämpas i en särskild vägledning för tillämpningen av statsstödsreglerna beträffande stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.249

På så sätt kan myndigheterna fastställa om tjänsten i fråga tillhandahålls eller skulle kunna tillhandahållas av marknaden och öka öppenheten i processen. Det bidrar också till att fastställa användarnas exakta behov och till att mer exakt utforma beslutet om tilldelning. Det här kravet gäller inte om det är uppenbart att ett nytt samråd inte kommer att ge något större mervärde som läggs till ett samråd som nyligen genomfördes. Vid ett offentligt samråd ska den offentliga myndigheten få tillfälle att öka sin kunskap om användarnas behov och intressen och om utbudet på marknaden. Syftet är att myndigheten på ett lämpligt och proportionerligt sätt ska kunna fastställa tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster. Samrådet kan exempelvis omfatta frågor om användarnas behov vad gäller tillgänglighet, tjänstekvalitet, överkomlighet och om/i vilken utsträckning behoven inte tillgodoses av tjänster som redan tillhandahålls på marknaden, om det inte finns någon tjänsteleverantör. Om en tjänsteleverantör redan har tilldelats en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och myndigheten överväger en ny tilldelning till denna eller en annan leverantör, skulle samrådet kunna handla om i fall tillhandahållandet av tjänster från denna leverantör överensstämmer med de nuvarande eller framtida användarnas behov. Ett samråd kan också hållas i form av en offentlig utfrågning, om användarna är tillräckligt väl informerade om utfrågningen och kan uttrycka sina åsikter om allmänna behov.250

248 Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT nr C 008, 11/01/2012 s. 0015–0022. 249 Kommissionens vägledning om SGEI. 250 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 78f.

Därefter krävs att utföraren tilldelas skyldigheter genom en bindande rättshandling.

Av tilldelningsbeslutet ska följande framgå:

1. Innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet.

2. Företaget och, i förekommande fall, det territorium som berörs.

3. Innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget.

4. En beskrivning av kompensationsmekanismen och parametrarna för att beräkna, övervaka och se över ersättningen.

5. Åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation.

Uppdragets varaktighet ska kunna motiveras på objektiva grunder. Medlemsstaten ska också visa att det inte finns någon överträdelse av transparensdirektivet (insynsdirektivet), att tilldelningen är förenlig med EU:s bestämmelser om offentlig upphandling och att tilldelningen inte innebär någon diskriminering av någon av de tänkta utförarna.

I rambestämmelserna uppmuntras medlemsstaterna att använda nettokostnadsmetoden. Enligt nettokostnadsmetoden beräknas kostnaden för att utföra tjänsten som skillnaden mellan nettokostnaden för tjänsteleverantören för att fullgöra skyldigheten och nettokostnaden eller vinsten för samma tjänsteleverantör utan denna skyldighet. Nettokostnadsmetoden är sedan tidigare en del av regleringen av post- och telekommunikationsområdet där den tillämpas beträffande nettokostnaden för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster. Ersättningsmetoden ska innehålla effektivitetsincitament och rambestämmelserna tillåter inte att ersättningen avser samtliga kostnader, till skillnad från kommissionens beslut som vi redogjort för ovan.

Medlemsstaten måste också publicera resultatet av det offentliga samrådet, uppdragets omfattning, utförarens identitet och den årliga ersättningen för uppdraget på internet eller motsvarande. Ytterligare krav kan aktualiseras för särskilt snedvridande stöd

Medlemsstaterna ska därefter vartannat år rapportera om tillämpningen av rambestämmelserna per kategori av stödmottagare.

Stöd till tjänsteleverantörer i svårigheter ska bedömas enligt riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter.

5.7.5.1 Villkoren för kommissionens godkännande av Nederländernas stöd till wocos

Kommissionens bedömning av det nederländska bostadsstödet genom s.k. wocos är troligen den statsstödsbedömning som har störst likheter med en eventuell prövning av en svensk stödordning i form av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att säkerställa bostäder av god kvalitet åt alla.251 Det noteras att beslutet för närvarande prövas av Tribunalen. EU-domstolen har prövat en procedurfrågor rörande talerätt och därefter återförvisat målet till ny materiell prövning hos Tribunalen.252

Det nederländska systemet som kommissionen bedömde beskrevs enligt följande.

Wocos are not-for-profit organisations. Their basic mission is to acquire, build and let out dwellings mainly for disadvantaged citizens and socially less advantaged groups. They are engaged in other activities such as construction and renting out apartments of higher value, construction of apartments for sale, construct and let out of public purpose buildings such as cultural and health centres, construct and let out commercial premises, construct and maintain parks and other local infrastructure. They are also involved in supporting social services such as family coaching, financial advice to households and integration of immigrants.253

Wocos ansågs gynnade genom statliga garantier, omdistribuering av tillgångar mellan olika verksamheter, lägre priser vid köp av mark från kommuner och en rätt att låna från den nederländska kommunbanken, BNG.

a) State guarantees for their borrowings from the Social Housing

Guarantee Fund (Waarborgfonds Sociale Woningbouw, hereinafter “WSW”). The wocos’ borrowings are guaranteed by the WSW

251 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations. 252 Dom Stichting Woonlinie m.fl. mot kommissionen, C-133/12 P, EU:C:2014:105. 253 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations, punkt 5.

which pools the resources and power of all wocos, while ultimately the WSW's obligations are guaranteed by the State. Wocos are estimated to benefit from EUR 300 million on a yearly basis in the form of lower financing costs.

b) Support from the Central Housing Fund (Centraal Fonds

Volkshuisvesting, hereinafter “CFV”). This form of support is on the one hand ‘regular project aid’ and on the other hand so-called ‘rationalisation aid’. Regular project aid is available to those wocos who experience difficulties in financing a particular project and takes the form of a direct grant. ‘Rationalisation aid’ is effect support to wocos experiencing financial difficulties in general and can be either a soft loan or a direct grant. The aid from the CFV is financed from a general levy on all the wocos and not from general taxation. In other words, the CFV basically redistributes funds from financially healthier wocos towards weaker ones if and to the extent the need arises on the side of the latter.

c) Sale of public land by the municipalities at price below market

value. This form of support is available to wocos for certain specific projects.

d) Right to borrow from the Dutch Municipality Bank (Bank Neder-

landse Gemeenten hereinafter “BNG”), a special purpose public bank with an exceptionally good credit rating. Only public bodies, mainly municipalities, and the wocos can borrow from the BNG.

När det gäller åtgärden d) ströks den från beslutet efter att den nederländska kommunbanken, BNG, hade överklagat detsamma. Kommissionens ändring av det tidigare beslutet motiverades med att de nya uppgifter som kommissionen hade fått del av visade att det inte var utrett om lånen från BNG i sig utgjorde statligt stöd.254Vid den preliminära bedömningen av det befintliga stödets förenlighet fann kommissionen att stödets målgrupp behövde definieras och begränsas till en viss kategori av skyddsvärda medborgare samt att det skulle säkerställas att övrig kommersiell verksamhet skulle bedrivas marknadsmässigt och inte få del av stödet.

Nederländerna föreslog följande anpassningar för att stödet skulle kunna förklaras förenligt med EUF-fördraget. Målgruppen för stödet skulle vara hushåll vars inkomst understeg 33 000 euro. Ett takbelopp för hyran skulle fastställas. 90 procent av lägenheterna skulle tillfalla hushåll i målgruppen. Fördelningen av bostäderna skulle övervakas och överkompensation skulle återbetalas.

254 KOM(2010) 5841 slutlig, av den 30.8.2010, state aid E 2/2005 – The Netherlands Existing aid to housing corporations: Decision amending paragraphs 22-24 of the Commission Decision of 15 December 2009 (C (2009) 9963 final).

Oberoende revisorer skulle granska att gränsen för andelen inkomstsvaga hushåll I bostäderna upprätthölls. Lägenheterna skulle också fördelas enligt en transparent process med överklagande möjligheter. Kommissionen godtog åtagandena och förklarade stödet förenligt med EUF-fördraget i ett beslut den 15 december 2009. Åtagandet i sin helhet återges nedan på engelska då någon översättning av beslutet inte är tillgänglig.

i. Construction and renting out of dwellings to individuals

a) The target group of socially disadvantaged households will be

defined as individuals with an income not exceeding EUR 33,000. This definition covers approximately 43 % of the Dutch population. The ceiling will be indexed every year.

b) The maximum rent in social housing will amount to EUR 647.53.

This ceiling is subject to annual indexation.

c) It will be ensured that 90 % of the dwellings in each woco are

allocated to individuals belonging to the target group at the moment of allocation. The remaining 10 % will be allocated on the basis of objective criteria with element of social prioritisation. Persons who are above the income threshold but are nevertheless considered to be persons in need of social assistance, such as big families and other such categories specified in the relevant rules, will have priority.

d) A credible mechanism should be established to monitor

compliance with the allocation ratio of the 90 % to the defined target group. This mechanism is to apply on the level of each individual woco. The monitoring mechanism should include appropriate financial sanctions in the form of recovery of excess aid from wocos that would not respect the allocation ratio. Recovered State aid will be placed in a Fund from which it can only be disbursed to finance public service tasks. The Dutch authorities will inform the Commission about the results of the monitoring.

e) The independent audit of wocos will include verification of

compliance with the 90-10 allocation ratio and the auditors will state their opinion in this regard.

f) To enhance the transparency and to avoid abuses, a procedure will

be introduced to ensure that the allocation of the dwellings is conducted on a transparent and objective basis. The procedure will also involve local authorities and include an effective complaint/judicial review system. The procedure could involve a committee, in which independent persons would participate.

g) In case an individual woco would not meet the allocation ratio of

90 % due to an unanticipated decrease of demand from the target group, it can exceptionally allocate more than 10% of existing dwellings to people outside the target group (taxable income EUR 33,000). In this case the woco is not entitled to benefit from

support (in this case Social Housing Construction Guarantee (WSW) or aid from the Central Housing Fund (CFV)) for the construction or purchase of new dwellings until it can show that there is again a sufficient demand from the target group.

h) In exceptional situations, a percentage lower than 90% but no less

than 80% may be set by a government decree (“AMvB”) for a regional housing market for the wocos active in a given regional housing market for a period of up to four years. At the same time a higher allocation percentage will be set for wocos in one or more other regions for the same period, so that the aggregate ratio for all wocos remains 90%. A woco active in a housing region benefiting from the exception will have to change the way it allocates dwellings in order to again reach the 90% allocation to the target group as soon as possible and at the latest once the four years have passed.

i) The possibility to set a lower percentage in a given regional housing

market is not available in the year 2010 in order to first gain insight into the regional differences in the actual allocation ratios before any exceptions are granted. The regional differentiation as meant above will be made possible after the new Housing Act has entered into force (foreseen on 1 January 2011).

j) An individual woco will repay any excess compensation it has

received. However, where the excess compensation does not exceed 10 %, such excess compensation may be carried forward to the next annual period and deducted from the amount of compensation payable in respect of this new period. In case a lower percentage than 90 % has been set by a government decree (AMvB) (see above) in a particular regional housing market, this will be taken into account when verifying whether excess compensation has occurred.

k) The division of the territory into regional housing markets will be

defined in an annex of a government decree (AMvB) with the aim of establishing coherent regional housing markets. There will be several regional housing markets in each province.

l) The monitoring authority (Centraal Fonds Volkhuisvesting CFV,

from 2011 onwards the Nederlandse Autoriteit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting, the Dutch Authority for Authorised Housing Institutions) will supervise the implementation of the provisions.

ii. Infrastructure

m) Aid will only be available for infrastructure that is strictly ancillary

to social housing, e.g. public utilities and roads that connect the dwellings to the main network. Other, regular infrastructure projects will not benefit from the support measures and shall be subject to normal tendering procedures.

iii. Construction and renting out of public purpose buildings (maatschappelijk vastgoed) Public purpose buildings comprise community

centres, health centres, women shelters, care homes for the elderly, cultural centres, sport centres etc. These establishments are owned and maintained by wocos and let out to nongovernmental organisations or a public body. The following conditions will apply:

n) Only establishments that truly serve a public purpose and

contribute to the liveability of neighbourhoods, for example neighbourhood centres, community centres, youth centres etc, qualify for aid. A quasiexhaustive list establishments that qualify as public purpose buildings will be defined in an administrative act and is reproduced as an Annex to this decision.

o) Wocos will be obliged to rent out these buildings to the tenants at

a rent that is lower than the market rent, thereby passing the advantage received by the wocos to the social organisations operating in the buildings.

p) The aid is restricted to the minimum necessary.

q) The construction works will be tendered out by the wocos.

r) The Dutch authorities will set up an effective monitoring

mechanism. The non-compliance with these principles will result in the reimbursement of the aid.

s) The independent audit of the wocos will include verification of

compliance with the principles above.

t) The above provisions will be transposed into a ministerial decree

that will be communicated to the Commission. All activities other than those mentioned in paragraph 41 will not benefit from aid. Independent stand-alone infrastructure works not directly connected with the dwellings will be carried subject to normal procurement rules and will not benefit from aid. Construction and sale of owner-occupied dwellings, as well as construction and renting out of commercial real estate will likewise be excluded from the scope of aid. The receipts and costs between social (with state aid) activities on one hand, and commercial (without state aid) activities on the other hand will be separated in accordance with the Transparency directive. The auditor will have to give its opinion whether the separation has been properly carried out.255

Mot bakgrund av dessa åtaganden förklarade kommissionen stödet förenligt med EUF-fördraget med hänvisning till artikel 106.2 i EUF-fördraget.

Ur vårt perspektiv är det självklart inte nödvändigt att samtliga åtgärder som Nederländerna föreslog överförs till svenska förhållanden om stöd för motsvarande ändamål övervägs. Åtagandena är

255 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 och N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations, punkterna 41–43.

dock en indikation på vilka krav kommissionen ställer med avseende på socialt motiverade stöd till bostäder.

Principerna skiljer sig inte heller från vad som gäller för tillämpningen av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.256 Den sociala målsättningen måste tydliggöras och eventuella stöd måste kopplas till merkostnaderna för att nå målet. Det nederländska stödet fick avse sådan verksamhet som i huvudsak riktades mot målgruppen, dvs. de 43 procent av den nederländska befolkningen som har lägst inkomster. Stöd avseende infrastruktursatsningar som var nödvändiga för de subventionerade bostäderna fick också ges. I det nederländska fallet klargjordes det också att verksamhet som är riktat mot lokalbehov för offentliga och sociala institutioner också får subventioneras. I en omfattande bilaga beskrivs vilka typer av slutanvändare som fick omfattas av stöd i form av subventionerade hyror. En förutsättning för detta var dock att stödet fördes vidare till de tänkta stödmottagarna vilket ett system med reglerade hyror skulle säkerställa. En kontrollfunktion som var fristående från stödmottagarna inrättades och den skulle ges tillgång till sådan särredovisning som gör det möjligt att bedöma att stödet inte utgör överkompensation eller används till andra ändamål än de godkända stödkategorierna.

5.7.6. Särskilt om regionalstöd

Utöver möjligheterna att ge regionalstöd inom ramen för kommissionens allmänna gruppundantag257 så har kommissionen även antagit riktlinjer258 för regionalstöd som inte uppfyller kraven i gruppundantaget.

Regionalstöd består av investeringsstöd till stora företag eller, under vissa begränsade förhållanden, av driftstöd. I båda fallen får stöd bara ges i bestämda regioner för att utjämna regionala skillnader inom EU. Investeringsstöd till små och medelstora företag i mindre gynnade områden som överskrider de stödnivåer som är tillåtna i andra områden betraktas också som regionalstöd.

256 Se vidare om beslutet under avsnitt 5.6.1 ovan. 257 Se avsnitt 5.6.2. 258 Kommissionens riktlinjer för statligt regionalstöd för 2014–2020, EUT C 209, 23.7.2013, s. 1.

Genom att det statliga regionalstödet kompenserar för de nackdelar de mindre gynnade områdena lider av främjas den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen i medlemsstaterna och i EU i dess helhet. Denna geografiska begränsning skiljer regionalstöd från andra former av branschövergripande stöd, till exempel stöd till forskning, utveckling och innovation, sysselsättning, utbildning eller miljöskydd, som främjar andra mål av gemensamt intresse enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget, även om man ibland kan ge mer stöd till de mindre gynnade områdena på grund av deras särskilda svårigheter.

Av artikel 107.3a i EUF-fördraget följer att stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. EU-domstolen understryker att användningen av orden ”onormalt” och ”allvarlig” i undantaget i artikel 107.3a i EUF-fördraget visar att detta endast gäller de regioner där den ekonomiska situationen är ytterst ogynnsam jämfört med den inre marknaden i dess helhet.

EU-domstolen har uttalat sig om omfattningen av detta undantag och om referensramen för analysen på följande sätt:

Däremot har undantaget i artikel [107.3c] en större räckvidd eftersom det tillåter utveckling av vissa regioner utan begränsning av de ekonomiska villkor som avses i [artikel 107.3a], under förutsättning att sådant stöd ”inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”. Denna bestämmelse ger kommissionen befogenhet att godkänna stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i de regioner i en medlemsstat som är mindre gynnade i förhållande till det nationella genomsnittet.259

Det regionalstöd som berörs av undantaget i artikel 107.3 c i EUFfördraget måste emellertid ligga inom ramen för en väldefinierad regionalpolitik i medlemsstaten och respektera principen om geografisk koncentration. Såväl undantagets geografiska räckvidd som stödnivån måste vara strikt begränsade.

När regionalt stöd inte uppfyller kriterierna i det allmänna gruppundantaget måste det anmälas till kommissionen och godkännas innan stöd kan beslutas. När det gäller den här typen av åtgärder ställs det omfattande krav som innebär att kommissionen

259 Mål 248/84 Tyskland mot kommissionen, ECR 1987 p. 4013.

behöver alla fakta för att kunna göra ett fullständigt avvägningstest. Den anmälande medlemsstaten ska visa att stödet bidrar till målet med den nationellt beslutade regionalpolitiken som i sin tur måste ligga i linje med gemensamma intressen inom EU. Medlemsstaten ska även visa att verksamheten som ska få stöd inte skulle bedrivas utan stöd, att stödåtgärden är en lämplig åtgärd och att stödet har incitamentseffekt. Stödet måste även begränsas till ett minimum och fördelas genom en transparent process. I princip innebär detta att hela det ekonomiska angreppssättet ska tillämpas vilket kommer att göra det mycket svårt att få stöd som inte uppfyller kraven i den allmänna gruppundantagsförordningen godkända.

5.7.7. Förutsättningarna för att kommissionen ska godkänna stöd som inte omfattas av kommissionens riktlinjer

Som förklarats ovan begränsar inte kommissionens riktlinjer kommissionen från att godkänna även andra stöd. Riktlinjerna innebär däremot en möjlighet att tillämpa ett mer förenklat och förutsägbart förfarande i bedömningen av stödets förenlighet. Kommissionen är inte heller bunden av sina tidigare beslut i enskilda nya fall.260

Kommissionens bedömning av ett stöd som inte omfattas av några riktlinjer tar typiskt sett längre tid och kräver att medlemsstaten ger in mer bedömningsunderlag än vad som är fallet om det finns meddelanden och riktlinjer från kommissionen.

Kommissionen är också obenägen att godkänna stöd som inte uppfyller villkoren i riktlinjer eller tidigare beslut eftersom det kan leda till att likartade anmälningar behandlas olika. Trots detta har kommissionen vid flera tillfällen avvikit från riktlinjer och meddelanden och godkänt stöd som tangerar gränserna för kommissionens riktlinjer eller som avser områden som helt saknar riktlinjer.

Fördelen med att det inte finns några riktlinjer är dock att prövningen blir något mer förutsättningslös och att de nationella reglerna kan sättas i sin egen kontext när ändamålet, nödvändigheten och proportionaliteten av stödet ska bedömas enligt avvägningstestet.

260 Mål T-102 och 120/07 Freistaat Sachsen, REU 2010 II-00585, punkt 134.

5.8. Lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser, transparenslagen

År 2005 trädde lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. i kraft, den s.k. transparenslagen. Lagen ställer krav på viss redovisning i offentliga företag, genom krav på öppen och separat redovisning. Intentionen är att motverka konkurrensproblem och otillbörlig korssubventionering.

Lagen genomför kommissionens direktiv 80/723/EEG i svensk lag, det så kallade transparensdirektivet. Reglerna avser att underlätta kommissionens insyn i finansiella förbindelser mellan det allmänna och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet, för att göra det möjligt för kommissionen att kontrollera att något statligt stöd inte utbetalats.

Lagen omfattar offentliga företag där staten, kommuner eller landsting har ett direkt eller indirekt dominerande inflytande genom ägande, finansiell medverkan eller genom de regler som gäller för företaget. Även ekonomisk eller kommersiell verksamhet som kommuner och landsting bedriver i förvaltningsform kan falla in under begreppet företagsverksamhet. Däremot omfattar lagen inte myndighetsverksamhet, som myndighetsutövning och myndighetens förvaltningsuppgifter.

Såsom ovan angetts innebär företag även företagsverksamhet som bedrivs inom en enhet inom stat, kommun, landsting eller offentligt ägda företag till skillnad mot begreppet företag i kommunallagens mening som kan vara antingen ett bolag, en stiftelse eller en ekonomisk förening.

Lagen kan även gälla för territoriella myndigheter, t.ex. kommuner i samverkan och regioner.

En viktig begränsning är att lagen endast omfattar företag som för den ekonomiska verksamheten omsatt över 40 miljoner euro netto för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren.

Beroende på hur företagets verksamhet och ägandeförhållanden ser ut kan det omfattas av lagens krav på öppen redovisning respektive separat redovisning. Ett och samma företag kan också omfattas av båda dessa krav.

Kravet på öppen redovisning gäller verksamheter som kan påverka handeln mellan medlemsländerna eller har en omsättning över 40 miljoner euro. Enligt domstolen kan även obetydligt stöd påverka konkurrensen mellan medlemsstaterna.261 Den öppna redovisningen bör göras i samband med varje bokslut men det finns inget krav på att den ska ingå i den ordinarie redovisningen.

Redovisningsskyldigheten gäller inte för:

1. Företag som tillhandahåller tjänster som inte i nämnvärd omfattning kan påverka handeln med andra EES-länder,

2. företag med en nettoomsättning som för vart och ett av de två

senaste räkenskapsåren har understigit 40 miljoner euro,

3. företag som fått det offentliga stödet för en skälig tidsperiod

genom ett öppet, genomblickbart och icke-diskriminerande förfarande (t.ex. upphandlad verksamhet), eller

4. företag som omfattas av särskilda bestämmelser om separat redo-

visning av motsvarande slag med EU-rättslig grund.

I den separata redovisningen ska:

  • Organisationen för och finansieringen av de olika verksamheterna beskrivas.

261 Se vidare avsnitt 5.4.4.

Inte företagsverksamhet

Öppen Redovisning

Konkurrensskyddad företagsverksamhet

Konkurrensutsatt företagsverksamhet

Separat Redovisning

  • Intäkter och kostnader i företagets verksamheter som beviljats särskilda rättigheter eller som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som fått stöd i någon form för detta ska redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet, vilket ska göras på ett korrekt och konsekvent sätt enligt sakligt motiverade redovisningsprinciper.
  • Principerna och metoderna för beräkningen och fördelningen av intäkter och kostnader mellan olika verksamheter anges på ett tydligt och fullständigt sätt.
  • Händelser av ekonomisk art redovisas uppdelat på de olika verksamheterna.

Kravet på separat redovisning innebär att verksamheter som både har konkurrensskyddad och konkurrensutsatt verksamhet måste göra en särredovisning. För att få en rättvisande bild måste alla relevanta kostnader och intäkter redovisas på respektive verksamhet, som till exempel gemensamma lokalkostnader

Om t.ex. en kommun bedriver avfallshantering (som kan vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI) inom det tekniska kontoret där även annan ekonomisk och kommersiell verksamhet bedrivs ska kostnader och intäkter för avfallshanteringen särredovisas. Dessutom ska även uppgifter om organisation, finansiering av olika verksamheter beskrivas, principer och metoder för beräkning och fördelning av intäkter och kostnader för olika verksamheter ska anges på ett tydligt och fullkomligt sätt.

Konkurrensverket utövar tillsyn över lagen och ska vid behov kunna samla in redovisningsmaterial och överlämna denna information till kommissionen. Konkurrensverket kan för detta besluta om ett åläggande.

De statsstödsrättsliga konsekvenserna av bristfällig särredovisning illustreras av en dom från EU-domstolen avseende statligt stöd. Ett företag som utförde kollektivtrafiktjänster mot ersättning i Lissabon utförde även transporttjänster på andra linjer. EU-domstolen fann att brisen på separat redovisning gjorde att stödet inte var förenligt med EUF-fördraget.262

262 Mål C-504/07 Antrop m.fl., REG 2009 I-03867.

5.9. Befintligt och nytt stöd

Genomförandeförbudet gäller bara nytt stöd. Det innebär att befintligt stöd inte behöver återkrävas för det fall att kommissionen anser att det inte längre är förenligt med EUF-fördraget. Det är därför i vissa fall viktigt att förstå vad som är befintligt respektive nytt statligt stöd. I procedurförordningen263 definieras befintligt stöd.

1. Stöd som fanns när respektive medlemsstat tillträde EU dock med vissa begränsningar när det gäller Sverige och övriga medlemsstater som tillträtt unionen 1995 eller senare.

2. Stödordningar eller enskilda stöd som godkänts av kommissionen eller rådet.

3. Stödordningar eller enskilda stöd som kommissionen godkänt genom att inte fatta något beslut inom två månader från anmälan.

4. Stöd där preskriptionstiden om 10 år löpt ut (preskriptionsavbrott regleras närmare i procedurförordningen).

5. Åtgärder som blivit stöd till följd av hur den inre marknaden har utvecklats. (Där de ekonomiska och legala förutsättningarna för sektorn ändrats inte där det bara är fråga om att kommissionen har ändrat uppfattning).264

Även förändringar av befintligt stöd klassificeras som nytt stöd. Så länge förändringarna kan separeras från det befintliga stödet är det bara förändringen som betraktas som ett nytt stöd.265 Nedan återges ett citat från kommissionens beslut om att betrakta det Nederländska stödet för sociala bostäder som befintligt stöd.266

Although the nature of the measures has changed over time, every successive modification was intended to reach a lower distortion of

263 Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget. 264 Mål C-182/03 och C-217/03 Belgien mot kommissionen, REG 2006 I-5479 punkt 71; mål T-443 och 455/08 Freistaat Sachsen mot kommissionen, REU 2011 II-1311, punkt 188. KOM(2001) 2967 slutlig, av den 05.10.2001, om NN86/2001 Irland Aer Rianta, punkt 3. 265 Mål T-195 och 207/01 Gibraltar mot kommissionen, REG 2002 II-2309 punkt 109–111. Mål T-394, 408, 453 och 454/08 Regione autonoma della Sardegna m.fl. mot kommissionen, REU 2011 II-06255, punkt 176. 266 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations, punkt 34–37.

competition, compared with the previous situation (the initial direct subsidies were transformed into loans and later on these loans were replaced by guarantees). Furthermore, the modifications did not amend the legislation granting the aid either as regards the aim pursued, the persons and bodies affected or, generally, the source (state resources) of its finances, or in regard to the subject matter of the activities to which the advantage was attached. Thus, even if it is not disputed that the financing of the Dutch Social Housing System has been modified, the only substantial modifications which have been introduced after the Treaty refer to the nature of the advantage, which has evolved over time towards a decreasing distortion of competition. Accordingly, it appears that the aid must be classified as existing. Indeed, the financing system was already established before the entry into force of the Treaty in The Netherlands, and subsequent changes did not substantially amend the existing aid character of the system. In summary, the Commission's view is that the Dutch financing system for social housing constitutes an existing aid measure.267

5.10. Otillåtet stöd

Nytt stöd som ges i strid mot genomförandeförbudet kallas otillåtet stöd. Genomförandeförbudets direkta effekt innebär att nationella domstolar och andra offentliga aktörer såsom kommuner och myndigheter är skyldiga att säkerställa förbudets effektiva genomslag. EU-rättslig praxis rörande detta beskrivs i förarbetena till en ny svensk lag om otillåtet statligt stöd.268 Kommissionen har också redovisat sin syn på de nationella domstolarnas skyldigheter i ett meddelande.269

Sedan den 1 juli 2013 reglerar lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler återkrav av olagliga statsstöd. Den tidigare regleringen i 10 kap. 15 § kommunallagen bedömdes inte tillräcklig eftersom den endast ställde krav på att rättelse skulle ske i den utsträckning som det är möjligt.270 Den som har lämnat olagligt stöd, dvs. stöd i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget, ska i stället återkräva stödet och den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet,

267 KOM(2009) 9963 slutlig, av den 15.12.2009, om E 2/2005 and N642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations, punkt 34–37. 268Prop. 2012/13:84, Olagligt statsstöd och SOU 2011:69, Olagligt statsstöd. 269 Kommissionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd (2009/C 85/01). 270Prop. 2012/13:84, s. 27.

om inte återkrav eller återbetalning får underlåtas enligt unionsrätten (2–3 §§). Talan om återbetalning av olagligt stöd och betalning av ränta på sådant stöd enligt denna lag får väckas endast av stödgivaren (6 §). I lagen finns även föreskrifter om stödgivarens anmälningsplikt till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer av sådana stödåtgärder som kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska underrättas om (12 §). I lagen finns dessutom föreskrifter om handräckning så att kommissionen kan granska räkenskaper och andra affärshandlingar samt ta kopior av dessa handlingar, och få tillträde till samtliga lokaler och markområden som utnyttjas av det berörda företaget (13 §).

Den nya lagen klargör stödgivarens och stödmottagarens skyldigheter. Det framgår alltså av lagen att en stödgivare är skyldig att återkräva otillåtet statligt stöd och att en stödmottagare inte kan underlåta att återbetala ett otillåtet statligt stöd med hänvisning till avtalsrättsliga förhållanden.

Eftersom den nya lagen trädde i kraft så sent som den 1 juli 2013 är det inte möjligt att uttala sig om dess konsekvenser och huruvida antalet statsstödsärenden hos myndigheter eller svenska domstolar kommer att förändras.

5.11. Handläggningen hos Europeiska kommissionen

Kommissionens roll som väktare av fördraget innebär att den både ska agera lojalt i förhållande till medlemsstaterna (lojalitetsplikten gäller åt båda hållen) och i förhållande till tredje part som skyddas av genomförandeförbudet.

Som tidigare konstaterats har kommissionen bevisbördan för att en åtgärd utgör statligt stöd. Samtidigt har kommissionen också bevisbördan för att det utifrån dess preliminära granskning inte finns anledning att vara tveksam271, eller hysa tvivel,272 om att en viss åtgärd antingen inte omfattas av begreppet statligt stöd eller är förenlig med EUF-fördraget. Kommissionen måste alltså i princip

271 Artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget. 272 Skäl 2 i ingressen till rådets förordning (EU) nr 734/2013 av den 22 juli 2013 om ändring av förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget.

kunna styrka antingen att det i ett visst fall är fråga om statligt stöd eller att det inte är fråga om statligt stöd.273

Eftersom kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning är väsentligt större när det gäller möjligheterna att förklara ett stöd förenligt med EUF-fördraget än när det gäller vad som utgör stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är det svårt att få kommissionen att redan under den inledande granskningen slå fast att en investering omfattas av principen om den private investeraren i en marknadsekonomi. Ett konstaterande att något inte är statligt stöd förutsätter alltså normalt att kommissionen inleder ett formellt granskningsförfarande.

Kommissionens procedurregler har utvecklats genom EU-domstolens praxis och delar av denna rättspraxis kodifierades 1999 i en procedurförordning som är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Förordningen reviderades 2013. Procedurreglerna skiljer mellan stödordningar och individuella stöd (ad hoc stöd).274

När en stödordning anmäls behöver kommissionen inte bedöma alla de stöd som kan komma att beviljas när stödordningen tillämpas i medlemsstaten utan kan begränsa sig till dess allmänna särdrag, såsom presenteras i anmälan. Kommissionen ska dock ta ställning till om det är fråga om statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUFfördraget och om stödordningen är utformad så att stöd bara kan ges till sådana stödmottagare som verkligen är berättigade till sådant stöd, med beaktande av stödets syfte och huruvida stödet är nödvändigt för att nå detta syfte.275

Om stöd ges på ett sätt som avviker från villkoren i den godkända stödordningen är det fråga om nytt stöd som måste anmälas till och godkännas av kommissionen. Med avvikelse avses även en situation där avvikelsen enbart avser den information som medlemsstaten lämnat till kommissionen trots att detta inte kommit till uttryck som ett uttryckligt villkor i beslutet.276 En stödordning ger alltså bara rättslig säkerhet i den mån som villkoren för stödets godkännande följs till fullo.

273 Jfr dom Corsica Ferries, T-565/08, EU:T:2012:415, punkt 100 och 108. 274 Artikel 1 b ii i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget. 275 Mål T-171/02, p. 101–104. 276 Mål T-20/03 Kahla Thüringen Porzellan, punkt 94. Bekräftat av EU-domstolen i mål C-537/08, punkt 44–46.

Kommissionen måste också utföra en grundlig och objektiv utredning av ett klagomål som även kan behöva omfatta omständigheter som klaganden inte uttryckligen tagit upp i sitt klagomål.277

Sammanfattningsvis är vår bedömning att kommissionen endast kan godkänna stöd som avser ett gemensamt intresse inom unionen (107.2 eller 107.3) eller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (106.2) i en medlemsstat och som är nödvändigt och proportionerligt för att nå det godtagbara ändamålet. Kommissionen har dock ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av ekonomiska omständigheter samtidigt som medlemsstaterna har ett stort utrymme för egna bedömningar av de allmännyttiga aspekterna som stöden syftar på inom dessa ramar.

5.11.1. Proceduren hos Europeiska kommissionen

Kommissionens prövning ska följa bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i EUF-fördraget. Denna s.k. procedurförordning innehåller bl.a. bestämmelser om skriftväxling, tidsfrister m.m.

Enligt 4 § i förordningen ska kommissionen inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget om det finns tvekan om en åtgärd är förenlig med EUF-fördraget. Detta beslut eller avsaknaden av ett sådant beslut kan överklagas av den som berörs och av den som klagat till kommissionen.

De flesta anmälda stöd godkänns av kommissionen utan att något formellt granskningsförfarande inleds.

Det finns två former av förenklade förfaranden. Ett för att anmäla eller förlängning eller mindre ändringar av redan godkända stöd. Det andra avser stöd där det finns klar beslutspraxis (minst tre kommissionsbeslut) eller tydliga riktlinjer som klart omfattar det anmälda stödet. Dessa förfaranden ska handläggas av kommissionen på kortare tid men följer i övrigt samma procedur som övriga anmälningar. Förenklade förfaranden förutsätter dock att en förenklad anmälan föregås av förhandskontakter.

277 Dom Ryan Air Ltd mot Europeiska kommissionen, T-512/11, EU:T:2014:989, punkt 105. mål C-367/95 P kommissionen mot Sytraval, REG 1998 I-1719, punkt 62.

Enligt fast rättspraxis är kommissionen i fråga om en stödordning i princip inte skyldig att göra en bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall, utan kan begränsa sig till att granska den ifrågavarande stödordningens allmänna särdrag […]. Vidare kan en bedömning av de omständigheter som är specifika för varje enskild mottagare av stöd enligt stödordningen bedömas först när stödet återkrävs av den berörda medlemsstaten […]. Om det förhöll sig annorlunda, skulle nämligen kommissionen vara tvungen att göra en mer omfattande utredning i fall där en stödordning genomförts olagligen, i strid med artikel 88.3 EG [numera 108.3 i EUF-fördraget], än i fall där medlemsstaten i fråga har iakttagit anmälningsskyldigheten som slås fast i nämnda bestämmelse. I det senare fallet är nämligen de potentiella stödmottagarnas specifika förhållanden per definition okända för kommissionen i granskningsskedet.278

5.11.2. Formellt granskningsförfarande

När kommissionen inte vid den inledande bedömningen kan konstatera att den anmälda åtgärden antingen inte utgör stöd i EUrättslig mening eller är förenlig med EUF-fördragets statsstödsregler ska ett formellt granskningsförfarande inledas. Ett sådant ställningstagande är ett motiverat och överklagbart beslut som publiceras i Europeiska unionens tidskrift (EUT). Den berörda medlemsstaten och andra intresserade parter ges tillfälle att yttra sig över kommissionens preliminära bedömning. Därefter fattar kommissionen något av följande beslut;

1. att åtgärden inte utgör stöd enligt art. 87.1,

2. att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden med

eller utan åtaganden från medlemsstaten (positivt beslut som kan vara villkorat av åtgärderna),

3. att stödet inte får införas (negativt beslut).

278 Mål T-394/08, T-408/08, T-453/08 och T-454/08, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mot Europeiska kommissionen, REU 2011 II-06255,punkt 91.

5.11.3. Procedurregler vid tillämpningen av den allmänna gruppundantagsförordningen

För stöd som uppfyller förutsättningarna i gruppundantagsförordningen räcker det att kommissionen informeras om stödet genom att en sammanfattning av stödet skickas till kommissionen 20 arbetsdagar efter att stödordningen har trätt i kraft.

Uppgifter om stödordningen måste publiceras på en hemsida hos medlemsstaten som kommissionen kan hänvisa till. Svenska stödordningar baserade på det allmänna gruppundantaget publiceras av näringsdepartementet.

Sammanfattningen av anmälan publiceras i Europeiska unionens officiella tidskrift (EUT) och på kommissionens hemsida.

Medlemsstaten måste föra detaljerade register över de stöd som undantagits för att kommissionen ska kunna kontrollera att villkoren i förordningen följts.

5.11.4. Europeiska kommissionens arbetssätt

Kommissionen har mer likheter med Sveriges regering än med en myndighet. Beslut fattas kollektivt av kommissionärskollegiet på förslag av en kommissionär. Beredningen utförs av tjänstemän. Varje generaldirektorat kan på det sättet sägas motsvara ett departement. Motsvarigheten till Regeringskansliets krav på gemensamberedning kallas inom kommissionen för ”Inter Service Consultation”, ett förfarande som sker i slutet av kommissionens interna beslutsprocess och innan ärendet dras för kommissionären. Kommissionärens roll påminner i många avseende om ministerns roll. Kommissionären har ett kabinett till sitt förfogande som fungerar ungefär som politiskt sakkunniga i Regeringskansliet. Konkurrensdirektoratet hade 2011 cirka 750 anställda varav 200 då arbetade med statsstödhanteringen. Det finns alltså både en tjänstemannaorganisation och en politisk organisation.

Ett enskilt ärende hanteras normalt av 1–3 handläggare och en mer senior ansvarig tjänsteman, ett s.k. ”case team”. Kommissionens statsstödsarbete omfattar dels anmälningar från medlemsstaterna och dels klagomål.

Kommissionen kommer enligt sina riktlinjer att göra sitt yttersta för att undersöka ett klagomål inom en vägledande tidsram på

tolv månader efter mottagandet. Denna tidsfrist är inte bindande. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet och på om ytterligare upplysningar måste inhämtas kan granskningen av ett klagomål ta längre tid.279

När det gäller prövningen av en anmälan från medlemsstaterna finns det en formell tidsfrist om två månader från att kommissionen fått en fullständig anmälan. Innan en anmälan är komplett krävs dock ofta flera omgångar med skriftväxling med kommissionen. Bland annat av denna anledning rekommenderar kommissionen att preliminära kontakter tas redan före anmälan sker. Sådana kontakter ger kommissionens avdelningar och den anmälande medlemsstaten möjlighet att i förtroende och före anmälan diskutera de rättsliga och ekonomiska aspekterna av ett planerat projekt, vilket i sin tur leder till bättre och fullständigare anmälningar. I samband med detta kan medlemsstaten och kommissionen också tillsammans utarbeta konstruktiva förslag till ändring av problematiska delar av en planerad åtgärd. Denna fas bereder vägen för en snabbare handläggning av anmälningar när de formellt har lämnats in till kommissionen. Godtagna föranmälningar bör i realiteten ge kommissionen möjlighet att anta beslut enligt artikel 4.2, 4.3 och 4.4 i förordning (EG) nr 659/1999 inom två månader från dagen för anmälan. Nackdelen med ett preliminärt granskningsförfarande är att det inte finns några formella tidsfrister vilket gör att det inte är självklart att ärendet får högsta prioritet hos kommissionen.

Eftersom kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning är väsentligt större när det gäller möjligheterna att förklara ett stöd förenligt med EUF-fördraget än när det gäller vad som utgör stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är det svårt att få kommissionen att redan under den inledande granskningen slå fast att en investering omfattas av principen om den private investeraren i en marknadsekonomi. Ett konstaterande att något inte är statligt stöd förutsätter alltså normalt att kommissionen inleder ett formellt granskningsförfarande.

279 Regler om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd (2009/C 136/04), punkt 47.

5.12. Att överklaga Europeiska kommissionens beslut

En medlemsstat som inte accepterar kommissionens beslut kan väcka talan om att beslutet ska ogiltigförklaras enligt artikel 263 i EUF-fördraget. Detta ska ske inom två månader från att medlemsstaten fått del av beslutet.

Det enda som är helt klart när det gäller talerätten är att den påstådde stödmottagaren och medlemsstaten kan överklaga kommissionen beslut om statligt stöd.

En kommun kan inte föra en sådan talan för det fall den inte berörs på annat sätt än i sin egenskap av stödgivare. Det är staten som är medlem i EU och det faktum att den interna maktfördelningen i medlemsstaten fördelats på ett visst sätt påverkar inte detta förhållande.

Vilka utöver medlemsstaten och stödmottagaren som direkt berörs av ett beslut och därmed har talerätt är beroende av en komplicerad prövning som följer av en serie avgöranden från EU-domstolen.

Ett kommunalt bolag kan troligen klaga på ett kommissionsbeslut om bolaget anser att en konkurrent genom beslutet erhållit ett otillåtet statligt stöd eller om bolaget i ett kommissionsbeslut anses ha mottagit otillåtet statligt stöd.

Av större intresse är dock att klargöra vad tribunalen och EUdomstolen kan pröva eftersom det de facto avgör vilket utrymme som kommissionen har för sin bedömning.

Definitionen av statligt stöd är som ovan konstaterats ett rättsligt begrepp baserat på objektiva kriterier. Tribunalen och EUdomstolen är skyldiga att göra en fullständig granskning av kommissionens bedömning om huruvida en viss åtgärd omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget.

Om det är en klagande som ifrågasätter avsaknaden av en formell granskning är dock ramen för domstolens prövning mer begränsad även om förutsättningarna för en formell prövning också är ett sådant rättsligt begrepp som domstolen kan pröva utifrån dess objektiva grunder.280

280 Mål T-388/03 Deutsche Post, REG 2009 II-199, punkt 90 och dom CBI mot kommissionen, T-137/10, EU:T:2012:584, punkt 76.

Bevisvärdet av kommissionens syn på vad som är statligt stöd i samband med en domstolsprocess är därmed begränsad till styrkan i dess argumentation281

Samtidigt som kommissionen ska göra en fullständig prövning så har domstolen också tillerkänt kommissionen ett stort utrymme för egen bedömning när det gäller komplexa ekonomiska förhållanden. Sådana komplicerade bedömningar kan exempelvis avse frågan om en åtgärd skulle ha kunnat utföras av en privat investerare i en marknadsekonomi.282 I ett sådant fall får domstolen granska de fakta som ligger till grund för kommissionens bedömning men den får inte ersätta kommissionens bedömning med en egen bedömning.283

När det gäller kommissionens bedömning av ett statligt stöds förenlighet med EUF-fördraget respektive sådana komplexa ekonomiska bedömningar som nämnts ovan är domstolen begränsad till att pröva om kommissionens bedömning är uppenbart felaktig.

Denna prövning omfattar huruvida kommissionens bedömning var rimlig utifrån de fakta som kommissionen hade tillgång till. Domstolen ska emellertid inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits.284

Vidare avser prövningen de faktiska omständigheter som kommissionen hade tillgång till när den fattade det överklagade beslutet. Domstolen får alltså inte ta hänsyn till nya fakta som inte framkommit förrän i samband med domstolsprocessen.285 Detta gör det angeläget att redan vid prövningen hos kommissionen lägga fram all dokumentation av betydelse för bevisvärderingen.

För att illustrera de tidsaspekter som kan aktualiseras vid en domstolsprocess beträffande kommissionens statsstödsbeslut ges nedan en kort beskrivning av tidsaspekterna i ett mål beträffande viss brittisk lagstiftning.

281 Mål C-301/96 Tyskland mot kommissionen REG 2003 I-9919, punkt 80, punkt 81. 282 Mål C-290/07 kommissionen mot Scott REU 2010 I-7763, punkt 68, och dom Nederländerna mot kommissionen, T-29 och 33/10, EU:T:2012:98, punkt 104. 283 Jfr exempelvis tribunalens prövning av kommissionens bedömning avseende Åre kommuns påstådda stöd till Konsum Nord. 284 Dom Frucona mot kommissionen, mål C-73/11P, EU:C:2013:32, punkt 76. 285 Mål T-291/06 Operator ARP mot kommissionen, REU 2009 II-2275 punkt 64.

En brittisk lag om miljöavgifter avseende visst konstruktionsmaterial beslutades 2001. Lagen ifrågasattes i brittisk domstol av en branschorganisation. Samtidigt prövade kommissionen om lagen innebar statligt stöd. Den nationella domstolen avslog klagomålet april 2002 och kommissionen fann några dagar senare att lagen inte utgjorde ett statligt stöd. Kommissionens beslut överklagades till tribunalen och den nationella domen överklagades också. Den brittiska domstolen vilandeförklarade sitt mål i avvaktan på tribunalens prövning. I mars 2012 upphävde tribunalen kommissionens beslut (efter att tribunalens första dom om att upprätthålla kommissionens bedömning hade ändrats av EU-domstolen). Den nationella domstolen har nu beslutat att pröva frågan nationellt samtidigt som kommissionen beslutat att förklara vissa delar av lagen förenliga med EUF-fördraget och ifrågasatt andra delar av lagen inom ramen för en formell granskning som inleddes den 31 juli 2013.286 Våren 2015 fattades slutligt beslut som också överklagats.

Det är få politiska beslut som tas med den typen av tidsperspektiv. Även rena bevisfrågor kan leda till mångåriga processer i såväl svenska domstolsinstanser som hos kommissionen och EU-domstolen.287

5.12.1. Bevisbördan inför EU-domstolen och tribunalen

När Europeiska kommissionen ifrågasätter ett stöd ska kommissionen bevisa att det är ett stöd medan medlemsstaten ska visa att det eventuella stödet borde ha förklarats förenligt med den inre marknaden. Beviskraven påverkas dock av i vilken mån medlemsstaten besvarat kommissionens frågor och det tolkningsutrymme EUdomstolen har gett kommissionen vid komplexa ekonomiska bedömningar.288

En annan aspekt på hur bevisbördan fördelas är att kommissionen under sin utredning, som normalt initieras av en medlems-

286 Mål T-210/02 Brittish Aggregates, REG 2006 II-2789 och dom Brittish Aggregates, T-210/02, EU:T:2012:110, punkt 1–24 och kommissionens senaste beslut om återkrav togs den 27 mars 2015 i ärendet SA.34775 [ännu inte publicerat]. Ärendet är överklagat till tribunalen T-101/14. 287 Mål T-244/08 Konsum Nord, REG 2011 II-00444. 288 Mål T-68/03 Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE mot Europeiska kommissionen, REG 2007 II-2911, punkt 34 och 35.

stats anmälan, måste inhämta omfattande bevisning från medlemsstaten eller stödgivaren. Kommissionen har rätt att ålägga medlemsstaten, klaganden, eller andra företag att lämna in all nödvändig information, kommissionen har också en stor frihet när det gäller den ekonomiska bedömningen, i slutändan måste dock kommissionen kunna föra fram bevis till grund för ett ställningstagande att en viss åtgärd verkligen innebär ett gynnande. Bevisning som därefter kommer att avgöra om det är fråga om ett gynnande från medlemsstaten. Den bevisbörda som domstolen lägger på kommissionen får alltså betydelse för vilka krav kommissionen ställer på medlemsstaten under sin utredning.

Om kommissionen trots medlemsstatens svar inte kan leva upp till beviskraven för att det verkligen är fråga om statligt stöd kan resultatet bli en ny utredning där kommissionen med nya fakta kan komma fram till samma sak. Kommissionen är skyldig att granska de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att, då det slutgiltiga beslutet antas där det slås fast att det föreligger statligt stöd och i förekommande fall att stödet är oförenligt eller olagligt, förfoga över de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna för detta ändamål.289

Om kommissionen under sin utredning inte får svar på sina frågor så får beslut fattas utifrån det ofullständiga underlaget.

5.13. Ett riskbaserat förhållningssätt till statsstödsreglerna

Nedan bifogas ett citat från en rapport som Näringsdepartementet & Finansdepartementet i Storbritannien publicerade 2004. Kärnan i dokumentet är att en korrekt tillämpning av statsstödsreglerna är angelägen men att tillämpningen av statsstödsreglerna ofta är komplicerad och att det därför är viktigt att fatta beslut med beaktande av hur statsstödsreglerna troligen ska tolkas snarare än att utesluta alla politiska beslut som teoretiskt kan komma i konflikt med statsstödsreglerna. De brittiska departementen betonar dock att be-

289 Dom Frankrike mot komissionen, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punkt 63. Se för ett liknande resonemang mål C‑290/07 P kommissionen mot Scott, REU 2010 I‑7763, punkt 90.

dömningen måste göras med beaktande av att även företag tar risker kopplade till statsstödsreglerna.

Det finns ett mervärde i att ha ett liknande angreppssätt när det gäller statsstödsbedömning i en svensk kommun även om det är angeläget att tillämpa reglerna på ett korrekt sätt. I våra överväganden återkommer vi till behovet av kompletterande stöd för kommunala beslutsfattare om hur statsstödsreglerna bör tolkas och tillämpas. En riskbedömning förutsätter god insyn i regelverket.

Making a proper assessment of the state aid issues is becoming an increasingly important and frequent aspect of policy making right across government. Failing to take proper account of the state aid rules can have major implications for the delivery of government policies, including stopping a scheme from being implemented, damage to the overall objectives of the policy or, in the worst case, requiring funds paid under a scheme to be recovered. However, an overly-cautious approach to state aid can lead to unnecessary delays in policies being implemented or can lead to sub-optimal policy-making. It is therefore important that proper consideration of state aid issues is given to policies before they are implemented. […] It is not always clear, even with experience, whether a given measure is a state aid and, if so, how it should be treated under the rules. There may be a lack of state aid precedents in a particular policy area, or even be contradictory precedents, and consequently conflicting legal advice on whether a measure is an aid. Perhaps because of the potential severity of the implications for getting state aid decisions wrong, it is often easy to seek comfort by adopting a very cautious stance towards state aids. However, this in itself can be unnecessary, and lead to the delay, or even failure to implement policies that will contribute to public bodies achieving their objectives. Government ministers have made it clear they want a “risk-based” approach adopted to decision-making, which both respects our legal obligations and focuses on target delivery. This means state aid decisions should be based on what is ‘credible’ rather than necessarily what is ‘cast-iron’. However, decision-makers may need to consider the extent to which any risk would be borne by business instead of or in addition to government and ensure that the level of risk is one which business as well as government can live with.290

290 DTI & Treasury (BERR), Taking account of state aid issues in policy making a risk-based approach, juli 2004.

6. Statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet

6.1. Inledning

Under 1998–2012 har staten medverkat i ett 50-tal omstruktureringar av kommunala bostadsföretag, rekonstruktioner som inneburit att totalt cirka 14 000 lägenheter, vilka blivit övertaliga på grund av befolkningsutvecklingen, har avvecklats eller utvecklats till annan användning. Statens medverkan vid sådana omstruktureringar ligger sedan den 1 oktober 2012 inom Boverket. Enligt våra direktiv ska vi se över ordningen för detta stöd i syfte att skapa EU-rättsliga förutsättningar för sådana insatser på svaga bostadsmarknader. I detta kapitel beskriver vi därför bakgrunden till och utformningen av den nuvarande statliga stödordningen för vissa kommunala åtaganden för boendet.

6.2. Bostadskrisen under 1990-talet

Statens bostadsnämnd sammanfattade 1990-talets bostadskris och åtgärderna som vidtagits för att omstrukturera de allmännyttiga bostadsverksamheterna enligt följande.1 En oproportionerlig del av det bostadsbyggande som påbörjades under åren före fastighetskrisen skedde i kommuner med svag eller ingen befolkningstillväxt. Det gällde inte minst i upplåtelseformer som tidigare hade varit mindre vanliga i nyproduktionen – privatägda hyresbostäder och bostadsrätter i småhus. Produktionskostnaderna var högt uppdrivna. Antalet lediga hyresbostäder sjönk stadigt för varje år. År 1990

1 Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden 1998–2005, om Bostadsdelegationen och Statens bostadsnämnd (SBN:s slutrapport).

fanns endast 3 600 lediga hyreslägenheter i hela landet, vilket motsvarade mindre än en kvarts procent av det totala beståndet av hyreslägenheter.

När den finansiella krisen slog igenom på bred front fr.o.m. år 1991 ändrades balansen mellan utbud och efterfrågan på bostadsmarknaden mycket radikalt. Antalet tomma hyreslägenheter kulminerade år 1998 och nådde då över 62 000 lägenheter, med särskild koncentration till de industriorter där strukturomvandlingen hade slagit ut delar av de tidigare basnäringarna. Processen slog hårt mot kommunerna som ägare eller ansvariga för de allmännyttiga bostadsverksamheterna. Många kommuner var också kraftigt exponerade för förluster på bostadsrättsmarknaden. Kommunernas totala borgensåtaganden för andra än egna företag uppgick till cirka 17 miljarder kronor. Drygt hälften avsåg borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar.2

Efter mitten av 1990-talet blev det uppenbart att vissa kommuner, särskilt de med en minskande och åldrande befolkning, riskerade att inte kunna fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Finansinspektionen ansåg att stabiliteten i det finansiella systemet krävde att det inte fanns något som helst tvivel på att en fordran på en kommun skulle infrias. Om trovärdigheten i regelverket kring kommunkrediterna sattes ur spel skulle det försvåra kommunernas upplåning dels genom att limiter gentemot kommunerna skulle dras ned, dels genom att priset för lånen, dvs. räntan, skulle höjas. Ett misslyckande för en kommun att fullgöra sina förpliktelser riskerade att få svåra återverkningar på det finansiella förtroendet för hela den offentliga sektorn.3

Omsorgen om att bevara förtroendet för kommunernas betalningsförmåga var alltså ett grundläggande motiv för statens insatser till förmån för kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet.4 1998 inrättades en tillfällig statligt finansierad stödordning för de mest utsatta kommunerna, dock inte avgränsad till s.k. svaga bostadsmarknader. Den dåvarande myndigheten Bostadsdelegatio-

2 SBN:s slutrapport, s. 5. 3 Finansinspektionens remissyttrande den 6 maj 1996 avseende betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter, SOU 1996:12. Se även Finansinspektionens remissyttrande den 10 september 1997 avseende betänkandet Allmännyttiga bostadsföretag, SOU 1997:81. 4Prop. 1997/98:119, s. 74.

nen kunde lämna stöd för att hjälpa kommunerna att klara sina åtaganden för boendet. Bostadsdelegationens uppgifter förlängdes och övertogs 2002 av Statens bostadsnämnd. I den proposition som föranledde bildandet av Statens bostadsnämnd betonades dock även verksamhetens regionalpolitiska betydelse med koppling till den fortsatta urbaniseringen och den demografiska utvecklingen.5Verksamheten reglerades i det sammanhanget genom förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. 2006 tog Statens Bostadskreditnämnd (Bostadskreditnämnden) över Statens bostadsnämnds verksamhet och 2012 införlivades Bostadskreditnämnden i Boverket.

6.3. Stödordningen om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet

Enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kan statligt stöd ges för att underlätta en ekonomiskt nödvändig omstrukturering av ett kommunalt bostadsföretag eller på annat sätt minska en kommuns bördor av dess åtaganden för boendet. Stödet lämnas till ägarkommunerna och ansökan hanteras av Boverket.

Enligt förarbetena är det kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens svårigheter – och inte svårigheterna i sig – som ska bestämma inriktningen och omfattningen av statens insatser. Frågor om stöd ska således prövas i första hand mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning är naturligtvis att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation.6

Stöd får ges endast om statens och kommunens åtaganden har reglerats i ett avtal. Boverket ingår avtalet för statens räkning men

5Prop. 2001/02:58, s. 55. 6Prop. 1997/98:119, s. 74.

om avtalet är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt ska avtalet godkännas av regeringen.

Stödet får ges i form av dels statliga kreditgarantier för lån som en kommun tar för att kunna fullgöra sina åtaganden enligt ett avtal som träffas enligt förordningen, dels bidrag till sådana ändamål som avses i förordningen.7 Ett bidrag får dock ges endast om kommunen inte kan bära kostnaden själv och andra åtgärder skulle vara otillräckliga. Stödet ska utformas på ett sådant sätt att statens långsiktiga kostnader hålls så låga som möjligt.

Boverket ska bevaka att de avtalade villkoren för stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa inte följs. Boverket ska även följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner och bostadsföretag som berörs eller kan komma att beröras av omstrukturerings- eller rekonstruktionsåtgärder som genomförs med statlig medverkan samt utvärdera effekterna av de åtgärder som har genomförts.

Närmare reglering av vilka villkor som avtalet med kommunen ska innehålla finns inte. Bostadskreditnämnden har följt den praxis som utvecklades av Statens Bostadsnämnd och som återges i nämndens slutrapport. Även Boverket har bedrivit sin verksamhet enligt den modellen.

6.3.1. Statens Bostadsnämnds praxis

Statens bostadsnämnd har bedömt dels om en omstrukturering av det kommunala bostadsföretaget varit nödvändig och vad den i så fall skulle innebära, dels om kommunen kunnat bära kostnaden för en sådan omstrukturering.

Statens Bostadsnämnd gjorde en analys av hur bolaget förväntades utvecklas under oförändrade förhållanden. Syftet med denna analys var att klarlägga var problemen fanns och att få underlag för en rekonstruktion som innebär att företaget ges förutsättningar till en långsiktigt hållbar utveckling.

Ofta har de ekonomiska problemen berott på en hög vakansgrad. En rekonstruktion av bostadsföretaget har i sådana fall utgått från åtgärder som minskar obalansen i kommunens bostadsbestånd.

7 Enligt Boverket har möjligheten till statliga kreditgarantier till kommunerna aldrig använts.

Detta har kunnat kräva att huvuddelen av de outhyrda lägenheterna avvecklas som bostäder och lyfts bort ur företaget för att därefter utvecklas för nya ändamål eller rivas. Målet för rekonstruktionerna har varit att vakansgraden långsiktigt inte bör överstiga vad som krävs för en normal omflyttning inom företaget med mer än någon eller några enstaka procent. I kommuner med långsiktigt negativ befolkningsutveckling har det visat sig vara ändamålsenligt att planera en avveckling över flera år för att möta de växande vakanser som annars skulle följa av en fortsatt befolkningsminskning.

Om det har varit påkallat har direkta mål ställts upp för hur företaget kan effektiviseras. Företagets kassaflöden efter rekonstruktionsåtgärderna har beräknats för att klarlägga vilken kapitalskuld som företaget har kunnat förränta med de ränteantaganden som har kunnat göras och det driftnetto som företaget enligt beräkningarna förväntats uppvisa. Överskjutande lån har lyfts av företaget och det bokförda värdet på de lägenheter som avvecklats har skrivits ned. Vilket ytterligare kapital som kommunen som ägare har beräknats behöva tillföra företaget har härutöver påverkats av i vilken omfattning aktiekapitalet har behövt återställas och av vad som har krävts för att säkra att företagets likviditet fortlöpande hållits på en rimlig nivå i förhållande till driftnettot. Beräkningen av kostnaderna för omstruktureringen av företaget har sedan tillsammans med analysen av kommunens ekonomi lagts till grund för de diskussioner som har förts med kommunledningen om hur stora åtaganden för boendet som kommunen bort klara av att finansiera med egna medel.

I de avtal som träffats med kommunerna har det funnits villkor om bl.a. hur många bostäder som ska avvecklas och bestämmelser om skuldavveckling, nedskrivning och kapitaltillskott.

När det gäller stöden som betalades ut fram till 2005 svarade den enskilda stödkommunen själv för i genomsnitt nära 50 procent av den totala insatsen. Den del av kommunens totala åtagande som inte bekostades av staten kallades för kommunens självrisk. Självrisken påverkades av stödets storlek. Höga stödbelopp föranledde hög självrisk. I vissa fall tog staten hela kostnaden medan kommunen i andra fall tog i princip hela kostnaden själv. Bedömningen gjordes dock inte utifrån kommunens egna nyckeltal som i många fall gav en felaktig bild av den finansiella styrkan. I stället bedömdes kommunens ekonomis framtida utveckling utifrån budget, års-

redovisningar, befolkningsprognoser, ägartillskott till kommunala företag, borgensåtaganden, beskrivningen av budgetprocessen och slutligen av underlag som Bostadsdelegationen och Statens bostadsnämnd tog fram själva.

Till grund för prognosen låg senast kända balansräkning, budget och plan. Därefter gjordes korrigeringar för följande faktorer:

  • Befolkningsutveckling
  • Skatter och bidrag
  • Hur realistisk budgeten varit historiskt
  • Budgetföljsamhet
  • Besparingspotential
  • Utdebiteringsnivå

Omfattningen av rekonstruktionen och kostnadsfördelningen berodde på förhandlingen mellan den sökande kommunen och staten. Åtaganden och skyldigheter reglerades genom ett avtal.

Enligt Boverket är det alltjämt fråga om en skälighetsbedömning av kommunens ”självrisk” i varje enskilt ärende. Kostnaden för olika kommunala verksamheter jämförs med kostnaden i liknande kommuner, budgetföljsamhet, skattenivå osv. Den slutliga fördelningen har bestämts utifrån hur stor rekonstruktionskostnaden är i förhållande till kommunens samlade intäkter från skatter och bidrag. Självrisken har dock varit lägre när nya avtal ingåtts med kommuner som inte lyckats nå långsiktig lönsamhet än i de ursprungliga avtalen med dessa kommuner.

6.3.2. Stödutbetalningar

Bostadsdelegationen och Statens bostadsnämnd lämnade under perioden 1998–2005 stöd med 2,5 miljarder kronor för omstrukturering av kommunala bostadsföretag, och kommunerna bidrog med ytterligare 2,3 miljarder kronor. År 2006 ingicks dock endast ett avtal om stöd till en kommun för omstrukturering av ett kommunalt bostadsföretag, och 2007 slöts inga sådana avtal. När Bostadskreditnämnden 2012 införlivades i Boverket återstod tre löpande avtal med kommunerna Hallsberg, Ånge och Åsele. I två

av avtalen fanns åtaganden att lämna bidrag till avvecklingskostnader i takt med att kostnaderna uppstår. Ett tilläggsavtal tecknades med Hagfors kommun om fortsatt rekonstruktion av kommunens bostadsföretag Hagforshem AB. Boverkets totala utestående åtaganden uppgick vid utgången av 2012 till 19,22 miljoner kronor. Under 2013 har en kommun (Sorsele) beviljats stöd av Boverket.

Enligt Boverket har totalt 102 kommuner sökt stöd. 65 avtal om rekonstruktion har slutits med 50 olika kommuner. 52 kommuner har fått avslag på sin ansökan eller valt att återkalla den.8 Av kartan nedan9 framgår vilka kommuner som har fått eller får stöd från Boverket eller dess föregångare.

8 http://www.boverket.se/Bidrag--Stod/Stod-till-kommuner/Arendesammanstallning/ 9 Kartan har vi fått från Boverket den 18 mars 2015.

Källa: Boverket.

6.3.3. Utvärderingen av stöden

Statens bostadsnämnd lät utvärdera stödverksamheten och utvärderingen presenterades i Statens bostadsnämnds slutrapport.10 I rapporten redogör Statens bostadsnämnd för vad som finansiellt kännetecknade de kommuner som hade fått stöd. I huvudsak rörde det sig om industri- och glesbygdskommuner där befolkningsminskningen i genomsnitt hade legat på 9 procent under perioden 1995–2004. Den genomsnittliga befolkningsstorleken bland stödkommunerna var 12 000 invånare medan endast en kommun med fler än 30 000 invånare hade fått stöd.11

Tabellen nedan visar att stödkommunerna trots högre skatteuttag hade väsentligt sämre resultat och lägre soliditet jämfört med kommunerna som sökte stöd men fick avslag och övriga kommuner i riket.

Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden 1998–2005, s. 8.

I en skrivelse till riksdagen redovisade regeringen 2006 sin bedömning av resultatet av det statliga stödet för omstrukturering av kommunala bostadsföretag.12 Regeringen konstaterade mot bakgrund av Statens bostadsnämnds slutrapport att den kvarstående övertaligheten av lägenheter inte längre hotade kommunernas ekonomi. I de mycket få kommuner där övertaligheten fortfarande hade någon ekonomisk tyngd och där avtal om stöd inte redan har träffats – mindre än ett tiotal – visade Statens bostadsnämnds fortlöpande bevakning av företagens och kommunernas ekonomiska rapportering att de själva nästan undantagslöst hade tillräcklig styrka för att hantera problemen. Borgensåtaganden för bostads-

10 SBN:s slutrapport. 11 SBN:s slutrapport, s. 41f. 12 Regeringens skrivelse till riksdagen, skr. 2005/06:202, Omstruktureringen av kommunala bostadsföretag – resultatredovisning.

rättsföreningar hade enligt regeringen helt upphört att vara ett hot mot kommunernas förmåga att fullgöra sina övriga åtaganden.13

De åtaganden som tyngde kommunerna när stödet infördes hade i stor utsträckning avvecklats. Förhållandet att nya åtaganden för bostadsrättsföreningar inte hade fått göras sedan lagändringarna 1993 och den långa tid som gått sedan dess ansågs ha medfört att risken i de kvarstående åtagandena var låg. Det hade också varit en mycket låg tillströmning av nya ansökningar om stöd. Statens bostadsnämnd bedömde dock att den relativt balanserade situation som rådde i fråga om övertaliga bostäder lätt kunde komma att rubbas, beroende bl.a. på hur den fortsatta ekonomiska utvecklingen påverkar flyttströmmarna i riket. Statens bostadsnämnds analyser av hur bostadstätheten har förändrats visade att den hade ökat kraftigt sedan 1997 i stora delar av sydöstra Götaland och i Norrlands och Svealands inland. Detta tydde enligt Statens bostadsnämnd på att nya bostadsöverskott skulle kunna komma att byggas upp i en nära framtid, om den negativa utvecklingen av flytt- och födelsenetton i dessa delar av landet på nytt tilltar.

Kommunernas åtaganden för boendet betraktade Statens bostadsnämnd inte längre som något kommunalekonomiskt problem framför andra i kommuner med en minskande befolkning. Kommunernas problem avseende bostadsförsörjningen hade enligt Statens bostadsnämnd i stället samband med de behov som följer av en åldrande befolkning. I avfolkningskommunerna rådde brist på bostäder som var anpassade till att äldreomsorgen i tilltagande omfattning kommer att behöva ske i hemmet i stället för på resurskrävande vårdinstitutioner. Stödet för avfolkningskommunernas bostadsåtaganden skulle därför enligt Statens bostadsnämnd i stället kunna riktas till att också gälla kostnaderna för att anpassa redan befintliga bostäder till behoven inom kommunernas äldreomsorg, oavsett vem som äger dem. En sådan omfördelning skulle enligt Statens bostadsnämnd underlätta den omstrukturering av avfolkningskommunernas bostadsbestånd som fortsatt kommer att vara nödvändig.

Statskontoret bedömde i sitt yttrande över Statens bostadsnämnds rapport att det framtida behovet av, och inriktningen på, eventuella statliga insatser för att hantera en fastighetskris i en

13 Skr. 2005/06:202, s. 19.

kommun till följd av en finansiell kris eller andra förändrade förutsättningar var omöjligt att förutse.14

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) delade den analys som Statens bostadsnämnd gjorde av att de kommunala bostadsföretagen genom generella ägardirektiv skulle styras efter företagsekonomiska principer och att de skulle vara självständiga enheter och inte delar av de kommunala förvaltningarna. SKL instämde vidare i slutrapportens slutsats att avfolkningskommunernas problem numera handlade om en åldrande befolkning i kombination med ungdomars utflyttning. Ett alternativ skulle därför enligt SKL kunna vara att stödet också orienterades mot att anpassa befintliga bostäder till behoven inom kommunernas äldreomsorg för att möjliggöra för äldre att bo kvar i det egna hemmet.15

Regeringen fann sammanfattningsvis att stödet till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet hade varit viktigt för förtroendet för hela den offentliga ekonomin, stödet hade riktats till de kommuner som bäst behövt det och varit effektivt när resultaten ställs mot kostnaderna. 16

6.3.4. Senare stödgivning

Bostadskreditnämnden och sedermera Boverket har även efter 2006 bedömt att det finns en fortsatt sårbarhet hos kommunernas bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader. I viss utsträckning har nytt stöd också betalats ut till kommuner för omstruktureringsåtgärder.

Regeringen har konstaterat att det kan finnas ett fortsatt behov av stöd och har årligen anslagit medel för verksamheten. Vi redogör för våra överväganden om den fortsatta verksamheten i kapitel 10.

14 Skr. 2005/06:202, s. 20. 15 Skr. 2005/06:202, s. 20f. 16 Skr. 2005/06:202, s. 21.

EU och kommunernas bostadspolitik

Betänkande av utredningen EU & kommunernas bostadspolitik

Stockholm 2015

7. Svaga bostadsmarknader

7.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi utreda hur många kommuner som har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bostadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation.

I detta kapitel beskriver vi vad som kännetecknar svaga bostadsmarknader och faktorer som påverkar utbud och efterfrågan på dessa marknader. Vi redogör också för de kommunala bostadsverksamheternas ekonomiska situation. Kapitlet kompletterar kapitel 4 som allmänt beskriver de svenska bostadsmarknadernas funktionssätt.

Med kommunal bostadsverksamhet avses såväl allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som bostadsverksamhet som bedrivs av kommunala verksamhetsstiftelser eller av en kommunal nämnd.

7.2. Begreppet svaga bostadsmarknader

Begreppet svaga bostadsmarknader användes första gången av Utredningen om kommunala bostadsföretag.1 Utredningen skulle belysa de kommunala bostadsföretagens ekonomiska situation mot bakgrund av att företagens roll förändrats genom minskade subventioner och ett minskat offentligt åtagande. Marknadsförutsättningarna antogs komma att få stor betydelse för de kommunala bostadsföretagens långsiktiga ekonomiska förutsättningar. I en bilaga till betänkandet beskrevs de ekonomiska villkoren för kommunala bostadsföretag. Begreppet svaga bostadsmarknader använ-

1SOU 1997:81. Se även utredningens bilaga Omvandlingstryck och ägarförändringar i kommunala bostadsföretag under nittiotalet, 17 mars 1997, Temaplan AB.

des för att beskriva skillnaderna i de marknadsmässiga förutsättningarna mellan olika delar av landet. En svag bostadsmarknad definierades som en kommun med följande egenskaper. En befolkningsminskning 1990–1996, att hushållens löneinkomster minskat med mer än 5 procent 1990–1995 och en arbetslöshet som översteg 10 procent i januari 1997. 99 kommuner uppfyllde kriterierna för en svag bostadsmarknad. Av de 99 kommunerna med svaga bostadsmarknader hade 72 kommuner kommunala bostadsföretag med negativa substansvärden. Substansvärde definierades som marknadsvärdet av företagets tillgångar minus det bokförda värdet plus det egna kapitalet. Dessa 72 bostadsföretag betecknades som problemföretag.2

Det ekonomiska resonemang som fördes var att alla beslut om investeringar är förenade med risk. För bostadsföretag finns tekniska risker, marknadsrisker och risker förenade med förändringar av regelsystemet. När det gäller bostadsföretagande ansågs de tekniska riskerna vara låga samtidigt som risken för regelförändringar ansågs för svårbedömd för att kunna beaktas. Marknadsriskerna omfattade hyresutvecklingen, villkoren från kreditgivare och leverantörer samt uthyrningsgraden. Bostadsföretagande ansågs framför allt förenat med långsiktiga marknadsmässiga risker, i synnerhet när företagandet begränsades till verksamhet i en enskild kommun. En växande marknadsandel ansågs även öka den marknadsmässiga risken. Beslut om investeringar i bostadsfastigheter förutsatte därför en grundlig och långsiktig marknadsanalys. Kommunala bostadsföretag som investerade trots en långvarig trend med minskande befolkning ansågs ta en betydande marknadsrisk. Den ekonomiska situationen betraktades som en trend som pekade mot alltmer omöjliga ekonomiska villkor för en grupp av kommunala bostadsföretag.

Situationen ansågs bero på att företagen hade agerat på ett sätt som inte visat sig långsiktigt ekonomiskt hållbart. Eftersom politiska beslut och regeländringar hade haft stor påverkan kunde kommunerna dock inte lastas för den uppkomna situationen.

2SOU 1997:81, s. 80.

7.3. Sårbarheten hos de allmännyttiga bolagen på svaga marknader (2008)

Från slutet av 1990-talet och fram till 2005 betalades omfattande omstruktureringsstöd ut till kommunala bostadsföretag.3 Stöden användes i huvudsak för att riva övertaliga bostäder. Kommunernas ekonomiska svårigheter följde av finanskrisen på 1990-talet och är numera historia. Förutsättningarna för att en kommun skulle få stöd var att kommunen riskerade att inte kunna fullgöra sina ekonomiska förpliktelser på grund av omfattningen av sina åtaganden för boendet.4

I november 2008 presenterade Statens bostadskreditnämnd (Bostadskreditnämnden), som numera införlivats i Boverket, en rapport om kommunala bostadsföretag på svaga marknader och pekade på vissa problem när det gäller den framtida finansieringen. Bostadskreditnämnden hänvisade till Statens bostadsnämnds slutrapport från 2006 och dess konstaterande att de kommuner som fått stöd nästan uteslutande hade tillhört svaga bostadsmarknader. Bostadskreditnämnden fann att de regionala skillnaderna mellan de svaga bostadsmarknaderna och övriga kommuner kvarstod trots den ekonomiska uppgång som hade skett 2005–2008. Kommunerna med de svaga bostadsmarknaderna hade fortfarande sämre resultat och svagare finansiell ställning än övriga kommuner. Bostadskreditnämnden antog vidare att den förväntade konjunkturnedgången skulle drabba kommunerna med svaga bostadsmarknader hårdare än andra kommuner.5

Bostadskreditnämnden pekade på att de aktuella företagen hade hög skuldsättning, låg soliditet och svaga kassaflöden. Dessa förhållanden riskerade att medföra vissa problem:

1. Att det egna kapitalet riskerade att förbrukas till följd av förluster på grund av ökande vakanser.

2. Att tillgångarna måste skrivas ned och lånen minskas eftersom kassaflödet inte klarar den höga belåningen.6

3 Se vidare i kapitel 6. 4 Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden 1998–2005, om Bostadsdelegationen och Statens bostadsnämnd, 2006, s. 15f. Se särskilt om konkursfrågan s. 13. 5 Bostadsföretag på orter med vikande befolkningsunderlag, BKN, 2008, s. 9. 6 Bostadsföretag på orter med vikande befolkningsunderlag, BKN, 2008.

Regeringen konstaterade i budgetpropositionen 2007 att det även i framtiden kunde finnas skäl att bidra till att finansiera övermäktiga bostadsåtaganden för vissa kommuner men att det var viktigt att säkerställa att detta var förenligt med EU:s konkurrens- och statsstödsregler. Detta konstaterande föranledde tilläggsuppdrag till den då pågående Utredningen om allmännyttans villkor.7

7.4. Svaga bostadsmarknader i dag och i framtiden

Vår bedömning: 2012 kan 105 kommuner anses ha haft svaga bostadsmarknader. Antalet kommuner med svaga bostadsmarknader väntas minska fram till 2025. Även om den förväntade ekonomiska utvecklingen är positiv också bland de svaga bostadsmarknaderna förväntas skillnaderna mellan de starkaste och de svagaste bostadsmarknaderna fortsätta att öka. Ett mindre antal kommuner väntas få ökande problem.

7.4.1. Metod

Vi har anlitat ett företag som är specialiserat på bostadsmarknadsanalyser, Evidens, som analyserat Sveriges kommuners bostadsmarknader, indelat Sveriges kommuner beroende på hur stark efterfrågan på bostäder är och slutligen gjort en prognos för hur efterfrågan i de olika kommunerna kan förväntas utvecklas fram till 2025. Rapporten bifogas betänkandet.8 Den metod som använts i rapporten är relevant för vårt uppdrag, även om den i likhet med andra teoretiska förklaringsmodeller inte är en perfekt spegling av verkligheten. Redogörelsen nedan bygger i huvudsak på rapporten.

7.4.2. Teori

Efterfrågan på bostäder speglar hushållens förväntningar om framtida värden – nyttor – förenade med att bo och leva i olika delar av landet, lokala marknader, kommuner och platser. Dessa förvänt-

7Prop. 2007/08:1, förslag till statsbudget 2008, utgiftsområde 18, s. 18. 8 Bilaga 2.

ningar avgörs i hög grad av hushållens föreställningar om de sociala och ekonomiska villkoren av att bo i en viss kommun eller lokal marknad. Det gäller arbetsmarknadens utveckling, villkoren för pendling, framtida inkomstvillkor, stadskvaliteter, mångfalden i tillgången på kommersiell och offentlig service, utbildning och kultur m.fl. lokala förhållanden.

Den grupp av kommuner som vid olika tidpunkter kan betecknas som svaga bostadsmarknader är en heterogen grupp. Förutsättningarna för tillväxt och ökad efterfrågan på bostäder skiljer sig åt inom gruppen och förutsättningarna varierar över tid. De senaste åren har inkomstutvecklingen varit positiv även i den grupp kommuner som har den relativt sett svagaste efterfrågan på bostäder. Det är alltså en markant skillnad i förhållande till situationen i slutet av 1990-talet och som beskrivits ovan. Sveriges ekonomi är också väsentligt starkare nu än i slutet av 1990-talet vilket skapar goda förutsättningar att säkra kapitaltillgången för Sveriges kommuner, exempelvis genom finansieringsinstitutet Kommuninvest i Sverige AB.

Sveriges ekonomiska utveckling har under de senaste 20 åren präglats av en förändring i landets ekonomiska geografi. Mer än fyra miljoner svenskar bor numera i de tre storstadsregionerna med omland. Den största delen av Sveriges sysselsättnings- och befolkningstillväxt återfinns i de största arbetsmarknadsregionerna. Både födelsenetton och flyttnetton är höga i de största arbetsmarknadsregionerna. Den starka tillväxten i de största arbetsmarknadsregionerna innebär att bostadsbyggandet koncentreras till dessa regioner och att allt mindre byggs i övriga Sverige.

En lokal arbetsmarknadsregion, LA-region, är en indelning av Sverige i lokala arbetsmarknadsregioner som funnits som statistiskt begrepp sedan 1990. Områdena revideras vart femte år.

LA-regioner växer samman när arbetspendlingen mellan kommuner som tidigare ingått i olika LA-regioner stiger över en viss nivå. Till följd av regionförstoringen har antalet LA-regioner minskat från 187 år 1970 till 82 år 2005. Det finns en bred samsyn om att fortsatt geografisk koncentration av boende, företag och arbetsplatser är att vänta. Stora stadsregioner blir större, och global konkurrens handlar i växande utsträckning om konkurrens mellan stora stadsregioner.

Fenomenet präglar hela Västeuropa. Företag attraheras i första hand till stora marknadsplatser, vilket är liktydigt med stadsregioner med stor och tät efterfrågan, och när företag söker sig dit växer den lokala marknaden vilket ger en ännu större potential för förnyelse och tillväxt. Samma förhållande gör också att hushåll dras till stora arbetsmarknadsregioner för arbete, utbildning, vård och omsorg, kommersiell service och kultur. När hushållen attraheras till sådana marknader växer de också. Den avgörande förklaringen till att både hushållen och företagen attraheras till större geografiska marknader är mångfalden i tillgången på resurser, utbildning och tjänster.

Enligt rapporten pekar dagens forskning på att ekonomisk tillväxt och förnyelse inte kan förstås som en allmän nationell process. Huvudrollen spelas i stället av urbana ekonomier, som skapar lokala marknader (arbetsmarknadsregioner som definieras utifrån pendlingsmönster) för hushåll, företag, boende och arbete. Lokala arbetsmarknaders storlek och täthet spelar en helt annan roll för konkurrensförmågan och tillväxt än vad som tidigare var den dominerande föreställningen. Det senare budskapet innebär att större arbetsmarknadsregioner innebär större lokala hemmamarknader. Större arbetsmarknadsregioner kan ha särskilda lokala resurser och en mångfald av specialiserade verksamheter, som ger konkurrensfördelar och ekonomisk välfärd. Förklaringen är att fasta kostnader för specialiserade resurser och verksamheter kan fördelas på fler. Storlek och mångfald ökar i växelverkan, vilket gör att tillväxten i befolkning och sysselsättning i större arbetsmarknadsregioner till stor del blir självgenererad.

Av rapporten följer alltså att lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) är centrala för bostadsmarknadens funktionssätt. Tillgången till arbetstillfällen inom pendlingsavstånd avgör hur attraktiv bostadsmarknaden är vilket speglas genom efterfrågan på bostäder. Om enbart bostadsutbudet inom kommungränsen beaktas finns det därför en risk att det görs en felaktig bedömning av marknaden.

Årlig befolkningstillväxt i landets lokala arbetsmarknader 1995–2011. Källa: SCB och Evidens. Total tillväxt i disponibel inkomst i landets lokala arbetsmarknader 1995–2011. Källa: SCB och Evidens.

7.4.3. Sambandet mellan bostadspriser och den lokala arbetsmarknadsregionens storlek

Det finns ett starkt samband mellan å ena sidan efterfrågan och betalningsvilja, dvs. priser på bostäder och å andra sidan lokala arbets- och bostadsmarknaders storlek. Detta samband kan tydligast illustreras med bostadspriserna på marknaderna för egnahem. Eftersom egnahem, till skillnad från bostadsrätter, säljs och köps på alla lokala arbets- och bostadsmarknader ger de också den mest rättvisande geografiska bilden av den allmänna bostadsefterfrågan.

I de tre storstadsmarknaderna var genomsnittspriset för egnahem 2011 drygt 23 000 kronor per kvadratmeter. På de minsta marknaderna kostade ett småhus i genomsnitt cirka 4 000 kronor per kvadratmeter 2011 vilket motsvarar ett pris på cirka 450 000 kronor för ett normalstort småhus. 450 000 kronor är betydligt lägre än den genomsnittliga nyproduktionskostnaden för småhus. Det finns även marknader med mer än 100 000 invånare där genomsnittspriset var lågt i förhållande till vad det kostar att bygga nya småhus.

I de små arbetsmarknadsregionerna var prisutvecklingen måttlig i absoluta tal, medan priserna i genomsnitt har ökat med nästan 15 000 kronor per kvadratmeter i de tre storstadsregionerna de senaste 15 åren. Ett normalstort småhus (130 kvm) har blivit cirka 150 000 kronor dyrare i de minsta regionerna medan motsvarande

-1,1

-0,6

0,0

0,1

1,0

-1,5 -1,0 -0,5

0,0 0,5 1,0 1,5

0 - 10

000

10 000 -50 000

50 000 -100 000

100 000 -500 000

500 000 -

P ro c e n t/ å r

Storlek (antal invånare)

Årlig procentuell befolkningstillväxt

i landets lokala arbetsmarknader

1995-2011

53

64

77

97

124

0 20 40 60 80 100 120 140

-10 000 10 000 -

50 000

50 000 -10 0000

100 000 -500 000

500 000 -

P ro c e n t

Storlek (antal personer)

Ökning i disponibel inkomst 1995-

2010 i procent

småhus i de största regionerna blivit nästan 2 miljoner kronor dyrare under samma period. Prisanalysen visar alltså att bostadsefterfrågan och därmed bostadspriserna ökat kraftigt på de största marknaderna medan priserna är låga och prisutvecklingen svag i de mindre lokala arbetsmarknadsregionerna. Sammantaget visar hushållens efterfrågan att prisbildningen på bostäder är beroende av pendlingsregionernas utveckling. På lokala marknader med svag eller negativ tillväxt, höga risker, en starkt begränsad lokal mångfald i tillgången på arbete och service blir efterfrågan på bostäder och därmed priset på bostäder lågt. Stora lokala marknader präglas däremot som regel av högre och mer tillförlitlig tillväxt och en flerfalt större mångfald i tillgången på arbete, service, utbildning och kultur vilket leder till högre och mer intensiv bostadsefterfrågan.

Svag efterfrågan på bostäder uppträder framför allt i kommuner med små lokala marknader med tillgång till få arbetsplatser, befolkningsminskning, svag utveckling av hushållens inkomster och svag sysselsättningsutveckling. För marknadsprissatta bostäder – småhus och bostadsrätter – leder en svag efterfrågan till låga priser, och för hyresrätter leder den bland annat till ökade risker för outhyrda lägenheter.

7.4.4. Fyra grupper av kommuner utifrån bostadsefterfrågan

I rapporten delas kommunerna in i fyra grupper utifrån bostadsefterfrågan, dvs. utifrån priset på egnahem. Gemensamt för kommunerna med de lägsta bostadspriserna är att de antingen tillhör en liten LA-region eller att de är svagt integrerade (har en låg andel pendlare) i en större LA-region.

* Indexvärde från 2006 uppräknat med inflationsutvecklingen 2006–2012. ** Mycket svag 7 000 kr, Svag 7 001–9 000 kr, Stark 9 001–12 000 och Mycket stark 12 001–.

I rapporten beskrivs olika indikatorer för kommunerna i gruppen med lägst bostadspriser enligt följande. Gruppen redovisar i genomsnitt tillgång till cirka 16 000 arbetsplatser. Genomsnittet för alla kommuner i hela landet är en tillgång till cirka 80 000 arbetsplatser.

Samma grupp kommuner har 2004–2012 minskat sin befolkning med i genomsnitt 4,9 procent. Det kan jämföras med gruppen kommuner med de högsta bostadspriserna som under samma period ökat sin befolkning med i genomsnitt 8 procent. Statistiska centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognoser tyder på en fortsatt negativ befolkningsutveckling för gruppen kommuner med lägst bostadspriser. Samtidigt väntas antalet kommuner i gruppen med lägst bostadspriser minska från 105 år 2012 till 39 år 2025 utifrån det sätt att avgränsa gruppen som använts i denna och tidigare rapporter om svaga bostadsmarknader.

Disponibel inkomst i kommunerna med de lägsta bostadspriserna ökade med 16,9 procent 2004–2012. Det kan jämföras med en ökning om 35,9 procent under samma period i kommunerna med de högsta bostadspriserna.

Den totala lönesumman ökade med 13,2 procent i kommunerna med lägst bostadspriser 2004–2012. Den totala lönesumman ökade med 25,6 procent i kommunerna med de högsta bostadspriserna under samma period. Den totala lönesumman växer alltså nästan dubbelt så snabbt i de starkaste kommunerna jämfört med de svagaste.

En svag lokal arbetsmarknad i kombination med ett lågt antal tillgängliga arbetsplatser har enligt rapporten ett samband med antalet sysselsatta i de olika kommunerna. I kommunerna med lägst bostadspriser har antalet sysselsatta 2004–2012 minskat med 0,3 procent medan antalet sysselsatta i kommunerna med högst bostadspriser har ökat med i genomsnitt 9 procent.

Utifrån rapporten väljer vi att kategorisera kommunerna i gruppen med de lägsta bostadspriserna (i rapporten betecknad mycket svaga) som svaga bostadsmarknader. Motsvarande grupp har Bostadskreditnämnden tidigare betecknat som svaga bostadsmarknader. Det innebär att den genomsnittliga boendeutgiften uttryckt i kronor per kvadratmeter och år är likvärdig eller högre för hyresbostäder än för småhus i dessa kommuner. Det finns anledning att vara försiktig med hur den här avgränsningen tillämpas då det största skälet för att använda denna avgränsningsmetod är att den kan jämföras med resultatet vid två tidigare mättillfällen.

7.4.5. Rapportens prognos

För att göra en prognos för olika kommuners bostadsmarknaders utveckling har olika variablers påverkan på priset på småhus analyserats. Modellen har tillämpats vid två tidigare tillfällen och förfinats successivt.9

9 Statistiskt förklarar modellen 85 procent av variationen mellan småhuspriser i olika kommuner enligt rapporten.

I rapporten tillämpad statistisk modell.

Den data som används för prognosen är hämtad från den befolkningsprognos som är framtagen av Statisticon med hjälp av data från SCB,10 trendframskrivningar och konjunkturinstitutets prognoser för disponibel inkomst och sysselsättning. Den statistiska analysen har viktat olika variabler i formeln enligt följande:

Y = -52749,833 + 407,129×Kommunens riktning + 173,101×Kommunens nivå + 0,833×Befolkning i den lokala arbetsmarknaden + 28,835×Tillgänglighet till arbetsplatser.11

Ett exempel på hur tillämpningen ser ut för en enskild kommun ges i rapporten. Av viktningen av ovanstående variabler och exemplet i rapporten framgår att variabeln kommunens riktning dvs. en framskrivning av den senaste tidens förändring får störst betydelse för prognosens utfall.12

I rapporten beskrivs att tillämpningen av prognosmodellen visar att antalet svaga bostadsmarknader förväntas minska. Huvudförklaringen till den väntade förändringen från 105 svaga bostadsmarknader 2012 till 61 svaga bostadsmarknader 2020 till 39 svaga bostadsmarknader 2025, är att flera av kommunerna får en positiv

10 Det noteras att befolkningsutvecklingen 2014 överträffat tidigare prognoser och att Statisticons befolkningsprognos som publicerades i februari 2015 visar att 4 av 5 kommuner förväntas växa fram till 2024. 11 Bilaga 2, under rubriken Modellteknisk dokumentation. 12 Bilaga 2, under rubriken Modellteknisk dokumentation.

utveckling av en eller flera av modellvariablerna befolkning, inkomster och sysselsättning som förväntas lyfta dem över gränsvärdet för svaga marknader år 2020 respektive år 2025.13

*Gränsvärdena har räknats upp utifrån en förväntad inflation om 1,4 procent.

Enligt rapporten beror det minskande antalet mycket svaga marknader 2012–2020 på att tillämpade prognoser över befolkning, sysselsättning och inkomster visar en positiv trend för utvecklingen av bostadsmarknadens styrka. För många kommuner som år 2012 placerade sig strax under gränsvärdet mellan mycket svaga och svaga bostadsmarknader betyder det helt enkelt att den trendmässiga ökningen av befolkning, sysselsättning och inkomster överstiger den förväntade ökningen av hyresnivån.

13 Bilaga 2, under rubriken Antalet mycket svaga bostadsmarknader minskar.

Som framgår av figur 7.3 är det många kommuner som har ungefär samma bostadspriser. Valet av gränsvärde inom den gruppen av kommuner med liknande prisnivå får därför stor betydelse för vilket antal kommuner som faller inom respektive efterfrågekategori. Att trenden med ett minskande antal svaga bostadsmarknader som Bostadskreditnämnden sett utifrån tidigare prognoser bryts 2012 beror dock på att gränsvärdet inte räknades upp med inflationen vid mätningen 2008 vilket naturligtvis ledde till ett lägre antal kommuner med svaga bostadsmarknader.

Det som är utmärkande för prognosen är att antalet kommuner med svaga bostadsmarknader (mycket svag efterfrågan) minskar kraftigt och att skillnaden mellan enskilda kommuner (den lila kurvans lutning) förväntas öka. Det innebär att skillnaderna mellan svaga och starkare marknader förväntas öka om dagens befolkningstrender och prognoserna för den ekonomiska utvecklingen visar sig stämma.

0

2 500 5 000 7 500 10 000 12 500 15 000 17 500 20 000 22 500 25 000 27 500 30 000 32 500 35 000 37 500 40 000 42 500 45 000 47 500 50 000 52 500 55 000 57 500 60 000 62 500 65 000 67 500

1 6

11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96

10 1

10 6

11 1

11 6

12 1

12 6

13 1

13 6

14 1

14 6

15 1

15 6

16 1

16 6

17 1

17 6

18 1

18 6

1 9 1

19 6

20 1

20 6

21 1

21 6

22 1

22 6

23 1

23 6

24 1

24 6

25 1

25 6

26 1

26 6

27 1

27 6

28 1

2 8 6

Bostadsmarknaders styrka 2012, 2020 och 2025

2012 2020 2025

Kr/kvm

Källa: Statisticon, SCB och Evidens

Gränsvärde år 2025

Gränsvärde år 2020

Gränsvärde år 2012

Som betonats tidigare i detta avsnitt och i rapporten är prognoser osäkra. Osäkerheten ökar i förhållande till den tidsperiod prognosen avser. Modellen kan varken förutsäga kraftiga förändringar i en enskild kommuns tillväxt, såsom en nyöppnad gruva, eller skilja på en befolkningsutveckling till följd av ökad invandring, som följd av en orolig omvärld, från en varaktig demografisk trend. Det finns alltså goda skäl att inte utgå från prognoser om förutsättningarna för enskilda kommuner ska bedömas. Trenden och resultaten för olika grupper av kommuner är dock ett relevant beslutsunderlag.

Det är även viktigt att notera en skillnad mellan den här prognosen för bostadsmarknadens styrka och andra prognoser som avser kommunens åtaganden för den egna befolkningen. Eftersom arbetsmarknaden är regional leder regional urbanisering inte nödvändigtvis till att den regionala bostadsmarknaden urholkas. Minskade arbetstillfällen i en enskild kommun urholkar inte förutsättningarna för en stabil eller ökande efterfrågan på bostäder så länge som det finns arbetstillfällen inom pendlingsavstånd.

Den regionala aspekten på bostadsmarknadens funktionssätt synliggörs alltså av modellen vilket inte minst är en central aspekt när det gäller att bedöma hur bostadsmarknaden bör analyseras. Om kommunen bortser från hur bostadsförsörjningen ser ut i

0

1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000 11 000 12 000

1 3 5 7 9

11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99

10 1

10 3

10 5

Bostadsmarknaders styrka 2012, 2020 och 2025

2012 2020 2025

Kr/kvm

Källa: Statisticon, SCB och Evidens

Gränsvärde år 2025

Gränsvärde år 2020

Gränsvärde år 2012

pendlingsregionen finns det en risk att felaktiga slutsatser dras om utbudet och efterfrågan på bostäder.

7.4.6. Vår bedömning av svaga bostadsmarknader

En förutsättning för utredningens uppdrag är att begreppet svaga bostadsmarknader definieras. Svaga bostadsmarknader är ett begrepp som använts för att beteckna en grupp kommuner som kan behöva statlig finansiering för att de kan få svårt att finansiera omstruktureringsåtgärder i kommunala bostadsverksamheter.

Av våra direktiv framgår dock att det är urbaniseringen och den demografiska utmaningen som ska vara orsaken till de offentliga insatserna, inte förekomsten av ekonomiska svårigheter till följd av omotiverat risktagande vid investeringsbeslut eller bristande effektivitet i verksamheten.

Vi väljer därför att i likhet med hur Bostadskreditnämnden tidigare definierat svaga bostadsmarknader definiera dessa utifrån efterfrågan på bostäder i enlighet med analysen i rapporten, snarare än efter vilka bolag som kan förväntas få ekonomiska svårigheter i framtiden.

Begränsad efterfrågan innebär typiskt sett ett lågt behov av bostäder vilket innebär att det är rimligt att investeringsvolymen anpassas till minskad efterfrågan. Av priserna på bostäder går det dock inte att dra några säkra slutsatser om behovet av bostäder. Behovet såsom det kan definieras av svenska politiska beslutsfattare kan vara större än betalningsförmågan. I synnerhet för grupper med låga inkomster. Samtidigt beror låga bostadspriser normalt på att det finns gott om bostäder. Låg efterfrågan kan följaktligen inte användas för att bedöma om det behövs marknadskompletterande stöd för bostadsförsörjningen. Begreppet svaga bostadsmarknader som vi tolkar det omfattar dock de marknader som generellt har de sämsta förutsättningarna för affärsmässiga investeringar i standardhöjande åtgärder och i nybyggnation. Det innebär också att risken för att marknadskompletterande åtgärder tränger ut privata investeringar kan antas vara liten på dessa marknader.

Trenden för den grupp kommuner som har de lägsta bostadspriserna är att gruppen fortsätter att utvecklas sämre än andra svenska kommuner. Det finns också betydande överlappningar

mellan gruppen kommuner som i slutet av 1990-talet ansågs vara svaga bostadsmarknader enligt en helt annan definition och den grupp kommuner som alltjämt har den lägsta efterfrågan när det gäller bostäder.

Vi anser därför att det finns anledning att fortsätta fokusera på dessa kommuner när vi överväger om det behövs stöd för kommunala bostadsverksamheter med ekonomiska svårigheter till följd av vikande bostadsmarknader.

På följande karta har vi markerat vilka kommuner som 2012 hade svaga bostadsmarknader.

Markerade kommuner utgör den grupp med 105 kommuner som 2012 bedömts ha de svagaste bostadsmarknaderna.

7.5. Ekonomisk statistik om SABO:s medlemsföretag

Ungefär 300 kommunala bostadsverksamheter är medlemmar i föreningen Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO).14 Sedan 1971 samlar SABO årligen in uppgifter om medlemsföretagens ekonomi genom en enkät till samtliga medlemsföretag. Svarsfrekvensen är hög och aggregerade uppgifter presenteras i en årlig rapport. De bolag som statistiken baseras på äger 89 procent av medlemsföretagens bostadsbestånd.15

Nedan återges uppgifter om genomsnittet för SABO:s medlemsföretag i hela Sverige. I rapporten bryts resultaten även ned i mindre grupper i förhållande till dels kommunernas invånarantal och dels det antal lägenheter som bolaget äger. Grupperna för antalet lägenheter avser följande intervall 0–499, 500–999, 1 000– 1 999, 2 000–4 999, 5 000–9 999 och > 10 000. Grupperna i förhållande till kommunernas invånarantal utgörs av Stor-Stockholm, Stor-Göteborg, Stor-Malmö, > 75 000 invånare, 25 000–75 000 invånare och < 25 000 invånare. Av utrymmesskäl återges inte dessa tabeller. Vissa slutsatser av betydelse för våra överväganden som kan utläsas av utfallet för grupperna presenteras i löptexten.

7.5.1. Resultatutvecklingen

Utvecklingen av medelvärdet för SABO:s medlemsföretags förvaltningsintäkter och kostnader per kvadratmeter för drift och underhåll (rörelsekostnad [vårt begrepp])samt driftnettot i fasta priser 2008–2013 framgår av följande tabell.

14 http://www.sabo.se/medlem/medlemsftg/Sidor/default.aspx. 15 2013 års sammanställning av ekonomisk statistik för SABO:s medlemsföretag, s. 6.

1 Hyror och andra ersättningar. 2 Drifts- & underhållskostnad samt fastighetsskatter och markavgifter. 3 Skillnad mellan förvaltningsintäkter och rörelsekostnader. 4 Drifts- & underhållskostnad samt fastighetsskatter, markavgifter, avskrivningar, central administration och räntekostnader. 5 Driftnettot + övrig förvaltning + avskrivningar + nedskrivningar (positivt 2012). 6 Bruttoresultat och kostnader för central administration samt resultat från fastighetsförsäljning och dyl. 7 Nettot av finansiella kostnader och finansiella intäkter (här ingår fastighetsförsäljning via bolag). 8 Inklusive bokslutsdispositioner.

Det totala förvaltningsnettot för den egna fastighetsverksamheten var positivt i samtliga orts- och storleksgrupper som redovisas i rapporterna från SABO såväl 2012 som 2013.16

I totalt förvaltningsnetto ingår driftnetto samt kostnader för avskrivningar, central administration och räntekostnader. Noterbart är att statistiken tyder på en positiv utveckling av resultatet för de kommunala bostadsverksamheternas kärnverksamhet under senare år.17

7.5.2. Utvecklingen av värdet av medlemsföretagens tillgångar och skulder

Medlemsföretagens samlade balansomslutning uppgår till 248 miljarder kronor. När det gäller tillgångarnas värde anges, bokförda värden, taxeringsvärden och bedömda marknadsvärden. I grupper med upp till 999 lägenheter och på orter med mindre än 25 000 in-

16 2013 års sammanställning, s. 24. 17 2013 års sammanställning, s. 27.

vånare understiger taxeringsvärdena de bokförda värdena. Cirka 56 procent av företagen har angett det bedömda marknadsvärdet på sina fastigheter. Det bedömda marknadsvärdet överstiger såväl taxeringsvärdet som det bokförda värdet i samtliga orts- och storleksgrupper som redovisas i rapporten.18

I nedanstående tabell återges relevanta delar av statistiken om SABO:s medlemsföretags balansräkning.

1 2012 års sammanställning, s. 28.

1 2012 års sammanställning, s. 29.

18 2013 års sammanställning, s. 8.

Likviditeten beskriver betalningsförmåga på kort sikt. Systemet med förskottshyror innebär att kostnaderna till skillnad mot i andra branscher, betalas efter att intäkterna erhållits. Det innebär enligt SABO att likviditetsnivån i branschen kan vara lägre än i andra branscher. Större företag har generellt lägre likviditet eftersom de använder sig av koncernkonton. Högst genomsnittlig likviditet, 79,6 procent, finns i gruppen av kommuner med mindre än 25 000 invånare.19

Räntetäckningsgrad visar resultat före finansiella kostnader i relation till räntekostnader och övriga finansiella kostnader. En hög räntetäckningsgrad innebär att en lägre soliditet kan accepteras. Samtliga orts- och storleksgrupper har en räntetäckningsgrad över 100 procent. Det finns dock en stor variation mellan grupperna från Stor-Stockholm med 265,5 procent till orter med mindre än 25 000 invånare med 132,6 procent. SABO menar att minskade räntekostnader förklarar förbättringen.20

Skuldsättningsgrad beräknas som resultat före finansiella kostnader, med återläggning av avskrivningarna för byggnader i förhållande till summan av räntekostnader, övriga finansiella kostnader och avskrivningar för byggnader. Skuldtäckningsgraden visar förmågan att täcka kostnaderna för lånat kapital. Även här ligger samtliga grupper över den viktiga gränsen 100 procent. Den svagaste gruppen, dvs. kommuner med mindre än 25 000 invånare ligger på 117,1 procent (år 2012 var den 111,2 procent).21

Synlig soliditet utgörs av relationen mellan företagets egna kapital och 73,7 procent av de obeskattade reserverna i förhållande till balansomslutningen. Soliditet visar hur stor andel av tillgångarna som finansieras med eget kapital och visar företagets förmåga att klara förluster. Även här finns ett stort spann med Stor-Stockholm i topp på 35,4 procent och kommuner med mindre än 25 000 invånare på 13,5 procent (12,8 procent år 2012). Med synlig soliditet avses soliditet utifrån bokförda värden. Skulle uppskattade marknadsvärden användas i stället för bokförda värden skulle soliditeten öka när värdet är större än bokförda värden och minska när värdet är lägre än bokförda värden (jämför utvecklingen av tillgångarnas

19 2013 års sammanställning, s. 32. 20 2013 års sammanställning, s. 33. 21 2013 års sammanställning, s. 34.

värde ovan, där samtliga grupper redovisar högre marknadsvärden än bokförda värden).22

Skuldsättningsgrad visar hur mycket främmande kapital som lånats per egen krona. Eftersom en skuldsättningsgrad över 7,5 anses visa att ett stort företag är i ekonomiska svårigheter enligt Europeiska kommissionens definition kan det vara särskilt intressant att titta på den. Gruppen med den högsta skuldsättningsgraden 6,8 är företag med 500–599 lägenheter. Kommuner med mindre än 25 000 invånare har 6,4 medan Stor Stockholm ligger bäst till med 1,8. Det noteras att mindre företag inte anses utgöra företag i svårigheter baserat på olika nyckeltal enligt den statsstödsrättsliga definitionen av begreppet.23

Belåningsgrad fastigheter utgörs av räntebärande skulder delat med fastigheternas bokförda värde (byggnad och mark) samt pågående nyanläggningar inklusive förskott.

Avskrivning/produktionskostnad utgörs av avskrivningar för byggnader och markanläggningar delat med anskaffningsvärdet för byggnaderna.

Avkastning på eget kapital utgörs av resultat efter finansiella poster inklusive inkomstskatt delat med summan av eget kapital och 73,7 procent av de obeskattade reserverna.

Avkastning på sysselsatt kapital visar resultat efter finansnetto med återläggning av räntekostnader och övriga finansiella kostnader delat med balansomslutningen exklusive icke räntebärande skulder.

Avkastning på totalt kapital visar resultat efter finansnetto med återläggning av räntekostnader och övriga finansiella kostnader delat med balansomslutningen.

Direktavkastning fastigheter visar driftnettot från fastigheterna delat med det bokförda värdet för fastigheterna (byggnader och mark).

22 2013 års sammanställning, s. 35. 23 Se vidare i avsnitt 5.7.4.

7.5.3. SABO:s uppgifter om medlemsföretag på svaga bostadsmarknader

SABO har bistått utredningen med uppgifter om nyckeltalen för de medlemmar som är verksamma i gruppen kommuner med de lägsta bostadspriserna år 2012 och som har lämnat in sådana uppgifter till SABO (71 av de 105 kommuner Evidens listat som svaga bostadsmarknader).

Av uppgifterna framgår att främst soliditeten är lägre än i andra grupper av kommunala bostadsföretag. Det framgår också att det finns företag som trots en låg räntenivå gör betydande förluster i verksamheten men att merparten av företagen gick med vinst 2012. Driftnettot är dock positivt för alla företag i gruppen. Antalet företag som redovisat bedömt marknadsvärde är begränsat. Med beaktande av att taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av marknadsvärdet är det dock möjligt att hävda att merparten av företagen har bokförda värden som understiger marknadsvärdena.

Av de 71 av SABO:s medlemsföretag som 2012 var verksam på en svag bostadsmarknad som har lämnat in uppgifter om sin eko-

nomiska situation till SABO 2012 är det 33 som har bokförda värden som överstiger ett teoretiskt marknadsvärde (taxeringsvärdet dividerat med 0,75). Skillnaden mellan bokfört värde och marknadsvärdet bland dessa 71 verksamheter varierar kraftigt.24 Ett företag har ett bokfört värde som är 340 miljoner kronor högre än det teoretiska marknadsvärdet. Ett annat företag har ett bokfört värde som är 522 miljoner kronor lägre än marknadsvärdet. För enskilda medlemsföretag är det alltså stor skillnad mellan bokförda värden och teoretiska marknadsvärden. Mellan verksamheterna med bokförda värden som överstiger det teoretiska marknadsvärdet är det också stor variation. Från en skillnad som nämnts ovan på 340 miljoner kronor till en skillnad på 300 000 kronor.

Det finns ett klart samband mellan svaga bostadsmarknader och sämre ekonomi för de allmännyttiga bostadsföretagen. Det är dock också tydligt att de flesta allmännyttiga bostadsföretag på svaga marknader inte skulle kunna omfattas av den EU-rättsliga definitionen av vad som är företag i ekonomiska svårigheter i dag.

24 Dvs. 46 procent av de bostadsverksamheter som har lämnat information.

7.6. Läget på bostadsmarknaden

I den s.k. bostadsmarknadsenkäten ber Boverket kommunerna göra en övergripande bedömning av läget på bostadsmarknaden i kommunen. Det finns uppgifter från 1989 och framåt. Eftersom det är fråga om begrepp som kan tolkas olika som används i enkäten bör informationen tolkas med försiktighet.

Brist på bostäder definieras som en situation där det hela tiden finns en efterfrågan som överstiger utbudet. Överskott på bostäder innebär motsatsvis att det finns fler lediga bostäder än vad som efterfrågas.

I Boverkets årliga Bostadsmarknadsrapport används inte samma begrepp som de som använts i Bostadskreditnämndens rapporter om svaga bostadsmarknader. Boverkets uppgifter är dock mer uppdaterade och återges i de delar som vi bedömer att de har betydelse för förståelsen av marknadsförutsättningarna på svaga bostadsmarknader. Tabellerna nedan har kompletterats med uppgifter från tidigare års Bostadsmarknadsrapporter.

7.6.1. Marknadssituationen på de lokala bostadsmarknaderna enligt kommunerna

Kommunerna anser generellt att det behöver tillkomma fler bostäder i kommunerna. Detta gäller såväl svaga som starkare bostadsmarknader. Problemen med vakanser har minskat i omfattning och det är få kommunala bostadsverksamheter som hade tomma lägenheter 2013. Kommunernas svar i bostadsmarknadsenkäten stämmer väl med den officiella statistiken från Statistiska centralbyrån (SCB). Kommunernas uppgifter om behoven på bostadsmarknaden är följaktligen väsentligt förändrade i förhållande till hur det såg ut i slutet av 1990-talet när merparten av omstruktureringsstöden betalades ut.

Tabellen nedan visar hur många kommuner som uppgett att de har brist, balans, respektive överskott på den lokala bostadsmarknaden de senaste åren.

Det är allt färre kommuner som upplever ett bostadsöverskott. Bland de 35 kommuner som 2014 uppgav att de hade överskott på bostäder ingick 34 i gruppen kommuner med färre än 25 000 invånare. Av de 105 kommunerna som 2012 hade svaga bostadsmarknader enligt ovan är det 28 som uppger att de har underskott på bostäder, 32 som anger att de har ett överskott medan 44 uppger att marknaden är i balans (en kommun svarade inte på frågan). Av kommunerna som uppger att bostadsmarknaden är i balans är det 15 som tror att ett underskott kommer att uppstå fram till 2019. Av kommunerna som uppger att bostadsmarknaden har ett överskott är det elva som tror att marknaden kommer att vara i balans 2019 medan två tror att ett underskott kommer att uppstå fram till 2019. 18 kommuner bedömer att det kommer att finnas ett stadigvarande överskott av bostäder i kommunen. Tio av dessa bedömer att det trots överskottet kommer att behöva byggas bostäder som kompletterar utbudet i det befintliga bostadsbeståndet.

En annan intressant uppgift är att kommunerna anser att bristen på bostäder är störst när det gäller upplåtelseformen hyresrätt. Tabellen nedan anger antalet kommuner som 2010–2013 uppgett brist per upplåtelseform.

1 Frågan ställdes inte i bostadsmarknadsenkäten detta år.

Kommunerna anser att den upplåtelseform som det är störst brist på är hyresrätter. Även kommuner som inte anser att det finns en brist på bostäder totalt sett anser att det saknas hyresrätter.

7.6.2. Hur bor hushållen på svaga bostadsmarknader

Enligt statistik vi fått av forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan bodde ungefär 590 000 hushåll i de kommuner som vi betecknat som svaga bostadsmarknader år 2012. Av familjerna på svaga marknader bor cirka 57 procent i villor, 30 procent i flerbostadshus, 11,5 procent på lantbruksfastigheter och drygt 1,7 procent i annat boende. Av den andel hushåll som bor i flerbostadshus bor 11,5 procent i allmännyttan, lika stor andel, 11,5 procent, bor i privatägda hyresfastigheter och 6,7 procent bor i bostadsrätter.

Av tabellen nedan framgår andelen hushåll i olika upplåtelse- och ägandeformer på svaga bostadsmarknader. Andelen av det totala antalet hushåll, medel andel, minsta och största andel för respektive boendeform anges.

7.7. Vakanser

Antalet tomma hyreslägenheter kulminerade 1998 och uppgick då till över 62 000. Av dem låg nära 45 000 i de allmännyttiga företagen. I genomsnitt fanns alltså fem lediga allmännyttiga lägenheter per 1 000 invånare 1998.25

Antalet outhyrda lägenheter i allmännyttan har minskat under lång tid.

25 Regeringens skrivelse till riksdagen, skr. 2005/06:202, Omstruktureringen av kommunala bostadsföretag – resultatredovisning, s. 4.

*avser uppgifter från bostadsmarknadsenkäten.

Det fanns enligt SCB totalt 5 709 outhyrda lägenheter 2013 vilket är lågt vid en historisk jämförelse.

43 kommuner uppgav i svaren på bostadsmarknadsenkäten 2013 att de har så många outhyrda lägenheter att det är ett problem. 17 kommuner planerar enligt samma enkät att riva lägenheter på grund av uthyrningssvårigheter.

Antalet kommuner där outhyrda lägenheter upplevs som ett problem har minskat de senaste åren. Kommunerna med uthyrningsproblem har få invånare, en negativ befolkningsutveckling och är framförallt belägna i Norrland, Bergslagen och Östra Götaland.

När vakansuppgifterna från SCB sätts i relation till vår indelning av kommunerna efter efterfrågan på bostadsmarknaden får vi följande bild av den genomsnittliga vakansnivån i den kommunala bostadsverksamhetens bestånd.

Av de 105 kommunerna som vi valt att kategorisera som svaga bostadsmarknader (betecknas Mycket svaga av Evidens) är det 31 kommuner som enligt svaren i bostadsmarknadsenkäten upplever att de outhyrda lägenheterna är ett problem och 16 kommuner som bedömer att de kommer att behöva riva lägenheter de närmaste åren. Den enda kommun som inte är en svag bostadsmarknad och som ändå anser sig behöva riva lägenheter motiverar det med att hyresrätterna ligger på fel plats i kommunen.

Trenden med minskande vakanser speglas även av ett minskande antal rivningar i allmännyttans bestånd. Se följande figur.

3,4

1,6

0,9

0,3

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

Mycket svaga

Svaga

Starka Mycket starka

Vakansgrad i allmänyttan år 2013

Källa: SCB och Evidens

Procent

1 Bilden hämtad från Boverkets hemsida: http://www.boverket.se/Boende/Analys -avbostadsmarknaden/Bostadsmarknadsenkaten-2014/Arbetet-medbostadsforsorjningen/allmannyttan/Outhyrda-lagenheter-i-allmannyttan/

Det är också intressant att jämföra hur vakanserna fördelar sig mellan privata och offentliga ägare av bostadsfastigheter. Enligt ovan hade offentligt ägda fastigheter den större delen av de samlade vakanserna 1998. År 2013 är bilden förändrad, enligt SCB fanns det då 11 183 outhyrda lägenheter i det allmännyttiga beståndet att jämföra med de närmast jämförbara uppgifterna om antalet outhyrda privatägda lägenheter som uppgick till 15 019.26

Även om statistik alltid ska tolkas med viss försiktighet finns det alltså inget som tyder på att offentligägda aktörer avstår från att riva lägenheter eller att de har fler svåruthyrda lägenheter än sina privatägda konkurrenter. De statliga bidrag som utgått till kommuner för att riva lägenheter kan ha bidragit till att kommunägda bostadsverksamheter har rivit fler lägenheter än privatägda bostadsverksamheter.

26 SCB:s meddelande Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus den 1 september 2013, s. 13. Uppgifterna om outhyrda privatägda lägenheter uppges med ett konfidensintervall på plus minus 1 899. Även procentuellt uppges privatägda hyresbostadsfastigheter ha fler vakanser. Privatägda hyresbostadsfastigheter uppges ha i genomsnitt 2 procent vakanser medan allmännyttan har i genomsnitt 1,5 procent vakanser.

8. Affärsmässiga principer

8.1. Inledning

Sedan den 1 januari 2011 gäller enligt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen) att sådana bolag som utgångspunkt ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. I detta kapitel behandlar vi innebörden av affärsmässiga principer och särskilt vad affärsmässighet betyder för verksamheter på svaga bostadsmarknader.

Vi har inte utrett konsekvenserna av allbolagens krav på att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Vår uppgift är att undersöka när annat än affärsmässigt agerande kan vara motiverat utifrån målen med bostadspolitiken. Vi ska alltså ta ställning till om det finns behov av och EU-rättsliga förutsättningar för åtgärder som inte är affärsmässiga.

8.2. Affärsmässiga principer i lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Kravet på att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer infördes bland annat för att regleringen för dessa bolag skulle vara klart förenlig med EU-rätten. Denna huvudregel innebär alltså att bolagen inte får gynnas på det sätt som krävs för att det ska vara fråga om statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.

En central EU-rättslig fråga är om en affärstransaktion med det allmänna, i vårt fall kommunerna, gynnar den som kommunen gör affärer med. Principen blir aktuell i kommunens roll som ägare, långivare, borgensman, kund eller leverantör. Principen saknar där-

emot betydelse när kommunen agerar som en offentlig myndighet, såsom när den utövar sitt planmonopol. Med begreppet gynnande avses att villkoren är mer förmånliga än vad kommunens part hade kunnat få om kommunen hade varit en privat aktör med ett långsiktigt vinstmaximerande perspektiv.

Innebörden av begreppet affärsmässiga principer utvecklas i förarbetena. Begreppet beskrivs dock i vissa avseenden på olika sätt i Utredningen om allmännyttans villkors betänkande EU, allmännyttan och hyrorna1 och i den antagna propositionen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler2. Flera bedömare har kommit med olika uttalanden om begreppet som kan tolkas på olika sätt av de tillämpande företagen och kommunerna.3

8.2.1. Affärsmässiga principer i förhållande till affärsmässig grund

Begreppet affärsmässiga principer är ett avsteg från det begrepp som används för annan affärsmässig verksamhet som kommuner bedriver, nämligen begreppet affärsmässig grund. Affärsmässiga principer betyder dock i praktiken samma sak för en kommun i förhållande till den kommunala befogenheten, nämligen att de verksamheter som omfattas ska bedrivas ”affärsmässigt” med avsteg från både självkostnadsprincipen (i 8 kap. 3 c § kommunallagen) och principen om förbud mot spekulativ (vinstsyftande) verksamhet (i 2 kap. 7 § kommunallagen).

Med affärsmässig grund avses exempelvis att en kommun som avser att uppföra en lokal för uthyrning måste göra en grundlig ekonomisk analys och kalkyl. Av den ekonomiska analysen ska framgå att det är möjligt att täcka de faktiska kostnaderna, dvs. samtliga kostnader för fastighetsförvaltning och medel för konsolidering och utdelning på insatt kapital, samt att verksamheten inte blir beroende av stöd eller korssubventioner. Affärsmässighet behöver i detta fall inte innebära en strävan efter kortsiktig vinstmaxi-

1SOU 2008:38. 2Prop. 2009/10:185. 3 Se Nordlund, Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (2011). Jämför dock SABO:s skrift om affärsmässiga avkastningskrav och även Lindquist (2011), s. 252 f. med avvikande tolkningar av begreppets innebörd.

mering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst. En följd av kravet på affärsmässighet blir att lokalhyror måste sättas till en nivå som motsvarar den en privat aktör skulle ha tillämpat.4

2011 års förändring av allbolagen föranleddes av risken för en konflikt i förhållande till EU:s statsstödsregler och önskemålet om konkurrensneutralitet. Att begreppet affärsmässiga principer valdes i stället för begreppet affärsmässig grund syftade såsom det får förstås till att affärsmässigheten inte skulle tolkas som något avsteg från de regler som styr hyressättningen, dvs. bruksvärdesprincipen och förhandlingsmodellen.

Enligt förarbetena innebär både affärsmässiga principer och affärsmässig grund att verksamheterna i vart fall ska sträva efter långsiktig vinst. Vi har inte funnit något uttalande som tyder på att det finns någon företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmässigt agerande enligt affärsmässiga principer och ett affärsmässigt agerande enligt affärsmässig grund.

8.2.2. Innebörden av affärsmässiga principer

Utredningen om allmännyttans villkor beskrev en affärsmässig allmännytta som en allmännytta som drivs utan stöd. Begreppet affärsmässighet avsåg det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför investeringar, i sin dagliga drift och i relationen till andra aktörer.5 I propositionen bekräftades detta synsätt och det framhölls att en kommun ska agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare av ett jämförbart privat bostadsbolag. Avkastningen måste vara marknadsmässig utifrån den valda risknivån, i vart fall på lång sikt.6

När det gäller själva innebörden av vad som var ett affärsmässigt agerande nämns i propositionen att en enskild satsning i sig själv kan vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål. Varje företag gör någon form av ekonomisk analys och bedömning inför investeringar och ska kunna redovisa

4Prop. 2008/09:21, Kommunala kompetensfrågor m.m., s. 93f. 5SOU 2008:38, s. 262. 6Prop. 2009/10:185, s. 44.

vilka affärsmässiga överväganden som gjorts.7 Det saknades enligt regeringens bedömning anledning att reglera vilka mått som ska användas för att bedöma avkastningskrav och avkastningsnivå.8

Uttalandet om att en åtgärd ska bidra till hur företaget kan uppfylla sina mål skapar viss oklarhet, eftersom de mål som en olönsam investering kan bidra till inte definieras. Vår bedömning är att endast projekt som kan räknas hem genom att de skapar tillräckligt stora mervärden för företaget och som går att beskriva på ett trovärdigt sett i någon form av dokumentation, exempelvis i en affärsplan, kan anses vara ett affärsmässigt agerande i lagens mening. Om andra mål som är samhällsekonomiskt eller socialt motiverade och som föranleder kostnader som inte kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning ska uppnås måste dessa mål definieras av kommunen och finansieras av kommunen. Sådana kostnader kan täckas av vinstmedel från det kommunala bostadsaktiebolaget eller genom att andra kommunala medel tillförs verksamheten.

Affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska således – inom ramen för den lagstiftning och de allmänna normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet – sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat. Kommunen ska ställa ett avkastningskrav på det kommunala bostadsaktiebolaget som tar hänsyn till den aktuella marknadssituationen, beståndets belägenhet, ålder och underhållsstatus liksom den risk man är beredd att ta. En lägre avkastning på kort sikt är självklart rimlig om den beror på åtgärder som på längre sikt förväntas leda till en högre avkastning.9

Allbolagen har alltså affärsmässighet som utgångspunkt men medger stöd till de kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolagen inom ramen för EU:s statsstödsregler. Av allbolagen framgår också att syftet med att kommunerna driver bostadsföretag är allmännyttigt och inte enbart vinstmaximerande. Även om regeringen beskrivit det allmännyttiga inslaget som sådan verksamhet som även privata företag kan utföra utan stöd står det klart att det inte går att i alla kommuner fullt ut jämställa de allmännyttiga bostadsaktiebolagen med privata aktörer. Kommunerna bedriver verksam-

7Prop. 2009/10:185, s. 46. 8Prop. 2009/10:185, s. 45. 9Prop. 2009/10:185, s. 45.

heten i allmännyttigt syfte och vi har sett att det är vanligare att dessa företag upplåter sociala kontrakt till kommunen än att vanliga företag gör det och att det även finns många andra exempel på aktiviteter såsom hjälp med läxläsning hos de boende m.m. som inte uppenbart genomförs för att maximera vinsten i verksamheterna.10 Om en kommun väljer att företaget ska agera på ett sätt som förutsätter statligt stöd krävs dock att stödet följer EU:s statsstödsregler.

Det finns viktiga skillnader mellan förhållningssättet till affärsmässighet vid tillskott av kapital eller nya borgensåtaganden från kommunen och beslut om den fortsatta driften av det befintliga beståndet.

Utredningen om allmännyttans villkor förklarade beträffande ägartillskott att en kommun får skjuta till kapital till sitt bostadsbolag endast om den kan förvänta sig en marknadsmässig avkastning på de tillskjutna medlen. Utredningen förklarade att en marknadsmässig avkastning motsvarar en real riskfri ränta med tillägg för en riskpremie för att kompensera för den risk som investeringen är förenad med.11

Utredningen förklarade vidare att en kommun ska styra sitt kommunala bostadsaktiebolag så att verksamheten bedrivs med målet att vinsten maximeras på viss sikt med hänsyn till de risker som tas. Detta medför enligt utredningen vissa krav på dels hur verksamheten med det befintliga fastighetsbeståndet bedrivs, dels vid vilka förutsättningar som investeringar kan göras. När det gäller de kommunala bostadsaktiebolagens investeringar blir perspektivet enligt utredningen detsamma som vid kommunernas ägartillskott: investeringar får göras endast om de kan förväntas ge en marknadsmässig avkastning på det kapital som används vid investeringen. Även denna avkastning skulle täcka en riskfri real ränta och en riskpremie som motsvarar den risk som investeringen innebär.12

Utredningen beskrev en affärsmässig drift av den befintliga verksamheten som att vinstmaximering ska eftersträvas, i vart fall på lång sikt, med hänsyn till de risker som tas. De kommunala bostadsaktiebolagen måste som ett led i detta sträva efter kostnads-

10 Se bland annat Boverkets rapport Nyttan med allmännyttan, 2008 och Sveriges Kommuner och Landstings rapport Att främja integration och social sammanhållning, 2012. 11SOU 2008:38 s. 554. 12SOU 2008:38 s. 554f.

effektivitet och får inte ta på sig kostnader som inte på sikt kan förväntas bidra till en minst lika god lönsamhet. En kommun får således inte i större utsträckning än vad som är affärsmässigt motiverat ur det kommunala bostadsaktiebolagets perspektiv använda bolaget som instrument för olika åtgärder som är till nytta för samhället eller kommunen som helhet. I hyresförhandlingarna måste de kommunala bostadsaktiebolagen inom ramen för de hyror som hyreslagstiftningen medger sträva efter de hyror som kan antas leda till störst vinst, i vart fall på sikt.

Denna bedömning kan nyanseras eftersom det inte bara är hyreshöjningar som kan öka vinsten i ett företag. Att kunna sänka hyror för att hyra ut outhyrda lägenheter och att anpassa investeringsbeslut och driftkostnader efter betalningsförmågan hos de befintliga hyresgästerna är också relevanta delar i en affärsmässig hyressättning.

Till Utredningen om allmännyttans villkors beskrivning av affärsmässighet kan tilläggas att affärsmässighet inte bara handlar om att maximera den eventuella vinsten. Det handlar lika mycket om att minimera eventuella förluster. Även förlustminimering kan alltså vara affärsmässig, och ett ägartillskott som minskar den totala förlusten mer än en alternativ nedläggning eller försäljning av verksamheten kan också vara affärsmässig. Det är alltså inte självklart att en i dag olönsam verksamhet ska läggas ned. Förlusten måste vägas mot kostnaderna för nedläggning och möjligheterna att långsiktigt vända förlusten till en vinst. Alla företag behöver i vissa skeden nytt kapital. Det behovet är inte samma sak som ett behov av stöd i EU-rättslig mening och inte heller något som behöver komma i konflikt med ett affärsmässigt perspektiv på kommunens ägande. Kapitaltillskott till statligt ägda bolag såsom Scandinavian Airline Systems (SAS) och Green Cargo har baserats på affärsmässiga överväganden såväl när det funnits privat medfinansiering på samma villkor som det statliga tillskottet som när så inte har varit fallet.13

Regeringen beskrev också i förarbetena till allbolagen vad som var ett affärsmässigt förhållningssätt beträffande garantier. Om ett kommunalt bostadsföretag får ekonomiska fördelar i form av lägre räntor eller i övrigt bättre lånevillkor – jämfört med att låna på

13 Se exempelvis COM(2013) 3551 final, av den 19.06.2013, om SA.29785 (2013/NN) (ex. CP 361/2009) – Danmark/Sverige ”Core SAS” – Nyemission med företrädesrätt för SAS.

marknaden i övrigt – genom att direkt eller med kommunen som mellanhand låna av Kommuninvest i Sverige AB måste dessa fördelar i stället på ett eller annat sätt överföras till kommunen. Detta kan ske t.ex. genom ett marknadsmässigt påslag på räntan eller uttag av en s.k. ”förmånskompenserande” avgift som tillfaller kommunen.14 Borgensavgifter är alltså också en central pusselbit för många kommuner när det gäller affärsmässighet. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Sveriges Allmännyttiga bostadsföretag (SABO) och Kommuninvest i Sverige AB har publicerat vägledning om hur utlåningen från Kommuninvest kan kopplas till affärsmässig drift av de kommunala bostadsaktiebolagen.15

Den sista frågan som behandlats i förarbetena till allbolagen är i vilken mån som åtgärder av social karaktär kan vara affärsmässiga. När det gällde möjligheterna för ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag att vidta åtgärder av social karaktär gjorde utredningen bedömningen att ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag bara får vidta åtgärder av social karaktär om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den.16 I en departementspromemoria17som låg till grund för propositionen betonades att samhällsansvaret skulle vara ett uttryck för just bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att man har just en kommun som ägare. Det är därför viktigt att företaget har ett ordentligt underlag för beslut om åtgärder som också är ett uttryck för samhällsansvar så att det inte uppkommer frågor om statsstöd. Kommunala bostadsaktiebolag kan givetvis även utföra åtgärder som inte naturligt faller inom ramen för verksamheten därför att kommunen anser dem angelägna, men det ankommer på kommunen att såväl lägga ut sådana uppdrag i särskild ordning som att finansiera dem. Frågor om såväl statsstöd, offentlig upphandling och värdeöverföring från bolaget kan annars komma att aktualiseras. Ersättning för angelägna bostadsförsörjningsåtgärder som vidtas efter beslut av kommunen bör inte göras genom att kommunen avstår från eller be-

14Prop. 2009/10:185 s. 50. 15 En modell för kommunal borgensavgift till kommunala bostadsaktiebolag, SKL, SABO och Kommuninvest, 2012. Under rubriken 5.4.2.1 utvecklar vi hur EU:s statsstödsregler kan påverka borgensavgifter. 16SOU 2008:38 s. 276. 17 Finansdepartementets departementspromemoria Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – överväganden och förslag (Ds 2009:60).

gränsar avkastningskrav på det kommunala bostadsföretaget. I propositionen knyter regeringen ihop departementspromemorians och utredningens uttalanden om socialt ansvar och konstaterar att kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag kan ta samma typ av socialt ansvar som privata bolag kan ta men att det måste kunna kopplas till en långsiktig vinst eller till att värdet för företagets varumärke överstiger kostnaden. I övrigt betonade regeringen att det sociala ansvaret är kommunens och att det står kommunen fritt att vid behov finansiera sociala åtaganden som även det kommunala bolaget då kan utföra mot ersättning. Regeringen återknyter dock inte till departementsskrivelsens förslag om att avstående från utdelning inte ska kunna finansiera marknadskompletterande åtgärder.

När det gäller socialt ansvarstagande finns det numera ny rättspraxis som klargör att det krävs faktiska bevis för att kostsamma sociala åtgärder verkligen utförs även av privata företag. I synnerhet kräver EU-domstolen att påståenden om att åtgärder behövs för att skydda en medlemsstats varumärke ur ett affärsmässigt perspektiv måste kunna beläggas för att de ska kunna tillämpas.18

Sammanfattningsvis kan sägas att verksamheten i de kommunala bostadsaktiebolagen ska bedrivas med målet att vinsten blir så hög som möjligt på viss sikt med hänsyn till de risker som verksamheten innebär. Företagets resurser ska hanteras så bra som möjligt ur ett ägarperspektiv. Såväl investeringar i nya bostäder som beslut att riva eller omvandla bostäder kan vara affärsmässiga åtgärder. Ett affärsmässigt ägande förutsätter en villighet att göra långsiktiga investeringar i affärsmässiga åtgärder trots att det innebär ett risktagande för ägaren. Affärsmässighet måste alltså bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet utifrån trovärdiga kalkyler och riskbedömningar.

8.3. Frågor och svar om affärsmässighet

Följande frågeställningar är exempel på frågor som vi stött på under vårt arbete. Det är inte möjligt att ge en uttömmande redogörelse för vilka beslut som är affärsmässiga i varje enskilt fall men svaren

18 Se vidare under avsnitt 5.4.2.1.

på frågorna ger hållpunkter för bedömningen av affärsmässighet i vissa situationer.

  • Går det att investera i mindre lönsamma projekt trots att det skulle gå att enbart satsa på de mest lönsamma projekten? – Ja, det finns inget i statsstödsreglerna som hindrar att ett företag riktar in sig på en målgrupp med lägre betalningsförmåga eller på ett område som är mindre attraktivt så länge som även sådana investeringar kan förväntas ge en avkastning som är marknadsmässig med hänsyn till den risk som investeringen innebär.
  • Måste en investering vara lönsam inom ett visst antal år? – Nej, men en investering måste vid tidpunkten för investeringsbeslutet förväntas ge en marknadsmässig avkastning. EU:s statsstödsregler hindrar inte företag från att göra investeringar i fast egendom med lång livslängd. Även i detta sammanhang krävs dock en bedömning av risk och möjlighet i varje enskilt projekt i förhållande till hur utbud och efterfrågan kan förväntas utvecklas.
  • Räcker avkastningskrav på företagsnivå eller krävs avkastning per projekt eller investering? – Kommunerna ska agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare, dvs. sträva efter en maximering av vinsten på viss sikt med hänsyn till omständigheterna och de risker som kommunen väljer att företaget tar i verksamheten. Det krävs marknadsmässiga avkastningskrav per projekt eller investering, men avkastningen behöver inte vara omedelbar utan det är tillräckligt att ett projekt ger en marknadsmässig avkastning på längre sikt. Jämförelse ska göras med utfallet om projektet inte genomförs, så kostnads- eller förlustminskande åtgärder kan också vara affärsmässiga. En enskild satsning kan sedd för sig själv framstå som olönsam men ge ekonomiskt positiva effekter för bolaget i övrigt och dessa effekter ingår i avkastningen på projektet.
  • Får kommunen skjuta till kapital till de allmännyttiga bostadsbolagen?

– Ja, kapitaltillskott är inte samma sak som statligt stöd efter-

som kommunen får agera som vilken privat ägare som helst. I de fall kommunen skjuter till kapital utan en plan om hur investeringen betalar sig på sikt måste kommunen dock förhålla sig till statsstödsreglerna och utforma eventuellt stöd i enlighet med dessa regler vilket kan förutsätta en anmälan till kommissionen.

  • Får kommunen ge stöd till sitt bolag? – Ja, som har beskrivits i kapitlet om EU:s statsstödsregler finns det omfattande möjligheter att ge stöd inom ramen för EU:s statsstödsregler och detta är också tillåtet enligt allbolagen. Det förutsätter dock att reglerna följs.
  • Hur ska vi kunna investera i den egna verksamheten när ägarna måste få sin utdelning? – Varken statsstödsreglerna eller affärsmässighet hindrar att överskott återinvesteras i verksamheten. Affärsmässighet innebär dock att investeringar och verksamheten i sig måste vara långsiktigt värdeskapande för företaget och dess ägare.

8.4. Affärsmässigt agerande på svaga bostadsmarknader

Detta avsnitt bygger på en text som hämtats från utkast till en rapport som professor Hans Lind har författat. De resonemang som förs i detta avsnitt är teoretiska och inte hämtade från utredningens kontakter med kommuner med svaga bostadsmarknader. Resonemangen illustrerar hur affärsmässiga överväganden kan göras och visar att det sällan är självklart vad som är affärsmässigt. Möjligheten att resonera om ett affärsmässigt agerande beträffande nedanstående exempel innebär inte att det kan uteslutas att kommissionen eller en domstol skulle göra en annan samlad bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

På en svag bostadsmarknad med svag efterfrågan är förutsättningarna att gå med överskott sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad eftersom

risken med investeringen typiskt sett är större än på en stark marknad. En aktör som sedan tidigare är etablerad på en svag marknad kan vara begränsad av de lokala marknadsförutsättningarna, tidigare gjorda investeringar och möjligheterna att sälja verksamheten. På svaga bostadsmarknader finns normalt få presumtiva köpare och det kan därför vara svårt, även för en privat aktör, att dra sig ur en sådan marknad. Etablerade aktörer ställer därför andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Kommunen ska utgå från de lokala förutsättningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befinner sig i en jämförbar situation. Situationen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader, där efterfrågan på bostäder långsiktigt förväntas sjunka till följd av att befolkningen förväntas minska är i många fall problematisk. Till följd av de demografiska förändringarna, med en allt större andel äldre invånare, pågår också en förskjutning av vilken typ av bostäder som behövs i dessa kommuner. I Sverige finns ett stort antal kommuner med vikande befolkningsunderlag. Enligt rapporten Svaga bostadsmarknader väntas en fortsatt koncentration av befolkningstillväxten till stora funktionella regioner och en fortsatt utarmning av de mindre arbetsmarknadsregionerna. Detta innebär att flertalet av de kommunala bostadsverksamheterna på dessa marknader kan behöva fortsätta anpassa sin verksamhet till en minskande efterfrågan och effektivisera sin verksamhet genom att minska sina drift- och underhållskostnader.

8.4.1. Beslut om hyra, drift- och underhållsinsatser

Nedanstående resonemang avser affärsmässiga överväganden om hyra, drift- och underhållsinsatser på svaga bostadsmarknader.

8.4.1.1 Hyressättning

När det gäller överväganden om hyressättningen antar vi att ett privat hyresbostadsföretag ägde majoriteten av bostadslägenheterna på en ort, på det sätt som allmännyttan ofta gör i mindre kommu-

ner. Det finns några studier som kan kasta visst ljus över hur ett sådant företag skulle agera. Brunes & Lind19 analyserar rivning av bostäder och pekar på att det kan vara rationellt för en fastighetsägare att riva i stället för att sänka hyran. Det kan också vara rationellt att ha en viss mängd vakanser om det skulle krävas stora hyressänkningar för att få allt uthyrt.

Ett enkelt räkneexempel kan illustrera tankegången. Anta att företaget har 200 lägenheter i ett område varav 40 står tomma. Antas vidare att det inte är några stora skillnader i driftskostnader för en uthyrd lägenhet och en tom lägenhet så handlar det enbart om att sätta hyran så att intäkterna maximeras. Om den rådande hyresnivån är 5 000 kronor per lägenhet så är företagets intäkter i dag 5 000×160=800 000 kronor per månad. Om det skulle krävas en hyressänkning till 3 750 kronor för att få allt uthyrt så skulle intäkterna uppgå till 3 750×200=750 000 kronor. Den högre hyran är mer lönsam för företaget även om den leder till vakanser.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det rationella att sänka hyran tills alla lägenheter är uthyrda så länge hyran täcker drift- och underhållskostnader. Annars är det även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv rationellt att riva.

Ett affärsmässigt agerande i en situation som denna är att företaget tar ut en hyra som maximerar de totala intäkterna. Egentligen krävs här bedömningar från fall till fall men resultaten i Brunes & Lind pekade på att det kommunala företaget betedde sig som en privat monopolist skulle göra och inte agerade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Ser vi vakanser och rivning av bostäder pekar det på att det kommunala bostadsföretaget agerar som ett stort privat företag skulle göra i en motsvarande situation.

Finns det ett dominerande företag på marknaden men även flera mindre företag så kommer det dominerande företaget att sätta hyran utifrån en helhetsbild av marknaden. Man inser att de mindre företagen sedan kommer att lägga sin hyra något under det stora företaget och slipper på det sättet vakanser i sitt bestånd. Det lönar sig dock inte för det stora företaget att dra igång ett priskrig med

19 Brunes, F & Lind H (1999) Rivning av hyreshus: En fallstudie av företagsekonomiska och samhällsekonomiska effekter. Svenska Kommunförbundet, 1999.

dessa små företag. I Lind (2001)20 beskrivs några oligopolmodeller av denna typ som förefaller relevant för den aktuella typen av marknaden.

Det finns alltså anledning att utgå från att de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen agerar som ett stort privat företag skulle göra i motsvarande situation. De aktuella forskningsrapporterna avser förhållandena innan företagen fick till lagstadgad uppgift att agera enligt affärsmässiga principer men det är rimligt att anta att den nya lagstiftningen inte har förändrat den bilden.

8.4.1.2 Skötsel av fastigheterna

Vi kan se tillämpningen av affärsmässiga principer vid skötsel av fastigheter som bestående av två delfrågor även om det finns beroendeförhållanden mellan dem. Den första är vilken kvalitet man ska ha på den produkt som man säljer och den andra är att leverera denna kvalitet till lägsta möjliga kostnad. På båda dessa punkter kan man tänka sig att ett kommunalt företag innan lagkravet om affärsmässighet infördes arbetade på ett sätt som inte var affärsmässigt.

När det gäller den första punkten kan man tänka sig att det kommunala företaget vidtar underhållsåtgärder som egentligen inte är lönsamma men som företaget känner att man ändå måste göra för ett det är i linje med ägardirektiv eller mer eller mindre explicita politiska signaler. Man gör i praktiken investeringar som inte ger rimlig ekonomisk avkastning. Muyingo (2009)21 redovisar resultat som pekar på att detta kan vara fallet.

När det gäller den andra punkten kan man tänka sig att företaget av sysselsättningsmässiga skäl behåller personal fastän företaget egentligen skulle kunna minska sin personalstyrka eller pressa kostnaderna vid en given standard genom att anlita privata entreprenörer.

20 Lind H (2001) Vad händer med hyrorna om det blir mer konkurrens på bostadshyresmarknaden? En analys utifrån modern konkurrensforskning. Rapport Inst. f. Fastigheter och Byggande, KTH. 21 Muyingo H. (2009) Property Maintenance – Concepts and determinants. Licentiatuppsats. Inst. f. Fastigheter och Byggande. KTH.

Var något av detta fallet innebär allbolagens krav på affärsmässighet att företaget eller kommunen har behövt se över sitt agerande. När det gäller drift- och underhållsinsatser och krav på lönsamhet finns ingen skillnad mellan företag på vikande och expanderande marknader (se Lind & Lundström 2011 kapitel 6)22. På en vikande marknad är det dock färre insatser som är lönsamma och det mest lönsamma kan vara att i stora delar av beståndet lappa och laga och enbart göra minimalt akut underhåll för att sedan riva om några år när större insatser är tekniskt oundvikliga.

Om det är så att det kommunala företaget levererar en kvalitet som de inte kan ta betalt för så kan privata företag på orten komma att missgynnas. En konkurrent erbjuder då en bättre produkt till ett pris som inte speglar kostnaderna för att producera denna kvalitet.

8.4.1.3 Marknadsmässiga borgensavgifter i kommuner med vikande marknader

Vad som är en marknadsmässig borgensavgift för befintliga lån ska bedömas utifrån situationen när borgen gavs. Om borgen tidigare bedömdes som relativt riskfri ska borgensavgiften vara låg även om marknaden sedan förändras och framstår som mer riskfylld. Nedan diskuteras vad som är marknadsmässigt agerande i en situation där ett sådant lån ska läggas om efter det att situationen förändrats.

För att göra resonemanget lite mer konkret kan vi tänka oss att det finns ett stort kapitalstarkt moderbolag som äger ett dotterbolag med fastigheter på en vikande marknad. Moderbolaget antas ha gått i borgen för lån som dotterbolaget tagit upp. För att få ett rättvisande resultat i dotterbolaget så tar moderbolaget en marknadsmässig borgensavgift av sitt dotterbolag. Låt oss tänka oss ett dotterbolag som när lånet ska läggas om har fastigheter som är bokförda till ett marknadsvärde på 105 och har ett lån på 100. (Fallet att marknadsvärdet är lägre än lånet behandlas nedan.) Företaget har betalat en borgensavgift på 0,4 procent eftersom risken bedömdes som liten, och antas med denna låga borgensavgift ha ett positivt kassaflöde på 3 efter att räntor och amorteringar är betalda.

22 Lind H & Lundström S, 2011 Hur ett affärsmässigt bostadsföretag agerar. Rapport 2011:1. Inst. f. Fastigheter och Byggande, KTH.

Vi tänker oss nu att dotterbolaget vill förnya sitt lån på 100 och enligt antagandena ovan har man ett kassaflöde som gör att man kan fortsätta att betala ränta, amortering (som vi antar motsvarar avskrivningarna) och en borgensavgift på 0,4 procent. Låt oss nu anta att situationen förändrats och att marknaden bedöms som mer riskfylld och att den marknadsmässiga borgensavgiften är fem procent högre än den gamla avgiften. Om någon kapitalstark aktör vid denna tidpunkt skulle gå i borgen för ett lån skulle det alltså sänka räntan med fem procent, och då ska borgensavgiften vara fem procent för att det inte ska vara stöd från moderbolaget.

Problemet är emellertid att dotterbolagets kassaflöde inte är så stort att det kan betala fem procent mer i borgensavgift utan att redovisa förlust. Dotterbolaget kan helt enkelt inte betala räkningarna på borgensavgiften som kommer varje månad från moderbolaget.

I detta läge har moderbolaget åtminstone två alternativ:

1. Att sälja bolaget eller försätta bolaget i konkurs eftersom det inte kan betala en marknadsmässig borgensavgift på det omlagda lånet.

2. Återgå till den gamla borgensavgiften.

Ett privat vinstinriktat moderbolag skulle i denna situation välja det alternativ som ger störst nuvärde. Därmed måste vi se närmare på de båda alternativen ur ett strikt ekonomiskt perspektiv.

Alternativ 1 – Sälja bolaget eller försätta bolaget i konkurs

Vi antar att det inte finns några skulder utöver det lån som moderbolaget gått i borgen för. Att bedöma priset på ett relativt stort fastighetsbestånd på en vikande marknad är inte lätt. Har säljaren tur dyker det upp företag som är villiga att betala relativt bra, men det kan man inte vara säker på. Bolaget gör bedömningen att om man verkligen vill sälja relativt snabbt finns en betydande risk att priset inte blir mer än 95 och att bolaget därmed måste ge fem till banken eftersom försäljningsintäkterna inte räcker till att betala hela lånet. Det förväntade ekonomiska resultatet i alternativ ett blir med dessa antaganden en förlust på fem.

Om bolaget sätts i konkurs och fastigheten sedan säljs på den öppna marknaden av konkursförvaltaren blir det exakt samma resultat.

Alternativ 2 – Återgå till den ursprungliga borgensavgiften

Om moderbolaget behåller den lägre borgensavgiften kan bolaget rulla vidare och generera ett positivt kassaflöde till moderbolaget på 0,4 procent i borgensavgift och tre i vinst. Antar vi att om tio år är lånen betalda och husen rasar ihop och marken är värdelös så innebär detta alternativ vid ett avkastningskrav på åtta procent ett positivt nuvärde på 23. Slutsatsen är att i en situation där marknadsvärdet på beståndet är osäkert och sådant att det finns risk att moderbolaget får stå för en del av lånet så kommer moderbolaget rationellt välja att inte höja borgensavgiften så länge bolaget genererar ett positivt kassaflöde efter att ränta och amortering är betalda till banken. Det finns naturligtvis utrymme att höja borgensavgiften något men för ett privat moderbolag spelar det rimligen ingen roll (om vi bortser från eventuella skatteeffekter) om pengar går till moderbolaget i form av borgensavgifter eller i form av vinstutdelning. Dessa resonemang pekar på att det är en stor skillnad i en situation där man redan gått i borgen för ett lån, och en situation med ett helt nytt lån. Det är korrekt att företaget i den senare situationen skulle begära en hög borgensavgift, men det är inte självklart att företaget skulle göra det när det handlar om att lägga om ett gammalt lån och en högre borgensavgift riskerar att leda till att bolaget går i konkurs. Det handlar helt enkelt om att analysera vilket alternativ som ger det bästa ekonomiska resultatet för moderbolaget.

8.4.2. Effekter via balansräkningen

När det gäller hur balansräkningen påverkas kan det ifrågasättas om balansräkningen har så mycket med kravet på affärsmässighet att göra. Balansräkningen ska spegla tillgångarnas värde på ett korrekt sätt. Vi utgår från följande teoretiska situation.

På en vikande bostadsmarknad sjunker fastighetsvärdena så mycket att bolagets tillgångar, som vi antar enbart består av fastig-

heterna, är mindre värda än de lån som företaget har. För att få en tydligare bild kan vi resonera utifrån ett enkelt räkneexempel.

Balansräkning före värdeförändringen:

Tillgångar – fastighet 1 300 Skulder – lån 1 000 Eget kapital 300

Balansräkning efter värdeförändringen:

Tillgångar – fastighet 910 (se nedan) Skulder – lån 1 000 Eget kapital -90

Resultaträkningen:

Driftnetto utifrån ett antagande om att marknaden ursprungligen hade en direktavkastning på 7 procent = 91.23Om amorteringen antas vara 50 (20 år kvar) och räntan 40 (4 procent) ger exemplet ett positivt kassaflöde på 1.

Sen antar vi alltså att mer pessimistiska utsikter för marknaden gör att direktavkastningskravet bedöms behöva vara 10 procent. Marknadsvärdet är därmed 91/0,1 = 910.24

8.4.2.1 Behov av nedskrivning

När det gäller behovet av nedskrivningar resonerar vi utifrån ett antagande om att bolaget formellt är likvidationspliktigt eftersom det saknas eget kapital och skulderna överstiger tillgångarnas värde. Om vi nu återgår till att tänka i termer av ett moderbolag och ett dotterbolag och antar att moderbolaget gått i borgen för dotterbolagets lån finns det två alternativ.

Ett alternativ är att sälja bolaget vilket i den aktuella situationen leder till en förlust på 90 om försäljningsintäkten visar sig motsvara det bedömda marknadsvärdet (lån på 1 000 minus 910 i intäkt från försäljningen).

23 Om värdet är 1 300 och marknaden har ett direktavkastningskrav på 7 procent så måste driftnettot vara: 1 300×0,07 =91. 24 Marknadsvärdet blir nu driftnettot dividerat med det nya högre direktavkastningskravet, dvs. 91/0,1 = 910.

Ett annat alternativ är att moderbolaget skjuter till pengar till bolaget så att tillgångarna blir större än skulderna. Låt oss anta att man skjuter till 100 så att det finns tio i eget kapital. Dessa 100 behövs dock inte i dotterbolagets löpande verksamhet utan kan placeras och ge en viss avkastning som vi kan anta delas ut till moderbolaget.

När bolaget ska beräkna vad detta alternativ kostar företaget måste två överväganden göras. För det första hur den löpande avkastningen på de 100 som överförs till bolaget utvecklas jämfört med vad man annars skulle ha fått för avkastning. För det andra om moderbolaget med tiden kan förväntas få tillbaka de 100 som överförs till bolaget.

Det finns inga enkla svar på dessa frågor. Moderbolaget kan ha placerat en del pengar i statsobligationer för att ha som reserv och att man nu helt enkelt överför sådana till ett belopp av 100 till dotterbolaget. På pappret blir det därför samma kassaflöde oavsett om tillgången ligger i moderbolaget eller i dotterbolaget. Merkostnaden för moderbolaget av att skjuta till kapital blir 0.

Det avgörande är vad som händer i framtiden. På en rationell marknad speglar priserna all tillgänglig information och priset kan lika gärna gå upp som ner när det kommer ny information. Bortsett från prisändringar som handlar om att beståndet åldras så finns det ingen möjlighet att förutsäga prisutvecklingen. Har moderbolaget tur faller inte värdena mer och företaget behöver inte skjuta till mer kapital och – med antagandena ovan – så får man tillbaka obligationen när beståndets livslängd är slut och alla lånen amorteras. Bedömer företaget detta som sannolikt så är det rationellt att skjuta till kapital, låta dotterbolaget placera detta och sedan ta avkastningen från kapitalet som utdelning eftersom man undviker förlusten på 90 som skulle vara resultatet av att sälja beståndet direkt.

8.4.2.2 Slutsats om affärsmässiga kapitaltillskott vid nedskrivning av tillgångars värde

Resonemangen ovan pekar på att det i vissa fall kan vara rationellt att skjuta till kapital för att undvika att ett företag likvideras i en situation där fastigheternas värde fallit men företaget har ett positivt kassaflöde. Det handlar om bedömningar men det förefaller

inte osannolikt att en privat aktör skjutit till pengar i en situation som den som skissats ovan.

8.5. Slutsats

Affärsmässiga principer ska tolkas utifrån hur marknadsmässighet bedöms vid en prövning avseende tillämpningen av EU:s statsstödsregler. Med affärsmässighet i EU-rättslig mening avses hur privata företag skulle ha agerat i en viss situation. Det innebär att det företagsekonomiskt rationella också kan anses affärsmässigt. Affärsmässighet i EU-rättslig mening innebär inte en reglering av avkastningsnivån på investeringar på lokala bostadsmarknader i Sverige. Affärsmässighet är i själva verket motsatsen till ett reglerat förhållningssätt och lämnar utrymme för olika bedömningar.

Affärsmässigt agerande på en vikande marknad är svårare att formulera i termer av avkastningskrav på verksamheten som helhet eftersom vikande marknader och fallande fastighetsvärden kan göra det omöjligt att nå sådana mål. Affärsmässigheten får i stället bedömas genom att se på de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som ett långsiktigt privat företag skulle göra. Motsvarande överväganden kan göras avseende om det är motiverat för en kommun som ägare att skjuta till kapital. Leder ett sådant kapitaltillskott till högre eller lägre värde jämfört med om ett tillskott inte görs?

Affärsmässiga principer lämnar utrymme för många typer av affärsmässiga överväganden. Eftersom affärsmässiga principer ska motsvara marknadsmässighet i statsstödsrättslig mening bör kommuner och kommunala bostadsverksamheter dokumentera sina överväganden så att dessa kan åberopas om affärsmässigheten ifrågasätts.

9. Kommunernas förutsättningar att säkerställa tillgången till ett bostadsutbud av god kvalitet

9.1. Inledning

Vi inleder detta kapitel med att sammanfatta problemen på bostadsmarknaden utifrån bostadsmarknadens funktionssätt. Därefter redovisar vi våra överväganden om de rättsliga förutsättningarna för kommunalt beslutade och finansierade marknadskompletterande åtgärder. Förslag avseende omstrukturering och ordnad avveckling samt bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader behandlar vi i kapitel 10. Resonemangen i detta kapitel om kommunernas befogenhet och förutsättningarna för EU-rättsligt godtagbart stöd har dock även betydelse för våra överväganden om stöd till bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader. Vi lägger tyngdpunkten på de EU-rättsliga aspekterna av det allmännas roll på bostadsmarknaden.

Vi använder begreppet behov för vad vi uppfattar som en politiskt önskvärd bostadssituation medan begreppet efterfrågan avser den faktiska betalningsviljan för olika typer av bostäder. Med kommunala bostadsverksamheter avses allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och bostadsverksamheter som bedrivs av en kommunal nämnd eller av en kommunal verksamhetsstiftelse.

9.2. Problembeskrivning

Den övergripande slutsatsen utifrån de rapporter vi tagit del av och det underlag om bostadsmarknadens funktionssätt som vi sammanfattat i kapitel 4 är att mer bostäder, i synnerhet hyresrätter, behövs.

Orsaken till situationen är dock omdebatterad och lösningarna likaså.

Utbud och efterfrågan av bostäder är en marknad. Vad marknaden åstadkommer beror på de förutsättningar och incitament som finns på den aktuella marknaden. Företag och konsumenter, köpare och säljare kan förväntas agera rationellt utifrån de incitament som finns på en given marknad. Bostadsmarknaderna bedöms vara starkt kopplade till de s.k. arbetsmarknadsregionerna (LA-region) som speglar pendlingsmönster även över kommungränserna. Det ställer krav på kommunerna att beakta ett större område än den egna kommunen när bostadsutbudet och efterfrågan samt behovet analyseras.

9.2.1. Förutsättningarna för nybyggnation och svaga grupper på bostadsmarknaden

Vår bedömning: Ökad bostadsproduktion kan skapa flyttkedjor som löser vissa bostadsbehov men marknaden kan inte i sig förväntas lösa bostadsbehoven för de svagaste grupperna och för de hushåll som bor på de svagaste marknaderna.

Nybyggnation av bostäder är dyrt. Hushåll med lägre inkomster har därför inte råd att betala den hyra eller möjlighet att ta de banklån som krävs för att hyra eller köpa en nybyggd bostad. Samtidigt har vi inget litet bostadsutbud i Sverige i jämförelse med andra nordiska länder. Trots lägre byggtakt på senare år än andra nordiska länder finns det ungefär lika mycket bostäder i förhållande till befolkningen på den svenska bostadsmarknaden som i andra nordiska länder. Bostadspriserna och bostadsköerna har dock ökat. Antalet hemlösa och antalet s.k. sociala kontrakt har också ökat från en med internationella mått mätt låg nivå.

På bostadsmarknader där det finns goda möjligheter för de boende att pendla till ett arbete är egnahem (villor) och bostadsrätter i många fall så eftertraktade att priset hindrar grupper i samhället med lägre inkomster från att efterfråga dessa bostäder.

Äldre hyresrätter kännetecknas av väsentligt lägre hyror än de hyror som normalt krävs för att finansiera nyproduktion av hyresrätter och som därför är vanliga i nybyggda hyresbostadsfastig-

heter. Det innebär att det ofta är stor skillnad mellan hyran i det äldre beståndet av hyresrätter och hyran i en nybyggd hyresbostadsfastighet. Även om det finns ett förhållandevis stort utbud av hyresrätter med hyror som de flesta i samhället kan efterfråga är bostadsköerna långa till dessa hyresrätter. Inkomstsvaga grupper utestängs i viss utsträckning även från möjligheten att efterfråga hyresrätter med lägre hyror genom olika typer av ekonomiska krav som hyresvärden ställer på blivande hyresgäster och genom de långa bostadsköerna.

När mer betalningsstarka hushåll flyttar till nybyggda dyrare bostäder kan relativt sett billigare lägenheter frigöras. Ökad bostadsproduktion kan alltså även komma mer betalningssvaga grupper till del genom att billigare hyresrätter eller andra bostäder kan hyras ut eller säljas på marknaden. De svagaste grupperna har ofta varken kötid eller ekonomiska förutsättningar att efterfråga sådana bostäder som tillgängliggörs.

9.2.2. Marknader med svag efterfrågan

Vår bedömning: På marknader med låg efterfrågan är värdet av en nybyggd bostad lågt vilket förhindrar nyproduktion. Detta är inte en effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt.

I stora delar av Sverige är det inte lönsamt att bygga bostäder eftersom efterfrågan inte är så stor att marknadspriset för ett nybyggt bostadshus överstiger vad det kostar att bygga huset. En bostadsfastighet är normalt en kostsam investering och det måste finnas en långsiktig efterfrågan på fastigheten för att det ska vara lönsamt att bygga den. På avfolkningsorter eller på orter med få arbetstillfällen saknas i vissa fall den framtidstro som krävs för att privata aktörer ska vara beredda att investera i nya bostäder. Samtidigt innebär en begränsad efterfrågan att det finns förhållandevis billiga bostäder att tillgå. Egnahem och bostadsrätter har ett lågt värde på dessa marknader och det är alltså normalt sett relativt enkelt att etablera sig på bostadsmarknaden. Det faktum att priserna på dessa marknader motsvarar efterfrågan är ingen effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt. Av fördelningspolitiska skäl, dvs. i sammanhanget

regionalpolitiska skäl, skulle ett ökat offentligt åtaganden kunna motiveras. Någon sådan analys har vi dock inte gjort.

Även på svagare marknader kan det finnas bostadsbehov som inte tillgodoses. Enligt kommunernas svar på bostadsmarknadsenkäten är det ofta fråga om att det befintliga utbudet av hyresrätter inte är tillräckligt centralt beläget eller att det inte är byggt på ett sätt som gör att bostäderna är tillgängliga för äldre personer. Vi överväger hur sådana åtgärder kan utformas i kapitel 10 och kapitel 11.

9.2.3. Vill kommunerna ge stöd och hur ser kommunernas bostadsverksamheter på behovet?

Vi har försökt att identifiera vilka åtgärder som kommuner vill vidta men som hindras av EU-rättsliga bestämmelser. Nedan redogör vi för de förslag vi tagit del av och de utredningsåtgärder som vi vidtagit i detta avseende.

Vi har tagit del av Sveriges Kommuner och Landstings programberednings förslag, Riksrevisionens rapport om boende för äldre på svaga bostadsmarknader och de förslag som kommuner framfört till Riksrevisionen. Därutöver har vi besökt ett antal kommuner och genomfört telefonintervjuer med ytterligare ett antal kommuner. Slutligen har vi låtit ett undersökningsföretag göra telefonintervjuer med företrädare för alla Sveriges kommuner och med företrädare för kommunala bostadsverksamheter i de kommuner som enligt våra överväganden i kapitel 7 hade en svag bostadsmarknad 2012.

9.2.3.1 Sveriges Kommuner och Landstings förslag

Sveriges Kommuner och Landsting har haft en programberedning för bostadsbyggande som presenterade sina slutsatser våren 2014. I slutrapporten föreslog de att regeringen skulle vidta följande åtgärder:

  • Ta initiativ till utredning och överläggningar om bostadspolitiska styrmedel för grupper med svag ställning på bostadsmarknaden.
  • Se över och ändra hyresgarantiernas utformning så att fler kan komma ifråga för dessa.
  • Öka möjligheterna för hushåll att efterfråga hyresbostäder, bland annat genom att se över bostadsbidragssystemet.
  • Ett förmånligt, subventionerat bosparande för unga.
  • Produktionsstöd/subventioner till byggande av studentbostäder, som utgör en speciell kategori bostäder för en grupp med låga inkomster.
  • Göra en framställning till EU-kommissionen med syfte att ge kommuner i delar av landet med en svag bostadsmarknad möjlighet att stödja sina allmännyttiga bostadsföretag.

Samtliga förslag skulle kunna behandlas av vår utredning inom ramen för våra direktiv, eftersom de berör stimulanser av både marknadens utbuds- och efterfrågesida. Eftersom de fokuserar på statliga insatser blir de dock bara aktuella om vi identifierar behov av något visst marknadskompletterande stöd som kommunerna inte kan finansiera.

9.2.3.2 Önskemål framförda till Riksrevisionen

Riksrevisionen har granskat de statliga insatserna för att möjliggöra för kommuner på avfolkningsorter att ta sitt bostadsförsörjningsansvar för äldre. I granskningsrapporten nämns tre olika typer av statliga insatser som kommunerna efterfrågat.1

1. Generellt byggkostnadssänkande stöd till byggande eller förmånlig finansiering för att kunna sänka hyresnivån; slopande av byggmoms och liknande.

2. Tillgänglighetsanpassning av befintliga fastigheter genom hissbidrag eller bredare tillgänglighetsstöd där hissinstallation är en del.

3. Anpassa det nuvarande investeringsstödet så att det täcker en större bidragsdel eller blir mer flexibelt i förhållande till de boendes ålder.

1 Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 42.

Förslagen som Riksrevisionen fick från kommunerna avser också statliga insatser även om förslagen speglar de tillfrågade kommunernas problem att finansiera investeringar i bostäder.

9.2.3.3 Göteborgs kommuns rapport om ett socialt blandat boende

Göteborgs kommun presenterade i juni 2012 en rapport om ett socialt blandat boende.2 Rapporten pekar på vissa behov och kommer med vissa förslag som återges nedan.

Enligt rapporten är det lika viktigt att fokusera på att möjliggöra för mindre resursstarka grupper att bo i områden med resursstarka invånare som att arbeta med de områden som i dag kännetecknas av en hög andel låginkomsttagare. Den traditionella svenska politiken mot segregation i form av tillhandahållandet av olika upplåtelseformer fungerar inte längre eftersom hyresrätterna har blivit så dyra att de inte längre erbjuder möjlighet för låginkomsttagare att flytta in i nybyggda attraktiva områden. Rapporten pekar på två mål med bostadsförsörjningen när det gäller individer med små resurser, dels tillgång till ett boende de har råd med, dels deras möjlighet att bo tillsammans med mer resursstarka grupper i samhället. Rapporten fokuserar på hyresrätter som låginkomsttagare har råd med (”Affordable Housing”). Genom att erbjuda en social blandning i bostadsområden kan den sociala sammanhållningen i samhället stärkas och risken för motsättningar mellan olika grupper minskar.

Målen med de europeiska bostadslösningar rapportförfattarna undersökt är inte produktion av storskaliga bostadsområden utan social blandning med olika upplåtelseformer, småskaliga projekt med olika arkitektonisk utformning och god design som leder till att ”social housing” inte ska förknippas med dålig standard eller sämre kvalitet. Enligt rapporten är avsikten med stöd till ”social housing” att hyran ska ligga under marknadshyran i det övriga bostadsbeståndet. Genomsnittshyran för ”social housing” ligger på en viss nivå i förhållande till marknadshyran. Enligt rapporten är

2 Ett social blandat boende i Göteborg – En kunskapsöversikt om bostäder för låginkomsttagare och socialt blandade boenden i Europa och möjligheterna att finna nya verktyg i Göteborg, Göteborgs kommun 2012.

den 81 procent av marknadshyran i Österrike, 43,5 procent av marknadshyran i Belgien, 67,5 procent av marknadshyran i Frankrike och 77,6 procent av marknadshyran i Tyskland. Den reducerade hyran kombineras ofta med möjligheter till bostadsbidrag. I rapporten konstateras även att det är svårt att ta reda på hur stort stöd som verkligen ges till dessa verksamheter i andra medlemsstater men att det rör sig om stora ekonomiska åtaganden från stat, region och kommun. En indirekt stödform som behandlas i rapporten är lagstiftning som gör det möjligt att i samband med exploateringsavtal kräva att en viss andel av beståndet eller investeringarna går till ”social housing”. Sådana lösningar finns bl.a. i Tyskland, England och Belgien.

I Tyskland är en bostads status som ”social housing” begränsad i tid vilket löser ett annat problem, dvs. att specialdestinerat boende med tiden tas upp av individer som inte längre är i behov av stödåtgärder. Därefter ställs i rapporten frågan om Göteborgs allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag skulle kunna erbjuda en del av nyproduktionen till lägre hyra för hushåll med låga inkomster? För det fall det inte är möjligt ställs i rapporten frågan om det kan ske genom icke-vinstdrivande privata organisationer. I rapporten föreslås inkomstprövat tillträde till lägenheter med subventionerad hyra som skulle vara insprängda i nybyggda hyresbostadsfastigheter.

9.2.3.4 Vidtagna utredningsåtgärder

Vi har låtit utföra telefonintervjuer med kommunstyrelsens ordförande och försökt nå samtliga kommuner. Vi har även låtit utföra telefonintervjuer där vi sökt den verkställande direktören för den kommunala bostadsverksamheten i de 105 kommuner som bedömts ha haft en svag bostadsmarknad 2012. Svaren från såväl politiker som företagsledningen visar att många, om än bara en mindre del, av kommuner och kommunala bostadsverksamheter tror att det skulle behövas någon form av avsteg från affärsmässiga principer för att säkerställa bostadsförsörjningen på orten.

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Ungefär 40 procent av de tillfrågade kommunstyrelseordförandena anser att affärsmässiga principer kan hindra bostadsförsörjningen. Det är intressant att se att det inte är någon större skillnad mellan svaren från kommuner med starka bostadsmarknader och svaren från kommuner med svaga bostadsmarknader.

Det blev dock en tydligare skillnad mellan svagare och starkare bostadsmarknader när frågan kopplades till begreppet avkastningskrav. Nästan hälften av kommunstyrelseordförandena på svaga bostadsmarknader såg ett behov av lägre avkastningskrav medan endast 30 procent av kommunstyrelseordförandena i övriga kommuner såg ett problem kopplat till avkastningskraven.

De tillfrågade kommunpolitikerna på svaga bostadsmarknader upplever ett behov av åtgärder för att främja svaga gruppers tillgång till bostäder.

43

53

5

41

59

0

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Svaga marknader Starka marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer

Samtidigt är det intressant att jämföra kommunpolitikernas ovan redovisade svar med de verkställande direktörernas svar på på frågan om affärsmässiga principer hindrar företaget att tillhandahålla bostäder till svaga grupper. Enligt figur 9.3 är det 35 procent av de allmännyttiga bostadsbolagen på svaga marknader som anser att drift av verksamheten enligt affärsmässiga principer hindrar företaget att tillhandahålla bostäder till svaga grupper. Möjligen kan det kopplas till att det på många svaga bostadsmarknader inte saknas billiga bostäder eller till att det finns ett överutbud av bostäder som kan hyras ut till en reducerad hyra utan att orsaka ytterligare kostnader.

Av uppgifterna om de boendes köpkraft i avsnitt 4.5.2.1 och avsnitt 4.3.2 framgår att de som redan bor i hyresrätter på svaga bostadsmarknader i större utsträckning än de boende i hyresrätter på starkare marknader, respektive de boende i andra upplåtelseformer är hushåll med låg köpkraft vilket skulle kunna tyda på att dessa bolag redan i viss utsträckning har en sådan roll.

70

21

8

45

44

11

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Svaga marknader Starka marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer

De ansvariga för kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i stiftelseform svarar på samma sätt som de verkställande direktörerna för bostadsaktiebolagen när det gäller om EU-rätten kan hindra bostadsförsörjning för svaga grupper.

35

63

3

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Källa: Markörs telefonintervjuer

En större andel, hälften, av de tillfrågade företrädarna för de stiftelser som är verksamma på svaga bostadsmarknader såg ett behov av att det lämnades anmälningspliktigt stöd för att säkerställa bostadsförsörjningen.

37

63

0

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Källa: Markörs telefonintervjuer

9.2.3.5 Vår analys av svaren från kommuner och bostadsverksamheter

Av svaren vi tagit del av framgår att det finns många kommunpolitiker som ser ett behov av stöd till svaga grupper. Vissa av de tillfrågade kommunstyrelseordförandena vill också rikta bostadspolitiska åtgärder för att tillhandahålla billigare bostäder för vissa grupper. Av de öppna svaren framgår dock att det är en mer vanlig uppfattning att kommunpolitiker anser att subventionerade kategoriboenden bör undvikas. Det är oklart om den ena åsikten utesluter den andra eller om subventionerade bostäder för vissa grupper efterfrågas så länge de inte kan betraktas som kategoriboenden.

När det gäller frågan om politikerna ser ett behov av att stöd i EU-rättslig mening ges till företag på bostadsmarknaden kan den illustreras av svar från två olika ansvariga kommunpolitiker:

Både ja och nej. Att bara driva bolaget enligt affärsmässiga principer fungerar hur bra som helst. Det är när man vill bygga nytt som problemen kommer. Då finns det inte någon affärsmässig sida att ta till, för

47

47

5

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

de som står i vår bostadskö är mindre bemedlade och det är svårt att ta ut de hyrorna som vi skulle behöva enligt allbolagen.3

I det andra exemplet på hur en kommunstyrelseordförande beskriver problemet med bostadsmarknaden sägs följande.

Det viktigaste för stunden är problemet med hur vi ska finansiera bostadsproduktionen. På många marknader utanför de största städerna är det så att marknadspriset för flerfamiljshus med god marginal understiger produktionskostnaderna. För de privata blir det då svårt att få låna i bank och om vi i kommunen vill bygga nytt är det vanligt att vi når lånetaket. Det finns ett behov av nya bostäder, men marknaden klarar inte av att bygga dem. Kommunen måste bygga men vi klarar det inte heller.4

Med lånetaket avser den citerade kommunrepresentanten troligen gränsen för kommunens upplåningsförmåga som Kommuninvest tillämpar.5 Ett konkret exempel på önskemål kopplade till taket för kommunens upplåningsförmåga gavs när vi vid vårt besök i Pajala kommun fick höra att statliga garantier efterfrågades för att möjliggöra ytterligare satsningar eftersom kommunen hade nått taket för den egna upplåningen.6 Vilket behov av nya bostäder som det är fråga om i det fallet utvecklas dock inte även om det är klart för oss att kommunernas kostnader även avser infrastruktur och som följer av samhällsbyggnad.

Av de öppna svaren i övrigt går det att utläsa att kommunpolitikerna i huvudsak betraktar problemet som ett finansiellt problem och bara i begränsad utsträckning som ett rättsligt problem. Finansieringsproblematiken som vissa kommunpolitiker beskriver illustreras också av en skrivelse som Sveriges Kommuner och Landsting skickat till regeringen med önskemål om en utredning om de finansiella förutsättningarna för bostadsproduktion.7

3 Citat från en kommunstyrelseordförande på en starkare bostadsmarknad vid telefonintervjun. 4 Citat från en kommunstyrelseordförande som undersökningsföretaget Markör intervjuat. 5 Se vidare om Kommuninvest i avsnitt 10.6. 6 Möte den 2 april 2014 med Pajala kommun och kommunens allmännyttiga bostadsbolag. 7 Hemställan från Sveriges Kommuner och Landsting till regeringen den 13 juni 2014, dnr. 14/2139.

9.2.3.6 Våra möten med kommuner och företrädare för bostadsverksamheter

De flesta kommuner vi träffat menar att det går att förena affärsmässiga principer med en fungerande bostadsförsörjning. De vi talat med menar att de varit affärsmässiga redan tidigare och att verksamheten ger avkastning. En kommun menar dock att avkastningskrav och borgensavgifter innebär ett verkligt problem för verksamheten eftersom det försvårar eller hindrar underhåll och investeringar.

Några kommuner önskar att staten avlastar kommunen från risken som är förknippad med att skjuta till det kapital som behövs för verksamheten. De bostadsverksamheter som inte fick kapitaltillskott ville investera i nya bostäder men hade även andra kostnader såväl i bostadsverksamheten som avseende den kommunala förvaltningen i stort som begränsade de finansiella möjligheterna att även finansiera nybyggnation i bostadsverksamheten.

Andra kommuner beskriver att de inte kan göra nyinvesteringar eftersom hyresbetalningsförmågan eller i något fall hyresbetalningsviljan är för låg bland dem som bor i bolagets hyresrätter.

Alla kommuner vi träffat med svaga bostadsmarknader talar om behovet av lägenheter för äldre. Det rör sig både om att få äldre som bor i villor att flytta till flerbostadshus och om att möjliggöra för en åldrande grupp av hyresgäster att kunna bo kvar längre i befintliga lägenheter i kommunens fastighetsbestånd. Exempelvis Härjedalens kommun uttryckte dock vikten av att inte låsa bostäder till vissa kategorier av hushåll utan att möjliggöra blandade boenden i fastigheterna.

Kommuner som nyligen byggt hyresrätter eller tillgänglighetsanpassade hyresrätter har konstaterat en begränsad inverkan när det gäller att skapa flyttkedjor eftersom villor är så billiga och många äldre trots allt föredrar att bo kvar i stället för att flytta.

Kommuntjänstemän i Göteborg beskriver att bruksvärdessystemet och förhandlingsmodellen begränsar möjligheterna att ha lägre hyror för inkomstsvaga hyresgäster.

9.2.4. Förhållandet mellan ökade bostadskostnader och bostadsbidragen

Som vi beskrivit har bostadsbidragen som ska möjliggöra bostadsefterfrågan för främst barnfamiljer och äldre samt ungdomar inte ökat i samma takt som hyrorna för nyproduktion. I rapporten Analys av förutsättningarna för byggande av hyreshus utanför storstäderna beskrivs att allt högre hyror krävs för att möjliggöra nybyggnation av flerbostadshus. Med beaktande av denna utveckling konstateras det i rapporten att en minskande andel av befolkningen kommer att kunna efterfråga nyproducerade hyresrätter. Av rapporten framgår det alltså att det inte är möjligt för dessa hushåll att efterfråga nybyggda hyresrätter. Om bostadsbidrag skulle användas för att möjliggöra sådan efterfrågan skulle det röra sig om kraftiga höjningar av de inkomstprövade bostadsbidragen till enskilda hushåll.

9.2.5. Vår analys

Vår bedömning: Utifrån de rapporter vi tagit del av har vi inte identifierat någon effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt som motiverar någon viss stimulans. Inte heller har vi identifierat något viss fördelningspolitiskt mål som inte tillgodoses. Vi kan dock inte utesluta att det finns bostadsbehov som inte tillgodoses och som kan definieras på lokal nivå av en kommun.

Kommunerna har många olika verktyg att tillgå däribland möjligheten att lämna stöd i EU-rättslig mening.

Som vi redovisat i kapitel 3 avser vi med marknadsmisslyckanden att hushåll inte kan efterfråga det som de skulle kunna betala för. När det gäller fördelningspolitiska skäl som kan vara grund för offentliga åtaganden även i andra fall än när det finns effektivitetsbrister i marknaden har vi inte identifierat någon politisk utgångspunkt för en sådan bedömning inom ramen för utredningen. Vi har därför inte kunnat genomföra någon sådan analys eftersom vi inte kunnat koppla det faktum att alla inte kan efterfråga nybyggda hyresrätter till någon effektivitetsbrist i marknadens funktionssätt utifrån det underlag vi beskrivit i kapitel 4 eller till något givet för-

delningspolitiskt mål enligt kapitel 3. Vi vill dock understryka att det finns en allmän uppfattning att det finns en brist på bostäder och att denna brist är störst när det gäller hyresrätter.

I vilken utsträckning som bostadsbidragen gör det möjligt för de bidragsberättigade hushållen att efterfråga bostäder i det befintliga beståndet har vi inte utrett närmare. De bostadsbidrag och bostadstillägg som ges är riktade till barnfamiljer och äldre samt i viss utsträckning till ungdomar. Vi kan dock konstatera att den stora efterfrågan på bostäder gör att konkurrensen mellan de bostadssökande hårdnar. Inkomstkrav på förstahandshyresgäster och krav på fast anställning är exempel på vanliga krav som hyresvärdar ställer på bostadssökande som kan bidra till att även de som har rätt till bostadsbidrag kan utestängas från de delar av bostadsmarknaden där hyran är lägre. När det gäller det äldre beståndet av hyresrätter är det troligt att det är hyresvärdarnas krav vid fördelningen av hyresrätterna snarare än hyrorna som hindrar svaga gruppers efterfrågan. Även det faktum att många svaga grupper saknar den kötid som krävs för att tilldelas en hyresrätt i det äldre beståndet av lägenheter kan vara ett hinder. Av de förtursskäl som redovisas i kapitel 4 framgår att låga inkomster inte är en anledning till förtur i kommunernas bostadsköer. Det finns dock inga hinder som vi identifierat för att på kommunal nivå hantera svaga gruppers bostadsbehov i vart fall delvis genom sådana förturssystem.

9.3. Sammanfattning av bostadsförsörjningsproblemen utifrån marknadens funktionssätt

Bedömare har konstaterat att det krävs ett helhetsgrepp för att lösa problemen på bostadsmarknaden.8 Det är också många omständigheter som påverkar bostadsbyggandets omfattning och hur bostäderna fördelas mellan starkare och svagare grupper på bostadsmarknaden. Den stora prisspridning som finns beträffande olika nyproduktionsprojekt visar att det i många fall är möjligt att för-

8 Se Nybyggarkommissionens slutrapport En bostadspolitisk agenda för Sverige 63 förslag för ökat byggande, februari 2014, Bokriskommitténs rapport En fungerande bostadsmarknad – En reformagenda, juni 2014 och Byggindustriernas rapport, Utan fungerande finansiering stannar bostadsbyggandet, En djupanalys av bostadsbyggandets grundläggande villkor, januari 2015.

bättra förutsättningarna för bostadsproduktion genom inköp som på ett bättre sätt tillvaratar konkurrensen mellan företagen som bygger bostäder och genom planering som i större utsträckning beaktar byggföretagens och regionens förutsättningar för bostadsproduktion. Bättre riktade infrastrukturinvesteringar, investeringsvilja inom kommunernas bostadsverksamheter, ett fortsatt gynnsamt ränteläge och en fortsatt omställning från en bostadspolitik som fokuserat på att riva lägenheter till en politik för lönsamma investeringar i bostäder är bidragande orsaker till att bostadsbyggandet ökar. En pågående statlig utredning utreder förutsättningarna att förbättra konkurrensen i bostadsproduktionen. Det står klart att det om rätt förutsättningar ges bör finnas förutsättningar för ökat marknadsmässigt bostadsbyggande både på vissa starkare och på vissa svagare bostadsmarknader. Regeringen har även beslutat om vissa riktade stöd för nyproduktion av mindre hyresrätter.

Det är inte säkert att ens kraftiga generella stimulanser av nybyggnation, oavsett om det är fråga om egnahem, bostadsrätter, eller hyresrätter skulle komma de grupper till del som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. Inte heller är det troligt att generella stimulanser för investeringar skapar förutsättningar för nyproduktion av bostäder på de bostadsmarknader som har den lägsta efterfrågan på bostäder.

Bostadsproduktionen följer konjunkturen och efterfrågan. Samhällets skyldighet att säkerställa en fungerande bostadsförsörjning för svaga grupper och på svaga bostadsmarknader med allt sämre förutsättningar för bostadsinvesteringar kan dock inte vara beroende av konjunkturen eller urbaniseringstrenden vilket illustrerar skillnaden mellan de fördelningspolitiska behov som kan finnas och det utbud och den efterfrågan som finns i avsaknad av sådana åtgärder.

Kommunerna har en skyldighet att planera för att alla ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet. På svaga bostadsmarknader och för svaga grupper kan det finnas förutsättningar att säkerställa bostadsförsörjningen utan stöd. Vi kan dock inte heller utesluta att olika typer av marknadskompletterande lösningar kan behövas för att säkerställa bostadsförsörjningen, det kan handla om stimulanser av efterfrågan genom garantier eller bidrag till hushåll för deras boende eller stimulanser av utbudet genom stöd till företag i EUrättslig mening.

Kommunerna har inte vidtagit några mer omfattande åtgärder för att stimulera bostadsefterfrågan. Staten har försökt skapa ökade incitament för kommunerna att göra detta genom bidrag till kommuner som ger vissa typer av kommunala garantier för att möjliggöra bostadsefterfrågan. Sådana bidrag har dock inte efterfrågats av kommunerna eftersom sådana garantier inte använts i någon större utsträckning. Boverket har föreslagit att staten ska ta över ansvaret för att ge garantier som säkerställer att även ekonomiskt svagare hushåll kan efterfråga bostäder.9

Ett annat sätt att skapa förutsättningar för svaga grupper att etablera sig på bostadsmarknaden skulle kunna vara att i ökad utsträckning fördela lägenheterna i bostadskön efter förturskriterium som kopplar till dessa gruppers bostadsbehov. Vi har inte utrett detta närmare av samma anledning som vi inte utrett förutsättningarna för ökade bostadsbidrag men vi kan konstatera att effekterna på bostadsmarknaden och på segregationen påminner om de effekter som kan förväntas om riktade stöd ges till bostäder för svaga grupper på bostadsmarknaden. Kommunerna har alltså även bostadsköerna som ett möjligt verktyg för att främja bostadsförsörjningen för svaga grupper.

Eftersom vi ser över de EU-rättsliga förutsättningarna för stöd kan vi dock konstatera att stöd till företag kan vara ett sätt för kommuner att möjliggöra såväl bostadsefterfrågan för svaga grupper som förbättrade förutsättningar för bostadsutbudet på s.k. svaga bostadsmarknader. Ur ett marknadsperspektiv är stimulanser av efterfrågan genom olika typer av kompletterande bidrag till svaga grupper bättre än riktade stöd till företag eftersom efterfrågestimulanser inte begränsar konkurrensen mellan vare sig bostadsproducenterna eller företagen som upplåter bostäder till enskilda hushåll.10 Som framgår av kapitel 3 har kommunerna de rättsliga förutsättningarna för att ge olika former av stöd till enskilda hushåll såväl inom ramen för biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen som i syfte att av allmänt intresse skapa förutsättningar för bredare grupper av hushåll att efterfråga bostäder. I detta och kommande kapitel fokuserar vi på de statsstödsrättsliga aspekter på kommunala beslut om stöd till företag som också kan användas för att hantera

9 Etableringshinder på bostadsmarknaden, Boverkets rapport 2014:33. 10 Se vidare i avsnitt 9.8 om effekterna av stöd till företag och hushåll.

olika typer av brister i utbudet på bostadsmarknaden. Eftersom vi bara beskriver förutsättningarna för marknadskompletterande kommunal bostadspolitik utesluter vi inga lösningar. Vi kan dock konstatera att kommunerna har en stor utmaning i att säkerställa att bostadspolitiska åtgärder utformas på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt.

9.4. Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden utan stöd

De flesta kommuner har en kommunal bostadsverksamhet (i många fall i formen av ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag), många är också betydande markägare med en stor andel av kommunens byggbara mark. Kommunen planerar för och beslutar hur marken får användas. Kommunen är även den del av det allmänna som har det yttersta ansvaret för den enskildes bostadsförsörjning enligt socialtjänstlagen. Inom ramen för bostadsförsörjningslagen kan kommunen även besluta om att det ska finnas en bostadskö och vilka kriterier som ska användas för att fördela lägenheter genom bostadskön. Kommunen kan alltså direkt påverka en del av bostadsutbudet för hyresrätter, men i huvudsak är kommunens roll att skapa förutsättningar för marknaden genom väl avvägd samhällsplanering. Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag eller annan kommunal bostadsverksamhet är i det avseendet en del av denna marknad.

9.4.1. Påverkan genom allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Vår bedömning: Kommunernas allmännyttiga bostadsaktiebolag har en betydande marknadsandel och i övrigt samma förutsättningar som andra fastighets- och markägare att på egen hand i ett allmännyttigt syfte låta uppföra och förvalta bostäder i enlighet med affärsmässiga principer. Därutöver finns möjligheten för kommunerna att ge stöd i enlighet med EU:s statsstödsregler.

De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva en verksamhet som är motiverad av allmänt intresse. Omregleringen av bostadsmarknaden med minskade subventioner, krav på en kommunal ekonomi i balans och krav på att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska verka på samma ekonomiska villkor som de privata aktörerna på marknaden gör att bostadsföretagen inte har någon – på nationell nivå – uttalad marknadskompletterande uppgift som föranleder kostnader som i sin tur förutsätter stöd i EUrättslig mening.

I motsats till den större delen av kommunernas övriga verksamheter ska verksamheten i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – inom ramen för ett allmännyttigt syfte – bedrivas enligt affärsmässiga principer. Kommunen ska alltså, som vi redogjort för i kapitel 8, styra och ställa de krav på sitt allmännyttiga bostadsaktiebolag som en långsiktig privat investerare skulle ha gjort.

Kommunallagens lokaliseringsprincip ställer krav på kommunen som företagsägare att begränsa företagets verksamhetsområde till kommunen. Lokaliseringsprincipen bidrar därmed till ett långsiktigt kommunalt engagemang på den lokala bostadsmarknaden samtidigt som den minskar kommunens möjligheter att sprida de affärsmässiga riskerna över flera marknader. Det kommunala ägandet tillför mycket långsiktigt kapital som påverkar den lokala bostadsmarknadens utvecklingspotential. I synnerhet på sådana lokala bostadsmarknader eller segment av bostadsmarknader där prisnivån eller övriga förutsättningar gör att privata investeringar uteblir ger de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens betydande marknadsandelar på hyresbostadsmarknaden kommunerna goda förutsättningar att låta företagen bidra till ett bostadsutbud som tillgodoser behov som privata aktörer av olika anledningar inte valt att satsa på. Som vi redovisat i tidigare kapitel kan beslut om åtgärder som inte är långsiktigt lönsamma för företaget betraktas som stöd i EU-rättslig mening.

När det gäller sociala åtgärder som inte är affärsmässigt motiverade måste allmännyttan ges andra politiskt motiverade uppdrag som är förenliga med EU:s statsstödsregler om kommunen anser att det finns ett behov av sådana marknadskompletterande insatser.

Kommunernas allmännyttiga bostadsaktiebolag har alltså en betydande marknadsandel och i övrigt samma förutsättningar som andra fastighets- och markägare att på egen hand låta uppföra och

förvalta bostäder i enlighet med affärsmässiga principer. Därutöver finns möjligheten för kommunerna att ge stöd i enlighet med EU:s statsstödsregler.

9.5. Kommunernas möjligheter att påverka bostadsmarknaden genom stöd

I de fall det inte är möjligt att nå de kommunala bostadspolitiska målen i enlighet med affärsmässiga principer har kommunerna befogenhet att ge sådant stöd som de kan ge inom kommunallagens allmänna befogenhetsregler och som dessutom är förenligt med EU:s statsstödsregler.

I kapitel 3 har vi beskrivit vilken befogenhet kommunerna har när det gäller stöd till företag i syfte att främja bostadsförsörjningsändamål. I kapitel 5 har vi beskrivit EU:s statsstödsregler. Kommunerna berörs följaktligen av två regelverk i detta avseende, EU:s statsstödsregler och kommunallagens förbud mot stöd till enskild näringsidkare. Förbudet mot stöd till enskilda företag i 2 kap. 8 § kommunallagen är en kodifiering av att kommuner som regel inte har befogenhet att ge stöd till enskild näringsverksamhet eftersom näringspolitiken i det avseendet ses som en statlig angelägenhet. Genomförandeförbudet i EU:s statsstödsregler som avser så kallat nytt statligt stöd i EU-rättslig mening är en konkurrensreglering som ska säkerställa konkurrens på lika villkor inom EU genom att allt stöd ska godkännas av kommissionen innan det genomförs.

På bostadsområdet berörs kommunen av dessa regler på två sätt. Kommunen är en offentlig aktör som kan lämna stöd med allmänna medel. Kommunerna bedriver också konkurrensutsatt bostadsverksamhet, vilket innebär att den verksamheten även kan motta stöd.

Både kommunens roll som stödgivare och kommunens bostadsverksamhets roll som stödmottagare har betydelse för bostadsmarknaden.

9.5.1. Vad är kommunalt stöd i EU-rättslig mening?

Vår bedömning: Stöd i form av ersättning som är nödvändig för att en allmännyttig tjänst ska utföras bör kunna uppfylla såväl kraven i 2 kap. 8 § kommunallagen som kraven på förenlighet som EU:s statsstödsregler innehåller.

Det EU-rättsliga stödbegreppet är ett objektivt begrepp som träder in när ett antal rekvisit i artikel 107.1 i EUF-fördraget är uppfyllda. Det mest centrala rekvisitet för oss är gynnanderekvisitet. EUrättsligt är det fråga om ett gynnande när en konkurrensutsatt verksamhet ges en fördel av det allmänna som en potentiell konkurrent i motsvarande situation inte skulle ha kunnat få av en privat aktör.11 Det EU-rättsliga stödbegreppet kan avse i princip vilken typ av transaktion som helst där det allmänna deltar. Det finns exempelvis särskild vägledning från kommissionen om när försäljning av mark- och fastigheter kan utgöra stöd och om när en garanti från det allmänna kan utgöra stöd.

Alla typer av affärsförbindelser mellan en kommun och ett företag som är verksamt på en konkurrensutsatt marknad kan innehålla stöd i EU-rättslig mening om transaktionen inte utformas på ett sätt som säkerställer att den motprestation som kommunen får i affärsförbindelsen är marknadsmässig i förhållande till kommunens insats.

Det finns ingen särskild lagstiftning om hur kommuner får lämna stöd på bostadsområdet. Lagstiftningen om kommunala stöd på bostadsområdet avskaffades 1993. Av rättspraxis framgår dock att det förhållandet vare sig förändrat kommunernas möjlighet att betala ut stöd inom ramen för de allmänna kompetensreglerna eller kommunernas möjlighet att stödja sina egna bostadsverksamheter. I kapitel 3 har vi redogjort för kommunernas kompetens på näringslivsområdet enligt kommunallagen. Normalt är kommunalt stöd till enskilda näringsidkare inte tillåtet. Kommunernas allmännyttiga uppdrag kan dock i vissa fall motivera stöd till enskilda näringsidkare för marknadskompletterande uppgifter. Exempel på kommunala åtgärder som ansetts ligga utanför den kommunala be-

11 Se vidare i avsnitt 5.4.2.

fogenheten är kommunala borgensåtaganden, avtal om kostnadstäckning för framtida vakanser i HSB:s fastigheter och markförsäljning till ett pris under marknadsvärdet. Även förmånliga infrastrukturinvesteringar som gynnat näringslivet har varit föremål för prövning i äldre rättspraxis. Det finns även kommunalrättslig praxis där det prövas om direkttilldelning av ett exploateringsavtal utgör stöd till enskild näringsverksamhet i kommunallagens mening.

Enligt den något ålderstigna rättspraxis som finns om kommunernas befogenhet att stödja näringslivet är denna inte bunden till formen för stödet. Det finns alltså likheter mellan 2 kap. 8 § kommunallagen och gynnanderekvisitet i EU:s statsstödsregler. Det finns dock även ett antal skillnader mellan hur reglerna om den kommunala kompetensen har tillämpats och hur det EU-rättsliga stödbegreppet tillämpats. Det EU-rättsliga stödbegreppet är ett objektivt begrepp som förutsätter en undantagsprövning av kommissionen i varje fall. En viktig skillnad i förhållande till kommunallagens kompetensregler är att kommunallagens begränsningar inte avser alla typer av åtgärder som utgör stöd i EU-rättslig mening.12 Enligt 2 kap. 8 § första stycket medger kommunallagen åtgärder som allmänt gynnar näringslivet, såsom att tillämpa en generell lågprispolitik avseende kommunens markförsäljning. Kommunallagen begränsar inte heller kommunens möjligheter att stödja kommunens egna bostadsverksamheter.

En likhet mellan kommunallagens bestämmelser och EU:s statsstödsregler är att det är tillåtet för en kommun att ge stöd till näringslivet om det är motiverat av att servicenivån i samhället utan stöd skulle sjunka under vad samhället betraktar som en acceptabel nivå, att det finns synnerliga skäl. Denna likhet kan kopplas till att stöd både i kommunallagen och inom EU-rätten förutsätts ha en marknadskompletterande roll. Kommunallagen och statsstödsreglerna ställer dock olika krav för att sådant stöd ska kunna ges.

Det finns inte så många rättsfall om kommunernas befogenhet att utge stöd på bostadsområdet från tiden efter Sveriges EUinträde. Det är därför svårt att uttala sig om det faktiska rättsläget och även om i vilka avseenden som EU-rättens stödbegrepp och 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen har olika innehåll. Av för-

12 Som redovisats i kapitel 5 har kommissionen dock beslutat om vissa regelverk som undantar vissa typer av stöd från kravet på förhandsanmälan till kommissionen.

arbetena till kommunallagen framgår att undantagen från stödförbudet i 2 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) ska tolkas snävt. Förutsättningarna för stödgivning inom ramen för synnerliga skäl som vi beskrivit i kapitel 3 påminner om syftet med de undantagskriterier som enligt EU:s statsstödsregler gäller för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse genom att det ska vara fråga om allmännyttiga tjänster som inte tillgodoses utan stöd. Det innebär att ersättning som är nödvändig för att en allmännyttig tjänst ska utföras teoretiskt bör kunna uppfylla såväl kraven i 2 kap. 8 § kommunallagen som kraven på förenlighet som EU:s statsstödsregler innehåller. Våra överväganden avser därför i första hand hur kommuner kan uppfylla de EU-rättsliga kraven.

Den grundläggande skillnaden mellan avtal som EU-rättsligt kan utgöra statligt stöd och andra avtal är att avtalen ingås av det allmänna och att villkoren inte är marknadsmässiga. Nedan resonerar vi kring ett antal vanliga avtalsformer som enligt vår bedömning i vissa fall kan aktualisera tillämpningen av EU:s statsstödsregler. Det är oklart om exempelvis stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse även utgör stöd i kommunallagens mening. Vi bedömer dock att vi inte behöver ta ställning till detta eftersom nödvändigt stöd har förutsättningar att uppfylla såväl de kommunalrättsliga kraven som de EU-rättsliga krav som ställs för att ett stöd ska vara förenligt med EUF-fördraget. Stöd som inte är tillåtet enligt EU-rätten är förbjudet även om det skulle medges kommunalrättsligt.

Nedan resonerar vi kring de olika typer av transaktioner som kan aktualisera tillämpningen av EU:s statsstödsregler för en kommun i dess arbete med bostadsförsörjningsåtgärder.

9.5.1.1 Prissättningen vid marktilldelning

Till kommunernas kompetensenliga verksamheter hör att tillhandahålla mark till näringslivet för dess lokaler och övriga anläggningar.13Kommunerna har också i många fall ett stort markinnehav, även om det har minskat över tid.14 Kommunerna säljer mark direkt i

13 RÅ 1964 I 12. 14 Se vidare om kommunernas markinnehav i avsnitt 4.4.6.

enskilda fall och i andra fall genom mer komplexa upplägg i form av exploateringsavtal där det ofta finns ömsesidiga åtaganden mellan en kommun och exploatören. Markpriset är en viktig fråga vid affärsmässiga investeringar i bostäder. Kommuners prissättning av mark för bostadsbebyggelse är därför en viktig fråga för bostadsbyggandet. Genom förmånliga priser på mark kan kommunen underlätta investeringar i bostadsbyggande. Samtidigt kan sådana förmånliga villkor aktualisera kommunalrättsliga och statsstödsrättsliga överväganden. Många kommuner har historiskt tillämpat lägre priser på mark som ska användas för att uppföra hyresrätter än på mark som ska användas för andra bostadsupplåtelseformer. Kommunallagen har också medgett att kommunerna tillämpar en generell lågprispolitik vid markförsäljning, eftersom detta ansetts allmänt gynna näringslivet genom att köparna behandlas lika. En sådan kommunal politik har inte betraktats som stöd till enskilda företag i kommunallagens mening.15 Det har också varit möjligt att gynna kommunens bostadsverksamhet genom förmånliga markpriser.

En generell lågprispolitik på mark

Möjligheten till en s.k. generell lågprispolitik begränsas numera av EU:s statsstödsregler, eftersom den EU-rättsliga normen för vad som gynnar vissa företag eller viss produktion inte utgår från den kommunalrättsliga principen att alla kommuninvånare ska behandlas lika som påverkat tillämpningen av 2 kap. 8 § kommunallagen utan från att företag inte ska gynnas i förhållande till annan konkurrensutsatt verksamhet.

Det är dock viktigt att notera att ett lågt marknadspris inte utesluts av EU:s statsstödsregler. Trots att en kommuns kostnader för mark och infrastruktur överstiger priset som en kommun får vid försäljningen av marken kan det vara ett marknadsmässigt pris som inte anses gynna köparen i statsstödsrättslig mening.

15 RÅ 1976 Ab 154.

Lägre priser till kommunens bostadsverksamhet

Lägre priser till kommunens bostadsverksamhet än till annan konkurrensutsatt bostadsverksamhet är en form av stöd. Ett stöd till kommunens bostadsverksamhet omfattas alltså av stödbegreppet i artikel 107.1 och genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget. Vi återkommer till förutsättningarna för stöd till kommunernas bostadsverksamheter i våra överväganden senare i kapitlet.

Lägre priser på mark för hyresrätter

Av kapitel 4 framgår att de svenska kommunerna i stor utsträckning upplever en brist på hyresrätter. När det gäller särskilda priser för markupplåtelse till hyresrätt i allmänhet är rättsläget mer svårbedömt än när det gäller en generell lågprispolitik enligt ovan. Bostadsbeskattningskommittén uttalade 2014 att det skulle kunna hävdas att hyresrättsmarknaden är en distinkt marknad ifrån marknaden för bostadsrätter och egnahem och att skatteregler som gynnar hyresrätterna därmed inte skulle vara ett gynnande i statsstödsrättslig mening. Motsvarande synsätt kan anläggas vid en markaffär eftersom det är skillnad på det pris som kan erhållas vid markupplåtelse för hyresrätter i förhållande till priset vid markupplåtelse till bostadsrätter eller egnahem. Det finns dock en skillnad mellan en statsstödsbedömning av skatteregler och andra statsstödsbedömningar, eftersom eventuella undantag från skattenormen kan motiveras av syftet med skattelagstiftningen som statsstödsrättsligt kan vara en nationell norm. Att det inte bedöms vara statligt stöd att minska skattetrycket på hyresrätter i ett sammanhang utesluter alltså inte att förmånlig prissättning vid markförsäljning till företag som ska uppföra hyresrätter utgör ett statligt stöd.

Det finns vidare en koppling mellan prissättningen av mark och kommunernas planmonopol som bland annat kommer upp i tribunalens dom som upphävde kommissionens första beslut om eventuellt statligt stöd till Konsum Nord.16

Valet att planera för en viss typ av bostäder medför inte att den planerade bebyggelsen får ett stöd i EU-rättslig mening eftersom sådana beslut varken innebär att någon ekonomisk verksamhet ut-

16 Mål T-244/08 Konsum Nord, REG 2011 II-00444, punkt 65.

övas eller att allmänna medel överförs. Kommunens roll som beslutsfattare beträffande planmonopolet omfattas alltså inte av EU:s statsstödsregler. Även om detaljplaner inte innehåller krav på viss upplåtelseform kan det alltså finnas argument för att ett beslut att planera för vissa upplåtelseformer eller andra krav som skulle anses gynna någon viss typ av upplåtelseform, exempelvis genom markanvisningar, inte utgör ett statligt stöd. Mer om markanvisningar under nästa rubrik.

Nästa fråga blir då om en köpare gynnas av att markpriset är lägre för hyresrätter än för bostadsrätter? Det enkla svaret – såvitt får förstås av vår analys av bostadsmarknadens funktionssätt i kapitel 4 – är att marknadsvärdet av mark på en bostadsfastighet som upplåts med hyresrätt av många anledningar är lägre än vad samma mark skulle ha för värde om bostadsfastigheten uppläts med bostadsrätt. Marknadspriset för mark till hyresrätter avviker alltså från marknadspriset för markupplåtelser till egnahem och bostadsrätter. Följaktligen bör en försäljning till marknadspriset för försäljningen av mark för hyresrätter inte betraktas som ett selektivt stöd, trots att försäljningen kan ske till ett lägre pris än det pris kommunen hade kunnat få för marken om fastigheten hade kunnat upplåtas med bostadsrätt.

Ett problem med prissättning baserad på upplåtelseform är att det kan vara svårt att i efterhand förhindra en ombildning till bostadsrätter vilket skapar incitament för fastighetsägare att ombilda hyresrätter till bostadsrätter, något som både minskar tillgången till hyresrätter och riskerar att snedvrida konkurrensen på bostadsrättsmarknaden. En lösning på det problemet som Stockholms kommun tillämpar, och som bl.a. förespråkats av Statskontoret, är att upplåta mark för hyresrätter med tomträtt och därigenom kunna ställa upp särskilda villkor beträffande verksamheten. Samtidigt medför tomträttsupplåtelse att värdet av exploateringen i viss mån kvarstår hos kommunen. En markupplåtelse med tomträtt ökar alltså kommunens möjligheter att fortsättningsvis påverka markanvändningen, även om sådana avtal naturligtvis även begränsar privata aktörers möjligheter att investera på sådan mark.

Vilken hyra som en tomträtt betingar och hur marknadsvärdet på denna ska sättas för att undvika ett gynnande är dock i sin tur en

komplicerad fråga som också behandlats av en statlig utredning.17Kommissionen har dock lagt ner det enda statsstödsklagomål som avsett underprissättning av tomträtter18 som vi noterat.

9.5.1.2 Markanvisningar och exploateringsavtal

Vår bedömning: Kommunens tillämpning av planmonopolet omfattas inte av EU:s statsstödsregler. Rättslig säkerhet vid kravställning i markanvisningsprocesser som inte uppfyller de EUrättsliga principerna om objektivitet, transparens och ickediskriminering kan förutsätta diskussioner med och en eventuell anmälan till kommissionen innan de kan genomförs utan statsstödsrättsliga hinder. De nya regler som införts för att skapa transparens avseende exploateringsavtalen och markanvisningarna bör minska risken för att dessa avtal betraktas som stöd till kommunens motpart i avtalet.

Från och med 2015 ska kommuner ha riktlinjer för markanvisningar. Markanvisningsprocessen är dock oreglerad så länge den inte omfattas av upphandlingsreglerna såsom kan vara fallet om köparna uppför samhällsinfrastruktur som en del av avtalet med kommunen.19 Processen har dock stor betydelse för marknaden och förutsättningarna för bostadsbyggande. När planeringsåtgärder eller en markanvisningsprocess övergår från att vara en del av kommunens offentliga roll att planera för markanvändningen till att gynna enskilda företag och därmed kunna utgöra statsstöd i EUrättsligt avseende kan vara svårt att avgöra.

Planbeslut som ändrar markens användningsområde kan påverka markens värde men behöver inte medföra att allmänna medel överförs. Om ett kommunalt beslut att planera för viss markanvändning är direkt kopplad till en försäljningsprocess måste kommunen enligt kommissionens beslutspraxis ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken om kommunen vill kunna utesluta att för-

17SOU 2012:71, Tomträttsavgäld och friköp. 18 Överlåtelse av mark från Gotlands kommun – ärende CP 304/07, dnr N2008/5069/MK. 19 Se vidare i avsnitt 3.6.2.

säljningen inte utgör statligt stöd i EU-rättslig mening.20 Kommuner som ofta både planerar för markanvändning och säljer mark måste alltså ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken. Eftersom kommunala markanvisningar och exploateringsavtal ser mycket olika ut är det svårt att göra en generell EU-rättslig bedömning. Frågan om krav i en viss markanvisning i en svensk kontext ska ses som ett exempel på att en kommun utövar offentlig makt eller om kravställningen och prissättning utifrån densamma i vissa fall ska ses som användning av allmänna medel som kan utgöra statligt stöd kan också behöva bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt vår bedömning kan rättslig säkerhet vid kravställning i markanvisningsprocesser som inte uppfyller de EUrättsliga principerna om objektivitet, transparens och icke-diskriminering förutsätta diskussioner med och en eventuell anmälan till kommissionen innan de kan genomföras utan statsstödsrättsliga hinder. De nya regler som ska skapa transparens avseende exploateringsavtalen bör minska risken för att dessa avtal betraktas som stöd till kommunens motpart i avtalet.

9.5.1.3 Blockförhyrning

Vår bedömning: Blockförhyrningsavtal kan vara ett effektivt sätt att dela på risken med investeringar och därmed möjliggöra fler affärsmässiga investeringar än som annars är möjligt. Blockförhyrningsavtal kan dock omfattas av EU:s statsstödsregler.

Villkoren i blockförhyrningsavtal måste utformas med beaktande av detta.

Ett förfarande som Boverket föreslagit för att öka riskspridningen vid investeringar på svaga bostadsmarknader är blockförhyrningsavtal.21 Med blockförhyrning avses enligt jordabalken 12 kap. 1 § sjätte stycket (hyreslagen) att en hyresgäst hyr alla eller ett visst antal lägenheter (minst tre) för andrahandsupplåtelse. Fastighets-

20 COM(2014) 6207 final, av den 5.09.2014, om SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/A/08) and SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/B/08) swaps of forestland in Bulgaria, se vidare under avsnitt 5.4.3.1. 21 Boverket 2013:25, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter.

ägaren och hyresgästen kan i ett sådant fall komma överens om andra villkor för hyran av en lägenhet än vad som gäller enligt bruksvärdesprincipen och hyresförhandlingssystemet. Hyresgästen hyr sedan ut lägenheterna i andra hand. Genom ett sådant avtal garanteras hyror under en avtalad period, vilket gör det möjligt för förstahandshyresgästen att dela på risken med exempelvis ett bostadsbyggnadsprojekt. Andrahandshyresgästen, den boende, har dock besittningsskydd. Genom sådana avtal kan helt marknadsmässiga upplägg vara möjliga genom att fler aktörer med olika intressen delar på affärsrisken. Eftersom blockförhyraren (förstahandshyresgästen) får stå för en del av risken säkerställs det också att denne aktivt försöker minska affärsrisken genom att sträva efter ökade intäkter och minskade kostnader. Boverket konstaterar dock att det krävs långa hyreskontrakt (eller höga hyror för Blockförhyraren) om hyrorna ska kompensera för risken i de fall där det är stor skillnad mellan marknadspris och produktionskostnad.

Exempel på tillämpning

En expanderande arbetsgivare kan vilja möjliggöra bostadsinvesteringar och erbjuda sig att dela risken för ny- eller ombyggnation av en fastighet med en byggherre i syfte att skapa förutsättningar för de anställda att bosätta sig på orten. Sådana avtal skulle också kunna slutas av Försvarsmakten eller av en högskola för det fall det råder brist på studentbostäder eller bostäder för försvarsmaktsanställda och bostadsmarknadens förutsättningar inte medger investeringar i nya bostäder. Ett privat företag som vill etablera sig eller expandera på en svag bostadsmarknad kan därmed bidra till bostadsbyggandet genom att avlasta byggherren från en del av risken. Det blir alltså i princip fråga om en form av personalbostäder.

Enligt Boverket förekommer den här typen av blockförhyrningsavtal redan i dag. En sådan lösning förutsätter dock att den verksamhet som vill etablera sig eller expandera har finansiell styrka och är beredd att medverka till risktagandet. Kommunala blockförhyrningsavtal är enligt Boverket också en vanlig lösning när det gäller äldrebostäder. Långa blockförhyrningsavtal ställer dock krav på den kommunala ekonomin eftersom det inte i alla kommuner är

självklart att det finns resurser att infria ingångna hyresavtal som kan löpa på 20 år eller i vissa fall ännu längre tid.

Blockförhyrningsavtal ur ett statsstödsperspektiv

Om en offentlig aktör går in i en affärsförbindelse på samma villkor som en privat aktör och delar på risk och förtjänst finns det EUrättsligt en presumtion för att villkoren i avtalet är marknadsmässiga.22 Skulle avtalet bygga på garantier från det allmänna som minskar den private investerarens risk skulle dock ingen sådan presumtion finnas. Andra sätt att säkerställa att sådana avtal ingås på marknadsmässiga villkor kan vara konkurrensutsättning eller en oberoende värdering. Trots att en eventuell blockförhyrare kontrolleras av staten eller av en kommun är det inte fråga om stöd om villkoren är marknadsmässiga.

Som Boverket påtalat riskerar villkor i ett blockförhyrningsavtal med en kommun som gynnar ett företag att EU-rättsligt betraktas som statligt stöd. Ett stöd i form av ett förmånligt blockförhyrningsavtal förutsätter i likhet med andra stöd ett – EU-rättsligt godtagbart – politiskt syfte och en utformning av stödet som säkerställer att det inte blir större än nödvändigt. I vissa fall kan det krävas en anmälan till kommissionen. Som vi redogjort för i kapitel 5 krävs dock ingen anmälan om stödet utformas i enlighet med reglerna om stöd av mindre betydelse, den allmänna gruppundantagsförordningen eller kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.23 Även dessa regler innehåller dock särskilda formkrav och krav på att vissa rapporteringsskyldigheter fullgörs av stödgivaren och medlemsstaten.

22 Se vidare i avsnitt 5.4.2.2. Se särskilt KOM(2007) 3274 slutlig av den 10 juli 2004, Business Case Norrköping (ärende N 791/2006). 23 Se vidare i avsnitt 5.6.

9.5.1.4 Kommunal borgen

Vår bedömning: Det är EU-rättsligt möjligt att utfärda kommunala garantier utan att det blir fråga om statligt stöd enligt ovanstående förutsättningar. Det krävs dock en affärsmässig avvägning mellan risken som tas och priset för borgensåtagandet.

Förmånliga garantier eller garantier som inte kan erhållas på marknaden förutsätter att statsstödsreglerna följs och att ändamålet för stödet avgränsas.

Höjda borgensavgifter tillhör de vanligaste svaren från kommuner och kommunala bostadsverksamheter på frågan om vad kravet på ett agerande enligt affärsmässiga principer inneburit. Kommunal borgen är en form av garanti. Kommissionen har gett ut vägledning, som dock inte är uttömmande, om när en garanti ska anses marknadsmässig. Vägledningen beskriver hur det allmänna kan utforma borgensåtaganden för att vara säker på att det inte blir fråga om stöd i EU-rättslig mening. Även garantier som utformats på annat sätt kan vara marknadsmässiga. Vi bedömer dock att kommissionens vägledning ger en god indikation på när en kommunal borgensavgift utgör statligt stöd i EU-rättslig mening. De viktigaste förutsättningarna för att en kommunal borgen ska kunna anses vara marknadsmässig är följande.24

  • Låntagaren som borgensåtagandet avser får inte vara i ekonomiska svårigheter, se vidare i kapitel 10.
  • Garantins omfattning och den därmed sammanhängande risken måste kunna bedömas när garantin beviljas. Garantin måste vara kopplad till en viss finansiell transaktion, ett maximibelopp för garantierna ska ha fastställts och garantierna ska vara tidsbegränsade. Obegränsade garantier kan alltså inte vara marknadsmässiga.
  • Garantin får inte heller täcka mer än 80 procent av det lån eller den finansiella förpliktelse garantin avser. Denna begränsning gäller dock inte garantier som täcker skuldebrev och den gäller inte heller garantier till ett företag som enbart utför en viss

24 Nedan uppräknade villkor följer av artikel 3.2 i garantimeddelandet.

tjänst av allmänt intresse när garantin ställs ut av den myndighet som anförtrott tjänsten till företaget.

  • Slutligen måste ett marknadsorienterat pris betalas för garantin, vilket är det som ur kommunal synpunkt föranleder diskussionen om borgensavgifter.

Det är alltså EU-rättsligt möjligt att utfärda kommunala garantier utan att det blir fråga om statligt stöd enligt ovanstående förutsättningar. Det krävs dock en affärsmässig avvägning mellan risken som tas och priset för borgensåtagandet. Förmånliga garantier förutsätter att statsstödsreglerna följs och att ändamålet för stödet avgränsas.

9.5.1.5 Att avstå från avkastningskrav

Vår bedömning: EU-rättsligt krävs att varje risktagande med allmänna medel kan förväntas ge en avkastning som motiverar risktagandet om det ska kunna uteslutats att det kan vara fråga om stöd i EU-rättslig mening. Att en investering förväntas ge avkastning i förhållande till risk är inte detsamma som att avkastningskrav på företagsnivå ska ligga på en viss nivå.

Allbolagen har i hög grad kommit att diskuteras som en lag om högre avkastningskrav för de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen. Intressenter har anlitat experter som undersökt vilka avkastningskrav som kan betraktas som marknadsmässiga.

Vi uppfattar att kommunerna är osäkra på hur lagen ska tillämpas. Ur ett statsstödsrättsligt perspektiv är det svårt att förhålla sig till vissa av de frågor som diskuteras eftersom diskussionen normalt inte avser hur ett visst avkastningskrav förhåller sig till en viss risk utan till vilken avkastning på företagsnivå som privata företag kräver. Av det underlag vi tagit del av framgår dock att privata bostadsföretag sällan använder sig av avkastningskrav på företagsnivå25. Normen för privata företag är att avkastningskrav ställs be-

25 Nordlund (2012), Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.

träffande enskilda investeringsbeslut och ofta används totalavkastningen på kapitalet som grund för sådana beräkningar. I kapitel 8 har vi resonerat om hur avkastningskrav kan förhålla sig till affärsmässiga principer och det går snabbt att sluta sig till att det finns utrymme för olika tolkningar.

Vi redovisar rättsläget avseende den statsstödsrättsliga principen om marknadsmässighet i avsnitt 5.4.2.1 och möjligheterna att agera marknadsmässigt på svaga bostadsmarknader i kapitel 8.

En orsak till att diskussionen i så stor utsträckning kommit att avse frågan om avkastning på företagsnivå kan vara att det var en av de aspekter som den europeiska fastighetsägarorganisationen lyfte fram i sitt klagomål till kommissionen avseende finansieringen av de svenska kommunernas allmännyttiga bostadsföretag.26 En annan orsak är att avkastningskravet på företagsnivå fastställs av ägaren och att det därmed är förhållandevis lätt att kontrollera om kommunens ägardirektiv utformats med beaktande av allbolagens krav. En sådan kontroll och kopplingen till att ägardirektiv beslutas av kommunen gör att det också i princip är möjligt att överklaga kommunens beslut genom laglighetsprövning. Det kan vidare vara svårare att hänföra beslut om den dagliga driften av en allmännyttig kommunal bostadsverksamhet till ett beslut från det allmänna som kan utgöra statligt stöd än att hänföra de direktiv som kommunen beslutar om till det allmänna.27

Även marknadsmässighet i EU-rättslig mening lämnar utrymme för olika tolkningar inom ramen för principen att transaktioner ska förväntas ge avkastning i förhållande till risk.

9.5.1.6 Den gemensamma nämnaren är marknadsmässigheten

Vår bedömning: Att en transaktion är marknadsmässig kan framgå av att den varit föremål för en ovillkorlig konkurrensutsättning eller att den värderats av en oberoende värderingsman. I andra fall kan dokumentation av de affärsmässiga övervägandena ha stor betydelse för den statsstödsrättsliga bedömningen.

26 Kommissionens ärende CP115/02. 27 Se vidare i avsnitt. 5.4.1.2.

Den avgörande frågan för en kommun beträffande ovannämnda transaktionsformer är en professionell avvägning av risk och möjlighet för kommunen eller bostadsverksamheten. Mer komplicerade transaktioner leder till mer komplicerade bedömningar. Om förekomsten av statligt stöd i EU-rättslig mening helt ska kunna uteslutas kan det krävas en konkurrensutsättning eller en värdering av en oberoende värderingsman. Det är dock inte rimligt att kräva att oberoende värderingsmän involveras i allt beslutsfattande vare sig i en kommun eller i ett kommunalt bolag. Att dokumentera beslutsunderlaget såväl i den löpande verksamheten som i kommunens beslutsfattande kan få stor betydelse för rättslig säkerhet i statsstödsrättsligt avseende.

Även transaktioner som utgör statligt stöd kan vara eller kan förklaras vara förenliga med EU:s statsstödsregler. Vi utvecklar dessa möjligheter nedan. Därutöver tillkommer en viktig aspekt, nämligen i vilken mån kommunen får välja att anlita andra utförare än kommunens egen bostadsverksamhet. Vi återkommer även till frågan om kommunernas befogenheter i det avseendet nedan.

9.6. Vilka får kommunerna stödja?

Vår bedömning: Kommunerna kan ge stöd direkt till enskilda hushåll för att göra det möjlighet för dem att efterfråga en bostad. Kommunerna har också de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa EU:s statsstödsregler. På bostadsförsörjningsområdet har kommunerna också ett rättsligt utrymme att ge stöd till företag. En kommunal bostadsverksamhet kan ges stöd utan hinder av 2 kap. 8 § kommunallagen. Enskilda privata företag kan ges stöd i vissa fall.

Enligt 2 kap. 6 § i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommunen stödja enskilda hushåll genom att minska deras kostnader för boendet eller genom att möjliggöra långivning eller ett hyreskontrakt genom kommunala garantier. Kommunerna har enligt kommunalrättslig praxis även befogenhet att rikta sådana bostadsförsörjningsinsatser och stöd utifrån sociala hänsyn utan att

detta kommer i konflikt med likabehandlingsprincipen i kommunallagen.28

Kommunernas rättsliga förutsättningar att lämna stöd till olika konkurrensutsatta verksamheter är dock inte lika lätta att utläsa ur svensk lag sedan den tidigare lagstiftningen om kommunala åtgärder för att främja bostadsförsörjningen upphävdes 1993. Sedvanlig bostadsverksamhet i kommunal regi omfattas av den kommunala befogenheten eftersom den anses vara av allmänt intresse. Stöd till kommunägda bolag, stiftelser eller verksamhet inom kommunens egen förvaltning hindras inte av kommunallagen. Vare sig likställighetsprincipen eller förbudet mot stöd till enskild näringsverksamhet utgör hinder för stöd till kommunernas egna verksamheter.29

Kommunallagens bestämmelser om kommunernas kompetens i näringslivsfrågor återfinns bland annat i 2 kap. 8 § kommunallagen. Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen är stöd till enskilda privata företag bara förenligt med kommunallagen om allmänintresset av att stöd ges överväger nackdelarna med sådan stödgivning på ett sätt som uppfyller rekvisitet synnerliga skäl. Bestämmelsen har fått en strikt tillämpning i kommunalrättslig praxis, eftersom frågor om stöd som kan påverka näringslivets lokalisering inte setts som en fråga som omfattas av kommunernas befogenhet. Den särskilda lagstiftning som fram till 1993 gav kommunerna en uttrycklig befogenhet att även ge stöd till företag för bostadsförsörjningsändamål är upphävd. Gränserna för kommunernas befogenhet att ge stöd till enskilda företag (förutom kommunernas egna bostadsverksamheter) på bostadsområdet har inte varit föremål för prövning sedan reglerna för kommunal stödgivning till företag ändrades 1993.

Som vi redan konstaterat är bostadsförsörjningen ett allmänt intresse och åtgärder för bostadsförsörjningen är därmed i princip förenligt med den kommunala kompetensen. Om en kommun köper en bostadsförsörjningstjänst som annars inte skulle finnas av en privatägd bostadsverksamhet anser vi att en sådan transaktion kan vara kompetensenlig. Om 2 kap. 8 § kommunallagen aktualiseras måste det dock även finnas synnerliga skäl för att stöd till enskilda privata företag ska få ges.

28 Se vidare i avsnitt 3.4.1. 29 Se vidare i avsnitt 3.4.3.

En oacceptabelt låg nivå av kommersiell service i glesbygd är ett exempel på vad som kan vara synnerliga skäl i detta avseende. Att säkerställa bostadsförsörjningen i glesbygd kan med beaktande av detta vara synnerliga skäl för att stöd till privata företag ska få ges av en kommun. Även andra marknadsmisslyckanden eller fördelningsproblem kan behöva hanteras genom kommunalt stöd till enskilda företag. Kompetensenligheten måste dock bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.

EU:s statsstödsregler bygger på ett avvägningstest som förutsätter att nyttan med stödet överväger skadan på konkurrensen om stödet ska kunna godkännas EU-rättsligt.

Ett EU-rättsligt godtagbart stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som inte tillhandahålls av marknaden kan i vissa fall vara ett köp av en tjänst vilket innefattar en motprestation och inte stöd till enskild i kommunallagens mening. I andra fall får det bedömas om det är en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa det allmänna intresset av en fungerande bostadsförsörjning på orten. Stödets förenlighet med kommunallagen är dock beroende av att kommunen uppfyller kommunallagens grundläggande principer och ger stödet enligt objektiva kriterier.

Även stöd till enskilda privata näringsidkare som är nödvändiga för att säkerställa bostadsförsörjningen i kommunen kan alltså vara förenligt med den kommunala befogenheten. Såväl kommunallagen som EU-rätten förutsätter dock att det kan visas att det finns ett verkligt behov av stödet hos kommuninvånarna och att tjänsten inte skulle erbjudas utan stöd. Om bostadsutbudet i en kommun redan är godtagbart kan stöd inte motiveras.

I förarbetena till allbolagen uttrycktes det att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet inte skulle definieras i lag. Det har därigenom skapats en viss osäkerhet om huruvida kommunerna får ge stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Detta är dock i grunden inte en EU-rättslig fråga, eftersom EUF-fördraget uttryckligen föreskriver att lokala myndigheter kan ges sådana befogenheter. Det är rimligt att anta att det finns kommunala ansvarsområden som kan förutsätta att stöd i EU-rättslig mening utbetalas. Kommunerna är också skyldiga att följa EU:s statsstödsregler. Vi har inte funnit några skäl till varför EU:s statsstödsregler skulle inskränka den kommunala befogenheten så länge som statsstödsreglerna följs. Kommissionen är inte

behörig att ingripa när det gäller hur respektive medlemsstat väljer att fördela den offentliga makten. Vi bedömer att det inte finns några rättsliga hinder för att kommuner inom ramen för sina befogenheter tillämpar EU:s statsstödsregler. Utredningen om en ny kommunallag har i betänkandet – En kommunallag för framtiden – också bedömt att kommunerna har de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa statsstödsreglerna inklusive statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.30

9.7. Behöver kommuner lämna stöd till företag på bostadsområdet?

Vår bedömning: Det är troligt att det på vissa bostadsmarknader och för vissa grupper i samhället som har en svag ställning på bostadsmarknaden kan finnas behov av åtgärder som kan utgöra statligt stöd i EU-rättslig mening. Det är dock viktigt att stöd utformas utifrån verkliga bostadsbehov och att beslutsfattarna väger nyttan av de marknadskompletterande åtgärderna mot såväl den möjliga skadan på konkurrensen som den risk åtgärden innebär för finansiären.

Vi har inte sett några tydliga politiska uttalanden om att kommuner behöver kunna lämna stöd för att säkerställa hushållens möjligheter att efterfråga bostäder av god kvalitet. En slutsats av det skulle kunna vara att det inte behövs några stöd inom ramen för den kommunala bostadspolitiken. En annan möjlig slutsats är att behoven och den politiska viljan i olika kommuner varierar på ett sätt som gör att det är svårt att få en samlad bild. Det finns dock inte någon skyldighet för kommuner att lämna stöd till företag utan sådana beslut kan kommunerna fatta om de anser att det är lämpligt.

Av svaren på de telefonintervjuer vi låtit genomföra framgår att många kommuner ser ett behov av marknadskompletterande insatser. Exakt vilka åtgärder som en kommun vill vidta eller vad som är problemet exempelvis med att ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska agera enligt affärsmässiga principer är svårare

30SOU 2015:24, s. 428.

att identifiera. De samtal vi fört direkt med kommunföreträdare har gett en liknande bild. Omständigheter som en kommun ser som problematiska ser en annan kommun som en möjlighet. Det är i huvudsak finansiering som efterfrågas och i mindre utsträckning stödordningar baserade på EU-rättens möjligheter.

Samtidigt var det just statlig finansiering genom statliga garantier som historiskt ledde till ett bostadsbyggande i såväl privat som kommunal regi som i för liten utsträckning anpassades efter efterfrågan och risken med investeringarna.31

En central fråga vid stödgivning är därför hur risken med bostadsinvesteringar bör fördelas i förhållande till ansvaret för investeringsbesluten. Även om detta inte är en fråga som direkt knyter an till EU-rätten så har den avgörande betydelse för hur effektiva olika offentliga insatser kan bli och för bedömningen av hur ett alternativ utan marknadskompletterande insatser kan förväntas utvecklas. Investeringar kännetecknas av risk oavsett vem som tar den. En väsentlig del av skulden till den tidigare bostadsakuten och kostnaderna för staten för att sanera ekonomin hos såväl privata som kommunägda bostadsaktörer faller på det statliga risktagande som gjordes under perioden 1950–1990. De statliga stöd som utgick till bostadsbyggandet innebar att staten tog en stor del av risken för bostadsinvesteringar trots att staten inte deltog i investeringsbeslut med någon egen riskbedömning. Denna problematik är viktig att lyfta upp när vi diskuterar förutsättningarna för marknadskompletterande insatser på bostadsområdet. Det är angeläget att risken med investeringsbeslut övervägs innan beslut om stöd för marknadskompletterande investeringar fattas.

Av Boverkets gruvrapport som vi har beskrivit i avsnitt 4.7.2 framgår att kommuner som nyligen fått stöd för att riva bostadsfastigheter vill investera i nya bostadsfastigheter. Av kapitel 4 och kapitel 8 framgår att det kan finnas förutsättningar för att genomföra bostadsprojekt även på svaga bostadsmarknader utan att det i alla fall behöver vara fråga om stöd i EU-rättslig mening. Kommunerna har också många verktyg som kan användas för att förbättra förutsättningarna för bostadsmarknaden och bidra till mer affärsmässig och riskanpassad bostadsproduktion. Det bör gå att ta större hänsyn till efterfrågan och betalningsförmågan när hyres-

31 Se mer om detta i avsnitt 3.2.4.

bostäder byggs och det bör även vara möjligt att bygga billigare bostäder för målgrupper med lägre inkomster som ändå svarar mot dessa gruppers behov.

En arbetsgrupp tillsatt av Regeringskansliet bedömde 2006 att stöd kunde behövas på svaga bostadsmarknader och för svaga grupper på bostadsmarknaden. När det gäller svaga grupper föreslogs kommunala garantier och när det gäller svaga bostadsmarknader föreslogs statlig finansiering till sådana kommuner för att anpassa det befintliga beståndet till de äldres behov och till en minskande befolkning. Samtidigt konstaterades det att någon nationell sammanhållen politik inte var möjlig att utforma eftersom det var de regionala förhållandena i arbetsmarknadsregionen som avgjorde vilka åtgärder som kunde vara motiverade.32

Betalningssvaga grupper i samhället och äldre som är överrepresenterade i hyresrätter i allmänhet och i de kommunala bostadsverksamheterna i synnerhet kan ha svårigheter att efterfråga bostäder av god kvalitet.

Andelen köpkraftsvaga hushåll på den ordinarie bostadsmarknaden33 är störst i allmännyttans hyresrätter på svaga bostadsmarknader. Det kan till och med påstås att dessa bostäder i vissa kommuner i dag utgör en form av kategoriboende. Hushåll som kan ha svårt att bo kvar vid större hyreshöjningar och hushåll som har svårt att efterfråga bostäder på ägarmarknaden återfinns dock i alla upplåtelseformer och är inte heller överrepresenterade hos den kommunala bostadsverksamheten på alla svaga bostadsmarknader. Hushållens betalningsförmåga har ökat genom ökad disponibel inkomst och låga räntenivåer. Detta medför i sin tur ökande bostadspriser på de marknader där efterfrågan finns.

På marknader med mindre efterfrågan ökar dock prisskillnaden mellan möjlig nybyggnation och värdet av det befintliga beståndet. Klyftan mellan de ekonomiskt sett svagaste grupperna i samhället och den större delen av befolkningen med ökande disponibel inkomst har ökat i och med att stora delar av befolkningen har fått kraftiga reallöneökningar. Dessa faktorer talar för att det kan behövas bostadspolitiska insatser för svaga grupper. Det finns också

32 Se mer om detta i avsnitt 3.2.3. 33 Här beaktar vi alltså inte den kategori av bostäder som Statistiska centralbyrån kallar övrigt boende.

fortfarande svaga bostadsmarknader med ett överskott på hyresbostäder även om många kommuner med svaga bostadsmarknader bedömer att det är brist på hyresrätter i kommunen. Regeringen har beslutat att införa riktade stöd till anordnande av nya hyresbostäder.

Vi anser dock att det fortfarande finns anledning att utgå från respektive lokal bostadsmarknads funktionssätt när bostadspolitiska överväganden görs. De problemområden som identifierades 2006 kvarstår också fortfarande även om problemet med vakanser på svaga bostadsmarknader har minskat successivt. Urbaniseringen och den demografiska utvecklingen mot en allt äldre befolkning kvarstår som betydande samhällsekonomiska såväl som bostadspolitiska utmaningar.

Sammanfattningsvis är det troligt att det på vissa bostadsmarknader och för vissa grupper i samhället som har en svag ställning på bostadsmarknaden kan komma att behövas åtgärder som kan utgöra statligt stöd i EU-rättslig mening.

Det är dock viktigt att stöd utformas utifrån verkliga bostadsbehov och att beslutsfattarna väger nyttan av de marknadskompletterande åtgärderna mot såväl den möjliga skadan på konkurrensen som den risk åtgärden innebär för finansiären. En risk med stöd är att det kan leda till ett beslutsfattande som inte tar hänsyn till risken med olika investeringar. Genom att kommunerna står för finansieringen säkerställs det att beslutsfattandet sker med beaktande av den verkliga risken utifrån de aktuella marknadsförhållandena. Vissa av de problem som statlig finansiering kan leda till och som vi redogjort för i avsnitt 3.2.2 kan då undvikas.

9.8. Effekterna av stöd

Vår bedömning: Om ett stöd utformas på ett bra sätt kan det leda till att behov tillgodoses som marknaden inte tillgodoser utan stöd. Risken med stöd är ökade priser och minskad effektivitet men även att stöd kan skapa tröskeleffekter som kan vara oönskade för samhället.

Effekterna av stöd kan i princip bara bedömas utifrån ett konkret föreslaget stöd. Ur ett marknadsperspektiv syftar stöd till att skapa

något som marknaden inte åstadkommer. Det går inte att generellt säga om stöd är samhällsekonomiskt lönsamt eller inte utan en sådan bedömning måste göras i förhållande till någon viss planerad åtgärd. Med detta sagt så undersökte Konkurrensverket, Kommerskollegium och dåvarande Nutek (i dag Tillväxtverket) i mitten av 1990-talet subventioners effekter på bostads- och byggmarknaden.34I rapporten Bostadsmarknaden – spelregler för ökad konkurrens konstaterades att subventioner till företag var ett ineffektivt sätt att nå de bostadspolitiska målen och myndigheterna förordade bostadsbidrag som inte kopplades till hyresnivån i syfte att ha kvar incitamentet för den enskilde att söka ett billigare boende. Subventioner inklusive de dåvarande bostadsbidragen ansågs bidra till ökade priser och riskera att öka segregationen genom att höja hyrorna i mindre attraktiva områden till en nivå som medför att mer välbärgade hushåll utan tillgång till bostadsbidrag skulle sakna incitament att bosätta sig i mindre attraktiva områden. I huvudsak baserades slutsatserna på de omfattande nationalekonomiska utvärderingarna av bostadssubventioner som gjordes på 1970-talet. Subventioner riskerar enligt nationalekonomisk teori att leda till högre faktiska kostnader genom att de snedvrider de olika marknadsaktörernas incitament. Myndigheterna beskrev att även generella utbudssubventioner kunde få negativa konsekvenser i form av minskad effektivitet och ökande priser.

Den främsta effekten av generella utbudssubventioner till bostadsbyggandet är att kostnadsmotståndet riskerar att minska hos såväl producent som konsument. Låt oss visa detta med ett litet räkneexempel. Vi antar att hyran i en nybyggd lägenhet i dag är subventionerad till 50 procent via statliga räntebidrag. Detta innebär att en verklig kostnadsskillnad mellan två lägenheter på t.ex. 10 000 kronor per år i den potentielle hyresgästens kalkyl endast förefaller vara 5 000 kronor. När kostnadsmotståndet minskar hos konsumenterna till följd av kraftiga generella subventioner leder detta till ett motsvarande beteende hos producenterna, om vi antar att dessa inte är vinstmaximerande utan nöjer sig med en tillfredsställande vinst. Detta innebär att det finns en uppenbar risk att generella utbudssubventioner inte fullt ut leder till sänkta konsumentpriser och ökad konsumtion av den subventionerade varan, utan att effekten av subventionen till stor del ”äts upp” av bristande kostnadseffektivitet i branschen. Detta leder till att samhällets totala kostnad för produktion av bostäder blir högre än den skulle vara utan

34 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, Kommerskollegium rapport 1996:1 Konkurrensverkets rapportserie 1996:5 NUTEK, Info. 365-96, oktober 1996.

generella utbudssubventioner. Även riktade bostadssubventioner i form av bostadsbidrag kan få kostnadshöjande effekter. Om subventionens storlek kopplas direkt till hyresnivån och bostadsbidraget täcker en stor del av hyran i ett brett hyresintervall, minskar incitamenten för hyresgäster som är berättigade till bostadsbidrag att försöka hitta en billigare och mer prisvärd lägenhet. Detta beror på att en flyttning till en billigare och mer prisvärd men kvalitativt något sämre lägenhet skulle leda till att konsumentens bostadskostnad skulle minska betydligt mindre än hyresskillnaden mellan de två lägenheterna p.g.a. att bostadsbidraget samtidigt skulle sjunka radikalt. Detta innebär att även riktade subventioner av enskilda individers konsumtion av bostäder riskerar att leda till ett minskat kostnadsmotstånd, om subventionens storlek är direkt kopplad till hyresnivån. Även subventioner till byggandet av konjunkturpolitiska skäl kan få negativa effekter på kostnadseffektiviteten i bygg- och bostadssektorerna. Det finns en risk att subventioner av konjunkturpolitiska skäl får till följd att nödvändiga strukturrationaliseringar skjuts på framtiden. Företagens incitament att effektivisera sin produktion riskerar även att minska. I stället ökar företagens incitament att bedriva lobbyverksamhet gentemot myndigheterna för att bibehålla eller öka subventionerna. Ur det enskilda företagets synvinkel, kan det i en miljö där det finns omfattande subventioner och regleringar som ständigt ändras, vara rationellt att lägga ner relativt mycket kraft på att försöka öka eller bibehålla lönsamheten genom att försöka påverka myndigheterna att öka subventionerna eller ändra regleringarna.35

Riktade stöd riskerar att skapa olika typer av tröskeleffekter som kan leda till segregation. Med mer generellt utformade stöd finns risken att stödet inte leder till att målet med stödet nås. En annan möjlig effekt av ett stöd som inte avgränsas är att subventionerade bostäder till hushåll som skulle ha kunnat efterfråga nyproducerade bostäder utan subventioner undantränger andra bostadsinvesteringar. Nettot i form av mängden nybyggnation behöver alltså inte bli positivt för att staten eller en kommun finansierar nyproduktion av hyresrätter. Risken med produktionsstöd är då att effekten i form av ökad produktion inte blir lika stor som kostnaden samtidigt som det inte är säkert att sådana bostäder som stödet går till och som därmed efterfrågas i större utsträckning är den typ av bostäder som är mest ändamålsenliga för de hushåll som får bostäderna.

35 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, Kommerskollegium rapport 1996:1 Konkurrensverkets rapportserie 1996:5 NUTEK, Info. 365-96, oktober 1996, s. 40f.

9.9. Kommunernas förutsättningar att utforma EU-rättsligt godtagbart stöd

Vår bedömning: Det finns inga EU-rättsliga hinder för kommunala stöd eller stödordningar så länge som de är utformade efter målsättningar som skiljer sig från marknadens förväntade funktionssätt utan stöd och som antingen avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i Sverige eller ett gemensamt intresse i EUF-fördragets mening.

Det har byggts för lite bostäder i Sverige, i synnerhet hyresrätter, under ett antal år. Vi har i kapitel 4 redovisat en skillnad mellan hyran som bostadsföretag behöver ta ut för att göra nybyggnation lönsam och den förväntade betalningsförmågan hos boende i hyresrätter på svaga bostadsmarknader respektive hos s.k. svaga grupper på bostadsmarknaden. Samtidigt finns redan ett befintligt bestånd av bostäder. Det är inte bostadspolitiskt nödvändigt att alla hushåll ska kunna efterfråga alla bostäder.

Offentliga ingripanden i bostadsmarknadens funktionssätt finns redan på många olika sätt och ytterligare ingripanden kan motiveras politiskt utifrån olika bostadsbehov som inte tillgodoses på dagens bostadsmarknad. Vi har dock inte kunnat dokumentera att något sådant ingripande är nödvändigt i något enskilt fall.

Ett av rekvisiten för att något ska utgöra stöd i EU-rättslig mening är selektivitet. Selektivitet bedöms i förhållande till den nationella normen i respektive medlemsstat. Eftersom en åtgärd jämförs med den nationella och inte den kommunala normen om kommunen inte betraktas som en autonom region är det svårare att utforma kommunala stöd till näringslivet eftersom både den geografiska avgränsningen till den aktuella kommunen och den avgränsning som stödets övriga villkor innebär måste kunna motiveras på ett EU-rättsligt godtagbart sätt.

Att tillhandahålla riktat stöd i form av särskilda bostäder för utsatta grupper på bostadsmarknaden är som framgår av enkätsvaren från kommunerna och även av Göteborgs kommuns ovan redovisade rapport om ett socialt blandat boende kontroversiellt. Begreppet sociala bostäder (”social housing”) är i Sverige ett värdeladdat begrepp kopplat till en svensk historik där de offentligt finansierade

s.k. barnrikehusen samlade socialt utsatta hushåll på ett oönskat sätt. Vid en internationell utblick är politik som på socialpolitisk grund säkerställer bostäder inte enbart en sådan politik som finansieringen av barnrikehusen utgjorde. Sociala bostäder är en mångfacetterad företeelse med såväl goda som dåliga exempel.36

Det är respektive medlemsstat som avgör vad som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den medlemsstaten. Eftersom EUFfördraget inte skiljer mellan olika nivåer i den offentliga förvaltningen i en medlemsstat finns det inget EU-rättsligt hinder för att en svensk kommun definierar och finansierar en bostadspolitiskt motiverad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Inte heller svensk lag hindrar att ett kommunalt allmännyttigt bostadsaktiebolag tilldelas en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse så länge som finansieringen av verksamheten utformas i enlighet med ett godkännande av kommissionen eller i enlighet med förordningen37 eller beslutet38 om ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

9.9.1. Stöd till kommunala bostadsverksamheter

Utredningen om allmännyttans villkors statsstödsbedömningar låg till grund för regeringens proposition och allbolagen men ifrågasattes av intressenter som i sin tur anlitade olika EU-rättsexperter för detta. Det finns alltjämt en diskussion om att det borde ha varit möjligt enligt EU-rätten att ge förmånliga villkor till en viss grupp av företag (kommunala bostadsverksamheter) för att tillhandahålla hyresbostadslägenheter till lägre hyror utan att beakta betalningsförmågan hos de boende och utan att behöva ge hushåll med sämre förutsättningar företräde.

I kapitel 5 har vi redogjort för att det EU-rättsligt är möjligt att stödja företag som tillhandahåller bostäder till hushåll med lägre inkomster. Andra typer av stöd kan vara möjliga så länge som stöden utformas på ett sätt som kan förväntas leda till ett resultat som marknaden inte skulle uppnå utan stöd.

36 Social housing in the European Union, Europaparlamentet, 2013. 37 Se vidare i avsnitt 5.5.4. 38 Se vidare i avsnitt 5.6.1.

Statsstödsreglernas krav på att stöd utformas utifrån EU-rättsligt godtagbara målsättningar hindrar inte en social bostadspolitik. Medlemsstaternas möjligheter att själva definiera och utforma tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet kan också vara vidare än vad som ryms inom den typ av bostäder som kommissionen benämner sociala bostäder (”social housing”) i sitt beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Bostadspolitiken är nationell och fastställs inte på EU-nivå. Rätten till bostad är en grundläggande rättighet inom EU och en social bostadspolitik kan utgöra ett tvingande allmänintresse som har motiverat inskränkningar av exempelvis den fria rörligheten för kapital39. Stöd snedvrider per definition konkurrensen. För att ett stöd trots detta ska kunna godtas EU-rättsligt måste det förväntas bidra till att effektivitets- eller fördelningsproblem på marknaden åtgärdas (incitamentseffekt) och utformas på ett sätt som inte snedvrider konkurrensen mer än nödvändigt (proportionerligt).

En förutsättning för ett EU-rättsligt godtagbart stöd är att målet med stödet definieras och att stödet utformas i enlighet med det målet. Målet med stödet kan alltså inte bara definieras som stöd till en viss typ av företag om dessa inte har en tydligt definierad marknadskompletterande uppgift som medför mätbara kostnader. En stödordning som möjliggör ökad kvalitet utan hyreshöjningar i vissa fastigheter på svaga bostadsmarknader leder troligtvis till att det företagets vakanser minskar på bekostnad av övriga flerbostadshus på orten som får ökade vakanser i motsvarande mån. Det skulle krävas objektiva skäl för att allmännyttan ska kunna gynnas som grupp och det skulle förutsätta att de boendes betalningsförmåga eller kostnadsdrivande eller intäktsminskande egenskaper utreds och kopplas till ett uppdrag som skulle bli en obligatorisk uppgift för allmännyttan.

Ett exempel på hur EU-rätten kan ställa krav på att stöd motiveras av objektiva skäl är en dom där tribunalen fann att det inte gick att förklara ersättning till offentligägda sjukhus i Belgien förenligt med EUF-fördraget om de hade samma uppdrag som de privatägda sjukhusen i Belgien hade utan motsvarande stöd.40

39 Mål C-567/07, Minister voor Wonen, Wijken en Integratie mot Woningstichting Sint Servatius, REG 2009 I-9021. 40 Dom CBI mot kommissionen, T-137/10, EU:T:2012:584. Se vidare om kravet på avgränsning av tjänsten och en koppling mellan stöd och mätbara kostnader i avsnitt 5.5–5.6.1.

Vi bedömer att samma princip för den statsstödsrättsliga bedömningen även skulle gälla för stöd till kommunala bostadsverksamheter i Sverige. EU-rätten ställer alltså krav på att stöd ges för en tydligt definierad, obligatorisk och marknadskompletterande uppgift. Uppdraget måste vidare medföra mätbara kostnader för att stöd ska kunna lämnas till den som utför tjänsten. Om de kostnader som följer av uppdraget enbart består av minskade intäkter i form av sänkta hyror för en odefinierad målgrupp saknas det ur ett EU-rättsligt perspektiv förutsättningar för stödet. I avsaknad av fördelningspolitiska skäl för stödet kvarstår möjligheten att lämna stöd för komma till rätta med eventuella effektivitetsbrister i marknaden. Eftersom vi inte identifierat några sådana effektivitetsbrister inom ramen för vårt uppdrag kan kommunala stöd behöva motiveras av sociala skäl, rättviseskäl eller fördelningspolitiska skäl. Stödet måste med andra ord möjliggöra för vissa hushåll att efterfråga bostadstjänster som marknaden inte tillhandahåller eller som marknaden inte tillhandahåller till godtagbara villkor. Ett sådant stöd måste också i huvudsak riktas mot sådana typer av hushåll och utformas i enlighet med detta för att kunna godtas av kommissionen. Om det inte finns sociala skäl att gynna vissa företag finns det alltså inte heller EU-rättslig grund för att godkänna kommunalt beslutade stöd.

9.9.2. Tidigare förslag på stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

I en rapport med förslag till förändringar av bostadsförsörjningslagen föreslog Boverket en ramreglering av kommunernas möjligheter att ge statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Boverket föreslog att följande bestämmelse skulle införas i bostadsförsörjningslagen.

8 § Om kommunens behovs- och marknadsanalys enligt 3 § tredje stycket, visar att det finns angelägna bostadsåtgärder som inte kan genomföras på marknadsekonomiska villkor i kommunen, får denna tilldela ett kommunalt bostadsaktiebolag eller annat bostadsföretag ett uppdrag av allmänt intresse i syfte att:

1. upprätthålla ett varierat utbud av hyresbostäder,

2. utföra en åtgärd som enligt 5 § första punkten lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag främjar integration och social sammanhållning eller tillgodoser bostadsbehovet för personer för

vilka kommunen har ett särskilt ansvar. Uppdraget ska kvalificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 106.2 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Under förutsättning att de regler som Europeiska kommissionen har meddelat för stöd till sådana tjänster är uppfyllda, kan de finansieras helt eller delvis med offentliga medel.

Förslaget skulle möjliggöra tre olika typer av kommunalt finansierat stöd:

1. Att på utpekade orter i en kommun tillhandahålla ett bestånd av hyresbostäder som kan efterfrågas även av hushåll med begränsade inkomster.

2. Att långsiktigt tillhandahålla bostäder med god tillgänglighet, lämpliga för äldre personer med funktionshinder.

3. Att tillhandahålla ett mindre antal små lägenheter med inriktning på unga personer.

Med ett varierat utbud avsåg Boverket främst att det ska finnas hyresbostäder som kan efterfrågas även av hushåll med förhållandevis måttliga inkomster. Kommunen skulle på så sätt få möjlighet att med stöd i lag definiera sådana tjänster och att använda offentliga medel för att se till att de kommer till stånd. Det skulle enligt Boverkets förslag vara den enskilda kommunens ansvar att genom en noggrann analys av såväl behov som lokala marknadsförutsättningar visa att dessa tjänster inte kan tillhandahållas på ett tillfredsställande sätt på marknadens villkor. Åtgärder som främjar integration, social sammanhållning, eller vissa gruppers bostadsförsörjning kan också kopplas till allmänna intressen som i vissa fall kan vara förenade med kostnader i förhållande till helt marknadsanpassad verksamhet. Att tillhandahålla ett mindre antal lägenheter för unga personer är lite mer konkret och även ett exempel på en typ av lägenhet som det upplevs finnas en brist på i Sverige.

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) utvecklade förslagen i en särskild rapport om tillåtet statligt stöd på svaga bostadsmarknader. Enligt SABO skulle bostadsföretag kunna uppdras att tillhandahålla hyresbostäder som kunde efterfrågas även av hushåll med begränsade inkomster, exempelvis unga som vill flytta till sin första bostad, äldre personer som behöver en mindre och mer

tillgänglig bostad och/eller andra hushåll med behov av en ”överkomlig hyreslägenhet”.41

Utifrån den föreslagna bestämmelsens ordalydelse går det inte att avgöra om sådan verksamhet som kommunen skulle bedriva skiljer sig från verksamhet som kan bedrivas enligt affärsmässiga principer av ett kommunalt eller privat bostadsföretag utan stöd från stat eller kommun. Samtliga tre punkter stämmer även väl in på sedvanlig bostadsförvaltning i vissa privata fastighetsägares regi inom ramen för det svenska bruksvärdessystemet. Det är alltså möjligt att ett uppdrag som utformas utifrån de målsättningar Boverket föreslog kan utgöra tjänster som inte erbjuds på marknaden och som om det stöds på ett sätt som är förenligt med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle vara förenligt med EU-rätten. Det är dock också möjligt att så inte är fallet och att uppdrag som inte kan utgöra grund för EU-rättsligt godtagbart stöd kan omfattas av författningsförslagets ordalydelse.

I avsnitt 9.11 återkommer vi till frågan om en statlig reglering för att underlätta kommunernas stödgivning.

9.10. Godtagbart stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Vår bedömning: Bostadsförsörjningsbehov kan säkerställas genom att kommuner definierar vissa bostadspolitiskt motiverade bostadstjänster som därefter kan finansieras med stöd enligt kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för sådana tjänster.

I kapitel 5 har vi redogjort för reglerna om stöd för att utföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Sammanfattningsvis är det enligt fast praxis från EU-domstolen klarlagt att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste kunna urskiljas från vad marknaden typiskt sett skulle erbjuda utan stöd av allmänna medel.

41 Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, 2013, s. 45.

Svårigheten – och det som även avgör om uppdraget kan förklaras förenligt med EU-rätten – är alltså att uppdraget definieras på ett sätt som skiljer det från tjänster som inte får stöd. Så länge som det finns förutsättningar för privata bostadsföretag på orten är det tveksamt om det går att definiera all bostadsverksamhet som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Ett uppdrag måste vara mer specifikt och knyta an till ett fördelnings- eller effektivitetsproblem på marknaden som går att belägga. Avsaknad av lägenheter med hyror i ett visst intervall, avsaknad av lägenheter av viss storlek, eller avsaknad av lägenheter med viss upplåtelseform kan användas för att visa vilket utbud som marknaden inte tillhandahåller och som motiverar marknadskompletterande stöd. Det måste dock vara fråga om mätbara kriterier.

Alla beslut och domar på statsstödsområdet som avser stöd till utförare av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse visar att statsstödsreglerna kräver att den subventionerade verksamheten definierats på ett sätt som visar att det finns skillnader mellan tjänsten och vad marknaden tillhandahåller. Även om det får finnas viss överlappning mellan en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och de delar av marknaden som fungerar utan stöd så måste ersättningen utformas så att verksamhet som kan bedrivas på marknadens villkor inte får stöd vare sig direkt eller genom att den allmännyttiga delen av en verksamhet genererar ett överskott som tillåts gynna den övriga verksamheten. Statsstödsreglerna för stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse säkerställer att korssubventioner inte är möjliga genom att förbjuda att utföraren överkompenseras. Eftersom kostnaderna (merkostnaderna) för ett uppdrag bara kan identifieras om kostnaderna företaget skulle ha haft i avsaknad av uppdraget är kända så är en tydlig avgränsning av uppdraget även nödvändig för att stödet ska kunna beräknas i enlighet med statsstödsreglerna om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Ett exempel på en statsstödsprövning på bostadsområdet som lett fram till en avgränsning är kommissionens beslut om subventionerade bostäder i Nederländerna där kommissionen ställde krav på en gräns när det gäller hyresgästernas inkomst och en åtskillnad

mellan det allmännyttiga uppdraget och annan kommersiell bostadsverksamhet.42

Det innebär att det finns EU-rättsliga förutsättningar för kommunala stöd om de kopplas till kostnader som privata företag inte skulle ta på sig utan stöd från det allmänna.

Det finns dock ett flertal svåra avvägningar som måste göras och som skapar tillämpningssvårigheter för en svensk kommun som vill ge stöd för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Nedan resonerar vi mer utförligt kring dessa avvägningar.

9.10.1. Förutsättningarna för förenligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Vår bedömning: EU:s statsstödsregler medger stöd till marknadskompletterande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Statsstödsregelverket kräver dock att sådana åtgärder utformas utifrån kommissionens regelverk vilket ställer stora krav på kommunerna.

En tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste skilja sig från det utbud marknaden förväntas erbjuda utan stöd. Skillnaden mellan vad marknaden erbjuder och vad som kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan bestå i att tjänsten inte alls erbjuds på marknaden, att tjänsten inte erbjuds till alla som behöver tjänsten eller att priset eller kvaliteten inte förväntas motsvara en nivå som samhället betraktar som acceptabel.43

Stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt med EUF-fördraget om det uppfyller kriterierna i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som vi redogjort för i avsnitt 5.6.1. Stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är stöd av mindre betydelse som inte omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget om det uppfyller kriterierna i kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av all-

42 Mer om detta beslut i avsnitt 5.7.5.1. 43 Kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8 11.01.2012 s. 2, punkt 48.

mänt ekonomiskt intresse.44 Ersättning för en definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som varken omfattas av kommissionens ovannämnda förordning eller beslut måste anmälas för godkännande i enlighet med artikel 108.3 i EUF-fördraget.

Kommissionens förordning förutsätter att stödets storlek kan bedömas och att stödet ges med hänvisning till förordningen samt att stödbeloppet inte överstiger 500 000 euro under en period om tre år. Tjänsten måste definieras i förväg vilket innebär att ersättningen inte kan betalas ut om inte principerna för hur ersättningen ska beräknas och skyldigheten att utföra tjänsten har definierats i förväg. Tjänsten måste göras obligatorisk för utföraren vilket innebär att den exempelvis kan regleras i ett avtal, i en bolagsordning eller i bindande föreskrifter.

Villkoren i kommissionens beslut är mer omfattande än villkoren i förordningen. Enligt beslutet45 så måste ersättningsmodellen utformas så att stödet inte kan överstiga de kostnader som följer av det definierade uppdraget inklusive en vinst som är skälig i förhållande till den risk som utföraren tar avseende det definierade uppdraget. Om ersättningen garanteras av det allmänna anses risken som kan kompenseras vara mycket liten. En vinst i nivå med swap-räntan plus 1 procent anses dock alltid skälig.46 Den största svårigheten i sammanhanget är att bryta ut de kostnader som kan hänföras till tjänsten från stödmottagarens övriga kostnader och att avgöra vad som är skälig vinst om inte ovanstående schablon tillämpas.

För att kunna leva upp till ovanstående villkor vid stödgivning måste en kommun först definiera målet med stödet. Därefter måste uppdraget definieras i enlighet med målsättningen och kommunen måste därvid säkerställa att målet med uppdraget inte redan tillgodoses av marknaden. Eftersom det befintliga utbudet av bostäder bör vara lätt att identifiera är det förekomsten av planerade men ännu inte genomförda bostadsinvesteringar som kan vara svåra att

44 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Se vidare i avsnitt 5.5.4. 45 Artikel 4 a i kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU (beslut 2012/21). 46 Artikel 5 punkten 7 i beslut 2012/21.

identifiera när en kommun ska bedöma vilket utbud som marknaden förväntas tillhandahålla utan stöd. Det är i stort sett omöjligt för en nationell myndighet att löpande bevaka förutsättningarna i Sveriges alla kommuner och regionala bostadsmarknader. Kommuner bör som ansvariga för såväl markplanering som planeringen för bostadsförsörjningen ha en god bild av planerad ny- och ombyggnation. Kommunerna har alltså goda förutsättningar att göra dessa överväganden.

För att säkerställa förenligheten med EU-rätten måste det därefter klargöras vilken ersättning som är nödvändig för den marknadskompletterande uppgiften. En upphandling kan vara ett sätt att fastställa vad som är nödvändig ersättning och genom ett sådant förfarande kan det i vissa fall även vara möjligt att helt utesluta att det är fråga om stöd, dvs. att de så kallade Altmarkkriterierna är uppfyllda.47 Om utföraren som tilldelats uppdraget är den ende aktören på marknaden med ett utbud som gör det möjligt att tillhandahålla den aktuella tjänsten är det sannolikt inte möjligt att uppfylla Altmarkkriterierna och ersättningen måste då utformas så att den inte överstiger kostnaderna för uppdraget enligt beslutet. Särredovisning av den i uppdraget definierade tjänsten kan vara en metod för detta. Åtaganden beträffande hyressättningen kan också underlätta beräkningen. Hyressättningssystemet underlättar bedömningen av att ägaren inte kan höja hyran och därigenom bli överkompenserad. Krav på återbetalning av överkompensation kan dock ändå vara nödvändiga.

Ovanstående kriterier är bara en sammanställning av de mest centrala förutsättningarna som måste vara uppfyllda när det gäller att definiera och stödja utförandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Kommissionen förespråkar i sina riktlinjer för stöd över vissa tröskelvärden för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse att samråd hålls för att inhämta synpunkter från intressenter och konkurrenter om behovet av tjänsten och huruvida den kan utföras utan stöd. Att tillämpa ett sådant förfarande bidrar till att uppfylla de EU-rättsliga kraven på att tjänsterna är marknadskompletterande och svarar mot verkliga bostadsbehov. Samrådsförfaranden kan även genom dialog och transparens skapa förtroende mellan berör-

47 Se vidare i avsnitt 5.5.3.

da aktörer och undvika misstankar om att konkurrensen snedvrids på bekostnad av andra marknadsaktörer. Det finns likheter mellan den typ av samrådsförfarande som kommissionen efterfrågar i samband med tillämpningen av kommissionens ramverk för stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som inte uppfyller kriterierna i kommissionens ovannämnda beslut respektive förordning om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de bostadsförsörjningsriktlinjer som kommunerna kan samråda om enligt bostadsförsörjningslagen.

Statsstödsregelverket kräver dock att sådana åtgärder utformas utifrån kommissionens regelverk vilket ställer stora krav på kommunerna.

En kommun som identifierar ett behov av marknadskompletterande stöd bör enligt vår mening ta fram bostadsförsörjningsriktlinjer där detta behov och de planerade kommunala åtgärderna synliggörs och föra en sådan dialog som bostadsförsörjningslagen medger avseende detta behov.

9.11. Behövs statliga regler för kommunernas stödgivning?

9.11.1. Bör det införas ett generellt regelverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsområdet?

Vår bedömning: Det är inte möjligt att ta fram ett ändamålsenligt generellt regelverk för definierande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Stöd till företag föranleder såväl företags- och samhällsekonomiska som statsstödsrättsliga överväganden. Stöd kan behöva anmälas och godkännas av kommissionen, men det finns också möjlighet att utan någon anmälan lämna stöd som överensstämmer med villkoren i beslut eller förordningar som kommissionen har antagit. Stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan lämnas i enlighet med kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och i enlighet

med kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommunerna har befogenhet att lämna stöd i enlighet med EU:s statsstödsregler, även stöd enligt statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessa regler kan vara svåra att tillämpa. Tillämpningen kan emellertid inte underlättas genom nationella tillämpningsföreskrifter.

Det är upp till medlemsstaterna att själva bestämma vilka tjänster som är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Även detta kan vara svårt att göra. Som vi har redovisat i avsnitt 9.9.2 har det förts fram förslag på generella regelverk på bostadsområdet för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt vår uppfattning är det emellertid inte möjligt att utarbeta en reglering för definierande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse där tillämpningen av regelverket skulle leda till man säkert har identifierat en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Vi föreslår därför inte något sådant regelverk.

9.11.2. Behovet av statligt utformade stödordningar för kommunal stödgivning

Vår bedömning: Kommunerna bör själva fatta beslut om stöd och utforma åtgärder som kan utgöra stöd i EU-rättslig mening i enlighet med EU:s statsstödsregler om bostadsförsörjningen inte kan säkerställas på annat sätt.

Det krävs en given problembild och en given politisk målsättning för att utforma ändamålsenliga stöd i enlighet med EU:s statsstödsregler eftersom stöden måste åtgärda problem av gemensamt intresse inom EU eller av allmänt intresse i Sverige. I avsnitt 3.2.1 har vi redogjort för en promemoria från Regeringskansliet där det konstateras att de regionala skillnaderna gör att en enhetlig nationell politik för bostadsfinansiering inte är lämplig. Inom ramen för vår utredning har vi inte funnit anledning att göra någon annan bedömning. Bostadsutbudet bör variera utifrån behov och efterfrågan. Eventuella stöd bör därför också lämpligen utformas på lokal nivå utifrån den aktuella bostadsmarknadens funktionssätt och kommuninvånarnas behov.

För svagare bostadsmarknader finns en delvis homogen problembild. I kapitel 10 och 11 redogör vi för våra förslag på statligt utformade stödordningar för att säkerställa ett bostadsutbud som möter efterfrågan på dessa marknader.

För kommuner med starkare bostadsmarknader med en varaktig efterfrågan på bostäder och förutsättningar att göra investeringar på marknadsmässiga villkor har vi inte identifierat något vanligt förekommande marknadsmisslyckande som motiverar stöd i EUrättslig mening. Vi kan dock inte heller utesluta att behov av stöd kan finnas. Vi anser därför det är ändamålsenligt att kommunerna själva tar ställning till behov av stöd och utformar sådana åtgärder som kan utgöra stöd i EU-rättslig mening i enlighet med EU:s statsstödsregler med beaktande av de lokala marknadsförhållandena. För det fall det visar sig att vissa typer av stöd är vanligt förekommande kan statliga stödordningar anpassas utifrån dessa behov. I avsaknad av något sådant underlag anser vi dock inte att vi kan föreslå sådana stödordningar för starkare bostadsmarknader.

Den kvarvarande frågan är vilken typ av tjänster en kommun kan stödja och vad som kan göras för att underlätta för kommunerna att utforma stöd på ett sätt som är förenligt med EU-rättens krav och som också leder till att samhällets resurser används effektivt.

9.12. Vägledning vid kommunal stödgivning

Vår bedömning: Kommunerna har olika förutsättningar att efterfråga såväl den juridiska som den ekonomiska kompetens som krävs för att hantera nödvändiga affärsmässiga, kommunalrättsliga och statsstödsrättsliga avvägningar som kan aktualiseras vid stödgivning inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Vårt förslag: En statlig myndighet bör få uppdraget att stödja kommunerna i deras arbete med statsstödsrättsliga frågor i enlighet med förslaget från Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24).

Sverige har som medlemsstat i EU åtagit sig att följa EUF-fördraget. Alla offentliga aktörer i Sverige – inklusive kommunerna – är skyldiga att lojalt säkerställa EUF-fördragets bestämmelsers effek-

tivitet. Det är inte heller bara den beslutande kommunen som drabbas om ett felaktigt utformat stöd måste återkrävas. Ett sådant beslut riskerar att drabba de boende. Det finns därför anledning att överväga vilken hjälp som staten kan ge för att öka kommunernas förutsättningar att agera i enlighet med EUF-fördragets statsstödsreglers krav.

Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag förutsätter att kommunerna är medvetna om gränsen mellan ett affärsmässigt agerande och bedömningar av när och hur stöd kan ges på ett sätt som uppfyller EU-rättens och kommunallagens krav. Den svenska tillämpningslagen om EU:s statsstödsregler beskrivs av Sveriges Kommuner och Landsting som kort och fragmentarisk, vilket innebär att tillämparen förutsätts ha goda kunskaper kring EU:s reglering och rättspraxis kring statliga stöd.48

Vår bedömning utifrån våra kontakter med olika kommuner och efter att ha tagit del av kommuners och kommunala bostadsverksamheters svar på våra frågor är att många kommuner i dag saknar de kunskaper som krävs för att tillämpa EU:s statsstödsregler. Detta riskerar att medföra att otillåtet statligt stöd oavsiktligt betalas ut med kommunala medel. En annan risk är att osäkerheten om reglerna leder till omotiverad försiktighet beträffande kommunala investeringsbeslut. Slutligen finns en risk att samhällsekonomiskt lönsamma politiska beslut om angelägna stödåtgärder uteblir.

Eftersom kommunerna har en central roll inom bostadspolitiken finns det en risk att den bristande kunskapsnivån om EU:s statsstödsregler försämrar bostadsmarknadens funktionssätt. Det finns alltså goda skäl att höja kompetensen beträffande statsstödsreglernas tillämpning hos Sveriges kommuner eftersom dessa förutsätts bedriva en verksamhet som i vissa fall kännetecknas av såväl ett allmänt intresse som affärsmässighet men som i andra fall kanske enbart motiveras av ett allmänt intresse som bara kan uppnås genom stöd i EU-rättslig mening. Utredningen om en kommunallag för framtiden49 har föreslagit en nationell vägledningsfunktion för stödgivning som skulle kunna inrymmas i den nya upphandlingsmyndigheten som ska erbjuda stöd på upphandlingsområdet50.

48 Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär 13:50. 49SOU 2015:24. 50 Utredningen om inrättande av Upphandlingsmyndigheten (Fi S 2014:19).

Funktionen ska enligt förslaget vara skild från det lagstiftande arbetet och ha utrymme att arbeta självständigt och proaktivt för att öka kunskaperna om statsstödsreglerna. Verksamheten bedöms inte behöva vara omfattande men förutsätts sysselsätta 3–4 anställda till en kostnad av fem miljoner kronor. I betänkandet uttalas att vägledningsfunktionens utformning bör ske i nära samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting. Förutom att producera generell information och ta fram vägledningar för tillämpningen bör funktionen ha resurser att besvara frågor från olika kommuner och landsting. Utredningen konstaterar dock att det är varje kommuns eget ansvar att göra den slutliga bedömningen i varje enskilt fall. Detta kan kräva information från vägledningsfunktionen men också i vissa fall kompletterande konsultstöd från den privata marknaden för att kunna genomföra den enskilda insatsen.51

Enligt vår uppfattning är åtgärden angelägen men kanske inte tillräcklig på bostadsområdet. En enhet med god insyn i statsstödsreglerna som ska vägleda alla Sveriges kommuner inom alla områden kommer inte att kunna bygga upp särskild marknadskompetens inom bostadsområdet. Vi beskriver därför nedan ett särskilt tillvägagångssätt som ska kunna följas av en svensk kommun som vill säkerställa ett visst marknadskompletterande bostadsutbud. Detta förfarande ska endast betraktas som vägledande och kommunerna är fria att göra en egen bedömning.

9.13. Ett förfarande för ökad rättssäkerhet vid stödgivning

Vår bedömning: Kommuner kan på egen hand förbättra förutsättningarna för att kommunalt beslutat stöd är förenligt med

EU:s statsstödsregler.

EU:s statsstödsregler är svårtillämpade. Under denna rubrik beskriver vi ett förfarande som kan följas såväl för att identifiera behov av stöd som för att säkerställa att sådant stöd är förenligt med EU:s statsstödsregler. Syftet är att skapa lösningar som inte gynnar

51SOU 2015:24, s. 469.

någon kategori av fastighetsägare mer än nödvändigt men som kan lösa bostadsförsörjningsbehov på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt inom ramen för EU:s statsstödsregler.

I Boverkets ovannämnda förslag om en statsstödsbestämmelse i en reviderad bostadsförsörjningslag föreslogs även att kommunen skulle vara skyldig att göra en marknadsanalys innan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse definieras. Vi delar Boverkets bedömning att en sådan analys är nödvändig eftersom en förutsättning för att en marknadskompletterande uppgift ska kunna beskrivas och definieras är att den aktuella marknaden kan beskrivas. Genom den nya bostadsförsörjningslagen har kommunerna fått mer detaljerade krav på hur riktlinjer för bostadsförsörjningen ska utformas.52Regeringen gick dock inte vidare med förslaget om en särskild bestämmelse om kommunala stöd avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Frågan är om dagens bostadsförsörjningsriktlinjer ändå tillgodoser detta behov.

Enligt förarbetena till bostadsförsörjningslagen ska kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. För att utarbeta mål för bostadsbyggande krävs ett visst utredningsunderlag. Detta underlag kan t.ex. avse statistik över befolkningsutvecklingen, demografisk utveckling, en behovs- och marknadsanalys av efterfrågan på bostäder, bedömning av bostadsmarknadens långsiktiga behov, en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper, marknadsförutsättningar etc. Kommunen kan även föra en dialog med byggherrar för att få en tydlig bild av vad det finns för önskemål om exploatering. Det kan även finnas behov hos kommunerna att föra en dialog med länsstyrelser och andra regionala organ för att få fram ett ändamålsenligt utredningsunderlag till grund för planeringen. Boverket kan även ge kompletterande vägledning.53

Det är alltså redan i dag möjligt för Boverket att ge vägledning om kommunernas marknadsanalyser. För att det ska vara möjligt att koppla analysen av marknadsmisslyckanden till stödgivningen måste det dock klargöras att stödet förutsätter en marknadsanalys av viss kvalitet. Rättssäkerheten i avgränsningen av en tjänst av all-

52 Se vidare i kapitel 3.3.1. 53Prop. 2012/13:178, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 16f.

mänt ekonomiskt intresse är inte bättre än trovärdigheten i marknadsanalysen.

Kommunerna har legala möjligheter att göra de marknadsanalyser som kan vara nödvändiga för en korrekt tillämpning av EU:s statsstödsregler. Kommunerna har även de rättsliga förutsättningarna att besluta om statligt stöd som utformas i enlighet med statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Kommunen bör definiera eventuella marknadskompletterande uppdrag i form av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som behöver finansieras med allmänna medel utifrån en sådan marknads- och behovsanalys.54 Det är dock inte självklart att alla kommuner har den kompetens som krävs för att göra en sådan analys. När det gäller bostadsförsörjningsriktlinjerna ska länsstyrelsen hjälpa kommunen med arbetet. Det kan också bli nödvändigt för kommuner att anlita juridisk och ekonomisk experthjälp för att göra bättre avvägningar avseende vad marknaden kan erbjuda och vad som kan kräva marknadskompletterande stöd från kommunen. Juridisk expertis kan även behövas för att minska den rättsliga osäkerheten kopplad till tillämpningen av statsstödsreglerna.

I kommissionens ramverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uttrycks att medlemsstaten bör ha genomfört samråd med brukare och marknadsaktörer innan en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse definieras.55 Något sådant samråd krävs inte för att definiera sådana allmännyttiga tjänster som omfattas av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det skulle dock enligt vår uppfattning ändå kunna vara ett verktyg för att hjälpa en kommun att säkerställa att såväl behov som marknadsintressen beaktas och därmed säkerställa en mer samhällsekonomiskt effektiv användning av allmänna medel som även minskar risken för att stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse betalas ut i strid mot EU:s statsstödsregler. Nedan återger vi kommissionens beskrivning av hur ett sådant samråd kan gå till.

Vid ett offentligt samråd ska den offentliga myndigheten få tillfälle att öka sin kunskap om användarnas behov och intressen och om utbudet på marknaden. Syftet är att myndigheten på ett lämpligt och propor-

54 SABO:s rapport om tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader. 55 Se vidare i avsnitt 5.7.5.

tionerligt sätt ska kunna fastställa tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster. Samrådet kan exempelvis omfatta frågor om användarnas behov vad gäller tillgänglighet, tjänstekvalitet, överkomlighet och om/i vilken utsträckning behoven inte tillgodoses av tjänster som redan tillhandahålls på marknaden, om det inte finns någon tjänsteleverantör. Om en tjänsteleverantör redan har tilldelats en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och myndigheten överväger en ny tilldelning till denna eller en annan leverantör, skulle samrådet kunna handla om i fall tillhandahållandet av tjänster från denna leverantör överensstämmer med de nuvarande eller framtida användarnas behov. Ett samråd kan också hållas i form av en offentlig utfrågning, om användarna är tillräckligt väl informerade om utfrågningen och kan uttrycka sina åsikter om allmänna behov.56

Det finns redan vissa reglerade förfaranden i Sverige som fyller detta syfte. På kollektivtrafiksområdet finns det särskilda regionala kollektivtrafikplaner som ska tas fram i samråd med såväl regionala myndigheter som berörda företag.

En annan likartad lagstiftning avser bredbandsutbyggnad där Post- och telestyrelsen (PTS) för ett register över bredbandsutbyggnaden och där stöd bara ska förekomma i sådana områden där utbyggnaden är otillräcklig. Vidare ska den stödgivande kommunen annonsera sina planer att subventionera viss utbyggnad och för det fall privata aktörer avser vidta sådana åtgärder utan subventioner så får stödet inte genomföras.

Slutligen har vi en särskild reglering för förhandsprövning av nya tjänster som SVT, SR och UR kan införa. Sådana tjänster ska kontrolleras av Myndigheten för radio och TV som förhandsprövar väsentliga utvidgningar av den subventionerade (TV-avgiftsfinansierade) delen av verksamheten och genom samråd med berörda privata leverantörer förser regeringen med ett underlag för att bedöma om den utökade verksamheten är nödvändig och proportionerlig.

Enligt vår mening bör ett samrådsförfarande avseende kommunalt planerat stöd i enlighet med statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utformas i dialog mellan kommunen och Boverket eller länsstyrelsen. Syftet ska vara att identifiera intressenter utifrån det behov som kommunen inte anser tillgodo-

56 SWD(2013) 53 final 2 av den 29 april 2013, Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, s. 78f.

ses på bostadsmarknaden och att skapa transparens kring beslutsfattandet.

Följande moment skulle kunna tillföra ökad transparens och ökad rättslig förutsägbarhet:

1. Kommunen gör en analys av vilket utbud av bostäder som marknaden kan förväntas tillhandahålla utan stöd.

2. Analysen bör därefter offentliggöras för synpunkter från befintliga och potentiella marknadsaktörer för att få en bekräftelse på att den definierade tjänsten inte kan erbjudas av marknaden utan statligt stöd.

3. Mot bakgrund av analysen ska ett uppdrag definieras som inkluderar den verksamhet eller de villkor för verksamheten som marknaden inte förväntas erbjuda enligt kommunens analys.

4. Villkoren för uppdraget förs in i ett dokument som är rättsligt bindande för den aktör som ska utföra tjänsten.57 Villkoren för ersättningen för uppdraget fastställs därmed innan uppdraget utförs. Villkoren ska innehålla krav på återbetalning av stöd som visar sig överstiga nettokostnaderna för uppdraget inklusive en skälig vinst. Den som mottar stödet förbinder sig att utforma sin redovisning så att det blir möjligt att kontrollera om ersättningen har överstigit de kostnader som kan kopplas till tjänsten och en rimlig vinst med beaktande av intäkterna från verksamheten.

5. Minst vart tredje år följer kommunen upp hur ersättningen förhåller sig till kostnaderna för att utföra tjänsten genom att ta del av stödmottagarens redovisning. Eventuell överkompensation ska återbetalas till kommunen.

9.14. Kommuners överväganden om möjliga bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Den centrala frågan vid beslut om stöd är att säkerställa att stödet åtgärdar ett marknadsmisslyckande, dvs. effektivitetsproblem eller

57 Uppdraget kan definieras i ett förfrågningsunderlag om utföraren upphandlas eller i en bolagsordning eller annat bindande styrdokument om det rör kommunens bostadsverksamhet.

rättviseproblem i förhållande till marknadens funktionssätt. Nedan redovisas vissa överväganden som illustrerar svårigheterna som är förknippade med en bedömning av om stöd behövs, ens för avgränsade uppdrag. Det är alltså sällan uppenbart vad som kan definieras som en marknadskompletterande tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Dessa exempel på möjliga överväganden är i lika hög grad överväganden om åtgärdernas lämplighet som överväganden om de statsstödsrättsliga förutsättningarna. Någon uttömmande genomgång av nödvändiga överväganden går inte att göra utan ett konkret verklighetsbaserat fall. Exempel på konkreta överväganden om stödordningar ges i kapitel 10 och kapitel 11.

9.14.1. Stöd till studentbostäder

Ett exempel på en möjlig marknadskompletterande kommunalpolitisk målsättning kan vara att tillhandahålla bostäder till studenter till en hyra som kan efterfrågas av studenter utan andra inkomster än studiemedel och studielån. Studenter är en grupp som kan ha svårt att finansiera ett eget boende eftersom de generellt har låga inkomster. Studenter kan normalt inte på egen hand få banklån som gör det möjligt att köpa en bostad.

Innan stöd till liknande tjänster beslutas på lokal nivå måste det dock utifrån ett EU-rättsligt perspektiv undersökas om det finns förutsättningar för marknaden att tillhandahålla bostäder som kan efterfrågas av studenter. Enligt länsstyrelsen i Stockholm är en risk med nybyggnation av studentbostäder att boendekostnaden i en nyproducerad studentbostad kan bli högre än vad studenterna kan betala. En studentbostad med ett rum och pentry i Norra Djurgårdsstaden förutsätter en hyra om 6 400 kronor per månad, att jämföra med studiemedel på knappt 9 800 kronor i månaden.58 Frågan är dock om detta är ett storstadsproblem kopplat till höga markpriser och kraftig bostadsbrist eller ett generellt problem för studentbostäder i hela landet.

Vid samtal med Luleå kommun framkom att Luleå kommuns bostadsverksamhet inte hade svårigheter att hyra ut lägenheter till studenter enligt affärsmässiga principer. Till följd av ökat slitage

58 Länsstyrelsens i Stockholms län rapport 2014:12, Läget i länet, s. 25.

betalade studenterna till och med lite mer i hyra än andra boende enligt överenskommelse med den lokala hyresgästföreningen. Det framkom också att ett privat vinstdrivande bostadsföretag bygger och hyr ut studentbostäder i Luleå i egenregi utan stöd från kommunen. Några svårigheter för studenterna att efterfråga dessa typer av studentbostäder fanns inte.59

Bristen på studentbostäder kan ses som en indikation på att marknaden kanske inte kan tillgodose studenternas behov i alla delar av landet. En möjlig förklaring är osäkerheten kring antalet studenter på en viss ort över tid. Risken för att en mindre högskola eller ett universitet läggs ned eller att verksamheten minskar i omfattning gör att det är svårt att se en garanterad långsiktig efterfrågan på bostäder. Det blir under sådana förhållanden svårt att räkna hem långsiktiga investeringar såväl i nya studentbostäder som i omvandling av outnyttjade fastigheter för studentbostadsändamål. Om nybyggnation av bostäder ska löna sig i ett sådant fall krävs antingen mycket hög kortsiktig lönsamhet eller stabil efterfrågan.

Det kan alltså vara möjligt att belägga att marknaden inte kan tillhandahålla studentbostäder. Enligt vår bedömning är det i ett sådant fall möjligt att anförtro ett företag att tillhandahålla studentbostäder som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och stödja verksamheten ekonomiskt i enlighet med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett sådant stöd förutsätter att det kan kontrolleras att bostäderna inte upplåts till andra än studenter och att ersättningen som ges för att verksamheten ska bedrivas inte överstiger kostnaderna plus en skälig vinst. Eftersom de flesta studentbostäder har krav på att de boende studerar på universitet eller högskola är det förhållandevis enkelt att säkerställa att bostäderna upplåts till studenter.

Enligt villkoren i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle ett stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kunna ges för att täcka skillnaden mellan de förväntade intäkterna och kostnaderna för verksamheten. Stödet skulle kunna uppgå till maximalt 15 miljoner euro per år eller till ett obegränsat belopp om studentbostäder skulle betraktas som en form av sociala bostäder, vilket får anses troligt.

59 Möte den 1 april 2014 med Luleå kommun och kommunens allmännyttiga bostadsbolag Lulebo.

9.14.2. Stöd till bostäder för äldre

En för en svensk kommun mer närliggande målsättning än tillhandahållandet av studentbostäder kan vara att säkerställa tillgängliga bostäder för äldre med en viss miniminivå av service, eventuellt i form av s.k. trygghetsboenden. För den här typen av boenden har kommissionen godkänt ett statligt investeringsstöd. I sitt beslut noterar kommissionen särskilt att Sverige inte önskade att stödet skulle prövas som ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Det är troligt att kommissionen skulle betrakta stöd för marknadskompletterande trygghetsbostäder som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i statsstödsrättsligt hänseende.

Boendeformen trygghetsboende tillhandahålls på marknadsmässiga villkor i många delar av landet och är en del av den öppna bostadsmarknaden till skillnad från de särskilda bostäder som är direkt kopplade till kommunernas vård och omsorg av äldre som finansieras solidariskt och som sannolikt inte omfattas av EU:s statsstödsregler av den anledningen.60

På svaga bostadsmarknader där trygghetsboenden inte kommer till stånd på marknadsmässiga villkor eller för fastigheter där hyresgästerna inte har råd att betala kostnaderna för sådan anpassning kan ett stöd bidra till ett tillgängligare och attraktivare boende. Den typen av anpassade boenden kan underlätta för äldre som vill flytta från en villa som skulle vara mycket dyr att tillgänglighetsanpassa och där resekostnaderna för hemtjänst skulle kunna bli betydande. Det finns beräkningar som utförts för Luleå kommuns räkning som tyder på att sådana investeringar skulle kunna sänka kommunens kostnader för äldreboenden. Därmed skulle sådana stöd för en svensk kommun kunna vara kommunalekonomiskt lönsamma med beaktande av att andra kommunala kostnader kan förväntas sjunka. Vi återkommer till de finansiella förutsättningarna i kapitel 11 när vi redogör för Statens Bostadsomvandling AB:s verksamhet.

Vissa kommuner med svaga bostadsmarknader upplever ett behov av investeringsstöd för trygghetsbostäder respektive stöd för tillgänglighetsanpassningsåtgärder i befintliga fastigheter. I delar av landet där affärsmässig nyproduktion är omöjlig att genomföra till

60 Se vidare om det s.k. företagskriteriet i kap. 5.4.3.1 och den med företagskriteriet sammanhängande frågan om avgränsningen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse som beskrivs i kap. 5.5.2.

följd av den svaga efterfrågan på hyresbostäder kan det alltså finnas samhällsekonomiska skäl för en svensk kommun att ge statligt stöd i EU-rättslig mening för att säkerställa boenden som är tillgängliga för äldre till en överkomlig kostnad.

9.14.3. Stöd till bostadsföretag när de boende har lägre inkomster

Av våra direktiv framgår att vi ska överväga om statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan tillämpas när det gäller svaga grupper men att vi samtidigt ska beakta segregationsproblematiken som kan uppstå om fastigheter omvandlas till olika typer av kategoriboenden.

Socialt motiverade bostadssubventioner till företag finns i de flesta av EU:s medlemsstater. De utformas dock på många olika sätt.61

Göteborgs kommun har arbetat med olika modeller för att få billigare lägenheter insprängda i nybyggnationsområden. Det är dock oklart hur dessa lägenheter ska fördelas. Det finns oklarheter när det gäller möjligheterna att inom ramen för bruksvärdes- och hyresförhandlingssystemet subventionera hyran för enskilda lägenheter i flerbostadshus för att möjliggöra lägre hyror till förmån för hushåll med lägre inkomster.

Ett annat problem för inkomstsvaga grupper är att det, som vi redovisat i avsnitt 4.8, kan finnas hyresbostadsfastigheter som har behov av underhållsåtgärder men vars hyresgäster inte skulle ha råd att betala den nödvändiga hyreshöjningen. Det är ett problem som i debatten kopplas till bostadsbyggandet under miljonprogramsåren men som i princip hänger samman med sammansättningen av hyresgäster. Sådana diskussioner har förts i Tensta men även beträffande privatägda hyresfastigheter i Göteborg (Wallenstam). Det har förekommit att den allmänna debatten lett till att nödvändiga renoveringar uteblivit vilket i och för sig innebär att de boende kan bo kvar med oförändrad hyra men också att fastighetens standard över tid kan förväntas sjunka. En sådan utveckling påverkar tro-

61 Se ovan i avsnitt 9.2.3.3.

ligen mer betalningsstarka gruppers intresse av att bo i dessa fastigheter eftersom de hushållen kan efterfråga mer attraktiva bostäder.

Vi kan konstatera att det EU-rättsligt är möjligt att ge stöd för att minska hyreskostnaderna för svaga grupper men att det förutsätter att bostäderna också i huvudsak kommer svaga grupper till del. Såväl investeringsbeslut med hyreshöjningar som följd som stöd till fastigheter med hög andel låginkomsttagare, som avsaknaden av hyreshöjningar och sjunkande standard på fastigheterna riskerar dock att skapa segregationsproblematik. En ändamålsenlig kommunal bostadspolitik för att hantera problemet måste utgå från omständigheterna i det enskilda fallet och besluten måste beakta såväl bostadsförsörjningssituationen som rörligheten på bostadsmarknaden och målet att ha en blandad stad med möten mellan grupper med olika hög inkomst.

10. Omstrukturering och bostadsbehov på svaga bostadsmarknader

10.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi överväga åtgärder som möjliggör för kommuner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som är i kris. Eftersom de kommunala företag som verkar på en svag bostadsmarknad och står inför en svår omställningssituation sällan har haft möjlighet att bygga upp en stark ekonomi, kan olika åtgärder krävas från kommunen. Det är i första hand kommunen, som ägare av ett bostadsföretag och med ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen i kommunen, som bär ansvaret för att avveckla eller genomföra den omstrukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor. Det är också i första hand kommunen som ska lämna det stöd som det egna bostadsföretaget kan behöva. I särskilda fall kan det finnas behov av statliga insatser för att omstruktureringar av bostadsföretag ska kunna genomföras. Det måste dock bl.a. säkerställas att de åtgärder som vidtas för omstruktureringen av kommunala bostadsföretag är förenliga med EU-rätten i allmänhet och statsstödsreglerna i synnerhet.

I vårt uppdrag ingår att undersöka, bedöma och redovisa:

1. hur många kommuner som har bostadsföretag som kan anses

verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bostadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation,

2. hur många kommuner som på 5–10 års sikt kommer att ha bo-

stadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader samt vilka av

dessa bostadsföretag som kan förväntas få ekonomiska svårigheter,

3. hur många av bostadsföretagen på de svaga bostadsmarknaderna

som i dag och på 5–10 års sikt har så stora ekonomiska svårigheter att de bedöms komma att ha behov av stöd från kommunen för att klara fortsatt verksamhet,

4. hur många kommuner som i dag klarar och på 5–10 års sikt för-

väntas klara av att hantera omstrukturering eller avveckling av sina bostadsföretag utan statligt stöd och hur många kommuner som kan bedömas ha behov av statligt stöd för åtgärderna samt hur stort stödbehovet bedöms vara. Om det är möjligt ska redovisningen visa vilka åtgärder stödet behövs till samt kostnaderna för varje åtgärd. Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den utsträckning som det är möjligt.

I kapitel 6 beskrev vi bakgrunden till den nuvarande stödordningen för vissa kommunala åtaganden för boendet. I kapitel 7 redogjorde vi för antalet kommuner med svaga bostadsmarknader i dag och den förväntade utvecklingen fram till 2025 samt hur den ekonomiska situationen ser ut för de kommunala bostadsverksamheterna på dessa marknader. I kapitel 8 har vi beskrivit hur olika överväganden kan göras utifrån affärsmässiga principer på en svag bostadsmarknad. I kapitel 9 redovisade vi förutsättningarna för kommuner att ge marknadskompletterande stöd som har betydelse för bostadsförsörjningen.

I detta kapitel ska vi redovisa vad vi menar med ekonomiska svårigheter och besvara frågorna 1–4 ovan från våra direktiv. Våra förslag och överväganden måste i enlighet med EU-rättens krav ställas mot ett alternativ utan stöd. För att göra det inleder vi med ett resonemang om vad som händer om kommunala bostadsverksamheter inte kan betala sina skulder, följt av en beskrivning av effekterna på marknaden av stöd generellt respektive av att riva bostäder. Därefter redogör vi för Boverkets, kommunernas, bostadsverksamheternas och Kommuninvest i Sverige AB:s (Kommuninvests) bedömning av avvecklings- och nedskrivningsbehovet. Utifrån dessa bedömningar besvarar vi frågorna i direktivet. Därefter går vi vidare till en bedömning av om en stödordning behövs

och om det kan behövas statlig finansiering. Slutligen beskriver vi hur vi ser på tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet samt hur vi anser att eventuella framtida stödordningar ska utformas för att de ska vara, eller kunna förklaras, förenliga med EU:s statsstödsregler.

I våra förslag beaktar vi även kommunernas förutsättningar att inom ramen för EU-rätten säkerställa bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader. Vi redovisar därför ett förslag på en stödordning för omstrukturering av kommunala bostadsverksamheter i syfte att säkerställa förutsättningar för fortsatt marknadsmässig verksamhet och ett förslag som även tar hänsyn till kommunens förutsättningar att säkerställa att alla kan efterfråga bostäder av god kvalitet när de ekonomiska svårigheterna inte kan överbryggas genom stöd i enlighet med kommissionens riktlinjer om omstruktureringsstöd. Det innebär att vi även överväger stöd för att säkerställa ett nödvändigt bostadsbestånd i en situation när marknaden inte kan förväntas erbjuda ett godtagbart utbud av bostäder. Vi bedömer alltså även de rättsliga förutsättningarna för att hantera ekonomiska svårigheter som inte hotar företagens existens men som kan kopplas till urbaniseringens konsekvenser för vissa kommuner med allt svagare bostadsmarknader. I denna del överväger vi såväl stöd till privat bostadsverksamhet som stöd till kommunal bostadsverksamhet.

Med kommunal bostadsverksamhet avser vi ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag eller kommunal bostadsverksamhet som drivs av en verksamhetsstiftelse eller av en kommunal nämnd.

10.2. Företag i kris

Vår utgångspunkt: Ett företag i kris är ett företag med ekonomiska svårigheter som hotar verksamhetens fortsatta existens.

Begreppen företag i kris respektive ekonomiska svårigheter som används i våra direktiv kan tolkas på olika sätt. Ett sätt är att likställa ekonomiska svårigheter med risken för att ett företag kan hamna på obestånd, dvs. att företaget inte har förmåga att betala sina skulder och att denna situation inte endast är tillfällig enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672). Obestånd, eller insolvens som det också heter, är ett begrepp som innefattar en prognos för fram-

tida betalningsförmåga. En gäldenär kan vara på obestånd trots att skulderna ännu inte har förfallit till betalning. Begreppet kris i direktiven antyder att det ska vara fråga om en situation som hotar företagets fortsatta existens och konkurs är ett exempel på en sådan situation.

En näraliggande situation avser vissa av reglerna för likvidation av företag. Enligt 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) ska styrelsen genast upprätta en kontrollbalansräkning när det finns skäl att anta att bolagets kapital understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet eller när bolaget vid verkställighet enligt 4 kap. utsökningsbalken visat sig sakna tillgångar till full betalning av utmätningsfordringen. Enligt 25 kap. 15 § aktiebolagslagen ska styrelsen utfärda kallelse till en bolagsstämma (första kontrollstämman) om kontrollbalansräkningen visar att bolagets egna kapital understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet. Stämman ska pröva om bolaget ska gå i likvidation. Om kontrollbalansräkningen inte utvisar att det egna kapitalet uppgår till minst det registrerade aktiekapitalet och stämman inte beslutar att bolaget ska gå i likvidation, ska bolagsstämman (andra kontrollstämman) inom åtta månader från den första kontrollstämman på nytt pröva frågan om likvidation (25 kap. 16 § aktiebolagslagen).

Enligt 25 kap. 17 § aktiebolagslagen kan rätten besluta om likvidation av ett företag om bolagsstämman vid ett s.k. andra balanssammanträde inte själva beslutat att företaget ska likvideras och tillgångarnas värde enligt kontrollbalansräkningen understiger företagets skulder.

För stiftelser gäller att en stiftelse ska försättas i likvidation om den inte kan betala en utmätt fordran enligt 4 kap. utsökningsbalken eller om en så kallad särskild balansräkning enligt 7 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) visar att verksamhetens tillgångars värde understiger verksamhetens skulder.

Ett annat förfarande som kan tillämpas för företag i ekonomiska svårigheter är företagsrekonstruktion. Ett företag som är föremål för företagsrekonstruktion hanterar sina skulder genom något som kan liknas vid ett tvingande statligt ackordsförfarande. Resultatet av en företagsrekonstruktion är att verksamheten kan fortsätta drivas. Ett rekonstruerat företag behöver alltså inte längre statligt stöd i EU-rättslig mening. Någon anledning att låta sådana företag omfattas av våra överväganden finns därmed inte.

Ett annat sätt att definiera begreppet ekonomiska svårigheter skulle kunna vara att låta begreppet omfatta alla situationer som är svåra för ett företag att hantera trots att det inte finns en risk att ett affärsmässigt agerande leder till att företaget går i konkurs. På bostadsmarknader med en minskande befolkning samt låg betalningsvilja kan de dåliga framtidsutsikterna leda till att investeringar i bostadsfastigheter inte kan motiveras affärsmässigt. Även brister i den finansiella marknadens funktionssätt eller byggmarknadens funktionssätt kan hindra nya investeringar på svaga marknader genom att sådana brister kan minska tillgången till kapital respektive höja kostnaderna för ny- och ombyggnation. Tillfälliga likviditetsproblem, låg avkastning och en vikande marknad skulle alltså kunna betraktas som ekonomiska svårigheter som trots välavvägda affärsbeslut i verksamheten innebär att företagets fortlevnad inte kan garanteras på lång sikt. Den här typen av ekonomiska svårigheter riskerar att sänka bostädernas kvalitet i förhållande till bostadsutbudet på marknader med större efterfrågan.

I kapitel 5 har vi redogjort för den EU-rättsliga definitionen av ett företag i ekonomiska svårigheter. För sådana företag finns särskilda statsstödsregler som även utesluter tillämpningen av andra statsstödsregler. Enligt våra direktiv ska vi föreslå en ordning som gör det möjligt att omstrukturera företag i kris på svaga bostadsmarknader om dessa efter omstruktureringen kan förväntas agera enligt affärsmässiga principer, dvs. utan ytterligare stöd, i framtiden. Detta stämmer väl in på de statsstödsregler som gäller företag som är på obestånd eller som står inför tvångslikvidation. Den gemensamma nämnaren för de rättsliga förhållanden under vilka ett svenskt bolag eller en svensk stiftelse kan försättas i konkurs eller måste ansöka om likvidation är att de avser en ekonomisk situation som hotar företagets fortsatta existens. Vi väljer att definiera ett företag i kris enligt våra direktiv som ett företag med ekonomiska svårigheter som hotar verksamhetens fortsatta existens. För företag som har den typen av ekonomiska svårigheter väljer vi att använda oss av det EU-rättsliga begreppet ekonomiska svårigheter när vi i detta kapitel talar om finansiering för att skapa förutsättningar för företag i kris att i framtiden kunna verka enligt affärsmässiga principer. Förutsättningarna för en sådan stödordning redogör vi för i avsnitt 10.14.

10.3. Effekten av att ge respektive inte ge stöd till kommunala bostadsverksamheter med ekonomiska svårigheter

För att det ska vara möjligt att avgöra om stöd bör lämnas måste vi överväga såväl vad som händer om företag i ekonomiska svårigheter får stöd som om de inte får stöd för att upprätthålla deras verksamhet.

Ekonomiska svårigheter kan orsakas av marknadssituationen, förändringar i de rättsliga och politiska förutsättningarna eller av att ett företag sköts dåligt. Det kan också vara fråga om en kombination av dessa omständigheter som leder till de ekonomiska problemen. På fungerande konkurrensutsatta marknader skulle mindre effektiva företag tvingas träda ur marknaden till förmån för mer effektiva företag. Om ett företag tvingas lägga ner verksamhet på de svagaste bostadsmarknaderna kan det bero på att det är marknadsförutsättningarna i sig som är för dåliga för att motivera kommersiell drift. Under sådana förhållanden kan det förväntas vara svårt att hitta en långsiktig ägare som kan bedriva en långsiktigt lönsam verksamhet utan att urholka boendekvaliteten.

Nedan beskriver vi inledningsvis vad som händer om en kommunal bostadsverksamhet inte kan betala sina skulder.

De omstruktureringsstöd som har betalats ut till kommunala bostadsverksamheter och som beskrivits i kapitel 6 har i huvudsak kompenserat kommuner för kostnaderna för ägartillskott i syfte att riva övertaliga lägenheter. Vi beskriver därför även de företagsekonomiska övervägandena bakom beslut att riva lägenheter för att kunna ta ställning till om det krävs stöd för att riva övertaliga lägenheter.

10.3.1. Kan kommunala bostadsverksamheter gå i konkurs?

I avsaknad av stöd kan ekonomiska svårigheter leda till att ett företag som inte kan vända utvecklingen går i konkurs. Konkurser bland kommunägda företag är dock mycket ovanliga. Det generella systemet som tillämpas i Sverige när det gäller företag med betalningssvårigheter kan tillämpas beträffande alla företag oavsett om ägaren är en privat eller en offentlig aktör, som en kommun. Även

ett kommunägt aktiebolag eller ett annat privaträttsligt subjekt inom den kommunala sfären kan försättas i konkurs.1 Om konkursgäldenären är en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, medför en konkurs att bolaget avvecklas och att en konkursförvaltare tillvaratar värdena i konkursboet på bästa sätt.

Staten och svenska kommuner anses emellertid inte kunna bli föremål för konkurs, eftersom de har beskattningsrätt och därmed kan öka sina intäkter. En svensk kommun kan alltså inte försättas i konkurs.2 Bostadsverksamhet som drivs i förvaltningsform men som EU-rättsligt kan anses utgöra ett företag och omfattas av EU:s statsstödsregler kan alltså inte heller försättas i konkurs.

10.3.2. Vad händer om kommunen har gått i borgen för lånen?

En annan aspekt på betalningssvårigheter i kommunala bostadsverksamheter är att kommunen kan ha borgensåtaganden för företagens skulder. Om sådana borgensåtaganden riskerar att skapa ekonomiska problem för den enskilda kommunen skulle andra viktiga samhällsfunktioner äventyras. Som vi redan konstaterat kan en svensk kommun inte försättas i konkurs. Risken för att en kommun inte infriar ingångna avtal bärs alltså av fordringsägarna. Det är med andra ord kommunens fordringsägare och inte kommunen som gynnas om kommunens åtaganden garanteras av staten. Hur den typen av stöd ska bedömas EU-rättsligt går dock inte att avgöra utan konkreta problemställningar. Sådana problemställningar har vi inte identifierat inom ramen för utredningen. Vi har dock kunnat konstatera att omfattningen av de kommunala garantierna för bostadsverksamhet har minskat väsentligt sedan 1990-talet3 och att obegränsade garantier inte förekommer om kommunerna vid sin upplåning från Kommuninvest följer den vägledning som Kommuninvest, Sveriges Kommuner och Landsting och Sveriges All-

1 Dalman, Linde et al, Kommunallagen med kommentarer och praxis, 2011, s. 524. Det finns exempel på att sådan verksamhet i form av en kommunal bostadsstiftelse försatts i konkurs och att dess fastigheter sålts på exekutiv auktion. Stiftelsen Ösmobostäder i Nynäshamn försattes i konkurs 1975. 2RH 1996:6 och RH 1996:75. 3 Se vidare i avsnitt 6.3.3.

männyttiga Bostadsföretag publicerat och kopplar borgensåtaganden och avgifter till enskilda krediter.4

10.3.3. Effekterna av stöd till företag i ekonomiska svårigheter

Europeiska kommissionen har låtit undersöka effekterna av stöd till företag i ekonomiska svårigheter.5 I rapporten konstateras att statsstöd kan åtgärda marknadsmisslyckanden och åstadkomma önskvärda fördelningseffekter. Det kan också bidra till att säkerställa arbetstillfällen i ett företag eller en region. Dessa fördelar ska vägas mot kostnaderna i form av skatter och avgifter samt stödets effekter på marknaden (konkurrensen). Omstruktureringsstöd innebär i princip att stödmottagaren fortsätter att bedriva sin verksamhet på marknaden. De företag som får stödet får högre marknadsandelar på bekostnad av deras konkurrenters marknadsandelar. Det innebär oftast att utbudet och antalet anställda hos konkurrenterna minskar. Omstruktureringsstöd kan också påverka incitamenten som driver alla företag på marknaden genom att ineffektiva företag kan komma att ta en större risk än vad de annars skulle göra. Det innebär i sin tur att effektiva konkurrenter investerar mindre, vilket kommer att flytta marknadsandelar till de mindre effektiva företagen.

10.3.4. En analys av beslut att riva övertaliga bostadslägenheter

I rapporten Bostadsmarknaden – spelregler för ökad konkurrens beskrev Konkurrensverket, Kommerskollegium och Nutek beslut om att riva lägenheter i kommunens bostadsverksamhets bostadsbestånd. Myndigheterna betraktade rivning av övertaliga lägenheter som normala affärsmässiga beslut för att anpassa utbudet efter efterfrågan. Nedan återges resonemangen i de delar som de fortfarande är relevanta.

4 Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, Kommuninvest i Sverige AB, En modell för kommunal borgensavgift till kommunala bostadsaktiebolag, 2012. 5 Oxera, Should aid be granted to firms in difficulty?, 2009, s. 2.

Under 1990-talet var det inte ovanligt att kommunala bostadsföretag hade 10–15 procent av det totala hyresbeståndet outhyrt. Detta, tillsammans med den hårt ansträngda ekonomin i flera kommuner och minskande befolkningsunderlag, gjorde att fråga uppstod om vad man skulle göra åt situationen. Vissa kommuner hade därför, efter att ha prövat andra utvägar, valt att riva delar av sitt fastighetsbestånd. De kommuner som rev var ofta mindre kommuner (i flera fall bruksorter), dvs. sådana kommuner som vi här betecknar som svaga bostadsmarknader. De hade i flera fall drabbats av utflyttningar, samtidigt som de hade byggt nytt och dyrt under främst 1980-talet. I vissa fall rörde det sig om små kommuner belägna i närheten av en större kommun, som upplevdes som attraktivare av bostadskonsumenterna. Ofta hade kommunen redan prövat andra lösningar, t.ex. att erbjuda flyktingförläggningar, ungdomsbostäder och försäljningar, men problemen hade inte kunnat lösas på annat sätt.

Beslut om rivningar beskrevs i rapporten som känsliga beslut eftersom människor drabbas. I rapporten konstaterades att många allmännyttiga bostadsföretag hade ett outhyrt lägenhetsbestånd och att de då agerade, som andra företag med överkapacitet, genom att anpassa utbudet till den fallande efterfrågan. I den dåvarande marknadssituationen kom hyresförluster ofta från outhyrda lägenheter i det dyrare nyproducerade beståndet medan det äldre beståndet med lägre hyror ofta var uthyrt. Det omvända förhållandet kunde också gälla, nämligen att det äldre beståndet stod outhyrt för att det var oattraktivt eller nedgånget. De hus som revs hade i regel omfattande renoveringsbehov. I denna situation fattades besluten om att riva delar av det äldre beståndet på företagsekonomiska grunder. Det hade hävdats att rivningar kunde leda till höjda hyror. För de boende i det bestånd som revs ansågs det stämma på kort sikt men ur ett längre perspektiv kunde det tvärtom visa sig att rivningarna fick motsatt effekt. Att inte riva innebar renoveringar, som förmodligen skulle höja hyrorna.6

Vi anser att dessa resonemang om den företagsekonomiska rationaliteten i att riva övertaliga lägenheter fortsatt är relevanta.

6 Bostadsmarknaden – Spelregler för ökad konkurrens, Kommerskollegium rapport 1996:1 Konkurrensverkets rapportserie 1996:5 NUTEK, Info. 365-96, oktober 1996, s. 98–99.

Rivningar förutsätter alltså inte något stöd i EU-rättslig mening om det inte finns andra underliggande problem i verksamheterna.

10.4. Kommunala bostadsverksamheter som har eller riskerar att få ekonomiska svårigheter

En fördjupad granskning av den ekonomiska situationen hos var och en av de kommunala bostadsverksamheterna är inte möjlig inom ramen för utredningen. Vi har därför undersökt bolagens ekonomiska förutsättningar på ett mer generellt plan med bistånd från Boverket som låtit bedöma de ekonomiska förutsättningarna enligt en metod som den tidigare myndigheten Bostadskreditnämnden använt. Vi har även tagit del av Statistiska centralbyråns (SCB:s) statistik över vakanser i de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen. Därutöver har vi tagit del av Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretags (SABO:s) sammanställningar över medlemsföretagens ekonomi 2013 och 2014. SABO har även tillhandahållit genomsnittliga uppgifter för den grupp av kommunala bostadsverksamheter som är verksamma i kommuner som bedömts ha svaga bostadsmarknader.

I kapitel 7 beskrev vi den ekonomiska situationen i de kommunala bostadsverksamheterna utifrån dessa uppgifter och gjorde en prognos för hur bostadsefterfrågan kommer att utvecklas i landets kommuner. Av dessa uppgifter framgår att de kommunala bostadsverksamheterna överlag är lönsamma. Detsamma gäller för verksamheterna på svaga bostadsmarknader. Det framgår dock också att det finns enstaka bolag som är verksamma på de svaga bostadsmarknaderna som har sämre ekonomiska förutsättningar än andra företag och att några dras med förluster. Trots de överlag goda resultaten går det därför inte att utesluta att det finns verksamheter med ekonomiska svårigheter.

Med hänsyn till att marknadsförutsättningarna i kommunerna med de svagaste bostadsmarknaderna förväntas bli allt sämre i förhållande till utvecklingen i andra kommuner har vi kompletterat årsredovisningsuppgifterna genom att efterfråga kommuners och kommunala bostadsverksamheters egen uppfattning om den ekonomiska situationen. Vi har besökt ett drygt tiotal kommuner och fört samtal med företrädare för ytterligare några tiotal kommuner

via telefon. Vi har även låtit undersökningsföretaget Markör göra telefonintervjuer med kommunstyrelsens ordförande i samtliga kommuner. I kommuner med svaga bostadsmarknader har vi även låtit kontakta den verkställande direktören för kommunens bostadsverksamhet. Nedan redogör vi för resultaten av denna undersökning. De som svarat har fått frågor av ja- och nej-karaktär där svaren illustreras i de figurer vi visar. Respondenterna har även kunnat utveckla sina svar och vi hänvisar till dessa i våra resonemang.

10.4.1. Kommunstyrelseordförandes bedömning av risken att bostadsverksamheten får ekonomiska svårigheter

Ansvariga kommunpolitiker i kommuner med svaga bostadsmarknader har fått frågan om deras bostadsföretag eller stiftelse har eller riskerar att få ekonomiska svårigheter inom de närmaste tio åren. Av de som svarat är det 19 procent av kommunerna med bostadsaktiebolag (16 av 86) som svarat ja på frågan.

Källa: Markörs telefonintervjuer.

I kommuner med bostadsstiftelser är det 47 procent av de ansvariga kommunpolitikerna som ser den risken (7 av 15).

19

76

6

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Svaga marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer.

När de tillfrågade kommunpolitikerna som inte bedömer att det finns någon sådan risk utvecklat sina svar beskriver de att bolagen är välskötta och att vakanserna är låga. Några hänvisar till tidigare omstruktureringsåtgärder, medan andra påpekar att ekonomin är bra så länge de inte bygger nya bostäder.

De kommunpolitiker som ser en risk att bolaget eller stiftelsen får ekonomiska problem i framtiden beskriver situationen på olika sätt. Av svaren framträder en bild av att bolagen generellt har små marginaler och att det saknas reserver för oförutsedda händelser. Några nämner att de har höga underhållskostnader som är svåra att finansiera. Andra förklarar att de inte skulle klara ekonomin om de byggde för de behov som kommunen anser finns. Någon kommun nämner höga avskrivningskostnader enligt redovisningsreglerna som en orsak till ekonomiska svårigheter. Ytterligare någon kommun uppger att de under en längre tid har eftersatt underhållsåtgärder vilket lett till en nedåtgående spiral i beståndet. Slutligen menar en kommun att de historiskt byggt upp för stora skulder och att de nu har problem att hantera dessa.

47

47

7

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Svaga marknader

10.4.2. Bostadsföretagets VD:s bedömning

Ett mindre antal verksamhetsföreträdare anser att företaget eller stiftelsen redan har ekonomiska svårigheter.

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Ett något större antal ser en risk att bolaget kommer att få ekonomiska svårigheterna under den närmaste tioårsperioden.

12

88

0

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Det är i huvudsak en ökad andel eget kapital i förhållande till företagets skulder som efterfrågas för att komma till rätta med de ekonomiska svårigheterna. Den näst mest efterfrågade åtgärden är upprustning av fastigheter för att bättre möta efterfrågan, dvs. ett behov av nya investeringar. Först på tredje plats kommer behovet av att riva övertaliga lägenheter. Viss annan olönsam verksamhet än kärnverksamheten finns också kvar i vissa bolag som kanske skulle behöva avyttras för att klara framtida lönsamhet.

28

67

5

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Källa: Markörs telefonintervjuer.

Av de öppna svaren framgår det att de ekonomiska svårigheterna är ett hinder för underhållsåtgärder och nyinvesteringar eller omvandling av bostäder för äldres behov. Det är mindre vanligt att de ekonomiska svårigheterna hindrar den fortsatta driften av verksamheten.

Eftersom vi ska förhålla oss till EU:s statsstödsregler har vi även frågat hur många bolag som ser en risk för konkurs eller en risk för att förluster förbrukar mer än hälften av aktiekapitalet inom den närmaste tioårsperioden. Frågan avser spegla den EU-rättsliga definitionen av företag i ekonomiska svårigheter. Endast 13 av de 97 tillfrågade verksamhetsföreträdarna såg en sådan risk.

50

58

25

78

11

0

50

100

Rivningar

Upprustning av

fastigheterna för att möta

efterfrågan

Avyttring av annan

verksamhet än

hyresbostadsfastigheter

Ägartillskott och

nedskrivning av bokförda

värden

Annat

%

1 Fullständiga frågan: EU-rättsligt anses ett aktiebolag vara i ekonomiska svårigheter om mer än hälften av aktiekapitalet har förbrukats på grund av ackumulerade förluster, om företaget är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller uppfyller kriterierna i nationell lagstiftning för att försättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran. Uppfyller eller riskerar din organisation uppfylla något av dessa kriterier inom den närmaste 10-årsperioden?

Källa: Markörs telefonintervjuer.

När vi tittat på de 13 kommunernas bostadsverksamheter har vi inte hittat något som utmärker de bostadsverkssamheterna eller kommunerna från övriga kommuner med svaga bostadsmarknader. I några av de 13 kommunerna är marknadsförutsättningarna bättre och i andra är de sämre än genomsnittet för svaga bostadsmarknader.

10.4.3. Svårigheter som inte hotar verksamheten

När vi lät fråga kommunstyrelsens ordförande i kommuner på svaga bostadsmarknader om kommunen har möjlighet att finansiera önskvärda bostadsförsörjningsåtgärder fick vi följande svar.

13

80

6

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Källa: Markörs telefonintervjuer.

På den politiska nivån i kommunerna är det uppenbart att finansieringsmöjligheterna ses som ett problem som kan kopplas till bostadsförsörjningen, dock inte som problem som hotar företagens fortlevnad.

Företagens ledning uppfattar dock inte i större utsträckning att avsteg från affärsmässiga principer är nödvändiga för bostadsförsörjningen.

26

66

8

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

Svaga marknader

Källa: Markörs telefonintervjuer.

När det gäller kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i stiftelseform är det en större andel av verksamhetsföreträdarna som ser problem med EU-rätten.

33

67

0

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

47

47

5

0 50 100

Ja

Nej

Vet ej

%

10.4.4. Slutsatser av intervjuerna med kommunala bostadsföretag och kommunföreträdare

Förekomsten av ekonomiska problem varierar på ett sätt som inte enbart kan kopplas till hur svag efterfrågan är på den aktuella marknaden. Det är bara ett fåtal kommuners bostadsverksamheter som riskerar att behöva avvecklas eller som hotas av obestånd om inte kommunen beslutar att investeringar som inte är lönsamma för företaget ska göras. Bedömningen av risken för framtida ekonomiska svårigheter kan alltså delvis kopplas till risken att en kommun i framtiden beslutar om att verksamheten ska göra ofinansierade olönsamma investeringar. I andra fall kan risken för ekonomiska svårigheter kopplas till historiska orsaker som kan ha motiverats av det tidigare gällande regelverket för finansiering av bostadsinvesteringar. Även uteblivna investeringar uppges i vissa fall ha lett till att underhållsåtgärder eller skulder ackumulerats till en ohållbar nivå. Inte bara icke-affärsmässiga investeringsbeslut utan även risken för att investeringsbeslut om nödvändigt underhåll inte fattas framställs som möjliga orsaker till ekonomiska svårigheter. Det kan tyda på att det finns exempel på att kommuner som ägare ställer krav på såväl större som mindre risktagande än som skulle vara affärsmässigt motiverat.

Svaren tyder på att bara enstaka verksamheter kan behöva avvecklas helt till följd av ekonomiska svårigheter. Det finns dock tydliga indikationer på att ansvariga politiker på svaga bostadsmarknader inte är nöjda med vad de kan åstadkomma för bostadsförsörjningen inom ramen för sin bostadsverksamhet. Finansieringsmöjligheterna betraktas dock som ett större problem för bostadsförsörjningen än affärsmässiga principer. Vi återkommer till den frågan i våra överväganden.

10.5. Rapport om behovet av kommunal och statlig finansiering av kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader

För att bedöma behovet av statlig och kommunal finansiering till bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader har vi tagit hjälp av Boverket. Boverket har bistått utredningen med en prognos om behov av stöd från staten till kommunerna med de svagaste bostadsmarknaderna.

Boverket har på vårt uppdrag beställt en rapport som beskriver bostadsverksamhetens7 finansiella ställning utifrån 2012 års årsredovisning. Bedömningen av stödbehovet utgår från antalet vakanta lägenheter, och prognosen för stödbehovet under de kommande 10 åren utgår från den förväntade befolkningsutvecklingen.8 Av de 105 kommunerna som vi i kapitel 7 klassificerat som svaga bostadsmarknader har nio exkluderats från bedömningen eftersom bostadsverksamheten bedrivs i kommunal förvaltning eller i kommunalförbund vilket gjort att det saknats underlag för bedömningen av stödbehovet. Beräkningarna i rapporten för stödbehovet under perioden 2013–2025 omfattar därmed 96 kommuner och företag.

I de fall som allmännyttans soliditet bedöms för svag för att finansiera rivningar eller omvandlingar redovisar rapporten – utifrån vissa antaganden – de aktuella företagens respektive kommunernas förmåga att utan stöd från staten skjuta till kapital som möjliggör åtgärderna. Rapporten bifogas betänkandet. Rapporten bygger på en metod och antaganden som Statens Bostadskreditnämnd, som numera införlivats i Boverket, tidigare har använt för sina prognoser för behovet av stöd från staten till kommunerna för kommunala åtaganden för boendet.

Rapporten bygger på uppgifter om bostadsverksamheternas ekonomi från årsredovisningarna för 2012 och de uppgifterna har kompletterats via andra källor. Utifrån vissa antaganden har bostadsverksamheternas behov av att avveckla lägenheter bedömts.9 I rapporten redovisas även skillnaden mellan fastigheternas bokförda värden och värdet utifrån antaganden om avkastningsnivåer för att identifiera om det finns nedskrivningsbehov bland verksamheterna som kan försämra deras ekonomiska situation.10

7 Här använder vi för samma begrepp för kommunernas bostadsstiftelser som för de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen eftersom rapporten inte skiljer mellan dessa. Enligt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen) kan dock stiftelser inte vara allmännyttiga i den lagens mening. All kommunal verksamhet ska dock vara av allmänt intresse för kommunmedborgarna. 8 Enligt Statistiska centralbyråns befolkningsprognos för respektive kommun. 9 Stödbehov hos kommuner avseende avveckling av bostadsöverskott 2013–2025, av den 28 maj 2014, Kaj Karlsson/Boverket. 10 Osäkerheten i bedömningen gör att den inte kan läggas till grund för uttalanden om enskilda kommuners eller verksamheters betalningsförmåga eller för behovet av lägenheter i ett enskilt fall. Även om rapporten har justerats kan det fortfarande finnas enstaka inmatningsfel i de data som använts för analysen.

10.5.1. Antagandena för och beräkningen av finansieringsbehovet

Rapporten har använt uppgifter om antalet lägenheter i respektive verksamhet samt uppgifter om bo- respektive lokalytor i det förvaltade beståndet. Delar av verksamheternas resultat- och balansräkning har också beaktats.

När det gäller kommunernas finansiella förmåga utgår bedömningarna från Statistiska centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognos och kommunens intäkter i form av skatter och bidrag. Därutöver har antalet reguljära lägenheter och andelen vakanser enligt SCB:s uppgifter beaktats. Normen för drift- och underhållskostnader har Boverket tagit fram. Variablerna som använts i beräkningen av stödbehovet är följande:

  • En befolkningsminskning om 100 invånare antas leda till sju vakanta lägenheter.
  • En acceptabel vakansnivå bedöms vara 2 procent. Vakanser över 2 procent föranleder omstruktureringsbehov.
  • Kostnaden för att friställa, riva eller omvandla en tom lägenhet uppskattas till 70 000 kronor. Besparingar i drift och underhåll för en avvecklad lägenhet beaktas. Även effektiviseringspotential avseende delar av driftskostnaderna i det kvarvarande beståndet beaktas.
  • Företagets förmåga att finansiera kostnader med egna medel beräknas ner till en lägsta accepterad soliditet hos bostadsföretaget efter genomförd rekonstruktion på 5 procent.
  • Kommunens förmåga att finansiera kostnader bedöms uppgå till 5 procent av kommunens intäkter från skatter och bidrag.

10.5.2. Resultaten i rapporten

Enligt rapporten är det 52 verksamheter som kan behöva avveckla outhyrda lägenheter för att nå en acceptabel vakansnivå. Många av dessa verksamheter kommer att behöva avveckla ytterligare lägenheter om den förväntade befolkningsutvecklingen beaktas. Endast en kommun som inte i dag kan anses ha övertaliga lägenheter riskerar att behöva avveckla lägenheter fram till 2025 utifrån SCB:s be-

folkningsprognos. Totalt kan 53 kommuner ha ett behov av att avveckla lägenheter fram till 2025. Enligt rapporten förutsätts verksamheterna kunna finansiera hälften av avvecklingskostnaderna själva. De aktuella kommunerna bedöms ha möjlighet att finansiera resterande belopp.

Bedömningen av verksamheternas fastighetstillgångars marknadsvärden bygger på ett antagande om att en privat investerare skulle ha ett avkastningskrav på i genomsnitt åtta procent på dessa marknader. Utifrån det antagandet överstiger de bokförda värdena marknadsvärdet hos 35 av de 96 verksamheterna.

Nedskrivningsbehovet är helt kopplat till schablonvärdet för avkastningskravet. Om vi antar att en korrekt schablon för marknadsmässig avkastning är fem procent är det bara fyra företag som behöver skriva ned fastigheternas bokförda värde. Antalet företag med ett nedskrivningsbehov vid ett avkastningskrav på åtta procent överensstämmer förhållandevis väl med uppgifterna från Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) som redovisats i avsnitt 6.5.4 enligt vilka 33 av de verksamheter som lämnat in uppgifter om sin redovisning till SABO hade högre bokförda värden än taxeringsvärdena/0,75. Vi har dock inte uppgifter om dessa två sätt att identifiera marknadsvärdet pekar ut samma verksamheter.

Den senaste bedömningen av stödbehovet som Bostadskreditnämnden gjorde avsåg budgetåren 2012–2014. I tabellen nedan jämförs den bedömningen som avsåg avvecklingsbehovet 2010 och det förväntade avvecklingsbehovet 2010–2015 med den rapport som vi fått avseende stödbehovet fram till 2025.

1

1 I Statens bostadskreditnämnds budgetunderlag 2012–2014 redovisades det akuta och det kommande avvecklingsbehovet inte separat.

Enligt Boverket har statlig finansiering till kommuner i syfte att skriva ned värdet på tillgångar på grund av att det bokförda värdet överstiger marknadsvärdet inte förekommit och inte heller efterfrågats av kommunerna. Efterfrågan på statliga tillskott till kommuner för att avveckla övertaliga lägenheter har också varit försumbar sedan 2006. Den stora skillnaden mellan prognosen i rapporten vi fått och Bostadskreditnämndens tidigare prognos som redovisas i ovanstående tabell är att avvecklingsbehovet nu bedöms uppgå till en tredjedel av vad det bedömdes vara 2010. Även skillnaden mellan fastigheternas bokförda värden och marknadsvärdet har minskat i motsvarande omfattning. Denna betydande förändringen har skett utan mer omfattande tillskott av statlig finansiering. Den positiva ekonomiska utvecklingen för de aktuella företagen och kommunerna under perioden, bland annat till följd av de låga räntorna och den ökande köpkraften hos svenska hushåll med ökade kommunala skatteintäkter som följd, har medfört en väsentligt förbättrad pro-

gnos när det gäller behovet av statlig finansiering i förhållande till den tidigare prognos som Bostadskreditnämnden gjorde.

Ur ett EU-rättsligt perspektiv är det viktigt att hålla isär det stödbegrepp som rapporten använder och statsstöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. I rapporten görs det inte någon analys av om bolagens egen finansiering av kostnaderna respektive kommunens beräknade ägartillskott för att finansiera vissa kostnader är marknadsmässiga åtgärder eller inte. Det framgår alltså inte om det är fråga om stöd i EU-rättslig mening. Vi väljer därför att i våra överväganden beteckna rapporten som en rapport om behovet av kommunal och statlig finansiering i stället för en rapport om behovet av statligt stöd.

10.6. Kommuninvests bedömning av ekonomin i kommuner med svaga bostadsmarknader och av rapporten om behovet av statlig finansiering

I kapitel 3 har vi redogjort för den kommunala ekonomin och dess utmaningar. Kommuninvest erbjuder kreditgivning och andra finansiella tjänster till medlemskommuner och landsting samt till deras majoritetsägda bolag. Kommuninvest är med cirka 225 miljarder kronor i utlåning den störste långivaren till svenska kommuner och landsting.

Kommuninvest består av två delar. Dels finns aktiebolaget Kommuninvest i Sverige AB (Kommuninvest), som erbjuder krediter och finansiell rådgivning, dels finns den ekonomiska föreningen Kommuninvest ekonomisk förening, som äger aktiebolaget. Den ekonomiska föreningen har 90 procent av Sveriges kommuner, landsting och regioner som medlemmar.

Vi har bett Kommuninvest yttra sig över den ovan redovisade rapporten om behovet av kommunal och statlig finansiering av kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader och de kommunala bostadsverksamheternas betalningsförmåga respektive förmåga att låna upp det nödvändiga kapitalet för åtgärderna.

Kommuninvest anser att Sveriges kommuner sammantaget har en god finansiell förmåga, bl.a. beroende på det starka konstitutionella stödet. Däremot råder det stora skillnader mellan de 290 kommunerna såväl vad gäller storlek som finansiell styrka. Kommun-

invests utgångspunkt är att samtliga kommuner kommer att få tillgång till likviditet, antingen från Kommuninvest eller från annan kreditgivare. Dock kan det komma att uppstå skillnader vad gäller hur fort likviditeten kan erhållas samt vad gäller villkor. Däremot är det enligt Kommuninvest av stor betydelse att analys görs bland annat av hur kommunernas finansiella situation förändras och deras förmåga att långsiktigt bedriva verksamhet.

Kommuninvest ifrågasätter vissa av variablerna i rapporten. En soliditet på 5 procent anses inte vara långsiktigt hållbar på svaga bostadsmarknader. Kommuninvest konstaterar att den genomsnittliga soliditeten i gruppen är 11,9 procent. Kommuninvest anser också att finansiering från kommunen om 5 procent av samlade skatter och avgifter ska ses som en stor påfrestning på den kommunala ekonomin.

Kommuninvest har vid sin bedömning tagit hänsyn till bostadsverksamhetens förmåga att på egen hand bära omstruktureringskostnaderna och kommunkoncernens samlade finansiella bärkraft. Dessutom har hänsyn tagits till bostadsverksamhetens storlek i relation till kommunen. För de kommuner som bedöms behöva avveckla lägenheter i dag bör det enligt Kommuninvest inte finnas något omfattande stödbehov vad gäller den omedelbara omstruktureringen. I den här gruppen kommuner finns det dock ett antal som sammantaget har omfattande finansiella utmaningar och där stora omstruktureringsinsatser kan komma att påverka ekonomin.

Kommuninvest bedömer att den finansiella situationen i fem av kommunerna är så pass utsatt att ytterligare påfrestningar skulle bli märkbara. Om hänsyn även tas till kostnaderna för den förväntade avvecklingen fram till 2025 så kan ytterligare ett antal kommuner få påfrestningar. Dessa kommuner och bolag har enligt Kommuninvest en del utmaningar, men framför allt väger det som Kommuninvest kallar bristen på ”marknadsmässighet” i bostadsverksamheten tungt.

Skulle avvecklingsbehovet kompletteras med omfattande nedskrivningar ökar frågans komplexitet enligt Kommuninvest. Dock blir nedskrivningsproblematiken något enklare att hantera i och med att en nedskrivning inte behöver påverka kassaflödet vilket gör att ägartillskott eller koncernbidrag inte förändrar koncernens finansiella ställning.

Vi antar att Kommuninvest med bristen på marknadsmässighet menar att denna grupp av kommuner och bolag dras med förluster och stora skulder.

Kommuninvest bedömer att det utöver de fem kommunerna kan tillkomma ett antal kommuner där nedskrivningen får en materiell påverkan på kommunens långsiktiga finansiella bärkraft. Dock finns det en mängd osäkerhetsfaktorer som påverkar och kräver fördjupad analys, bl.a. storlek på nedskrivning, utformning av aktieägartillskott samt tidsfaktorn. Dessutom finns det enligt Kommuninvest exempel på att det i dessa bolag även kan finnas industrilokaler där t.ex. det bokförda värdet kan behöva justeras.

10.7. Avvecklingsbehovet

Vår bedömning: Det finns behov av att finansiera avveckling av övertaliga bostadslägenheter på svaga bostadsmarknader.

Av rapporten om behovet av statligt stöd till kommuner som vi redogjort för ovan framgår att det kan finnas omstruktureringsbehov i form av övertaliga lägenheter i ett antal kommunala bostadsverksamheter.

Vid utredningens kontakter med kommuner och med organisationen Små kommuner i samverkan (Småkom) har det påtalats att det kan vara svårt att få lån till bostadsverksamhet på svaga bostadsmarknader. Kommuninvest har dock redovisat att det bara kan vara några få kommuner som kan ha svårigheter att få lån för att finansiera omstruktureringsåtgärderna. Vid ett möte med Bankföreningen fick vi besked om att bankerna i sina individuella bedömningar i de enskilda fallen beaktar förväntade kassaflöden vid utlåningen och att det inte finns några geografiska gränser för när lån är möjliga.

Enligt våra direktiv är det i första hand kommunerna själva som ska svara för kostnaderna för nödvändiga åtgärder. Utan löpande djupgående analyser av marknadsförutsättningarna och de finansiella förutsättningarna för respektive bostadsverksamhet och deras kommuner går det inte att utesluta att det kan finnas kommuner som kan komma att behöva statlig finansiering för att kunna finansiera avveckling eller omvandling av vakanta lägenheter.

År 2013 ingick Boverket ett avtal om omstrukturering av ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag efter en analys av det bolagets och dess ägarkommuns finansiella förutsättningar. Med hänsyn till detta och till bedömningen i rapporten om behovet av statlig finansiering kan vi inte utesluta att rivning eller omvandling av övertaliga bostäder kan komma att behöva finansieras med statliga medel.

10.8. Fastighetsvärderingens betydelse för behovet av finansiering

Vår bedömning: Risken att värderingsprinciperna som tillämpas i företagens redovisning i sig skapar ekonomiska svårigheter är liten. De enskilda kommunala bostadsverksamheterna har bäst förutsättningar att bedöma lönsamhetspotentialen i verksamheten oavsett om rivningar eller investeringar övervägs.

I rapporten om behovet av statlig finansiering diskuteras ett teoretiskt nedskrivningsbehov utifrån marknadsvärden på företagens fastigheter beräknade utifrån företagens driftnetton och en schablon för avkastningskrav på 8 procent. Orsaken till detta är dels att allbolagen numera stadgar att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska agera enligt affärsmässiga principer, dels att redovisningsreglerna kräver att tillgångar redovisas till verkligt värde. Vid våra kontakter med företrädare för kommuner och kommunala bostadsverksamheter har vissa företag också pekat på att nedskrivningskrav kan medföra ekonomiska svårigheter. Nedan beskriver vi därför redovisningsreglernas krav när det gäller redovisningen av bostadsfastigheters värde.

10.8.1. Värderingsprinciperna som avspeglas i årsredovisningen

Enligt 4 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) ska anläggningstillgångar redovisas till anskaffningsvärde om inte tillgångens bestående värdet avviker från detta. Vid redovisningen ska god redovisningssed tillämpas. I skattehänseende finns särskilda överväganden som syftar till att hindra att orealiserade vinster delas ut. Det kan

därför finnas två olika värderingar av hyresbostadsfastigheter i ett hyresbostadsföretags redovisning.11 När det gäller värderingsprinciperna gäller sedan 2005 den internationella redovisningsstandarden IAS 40. Enligt de internationella värderingsprinciperna ska värdet på en fastighetstillgång i första hand spegla aktuella priser på en aktiv marknad av likvärdiga fastigheter med samma geografiska placering. När sådana jämförbara fastighetstransaktioner inte finns är det upp till företagen att fastställa det verkliga värdet genom att bedöma:

  • Aktuella priser på en aktiv marknad för fastigheter av annat slag, i annat skick och med annat läge (eller som omfattas av avvikande hyresavtal eller andra avtal), vilka justeras med hänsyn till dessa skillnader,
  • Senaste priser för liknande fastigheter på mindre aktiva marknader efter det att justeringar gjorts för att beakta eventuella förändringar i ekonomiska förutsättningar, som skett sedan de senaste transaktionerna, och
  • Nuvärdet av uppskattade framtida betalningsströmmar. Sådana uppskattningar baseras på villkoren i befintliga hyresavtal och andra avtal och (om möjligt) på externa faktorer såsom aktuella marknadshyror för liknande fastigheter med samma läge och i samma skick. Som diskonteringssats används en räntesats som återspeglar marknadens bedömning av osäkerheten i storleken på, och tidpunkten för, framtida betalningar.12

Sedan 2014 är Bokföringsnämndens rekommendationer om fastighetsvärdering, det så kallade K3-regelverket, tvingande för större hyresbostadsföretag.13

Enligt Bokföringsnämndens rekommendationer ska ett företag skriva ned värdet av en tillgång om återvinningsvärdet är lägre än tillgångens redovisade värde. I det fallet ska det redovisade värdet skrivas ned till återvinningsvärdet. Återvinningsvärdet är det högsta av verkligt värde och nyttjandevärdet. Verkligt värde är det pris som beräknas kunna erhållas vid en försäljning med avdrag för för-

11 Se vidare i SOU 2015:8, En översyn av årsredovisningslagarna, s. 349ff. 12 IAS 40 p.46. 13 Mindre företag kan redovisa enligt K2-regelverket som dock innehåller samma grundläggande principer vad gäller fastighetsvärdering.

säljningskostnader. Nyttjandevärdet är nuvärdet av framtida kassaflöden som en tillgång väntas ge upphov till.

10.8.2. Bedömning av nedskrivningsproblematiken

Avsaknaden av transaktioner avseende jämförbara fastigheter gör det svårt att fastställa värdet av bostadsfastigheter på svaga bostadsmarknader. Principen om att fastigheter ska värderas till verkligt värde, dvs. till nyttjande- eller återvinningsvärdet är inte ny utan ska ha tillämpats i tio år. Med hänsyn till att stöd för att skriva ned värdet på företagens fastigheter enligt Boverket varken lämnats till eller efterfrågats av kommunerna, anser vi att det inte finns skäl att utreda förutsättningarna för en stödordning enbart utifrån denna problemställning.

Förutsättningarna för investeringsstöd för nyproduktion har beskrivits i kapitlet om kommunernas möjligheter att skapa förutsättningarna för alla att kunna efterfråga bostäder av god kvalitet. Det kan finnas hinder för affärsmässiga investeringar på svaga bostadsmarknader. Dessa hinder beror i sådana fall på att efterfrågan är begränsad och inte på redovisningsreglernas eller värderingsprincipernas utformning. Värderingsprinciperna skapar enligt vår bedömning inte i sig generella ekonomiska problem som bör föranleda statligt stöd till kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader. Om olönsamma investeringar i bostadsverksamhet behöver göras ska EU:s statsstödsregler följas.

10.9. Slutsatser om behovet av offentlig finansiering

Antalet outhyrda lägenheter ligger på en historiskt låg nivå och i merparten av landets kommuner är det avsaknaden av lägenheter snarare än antalet outhyrda lägenheter som är ett problem. Privata fastighetsägare har enligt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) fler outhyrda lägenheter än kommunala bostadsverksamheter.14 Vi noterar också att en vakansandel om 2 procent som en-

14 SCB:s meddelande Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus den 1 september 2013, s. 13. Även procentuellt uppges privatägda hyresbostadsfastigheter ha fler vakanser. Privatägda hyresbostadsfastigheter uppges ha i genomsnitt 2 procent vakanser medan kommunala

ligt rapporten motiverar avveckling också motsvarar genomsnittet för andelen vakanser i privatägda hyresbostadsfastigheter i landet och att beslut att riva eller avveckla alla tomma lägenheter därutöver knappast kan motiveras. Samtidigt kan det inte uteslutas att situationen kan förändras.

Räntehöjningar, en försämrad svensk ekonomi och minskad invandring skulle snabbt kunna förändra förutsättningarna för vissa av de kommunala bostadsverksamheterna på svaga bostadsmarknader med hög belåning och små marginaler. 13 av de kommunala bostadsverksamheterna ser en risk att verksamheten förbrukar hälften av det egna kapitalet eller på annat sätt kan komma att omfattas av den EUrättsliga definitionen av vad som är ett företag i svårigheter.15

Utifrån uppgifterna om den kommunala ekonomins utveckling och Kommuninvests bedömning bör det inte kunna vara fråga om mer än enstaka kommuner som kan komma att behöva finansiering från svenska staten för kostnader för rivning eller nedskrivningar som varken bostadsverksamheten själv eller kommunen kan finansiera. Det bygger dock på att bolagens och kommunens investeringsbeslut inte urholkar bolagens soliditet ytterligare. Kostnadsutvecklingen för andra kommunala verksamheter har vi inte beaktat eftersom det ligger utanför vårt uppdrag. Däremot konstaterar vi att det finns andra system som har till syfte att utjämna förutsättningarna för den kommunala ekonomin.16 Hur mycket statlig finansiering som kan behövas för en eventuell framtida stödordning är svårt att fastställa med någon exakthet. Vi bedömer dock att behovet av statlig finansiering för avveckling av lägenheter i vart fall täcks av det nu budgeterade beloppet om 100 miljoner kronor per år.

I rapporten om behovet av statlig finansiering till kommunerna bedöms bokförda värden behöva skrivas ned med 1 miljard kronor och att statliga medel om cirka 380 miljoner kronor skulle behöva tillföras dessa bolag från staten. Detta stödbehov är dock kopplat till att fastighetstillgångarnas bokförda värden bedöms vara högre än marknadsvärdet. Utan annan grund för att ifrågasätta om bolagens redovisning ger en rättvisande bild av verksamheternas eko-

bostadsverksamheter i genomsnitt har 1,5 procent vakanser. Uppgifterna om outhyrda privatägda lägenheter uppges med ett konfidensintervall på plus minus 1 899. 15 Se vidare om den EU-rättsliga definitionen i kapitel 5 och i avsnitt 10.14.3. 16 Se vidare om det kommunala utjämningssystemet i avsnittet om den kommunala ekonomin i kapitel 3.

nomiska situation än en schablon för marknadsmässiga avkastningskrav som är kopplad till den risk som förknippas med nya investeringar i bostadsfastigheter på svaga bostadsmarknader, har vi inte fog för att konstatera ett sådant verkligt behov av vare sig nedskrivningar eller statliga medel. Nedskrivning av bokförda värden bör alltså inte i sig leda till något behov av statlig finansiering.

Samtidigt kan det finnas andra investeringar – främst i form av underhållsåtgärder – som behöver vidtas i de aktuella verksamheterna. Uppgifterna i årsredovisningarna som indikerar ett nedskrivningsbehov kan tyda på att vissa av bolagen är underkapitaliserade vilket kan försvåra även affärsmässigt motiverade investeringsbeslut. Det finns även uppgifter om att det kan vara svårt att få lån till bostadsverksamhet som bedrivs på marknadsmässiga villkor på svaga bostadsmarknader. Det skulle kunna hindra företaget från att låna medel för investeringar, särskilt om kommunen har en ansträngd ekonomi. Om vi även beaktar behovet av eget kapital för att balansera nedskrivningarna skulle dagens budgeterade statliga finansiering om 100 miljoner kronor per år fortfarande mer än väl täcka det statliga finansieringsbehovet som i rapporten uppskattats till 380 miljoner kronor över en längre period.

Merparten av kommunerna med svaga bostadsmarknader finansierar sin verksamhet via Kommuninvest som gör en kreditvärdighetsbedömning av kommunen innan lån beviljas. Något hot mot den kommunala ekonomin i sin helhet finns därmed inte.

10.10. Svaren på frågorna som ställs i vårt direktiv

Som framgått av kapitel 5 om EU:s statsstödsregler och kapitel 8 om ett agerande på svaga bostadsmarknader utifrån affärsmässiga principer finns det skäl att göra skillnad på å ena sidan ägartillskott för investeringar med förväntad avkastning eller minskade kostnader som följd och å andra sidan ägartillskott som utgör stöd genom att det gynnar mottagaren i förhållande till dess konkurrenter.

I våra direktiv ställs fyra frågor som vi ska besvara. De gäller bland annat om det behövs stöd till kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter. Frågorna kan besvaras på olika sätt beroende på hur begreppet stöd definieras. Vi ska överväga om dagens statliga stöd för kommunala åtaganden för boendet kan be-

höva förändras. Den nuvarande stödordningen bygger inte på en åtskillnad mellan marknadsmässiga ägartillskott och statligt stöd. Vi besvarar därför frågorna i våra direktiv utifrån om det bedöms finnas behov av ägartillskott och inte utifrån om det ägartillskottet skulle utgöra statligt stöd i EUF-fördragets mening, dvs. om tillskottet skulle ha gjorts av en motsvarande privat ägare eller inte. Vi tolkar begreppet företag i våra direktiv som att det avser bostadsverksamhet både i stiftelseform och i aktiebolagsform.

En bedömning av en verksamhets framtida kostnader och därpå följande finansieringsbehov måste göras i relation till vilken verksamhet som förväntas bedrivas och de förväntade kostnaderna och intäkterna i verksamheten. Den rapport vi utgår från när vi besvarar nedanstående frågor innehåller inte någon sådan analys eftersom behovet av investeringar i underhåll beror på fastigheternas skick vilket inte kan utläsas ur en årsredovisning. Rapporten innehåller inte heller någon bedömning av förutsättningarna för hyreshöjningar eller kostnadsbesparande åtgärder. Av våra direktiv framgår att vi ska möjliggöra omstrukturering av företag som fått ekonomiska svårigheter till följd av en svag marknadssituation om det är möjligt för dessa företag att bli långsiktigt lönsamma och i framtiden klara sig utan stöd. Vi ska alltså inte i den här delen av vårt betänkande överväga behovet av stöd för att i efterhand täcka kostnader för företag som investerat i hyresbostadsfastigheter när de förväntade hyresintäkterna inte motiverar investeringen. I stället syftar våra direktiv till att vi ska identifiera företag som till följd av historiska förhållanden som företagen inte kunnat förutse, såsom avskaffandet av de statliga subventionerna på 1990-talet och en vikande marknad får ekonomiska problem. Vakanssituationen på svaga bostadsmarknader avser i huvudsak marknader där få nya bostadsfastigheter byggts på senare år. Vakansproblematiken kan alltså i huvudsak förväntas hänga samman med historiska omständigheter och en minskande befolkning och inte med att hyresgästerna föredrar andra hyresvärdars utbud.

När vi nu besvarar frågorna i vårt direktiv beaktar vi därför inte finansieringsbehov som kan kopplas till framtida investeringar och underhåll. Bristen på sådana investeringar kan visserligen innebära en gradvis avveckling av fastighetsbeståndet men en sådan avveckling anpassad till en gradvis avfolkning är också det uttalade syftet enligt våra direktiv.

Hur många kommuner har bostadsföretag som kan anses verka på svaga bostadsmarknader?

År 2012 fanns det 105 svaga bostadsmarknader enligt rapporten Svaga bostadsmarknader.17 Det bör dock poängteras att begreppet svaga bostadsmarknader inte definierats i våra direktiv och att den valda avgränsningen inte utesluter att andra avgränsningar kan ha större relevans beroende på i vilket sammanhang det används.

Hur många av dessa bostadsföretag har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation?

Vi har inte kunnat belägga att något av bostadsföretagen på svaga bostadsmarknader i dag hotas av konkurs eller på annat sätt riskerar att behöva lägga ned eller avveckla sin verksamhet. Det finns dock ett antal bolag som har svårt att få sin verksamhet så lönsam att det går att bygga upp en buffert för att hantera en fortsatt minskande bostadsefterfrågan i kommunen eller kraftigt ökade räntekostnader utan motsvarande hyreshöjningar. I de fall hyresgästerna inte efterfrågar lägenheter med högre hyresnivå kan det därför finnas verksamheter som till följd av ökade kostnader kan få ekonomiska svårigheter.

Hur många kommuner kommer 2025 att ha bostadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader?

Utifrån den prognosmodell som används i rapporten Svaga bostadsmarknader förväntas 39 kommuner 2025 ha en svag bostadsmarknad utifrån de trendframskrivningar och antaganden som prognosen bygger på. Det finns emellertid en stor osäkerhet beträffande prognosen.

17 Se vidare i kapitel 7 och i rapporten som utgör en bilaga till betänkandet.

Hur många kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader kan fram till 2025 förväntas få ekonomiska svårigheter?

Utifrån rapporten om behovet av stöd från staten till kommunerna, svaren från ansvariga kommunalpolitiker och ledningen i bostadsverksamheterna på svaga bostadsmarknader samt Kommuninvests bedömning uppskattar vi att det inte bör röra sig om mer än ett tiotal företag som riskerar obestånd. Om risken beror på marknadssituationen eller på andra omständigheter kan vi inte bedöma.

Hur många av dessa bostadsföretag kommer inom de närmsta tio åren behöva ägartillskott från kommunen för att klara fortsatt verksamhet?

Av rapporten går det inte att utläsa exakt hur många av bostadsverksamheterna som kan behöva ägartillskott från kommunen för att finansiera de kostnader som bedöms nödvändiga. Det är dock inte mer än 38 företag. Enligt rapporten om behovet av stöd från staten till kommunerna förväntas de 96 granskade företagen behöva ägartillskott om totalt 221 miljoner kronor om företagets soliditet efter åtgärderna ska överstiga den gräns på 5 procent som använts i rapporten. 18 av företagen som bedömdes ha ett omedelbart behov att riva eller omvandla lägenheter bedömdes behöva ägartillskott från kommunen. 38 företag bedöms behöva riva lägenheter under de närmsta tio åren. 20 av dessa företag behöver ägartillskott från kommunen. Om det bedömda nedskrivningsbehovet beaktas är det ännu fler kommuner som behöver skjuta till kapital.

Vi återkommer till i vilken mån ägartillskott är eller kan vara stöd i EU-rättslig mening senare i detta kapitel.

Hur många av dessa kommuner förväntas klara av att omstrukturera eller avveckla sina bostadsföretag utan statlig finansiering?

Enligt rapporten om behovet av statlig finansiering bedöms samtliga kommuner själva kunna finansiera kostnaderna för att avveckla övertaliga lägenheter. Kommuninvest påtalar dock att det kan finnas andra kostnader som också är förknippade med de aktuella bostadsverksamheternas respektive kommunernas verksamheter som föranleder ytterligare kapitalbehov. Det kan vidare diskuteras om

behovet av eget kapital inte är större än den soliditet på 5 procent som rapportens bedömning av verksamhetens förmåga att själva finansiera kostnaderna bygger på. Å andra sidan kan det finnas skäl att inte riva alla vakanta lägenheter som rapporten talar om eftersom en viss vakansnivå, även utöver 2 procent kan betraktas som normal bland hyresbostadsföretag.

Utifrån uppgifterna om den kommunala ekonomins utveckling och Kommuninvests bedömning förefaller det inte röra sig om mer än enstaka kommuner som kan vara i behov av statlig finansiering för att finansiera kostnader för rivning. Om även nedskrivningar beaktas kanske det rör sig om ett tiotal kommuner.

För vilka åtgärder behövs stödet och hur fördelar sig kostnaderna mellan olika åtgärder? Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den utsträckning som det är möjligt

Det bedöms finnas kostnader för att avveckla lägenheter i kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader som det inte är säkert att kommunerna kan finansiera. Våra överväganden om behovet av en stödordning redogör vi för i avsnitt 10.14.

När det gäller behovet av ägartillskott från kommunerna som äger bolagen för avvecklingsåtgärder bedömer vi att det i likhet med Boverkets nuvarande verksamhet främst är rivningskostnaderna som kan behöva finansieras av kommunerna. De betydande osäkerheter som finns när det gäller prognoser om marknaders utveckling gör att vi anser att det inte kan uteslutas att det i framtiden kan bli nödvändigt att bidra med statlig finansiering till vissa kommuners åtgärder för att avveckla bostadslägenheter.

10.11. Boverkets omstruktureringsstöd

I kapitel 6 har vi beskrivit nuvarande stödordning som regleras av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Det statliga stödet lämnas till kommuner med kommunal bostadsverksamhet när kommunen inte bedöms kunna finansiera omstrukturering av verksamheten. Ägarkommunerna har sedan skjutit till kapital till de aktuella företagen.

Det har hävdats att det kommunala ägandet av ett bostadsföretag gör att bostadsföretaget kan ha en lägre andel eget kapital än privatägda bostadsföretag.18 I ett avgörande på upphandlingsområdet har Kammarrätten i Stockholm resonerat om att Boverkets stödordning kan tolkas som att ett kommunalt bostadsföretag i praktiken inte kan försättas i konkurs.19 En av kommunerna som vi frågat om risken för att dess bostadsföretag ska få ekonomiska svårigheter svarade också att det inte fanns en sådan risk på grund av kommunens garantier till verksamheten. Boverkets stödordning, men även kommunalt beslutade åtgärder kan alltså tolkas som åtgärder som syftar till att kommunala bostadsföretag inte ska kunna gå i konkurs. Ur ett EU-rättsligt perspektiv kan en stödordning som enbart har ett sådant ändamål inte godkännas. I kommissionens garantimeddelande uttrycks det att det inte går att bedöma om obegränsade garantier, som har likheter med en sådan stödordning, är proportionerligt, dvs. att syftet med stödet inte hade kunnat nås med mindre stöd.

Att företag kan gå i konkurs är en förutsättning för en fungerande marknad. EU-rättsligt krävs det därför väl underbyggda skäl för att motivera en stödordning som syftar till att rädda olönsamma företag. I vart fall är det klart att det inte är möjligt att ha ett regelverk som ger kommunägda företag sådana förmåner om dessa inte har marknadskompletterande uppgifter som motiverar fördelarna.20Kommunägda bostadsverksamheter som ska agera enligt affärsmässiga principer och därmed på ett sätt som en privatägd verksamhet skulle ha kunnat göra har inte sådana marknadskompletterande uppgifter som kan motivera att de inte ska kunna försättas i konkurs.

Av den information som vi tagit del av om Boverkets (och dess föregångares) tillämpning av stödordningen och som vi redogjort för i kapitel 6 följer att förordningen inte utgör en obegränsad garanti eller något villkorslöst skydd mot konkurs. Boverkets tillämpning påminner om de krav som kommissionen ställer på stöd som kan godkännas enligt omstruktureringsriktlinjerna och som vi redogjort för i kapitel 5.

18 Nordlund, Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, 2012, s. 49. 19 Kammarrätten i Stockholms dom den 12 januari 2012, mål nr 5419-1158. 20 Dom CBI mot kommissionen, T-137/10, EU:T:2012:584.

I samband med tillskotten från kommunen till företagen har det inte gjorts någon åtskillnad mellan företagsekonomiskt lönsamma ägartillskott och stöd utan förväntad framtida avkastning. Det går alltså varken att säga att finansieringen utgjort statligt stöd i EUrättslig mening eller att den inte har utgjort sådant stöd. Merparten av det statligt finansierade omstruktureringsstödet utbetalades dock för mer än tio år sedan. Även om sådant stöd skulle ha varit otillåtet stöd i EU-rättslig mening finns det inte längre någon EU-rättslig skyldighet att återkräva stödet eftersom ett utbetalat stöd efter tio år blir ett s.k. befintligt stöd i enlighet med EU:s procedurförordning.21 Det innebär dock inte att villkoren i stödordningen numera är att betrakta som förenliga med EUF-fördraget. Nya utbetalningar i enlighet med förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kan alltså omfattas av genomförandeförbudet i statsstödsreglerna.

Stödet har inte anmälts till kommissionen enligt EU:s statsstödsregler. Stödet var dock föremål för diskussion med kommissionen i samband med Utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38).

Riksrevisionen har granskat omstruktureringsstöden och funnit att de kan ha haft betydelse för de berörda kommunerna men att utvecklingen på bostadsmarknaden gör att utformningen behöver ses över. Endast ett fåtal kommuner har ansökt om stöd sedan 2006 och antalet tomma lägenheter har generellt minskat. De kommuner som har fått del av stödet är huvudsakligen nöjda. Riksrevisionen anser att det finns en risk för att omstruktureringsstödet står i strid med EU:s statsstödsregler och menar att stödet bör utvecklas till en mer flexibel stödform anpassad till de berörda kommunernas behov på ett sätt som hjälper dem att ta sitt bostadsförsörjningsansvar. Riksrevisionen pekar särskilt på att villkoren om fastighetens framtida användning som regleras i omstruktureringsavtalen bör ses över.22

21 Se vidare i avsnitt 5.9 och 5.10. 22 Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 64.

10.12. När är finansiering av kommunala bostadsverksamheters omstruktureringsåtgärder stöd i EU-rättslig mening?

Vår bedömning: Merparten av åtgärderna som är nödvändiga för att avveckla lägenheter i kommunala bostadsverksamheter kan finansieras inom ramen för affärsmässiga principer.

I detta kapitel har vi hittills konstaterat att det inte kan uteslutas att det kan behövas statligt eller kommunalt kapital för att avveckla lägenheter eller för att rädda kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader som i annat fall skulle behöva lägga ner verksamheten. För att sådant kapital ska utgöra statligt stöd måste alla rekvisit i artikel 107.1 i EUF-fördraget vara uppfyllda. Statligt stöd måste anmälas till och godkännas av kommissionen innan det får lämnas.

Enligt EU-domstolen omfattas stöd till sociala bostäder av EU:s statsstödsregler.23 Att bostadstjänsterna i sig har lokal karaktär utesluter inte att gränsöverskridande investeringar kan göras i verksamheterna eller att verksamhetens fastigheter kan ha ett värde för utländska företag. Lokala fastighetstransaktioner i Sverige har också varit föremål för olika kommissionsbeslut.24 Med hänsyn till detta och till de mer utförliga resonemangen i kapitel 5 anser vi att kommunalt eller statligt gynnande av ett allmännyttigt kommunalt bostadsföretag kan påverka konkurrensen och samhandeln inom EU. Stöd till enskilda företag är selektiva. Därmed uppfyller offentligt finansierade åtgärder som inte är affärsmässigt motiverade typiskt sett alla kriterier i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

Såväl finansiering från Boverket som stöd som kommunerna lämnar av egna medel till kommunala bostadsföretag i kris kan omfattas av statsstödsreglerna. Anmälningsskyldigheten inträder om kommunen planerar att överföra medel till sitt allmännyttiga bostadsaktiebolag utan affärsmässiga skäl för ägartillskottet eller för den beslutade borgensavgiften eller andra åtgärder. Vi bedömer därför att en eventuell stödordning måste anmälas till kommissionen.

23 Dom Eric Libert, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:288. 24 Se vidare i kapitel 5.

Om finansiering med offentliga medel ges enligt affärsmässiga principer, dvs. till marknadsmässiga villkor, är finansieringen inte ett statligt stöd i EU-rättslig mening. Priset på ägartillskott från en kommun utgörs av förväntad avkastning genom utdelning och förväntad värdeutveckling i företaget, och priset på garantier från en kommun utgörs av borgensavgifter.

I enlighet med våra resonemang i avsnitt 10.3.4 ovan och i kapitel 8 anser vi att det normalt är företagsekonomiskt lönsamt att riva eller sälja outhyrda lägenheter så länge som dessa inte på längre sikt efterfrågas på marknaden. Kostnaderna för tomma lägenheter är löpande och lätta att beräkna. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretags (SABO:s) statistik avseende medlemsföretagens ekonomi visar att de allra flesta kommunala bostadsverksamheter är lönsamma. År 2012 hade alla SABO:s medlemsföretag på svaga marknader positiva driftnetton. Det är därför inte säkert att investeringar i kostnadsminskande åtgärder utgör statligt stöd i EU-rättslig mening. Alternativet att låta tomma fastigheter förfalla och lägga ner verksamheten är troligen mer kostsamt i de flesta fall med beaktande av rörelseintäkter och de positiva resultat som de flesta av de aktuella bolagen har haft på senare år.

Om förekomsten av statligt stöd ska kunna uteslutas måste besluten om att tillföra mer kapital kopplas till realistiska affärsplaner för företagets utveckling som kan förväntas vara mer lönsamma för kommunen som ägare än alternativet.

Om kostnaderna för att riva lägenheterna överstiger de långsiktiga kostnaderna för att ha outhyrda lägenheter i beståndet kan ägartillskott för kostnadsbesparande rivningar inte betraktas som en affärsmässig åtgärd. Ytterligare ägartillskott kan inte heller motiveras om det är mindre kostsamt för ägaren att lägga ner verksamheten än att möjliggöra fortsatt drift genom ägartillskott. Marknadsmässighet förutsätter att ägaren får marknadsmässig avkastning på ägartillskottet genom företagets förväntade värdeutveckling eller förväntade framtida utdelningar som motiverar det nya ägartillskottet i förhållande till de förväntade kostnaderna om verksamheten avvecklas. Ägartillskott kan inte motiveras om en verksamhet aldrig väntas generera någon vinst och ägaren inte har andra åtaganden som kan avlastas genom ett sådant tillskott.

Åtgärder som inte kan motiveras enligt affärsmässiga principer kan utgöra stöd i EU-rättslig mening. Om stöd från stat eller kom-

mun till företag i ekonomiska svårigheter ska kunna godtas måste åtgärden motiveras på ett sätt som kommissionen kan godta. EUrättsligt godtagbart stöd till företag i svårigheter förutsätter att stödet bara behöver ges en gång och att stödmottagaren i framtiden kan klara sig utan ytterligare stöd. Den här typen av stöd anses särskilt skadlig för marknaders funktionssätt och omfattas därför av särskilt begränsande villkor. För att sådant stöd ska kunna godtas kräver kommissionen att en avveckling av bolaget skulle medföra allvarliga sociala konsekvenser. Vår utgångspunkt är att förslag ska utformas så att kommissionen utan svårigheter ska kunna godkänna stödordningen. En eventuell stödordning bör därför utformas utifrån kommissionens omstruktureringsriktlinjer25, tidigare kommissionsbeslut och avgöranden från EU-domstolen.

Enligt våra direktiv ska vi möjliggöra en ordnad avveckling av bostadsbolag i svårigheter utan framtidsutsikter. Vi har dock inte identifierat några hinder för att avveckla olönsamma bostadsaktiebolag på ett ordnat sätt i enlighet med affärsmässiga principer. Olönsamma verksamheter som bedrivs enligt affärsmässiga principer med ägare som agerar enligt samma principer avvecklas på ett ordnat sätt genom successiva omstruktureringsåtgärder som minskar verksamhetens omfattning utan behov av marknadskompletterande åtgärder. Vi bedömer inte att det finns anledning att överväga några åtgärder som ger ökade incitament till en sådan avveckling om det inte finns ett bostadsbehov som är större än efterfrågan, dvs. att behovet av bostäder motiverar marknadskompletterande bostadsåtgärder på orten. I avsnitt 10.15 redogör vi för de EU-rättsliga förutsättningarna för sådana marknadskompletterande åtgärder.

10.13. De EU-rättsliga förutsättningarna för Boverkets nuvarande omstruktureringsstöd

Vår bedömning: Boverkets nuvarande omstruktureringsstöd enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kan inte utan att ändras förklaras förenligt med EUF-fördragets statsstödsregler.

25 Se vidare i avsnitt 5.7.4.

Som vi konstaterat kan Boverkets stödordning omfatta stöd i EUrättslig mening som inte får ges utan ett godkännande från kommissionen. Ett sådant godkännande förutsätter EU-rättsligt godtagbara skäl vilket kan bestå av ett gemensamt intresse inom EU eller av ett allmänt intresse för medborgarna som definierats av en medlemsstat. Förutsättningarna att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader beskriver vi i avsnitt 10.15. Därmed kvarstår enbart mål av gemensamt intresse.

Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse enligt EUF-fördraget kan vara exempelvis tillväxt, sysselsättning, sammanhållning eller miljöskydd. Målen kan ur ett nationalekonomiskt perspektiv avse både effektivitet och likvärdighet. Effektivitetsmål syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden (t.ex. externa effekter, bristfällig information, samordningsproblem). Likvärdighetsmål kan vara anställning av arbetstagare med funktionshinder eller att uppmuntra företag att starta verksamhet i mindre gynnade regioner. I vissa fall kan stöd också godkännas för att främja övergången till mer välfungerande marknader. Vi måste därför ta ställning till om syftet med Boverkets stödordning kan utgöra sådana skäl.

10.13.1. En EU-rättsligt godtagbar målsättning?

Syftet med den nuvarande stödordningen beskrivs i propositionen om Bostadspolitik för hållbar utveckling. Ursprungligen skapades stödordningen för kommunernas åtaganden för boendet eftersom ekonomiska svårigheter för kommuner och kommunala företag riskerade att påverka den svenska ekonomin som helhet negativt. Utvecklingen under 1990-talet hade i flera avseenden drastiskt ändrat förutsättningarna för de bostadsförvaltande företagen. I vissa speciella situationer kunde statens övergripande ansvar för den offentliga verksamheten och ekonomin motivera tillfälligt stöd till en enskild kommun som saknar förutsättningar att av egen kraft fullgöra sina åtaganden. Det var kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens svårigheter – och inte svårigheterna i sig – som skulle bestämma inriktningen och omfattningen av statens insatser.

Behovet av statligt stöd ansågs särskilt påtagligt för kommuner med svag och vikande bostadsmarknad.26

Att staten ger en kommun finansiellt bistånd hindras inte av EU-rätten. I den delen är det alltså fullt möjligt att komplettera kommunernas förmåga att finansiera olika välfärdstjänster eller kommunala infrastruktursatsningar av icke-ekonomisk karaktär med ett statligt åtagande.

Om konkurrensutsatt kommunal bostadsverksamhet får en fördel i förhållande till sina konkurrenter genom allmänna medel krävs dock en statsstödsbedömning. Vilken andel av eventuella stöd som kommer från kommunen respektive från staten saknar också EUrättslig betydelse.

Stöd för att anpassa offentlig verksamhet till förutsättningarna på en omreglerad konkurrensutsatt marknad har godkänts av kommissionen, exempelvis inom flyg- och järnvägsområdet. Det är dock mer än 20 år sedan den statliga bostadsfinansieringen lades om och de kommunala bostadsverksamheterna har haft tid på sig att anpassa sig till de förändrade förutsättningarna. Vi bedömer mot den bakgrunden inte att de förändringarna i sig utgör tillräcklig grund för att statligt stöd i EU-rättslig mening ska kunna godkännas.

Nästa fråga är då om det finns något hot mot den svenska ekonomin i stort som motiverar stöd till kommunala bostadsverksamheter. Det finns EU-rättsliga förutsättningar för sådant stöd inom banksektorn med anledning av den finansiella krisen och risken för finansiell instabilitet. Någon koppling mellan de kommunala bostadsverksamheternas ekonomiska förutsättningar och den svenska ekonomins stabilitet har vi inte kunnat identifiera. Kommissionen har också varit tydlig med att inte koppla förutsättningarna för stödet till de finansiella marknaderna – som godkänns enligt särskilda statsstödsregler – till förutsättningarna för omstruktureringsstöd till icke-finansiella tjänster såsom bostadsverksamhet. Vi bedömer därför att inte heller denna målsättning kan läggas till grund för ett godkännande av stöd i EU-rättslig mening.

Enligt omstruktureringsriktlinjerna får stöd ges om de ekonomiska svårigheterna får sociala konsekvenser eller om de ekonomiska

26Prop. 1997/98:119, Bostadspolitik för hållbar utveckling, s. 73–74.

svårigheterna beror på ett marknadsmisslyckande.27 Någon sådan avgränsning finns dock inte i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

10.13.2. Andra EU-rättsliga krav

Stöd till företag i svårigheter förutsätter att det är fråga om företag i kris som uppfyller de EU-rättsliga kriterierna för att utgöra ett företag i svårigheter. Någon sådan avgränsning finns inte i Boverkets förordning. Det finns även andra EU-rättsliga villkor som hindrar tillämpningen av Boverkets nuvarande stödordning. Stöd till större företag måste godkännas av kommissionen i varje enskilt fall och en nationellt tillämpad stödordning för sådant stöd kan inte godkännas av kommissionen. Den svenska förordningen om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet är alltså inte avgränsad till kommunägda mindre bostadsverksamheter vilket den måste vara för att den ska kunna godtas av kommissionen28. Boverkets förordning utesluter inte heller att stöd ges mer än en gång per tioårsperiod till ett och samma företag vilket krävs enligt omstruktureringsriktlinjerna. Statligt stöd har även lämnats till bostadsverksamheter som bedrivs av en kommunal nämnd som inte kan vara i ekonomiska svårigheter enligt definitionen i kommissionens omstruktureringsriktlinjer. Slutligen är det oklart hur omstruktureringsriktlinjernas krav på privat risktagande kan hanteras inom ramen för den nuvarande förordningen. Ägartillskott från en kommun betraktas inte som privat medfinansiering vid tillämpningen av omstruktureringsriktlinjerna. Avsaknaden av ägartillskott från privata ägare försvårar tillämpningen av omstruktureringsriktlinjerna. Vi känner inte heller till om det förekommit att privata banker varit involverade i bedömningen av om omstruktureringsplanerna varit realistiska i enskilda fall men kan konstatera att det i vart fall inte har varit något krav eller att det varit vanligt förekommande.

27 Riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter, EUT C 249, 31.7.2014, s. 1 (omstruktureringsriktlinjerna), punkt 53. 28 Kommunägda bostadsbolag med mindre än 250 anställda eller med en omsättning under 50 miljoner euro samt en balansomslutning under 43 miljoner euro kan omfattas av en nationell stödordning.

Sammanfattningsvis anser vi att förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet inrymmer åtgärder som kan omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget och att det inte finns EU-rättsliga förutsättningar för att den ska kunna godkännas av kommissionen utan att den ändras. En stödordning för stöd till kommunala bostadsverksamheter i ekonomiska svårigheter måste därför utformas och tillämpas på ett annat sätt än nuvarande förordning.

10.14. En stödordning för omstrukturering av kommunala mindre bostadsverksamheter i kris

Vårt förslag:

1. En ordning för stöd till undsättning och omstrukturering av kommunala mindre bostadsverksamheter i kris verksamma på en svag bostadsmarknad anmäls till kommissionen. Ordningen omfattar inte bostadsverksamhet som drivs i kommunal nämnd.

2. Boverket bemyndigas att lämna stöd enligt en ny förordning om stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m. Förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet upphävs.

3. En kommun ska få lämna stöd enligt stödordningen endast om Boverket har konstaterat att villkoren i stödordningen är uppfyllda.

I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden om innehållet i en eventuell stödordning. Överväganden kring utformningen av en ny förordning redogör vi för i avsnitt 10.17 eftersom den förordningen även ska omfatta en ordning för stöd i enlighet med våra överväganden i avsnitt 10.15 nedan.

Omstruktureringsstöd kan ha utgått till kommunala bostadsverksamheter från kommuner med och utan statlig medfinansiering från Boverket. Eftersom det EU-rättsligt inte är skillnad på statliga och kommunala medel anser vi att en framtida stödordning som ska anmälas till kommissionen även bör omfatta sådana stöd som

kommuner med starkare ekonomi kan finansiera utan bidrag eller garantier från staten.

10.14.1. Kopplingen till ett bostadsförsörjningsproblem på orten

Enligt omstruktureringsriktlinjerna får stöd ges om de ekonomiska svårigheterna får sociala konsekvenser eller om de ekonomiska svårigheterna beror på ett marknadsmisslyckande.29 Vi anser att säkerställandet av bostadsförsörjningen har starka sociala kopplingar. Stöd för att säkerställa bostadsförsörjningen kan därför utgöra sådana skäl som EU-rättsligt kan motivera att omstruktureringsstöd kan godtas. En stödordning som ska kunna förklaras förenlig med EU:s statsstödsregler måste därför kompletteras med en avgränsning utifrån sådana hänsyn.

Det är i genomsnitt 52 procent av hushållen som bor i en hyresrätt som bor i en fastighet som ägs av en kommunal bostadsverksamhet. 44 procent av hushållen som bor i flerbostadshus på svaga bostadsmarknader bor i fastigheter som ägs av en kommunal bostadsverksamhet. De kommunala bostadsverksamheterna har generellt sett alltså en stark ställning i kommuner med svaga bostadsmarknader. 30

Eftersom nybyggnation av hyresrätter typiskt sett inte är lönsam på svaga bostadsmarknader byggs inte nya privatägda hyresrätter i någon större omfattning. Upplåtelseformen hyresrätt har i större utsträckning än andra upplåtelseformer hyresgäster med lägre disponibel inkomst. Hyresrätter lämpar sig ofta väl för äldres och ungdomars behov av mindre centralt belägna lägenheter.31Samhället har ett intresse av att säkerställa att i vart fall delar av det lokala beståndet av hyreslägenheter finns kvar på bostadsmarkna-

29 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 44. 30 Enligt statistik från forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan. Se vidare i avsnitt 7.6.2 och avsnitt 4.3.2. Att allmännyttans andel inte är ännu högre bero på flera olika omständigheter. När det gäller tre kommuner finns ingen allmännytta enligt SCB:s statistik vilket kan bero på att den bedrivs i förvaltningsform. I 21 kommuner är den kommunala bostadsverksamhetens andel av flerbostadshuslägenheterna 70 procent eller högre. Att andelen flerbostadshus är låg på svaga bostadsmarknader förklarar också varför den kommunala bostadsverksamhetens andel av det totala bostadsbeståndet är lägre. För att se utvecklingen över tid jfr bilaga till SOU 1997:81, Allmännyttiga Bostadsföretag, s. 78 och Tyréns Temaplan rapport som låg till grund för SBN:s utvärdering av de statliga omstruktureringsstöden, av den 14 november 2006, s. 51. 31 Se vidare i avsnitt 3.3.1 och 3.3.2.

den, i synnerhet för dessa grupper. Det finns också skäl att anta att det inte i samtliga fall är möjligt att hitta privata fastighetsägare som är intresserade av att långsiktigt äga och driva sådana bestånd av hyresrätter som de kommunala bostadsverksamheterna typiskt sett har på svaga bostadsmarknader. En konkurs för ett allmännyttigt bostadsföretag på en svag bostadsmarknad riskerar till följd av dessa bolags starka ställning och det faktum att finansiellt svagare hushåll och äldre är överrepresenterade att leda till sociala problem.

Frågan om omstruktureringsstöd ska kunna ges till privatägda bostadsföretag i ekonomiska svårigheter omfattas inte av våra direktiv. Det kan diskuteras om det EU-rättsligt är ett problem att stödordningen bara kan tillämpas på en kommunal bostadsverksamhet. Om avgränsningen kan motiveras av syftet med stödet eller att verksamheten har särskilda allmännyttiga uppdrag hindrar dock statsstödsreglerna inte en sådan avgränsning. Mot bakgrund av att syftet med stödet, som vi tolkar våra direktiv, skulle vara att säkerställa ett bostadsutbud av god kvalitet på svaga bostadsmarknader där de kommunala bostadsverksamheterna har en mycket stark ställning anser vi dock att det kan finnas objektiva skäl för en sådan avgränsning.

10.14.2. En kommunal mindre bostadsverksamhet

Kommissionens riktlinjer för omstrukturering av företag i svårigheter medger inte att nationellt tillämpade stödordningar omfattar större företag i statsstödsrättslig mening.32 Stöd till större företag måste prövas av kommissionen i varje enskilt fall. Kommissionen har antagit ett särskilt meddelande där det fastställs vad som är mikro, små, medelstora och stora företag.33 Med företag avses då de verksamheter som finns inom samma koncern och som kontrolleras av samma ekonomiska enhet i EU-rättslig mening.34 Enligt omstruktureringsriktlinjerna beräknas omsättning och balansomslutning för offentligt ägda mindre företag dock utan koppling till kommunens övriga företag i den mån de inte bedriver likartad verk-

32 Omstruktureringsriktlinjerna, punkt 104–113. 33 KOM(2003) 1422 slutlig, av den 6.3.2003, om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag. 34 Se skäl 3 i ingressen till KOM(2003) 1422 slutlig.

samhet.35 Vi har frågat tjänstemän vid kommissionens konkurrensdirektorat hur de anser att begreppet statligt ägda mindre företag ska tolkas och fått svaret att bara sådana dotterbolag till kommunen som bedriver verksamhet på samma eller närliggande marknader som den kommunala bostadsverksamheten ska medräknas när det ska fastställas om en kommunal bostadsverksamhet är en kommunal mindre bostadsverksamhet i omstruktureringsriktlinjernas mening.

Alla kommunala bostadsverksamheter som 2012 var verksamma på en svag bostadsmarknad hade lägre omsättning än 50 miljoner euro. Eftersom tröskelvärdena för små och medelstora företag är alternativa kan alla de aktuella företagen vara att betrakta som kommunala mindre bostadsverksamheter trots att 18 av företagen 2012 hade en balansomslutning över det tröskelvärdet som uppgår till 43 miljoner euro. De stiftelser och aktiebolag som är verksamma på svaga bostadsmarknader bör därför kunna omfattas av en stödordning trots att den avgränsas till kommunala mindre bostadsverksamheter.

10.14.3. En bostadsverksamhet i ekonomiska svårigheter

Stöd enligt omstruktureringsriktlinjerna kan bara beviljas företag som är i ekonomiska svårigheter. Enligt riktlinjerna är ett företag i ekonomiska svårigheter om någon av följande punkter är uppfyllda.36

  • Om ett aktiebolag har förlorat mer än hälften av det tecknade aktiekapitalet på grund av ackumulerade förluster.
  • Om ett företag vars ägare har obegränsat ansvar för företagets skulder förlorat över hälften av det bokförda egna kapitalet på grund av ackumulerade förluster.
  • Om ett företag är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller uppfyller kriterierna i nationell lagstiftning för att försättas i kollektiv insolvens på sina fordringsägares begäran.

35 Se fotnot 59 i omstruktureringsriktlinjerna. Se även skrivelse med svar från tjänstemän på kommissionens konkurrensdirektorat av den 25 november 2014. Se vidare i avsnitt 5.7.4.2. 36 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 20.

  • Om ett större företag de senaste två åren haft en skuldsättningsgrad37 över 7,5 och dess rörelseresultat före skatter och avskrivningar har understigit räntekostnaderna, dvs. att räntetäck-ningsgraden38 varit lägre än 1.

Eftersom en stödordning endast kan godkännas av kommissionen om den enbart gäller företag som med bortseende från det offentliga ägandet utgör mikro, små eller medelstora företag i statsstödsrättslig mening är den sista punkten inte aktuell vid tillämpningen av en eventuell svensk stödordning.

Kommunala bostadsverksamheter som bedrivs i aktiebolagsform kan bedömas i förhållande till den första och tredje punkten. Den första punkten motsvarar förutsättningarna för när en kontrollbalansräkning behöver upprättas enligt aktiebolagslagen. En stiftelse däremot kan bara bedömas i förhållande till den tredje punkten, dvs. om den är på obestånd i konkurslagens mening eller om den behöver ansöka om likvidation enligt stiftelselagen för att tillgångarnas värde är lägre än skulderna.39

En verksamhet som bedrivs i förvaltningsform kan däremot inte få stöd enligt kommissionens omstruktureringsriktlinjer eftersom kommunen inte kan försättas i konkurs enligt svensk lag och verksamheten därmed inte kan utgöra ett företag i ekonomiska svårigheter i riktlinjernas mening.

Företag med akuta likviditetsbehov på grund av exceptionella och oförutsedda omständigheter kan beviljas tillfälligt omstruktureringsstöd enligt riktlinjerna även om de inte uppfyller kriterierna i definitionen.40 Sådana omständigheter kan vara att företaget får akut likviditetsbrist till följd av politiskt beslutade omregleringar, eller omständigheter som att ett större företag på orten går i konkurs med vikande bostadsefterfrågan som följd. Tillfälligt omstruktureringsstöd medger brygglån under en period som inte får överstiga 18 månader när mer permanent omstruktureringsstöd inte är nödvändigt. Det är därmed EU-rättsligt möjligt att ge sådana till-

37 Skuldsättningsgrad beräknas som resultat före finansiella kostnader, med återläggning av avskrivningarna för byggnader i förhållande till summan av räntekostnader, övriga finansiella kostnader och avskrivningar för byggnader. 38 Räntetäckningsgrad visar resultat före finansiella kostnader i relation till räntekostnader och övriga finansiella kostnader. 39 Se vidare under avsnitt 10.2. 40 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 29.

fälliga likviditetsstöd även till verksamheter som inte utgör företag i svårigheter i EU-rättslig mening.

Det bör påtalas att villkoren för när ett företag kan beviljas undsättnings- eller omstruktureringsstöd innebär att stöd bara kommer att kunna lämnas i ett akut finansiellt läge. För att kunna hantera en sådan situation på ett bra sätt är det angeläget att det förs en dialog mellan kommunen, bostadsverksamheten och Boverket i så god tid som möjligt innan stöd måste lämnas för att en konkurs ska kunna undvikas. Möjligheten till undsättningsstöd skapar dock ett tidsmässigt utrymme för de överväganden som krävs för att omstruktureringsplanen och åtgärderna i densamma ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt.

10.14.4. Övriga villkor

Tre typer av stöd kan ges enligt omstruktureringsriktlinjerna, undsättningsstöd, tillfälligt omstruktureringsstöd och omstruktureringsstöd. Samma möjligheter bör finnas i en eventuell stödordning eftersom det mest ändamålsenliga sättet att rädda en viss verksamhet från konkurs annars kan förhindras. Detta innebär en utvidgning i förhållande till hur förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har tillämpats men också en anpassning till den smalare målgrupp som kommunala mindre företag i ekonomiska svårigheter utgör. I annat fall finns det en risk att någon viss situation inte kan hanteras på det sätt som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.

Undsättningsstöd är stöd för akuta situationer under en övergångsperiod. Det främsta syftet med undsättningsstöd är att göra det möjligt att hålla ett ekonomiskt försvagat företag flytande under den korta tid som krävs för att utarbeta en omstrukturerings- eller likvidationsplan. Den allmänna principen är att undsättningsstöd ska möjliggöra tillfällig hjälp till ett företag som ställts inför en allvarlig försämring av sin finansiella situation, som omfattar en akut likviditetskris eller teknisk insolvens. Sådant tillfälligt stöd bör ge tid till att analysera de omständigheter som föranlett

svårigheterna och att utarbeta en lämplig plan för att avhjälpa dessa svårigheter.41

Omstruktureringsstöd utgör mer genomgripande stöd än undsättningsstöd och måste återställa stödmottagarens långsiktiga lönsamhet på grundval av en realistisk, enhetlig och långtgående omstruktureringsplan, men samtidigt möjliggöra ett tillräckligt eget bidrag och en lämplig ansvarsfördelning och begränsa den potentiella snedvridningen av konkurrensen.42

Tillfälligt omstruktureringsstöd är likviditetsstöd som är utformat för att underlätta omstruktureringen av ett företag genom att skapa de nödvändiga förutsättningarna för stödmottagaren att utforma och genomföra lämpliga åtgärder för att återställa sin långsiktiga lönsamhet. Tillfälligt omstruktureringsstöd får endast ges till små och medelstora företag och till offentligägda mindre företag (såsom kommunala bostadsverksamheter).43

Stödbeloppet för individuellt stöd inom ramen för en stödordning som kan godkännas enligt omstruktureringsriktlinjerna får inte överstiga 10 miljoner euro per företag.44 Av omstruktureringsriktlinjerna framgår vidare att ett godkännande av kommissionen och en framtida tillämpning av stödordningen förutsätter att följande förutsättningar också är uppfyllda: – Att samhället förlorar på en konkurs, dvs. en beskrivning av vad

som händer om stöd inte utbetalas och en förklaring om varför det inte är önskvärt. Det är tillräckligt att stödmottagarens kollaps skulle medföra sociala problem för att det ska vara möjligt att hävda att stödet avser ett mål av gemensamt intresse. – En beskrivning av hur konkurrensen påverkas av att de tänkta

stödmottagarna fortsätter att bedriva verksamheten i förhållande till hur konkurrenssituation skulle sett ut om bolaget i stället avvecklas. Någon fullständig marknadsundersökning är dock inte nödvändig.

41 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 26. 42 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 27. 43 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 28. 44 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 105.

– Ett åtagande från medlemsstaten om att stöd inte kommer att

beviljas utan att en omstruktureringsplan som uppfyller riktlinjernas krav godkänns av medlemsstaten.45– Att stödmottagaren lämnar ett eget bidrag som uppgår till minst

40 procent för medelstora företag och till minst 25 procent för små företag. Med eget bidrag avses att en privat ägare skjuter till kapital. Eget bidrag kan också avse att verksamheten tar lån från en bank på marknadsmässiga villkor eller att verksamheten avyttrar tillgångar och på det sättet bidrar till att finansiera åtgärderna. – Medelstora företag måste vidta kompenserande åtgärder och

minska sin kapacitet eller liknande för att främja konkurrensen. Åtgärderna i omstruktureringsplanen betraktas normalt inte som kompenserande åtgärder. – Medlemsstaten ska garantera att stödet lämnas bara en gång per

tioårsperiod.

Nedan utvecklas ovannämnda krav för att synliggöra vilken typ av bedömningar som Boverket kommer att behöva göra. Ovan har vi beskrivit att stöd bara ska kunna lämnas om det finns sociala skäl att genom stödet säkerställa bostadsförsörjningen. Vi har även konstaterat att konkurrenterna på dessa marknader normalt inte expanderar med nya investeringar och att risken att stödet kommer att tränga ut konkurrenter från marknaden därför kan bedömas som liten. De tidigare rivningsstöden enligt den nuvarande förordningen om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet och dess föregångare har utvärderats och de privata fastighetsägare som tillfrågats har inte betraktat stödet som något konkurrensproblem.46

Den omstruktureringsplan som behövs har stora likheter med de omstruktureringsavtal som Boverket tidigare har ingått med respektive kommun. Åtgärderna har beslutats med beaktande av den förväntade marknadsutvecklingen, och avtalen har säkerställt att omstruktureringsåtgärderna verkligen genomförs och att verksamheten inte expanderar under perioden. Vi bedömer dock att det är

45 Se bilaga 2 till omstruktureringsriktlinjerna. 46 Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden 1998–2005, om Bostadsdelegationen och Statens bostadsnämnd, Statens Bostadsnämnd, 2005.

nödvändigt att avtalet även ingås med den kommunala bostadsverksamheten direkt och att bostadsverksamheten också bör underteckna det aktuella avtalet för att säkerställa att alla krav blir rättsligt bindande för stödmottagaren.

Det egna bidraget bli dock svårare att hantera. Ägartillskott från kommunen betraktas inte som ett eget bidrag. Om bostadsverksamheten ska kunna drivas vidare utan att en privat ägare släpps in i verksamheten är det nödvändigt att den kommunala bostadsverksamheten tar upp lån från en privatägd eller marknadsmässigt driven offentligägd bank eller annan finansiär som utifrån omstruktureringsplanen kan göra en opartisk bedömning av om det är realistiskt att förvänta sig att den omstrukturerade verksamheten utan offentliga garantier har återbetalningsförmåga efter att omstruktureringen genomförts.47 Undantag från detta krav har dock gjorts när det gäller företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.48

Bostadsverksamheter med färre än 50 anställda eller en omsättning och balansräkning under 10 miljoner euro behöver inte vidta kompenserande åtgärder. Stödmottagare som är medelstora företag enligt kommissionens rekommendation behöver vidta åtgärder som exempelvis kan bestå av försäljning av del av verksamheten till privata företag, begränsning av verksamheten till kärnverksamheten eller åtaganden om framtida konkurrensutsättning av den allmännyttiga tjänsten om det är fråga om omstrukturering av ett företag som utför en sådan tjänst. Dessa villkor bör bidra till att underlätta att den här typen av stöd även kan godtas av konkurrerande företag. Det förekommer att kommunala bostadsverksamheter även hyr ut lokaler eller motsvarande. Vilka kompenserande åtgärder som kan behöva vidtas måste därför bedömas i det enskilda fallet utifrån förutsättningarna som finns när det gäller att avgränsa och sälja delar av verksamheten.

47 Omstruktureringsriktlinjerna punkt 63. 48 COM(2013) 4986 final, av den 31.7.2013, om SA.35205 Restructuring aid to Abbanoa Spa punkt 56 och punkt 58. Se vidare i avsnitt 5.7.4.3.

10.14.4.1 Kommunalt finansierat omstruktureringsstöd

Det ska alltså vara möjligt för kommuner att lämna stöd enligt den godkända stödordningen även i de fall där kommunens ekonomi är så god att den kan bära kostnaden själv och det därför inte blir aktuellt med statliga garantier eller bidrag till kommunen. För att underlätta för kommunerna att tillämpa stödordningen och för att säkerställa en korrekt tillämpning bör det vid sådan stödgivning krävas att Boverket konstaterar att kraven enligt stödordningen är uppfyllda.

Det bör alltså inte vara möjligt för en kommun att tillämpa stödordningen utan Boverkets medverkan. Detta är dock inte något EU-rättsligt krav och det är möjligt att en godkänd stödordnings villkor skulle kunna efterlevas av kommunerna även utan att Boverket ges en sådan roll. Mot bakgrund av det tekniska och svårtillämpade regelverk som det är frågan om bedömer vi att den kompetens och erfarenhet som kommer att finnas hos Boverket bör användas för en korrekt tillämpning av stödordningen.

10.14.5. Vilka kommuner och bostadsverksamheter bör omfattas?

Vårt förslag: Stöd ska kunna lämnas till kommuner med svaga bostadsmarknader där det finns definierade bostadsbehov som inte tillgodoses utan stöd.

Enligt våra direktiv ska vi överväga om det finns behov av stöd för omstrukturering eller avveckling av bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader om svårigheterna beror på hur marknaden utvecklats. Ett stöd är ett sätt att påverka de incitament som företag har för att agera på olika sätt på en marknad. Ett välutformat stöd skapar incitament att agera på ett sätt som inte skulle ske utan stöd. Det innebär dock också att ett stöd för åtgärder som i sig är lönsamma att genomföra även utan stöd riskerar att medföra att sådana åtgärder utförs i för stor utsträckning. Ett stöd för att bygga hissar kan leda till att för många hissar byggs, ett rivningsstöd kan leda till för mycket rivningar, etc.

Om det lokalt kan konstateras att marknadens funktionssätt utan stöd från det allmänna inte motsvarar vad som krävs för att en tillfredsställande bostadsförsörjning ska kunna upprätthållas, kan det finnas skäl att genom stöd skapa incitament för ett agerande som skiljer sig från det sätt som en affärsmässig aktör skulle ha agerat på.

Enligt våra direktiv ska eventuella stöd kopplas till ekonomiska svårigheter som beror på urbaniseringens konsekvenser. Det är svårt att avgränsa en stödordning för omstruktureringsstöd så att enbart ekonomiska svårigheter som beror på urbaniseringen omfattas. En sådan avgränsning förutsätter att det görs en bedömning av en från kommunen oberoende myndighet i varje enskilt fall om det ska vara möjligt att hindra att stödet ges för att komma till rätta med ekonomiska svårigheter som inte beror på minskande efterfrågan till följd av urbaniseringen. En avgränsning till de kommuner som har de svagaste bostadsmarknaderna kan i detta sammanhang ses som ett första steg för att minska risken att stöd ges till företag vars svårigheter inte beror på befolkningsminskning.

Begreppet svaga bostadsmarknader som vi har redogjort för i kapitel 7 kan användas för att avgränsa en grupp kommuner med sämre förutsättningar. Definitionen kan dock inte i sig utgöra en grund för att ge stöd i EU-rättslig mening. Beslut om stöd ska därför avgränsas i två steg. Först till kommuner med svaga bostadsmarknader där nyinvesteringar i hyresbostäder är mindre troliga och där kommunerna kan förväntas ha en ansträngd finansiell situation och därefter till de svaga bostadsmarknader där ett affärsmässigt agerande inte bedöms kunna tillgodose bostadsbehovet för kommunmedborgarna. Det är främst äldres, ungdomars och andra inkomstsvaga hushålls bostadsbehov som kan kopplas till hyresbostadslägenheter i allmänhet och till de kommunala bostadsverksamheterna i synnerhet som ska beaktas.

Eventuella omstruktureringsstöd bör därför utbetalas enbart när de aktuella företagens ekonomiska problem riskerar att skapa bostadsförsörjningsproblem för grupper som är beroende av tillgång till hyresrätter. Det bör ankomma på Boverket att utifrån det underlag kommunen redovisar bedöma om en obeståndssituation kan leda till sådana bostadsförsörjningsproblem på orten.

10.14.6. Förutsättningarna att tillämpa stödordningen i praktiken

I rapporten om svaga bostadsmarknader bedöms antalet bostadsmarknader som vi betecknar som svaga minska i framtiden. Samtidigt konstateras i rapporten att skillnaderna mellan de starkaste och de svagaste marknaderna kommer att öka. Trots antaganden om en fortsatt positiv ekonomisk utveckling bedöms 39 kommuner ha svaga bostadsmarknader 2025. Ett något större antal kommuner har dock enligt rapporten vi fått via Boverket behov av att avveckla lägenheter. Enligt svaren på de telefonintervjuer vi låtit genomföra anses mer än en tredjedel av bostadsverksamheterna på svaga bostadsmarknader riskera att få ekonomiska svårigheter. Av de öppna svaren vi tagit del av framgår att det inte är finansieringskostnaderna för att riva lägenheter som är den största utmaningen för de aktuella bostadsverksamheterna och kommunerna. Det är i stället svårigheterna att enligt affärsmässiga principer motivera investeringar i underhåll och tillgänglighetsanpassning av lägenheterna som framhålls. Bostadsverksamhetens ledning i 13 verksamheter på svaga bostadsmarknader ser en risk för konkurs eller ett behov av likvidation inom den närmaste tioårsperioden. Dessa 13 verksamheter skulle kunna omfattas av kommissionens definition av företag i svårigheter och därmed kunna komma ifråga för statligt stöd som kan utformas i enlighet med kommissionens omstruktureringsriktlinjer. Ett kvarvarande behov av statlig eller kommunal finansiering för att omstrukturera kommunala bostadsverksamheter i kris kan därför inte uteslutas.

Det största hindret mot att kunna bevilja stöd som är förenligt med omstruktureringsriktlinjerna till kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader är att stödet ska leda till att stödmottagaren kan bedriva en lönsam verksamhet utan att behöva ta emot ytterligare stöd i EU-rättslig mening de närmaste tio åren vilket enligt omstruktureringsriktlinjernas krav ska bekräftas genom en privat aktörs värdering av villkoren i omstruktureringsplanen och påföljande utlåning eller ägartillskott till den verksamhet som får stödet. Om det saknas marknadsförutsättningar för långsiktig kommersiell bostadsuthyrning till privatpersoner så är det inte möjligt att upprätta en realistisk omstruktureringsplan. Om så är fallet är det inte möjligt att betala ut statligt stöd med omstruktu-

reringsriktlinjerna som rättslig grund. För sådana marknader kan det enda EU-rättsligt godtagbara alternativet vara att först definiera den nödvändiga men olönsamma bostadsförsörjningen som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Vi överväger förutsättningarna för en sådan stödordning under nästa rubrik.

Det finns dock ett antal kommunala bostadsverksamheter som bedömer att engångsstöd kan lösa dess ekonomiska problem i dag eller i framtiden och att de därefter kan bedriva verksamheten utan ytterligare stöd trots att de befinner sig på svaga bostadsmarknader.

Frågans fullständiga ordalydelse: Bedöms det möjligt att genom lån eller ägartillskott och omstrukturering av företaget vid ett enda tillfälle få bolaget långsiktigt lönsamt eller kommer ytterligare kapital att behöva skjutas till löpande? Källa: Markörs telefonintervjuer.

Utifrån dessa svar bedömer vi att det trots det begränsade utrymmet för stöd finns skäl att föreslå en stödordning för omstruktureringsstöd i enlighet med våra direktiv. Stöd enligt denna stödordning kommer emellertid att kunna lämnas i mindre utsträckning än som varit möjligt vid tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Stödordningen bör därför kompletteras med en stödordning som kan tillämpas i den utsträckning företagets marknadsförutsättningar

25

44

17

14

0 50 100

Ja, möjligt utan ytterligare

löpande kapitaltillskott

Ja, möjligt med ytterligare

löpande kapitaltillskott

Nej

Vet ej

%

och ekonomiska situation är av sådan art att omstruktureringsstöd inte kan förklaras förenligt med EU:s statsstödsregler.

En korrekt tillämpad stödordning för omstrukturering av vissa kommunala bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader kan bidra till att det är möjligt att även på dessa bostadsmarknader behålla ett utbud av hyresrätter som svarar mot behovet. Nackdelen med att rädda befintliga företag är att alternativa lösningar som skulle kunna vara effektivare uteblir. Ett annat problem med en sådan stödordning är att den kan leda till ett större risktagande än vad som är affärsmässigt motiverat. Även beträffande det tidigare stödet har det i förarbetena uttalats att stöd inte ska ges om kommunen eller företaget själv bidragit till de ekonomiska problemen. Genom att utesluta stöd till företag som själva orsakat de ekonomiska svårigheterna genom beslut som inte beaktat de affärsmässiga förutsättningarna och genom att begränsa stödordningens tillämpning till svaga bostadsmarknader bör de negativa konsekvenserna på marknaden begränsas tillräckligt. Eftersom marknadsförutsättningarna har förändrats anser vi att det är lämpligt att inte beakta beslut som fattats innan 2011 då lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag trädde i kraft. Det innebär att företag som fått ekonomiska svårigheter till följd av olönsamma investeringar på senare tid inte kommer att kunna få stöd enligt stödordningen även om marknaden är en svag bostadsmarknad. Stödordningen kommer genom detta villkor inte heller att skapa incitament till något omotiverat risktagande i framtiden.

Nyttan med den typ av omstruktureringsstöd vi föreslår är svår att kvantifiera men vi kan konstatera att värdet för samhället av att bostadsförsörjningen kan garanteras även på svaga bostadsmarknader klart överväger de kostnader vi bedömer att våra förslag skulle medföra.

10.15. En ordning för statligt stöd till EU-rättsligt godtagbart stöd för bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader

Vårt förslag: Boverket ska efter ansökan av en kommun med en svag bostadsmarknad kunna bevilja statligt stöd till kommunen för att kommunen ska kunna ge stöd i form av ersättning för en av kommunen beslutad bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Boverket ska granska att tjänsten fyller ett bostadsbehov som inte marknaden kan tillgodose och att villkoren i kommissionens beslut om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är uppfyllda.

Nybyggnation ska inte kunna finansieras med statliga medel.

Som framgått ovan har Boverkets stöd främst varit ett finansiellt tillskott till kommunerna i samband med nödvändiga omstruktureringsåtgärder. Genom att den ordningen anpassas till EU-rättens krav minskar förutsättningarna att ge sådant stöd till kommunerna. Kommunernas behov av statlig finansiering kan dock vara större än vad ovan föreslagna stödordning för företag i ekonomiska svårigheter medger stöd för.

EU-rättsligt godtagbart stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan vara ett alternativ eller komplement till ovan föreslagna ordning om stöd till företag i ekonomiska svårigheter om någon viss bostadsuthyrningsverksamhet inte kan bedrivas på marknadsmässiga villkor, dvs. enligt affärsmässiga principer. I kapitel 5 har vi beskrivit de EU-rättsliga bestämmelserna och deras tillämpning. I kapitel 9 har vi konstaterat att kommunerna kan ha befogenhet att tillämpa statsstödsreglerna på bostadsområdet när bostadsutbudet på marknaden inte tillgodoser ett visst av kommunen definierat bostadsförsörjningsbehov. I kapitel 9 har vi även redogjort för hur kommuner på egen hand kan öka den rättsliga säkerheten när kommunen ska ta ställning till om en viss bostadspolitiskt motiverad tjänst kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomisk intresse som kan ges förenligt stöd i EU-rättslig mening.

10.15.1. En kompletterande möjlighet till att ge statligt stöd

Tillämpningen av den föreslagna stödordningen om EU-rättsligt godtagbart omstruktureringsstöd till kommunala mindre bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader kommer att medföra att stöd inte kan ges i samma utsträckning som varit möjligt vid tillämpningen av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Utöver förutsättningarna att bevilja stöd för åtgärder av gemensamt intresse, som stöd enligt kommissionens omstruktureringsriktlinjer kan utgöra, är det även möjligt för medlemsstaterna att besluta om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kan beviljas statligt stöd i EU-rättslig mening när de utför tjänster som marknaden inte kan utföra utan stöd.

Utifrån de förutsättningar som kännetecknar de svaga bostadsmarknaderna kan vi inte utesluta att det finns kommunala bostadsverksamheter som inte kan drivas affärsmässigt utan att bostädernas standard försämras på ett sätt som kan avvika från vad som politiskt anses acceptabelt. Detsamma kan gälla förhållandena i privatägda bostadsfastigheter. Vi har även mött enstaka kommuner som menar att deras bostadsföretag inte kan drivas enligt affärsmässiga principer eftersom de har så små marginaler att marknadsmässiga avkastningskrav och borgensavgifter inte är möjliga att ta ut. Bostadsförsörjningsproblem kan lösas såväl genom privatägda som kommunägda hyresbostäder. Vi bedömer inte att det finns något skäl att stödet bara ska kunna ges till kommunala bostadsverksamheter utan stödet ska även kunna ges för kommunens kostnader för stöd till en privat fastighetsägare för att täcka kostnaderna för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Svaga bostadsmarknader kännetecknas i många fall av ett överutbud av bostäder. Nybyggnation riskerar därför att försämra förutsättningarna ytterligare för de befintliga bostadsägarna, oavsett om dessa är privata eller offentliga företag eller enskilda hushåll. Det stöd som Boverket hittills har lämnat till kommunerna har i huvudsak avsett kostnaderna för att riva lägenheter. Med hänsyn till att nybyggnation är mycket kostsamt och att det nuvarande stödet har en begränsad budget anser vi att det finns skäl att fastställa att Boverket inte ska kunna ge statligt stöd för att finansiera nyproduktion genom stöd till kommunalt beslutade tjänster av allmänt

ekonomiskt intresse. En ordning för stöd för nyproduktion eller s.k. omvandling av bostäder överväger vi i kapitel 11 inom ramen för den verksamhet som Statens bostadsomvandling AB bedriver.

Hyran för en hyresbostadslägenhet i en bostadsverksamhet som utför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som finansieras med stöd i EU-rättslig mening bör inte beaktas av hyresnämnden vid en bruksvärdesprövning för likvärdiga lägenheter. Detta följer av nuvarande hyreslagstiftning och kräver inte särskild reglering.49

10.15.2. Stöd eller affärsmässiga åtgärder?

Det inslag i olika kommunala eller statliga åtgärder som i EU-rättslig mening gynnar mottagaren och därför kan utgöra stöd behöver inte ta formen av direkta bidrag. Det kan vara fråga om att ägartillskott till en verksamhet ges utan krav på marknadsmässig avkastning i förhållande till affärsrisken. Det kan även vara fråga om att avgiften för kommunal borgen sätts lägre än vad risken motiverar i syfte att möjliggöra investeringar i underhållsåtgärder. Ett stöd kan även ges i form av ett blockförhyrningsavtal med förmånliga villkor genom vilket kommunen övertar vakansrisken för vissa lägenheter eller fastigheter utan marknadsmässig motprestation. Andra former av stöd är också möjliga.

EU-rättsligt krävs det att stödgivaren – oavsett om denne är kommunen eller Boverket – kan bedöma stödets storlek för att stödets förenlighet med statsstödsreglerna ska kunna bedömas.

Som framgår av kapitel 8 behöver låga avkastningskrav och låga borgensavgifter på svaga bostadsmarknader inte vara statligt stöd i EU-rättslig mening så länge som nya allmänna medel inte tillförs verksamheten och ägaren inte tar någon ny risk på annat än marknadsmässiga villkor.

I den mån historiska investeringar eller historiskt beslutade borgensavgifter (med historiskt avses att det eventuella stödet gavs för mer än tio år sedan) inte motsvarat den risk som kommunen tagit som ägare eller borgenär i samband med de ursprungliga in-

49 Jfr prop. 2009/10:185 s. 65f., prop. 1974:150 s. 471 och RH 1999:90 (det s.k. S:t Eriksmålet). Se även Svea Hovrätts dom den 2 maj 2014 i mål ÖH 4677-13.

vesteringsbesluten utgör det befintligt statligt stöd som även om det skulle vara oförenligt inte behöver återkrävas.50

Det är först när ägaren tar ny risk som den aktuella marknadssituationen ska beaktas eftersom det kan bli fråga om stöd i EUrättslig mening som måste utformas enligt något av undantagen från genomförandeförbudet i EU:s statsstödsregler eller anmälas till kommissionen för godkännande.

Statsstödsreglerna kan alltså hindra nytt statligt stöd men de kräver inte att alla historiska investeringsbeslut och därmed sammanhängande affärsförbindelser omprövas. I kapitel 5 har vi redogjort för det faktum att förekomsten av stöd ska ställas mot alternativen som finns i det aktuella fallet, inklusive alternativet att verksamheten avvecklas eller säljs. Detta tar sig uttryck i att affärmässiga principer handlar om att göra det som är företagsekonomiskt rationellt för företaget och ägaren. Affärsmässiga beslut kan alltså fattas även på en vikande marknad. Ett teoretiskt exempel ges nedan för att illustrera denna princip.

Ett ägartillskott som är nödvändigt för att kunna genomföra en underhållsåtgärd som krävs för att fastigheten ska kunna fortsätta drivas som en hyresbostadsfastighet bedöms kunna ge 2 kronor i ökad intäkt. En privat investerare på orten skulle med hänsyn till affärsrisken bara göra ett sådant tillskott om den förväntade ökade intäkten var 8 kronor. Alternativet till underhållsåtgärderna är att fastigheten avvecklas vilket skulle kosta ägaren 7 kronor. Så länge som fastigheten förväntas vara fortsatt lönsam på lång sikt är det, givet dessa förutsättningar, affärsmässigt att vidta underhållsåtgärden eftersom det är dyrare att avveckla verksamheten. En privat aktör i kommunens situation skulle alltså ha genomfört ägartillskottet som möjliggjorde åtgärden.

Sammanfattningsvis är det de omständigheter som omger det aktuella affärsbeslutet som ska bedömas i förhållande till alternativkostnaden för kommunen som ägare. I en verksamhet där intäkterna från driften av verksamheten överstiger kostnaderna är det mindre sannolikt att statsstödsreglerna behöver tillämpas när det gäller kostnadsbesparande åtgärder. Om verksamheten inte kan förväntas generera ett positivt resultat och bolaget saknar tillgångar med ett positivt marknadsvärde är dock alla nya åtaganden från

50 Se vidare i avsnitt 5.9 och 5.10.

ägaren att betrakta som stöd. Merparten av de kommunala bostadsverksamheterna på svaga bostadsmarknader har positiva kassaflöden (driftnetton) enligt deras redovisning. Behovet av att finansiera och utforma stöd till bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse torde alltså främst avse mer kostsamma underhållsåtgärder eller andra investeringar som behövs för att tillgodose bostadsbehov som inte kan tillgodoses på den aktuella bostadsmarknaden utan stöd i EU-rättslig mening.

10.15.3. EU-rättsliga förutsättningar för stödet

Om det inte är möjligt att upprätta en trovärdig affärsplan, dvs. att det inte kan förväntas att företaget kommer att gå med vinst på lång sikt, ens med hjälp av omstruktureringsstöd enligt 10.14 ovan, är det kvarvarande alternativet att verksamheten måste läggas ner. Om marknadsutsikterna är så dåliga att verksamheten inte kan drivas med förväntad långsiktig lönsamhet kan det finnas skäl att reglera vissa bostadsuthyrningstjänster på den lokala marknaden som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för att upprätthålla ett visst utbud av hyresrätter som svarar mot ett visst behov som kan finnas trots en vikande efterfrågan.

En tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste skilja sig från vad marknaden skulle kunna erbjuda utan någon form av offentlig finansiering.51 Det innebär att den del av verksamheten som ska betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste definieras av kommunen på ett sätt som visar hur den skiljer sig från en verksamhet som kan bedrivas enligt affärsmässiga principer.

Att definiera en sådan tjänst, göra tjänsten obligatorisk för utföraren och utforma ersättningen på ett sätt som är förenligt med EU-rätten förutsätter god insyn i EU:s statsstödsregler.

De mindre kommuner som har svaga bostadsmarknader kan ha svårt att göra en korrekt statsstödsrättslig bedömning och utforma ett sådant regelverk samt avgöra vad som är marknadsmässigt respektive vad som utgör stöd i EU-rättslig mening. Det är dock inte heller möjligt att nationellt reglera vad som är möjligt enligt affärsmässiga principer (marknadsmässigt) eftersom det är ett förhåll-

51 Se vidare i avsnitt 5.5.

ningssätt som privata aktörer kan förväntas agera på och inte något som kan definieras genom en reglering. Eftersom varje marknad har sina unika förutsättningar och såväl den ekonomiska som den juridiska kontexten förändras över tid bör förutsättningarna för kommunernas beslut vara flexibla. Det är därför inte lämpligt att nationellt reglera vilket bostadsutbud som är önskvärt på alla svaga bostadsmarknader. Samtidigt innebär svårigheterna som finns när det gäller att tillämpa EU:s statsstödsregler på ett sätt som är förenligt med EU-rätten att det behöver skapas bättre förutsättningar för kommunernas beslutsfattande så att stöd inte betalas ut i strid mot EU:s statsstödsregler.

Det finns ett EU-rättsligt regelverk för hur stöd till definierade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan utformas utan någon anmälan till kommissionen.52 Vi föreslår därför inte att någon ny stödordning anmäls till kommissionen för godkännande. I stället föreslår vi att eventuella stöd som behövs för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader men som inte kan lämnas enligt den ovan föreslagna ordningen för stöd till kommunala mindre bostadsverksamheter på svaga bostadsmarknader utformas enligt kommissionens beslut om stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eller enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Någon anmälan är i sådana fall inte nödvändig. Däremot måste de skyldigheter som följer av dessa regelverk följas inklusive den rapporteringsskyldighet som gäller i förhållande till kommissionen. Om det vid Boverkets tillämpning av den föreslagna förordningen uppstår oklarheter när det gäller om något visst stöd är förenligt med kommissionens beslut om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan det stödet då anmälas till kommissionen för godkännande.

Stöd till en bostadstjänst av allmänt ekonomisk intresse som beslutas och lämnas i enlighet med EU:s statsstödsregler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste däremot avse stöd till en viss avgränsad verksamhet som stödmottagaren måste vara skyldig att

52 Se vidare om kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse (förordningen 1407/2013), respektive kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU (beslut 2012/21/EU) i avsnitt 5.5.4 och 5.6.1.

utföra. Stödets storlek måste också beräknas enligt en metod som fastställts innan uppdraget tilldelades stödmottagaren. Bara kostnader som följer av uppdraget och som inte täcks av intäkterna från detsamma får ersättas om stödet ska ha sin rättsliga grund i statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.53

En konsekvens av regelverket är att kommunen måste ta ställning till vad som skulle ha varit affärsmässig avkastning respektive en affärsmässig borgensavgift. Utan ett sådant ställningstagande är det inte möjligt att fastställa stödbeloppet vilket gör att det inte går att ta ställning till om stödet är förenligt med EUF-fördraget.54Stöd som utgår för ett sådant uppdrag bör också i vissa fall kunna kompletteras med ovan beskrivna stöd för omstrukturering av kommunens bostadsverksamhet i den utsträckning detta är möjligt och nödvändigt för att säkerställa den lokala bostadsförsörjningen. Omstruktureringsplanens trovärdighet får i det sammanhanget bedömas med beaktande av den beslutade ersättningsnivån för den allmännyttiga tjänsten vilket kan skapa förutsättningar för en hållbar omstrukturering även på vikande bostadsmarknader.

Stöd som utformas enligt kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte överstiga 15 miljoner euro per år om stödet inte kan kopplas till en bostadstjänst som tillgodoser bostadsbehov för svaga grupper på bostadsmarknaden eller till ekonomiskt svagare hushåll, dvs. en socialt motiverad bostadstjänst.55

Det måste också ha klargjorts att tjänsten inte kan utföras på tillfredsställande villkor av marknaden om det ska kunna uteslutas att definitionen inte utgör en uppenbart felaktig bedömning av det allmännyttiga inslaget i tjänsten.

Stödet måste vidare förenas med krav på redovisning och återbetalning av oskäliga vinster som gör det möjligt att säkerställa att stödet inte överstiger nödvändiga kostnader till följd av uppdraget och en skälig vinst.

Den verksamhet som får stöd måste i redovisningshänseende särskiljas från annan verksamhet som tillhandahållaren bedriver. Dessutom förutsätter EU-rätten att det sker en uppföljning av att verksamheten utförs enligt uppdraget samt att ersättningen inte

53 Jfr artikel 5 i kommissionens beslut 2012/21/EU. 54 Mer om detta i avsnitt 5.6.1. 55 Artikel 2 punkten 1 a och 1 c i kommissionens beslut 2012/21/EU.

överstiger de faktiska kostnaderna inklusive en skälig vinst för verksamheten. Så länge som all verksamhet omfattas av det allmännyttiga syftet bör sådan redovisning inte vara problematisk för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. Det blir svårare om bolaget även bedriver verksamhet som inte omfattas av det allmännyttiga uppdraget eller om verksamheten utförs av en privat aktör.

Om den som anförtrotts att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse även bedriver annan verksamhet som inte EUrättsligt har definierats som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, eller som enligt svensk lagstiftning ska bedrivas marknadsmässigt, såsom när det gäller uthyrning av lokaler, måste kostnaderna för de olika delarna av verksamheten separeras och gemensamma kostnader fördelas enligt objektiva kriterier. Ett exempel på en verksamhet som kan behöva särskiljas från den bostadsförsörjningsverksamhet som definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan vara sådan lokaluthyrning som omfattas av kommunalrättsliga krav på att verksamheten drivs enligt affärsmässig grund.

Sammanfattningsvis är tillämpningen av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse en form av kommunalt beslutad reglering av den del av verksamheten som definierats som en allmännyttig tjänst, inklusive en reglering av dess kostnader. Den största EU-rättsliga utmaningen är att avgöra under vilka förutsättningar en viss bostadspolitiskt motiverad verksamhet får ges EU-rättsligt godtagbart stöd, dvs. att definiera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse på ett lagligt sätt. Som vi förklarat i avsnitt 5.5.2 kräver EU-rätten att en verksamhet som får stöd kan särskiljas från sådan verksamhet som bedrivs utan stöd för att det inte ska vara fråga om en uppenbart felaktig bedömning från medlemsstatens sida.56 Inom denna ram kan varje medlemsstat definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och besluta om att anförtro den till en utförare. Anförtroendet måste vara förenligt med upphandlingsreglerna. En direkttilldelning av ett uppdrag kan vara möjligt om det är fråga om hyra eller direkttilldelning till sådan verksamhet som kontrolleras av kommunen i fråga och som även

56 Se även kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8 11.01.2012 s. 2, punkt 48 och Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT nr C 8, 11.01.2012 s. 15–22, punkt 13.

uppfyller de övriga Teckal-kriterierna.57 I Sverige är det kommunerna som är ytterst ansvariga för att planera för bostadsförsörjningen och därmed även för dessa beslut.

Nedan ges tre exempel på när stöd skulle kunna beviljas till bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader utan en anmälan till kommissionen.

10.15.3.1 Exempel 1

En affärsmässig bostadsverksamhet har behov av att bekosta underhållsåtgärder i en fastighet. Nyinflyttning väntas inte och de boende blir allt äldre. Samtidigt är de boende i huvudsak personer med lägre inkomster och det finns inte förutsättningar att höja hyran ytterligare. Om underhållsåtgärderna inte vidtas kan inte bostadsföretaget längre upprätthålla en godtagbar boendestandard. Om det ska finnas ett utbud av tillgängliga hyresrätter i flerbostadshus på orten krävs investeringar i underhållsåtgärder som inte kan förväntas betala sig för företagets ägare ens på lång sikt. Orsaken till att medel för underhåll inte fonderats är den gradvisa befolkningsminskningen. Ägaren har inte tagit ut tillgångar ur företaget eller på annat sätt varit delaktig i den uppkomna ekonomiska situationen.

Kommunen beslutar att tillhandahållandet av de aktuella lägenheterna i ett visst skick är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Att upprätthålla fastigheterna i det skick som kommunen kräver förutsätter vissa underhållsåtgärder som definieras i en förvaltningsplan för de närmaste fem åren. Stödet för den sålunda definierade bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse får uppgå till skillnaden mellan de förväntade intäkter och underhållskostnaderna ifråga och en skälig vinst. Fastigheten särredovisas från det övriga fastighetsbeståndet och hyran i fastigheten läggs inte till grund vid en bruksvärdesprövning. Om hyresintäkterna skulle öka mer än vad som förväntas vid tidpunkten när förvaltningsplanen beslutas eller om kostnaderna för förvaltningen sjunker ska hälften av över-

57 Se vidare avsnitt 5.5.3.1.

skottet enligt avtalet återbetalas som en retroaktiv kompletterande borgensavgift till kommunen.58

10.15.3.2 Exempel 2

Ett kommunägt bostadsföretag har 100 lägenheter. På orten finns ytterligare 20 lägenheter i flerbostadsfastigheter. Kommunens företag har redan en hög skuldsättning, en soliditet på 10 procent och ett kassaflöde (driftnetto) som i bästa fall balanserar årets resultat. Investeringar i underhåll av fastigheterna är inte lönsamt för kommunen som ägare eftersom ägaren inte kan förvänta sig ökade intäkter och verksamheten inte hittat något sätt att minska sina kostnader. Ägartillskott som skulle sänka räntekostnaderna skulle inte vända utvecklingen och kan inte betala sig för ägaren om utflyttningen från kommunen fortsätter som förväntat. För kommunen som ägare är det företagsekonomiskt rationella att lägga ned verksamheten. Kommunen beslutar dock efter ett öppet samråd att driften av 80 lägenheter som är tillgängliga för äldre personer är nödvändiga för bostadsförsörjningen på orten under den kommande femårsperioden. En förvaltningsplan för driften av fastigheterna med de 60 efterfrågade lägenheterna som skulle komplettera marknadens utbud tas fram tillsammans med en affärsplan för avvecklingen av övertaliga lägenheter i det kommunägda beståndet. Stödet utgår i form av ett nytt lån från Kommuninvest mot kommunal borgen. Kommunen avstår borgensavgift59 som vid en jämförelse med Europeiska kommissionens garantimeddelande borde ha legat på 2 procent av det lånade beloppet. Kostnaderna för att avveckla de vakanta lägenheterna kan bara omfattas av stödet om de kan kopplas till den definierade tjänsten. Om hyresintäkterna skulle öka mer än vad som förväntas vid tidpunkten när förvaltningsplanen beslutas eller om kostnaderna för förvaltningen sjunker ska hälften av överskottet enligt avtalet återbetalas som en retroaktiv kompletterande borgensavgift till kommunen.

58 EU-rättsligt skulle exemplet rymmas inom ramen för Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 59 Eller avkastning om det handlar om ett ägartillskott vilket skulle ha varit bättre för det redan högbelånade företaget.

10.15.3.3 Exempel 3

Om viss verksamhet i privatägda fastigheter ska definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och delfinansieras av kommunen skrivs en kommunal borgensförbindelse med en privat bank där kommunen på motsvarande sätt som i exempel 2 ovan ger ett stöd i form av en förmånlig borgensavgift för ett lån som ska täcka kostnaderna för den förvaltningsplan för fastigheterna som kommunen och fastighetsägaren avtalat om. I avtalet förbinder sig de privata fastighetsägarna att följa förvaltningsplanen och säkerställa tillgången till de aktuella hyresrätterna under en femårsperiod. Om hyresintäkterna skulle öka mer än vad som förväntas vid tillfället när förvaltningsplanen beslutas eller kostnaderna för förvaltningen sjunka ska hälften av överskottet återbetalas såsom en retroaktiv kompletterande borgensavgift till kommunen.60 Enligt avtalet ska den private fastighetsägaren lämna den redovisning till kommunen som är nödvändig för att kommunen ska kunna säkerställa att ersättningen inte överstiger kostnaderna för förvaltningsplanen och en skälig vinst.

10.15.4. Ett förfarande för ökad rättslig säkerhet i förhållande till EU-rätten

Vårt förslag: Ett villkor för Boverkets statliga stöd ska vara att den ansökande kommunen har följt ett särskilt förfarande inför ett beslut om att tillämpa EU:s statsstödsregler om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Inget enskilt fall av kommunalt stöd för bostadsförsörjningsändamål har hittills anmälts till kommissionen. Vi har inte heller identifierat något visst bostadsförsörjningsproblem som inte skulle kunna hanteras marknadsmässigt när det gäller att fortsätta bedriva bostadsuthyrningsverksamhet på svaga bostadsmarknader utan stöd i EU-rättslig mening, dvs. inom ramen för ett agerande enligt affärs-

60 EU-rättsligt skulle exemplet rymmas inom ramen för kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

mässiga principer. Det är därför svårt att föreslå något visst marknadskompletterande stöd som kan godkännas av kommissionen. Eftersom det är fråga om lokala marknadsförutsättningar som förändras över tid bör besluten och de politiska ställningstagandena fattas i kommunerna som har bäst förutsättningar att bedöma de lokala förhållandena. Hur kommissionen eller en svensk domstol skulle bedöma en lokalt definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i förhållande till EU:s statsstödsregler är svårt att förutse eftersom de olika former av definierade tjänster och ersättningsmodeller som skulle kunna beslutas inte kan överblickas. Även om Boverket bistår med sin kompetens kommer en rättslig osäkerhet att kvarstå.

Vi föreslår därför ett särskilt förfarande för tillämpningen av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som ska göra det enklare för kommunen att uppfylla kraven i EU:s statsstödsregler. Genom att kommunen följer förfarandet säkerställs det att verksamheten är marknadskompletterande innan beslut om stöd fattas. Ett villkor för att Boverket ska kunna finansiera hela eller en del av stödet är att kommunen följt förfarandet och att Boverket delar kommunens bedömning att stödet är förenligt med EU:s statsstödsregler.

För stöd baserade på statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bedömer vi att följande innehåll skulle bidra till ökad rättslig säkerhet. Tillämpningen av förfarandet ska alltså vara ett villkor för Boverkets statliga stöd. Förfarandet motsvarar det förfarande som vi i kapitel 9 beskrivit att kommuner själva kan följa för ökad rättslig säkerhet. Förfarandet påminner om tillämpningen av kommissionens regler för statligt stöd för bredbandsutbyggnad.61

1. Kommunen gör en analys av vilket utbud av bostäder som marknaden kan förväntas tillhandahålla utan stöd.

2. Analysen bör därefter offentliggöras för synpunkter från befintliga och potentiella marknadsaktörer för att få en bekräftelse på att den definierade tjänsten inte kan erbjudas av marknaden utan statligt stöd.

61 Se vidare i avsnitt 9.12. Jfr EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät, EUT 2013/C 25/01.

3. Mot bakgrund av analysen ska ett uppdrag definieras som inkluderar den verksamhet eller de villkor för verksamheten som marknaden inte förväntas erbjuda enligt kommunens analys.

4. Villkoren för uppdraget förs in i ett dokument som är rättsligt bindande för den aktör som ska utföra tjänsten.62 Villkoren för ersättningen för uppdraget fastställs därmed innan uppdraget utförs. Villkoren ska innehålla krav på återbetalning av stöd som visar sig överstiga nettokostnaderna för uppdraget inklusive en skälig vinst.

5. Den som mottar stödet förbinder sig att utforma sin redovisning så att det blir möjligt att kontrollera om ersättningen har överstigit de kostnader som kan kopplas till tjänsten och en rimlig vinst med beaktande av intäkterna från verksamheten.

6. Minst vart tredje år följer kommunen upp hur ersättningen förhåller sig till kostnaderna för att utföra tjänsten genom att ta del av stödmottagarens redovisning. Eventuell överkompensation ska återbetalas till kommunen.

10.15.4.1 Definitionen av tjänsten

Vårt förslag: Ett konstaterat bostadsbehov som marknaden inte kan tillgodose ska vara en förutsättning för att definiera en viss bostadstjänst som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Inledningsvis krävs att kommunen enligt punkten 1 tar ställning till vilket behov av bostäder som kommuninvånarna har. En liknande analys gör kommunerna årligen i samband med att de besvarar Bostadsmarknadsenkäten som Boverket och länsstyrelserna distribuerar. Därefter bör det göras en bedömning av vilket utbud som kan förväntas under en rimlig tidsperiod utan stöd. Eftersom bostadsmarknaden kan vara kopplad till arbetsmarknadsregionen63 bör det regionala bostadsutbudet beaktas trots att det är det lokala bostadsbehovet som ska kunna mötas. Bostadsproduktion från planerings-

62 Uppdraget kan definieras i ett förfrågningsunderlag om utföraren upphandlas eller i en bolagsordning eller annat bindande styrdokument om det rör kommunens bostadsverksamhet. 63 Se bilaga 2.

fasen till färdiga uthyrda lägenheter tar tid. Det är därför rimligt att en sådan tidsperiod inte görs för kort. Ett konstaterat bostadsbehov som marknaden inte kan förväntas tillgodose bör vara en förutsättning för att definiera hela eller delar av en viss bostadsuthyrningsverksamhet som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som ska få stöd i EU-rättslig mening.

10.15.4.2 Samrådet

Vårt förslag: Ett samråd med berörda aktörer ska genomföras innan kommunen kan beviljas statligt stöd för stöd till ett företag som utför en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

För att säkerställa att det verkligen är en skillnad mellan det politiskt önskvärda bostadsutbudet och det utbud som finns eller kan förväntas utan stöd inom en rimlig tidsperiod samt att det önskvärda utbudet svarar mot ett verkligt bostadsbehov bör andra marknadsaktörer inklusive de som har behov av bostäder, dvs. kommuninvånarna, få möjlighet att lämna synpunkter på bedömningen.

Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) ska kommunen besluta om riktlinjer för bostadsförsörjningen. Uppgifterna i riktlinjerna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. Berörda kommuner och regionala aktörer ska ges tillfälle att kommentera riktlinjerna. Vidare sägs i förarbetena till bostadsförsörjningslagen att kommunen även kan samråda med byggherrar om förutsättningarna.

För det fall ett utkast till riktlinjer hålls tillgängliga via kommunens hemsida och berörda aktörer ges möjlighet att kommentera de delar där kommunen anser att det finns ett marknadsmisslyckande bör behovet av ett samrådsförfarande ha tillgodosetts. Eftersom samrådsförfarandet redan finns när det gäller kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer kan det vara lämpligt att hantera ett sådant samråd som en del av ett samråd om kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer, även om statsstödsreglerna förutsätter att samrådet hålls med en bredare grupp intressenter. Ett annat motsvarande öp-

pet förfarande som inbjuder berörda aktörer att lämna synpunkter bör också kunna godtas av Boverket.

Om det finns en skillnad mellan bostadsbehovet och det bostadsutbud som kan förväntas utan stöd i EU-rättslig mening får det anses möjligt för kommunen att definiera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som kan utföras av den kommunala bostadsverksamheten eller av en privat utförare.

Uppdraget får fastställas till en period inom de ramar som anges i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Eftersom stödordningen inte rymmer nybyggnation av fastigheter bör perioden inte vara längre än tio år. Därefter måste ett nytt beslut om ett bindande uppdrag fattas efter en ny analys av marknadsförutsättningarna och behoven.

För att säkerställa att stödet inte överkompenserar den som utför tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska kommunen när stöd ges som kan överstiga 500 000 euro under en treårsperiod tillämpa artikel 5 och artikel 6 i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt dessa bestämmelser får stödet inte överstiga kostnaderna för att utföra det definierade uppdraget och en skälig vinst. Eventuella överskott ska återbetalas till kommunen. För att inte utsläcka alla incitament till hyresförhandlingar och kostnadssänkande åtgärder kan det vara rimligt att verksamheten får behålla hälften av eventuella överskott, under förutsättning att överskottet inte kan hänföras till att kvaliteten på hyresbostadstjänsten sjunkit.

10.15.5. Vägledning genom ett yttrande från Boverket

Vårt förslag: Boverket ska kunna ge vägledning avseende tillämpningen av EU:s statsstödsregler till kommuner med svaga bostadsmarknader genom att yttra sig i frågan om kommunens planerade åtgärder är förenliga med EU:s statsstödsregler om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Det kan vara svårt för en enskild kommun att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på ett sätt som är förenligt med kommunallagens och EU-rättens krav. Det kan vidare vara komplicerat att utforma en ändamålsenlig ersättning i enlighet med villkoren i

kommissionens beslut eller förordning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Utredningen om en kommunallag för framtiden har föreslagit att den nya upphandlingsmyndigheten ska ges uppgiften att ta fram generell information och vägledning för kommunernas tillämpning av EU:s statsstödsregler och kunna besvara frågor från kommuner och landsting.64 Enligt förslaget är det dock fråga om allmän vägledning och information om reglerna och inte någon renodlad rådgivning om hur reglerna ska tillämpas i det enskilda fallet. Funktionen ska ses som ett komplement till privat rådgivning snarare än som en funktion som kan ersätta råd från en advokatbyrå. Vi bedömer att den föreslagna vägledningsfunktionen för statsstödsfrågor inte kan förväntas bygga upp den kunskap om bostadsmarknaden som krävs för att tillämpa EU:s statsstödsregler på ett ändamålsenligt sätt i detta sammanhang.

För en liten kommun med få anställda kan det till och med vara svårt att identifiera behovet av rättslig vägledning. Vi bedömer därför att det är ändamålsenligt att särskilt mindre kommuner kan få hjälp av Boverket att tillämpa EU:s statsstödsregler även i de fall som dessa kommuner själva har de finansiella förutsättningarna att ge stöd.

Boverket bör dock inte ägna sig åt verksamhet som direkt konkurrerar med den rådgivning som kan erhållas på den privata marknaden. Boverkets roll bör därför kopplas till en faktisk beslutsprocess inom Boverket som ska kunna bidra till att klarlägga faktiska förhållanden och resultera i en självständig bedömning från Boverket. Formen för detta bör vara ett yttrande.

10.16. Sambandet mellan stödordningen för omstruktureringsstöd och stöd till företag som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader

En viktig skillnad mellan stöd som utformas utifrån kommissionens omstruktureringsriktlinjer och förutsättningarna för att stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska

64SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden, s. 468.

vara förenligt statligt stöd är att riktlinjerna åtgärdar ekonomiska problem som redan har inträffat medan ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skapar ekonomiska förutsättningar för framtida verksamhet. Det har numera i omstruktureringsriktlinjerna och i kommissionens vägledning för tillämpningen av statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse klargjorts att det är möjligt att kombinera dessa regelverk under vissa förutsättningar.65

För att förklara hur omstruktureringsstöd och stöd enligt statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt ovan66ska tillämpas i förhållande till varandra ger vi här ett exempel.67

Om en aktör på den lokala bostadsmarknaden som har varit verksam på marknadsvillkor riskerar att gå i konkurs och det inte finns tillräckligt många alternativa aktörer som omedelbart kan gå in, kan kommunen ge den aktören i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, så att kontinuiteten för tjänsten säkras. Ett exempel på en sålunda definierad tjänst kan vara ett utbud av ett tillräckligt antal tillgängliga hyresbostadslägenheter som kan erbjudas till äldre. I en sådan speciell situation som rör kapacitetsproblem ska kommunen överväga att begränsa varaktigheten för uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse till den tid som behövs för att andra potentiella marknadsaktörer ska få tillfälle att ta över tjänsten på marknadsvillkor. Eftersom marknadsaktören ifråga inte tilldelats uppdraget att tillhandahålla en allmännyttig tjänst förut, kan ersättningen för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i princip endast täcka framtida kostnader för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med beslutet. När det gäller tidigare förluster, och om tjänsteleverantören inte kan hitta privat finansiering, kan de dock bara täckas enligt villkoren i stödordningen för omstruktureringsstöd.

65 Se vidare i avsnitt 5.7.4.3. 66 Se ovan under avsnitt 10.16 och 10.17. 67 Exemplet är en omformulerad version av ett exempel SWD(2013) 53 final/2, av den 29 april 2013, Arbetsdokument från kommissionens avdelningar. Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, s. 29 (där exemplet avser barnomsorg).

10.17. Boverkets tillämpning av den nya förordningen

Vårt förslag: En ny förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader ersätter den tidigare förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Att planera för bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar men staten har en skyldighet att säkerställa att kommunerna har de rättsliga och finansiella förutsättningarna för att säkerställa bostadsförsörjningen.

Vi föreslår därför en förordning som ger Boverket möjlighet att säkerställa såväl de EU-rättsliga som de finansiella förutsättningarna för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader. Enligt förordningen ska Boverket kunna bistå kommunerna både när det gäller den EU-rättsliga bedömningen och när det gäller de finansiella förutsättningar i de fall kommunen inte har ekonomiska förutsättningar att finansiera stödet.

De civilrättsligt bindande villkor som EU-rätten kräver kan säkerställas genom bindande avtal där Boverket är part och företräder staten i vissa fall och där kommunen i andra fall beställer tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som antingen definieras genom avtal eller andra bindande dokument som kan beslutas eller ingås av respektive kommun. Vi bedömer därför att lagstiftning inte är nödvändig och att en förordning för Boverkets tillämpning kan ge en större flexibilitet att anpassa stödet efter hur statsstödsreglerna utvecklas. De EU-rättsliga kraven som kommer att ställas vid ett kommissionsbeslut om att godkänna en sådan stödordning för undsättnings- och omstruktureringsstöd som vi nu föreslår respektive kraven som gäller vid tillämpning av kommissionens beslut 2012/21/EU samt kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 gäller såväl kommunerna som staten och kräver därför ingen ytterligare reglering.

Vi föreslår att förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet upphävs eftersom det är fråga om genomgripande förändringar.

Genom den nya förordningen skapas förutsättningar för stöd enligt förslagen i avsnitt 10.14 och 10.15 ovan. Det statliga stödet som Boverket administrerar riktas till kommuner med svaga bo-

stadsmarknader vilket säkerställer att bostadsförsörjningen kan garanteras på ett rättssäkert sätt även i små kommuner med svag ekonomi. Stödet har redan i allt väsentligt riktats till kommuner med svaga bostadsmarknader så det är inte fråga om någon egentlig förändring i förhållande till nuvarande tillämpning.

Stödet ska enligt våra överväganden ovan kopplas till bostadsbehov eller risken för bostadsförsörjningsproblem och möjliggör därmed att även andra åtgärder än rivningar kan finansieras med statligt stöd.

I den del stödet inte avser stöd till företag i kris enligt våra direktiv föreslår vi att stödet även ska kunna ges för kostnaderna som privata företag kan ha för att utföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som dessa anförtrotts av en kommun.

Boverkets tillämpning av förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har följt den praxis som tidigare myndigheter som administrerat stödet har utarbetat. Vi anser att delar av det nuvarande förfarandet alltjämt är ändamålsenligt. Det innebär att Boverket även fortsättningsvis ska göra en bedömning av den ansökande kommunens och den kommunala bostadsverksamhetens finansiella förutsättningar innan stöd ges. Förfarandet ska tillämpas både vid stöd för omstruktureringsåtgärder och vid stöd för kommunens kostnader för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I den senare typen av stöd krävs dock inte att den kommunala bostadsverksamhetens ekonomi granskas.

Riksrevisionen har uppmärksammat ett tillämpningsproblem som har uppstått på vissa svaga bostadsmarknader. Kommuner som fått omstruktureringsstöd för att riva vissa bostäder har även förpliktat sig att säkerställa att dessa bostäder inte återgår till den ordinarie bostadsmarknaden. Detta har inneburit en begränsning när marknadsförutsättningarna har förändrats och nya behov av bostäderna har uppstått. Även omstruktureringsavtal enligt den stödordning vi nu föreslår måste i likhet med Boverkets ovannämnda omstruktureringsstöd innehålla krav på att de omstruktureringsåtgärder som finansieras genom stöd också genomförs. Om omstruktureringsplanen inte följs måste stödet återkrävas. I en situation när övertaliga bostäder är det huvudsakliga problemet kan krav på att bostäderna inte återförs till marknaden vara motiverade. Det är dock viktigt att åtgärderna vidtas inom en avgränsad tid och

att begränsningarna därefter upphör. I annat fall kan en situation uppstå där det befintliga utbudet av bostäder inte kan användas trots att sådana bostäder efterfrågas av marknaden. Vi ser ingen anledning att reglera dessa omständigheter särskilt men det har framkommit att den nuvarande tillämpningen orsakat vissa svårigheter lokalt, främst kanske beroende på att omstruktureringsåtgärderna inte vidtagits enligt omstruktureringsavtalen. Vi bedömer dock inte att det är nödvändigt att reglera dessa situationer utan de bör hanteras inom ramen för den praktiska tillämpningen av stödordningen och omstruktureringsavtalen.

Vi föreslår att såväl kommunen som det kommunala bostadsföretaget blir avtalsparter i de omstruktureringsavtal som sluts med Boverket. Därmed bör förutsättningarna öka för att de överenskomna omstruktureringsåtgärderna vidtas enligt planen och att avtalet ingås med beaktande av alla relevanta omständigheter. Stödet från staten bör dock även fortsättningsvis lämnas till kommunen trots att villkoren för stödets överföring till bostadsföretaget ska framgå av avtalet med Boverket.

I de fall stödet avser kommunens kostnader för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse anser vi dock inte att Boverket bör vara delaktig i avtalet med det företag som utför tjänsten då det skulle kunna skapa en otydlighet i upphandlingsprocessen och en oklarhet om vilken offentlig aktör som ansvarar för uppdraget. Ett sådant avtal eller formerna för detta bör dock omnämnas i avtalet mellan Boverket och kommunen om ett sådant stöd för att tydliggöra vilket uppdrag som det statliga stödet från Boverket avser.

Boverket ska vid sin tillämpning säkerställa att såväl statens som kommunens stöd till det företag som är den slutlige stödmottagaren är förenligt med EU:s statsstödsregler. Det förekommer alltså två olika begrepp för statligt stöd av betydelse vid tillämpningen av förordningen. Statligt stöd som uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget och statligt stöd från svenska staten till en svensk kommun. I förordningen väljer vi att beteckna det förra som stöd och det senare som statligt stöd.

10.17.1. Bestämmelser i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet som utgår

Förordningen vi föreslår är enbart marknadskompletterande. Vi föreslår alltså inte att staten ska ha möjlighet att bidra med finansiering till åtgärder som det finns marknadsmässiga förutsättningar att genomföra. Orsaken till detta är att vi inte bedömer att kommunsektorn har generella problem med upplåning utan att de problem som diskuteras i huvudsak kopplas till önskemål om att utföra marknadskompletterande tjänster av olika slag. Enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet kan Boverket lämna statliga kreditgarantier för lån som en kommun tar upp för att kunna fullgöra sina åtaganden enligt ett omstruktureringsavtal eller för att ersätta kommunal borgen för lån till bostadsrättsföreningar med en statlig kreditgaranti. Den första möjligheten till kreditgarantier har aldrig tillämpats och den senare har inte tillämpats under de tio senaste åren. Bestämmelserna om statliga kreditgarantier i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet fyller därmed inte någon funktion.

När det gäller vilken form statligt stöd enligt den nya förordningen bör kunna ta förefaller bidrag till kommunen eller stödmottagaren som ett ändamålsenligt alternativ. Kreditgarantier kan dock i vissa fall vara en mer ändamålsenlig form för det statliga stödet till kommunen, i synnerhet om det är fråga om en likviditetskris av mer tillfällig art eller om kommunens samlade åtaganden hindrar fortsatt upplåning. Vi menar därför att Boverket bör kunna ge statligt stöd i form av bidrag eller statliga kreditgarantier. För statliga kreditgarantier bör gälla de regler som varit avsedda att tillämpas om kreditgarantier beviljas enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet och enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. I den mån som likvida medel saknas bör kommunen inte med beaktande av de statliga garantierna ha svårigheter att få finansiering för ge stöd i EU-rättslig mening. Någon anledning att ge Boverket möjlighet att bevilja lån till en kommun ser vi därmed inte.

När det gäller kommuner som har starkare bostadsmarknader eller kommuner med bostadsverksamheter som inte är kommunala mindre bostadsverksamheter kan förordningen inte tillämpas. Ge-

nom förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har dock stödet redan inriktats på stöd till kommuner med mindre bostadsverksamheter som är verksamma på svaga bostadsmarknader. Vi bedömer alltså inte att den nya förordningens tillämpning på det sättet skiljer sig från den tidigare förordningens tillämpning. Avgränsningen är därmed närmast att betrakta som ett förtydligande av ändamålet.

När det gäller de EU-rättsliga förutsättningarna skapar vi en särskild ordning för dessa typer av stöd och en möjlighet för kommuner med svaga bostadsmarknader att begära ett yttrande från Boverket. Vare sig för kommuner med svag bostadsmarknad eller för kommuner med starkare bostadsmarknad utesluter dessa stödordningar andra typer av stöd som utformas enligt EU:s statsstödsregler. Andra typer av omstruktureringsstöd och andra typer av stöd för kommunalt definierade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan alltså beviljas vilket innebär att våra förslag inte begränsar det kommunala självstyret.

10.17.2. Bestämmelser som tillkommer i förhållande till bestämmelserna i förordningen (2002:664) om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet

Vårt förslag innebär ett större mått av detaljreglering i ansökningsförfarandet och hänvisningar till den EU-rättsliga grunden för stödgivningen och till de villkor som följer av detta. Vi föreslår även att möjligheterna till omstruktureringsstöd kompletteras med en möjlighet till undsättningsstöd och s.k. tillfälligt omstruktureringsstöd enligt kommissionens omstruktureringsriktlinjer. Stödordningen innehåller utöver möjligheter till stöd för omstruktureringsåtgärder även möjlighet att säkerställa såväl finansiering som EU-rättsliga förutsättningar för bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse på svaga bostadsmarknader.

Därutöver tillkommer en uppgift för Boverket att bistå kommuner genom att tillämpa den EU-rättsliga stödordningen även på omstruktureringsstöd som kommunen själv kan finansiera.

Boverket föreslås även kunna yttra sig över den EU-rättsliga bedömning som kommuner med svaga bostadsmarknader kan behöva göra avseende stöd till en bostadsverksamhet som utför bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

11. Statens bostadsomvandling AB

11.1. Inledning

Vårt uppdrag är inriktat mot kommunernas bostadspolitik. Staten har dock på olika sätt medverkat till insatser på svaga bostadsmarknader. Enligt våra direktiv ska vi även lämna förslag på hur dessa verksamheter kan utformas i enlighet med EU:s statsstödsregler och hur statens resurser på bästa sätt för samhället bör användas i framtiden. I detta kapitel redogör vi för överväganden och förslag beträffande Statens bostadsomvandling AB:s (Sbo) verksamhet, som består i att omvandla outnyttjade fastigheter.

I kapitel 3 har vi kort redogjort för äldres boendesituation på bostadsmarknaden. Äldre anses i för liten utsträckning kunna flytta till tillgänglighetsanpassade flerbostadshus på svaga bostadsmarknader. Vi föregriper dock inte utredningen för äldres boende som ska lämna sitt betänkande senast den 1 oktober 2015 och som kommer med en mer fullständig problembeskrivning.

Vi har låtit utvärdera effekterna av några av Sbo:s projekt för att kunna ta ställning till om verksamheten är ändamålsenlig utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rapporten är en del av underlaget för våra överväganden och förslag i detta kapitel. Rapporten bifogas betänkandet. Det är rapportförfattarna som står för innehållet i rapporten. Sbo har haft invändningar mot rapporten och anser att exemplen i rapporten inte beskriver situationer som överensstämmer med svaga bostadsmarknaders funktionssätt.

I detta kapitel använder vi inte begreppet kommunal bostadsverksamhet eftersom Sbo:s verksamhet bygger på ett trepartsförhållande där kommunen är beslutsfattare och det allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolaget ofta blockförhyr fastigheten som omvandlas. De självständiga juridiska organisationsformerna allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksam-

hetsstiftelser med bostadsverksamhet betecknas i detta kapitel som kommunala bostadsföretag.

11.2. Statens bostadsomvandling AB:s verksamhet

Statens bostadsomvandling AB (nedan Sbo) är ett statligt ägt företag. Nedan beskriver vi Sbo:s bildande, ägarens mål och inriktning med verksamheten, de finansiella förutsättningarna samt hur verksamheten bedrivs i dag.

11.2.1. Bakgrund

Sbo bildades 2004 med uppdraget att rikta kompletterande insatser till kommuner med statliga omstruktureringsavtal.1 Syftet var att riva eller omvandla övertaliga fastigheter till annat än bostäder för att motverka problemet med övertaliga bostäder på avfolkningsorter.

Åren 2004–2009 fick Sbo enligt sin bolagsordning bedriva verksamhet endast i kommuner som hade ett omstruktureringsavtal med staten. 2009 utvidgades Sbo:s uppdrag på så sätt att kravet på att kommunen skulle ha ett omstruktureringsavtal med staten togs bort. Däremot skrevs det in i bolagets arbetsordning att verksamheten skulle bedrivas på avfolkningsorter med mycket svaga bostadsmarknader.

Sbo har 2005–2014 förvärvat och utvecklat eller avvecklat fastigheter på cirka 30 orter i Sverige som bedömts utgöra svaga bostadsmarknader. Åtgärderna har under denna period omfattat fastigheter med cirka 900 lägenheter samt lokaler. Åren 2010–2014 har 20 fastigheter med 400 lägenheter samt lokaler sålts på den öppna marknaden eller avvecklats genom rivning. Bolaget ägde och förvaltade i januari 2015 fastigheter på ett tjugotal orter. Sbo:s fastigheter har 415 uthyrda lägenheter samt lokaler. I ytterligare fem fastighetsprojekt pågår omvandling av fastigheter till boenden för äldre inklusive trygghetsboenden, omfattande drygt 100 lägenheter, samt annan användning, exempelvis förskoleverksamhet.

1 Se vidare i kap. 5.

11.2.2. Sbo:s uppdrag

Enligt Sbo:s bolagsordning ska bolagets verksamhet bestå av:

  • att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter för i huvudsak bostadsändamål som övertas från kommuner eller kommunala bostadsbolag,
  • att avveckla sådana fastigheter genom försäljning eller/och rivning samt
  • att bedriva därmed förenlig verksamhet.

Bolaget får dock inte gå in som delägare och satsa riskkapital i kommunala bostadsbolag.

Sbo:s styrelse, där ägaren staten är representerad, har beslutat om en arbetsordning där målsättningarna med verksamheten specificeras. Enligt arbetsordningen är bolagets ändamål att medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med minskande befolkning och en mycket svag bostadsmarknad genom att förvärva och utveckla eller avveckla fastigheter. Ändamålet ska nås genom att bolaget:

  • tar över fastigheter med tomma lägenheter för att på kommersiella villkor utveckla dem för annat ändamål,
  • förvaltar övertagna fastigheter med målet att avyttra dessa, och
  • i sista hand tar över fastigheter med tomma lägenheter för avveckling genom miljömässig rivning eller nedmontering/återanvändning.

För Sbo:s verksamhet har ställts upp mål:

Ekonomiska mål

  • Att minst 37 procent av de samlade projektkostnaderna ska ha återvunnits när ett projekt avslutas.
  • Att för minst 80 procent av projekten genomföra omstrukturering av fastigheterna och inom åtta år sälja fastigheterna på marknadsmässiga villkor på den öppna marknaden.

Förvaltningsmål

  • Att minska energikostnaderna för de förvärvade fastigheterna.
  • Att nå 80 procent nöjda samarbetspartners och hyresgäster.

Bostadsmarknadsmål

  • Att medverka till en fungerande bostadsmarknad.

Sbo tolkar sitt uppdrag som att en omvandlad fastighet bör säljas när bostadsmarknaden är i balans. Om en försäljning inte är möjlig ska bostäderna avvecklas på ett hållbart sätt. Under senare år har Sbo:s verksamhet till stor del inriktats på att tillsammans med berörda kommuner tillgodose efterfrågan på tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre och funktionshindrade.

11.2.3. Sbo:s ekonomiska förutsättningar

År 2003 tillfördes 40 miljoner kronor till bolaget Bothia Garanti AB (numera Statens bostadsomvandling AB). Ytterligare 500 miljoner kronor tillfördes bolaget Norecic AB som var ett dotterbolag till Statens Bostadsomvandling AB. Efter en fusion genomförd den 1 juli 2014 där de tidigare dotterföretagen Norecic AB och Studentbostäder i Grythyttan Hällefors AB gick upp i moderbolaget Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) bedrivs hela verksamheten i ett bolag. Enligt årsredovisningen för 2014 uppgick koncernens tillgångar till 541 miljoner kronor. Tillgångarna består av fordringar, kassa och kortfristiga finansiella placeringar som redovisas till 325 miljoner kronor och materiella anläggningstillgångar (mark, fastigheter och pågående projekt) som redovisas till 216 miljoner kronor. Kapitalbehovet för planerade nya investeringar i fastigheter bedöms till 130–150 miljoner. Sbo bedömer att det egna kapitalet kommer att minska varje år med 10–40 miljoner kronor beroende på framtida nedskrivningsbehov för färdigställda utvecklingsprojekt.

Ett mål med Sbo:s verksamhet är som nämnts ovan att minst 37 procent av projektkostnaderna återvinns när projekt avslutas. Sbo ska dock arbeta affärsmässigt i syfte att minska kostnaderna

för staten. 2014 återvanns cirka 60 procent av projektkostnaderna vilket också motsvarar återvinningsgraden 2012 och 2013.

11.2.4. Sbo:s koncept för bostadsomvandling

Sbo:s verksamhet består alltså i att bolaget köper fastigheter från kommuner eller från kommunala bostadsföretag för att sedan omvandla fastigheten. Fastigheten köps för marknadspris som hittills uppgått till 1 krona. Fastigheten omvandlas till en bostadsfastighet som möter den lokala efterfrågan (ofta lägenheter som lämpar sig för äldre). Kommunen eller kommunens bostadsföretag blockförhyr därefter fastigheten av Sbo, i regel på 15–20 år. Fastigheten avses säljas på den öppna marknaden. Målet är att försäljning ska ske inom åtta år. Sbo bedömer att efterfrågan på de aktuella orterna är störst avseende moderna tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre och trygghetsboenden. Av det fastighetsbestånd Sbo äger utgör boende för äldre och trygghetsboende cirka 87 procent. Nedan redogör vi för formerna för Sbo:s nuvarande verksamhet.

11.2.4.1 Informationsmöte hos kommunen

Ett omvandlingsprojekt inleds med att kommunen och Sbo möts för information och dialog. Finns behov, intresse och möjlighet kommer parterna överens om att gå vidare och inleda ett gemensamt utvecklingsprojekt rörande en eller flera fastigheter för att nå bättre balans på bostadsmarknaden i kommunen.

11.2.4.2 Gemensam programhandling, upphandling mm

Om projektet går vidare bildar Sbo tillsammans med kommunen en arbetsgrupp för att gemensamt utreda förutsättningar och förslag till ombyggnad mm. En programhandling för till-/ombyggnad av fastigheterna tas fram. I de fall ombyggnad för bostadsändamål diskuteras så erbjuds kommunen att pröva om det är trygghetsboende eller annat tillgänglighetsanpassat boende som kommunen har behov av. När parternas gemensamma programhandling, förfrågningsunderlag och anbud tagits fram och dessa utvärderats be-

stäms en projektbudget. Med detta som grund utarbetas och förhandlas köpehandlingar, hyresavtal och genomförandet.

11.2.4.3 Beslut om genomförande, övertagande av ägande m.m.

Förslaget till ombyggnad av fastigheten genomförs bland annat på grundval av behovsanalyser och respektive parts affärsmässiga överväganden. Utformning, hyra och projektkostnader dokumenteras innan beslut om fastighetsöverlåtelse, investering och genomförande fattas. Kommunen och Sbo säkerställer gemensamt att projekten avser en verklig efterfrågan. Avtal om fastighetsöverlåtelse, investering, blockförhyrning och ombyggnation tecknas med villkoret att kommunen och Sbo:s styrelse godkänner affären. Efter beslut i kommunala instanser och i Sbo:s styrelse genomförs fastighetsöverlåtelsen. Sbo finansierar ombyggnationen enligt den överenskomna projektbudgeten och enligt hyresavtalets villkor i det fall projektbudgeten förändras. Tillkommande kostnader utöver överenskomna investeringar i fastigheten finansieras av kommunen eller det kommunala bostadsföretaget eftersom det är den aktör som genomför upphandlingarna och direkt kan påverka kostnaderna.

11.2.4.4 Ombyggnation

Projektet utformas gemensamt av kommunen och Sbo. De lokala behoven och efterfrågan utgör grunden för utformning och ombyggnation. Utformningen har inte bara betydelse för fastighetens lämplighet för avsett syfte utan också för livslängd, drifts- och underhållskostnader och för det framtida försäljningsvärdet. Såväl kommunen som Sbo har intresse av att bostäderna är attraktiva för hushållen och av att hålla nere drifts- och underhållskostnaderna i fastighetsförvaltningen. I exemplet Munkfors som beskrivs nedan har fastigheterna totalrenoverats till nyproduktionsstandard.

Mer konkret anges det i Sbo:s årsredovisning 2013 att omvandlingarna innebär att hissar installeras, dörröppningar breddas, badrum tillgänglighetsanpassas samt att bostadshuset anpassas så att det upplevs som nytt och attraktivt.

Sbo är delaktig i och medverkar under hela ombyggnationen. Sbo är byggherre och står för byggherrekostnaderna i överenskommen projektbudget.

11.2.4.5 Blockförhyrning

De fastigheter som Sbo omvandlar blockförhyrs av kommunen eller det kommunala bostadsföretaget. Hyra och eventuell tilläggshyra förhandlas mellan Sbo och kommunen eller med det kommunala bostadsföretaget inför avtalstecknande med utgångspunkt från en gemensamt överenskommen projektbudget enligt ovan. Projektbudgeten baseras på konkreta anbud från entreprenör. Ett projekt har en s.k. projektlimit som uppgår till ungefär fastighetens dubbla marknadsvärde efter ombyggnad. I det fall den slutliga byggkostnaden överstiger ett projekts projektlimit, vilket enligt Sbo inträffat vid ungefär hälften av ombyggnationerna, erläggs en tilläggshyra över ett i avtalet specificerat antal år. Hyran enligt blockförhyrningsavtalet räknas upp med konsumentprisindex. Det gäller dock inte tilläggshyran som utgår med ett bestämt belopp. Avtalstiderna för blockförhyrningsavtalen varierar, men vid större investeringar är de vanligtvis 15–20 år. När den slutliga ombyggnadskostnaden är känd regleras den eventuella tilläggshyran enligt parternas gemensamt överenskomna projektbudget och villkoren i hyresavtalet. Förlängnings- och uppsägningstider är överenskomna i hyresavtalet och följer hyreslagstiftningen. Om kommunen eller det kommunala bostadsföretaget skulle köpa fastigheten kan avtalet upphöra före avtalstiden utgång. Förvärvar annan investerare fastigheten följer avtalet med i överlåtelsen. Om förlängning av avtalet inte kommer till stånd är det Sbo som ansvarar för fastigheten, genom exempelvis ny uthyrning, eller som får ta kostnaderna för att riva fastigheten.

I en bilaga till blockförhyrningsavtalet regleras villkoren för andrahandsuthyrningen. När omvandlingen avser bostäder för äldre är en vanlig formulering att förstahandshyresgästen, dvs. kommunen eller det kommunala bostadsföretaget, fördelar lägenheterna efter behovsprövning.

11.2.4.6 Förvaltning av fastigheten efter färdigställandet

Efter färdigställandet förvaltar kommunen eller det kommunala bostadsföretaget fastigheten enligt villkoren i blockförhyrningsavtalet under avtalad hyrestid och svarar därmed för uthyrningen av lägenheter och för underhåll. Det innebär att det är den kommunala aktören som får bära eventuell förlust om kostnaderna inte täcks av intäkter från uthyrning av lägenheter och lokaler och som får vinsten om kostnaderna blir lägre än intäkterna från andrahandsuthyrning av lägenheter och lokaler m.m. Blockförhyrningsavtalet reglerar att fastigheten ska underhållas av blockförhyraren på ett godtagbart sätt. En anledning till att blockförhyraren står för underhållet är att Sbo inte har resurser att driva fastigheter på många skilda orter i hela Sverige.

11.2.4.7 Försäljning

Sbo har, som ett av flera mål, ett mål som uttrycker att bolaget ska sälja fastigheten när marknaden är i bättre balans. Målet innebär att Sbo ska vara fastighetsägare under en längre tid och så småningom sälja fastigheten. Fastighetsförsäljningar sker på den öppna marknaden på marknadsmässiga förutsättningar vid försäljningstidpunkten. Sbo verkar på orter med svag bostadsmarknad. En risk för bolaget är att värdet av en fastighet kan avvika från vad en potentiell köpare faktiskt är beredd att betala för fastigheten vid försäljningstidpunkten.

11.2.4.8 Riskfördelning

1. Sbo bekostar investeringarna i omvandlingsåtgärderna trots att fastighetens marknadsvärde efter ombyggnad kan visa sig bli lägre än ombyggnadskostnaden och fastighetens bokförda värde. Nedskrivningen av fastighetens värde belastar Sbo:s ekonomi.

2. Sbo erhåller hyresintäkter enligt blockförhyrningsavtalet under avtalstiden. Sbo har vissa omkostnader för att erhålla intäkterna.

3. Kommunen förvaltar fastigheten under avtalstiden och ansvarar för drifts- och underhållskostnader. Om inga vakanser uppstår

är affären enligt Sbo normalt ett ”nollsummespel” för kommunen, dvs. hyresintäkter från lägenheter, lokaler, p-platser m.m. täcker hyran till Sbo enligt blockförhyrningsavtalet och kostnaderna för att förvalta fastigheten. Kommunen eller kommunens bostadsföretag tar alltså risken för vakanser under den tid blockförhyrningsavtalet gäller.

4. Förlängnings- och uppsägningstider följer av hyresavtalet och är utformade enligt hyreslagens regler. Kommunen har inget ansvar för fastigheten, såsom för vakans- och rivningskostnader, efter att blockförhyrningsavtalet upphört att gälla.

5. Sbo ska avyttra fastigheten i framtiden vilket bland annat innebär att fastighetens värde kan avvika från vad en potentiell köpare faktiskt är beredd att betala för fastigheten vid försäljningstidpunkten. Risk för nedskrivning av fastighetstillgång, nyinvesteringskostnader vid ny uthyrning och rivningskostnader belastar Sbo:s ekonomi.

11.3. Samhällsekonomiska vinster och företagsekonomiska kostnader

Nedan presenteras några rapporter av betydelse för våra senare överväganden.

11.3.1. Samhällsekonomiska vinster av tillgänglighetsanpassning av flerbostadshus i Luleå

I februari 2010 presenterade Luleå kommun en rapport kallad Plan för bostäder för äldre i Luleå.2 Nedan återges utdrag från rapporten om hur Luleå ska möta en ökad andel äldre.

I Luleå beräknas antalet ålderspensionärer öka med 33 procent 2010–2020 medan antalet personer över 80 år förväntas öka med 42 procent under samma period. I dag bor de flesta personer över 65 år i småhus eller hyreslägenhet. Även om majoriteten bor i småhus vid pensioneringen så flyttar de flesta till lägenhet eller äldreboende inom 20–25 år. Flytten från småhus till lägenhet sker vid

2 Planering för bostäder för äldre i Luleå, Luleå kommun, februari 2010.

åldern 70–80 år medan flytten från småhus till äldreboende sker när personen fyllt 80 år. De som bor i lägenhet kan bo kvar 10 år längre och flyttar först efter fyllda 90 år. Tillgängligheten till bostaden ansågs vara det som oftast avgjorde om äldre kunde bo kvar eller inte. De största tillgänglighetsproblemen i flerfamiljsfastigheterna i Luleå var trappsteg vid entrén, förekomsten av en halvtrappa till första våningen och avsaknad av hiss.3

I rapporten föreslås att Luleå kommun beslutar om åtgärder som anpassar 471 bostäder för äldres behov. Alternativet att inte möta denna efterfrågan ansågs innebära att 289 fler lägenheter i vård- och omsorgsboenden skulle behövas fram till 2020. Vård- och omsorgsboenden fördelas till äldre personer med omfattande vårdbehov och personer med demens. År 2009 fanns 810 lägenheter i vård- och omsorgsboende i Luleå, vilket motsvarade lägenheter för 25 procent av de personer som är äldre än 80 år. Trots kostnaderna för tillgänglighetsanpassning ansågs anpassningsåtgärderna minska kommunens framtida driftskostnader med drygt 780 miljoner kronor fram till 2020 eftersom alternativet med vård- och omsorgsboenden var väsentligt dyrare.4

11.3.2. Rapport från Sveriges kommuner och landsting om Sbo:s verksamhet

Sveriges kommuner och landsting (SKL) har publicerat en rapport om Sbo:s verksamhet.5 I rapporten beskrivs kommunernas demografiska utmaning på bostadsområdet. Nedan refereras delar av rapporten.

Den kommande befolkningsförändringen ställer ökade krav på välfärdssystemen eftersom befolkningen i gruppen 20–64 år kommer att öka mycket mindre än befolkningen som helhet. Utmaningarna blir ännu större i små kommuner med vikande befolkningsunderlag (Norrlands inland, Bergslagen, Dalsland och delar av Värmland och Småland). Kostnadstrycket på kommunerna är direkt relaterat till befolkningens åldersstruktur. Kommunernas kostnader

3 Planering för bostäder för äldre i Luleå, s. 12–13. 4 Planering för bostäder för äldre i Luleå, s. 5–6. 5 Statens bostadsomvandling AB (Sbo) skapar värden och ser till att uttryckta samhällsintressen infrias (SKL:s rapport), Björn Sundström, 20 september 2012.

för välfärdstjänsterna beräknas därför öka med drygt 10 procent fram till 2020 och med 27 procent fram till 2035.6 Samtidigt har kostnaderna för äldreomsorgen minskat. Det finns ett stort behov av och efterfrågan på tillgängliga bostäder för äldre. Kommunernas möjligheter att finansiera såväl nybyggnation som renoveringar hindras av höga kostnader och låga marknadsvärden. Relationen mellan kostnaderna för nybyggnation och marknadspris mäts med begreppet Tobins q. Ett värde på Tobins q under 0,8 innebär sämre förutsättningar för nybyggnation. Sådana värden finns i en tredjedel av landets kommuner. Det finns till och med kommuner som ligger runt 0,3 vilket i princip gör det omöjligt att bygga.7

På många orter har det befintliga bostadsbeståndet svårt att utan ombyggnad möta de äldres framtida krav och behov. Att finna goda lösningar för att de äldre ska kunna bo tryggt och bekvämt är ett betydelsefullt samhällsintresse. En omstrukturering av bostadsbeståndet på vikande bostadsmarknader genererar stor samhällsnytta och underlättar för den vård och omsorg av äldre som kommunerna bedriver.8

Vissa tillgänglighetsåtgärder görs med hjälp av enskilda som söker s.k. bostadsanpassningsbidrag. Kostnaderna för detta är dock väsentligt högre i egnahem än i flerfamiljshus vilket innebär att Sbo:s verksamhet bedöms minska kommunernas kostnader för bostadsanpassningsbidrag.9 Den främsta besparingen är dock ett minskat vård- och omsorgsbehov för äldre som kan bo kvar längre i olika former av mellanboenden i stället för att ta platser i dyra vård- och omsorgsboenden.10

11.3.3. Riksrevisionens rapport om bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader

Riksrevisionen granskade 2014 om regeringen hade gett kommunerna tillräckliga finansiella och rättsliga förutsättningar att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. Riksrevisionen bedömer att regeringens insatser fyller en funktion men att de inte är tillräckliga

6 SKL:s rapport, s. 8–9. 7 SKL:s rapport, s. 19–20. 8 SKL:s rapport, s. 19–20. 9 SKL:s rapport, s. 27. 10 SKL:s rapport, s. 28.

för att kommunerna ska kunna säkerställa att utbudet av tillgängliga bostäder på avfolkningsmarknader möter äldres efterfrågan på sådana bostäder.11

Riksrevisionen gick ut med en enkät till kommuner med svaga bostadsmarknader och av svaren framgår att hälften av de kommuner som svarat anser att de inte har en bostadsmarknad som är långsiktigt välfungerande och då särskilt i kommunens centralort. Hälften av de kommuner som besvarade enkäten anser att de inte har ett utbud av bostäder för äldre som motsvarar efterfrågan. Riksrevisionen konstaterar att problemet är att flerbostadshusen är äldre fastigheter i behov av upprustning och tillgänglighetsanpassningsåtgärder eftersom de byggdes innan krav på hiss i trevåningshus infördes på 1970-talet. Riksrevisionen menar att bristen på tillgängliga bostäder för äldre kan leda till att kommunens kostnader för hemtjänst och bostadsanpassningsåtgärder ökar. Riksrevisionen menar också att situationen kan leda till att omsättningen på den lokala bostadsmarknaden minskar och att småhus som annars skulle efterfrågas av barnfamiljer inte kommer ut på marknaden.

Riksrevisionen anser att Sbo:s verksamhet ligger i linje med målet att medverka till en fungerande bostadsmarknad. De kommuner som samarbetat med Sbo bedömer också i högre grad än andra kommuner med svaga bostadsmarknader att deras bostadsmarknad fungerar och att de har ett utbud för äldre i centralorten som svarar mot äldres efterfrågan. Enligt Riksrevisionen är det dock inte klarlagt att det kan hänföras till Sbo:s insatser.

Riksrevisionen anser att Sbo:s verksamhet bör anpassas till EU:s statsstödsregler och att det bör övervägas att tillföra mer kapital till verksamheten.

11.3.4. Utvärdering av Sbo:s verksamhet

Vi har beställt en utvärdering av Sbo:s verksamhet. I rapporten analyseras två Sbo-projekt, och jämförelser görs också med två kommuner med svaga bostadsmarknader som har samarbetat med Riksbyggen respektive med kommunens eget bostadsföretag om olika typer av bostäder för äldre. Det rör sig emellertid om olika typer av

11 Riksrevisionens rapport RIR 2014:2,Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 59.

projekt med olika typer av marknadsförutsättningar. Nedan redogör vi för företagsekonomiska, kommunfinansiella och samhällsekonomiska aspekter på Sbo:s projekt i Munkfors. Vi bedömer att projektet i Munkfors är representativt för Sbo:s verksamhet och att det därför kan läggas till grund för våra överväganden. Beskrivningen och beräkningarna nedan är hämtade från rapporten. Vi har gjort vissa kommentarer kopplade till uppgifter där vi bedömer att det finns skäl att ifrågasätta antagandena.

11.3.4.1 Projektet i Munkfors enligt rapporten

Omvandlingsprocessen

År 2011 diskuterade Sbo och Munkfors kommun ett möjligt samarbete. Det kommunala bostadsföretaget hade ett stort antal lägenheter outhyrda samtidigt som det var brist på 1:or och 3:or. Ett större flerfamiljshus i centrum var möjligt att bygga om till seniorboende. Det kommunala bostadsföretaget Munkforsbostäder AB:s ekonomi var mycket dålig, varför finansiering från Sbo framstod som attraktivt. Efter inledande överväganden och överslagskalkyler fann man att det var värt att gå vidare.

Nästa steg var att göra en kalkyl för vad det skulle kosta att bygga om huset till den standard som kommunen och Sbo ansåg skulle behövas för att det skulle fungera som boende för äldre. Den kalkylen slutade på 27,7 miljoner kronor. En projektlimit beräknades utifrån det marknadsvärde den omvandlade fastigheten bedömdes få och utifrån projektlimiten beslutades en grundhyra om 930 420 kronor per år i 20 år.

En grundförutsättning var att Munkforsbostäder sålde fastigheten till Sbo för 1 krona. Munkforsbostäder skrev ned fastighetens bokförda värde på 1,8 miljoner kronor, vilket kommunen ersatte Munkforsbostäder för.

Den faktiska byggkostnaden om 24 141 206 kronor översteg projektlimiten och en tilläggshyra utgick därför om 113 600 kronor. Den sammanlagda hyran för Munkforsbostäder blev då 930 420+113 600 kronor = 1 044 000 kronor per år.

Ett blockförhyrningsavtal slöts på 20 år. Grundhyran räknas enligt avtalet upp med konsumentprisindex.

Munkforsbostäder hyr ut lägenheterna och underhåller och driver fastigheten och ansvarar ekonomiskt för detta. Munkforsbostäders kostnader är blockhyran om 638 kronor per kvadratmeter och drift- och underhållskostnader om 442 kronor per kvadratmeter, sammanlagt 1 080 kronor per kvadratmeter. Alla lägenheterna är uthyrda och Munkforsbostäder tar nu ut 1 187 kronor per kvadratmeter av andrahandshyresgästerna, vilket enligt rapportförfattarna är en hyra som ligger högre än hyrorna för övriga fastigheter på orten12. En mindre andel av hyresgästerna har bostadstillägg.

En kalkyl utan stöd eller en företagsekonomisk bedömning

13

Om en fastighetsägare – privat eller allmännyttig – skulle gjort dessa investeringar i Munkfors hade kalkylen enligt rapporten sett ut på följande vis:

Investeringen på 24,1 miljoner kronor ska finansieras. Det görs dels med lånade medel, dels med eget kapital. Det antas att bostadsföretaget lånar till 60 procent av investeringen och finansierar resterande 40 procent med eget kapital.14

Tillgången skrivs av på 40 år och lånen amorteras under samma tidsperiod. Till vilken ränta företagen får låna är då avgörande för projektets lönsamhet. I rapporten jämförs resultatet för lån till 1, 3 och 5 procents ränta.

Hyresnivån förutsätts motsvara den hyra som Munkforsbostäder tagit ut från start – dvs. 1 200 kronor per kvadratmeter – uppräknad med index, dvs. 2 procent per år, i 40 år. Driftskostnaderna är de som företagen angett, cirka 450 kronor per kvadratmeter, och även dessa indexeras med 2 procent per år.

Först beräknas direktavkastningen – driftöverskott i förhållande till investeringen. Den är för fastigheten i Munkfors 5,3 procent. Det är lågt för att vara på en ort med vikande befolkning och svag bostadsmarknad.

12 Som dock består av äldre flerbostadsfastigheter med lägre standard. 13 Sbo anser inte att jämförelsen är relevant eftersom en diskonteringsränta på 5 procent avviker från branschpraxis som enligt Sbo för Munkfors 2014 skulle ligga på 7–9 procent, vilket för övrigt även påpekas av rapportförfattarna. 14 I rapporten har det inte gjorts någon analys av förutsättningarna att låna dessa belopp på den aktuella orten till aktuella räntenivåer.

Lönsamheten räknad på det egna kapitalet är ändå god om räntan på lånen är 1–3 procent. Munkforsbostäder skulle, även med ett så högt internt avkastningskrav på det egna kapitalet som 9 procent göra en vinst, räknad i realt nuvärde på 8,9 miljoner kronor om de fått låna till 1 procents ränta. För varje krona av eget kapital som Munkforsbostäder satsat skulle företaget fått en vinst på 0,92 kronor. Om räntan blev 3 procent faller vinsten till 6,6 miljoner kronor och vinsten på varje krona satsat eget kapital till 0,69 kronor. Om räntan blev 5 procent skulle det blivit en vinst på 4,4 miljoner kronor, motsvarande 0,45 kronor per krona satsat eget kapital. Detta bygger på att fastigheten efter 40 år inte har något värde alls. Om fastigheten fortfarande efterfrågas förbättras kalkylen i motsvarande mån.15

Blockförhyrarens ekonomi

Munkforsbostäder blockförhyr den omvandlade fastigheten. Bolaget betalar hyra till Sbo och har ansvaret för uthyrning, drift- och underhållskostnader. Nuvärdet av 40 års förvaltning i Munkfors på oförändrade villkor givet 5 procent diskonteringsränta och 2 procent inflation är 4,8 miljoner kronor givet att det finns en efterfrågan på lägenheterna 40 år framöver. Under de 20 år hyreskontraktet med Sbo gäller är Munkforsbostäders vinst då 3,1 miljoner kronor om vakanser inte uppstår.

Situationen för de boende i Munkfors:

Tillgången på bostäder anpassade för äldre utökades genom projektet. Genom projektet skapades fler bostäder med god tillgänglighet. För ett antal äldre gav detta en valmöjlighet som tidigare inte funnits.

15 Det noteras att utredningen fått bilden att det generellt sett är svårt att få lån i den här storleksordningen med fastigheter som säkerhet på svaga bostadsmarknader och att det kan ifrågasättas om det ens kommer att finnas en efterfrågan under den 40-årsperiod som kalkylen baseras på. Dessa osäkerheter påverkar sannolikt såväl räntan och amorteringskraven på eventuella lån i samma utsträckning som de påverkar de marknadsmässiga avkastningskraven på satsat eget kapital.

Boendekostnaden ökade kraftigt för den som valde att flytta till det nya boendet från en annan hyresrätt på orten, från 600– 800 kronor per kvadratmeter till 1 200 kronor per kvadratmeter. Men bostadsstandarden, inte bara tillgängligheten, höjdes samtidigt. Den som redan tidigare kvalificerat sig för bostadstillägg borde dock ha kunnat få merparten av den ökade bostadskostnaden täckt av ett ökat bostadstillägg. Den som inte haft bostadstillägg tidigare fick däremot bära den ökade bostadskostnaden själv. Den som sålt sitt hus för att flytta till det nya boendet har troligen inte haft bostadstillägg och heller inte fått det i samband med flytten. Vederbörande kan möjligen t.o.m. ha förlorat det bostadstillägg som man tidigare hade genom att den registrerade förmögenheten ökat vid försäljningen.

Bostäderna blev snabbt uthyrda. Ett antal hyresgäster får bostadstillägg och får därmed merparten av sin ökade bostadskostnad täckt genom ökade bostadstillägg. Merparten av de nya hyresgästerna har dock finansierat sina ökade boendekostnader själva, vilket bör betyda att de värdesätter tillgängligheten, de fräscha lägenheterna, närheten till centrum och en social samvaro så högt att de är villiga att betala merkostnaden. Det är svårt att uppskatta värdet av denna ökade nytta. Den lämnas därför utanför nedanstående samhällsekonomiska kalkyl.

Kommunens perspektiv

Det kommunalekonomiska perspektivet omfattar de sammantagna effekterna på kommunens och de kommunala bolagens ekonomi. De direkta monetära kostnads- och intäktseffekterna av en omvandling av underutnyttjade eller nedgångna fastigheter – som före omvandlingen ligger i ett separat kommunalt fastighetsbolag och efter omvandlingen i samma bolag eller hos någon annan fastighetsägare privat, kooperativ eller Sbo – utgörs av:

  • Projektkostnader som kommunen står för.
  • Eventuell nedskrivning av fastighetens bokförda värde i samband med försäljning. Denna kostnad är bokföringsmässig om det verkliga värdet var lägre än det bokförda.
  • Nettovinsten/-förlusten i driften av den renoverade fastigheten om det kommunala bostadsföretaget efter renoveringen antingen blir ägare eller förvaltare av fastigheten.16
  • Förändring i omsorgskostnader vid flytten till anpassat boende. Många av de personer som flyttar till seniorboende eller trygghetsboende har hemtjänst. I och med att de omvandlade boendena oftast ligger centralt i huvudorten eller i någon av de andra större orterna i kommunen, minskar normalt hemtjänstens resor och därmed dess kostnader. Även omfattningen av hemtjänsten kan minska då de personer som flyttar in i det nya tillgänglighetsanpassade boendet har bättre förutsättningar att klara sig själva såväl i som utanför bostaden, t.ex. när det gäller att handla och utföra andra aktiviteter utanför hemmet. Det kan också vara så att äldre som flyttar till det nyrenoverade boendet kan bo kvar där, med hemtjänst, längre än om de bott kvar i sin gamla bostad. Det betyder att behovet av trygghetsboende och särskilt boende minskar. Förväntningar om sänkta kostnader för hemtjänsten och ett minskat behov av institutionsboende är ofta förekommande argument för kommunerna att initiera en omvandling till olika former av boenden för äldre. Trygghetsboenden och särskilt boende är emellertid väsentligt dyrare än hemtjänst för kommunen.
  • Underutnyttjade och nedgångna fastigheter måste till slut rivas. Det blir det kommunala bostadsföretaget som får bekosta detta. Statliga bidrag till en del av kostnaden kan utgå. Genom upprustningen undviks denna kostnad.
  • Ombyggnaden kan skapa utvecklingsoptimism i kommunen och kan, genom att äldre flyttar, frigöra större lägenheter och småhus, som lämpar sig för yngre hushåll och barnfamiljer, att flytta till, vilket kan innebära att ett hinder för att flytta till eller stanna kvar i kommunen undanröjs. Detta kan i sin tur generera skatteintäkter för kommunen.

16 Genomförs omvandlingen i Sbo:s regi åtar sig kommunen/det kommunala bostadsföretaget att blockhyra all lägenheter i de omvandlade fastigheterna. Då blir vinsten/förlusten i det kommunala bostadsbolaget en del av den kommunala ekonomin.

Kommunens kalkyl

Kommunen kan räkna på detta projekt på olika sätt. Till att börja med vill kommunen säkert undersöka om projektet kommer att belasta den kommunala ekonomin genom att kräva skattefinansiering. Med antaganden i utvärderingsrapporten beträffande besparingar ifråga om hemtjänst, särskilt boende och rivningskostnader blir det tvärtom på sikt positiva bidrag till kommunens ekonomi.

Antagandena som gjorts är att kommunen sparar utgifter för särskilt boende för fem personer (700 000 kronor per person och år) under all framtid genom att tillhandahålla 24–25 tillgänglighetsanpassade bostäder. I stället ska dessa personer få hemtjänst (160 000 kronor per person och år). Kommunen antas vidare spara 20 procent av kostnaden för hemtjänst för 20 personer. Under de 20 åren får Munkfors under dessa förutsättningar ett positivt bidrag till den kommunala ekonomin med nominellt 89,5 miljoner kronor, realt 72,2 miljoner kronor.

Om kommunen också ser till avkastningen och anlägger ett samhällsekonomiskt avkastningskrav på 3,5 procent blir resultatet för Munkfors 51,3 miljoner kronor i realt nuvärde på 20 år. På 40 år med samma förutsättningar blir det reala nuvärdet i Munkfors 77,2 miljoner kronor.

Anledningen till det höga beloppet är framför allt besparingen på särskilt boende. En plats i ett särskilt boende kostar 0,7 miljoner kronor årligen. I stället flyttar en person som annars skulle behövt särskilt boende in i den omvandlade fastigheten och får hemtjänst. Hemtjänsten kostar 160 000 kronor per år och person. Det reala nuvärdet av nettot av denna besparing under 40 år är 57,7 miljoner kronor. Om denna besparing inte går att realisera minskar det reala nuvärdet i Munkfors till 19,5 miljoner kronor. En mindre del av det återstående överskottet kommer från respektive kommuns kommunala bostadsbolag om inga vakanser uppstår. Den större delen är en annan besparing med hemtjänsten för 20 personer som beräknas bli 20 procent billigare. Med en årlig hemtjänstkostnad per person på 160 000 kronor blir detta en mycket stor besparing. Borträknat båda dessa besparingar blir det fortfarande en liten vinst i Munkfors.

I rapporten antas att staten står för bostadsanpassningskostnader vilket är felaktigt varför även dessa besparingar som kan hän-

föras till omvandlingen ska beaktas i kommunens kalkyl. Någon uppskattning av vilka summor det kan röra sig om har dock inte gjorts i rapporten.

Statsfinansiella effekter

I det statsfinansiella perspektivet räknas Sbo:s verksamhet in. Nettot av Sbo:s kostnader (investering) och intäkter (hyror) ingår i det statsfinansiella nettot.

I någon mån ersätter investeringen i Munkfors kostnader för investeringsstöd till trygghetsboenden och kostnader för särskilt boende. På samma sätt som kommunen sparar pengar på att tillhandahålla tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre i stället för att tillhandahålla särskilt boende sparar staten in det investeringsbidrag som annars eventuellt skulle komma att utbetalas om fastigheten omvandlats till trygghetsboenden som berättigat till statliga investeringsstöd.

Äldre med svag ekonomi kan erhålla bostadstillägg. Bostadstillägget är relaterat till boendekostnaden. En ökad boendekostnad betalas i stort sett helt och hållet – till 93 procent – av ökade bostadstillägg.

Liksom kommunen räknar staten på skattebelastning. Överskottet i Munkfors är för staten 31,2 miljoner kronor nominellt. Staten får på själva omvandlingsåtgärderna en skatteintäkt på 8,7 miljoner kronor (moms 25 procent samt inkomst- och vinstskatt), givet att omvandlingen inte ersätter andra projekt på annat håll i landet. Resterande överskott är Sbo:s nominella överskott – om Sbo skulle behålla fastigheterna i 40 år – som är mycket stort.17Om och när Sbo säljer fastigheterna inbringar de i stället en summa som rapportförfattarna inte kunnat uppskatta. Staten får också ökade utgifter för bostadstillägg. I rapporten antas att 6 hyresgäster får en hyreshöjning på 36 000 kronor täckt av ökade bostadstillägg. Den nominella summan över 40 år blir 13,0 miljoner kronor.

17 Om Sbo själva förvaltar och lyckas hyra ut alla lägenheter i 20 år efter att blockförhyrningsavtalet har upphört.

Samhällsekonomisk analys av projektet i Munkfors

Projektet i Munkfors har enligt rapporten ett samhällsekonomiskt värde av 82,1 miljoner kronor, dvs. att varje krona Sbo satsat i projektet – oräknat Sbo:s egen overhead – har genererat en vinst på 3,40 kronor.

De stora poster som väger upp investeringskostnaden i denna samhällsekonomiska lönsamhetsbedömning är kostnadsbesparingen på särskilt boende och hemtjänst (71,3 miljoner kronor i realt nuvärde över 40 år givet 3,5 procents samhällsekonomisk diskonteringsränta), den minskade överskottsbördan av framför allt statens och kommunens finansiella resultat, i Munkfors 14,1 miljoner kronor. Utan effekterna på äldreomsorgens kostnader och de därmed minskade uttaxeringsbehoven är den lönsamheten däremot tveksam och hänger på effekter som inte är med i kalkylen. Dessa är då ett möjligt konsumentöverskott som uppstår för de hushåll som flyttar till de nya bostäderna och andra hushåll som i en flyttningskedja hittar boende som är bättre anpassat för dem samt en eventuell positiv effekt på utvecklingen av kommunen.

Helt avgörande för projektens lönsamhet – såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt – är att det går att ta ut hyror som ligger nästan 100 procent över den genomsnittliga hyresnivån på orten vid projektstarten. I vilken mån statens bostadstillägg – och eventuella andra inkomststöd – gjort detta möjligt är svårt att avgöra. Bostadstilläggen spelar en begränsad roll i ovanstående kalkyl eftersom bara 25 procent av hushållen antas få bostadstillägg. Skulle andelen vara mycket större försämras det finansiella utfallet för staten samtidigt som den samhällsekonomiska kalkylen försämras något. Skulle andra fastighetsägare, under andra villkor, inte lyckas få ut denna hyreshöjning skulle projekten förlora sin företagsekonomiska lönsamhet och också bli mindre samhällsekonomiskt lönsamma. Om hyran skulle bli 500 kronor per kvadratmeter lägre blir den samhällsekonomiska lönsamheten (realt nuvärde 40 år, 3,5 procents diskonteringsränta) 23–24 miljoner lägre.

11.3.5. Flyttkedjor

Av Sbo:s slutrapporter för projekten i Munkfors och Norberg framgår vilket boende de först inflyttade hyresgästerna hade.

I Munkfors flyttade 3 hushåll från angränsande kommuner, 11 hushåll flyttade från allmännyttans hyresrätter, 4 hushåll flyttade från annan fastighetsvärd och 6 hushåll flyttade från en villa.18

I Norberg flyttade 4 hushåll in från angränsande kommuner, 3 hushåll flyttade från allmännyttans hyresrätter, 5 hushåll flyttade från annan lokal fastighetsvärd och 8 hushåll flyttade från en villa.19

I Sbo:s årsredovisning för 2013 presenteras följande uppgifter om de flyttkedjor omvandlingarna har skapat.

Källa: Statens bostadsomvandling AB:s årsredovisning 2013

Det är alltså främst lägenheter med lägre hyror i allmännyttans fastighetsbestånd och villor som blir tillgängliga för andra eller vakanta efter att en ny andrahandshyresgäst tilldelats en lägenhet i en fastighet som omvandlats av Sbo. Även en mindre andel bostadsrättslägenheter blir tillgängliga för förvärv. Vi vet inte i vilken utsträckning som de frånflyttade bostäderna fått andra ägare eller hyresgäster eller om vakanser har uppstått i dessa fastigheter.

18 Sbo:s slutrapport 17 mars 2014, Boende för äldre Munkfors. 19 Sbo:s slutrapport 17 mars 2014, Trygghetsboende Norberg.

11%

42%

11%

36%

47%

Flyttkedjor

Annan kommun Hyresrätt Bostadsrätt Villor

Enligt årsredovisningen för 2014 hyrs 60 procent av lägenheterna i de ombyggda fastigheterna ut till hyresgäster som har flyttat från villa eller från annan hyresvärd än kommunen eller kommunens bostadsföretag. 40 procent av hyresgästerna har flyttat från en lägenhet som kommunen eller det kommunala bostadsföretaget hyr ut. 20 procent av hyresgästerna kommer från en privat hyresvärd eller en bostadsrättsförning. 10 procent av hyresgästerna har flyttat från en annan kommun. Hyresgästerna som har flyttat från en hyreslägenhet uppger att de bytt boende på grund av svårigheter att gå i trappor samt att de har en önskan att bo mer centralt och ha nära till samhällsservice. Hyresgästerna i de av Sbo:s fastigheter som utgör boenden för äldre är 55–98 år. Medelåldern är över 80 år. Omkring 75 procent av hyresgästerna är ensamstående.20

11.4. Utredningens analys av befintlig verksamhet

Vår bedömning: Statens bostadsomvandling AB bedriver en samhällsekonomiskt lönsam verksamhet. Bolaget har mottagit statligt stöd i EU-rättslig mening av ägaren staten och av de kommuner eller kommunala bostadsföretag som ingått s.k. blockförhyrningsavtal avseende enskilda omvandlingsprojekt.

11.4.1. Företagsekonomisk bedömning

Sbo:s mål är inte att maximera sitt resultat utan att medverka till fungerande bostadsmarknader på marknader med minskande och åldrande befolkning där efterfrågan är begränsad. Sbo:s omvandlingsprojekt leder till hyror för de boende som uppgår till cirka 1 200 kronor per kvadratmeter och år (vilket motsvarar 7 000 kronor i månadshyra för en lägenhet om 70 kvadratmeter) vilket är väsentligt lägre än hyror som kan förväntas vid nyproduktion.21Kalkylen för förväntade kassaflöden i fastigheterna kan med dagens ränteläge se ut att vara positiv. Problemet som Sbo konstaterat och de oberoende värderingsmän som Sbo anlitat konstaterat är att det

20 Statens bostadsomvandling AB:s årsredovisning 2014, s. 16. 21 Se avsnitt 4.5.2.

inte går att låna till så låga räntor för fastighetsinvesteringar i Munkfors. Fastighetens låga marknadsvärde hindrar även upplåning med fastigheten som säkerhet. Att fastigheten är värderad så högt som till 60 procent av projektkostnaderna beror på de långa blockförhyrningsavtal som kommunen ingått med Sbo och som då minskar den del av Sbo:s affärsrisk som risken för vakanser i fastigheten annars skulle utgöra. Den under avsnitt 11.3.4.1 redovisade kalkylen visar därför inte att samma åtgärder hade vidtagits av en privat aktör utan stöd från det allmänna. Utan inblandning från offentliga aktörer hade omvandlingen alltså inte genomförts.

Sbo har redovisat en återvinningsgrad som överträffar ägarens förväntningar. Enligt 2013 års årsredovisning utgjorde cirka 60 procent av investeringarna värde för bolaget vilket kan jämföras med målet att minst 37 procent av kostnaderna ska återvinnas. Sbo:s investeringar har alltså inneburit en värdeminskning för staten som ägare om 40 procent.

Sbo säljer sina omvandlade fastigheter till högstbjudande via mäklare. Sbo har 2010–2014 sålt 17 fastigheter på sex orter. Försäljningsobjekten har omfattat olika typer av fastigheter och med olika hyresavtalsutformning. Köpare har i huvudsak varit privata aktörer som ägt förvaltningsfastigheter, men även kommuner har köpt fastigheter av Sbo. Försäljningarna har genomförts till priser som motsvarat 70–100 procent av tidigare bedömt marknadsvärde. De värderingar som har gjorts av fastigheterna innan försäljningarna har alltså antingen visat sig stämma eller varit i överkant av olika anledningar.

Sbo:s erfarenhet är att det inte uppstår några omfattande vakanser i de omvandlade fastigheterna, vilket innebär att kommunernas risktagande genom ingångna blockförhyrningsavtal hittills inte varit särskilt kostsamt för de kommunala bostadsföretag som tecknat avtalen med Sbo. Trots det är vår bedömning att de kommuner och kommunala bostadsföretag som ingår dessa avtal med Sbo inte gör det på marknadsmässiga villkor eftersom ingen privat aktör skulle ha tagit den risken med de begränsade förutsättningar för vinster som finns i gapet mellan hyresintäkterna från hushållen som är andrahandshyresgäster och det kommunala bostadsföretagets hyra till Sbo i enlighet med blockförhyrningsavtalet.

Marknadens intresse av att bygga nya bostäder på avfolkningsorter utan stöd i EU-rättslig mening är mycket lågt med anledning

av de uthyrningssvårigheter som ofta finns i det befintliga beståndet i kombination med höga byggkostnader i förhållande till marknadsvärdet i uppfört skick. Orsaken till de låga marknadsvärdena är hyrorna och vakansrisken, dvs. det förväntade kassaflödet. En investerare vill ha säkra kassaflöden med låg risk, vilket inte är fallet i avfolkningsorter med vikande befolkningsunderlag och växande utbud på bostäder.22

De låga vakanserna i Sbo:s fastigheter tyder på att behovet av de omvandlade bostäderna finns även på svaga bostadsmarknader och att betalningsförmågan till den hyresnivå som varit möjlig att hålla tack vare de förmånliga villkoren som Sbo erbjuder för sin finansiering och det kommunala bostadsföretagets blockförhyrningsavtal. En möjlig orsak till den låga vakansgraden kan vara att nybyggda eller nyrenoverade lägenheter är ovanliga på svaga bostadsmarknader. För det fall mer än enstaka fastigheter omvandlas skulle risken för vakanser sannolikt öka. Det finns ingen anledning att ifrågasätta de riskbedömningar som föranlett nedskrivningsbesluten avseende Sbo:s fastighetsinnehav, och ytterligare nedskrivningar av fastigheternas bokförda värden kan inte uteslutas då marknaden bedömer att risken på dessa marknader är hög.

11.4.2. Omfattas omvandlingsprojekten av EU:s statsstödsregler

I tidigare kapitel har vi konstaterat att även lokal bostadsuthyrningsverksamhet kan omfattas av EU:s statsstödsregler om åtgärder vidtas av staten eller en kommun som inte hade kunnat vidtas av en privat aktör. Som vi förklarat i kapitel 5 bör stöd till bostadsföretag – även på svaga bostadsmarknader – som utgångspunkt anses kunna påverka konkurrensen och samhandeln inom EU. Även investeringsbesluten i sig kan alltså betraktas som statligt stöd om de gynnar en verksamhet som utgör ett företag i EU-rättslig mening.

Såväl Sbo som de inblandade kommunerna och de kommunala bostadsföretagen förfogar över allmänna medel, och en överföring av allmänna medel kan utgöra stöd i EU-rättslig mening. Staten har i sin roll som ägare av Sbo varit delaktig i besluten om Sbo:s bolags-

22 Utlåtande från en fastighetsanalytiker tillika auktoriserad fastighetsvärderare. NAI Svefa, 2015-02-13.

ordning och arbetsordning som beskrivits ovan. Staten har även en representant i bolagets styrelse som godkänner varje omvandlingsbeslut som bolaget fattar. Sbo:s verksamhet kan därmed hänföras till beslut av det allmänna. Kommunens och det kommunala bostadsföretagets roll i dessa affärer beslutas av kommunala beslutande organ. Genom att avtalen med Sbo beslutas av kommunen och inte är en del av de kommunala bostadsföretagens löpande verksamhet kan även dessa avtal hänföras till beslut av det allmänna.

Reglerna om statligt stöd gäller endast stöd till företag. Det begreppet omfattar, som vi redogjort för i kapitel 5, alla enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga status eller hur den finansieras. Det kan diskuteras om Sbo ska betraktas som ett företag i EU-rättslig mening. Att gå in i projekt där utgångspunkten är att förlora kapital är i sig snarare en myndighetsuppgift som påminner om stödgivning än en verksamhet som typiskt sett bedrivs på en marknad med köpare och säljare. Att lämna stöd är en verksamhet som per definition inte utförs på en marknad. Stödgivning är följaktligen att betrakta som en myndighetsuppgift. Inköp genom offentlig upphandling är inte någonting som i sig innebär att inköparen blir att betrakta som ett företag i EU-rättslig mening. Om Sbo:s verksamhet i övrigt anses överväga Sbo:s roll som stödutbetalare på ett sådant sätt att verksamheten som helhet ska betraktas som ett företag i EU-rättslig mening är svårbedömt.23 De förhållandena att bolaget agerar på konkurrensutsatta marknader genom att köpa, omvandla och sälja fastigheter och att verksamheten ska bedrivas affärsmässigt inom ramen för sina målsättningar talar för att verksamheten är att anse som ekonomisk verksamhet och därmed som ett företag i EU-rättslig mening.24 Vi anser därför att även Sbo kan motta statligt stöd i EUrättslig mening.

År 2004 erhöll Sbo statligt stöd i EU-rättslig mening genom ett kapitaltillskott som gavs utan någon plan för att kapitalet skulle generera vinst till staten som ägare. Stödet till Sbo är ett s.k. befintligt stöd eftersom mer än tio år har gått sedan Sbo fick stödet.

De blockförhyrningsavtal som kommuner eller kommunala bostadsföretag ingår med Sbo ingås på lång tid, och avtalen täcker den

23 Vi beskriver förutsättningarna för dessa överväganden i större detalj i avsnitt 5.4.3.1. 24 Se vidare i avsnitt 4.4.3.1.

vakansrisk som finns beträffande de omvandlade fastigheterna under avtalens löptid. Avtalen innebär att det kommunala bostadsföretaget eller kommunen kommer att få förvalta en bostadsfastighet som bedöms attraktiv på orten. Eftersom blockförhyraren inte upphandlas och någon oberoende värdering av villkoren i blockförhyrningsavtalen inte görs kan vi inte utesluta att det kan förekomma stöd till Sbo, kommunen eller till det kommunala bostadsföretaget genom avtalet om blockförhyrning. Möjligheten för kommunen eller för det kommunala bostadsföretaget att genom uthyrning av lägenheterna få en avkastning i nivå med risktagandet i de exempel vi tagit del av får anses låg. Vi utgår därför från att dessa avtal normalt gynnar Sbo som fastighetsägare i EU-rättslig mening.

Ytterligare stöd kan förekomma avseende enstaka projekt och även dessa behöver då beaktas. Exempelvis kan icke-marknadsmässiga beslut att skjuta till kapital för att skriva ned värdet på en fastighet som säljs av kommunens bostadsföretag utgöra stöd i EU-rättslig mening.

11.4.3. Samhällsekonomisk bedömning

Det primära behovet av bostäder på svaga bostadsmarknader avser i dag centralt belägna lägenheter som är tillgänglighetsanpassade för äldre. Sbo:s verksamhet bidrar till att tillgodose det behovet samtidigt som stödet till andra aktörer än Sbo begränsas. Sbo:s verksamhet kan även bidra till flyttkedjor, dvs. en rörlighet på bostadsmarknaden, som generellt förbättrar den lokala bostadsmarknadens funktionssätt.

Sbo:s verksamhet är avgränsad till svaga bostadsmarknader, dvs. marknader med låga fastighetspriser. Det innebär att marknadsvärdet för flerbostadshus på dessa marknader i de flesta fall understiger produktionskostnaderna såväl för nybyggnation som för befintliga fastigheter där omfattande nyinvesteringar (omvandlingsåtgärder) görs. Även osäkerheten om betalningsviljan och betalningsförmågan hos de äldre som är den primära målgruppen för de projekt vi låtit utvärdera kan påverka investeringsviljan hos privata aktörer eller kommunala bostadsverksamheter som drivs enligt affärsmässiga principer.

De omvandlade bostäderna har fördelats efter behov och andrahandshyresgästerna är från 55 år och äldre. Stödet avgränsas till svaga bostadsmarknader och omvandlingsåtgärderna anpassas till målgruppens behov. För gruppen äldre där samhället och då i synnerhet kommunen i enlighet med redogörelsen ovan25 kan ha ett särskilt intresse av att trygga bostadsförsörjningen finns möjligheten för den enskilde att söka bostadstillägg vilket kan vara en förutsättning för att hyran i den omvandlade fastigheten ska kunna betalas av målgruppen.

De aktörer som undersökt Sbo:s verksamhet har funnit att investeringarna kan vara såväl kommunalekonomiskt som samhällsekonomiskt motiverade. Vi delar dessa bedömningar.

11.4.4. Konkurrenspåverkan

Verksamhetens påverkan på konkurrensen är svår att bedöma och olika perspektiv kan anläggas.

  • Stödet kanaliseras via ett enda företag, Sbo.
  • Enbart kommuner eller kommunala bostadsföretag samarbetar med Sbo vilket gör att konkurrensneutraliteten kan ifrågasättas.
  • Slutligen har vi de konkreta effekterna på marknaden.

11.4.4.1 Stödets kanalisering

När det gäller Sbo:s roll kan vi konstatera att det hade varit möjligt att konkurrensutsätta Sbo:s roll men att staten valt att inte göra det. Eftersom det saknas marknadsmässiga förutsättningar för den typ av verksamhet som Sbo bedriver anser vi dock inte att Sbo:s roll tränger ut andra aktörer som hade tagit den rollen utan statligt stöd. Vi anser därför att detta inte bör betraktas som ett konkurrensproblem.

25 Se under rubrik 11.4.1.

11.4.4.2 Konkurrensneutralitet

När det gäller konkurrensen mellan kommunala bostadsföretag och privata hyresbostadsföretag eller bostadsrättsföreningar konstaterar vi inledningsvis att kommunerna har en given roll som ansvariga för att planera för bostadsförsörjningen på orten. Eftersom kommuner enligt ovan kan ha samhälls- och kommunalekonomiska incitament att bidra till finansieringen skulle det vara mindre effektivt om kommunerna inte hade möjlighet att bidra finansiellt. Att konkurrensutsätta blockförhyrningsavtalet med den höga risk och de små möjligheter till vinster som villkoren i de aktuella avtalen medger skulle troligen inte leda till vare sig ökad konkurrens eller ökad samhällsekonomisk effektivitet eftersom privata aktörer inte skulle vara intresserade av att gynna Sbo. Förvaltningen av fastigheten skulle dock kunna brytas ur blockförhyrningsavtalen och konkurrensutsättas. Även på svaga bostadsmarknader finns det i vissa fall alternativa utförare även om det kommunala bostadsföretaget normalt är den aktör som har störst marknadsandel och därmed störst möjlighet att skapa olika stordriftsfördelar i hyresbostadsförvaltningen. Det skulle alltså vara möjligt att skapa ökad konkurrensneutralitet genom att konkurrensutsätta förvaltningen av fastigheten.

Skillnaden mellan hyran från de boende som det kommunala bostadsföretaget får genom andrahandsuthyrningen och den hyra som betalas till Sbo genom förstahandskontraktet är dock så liten att avtalet i regel innebär ett stöd till Sbo från bostadsföretaget. Någon egentlig fördel ges alltså inte till det kommunala bostadsföretaget under förutsättning att annan kompensation inte utgår från kommunen.

11.4.4.3 Effekterna på marknaden

Sbo:s lägenheter erbjuder tack vare stödet en högre boendekvalitet till en hyra som förvisso överstiger hyrorna på orten i det äldre beståndet av hyresfastigheter men som också är lägre än vad en privat aktör skulle ha behövt ta ut för att genomföra investeringen. Även om det görs bedömningar av att motsvarande investeringar inte skulle ha gjorts utan stöd kan det inte uteslutas att någon annan typ av bostadsinvestering trängs undan genom stödet. En annan

konkret effekt är flyttkedjorna som vi beskrivit ovan. Det kan inte uteslutas att vissa av de som flyttar in i Sbo:s lägenheter lämnar outhyrda lägenheter efter sig vilket leder till minskade intäkter för en privat eller kommunal fastighetsägare.

Om målet bättre fungerande bostadsmarknader nås kan de boende och möjligen även andra fastighetsägare tjäna på investeringarna genom att de skapar positiva förväntningar som ökar den lokala efterfrågan på bland annat bostäder. Det är dock fråga om mycket långsiktiga processer och sambandet mellan enstaka investeringsbeslut och en sådan utveckling kan vara svårt att visa.

Enskilda fastighetsägare kan alltså förväntas förlora vissa hyresintäkter till den nya fastigheten. Inflyttningen i de omvandlade lägenheterna innebär en utflyttning från andra fastigheter. Om en vikande efterfrågan på den svaga bostadsmarknaden i fråga medför att hyresvärden som fått en tom lägenhet inte kan hyra ut lägenheten förlorar hyresvärden intäkter. På samma sätt kan en osåld bostadrätt medföra en kapitalförlust för bostadsrättsinnehavaren. Ett ökat utbud medför i första hand en minskad efterfrågan på det befintliga beståndet vilket kan sänka värdet av andra fastigheter på marknaden. Dessa förlorade värden måste ställas mot de samhällsekonomiska vinsterna med de investeringar som övervägs.

11.4.5. En anpassning till kraven i EU:s statsstödsregler

Under vissa förutsättningar kan stöd i EU-rättslig mening vara, eller efter ansökan till kommissionen förklaras vara, förenligt med EU:s statsstödsregler. Villkoren i en eventuell stödordning måste omfatta allt potentiellt stöd, dvs. såväl Sbo:s roll som kommunernas roll för att verksamheten ska kunna godkännas av kommissionen.

Vår bedömning av Sbo:s projekts företagsekonomiska förutsättningar är att stödet är nödvändigt för att de aktuella investeringarna ska kunna genomföras och att stödet utformats för att inte täcka mer än skillnaden mellan förväntade framtida intäkter och investeringskostnaderna. Stödet kan alltså bedömas ha incitamentseffekt och är inte större än nödvändigt.

Vi har övervägt tre alternativa tänkbara statsstödsrättsliga grunder för att stödet ska kunna förklaras förenligt med EU:s stats-

stödsregler som dock ställer olika typer av krav på anpassningar av den nuvarande verksamheten.

  • Anmälan till kommissionen för ett beslut direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
  • Tillämpning av artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantagsförordning.
  • Tillämpning av statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

11.4.5.1 Att anmäla verksamheten för godkännande direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget

I avsnitt 5.7.2 har vi beskrivit några kommissionsbeslut där stöd på bostadsområdet godkänts. Nedan redogör vi för vissa likheter och skillnader mellan ett sådant godkänt stöd och Sbo:s verksamhet.

Stöd för att utveckla stadsmiljöer i vissa områden har i ett par kommissionsbeslut avseende s.k. Jessicaprogram godkänts direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget.26 Nedan sammanfattar vi delar av ett sådant kommissionsbeslut (Jessicabeslutet) om åtgärder i nordvästra Storbritannien. Stödet som bedömdes syftade till att omvandla mark eller nedgångna, tomma eller underutnyttjade fastigheter till kommersiellt gångbara fastigheter. Projekten skulle anpassas utifrån behoven på den lokala marknaden. Stödet skulle täcka skillnaderna mellan projektkostnaderna och de förväntade intäkterna (marknadsvärdet). Verksamheten som mottog stöd finansierades både av allmänna medel och av privata medel. Stukturfondsmedel betalades ut från en särskild organisation inom den Europeiska investeringsbanken (EIB). Stödet i form av investeringar och lån gavs av två organisationer (s.k. UDF:er). Den ena UDF:en var ett aktiebolag och den andra en annan brittisk bolagsform. Verksamheten i UDF:erna utformades i enlighet med vissa regionalpolitiska målsättningar och investeringsbeslut fattades av särskilda beslutsorgan (investment board). Verksamheterna utförde

26 COM(2011) 4942 final, av den 13.07.2011, om SA.32835 (2011/N) – United Kingdom Northwest Urban Investment Fund (JESSICA) Se mer om kommissionens beslut i avsnitt 5.7.2.1.

inte den faktiska byggnationen och betraktades inte som företag i EU-rättslig mening eftersom de sågs som ett medel för offentlig finansiering. Arbetet med investeringsverksamheten utfördes av kontrakterade företag som hade fått uppgiften efter ett öppet anbudsförfarande. Dessa specialiserade fastighetsaktörer (UDFmanagers) ansågs inte ha fått något stöd eftersom så många potentiella aktörer hade varit med och hade kunnat vara med och tävla om att utföra tjänsterna. Däremot ansågs andra aktörer kunna få stöd, bland annat de privata investerare som skulle bidra med finansiering till projekt som inte hade blivit av utan stöd och som investerade till villkor som var mer förmånliga än de som gällde för UDF:erna. Stödet hade inte utformats i enlighet med statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller andra riktlinjer som kommissionen antagit. Kommissionen gjorde därför ett s.k. avvägningstest för att bedöma stödets förenlighet med EUF-fördraget.27

Kommissionen betraktade målet att stödja hållbar stadsutveckling som något som stärkte sammanhållningspolitiken som är ett mål av gemensamt intresse inom EU. De brittiska myndigheterna lämnade information som visade skillnaderna mellan de aktuella områden och andra stadsmiljöer. De områden där investeringsbeslut med statligt stöd skulle kunna göras karakteriserades av en svag ekonomisk bas, hög arbetslöshet och dålig fysisk miljö. Att stödet avsåg ett mål av gemensamt intresse säkerställdes också genom att EU:s strukturfondsregler skulle tillämpas.

En skillnad mellan verksamheten som godkändes genom beslutet och Sbo:s verksamhet är att Sbo äger hela fastigheten medan en UDF bara investerar i en verksamhet tillsammans med privata intressenter. De färdigutvecklade projekten såldes eller hyrdes ut på marknadsmässiga villkor. En annan skillnad är att Sbo har egen kompetens kring omvandlingsprocessen medan UDF:erna upphandlade s.k. UDF-managers för att säkerställa en professionell verksamhet. Den viktigaste skillnaden är dock kopplingen till det omfattande regelverket för utbetalningen av strukturfondsmedel som var en förutsättning för den verksamhet som kommissionen godkände.

27 Se vidare i avsnitt 5.7.1 och 5.7.7.

11.4.5.2 Att tillämpa artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantag

Ett undantag från anmälningsskyldigheten beträffande åtgärder som utgör statligt stöd i EU-rättslig mening är kommissionens allmänna gruppundantagsförordning (förordningen).28 I artikel 56 i förordningen föreskrivs att finansiering för byggande eller uppgradering av lokal infrastruktur som avser infrastruktur som på lokal nivå kan bidra till att förbättra företagsklimatet och den industriella basen är undantagen från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget om vissa villkor är uppfyllda. Utredningen har fört en dialog med kommissionen om innebörden av begreppet lokal infrastruktur i artikel 56 i kommissionens allmänna gruppundantag. Vi har dels fått ett skriftligt svar inom ramen för ett system för frågor och svar om tillämpningen av det allmänna gruppundantaget, dels har vi haft viss dialog med tjänstemän vid kommissionens konkurrensdirektorat. Enligt det skriftliga svar vi fått från kommissionen via näringsdepartementet kan lokal infrastruktur i gruppundantagets mening utgöras av bostadsfastigheter. Svaret är inte bindande för kommissionen eller nationella domstolar men det ger så god grund för tillämpningen av artikeln som är möjligt att få utan ett formellt beslut från kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Frågan och svaret från kommissionen återges nedan.

In particular rural areas in Sweden market prices for housing facilities are significantly lower than the costs for producing housing facilities primarily due to urbanization trends. Since housing is the responsibility of local municipalities in Sweden an inquiry is presently looking into if there is a need for state aid in some Swedish municipalities (particularly in rural areas with decreasing population, a decreasing number of job opportunities and decreasing prices for the available housing). The shortage of modern rental housing is to a certain extent hampering the development of the local business climate in line with the object of aiding what in the general block exemption regulation (p. 75) is called local infrastructure (article 56). In this context we would like to know if the concept “local infrastructure” in the context of the general block exemption regulation could cover public funding of the construction of real estate for rental housing

28 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, punkt 1–78. Se vidare i avsnitt 5.6.2.

purposes in rural areas of Sweden if the construction was tendered out in accordance with the public procurement rules and ownership of the housing facilities would be vested in the public housing corporation of the local municipality?

Answer: Yes. The GBER [General Block Exemption Regulation] exemption covers the owner of the housing complex. The construction would have to be tendered out in accordance with Art. 56.29

Den verksamhet som Sbo bedriver kan därmed vara möjlig att förklara förenlig med EUF-fördraget genom en stödordning baserad på kommissionens allmänna gruppundantag om vissa förutsättningar är uppfyllda. Någon förhandsanmälan till kommissionen är då inte nödvändig. Beträffande de krav som ställs i förordningen gäller att det ska vara fråga om investeringsstöd och att den fastighet som stödet avser ska på lokal nivå bidra till att förbättra företagsklimatet och konsumenternas situation och till att modernisera och utveckla den industriella basen. Stödet får avse skillnaden mellan kostnaderna för investeringen i materiella och immateriella tillgångar och intäkterna som förväntas under investeringens livslängd, dvs. samtliga merkostnader. Bostäderna måste upplåtas på ett öppet, transparent och icke-diskriminerande sätt. Den hyra som tas ut eller försäljning av bostadsfastigheten ska motsvara marknadspriset. Stödordningen får inte heller omfatta stöd till ett företag som har ekonomiska svårigheter i statsstödsrättslig mening (se kapitel 5 och kapitel 10). Enligt kapitel I artikel 4.1 cc i förordningen får investeringsstöd för lokal infrastruktur inte överstiga 10 miljoner euro och de totala kostnaderna för samma infrastruktur får inte överstiga 20 miljoner euro. En stödordning enligt kommissionens gruppundantagsförordning måste anmälas till kommissionen inom 20 dagar från att den börjar tillämpas.

29 Utdrag från skrivelse med frågan från utredningen och svaret från kommissionens tjänstemän. Svaret är daterat den 8 april 2015.

11.4.5.3 Att definiera verksamheten som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

I avsnitt 5.5 och avsnitt 5.7.5 har vi beskrivit förutsättningarna för att utan eller med ett särskilt godkännande från kommissionen uppfylla EU-rättens krav på att visst stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt med EUF-fördraget.

För att en tjänst ska kunna definieras som en tjänst av allmänt ekonomisk intresse måste den kunna kopplas till behov hos hela eller delar av befolkningen. Den måste också skilja sig från vad marknaden kan förväntas tillhandahålla utan stöd i EU-rättslig mening. Bostadsuthyrning till privatpersoner är en tjänst. Sbo utför inte på egen hand en sådan tjänst men genom blockförhyrningsavtalen kan Sbo säkerställa att så sker. Blockförhyrningsavtalen innehåller krav på att lägenheterna fördelas efter behov när projektet avser omvandling av bostäder för äldre. Om fördelningen av lägenheterna görs utifrån behov som marknaden inte kan tillgodose bedömer vi att det finns förutsättningar att tillämpa statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomisk intresse. På svaga bostadsmarknader kan det finnas behov av tillgängliga hyresbostäder för äldre som marknaden inte tillhandahåller. Det finns följaktligen förutsättningar att definiera tillhandhållandet av bostäder för äldre som en sådan tjänst.

Tillhandahållandet måste vara obligatoriskt för den som ska få stödet. Verksamheten måste också avgränsas från annan verksamhet. Stödet för att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse får omfatta kostnaderna för att uppföra eller omvandla vissa fastigheter om kostnaderna kan kopplas till tillhandahållet av bostäderna. Stödet får inte överstiga kostnaderna för att utföra tjänsten och en skälig vinst.

Enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse30 är stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ett stöd av mindre betydelse som inte omfattas av statsstödsreglerna om ersättningen understiger 500 000 euro under en treårsperiod. Större stöd kan beviljas utan anmälan till kommissionen om villkoren i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

30 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

är uppfyllda.31 Enligt beslutet får det årliga stödbeloppet inte överstiga 15 miljoner euro om stödet inte är inriktat på att lösa vissa uppräknade sociala behov. Enligt beslutet kan stöd för tjänster bestående av socialt subventionerade bostäder och tjänster för social integrering av sårbara grupper lämnas utan att denna beloppsgräns gäller. Vi bedömer att tillhandahållandet av tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre som fördelas efter de äldres behov av sådana bostäder är en tjänst med en sådan social målsättning som möjliggör att stöd kan lämnas enligt kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan någon beloppsgräns.

11.5. Förslag till stödordning för den framtida verksamheten

Vårt förslag: En stödordning för den verksamhet som Statens bostadsomvandling AB bedriver utformas i enlighet med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

En viktig fråga är om de omvandlade fastigheterna i framtiden enbart ska kunna användas till boenden för äldre. Även om det största behovet på svaga bostadsmarknader i dag kan förväntas vara bostäder för äldre kan behoven förändras över tid och även variera mellan olika kommuner. Vare sig artikel 56 i det allmänna gruppundantaget eller kommissionens ovannämnda Jessicabeslut innehåller något krav på att stödet avgränsas till vissa grupper. Om fastighetens användning begränsas till målgruppen äldre blir värdet av fastigheten lägre genom att möjligheterna att anpassa användningen efter behovet på den lokala marknaden minskar. Såväl Sbo som många av de kommuner som uttalat sig om behovet av stöd för nybyggnation i de telefonintervjuer utredningen låtit genomföra påtalar vikten av att inte låsa byggnadernas användning för framtiden, både av effektivitetsskäl och i syfte att undvika att kategoriboenden skapas. Mångfald bland de boende i respektive fastig-

31 Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU.

het uppfattas som en styrka av kommunpolitikerna. Vi anser att det finns skäl att säkerställa största möjliga flexibilitet för att bidra till ett bostadsutbud som möter efterfrågan på den lokala bostadsmarknaden. Samtidigt bör stödordningen utformas så att den med rimlig säkerhet kan antas vara förenlig med EU:s statsstödsregler eller efter anmälan kunna godtas av kommissionen.

11.5.1. Enligt vilka undantagsbestämmelser bör stödet utformas?

Stödet ska göra det möjligt att omvandla bostäder som det finns behov av även på svaga bostadsmarknader där hyror vid nybyggnation skulle bli så höga att lägenheterna inte efterfrågas av äldre som av samhällsekonomiska skäl bör kunna bo i lägenheter.

De tre statsstödsrättsliga alternativ som presenterats under föregående rubrik har olika för- och nackdelar som vi utvecklar nedan.

11.5.1.1 En anmälan direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget

Ett stöd som anmäls och godkänns direkt mot artikel 107.3 c i EUF-fördraget, såsom det stöd som godkändes i ovan refererade Jessicabeslut, har fördelen att det kan utformas utifrån de förhållanden som bedöms mest relevanta ur ett svenskt perspektiv. I det kommissionsbeslut som vi redogjort för beträffande detta alternativ var det möjligt att anpassa investeringarna till de lokala marknadernas förutsättningar utan att inrikta bostäderna mot särskilda grupper av boende. Samtidigt finns det stor osäkerhet kring hur kommissionen skulle bedöma en sådan anmälan. Det s.k. Jessicabeslutet är inte direkt jämförbart med Sbo:s verksamhet. Vi har vid kontakt med kommissionens tjänstemän fört upp frågan om möjligheten att godkänna en stödordning med hänvisning till bland annat ovannämnda Jessicabeslut. Vi fick dock ingen direkt återkoppling från kommissionens tjänstemän eftersom det är svårt att komprimerat beskriva och jämföra två så komplicerade verksamheter. Även om stödet som godkändes i Jessicabeslutet utformades för att täcka de olönsamma delarna av investeringar i bostadsfastigheter på ett sätt som liknar Sbo:s investeringsbeslut finns det så stora skillnader att det får anses oklart om detta kommissionsbeslut

kan ses som en indikation på att kommissionen skulle kunna godkänna Sbo:s verksamhet direkt mot EUF-fördraget.

11.5.1.2 En tillämpning av artikel 56 i det allmänna gruppundantaget

Det andra alternativet är att tillämpa det allmänna gruppundantaget, vilket enligt kommissionen är möjligt beträffande investeringar i bostadsfastigheter i vissa fall. Även denna rättsliga grund öppnar för att fastighetens användning inte behöver regleras särskilt. Frågan är dock i vilken utsträckning som bostäder för äldre kan anses bidra till sådana målsättningar som anges i artikel 56 i kommissionens gruppundantagsförordning, nämligen att bidra till att förbättra företagsklimatet och konsumenternas situation och till att modernisera och utveckla den industriella basen. Det finns kopplingar mellan ett konkurrenskraftigt företagsklimat och en fungerande bostadsmarknad. Målet att skapa flyttkedjor kan alltså teoretiskt sett passa in i artikel 56. Bestämmelsen är dock ny och vi känner inte till någon praxis om hur bestämmelsen ska tolkas. Även med den vida tolkning av begreppet lokal infrastruktur som kommissionen föreslår kvarstår en osäkerhet om vilken typ av bostadsfastigheter som lever upp till kraven i artikel 56. Det finns oklarheter beträffande behovet av att koppla bostadsinvesteringen till den industriella basen. Det är också oklart om blockförhyrningsavtalet kan betraktas som ett sådant investeringsstöd som artikel 56 avser. Utan ytterligare vägledning från kommissionen bedömer vi att det finns en stor rättslig osäkerhet beträffande hur en sådan stödordning skulle bedömas vid en rättslig prövning.

11.5.1.3 Stöd till en definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

Att tillhandahålla tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Även kostnaderna för att omvandla fastigheter för detta ändamål kan därför betraktas som nödvändiga kostnader för att kunna erbjuda en sådan tjänst. Ett sådant uppdrag

måste definieras och tilldelas innan stöd kan ges på ett sätt som är förenligt med EU:s statsstödsregler.

Statsstödsreglerna om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är flexibla, såtillvida att medlemsstaterna har en stor frihet i hur sådana tjänster definieras. Reglerna förutsätter dock att det går att säkerställa att stödet kommer enskilda till del. Bostäder för äldre som omvandlas av Sbo fördelas enligt en bilaga till blockförhyrningsavtalet till äldre efter behov. Det är inte fråga om någon biståndsbedömning men inte heller fråga om att bostäderna fördelas efter kötid i den vanliga bostadskön. En nackdel med en statsstödsrättslig lösning som baseras på reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är att det krävs att stödet i vart fall i huvudsak går till målgruppen genom motsvarande fördelning.

11.5.1.4 Val av EU-rättslig grund för stödgivningen

Vi har konstaterat att de största samhällsekonomiska vinsterna som kan påvisas avseende Sbo:s verksamhet avser möjligheten att skapa tillgänglighetsanpassade bostäder för en äldre befolkning. Även om det finns mervärden med ett mer flexibelt förhållningssätt kring målet med respektive omvandlingsprojekt är den rättsliga osäkerheten så stor med de två andra alternativen som vi har övervägt att vi väljer att föreslå att Sbo:s verksamhet inriktas på att omvandla outnyttjade fastigheter till boenden för äldre. Detta är också Sbo:s verksamhets huvudsakliga inriktning.

EU-rättsligt finns det inget som hindrar staten från att även låta Sbo finansiera tjänster av icke-ekonomisk karaktär såsom äldre boenden, skolor eller förskolebyggnader. En lista på sådan verksamhet bifogades kommissionens beslut om att godkänna stöd till de nederländska organisationer som ansvarar för sociala bostäder i Nederländerna.32

Vi har dock uppfattat att syftet med Sbo:s verksamhet är att skapa effektivitet på bostadsmarknaden. Även om detta kan inkludera att fastigheter avvecklas och anpassas till en annan typ av verksamhet än bostadsverksamhet så uppfattar vi inte att det finns någon

32 Se vidare i avsnitt 5.7.5.1.

större efterfrågan på en sådan inriktning trots att ett av Sbo:s senaste projekt avsett omvandling av en fastighet till en förskolelokal.

Det är även möjlighet att öppna upp projekten så att fastigheterna även kan upplåtas till andra svaga grupper på bostadsmarknaden än äldre. Gruppen äldre har dock särskilda förutsättningar genom de bostadstillägg som möjliggör ett dyrare boende än vad som är möjligt för andra svaga grupper på bostadsmarknaden. Under vår utredning har den gemensamma nämnaren för de svaga bostadsmarknadernas behov av nya bostäder också varit tillgängliga bostäder för äldre. Trots att det EU-rättsligt går att utvidga verksamheten anser vi alltså att det finns skäl att inrikta hela Sbo:s verksamhet mot tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre.

Sbo:s verksamhet och den verksamhet som bedrivs enligt blockförhyrningsavtalen ska därmed avgränsas så att stödet säkerställer tillgängliga bostäder för äldre enligt statsstödsreglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

11.5.2. Upphandlingsrättsliga överväganden

Sbo, kommunen och kommunens bostadsföretag bedriver allmännyttig verksamhet och är att betrakta som upphandlande enheter i upphandlingsrättslig mening. Omvandlingsåtgärderna upphandlas inom ramen för Sbo:s omvandlingsprojekt. Däremot sluts blockförhyrningsavtalen normalt direkt mellan kommunens bostadsföretag och Sbo.

I avsnitt 5.5.3.1 har vi redogjort för vissa upphandlingsrättsliga frågor som kan aktualiseras vid tilldelningen av kontrakt mellan olika upphandlande enheter. Där konstaterar vi också att det finnas vissa oklarheter avseende förutsättningarna för detta när det gäller avtal mellan kommunen och kommunala bostadsföretag. I vissa fall krävs upphandling även när ett avtal sluts mellan flera offentliga aktörer. Exempelvis om ett kontrakt ingås med en aktör som inte uppfyller det s.k. verksamhetskriteriet.

I nu aktuellt sammanhang kan även undantaget från upphandlingsreglerna avseende hyreskontrakt få betydelse för bedömningen av blockförhyrningsavtalet. Förvärv och hyra av fastighet är nämligen undantaget från upphandlingslagstiftningen.

Med hänsyn till att de upphandlingsrättsliga reglerna ska tillämpas såväl av Sbo som av respektive kommun och av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag stannar vi vid ett konstaterande av att det finns oklarheter beträffande upphandlingsreglernas tillämpning i dessa situationer men att upphandlingsreglerna ska följas av de inblandade aktörerna.

För det fall att ett upphandlingsförfarande leder till att en privat aktör anförtros uppdraget att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse genom att förvalta fastigheten och fördela lägenheterna enligt villkoren kan kommunal medfinansiering av stödet ske i annan form än via blockförhyrningsavtalet.

11.5.3. Konsekvenser av valet av rättslig grund för stödgivningen

Verksamheten avgränsas till att i huvudsak tillhandahålla tillgängliga bostäder för äldre under villkor som inte är möjliga att erhålla för de äldre utan stöd i EU-rättslig mening. Äldres behov beaktas i kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer och äldres betalningsförmåga beaktas vid investeringsbeslutet när andelen stöd beslutas.

När det gäller enskilda fastigheters användning anser vi dock inte att denna inriktning mot bostäder för äldre hyresgäster bör gå längre än nödvändigt. Det finns inga EU-rättsliga skäl för att helt förhindra en blandning av olika grupper bland hyresgästerna. Vi anser dock att fastigheterna i första hand ska fördelas till äldre vilket säkerställs genom blockförhyrningsavtalens nuvarande utformning under den tid dessa avtal gäller. Kommissionen har godkänt en ordning där 10 procent av bostäderna uppläts till mer inkomststarka grupper med motiveringen att det kunde minska segregationen. 10 procent ska enligt vår mening inte betraktas som någon absolut gräns utan ses som en indikation på att det finns utrymme för olika lösningar.

För att undvika att starkare grupper på bostadsmarknaden blir de huvudsakliga hyresgästerna och att den EU-rättsliga grunden för stödet därmed faller föreslår vi kommunerna i andra hand ska fördela lägenheterna till andra hushåll än äldre men då efter behov. Om inte heller sådana hushåll kan efterfråga lägenheterna bör de kunna upplåtas via bostadskön och fördelas enligt de principer som gäller där. Sammanfattningsvis föreslår vi att blockförhyrningsavtalen ska innehålla krav på att bostäderna i huvudsak upplåts till

äldre men att bostäderna även kan upplåtas till andra svaga grupper eller i sista hand efter kötid.

Efter att uppdraget avgränsats enligt ovan kräver EU-rätten att uppdraget anförtros Sbo och blockförhyraren på ett för utföraren eller utförarna bindande sätt samt att inget företag får mer stöd än vad som krävs för att tjänsten, dvs. upplåtelsen av tillgängliga bostäder till en för äldre överkomlig hyra, ska kunna tillhandahållas.

11.5.3.1 Anförtroendet

Anförtroendet av uppdraget att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse sker genom två olika bindande handlingar. Sbo:s ägardirektiv bör anpassas så att Sbo:s uppdrag begränsas till uppdraget. I ägardirektiven kan det anges exempelvis att Sbo genom investeringar i underutnyttjade fastigheter på svaga bostadsmarknader ska möjliggöra att kommunen kan säkerställa bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse för äldre i form av tillgängliga moderna lägenheter till överkomlig hyra. Därefter ska respektive blockförhyrningsavtal säkerställa att de omvandlade fastigheterna enligt ovan kommer äldre eller andra svaga grupper på bostadsmarknaden till del.

11.5.3.2 Säkerställandet av att ingen överkompenseras

Inom ramen för Sbo:s koncept som vi beskriv ovan anpassas andelen stöd vid investeringstillfället efter förväntade framtida intäkter och förväntade kostnader för omvandlingen. Genom hyresförhandlingssystemet finns det begränsningar när det gäller hyreshöjningar. Dessa förhållanden förhindrar att någon av de inblandade parterna överkompenseras. Sbo:s verksamhet avgränsas till att genom investeringar i bostadsfastigheter på svaga bostadsmarknader och samarbetsavtal med kommunerna (blockförhyrningsavtal) tillhandahålla bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse för äldre på svaga bostadsmarknader.

Efter att fastigheten har omvandlats kvarstår ett blockförhyrningsavtal mellan Sbo och kommunen eller det kommunala bostadsföretaget. Avtalet består om inte annat avtalas även efter att fastigheten överlåtits till en ny ägare.

Frågan är hur lång tid som fastigheten ska vara begränsad till det allmännyttiga uppdrag som vi avgränsat.

Ersättningen enligt blockförhyrningsavtalet och omfattningen av Sbo:s investeringsstöd bestäms vid respektive investeringstillfälle. Stödet är alltså kopplat till fastighetens förväntade framtida kassaflöde, dvs. marknadsvärdet. Av de underlag vi tagit del av beträffande förutsättningarna för enskilda omvandlingsprojekt framgår att fastigheternas förväntade marknadsvärde efter att blockförhyrningsavtalet löpt ut är mycket lågt. Normalt bör uppdragstiden och stödet därmed kunna kopplas till tiden för blockförhyrningsavtalet. En sådan koppling gör det möjligt att efter att blockförhyrningsavtalet löpt ut sälja fastigheten till högstbjudande utan andra villkor än vid en vanlig överlåtelse av ett flerbostadshus.

Om hyrorna går upp eller kostnaderna går ner mer än förväntat kan det hävdas att såväl blockförhyraren (genom högre intäkter från andrahandshyror) som fastighetsägaren Sbo (genom ett högre förväntat kassaflöde efter blockförhyrningsavtalets löptid och därmed högre marknadsvärde) får mer kompensation än vad som krävs. I kommissionens rambestämmelser33 finns mer utförliga regler för hur godtagbar ersättning kan beräknas. Rambestämmelserna har strängare karaktär än de bestämmelser som gäller vid tillämpningen av kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Sådan ersättning som är godtagbar enligt rambestämmelserna uppfyller därför sannolikt kraven i kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som ställer mindre långtgående krav på exempelvis effektivitet. I kommissionens vägledning34 om tillämpningen av rambestämmelserna sägs följande om hur ersättningen kan beräknas enligt rambestämmelserna.

Om de faktiska kostnaderna är lägre än de förväntade, kan ersättningen överstiga de faktiska kostnaderna vilket ökar företagets vinst. Ersättningen bör dock aldrig överstiga de förväntade kostnaderna (plus rimlig vinst).35

33 Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT nr C 8, 11.01.2012 s. 15–22. 34 SWD(2013) 53 final 2 av den 29 april 2013, Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse (kommissionens vägledning om SGEI). 35 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 83.

Uttalandet illusteras med följande figur som visar att kompensation kan godtas även om de verkliga kostnaderna blivit lägre så länge som kompensationen understiger de kostnader som kunde förväntas vid tilldelningsbeslutet.

Kommissionens vägledning

Så länge som någon överkompensation inte kan förväntas utifrån den blockhyra som beslutas när blockförhyrningsavtalet ingås bör dock stödet trots detta vara förenligt med statsstödsreglerna om ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Inom ramen för Sbo:s verksamhet kan det följaktligen säkerställas att utföraren inte överkompenseras genom att en oberoende värderingsman värderar den framtida fastigheten vid investeringstillfället.

Efter att blockförhyrningsavtalet har löpt ut kan kommunen och Sbo välja att antingen förlänga uppdraget att tillhandahålla en en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse för äldre på svaga bostadsmarknader eller så kan Sbo sälja fastigheten genom ett öppet auktionsförfarande. För det fall endast ett anbud ges bör ersättningen även vara i nivå med den ersättning som en oberoende fastighetsvärderare bedömer att fastigheten har vid försäljningstillfället.36 Om ett sådant förfarande tillämpas säkerställs det att stödet inte överförs till någon annan marknadsaktör.

36 Dvs. försäljningen ska uppfylla kraven på ett villkorslöst anbudsförfarande eller en oberoende expertvärdering i enlighet med kommissionens meddelande om försäljning av mark- och fastigheter. Se vidare i avsnitt 5.4.2.1 under rubriken om marknadsmässighet vid försäljning av mark och fastigheter.

Sbo:s intäkter från försäljningen kan bara användas för nya investeringar till motsvarande tjänster eller återbetalas till staten. Det finns därmed inte någon risk för otillåten överkompensation inom ramen för stödordningen.

11.5.4. Förvaltare av stödordningen

Vårt förslag: Statens bostadsomvandling AB svarar för statens insatser inom ramen för stödordningen.

Förslaget bygger på att en statlig aktör tillsammans med de aktuella kommunerna säkerställer den nödvändiga kompetensen för att göra goda affärsmässiga överväganden inom ramen för stödordningen och samtidigt säkerställer att stödordningens villkor uppfylls. Vi bedömer att det är angeläget att en samlad kompetens kring affärsbedömningar, upphandling och marknadsanalyser behålls i en central funktion för att säkerställa att svåra bedömningar blir välavvägda och att det finns incitament att skapa värden, såväl för ägaren staten som vill maximera nyttan med sitt investerade kapital, som för den lokala bostadsmarknaden där stödet ska gå till den typ av bostäder som efterfrågas långsiktigt, som för kommunen som kan realisera andra samhällsekonomiska vinster.

Sbo bedriver en uppskattad verksamhet37 och har valt projekt som såvitt vi kunnat bedöma utvecklats väl i förhållande till marknadernas förutsättningar. Verksamheten förefaller ha skapat samhällsekonomiska mervärden.

Vi bedömer även att det är en fördel att en aktör utan andra intressen på den lokala bostadsmarknaden än det aktuella projektet bidrar i bedömningarna. Därigenom säkerställs att inga intressekonflikter uppstår mellan rollen att skapa en välfungerande bostadsmarknad och rollen som ägare av en konkurrensutsatt verksamhet. Genom Sbo:s medverkan säkerställs slutligen att erfarenheter från ett projekt kan användas i liknande projekt.

37 Enligt Sbo:s kundundersökning (riktad till alla som deltagit i projekt 2004–2012) skulle alla respondenter rekommendera Sbo:s utvecklingsprocess åt andra kommuner och 86 procent ger ett positivt betyg till helhetsintrycket. Även Riskrevisionen har genom sin enkät kunnat konstatera att kommunerna är nöjda med Sbo:s verksamhet.

Ett statligt bolag kan inte styras på samma sätt som en myndighet, men bolagsformen har andra fördelar som myndighetsformen inte har. Värdet av ett affärsmässigt förhållningssätt som kan anpassas utifrån affärsmässiga överväganden och en flexibilitet avseende bedömningen av vilka insatser som är ändamålsenliga överväger enligt vår mening de nackdelar som följer av att verksamheten bedrivs i bolagsform.

Med hänsyn till övervägandena ovan anser vi att Sbo bör svara för statens insatser inom ramen för stödordningen.

11.5.4.1 Sbo:s finansiella förutsättningar

Vår bedömning: Statens bostadsomvandling AB behöver inte tillföras nytt kapital.

Sbo har förklarat att de finansiella tillgångarna med nuvarande investeringstakt är förbrukade inom 5–7 år. Med hänsyn till att fastighetstillgångarna i Sbo:s balansräkning avspeglar de bedömda marknadsvärdena kommer det dock ändå att finnas ett betydande eget kapital i verksamheten som kan omsättas i nya investeringar i takt med att fastigheterna säljs. Vårt förslag innebär att Sbo:s omsättning av fastighetstillgångar kan förväntas öka jämfört med i dag. Vi bedömer dock att Sbo inte behöver tillföras nytt kapital i nuläget. Anledningen till detta är de gynnsamma marknadsförhållandena med det låga ränteläget som håller nere de marknadsmässiga kostnaderna och därmed minskar den stödandel och det nedskrivningsbehov som Sbo finansierar.

En stödordning är normalt tidsbegränsad. Genom att Sbo medverkar genom sin upparbetade kompetens och finansiellt är Sbo:s verksamhet inte kopplad till enskilda fastigheters förväntade marknadsvärden eller eller enskilda marknaders utveckling. Vi bedömer därför att uppdraget till Sbo inte behöver begränsas i tiden. Genom att uppdraget ska hänvisa till kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse respektive kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och dessa rättsakter är tidsbegränsade krävs att även uppdraget till Sbo följs upp med tiden.

Sbo:s verksamhet utesluter inte att liknande stödformer övervägs av enskilda kommuner utan statlig medverkan. Med en statlig aktör blir det möjligt att säkerställa att det finns alternativ även i de fall en enskild kommun saknar den nödvändiga kompetensen eller resurserna som krävs för att medverka till ett utbud som möter det lokala behovet av bostäder för äldre när marknaden inte kan tillgodose detsamma. Verksamheten kan även tjäna som en referensram för kommuner som vill genomföra liknande projekt och på egen hand tillämpa EU:s statsstödsregler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

11.5.5. Nio steg för fastighetsomvandling inom ramen för stödordningen

Nedanstående punkter innehåller de moment som vi föreslår att stödordningen innehåller. Respektive punkt utvecklas under respektive rubrik nedan.

1. Ett bostadsbehov som inte tillgodoses identifieras (exempelvis i kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer) och kommunen kontaktar Sbo.

2. Marknaden bedöms vara en svag bostadsmarknad.

3. Det bedöms finnas förutsättningar att genomföra en bostadsinvestering i enlighet med stödordningens villkor.

4. Det konstateras att det inte finns affärsmässiga möjligheter för vare sig privata bostadsfastighetsbolag eller för kommunens bostadsföretag att tillgodose det aktuella bostadsbehovet utan stöd.38

5. En affärsplan upprättas utifrån förutsättningarna.

6. Avtal sluts med fastighetens ägare om att förvärva fastigheten till marknadspris enligt en oberoende värdering.

7. Blockförhyrningsavtal eller ett avtal om kommunal medfinansiering sluts mellan kommunen och Sbo. Om annat avtal om finansiering sluts med kommunen sluts blockförhyrningsavtal

38 Investeringskostnaden överstiger nuvärdet av fastighetens förväntade kassaflöden.

mellan Sbo och den förvaltare av fastigheten som kommunen eller Sbo har utsett.

8. Omvandlingsåtgärderna upphandlas och genomförs.

9. Fastigheten säljs på den öppna marknaden när blockförhyrningsavtalet har löpt ut eller när marknaden kan bedömas vara i bättre balans.

11.5.5.1 Ett bostadsbehov som inte tillgodoses

Kommunen bedömer att det finns en efterfrågan på bostäder – som utbudet på den regionala bostadsmarknaden inte möter – som motsvarar vad som krävs för att de hyror omvandlingen enligt Sbo:s koncept leder till ska kunna tas ut. Bedömningen svarar mot kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer.39 Det saknas tillgängliga bostäder för äldre och de som skulle behöva lägenheterna kan inte betala de hyror som skulle krävas för att bygga dem utan stöd. Kommunen bedömer därför att det behövs ett stöd för att lägenheterna ska kunna uppföras till en hyra som möter äldres efterfrågan på orten.

Bostadsförsörjningsriktlinjerna kan omfatta ett samråd med såväl de boende som de privata fastighetsägarna på orten och länsstyrelsen som har att bevaka bostadsmarknadens regionala dimension. Innan beslut om investeringar enligt stödordningen görs bör ett sådant samråd ha genomförts. Om motsvarande projekt planeras eller genomförs utan stöd från stat eller kommun får en bostadsomvandling enligt stödordningen inte genomföras. Inom ramen för bostadsmarknadsenkäten svarar kommunerna löpande på frågan vilka projekt som planeras. Det krävs alltså inga nya mer omfattande åtgärder än att kommunerna beaktar eventuella bygglovsansökningar eller andra önskemål som kommunerna mottar från privata aktörer i sin roll som samhällsplanerare.

Sbo:s nuvarande bolagsordning medger inte köp från annan än kommunen eller ett kommunalt bostadsbolag. Det innebär en begränsning i vilka fastigheter som kan förvärvas. Genom att syftet med stödet kopplas till bostadsbehov och inte knyts direkt till

39 Se vidare i avsnitt 3.3.1.

kommunen kan vi inte se någon anledning till att inte även en privatägd fastighet ska kunna omvandlas om den fastigheten bedöms ändamålsenlig. Om Sbo även tillåts förvärva fastigheter från privata aktörer kan kanske i vissa fall ännu mer ändamålsenliga omvandlingsprojekt genomföras. Vi föreslår alltså att bolagsordningen ändras så att såväl offentlig- som privatägda fastigheter kan förvärvas för att säkerställa den framtida bostadsförsörjningen för äldre i en kommun.

11.5.5.2 En svag bostadsmarknad

Sbo ska bedöma om marknaden är en sådan svag bostadsmarknad som kan komma i fråga för statligt stöd. Om marknaden inte tidigare varit föremål för stöd riktat till svaga bostadsmarknader ska Sbo samråda med Boverket innan beslut om investeringar tas för att säkerställa att marknaden bör betraktas som en svag bostadsmarknad.

Skälet till att det bör införas ett krav på att Sbo ska samråda med Boverket är att Sbo är en liten organisation och till skillnad från Boverket saknar resurser för egna marknadsanalyser. Därför finns det skäl att bolaget i dessa frågor får bistånd av Boverkets organisation och marknadskunskap. Boverket har att göra motsvarande överväganden inom ramen för de stödordningar som vi föreslagit i kapitel 10. Som vi ser det innebär samrådet med Boverket inget ingrepp i bolagets beslutsfattande utan enbart en avgränsning av var Sbo ska bedriva sin verksamhet som för övrigt gäller redan i dag.

11.5.5.3 Affärsplan

En lämplig fastighet identifieras av kommunen eller av Sbo. Vem som äger fastigheten saknar betydelse. Sbo:s köp ska dock ske till marknadsmässigt pris i enlighet med en oberoende värderingsmans utlåtande om fastigheten inte upphandlats. Projektet ska därefter utformas utifrån den efterfrågan som bedöms finnas när det gäller bostäder för äldre. Det ska även göras en bedömning av hur denna efterfrågan förväntas utvecklas på längre sikt.

I praktiken blir det fråga om en bedömning av att lägenheterna inte kommer att stå tomma.

En affärsplan upprättas gemensamt av Sbo och kommunen. Affärsplanen ska innehålla i vart fall följande uppgifter:

  • En bedömning av kostnaderna för omvandlingen.
  • Den tänkta hyresnivån som bedöms möjlig att ta ut av hyresgästerna efter förhandling med hyresgästföreningen.
  • Vakansrisken med hänsyn till marknadens utveckling.
  • Det pris som bedöms möjligt att få vid en försäljning av fastigheten efter omvandlingen.
  • En överenskommelse om hur risken med investeringen och därmed stödet ska fördelas mellan Sbo och kommunen där Sbo:s risk avser kostnaderna för omvandlingen och kommunens risk avser blockförhyrningsavtalet.

Affärsplanen ska baseras på en prognos för marknadens utveckling mot bakgrund av befolkningsutvecklingen och förväntad demografisk utveckling på den aktuella bostadsmarknaden.

Fastighetsägaren och den lokala hyresgästföreningen får förhandla om en hyra som täcker en så stor del av de budgeterade kostnaderna och risken som möjligt. Något skäl till att reglera hyran för dessa bostäder utöver vad som följer av dagens hyressättningsregler finns inte. Eftersom hyran på dessa fastigheter påverkas av stödet läggs den inte till grund vid en bruksvärdesprövning då den inte blir att anse som rättvisande.40

Kommunens stöd ges i form av ett blockförhyrningsavtal som är förmånligt för Sbo i förhållande till vad marknaden skulle betala för hyra för de aktuella lägenheterna med hänsyn till vakansrisk och övriga omständigheter. Om en annan blockförhyrare än kommunens egen bostadsverksamhet utses får kommunens stöd ges i annan form. Blockförhyrningsavtalet gäller för en längre tidsperiod medan Sbo betalar de budgeterade kostnaderna för omvandlingen. I likhet med vad som gäller enligt Sbo:s nuvarande koncept för omvandling bör den aktör som upphandlar ombyggnationen stå risken för eventuella ökade kostnader under upphandlingsprocessen och genomförandet, vilket normalt är kommunen. Hur andelen stöd

40 Se vidare i avsnitt 3.5.1.2.

fördelas mellan Sbo och kommunen avgörs genom förhandlingar mellan parterna.

11.5.5.4 Blockförhyrningsavtalet

Blockförhyrningsavtalet41 är ett sätt för kommunen att säkerställa de samhällsekonomiska värdena utan att vare sig begränsa fastighetens potentiella användning efter att blockförhyrningsavtalet har löpt ut eller tillföra det kapital som krävs för att behålla ägandet av fastigheten. Blockförhyrningsavtalet är en viktig del av det marknadskompletterande stöd som möjliggör projektet. Långa blockförhyrningsavtal på svaga bostadsmarknader innebär att kommunen tar på sig en betydande vakansrisk som privata marknadsaktörer normalt inte är beredda att ta. Som vi ovan konstaterat är även blockförhyrningsavtalet typiskt sett en del av det stöd som möjliggör tillhandahållandet av de aktuella bostäderna.

Eftersom blockförhyrningsavtalet är ett avtal mellan två offentliga aktörer är det inte ur ett statsstödsrättsligt perspektiv nödvändigt att reglera hur stor del av risken som ska tas av Sbo respektive av kommunen. I den mån avtalet kan betraktas som ett hyresavtal faller det utanför upphandlingslagstiftningens upphandlingskrav. Det kan också i vissa fall omfattas av de undantag från samarbete mellan olika offentliga aktörer som gäller på upphandlingsområdet, se ovan.

I de fall avtalet ingås med ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag som ska agera enligt affärsmässiga principer krävs någon form av styrning från kommunen. Allbolagens krav på att de kommunala bostadsaktiebolagen ska drivas enligt affärmässiga principer hindrar inte att stöd som är förenligt med EU:s statsstödsregler ges. Om det saknas upparbetade vinstmedel i det kommunala bostadsföretaget kan det bli nödvändigt för kommunen att kompensera bolaget för underskottet som avtalet medför för att bolaget inte ska få ekonomiska problem.42

41 Mer om avtalsformen i kapitel 9.5.1.3. 42 Enligt 5 § 1 punkten lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag får värdeöverföring över takbeloppet i lagen göras om överskottet används för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar.

För det fall förvaltningen av fastigheten och därmed uppdraget att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och fördela lägenheterna efter ovan angivna principer efter ett upphandlingsförfarande tilldelas en privat aktör kan kommunens stöd till projektet ges i annan form.

11.5.5.5 Oberoende värdering

För att stödet ska komma de boende tillgodo och för att konkurrensen gentemot andra lokala fastighetsägare inte ska snedvridas mer än nödvändigt genom de hyror som stödet möjliggör ska det säkerställas att stödet inte blir större än nödvändigt. För att göra det krävs att stödets storlek är känd. För att synliggöra vilken del av affären som kan betraktas som ett stöd krävs väldokumenterade kalkyler, öppna anbudsförfaranden och i avsaknad av öppna anbudsförfaranden krävs värderingsutlåtanden från oberoende värderingsmän. Genom att synliggöra vilken del av transaktionen som EU-rättsligt är att betrakta som stöd blir det möjligt att säkerställa att stödet inte är större än vad som bedömts nödvändigt för att tillhandahålla den aktuella bostadstjänsten till äldre på svaga bostadsmarknader.

Sbo ska därför låta en oberoende värderingsman värdera fastigheten innan köpet. Ytterligare en värdering ska därefter göras utifrån affärsplanen. Stödbeloppet motsvarar skillnaden mellan å ena sidan förvärvspriset för den outnyttjade fastigheten och investeringskostnaden å andra sidan fastighetens marknadsvärde efter omvandlingen. Sbo och kommunen ska därefter svara för kostnaderna och risken för investeringen.

Den skillnad som finns mellan en investering enligt stödordningen och de villkor som en privat aktör hade krävt utan stöd bedöms alltså vid investeringstillfället. Genom den bedömningen avgränsas stödet till att täcka de nödvändiga kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.

Blockförhyrningsavtalet får inte kompensera blockförhyraren för mer än driftskostnaderna och en skälig vinst. Nuvarande avtal lägger vakansrisken som kan vara hög på blockförhyraren. Om mellanskillnaden mellan förväntad hyra och verklig hyra inte blir så stor att värdet av vakansrisken såsom den bedömdes vid invester-

ingstillfället överskrids kan det inte bli fråga om överkompensation i statsstödsrättslig mening. Om Sbo får ett överskott vid försäljningen av fastigheten får detta enbart användas till att finansiera andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller återbetalas till staten.

För att det ska kunna säkerställas att stödet vid investeringstillfället inte kompenserar för mer än kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten och en skälig vinst krävs det alltså att värderingen görs redan vid investeringstillfället. Trots att den svenska redovisningslagstiftningen inte innehåller några krav på att marknadsvärderingen ska göras av en oberoende värderingsman använder sig Sbo av oberoende värderingar för sin redovisning. Ett krav på oberoende värdering innebär inte några tillkommande kostnader eftersom samma värderingsunderlag som används vid investeringstillfället, med beaktande av eventuella förändrade omständigheter, även kan läggas till grund för värderingen vid redovisningen.

De överväganden som görs måste dokumenteras och finnas tillgängliga hos bolaget respektive hos kommunen. Det finns inte några EU-rättsliga krav på att värderingarna även tillhandahålls till tredje man.

11.5.5.6 Stödandel

Kommissionens statsstödsregler medger stöd för kostnaderna som är nödvändiga för att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Vi föreslår att Sbo:s nuvarande modell för de affärsmässiga övervägandena bibehålls och att statens ovan redovisade finansiella mål med verksamheten kvarstår oförändrade.

Stödet ska kunna kumuleras med andra statliga eller kommunala åtgärder som utgör stöd i EU-rättslig mening men blockförhyraren kan bli återbetalningsskyldig om sådan kumulation leder till en överkompensation vilket får övervakas av Sbo.

11.5.5.7 Upphandling och genomförande av omvandlingen

Ur ett EU-rättsligt perspektiv krävs det att stödet inte är större än nödvändigt för något företag som inte omfattas av målet med stödgivningen. Ett sätt att göra detta är att den aktör som bygger om

fastigheten utses enligt ett öppet förfarande enligt objektiva transparenta och icke-diskriminerande kriteriet.43 Detta garanterar att alla entreprenörer som kan lämna anbud på att utföra omvandlingsarbetena har möjlighet.

Alla åtgärder för att uppföra eller tillgänglighetsanpassa bostäderna ska följaktligen upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling.

Upphandlingen kan utföras av Sbo, kommunen, eller av det kommunala bostadsföretaget. Sbo ska bistå kommunen eller bostadsföretaget under upphandlingsförfarandet

11.5.5.8 Försäljningsfasen

Efter att blockförhyrningsavtalet har löpt ut ska Sbo sälja fastigheten på den öppna marknaden. I dag använder Sbo fastighetsmäklare för affärerna och vi ser inga hinder mot att hantera försäljningen på samma sätt inom ramen för stödordningen. Det finns inga hinder mot att kommunen eller kommunens bostadsföretag deltar i budgivningen. Om enbart ett anbud på fastigheten ges bör budet bara accepteras om det ligger inom ett intervall för vad som kan vara ett marknadsmässigt pris som på förhand har fastställts av en oberoende värderingsman.44

Många av fastigheterna som förvärvats av Sbo ägs fortfarande av Sbo. Syftet med det fortsatta ägandet är att ge marknaderna tid att utvecklas och att möjliggöra goda affärer. Ägandet kan även garantera att verksamheten inte överlåts på villkor som gynnar någon viss lokal aktör. Ur ett kommunalekonomiskt perspektiv och för den lokala bostadsmarknaden saknar dock Sbo:s fortsatta ägande betydelse. En tidsgräns för Sbo:s ägande skulle kunna övervägas för att säkerställa att Sbo:s verksamhet inriktas mot omvandlingsåtgärder vilket säkerställer att kapital frigörs för sådana omvandlingsåtgärder. En sådan tidsgräns minskar också risken för att Sbo kan komma att betraktas som en marknadsaktör bland andra på fastighetsmarknaden. Det finns inte något EU-rättsligt krav på att fastigheten överlåts inom viss tid för det fall verksamheten av-

43 Se vidare om relationen mellan upphandlingsreglerna och statligt stöd i avsnitt 5.5.3.1. 44 Se vidare om kommissionens meddelande om försäljning av mark- och fastigheter i avsnitt 5.4.2.1.

gränsas till omvandling av bostäder för äldre. Vi föreslår därför inte någon sådan tidsgräns. I stället föreslår vi att tiden bestäms i förhållande till bostadsbehoven och fastighetens förväntade marknadsvärde i samband med varje investeringsbeslut.

11.6. Skillnaderna i förhållande till Sbo:s nuvarande verksamhet

Den största förändringen som vi föreslår är att verksamheten avgränsas till att i huvudsak säkerställa bostäder för äldre. Verksamheten ska även rapporteras till kommissionen i enlighet med kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Utöver den utökade regleringen är det främst bedömningarna som är kopplade till kommunernas medverkan i stödgivningen och möjligheten att även omvandla privatägda fastigheter som är nya inslag.

Vi föreslår inte närmare hur statens styrning av Sbo:s verksamhet ska utformas inom ramen för stödordningen men det krävs att det är fråga om ett bindande uppdrag till bolaget. En arbetsordning är sannolikt inte att betrakta som bindande eftersom den kan ändras av bolagets styrelse. Förutsättningarna för verksamheten bör därför kopplas till bolagets bolagsordning eller andra för bolaget bindande ägardirektiv som även bör innehålla en hänvisning till kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

12. Kreditgarantier för egnahem på landsbygden

12.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag som underlättar ny- och ombyggnad av egnahemsboende på gles- och landsbygd.

Vi ska undersöka möjligheten att ytterligare utveckla de befintliga kreditgarantier som administreras av Boverket, så att gles- och landsbygdsboende underlättas. Vi ska även analysera hur villkor och informationsspridning bör utformas så att ett förändrat system ska kunna få genomslag.

I direktiven redovisas bakgrunden till uppdraget enligt följande. Den som köper ett befintligt småhus på landsbygden har ofta låga boendekostnader, men det kan vara svårt att få nödvändiga lån för upprustning av hus till modern standard. Skillnaden mellan marknadspriser och produktionspriser medför att det endast i undantagsfall är möjligt att bygga nya egnahem i gles- och landsbygd. På sikt kan konsekvenserna bli bostadsbrist och därmed i förlängningen även ett tillväxt- och utvecklingsproblem. Möjligheterna att få statliga kreditgarantier för byggande i gles- och landsbygd förbättrades 2012. Det finns dock anledning att undersöka i vilken utsträckning förutsättningarna för gles- och landsbygdsboende ytterligare kan förbättras. Särskilt bör beaktas möjligheterna för unga människor, liksom för potentiella inflyttare från andra delar av landet eller från andra länder, att få en bostad i dessa kommuner.

12.2. Tillväxtanalys granskning

Tillväxtanalys har granskat förutsättningarna för banklån för bostadsbyggande på landsbygden och funnit att striktare regler kring

långivning slår hårdast mot landsbygden där marknadsvärdena på fastigheterna är låga. Bostadslånet (hypotekslånet) blir lägre, räntorna blir högre, den egna insatsen måste vara större och amorteringstakten högre.1 Tillväxtanalys konstaterade att det inte var problem med bankmarknaden som orsakade detta och noterade att det är upp till den enskilde bostadsköparen att öka sin egeninsats eller tillföra andra säkerheter om denne vill bygga nytt i områden där bostäder har lågt marknadsvärde. Tillväxtanalys konstaterade att det kan finnas andra politiska skäl för att förbättra förutsättningarna för bostadsbyggande på landsbygden.2

12.3. Ordningen med statliga kreditgarantier för egnahem

Enligt 1 § förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. (kreditgarantiförordningen) får Boverket lämna statlig garanti (kreditgaranti) till kreditinstitut för lån för ny- eller ombyggnad av egnahem. Sedan våra direktiv beslutades har förordningen om statliga kreditgarantier för bostadsbyggande ändrats så att statliga kreditgarantier utöver för nybyggnation även kan ges för ombyggnad av egnahem.3

Enligt 12–16 §§ i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier ska garantiavgift tas ut som motsvarar statens förväntade förlust. Med statens förväntade förlust för en garanti avses den förlust som kan förväntas uppstå med beaktande av sannolikheten för att garantigäldenären inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt lånevillkoren. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statligt stöd i EUF-fördraget, får avgiften sättas högre.

Boverket har ingått ramavtal med de flesta svenska banker som möjliggör avtal om statliga kreditgarantier för såväl flerbostadshus, som för egnahem. Boverket tillhandhahåller information om kreditgarantier på sin webbplats. Boverket ger även ut ett nyhetsbrev med information om kreditgarantier. Boverket ordnar under våren och

1 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing. Se vidare om analysen och slutsatserna i rapporten i avsnitt 4.7.1. 2 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing, s. 277f. 3 Se vidare i avsnitt 3.7.2.

hösten 2015 en serie möten för diskussion om hur statliga kreditgarantier kan bidra till ökat bostadsbyggande.

12.4. Vår bedömning

Vår bedömning: Det finns inte skäl att utvidga tillämpningsområdet eller ändra villkoren för statliga kreditgarantier för egnahem på landsbygden eller sprida mer information än vad

Boverket gör om statliga kreditgarantier för att underlätta byggande av egnahem på landsbygden.

Statliga kreditgarantier till banker avseende lån till privatpersoner på landsbygden som ska bygga en villa (egnahem) har bara lämnats vid några få tillfällen sedan möjligheten infördes 2004.

Enligt 12 § konsumentkreditlagen (2010:1846) ska en näringsidkare innan en kredit beviljas pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden. Krediten får beviljas endast om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. Vi har träffat företrädare för bankföreningen och några av affärsbankerna och talat om kreditgarantier till privatpersoner. Bankföreningen och de deltagande bankföreträdarna menade att statliga kreditgarantier till privatpersoner i princip inte kan påverka bankernas utlåning för bostadsbyggande eftersom konsumentkreditlagen inte medger utlåning till personer som bedöms sakna återbetalningsförmåga. Kreditgarantier som enbart avlastar bankens risktagande möjliggör alltså inte sådan långivning.4

En statlig kreditgaranti avlastar bankens risk men inte konsumentens risk. Avgiften för statliga kreditgarantier kan dock förändras så att konsumenterna får större incitament att ta lån för ny- och ombyggnation av egnahem. Om Boverket sänker den avgift banken ska betala för garantin minskar bankens löpande kostnader för lånet. Det kan i sin tur leda till en lägre ränta på banklånet för låntagaren.

4 Möte med Bankföreningen den 6 mars 2014.

Kreditgarantier kan dock inte ändra att en konsument som bygger ett hus på en marknad med låg efterfrågan, vilket avspeglas i låga marknadsvärden, riskerar att förlora en stor del av sin investering vid en eventuell försäljning. En konsument som inte har andra tillgångar eller andra säkerheter kommer därför inte att kunna återbetala sin skuld till banken genom att sälja fastigheten. Statliga kreditgarantier till förmån för bankerna skapar inte sådan återbetalningsförmåga som måste finnas för att banklån ska kunna beviljas till konsumenter.

De konsumenter som har återbetalningsförmåga kan redan i dag på olika sätt få lån som möjliggör ny- eller ombyggnation av egnahem. En statlig garanti kan möjligen sänka kostnaden för lånen i någon utsträckning, men resultatet av det är svårt att bedöma eftersom möjligheten inte tillämpats i praktiken.

Många svaga bostadsmarknader kännetecknas av ett stort utbud av egnahem och en låg efterfrågan. Detta resulterar i låga priser och därmed låga marknadsvärden på egnahem. Orsaken är normalt utflyttning från kommunen eller en åldrande befolkning som flyttar till mer centralt belägna tillgänglighetsanpassade lägenheter. På dessa marknader går det ofta att köpa befintliga villor till lågt pris. Många kommuner anser att de förhållandevis billiga villorna i kommunen utövar ett konkurrenstryck på marknaden för flerbostadshus som upplåts med hyresrätt vilket försämrar förutsättningarna för exempelvis produktion eller uthyrning av hyresrätter.

Systemet med kreditgarantier täcker ny- och ombyggnad av egnahem. Att utöka de typer av åtgärder som kreditgarantierna skulle kunna avse skulle innebära att kreditgarantier även skulle kunna ges för sådana åtgärder som även omfattas av den skattereduktion som finns när det gäller kostnader för underhåll och reparation av bostadsfastigheter (s.k. ROT-avdrag).

Om villkoren för kreditgarantierna i stället ändras så att de blir mer förmånliga blir det som vi förklarat ovan fråga om att bankens avgift för garantin sänks.

Vare sig ett utvidgat tillämpningsområde (garantier för lån för underhålls- och reparationsåtgärder) eller en lägre avgift till banken för garantin skulle dock ge fler konsumenter möjlighet att få lån för att bygga eller genomföra ombyggnad av egnahem på landsbygden. De konsumenter som skulle kunna få de mer förmånliga lånen har redan betalningsförmåga för att få de lånen i dag.

Det alternativ som kvarstår om det offentliga vill möjliggöra för privatpersoner att bygga egnahem på landsbygden trots att de bedöms sakna återbetalningsförmåga är att staten eller en kommun övertar risken för bostadsbyggandet från hushållet genom ett utvidgat offentligt åtagande. Det finns internationella exempel på sådana lösningar, exempelvis i Norge och Finland, som Tillväxtanalys redogjorde för i ovannämnda rapport5.

Som vi redovisat i kapitel 3 och kapitel 9 har kommunerna rättsliga förutsättningar att stödja enskilda hushåll om det finns ett allmänt intresse av sådant bostadsbyggande av egnahem som inte har marknadsmässiga förutsättningar. Vi har dock inte uppfattat att det finns någon politisk efterfrågan på den typen av lösningar och har därför inte utrett de finansiella förutsättningarna för sådana marknadskompletterande lösningar inom ramen för vårt uppdrag.

Sammanfattningsvis har vi inte funnit anledning att föreslå ytterligare åtgärder utöver dem som redan genomförts under 2014. Vi anser att de informationsinsatser som Boverket beslutat om är ändamålsenliga och att de inte behöver kompletteras med ytterligare åtgärder riktade mot privatpersoners upplåning för ny- eller ombyggnation av bostäder på landsbygden.

5 Tillväxtanalys 2012:05, Rural housing.

13. Konsekvenser

13.1. Inledning

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska vi redovisa vissa kostnadsberäkningar och lämna vissa konsekvensbeskrivningar.

I vårt uppdrag ingår att utreda om kommunerna har EU-rättsliga förutsättningar att bedriva en marknadskompletterande bostadspolitik. Vi har i första hand bedömt förutsättningarna för kommuner med svaga bostadsmarknader. Vi har även undersökt vissa frågeställningar som aktualiseras för grupper som har svårare att etablera sig på bostadsmarknaden eller som har särskilda behov. Frågeställningarna som vi har hanterat har främst rört förhållandet mellan kommunal bostadspolitik och EU:s statsstödsregler.

Vi har föreslagit att en ordning för kommunalt stöd för undsättning och omstrukturering av kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader anmäls till kommissionen för godkännande. Staten ska genom Boverket kunna bidra till en kommuns kostnader för stödet. Staten ska också genom Boverket kunna bidra till kommunala stöd till bostadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vi har också föreslagit att Boverket ska kunna bistå kommunerna när de överväger att lämna stöd till bostadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse genom att Boverket yttrar sig över planernas förenlighet med EU:s regelverk på området. Vidare har vi föreslagit att den verksamhet som Statens Bostadsomvandling AB bedriver regleras så att den blir förenlig med EU:s regelverk om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Detta innebär främst att verksamheten ska begränsas till omvandling av fastigheter genom tillgänglighetsanpassning för äldre. Slutligen har vi ställt oss bakom

Utredningen om en ny kommunallags förslag på att det inrättas en vägledningsfunktion för statsstödsfrågor.1

13.2. Alternativa lösningar

Det kommunala stödet till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse lämnas i enlighet med ett beslut eller en förordning som kommissionen har antagit. Vad som då ankommer på kommunen att bedöma är om villkoren i dessa rättsakter är uppfyllda och om de aktuella bostadstjänsterna kan anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vi har övervägt om det, för att underlätta för kommunerna, är möjligt att i författning definiera vad som är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse eller ställa upp regler för den bedömningen. Det är emellertid inte möjligt att på ett generellt plan avgöra vilka åtgärder som kan genomföras utan stöd och i vilka fall stöd krävs eftersom detta kräver en analys av affärsrisken och möjligheterna till framtida intäkter i varje enskilt fall. Det är inte heller möjligt att identifiera alla typer av bostadsbehov och marknadsförhållanden som kan bli aktuella att tillämpa statsstödsreglerna på, inte ens om en avgränsning görs till kommuner med svaga bostadsmarknader. Vi har därför stannat vid att ge Boverket rollen att efter ansökan från en kommun bedöma de kommunala åtgärdernas förenlighet med EU:s statsstödsregler och därigenom bistå kommunerna med denna bedömning.

För kommuner med starkare bostadsmarknader föreslår vi ingen statlig ordning för stödgivningen. Vi föreslår dock att kommunerna ska kunna få vägledning om statsstödsreglernas tillämpning av den nya upphandlingsmyndigheten. I betänkandet lämnar vi också vägledning om hur kommunerna kan göra för att öka den rättsliga säkerheten om de väljer att tillämpa EU:s statsstödsregler.

13.3. Konsekvenser för myndigheter

Vi föreslår förändringar av en av Boverkets förordningar. Förändringarna syftar till att göra det stöd som Boverket lämnar förenligt

1 Se SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden, del B avsnitt 19.6.2.

med EU:s statsstödsregler. Vi föreslår ingen ytterligare finansiering men vi föreslår vissa förändringar. Möjligheterna att få omstruktureringsstöd kommer att minska bl.a. eftersom bara företag som har ekonomiska svårigheter i EU-rättslig mening kan ges sådant stöd. Genom förslaget om en kompletterande stödordning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utökar vi dock Boverkets möjligheter att lämna stöd till andra åtgärder som kan behövas för bostadsförsörjningen. Det är troligt att det statliga stödet som i huvudsak har finansierat rivning av bostäder kommer att användas för att modernisera och tillgänglighetsanpassa hyresbostadslägenheter på svaga bostadsmarknader. Vi bedömer att det mot denna bakgrund är troligt att en större andel av Boverkets anslag om 100 miljoner kronor kan komma att tas i anspråk än vad som skett på senare år. Vi bedömer dock att verksamheten kan finansieras utan utökade anslag.

13.4. Konsekvenser för kommuner

Vi föreslår inga ändrade regler för kommunerna. Däremot föreslår vi vissa förändringar av Boverkets och Statens bostadsomvandling AB:s verksamhet som berör kommunerna. Dessa förändringar skapar ökad rättslig säkerhet avseende sådant stöd som redan lämnas till kommuner. Även om vi tydliggör syftet med stödet och avgränsar det till vissa kommuner bedömer vi att dessa avgränsningar huvudsakligen återspeglar Boverkets och Statens Bostadsomvandling AB:s nuvarande tillämpning. Vi bedömer därför att våra förslag inte innebär förändrade ekonomiska eller rättsliga förutsättningar för kommuner.

13.5. Konsekvenser för företag och enskilda

Vi föreslår att Statens Bostadsomvandling AB:s uppdrag tydliggörs och att verksamheten anpassas för att uppfylla EU:s statsstödsreglers krav. Den ökade administrativa bördan för Statens Bostadsomvandling AB som följer av våra förslag är enligt våra överväganden i kapitel 11 nödvändiga för att uppfylla EU:s statsstödsreglers krav.

Vi bedömer att förslagen underlättar tillämpningen av EU:s statsstödsregler för kommuner, Boverket och för Statens Bostadsomvandling AB. Förslagen säkerställer därmed att otillåtna stöd inte lämnas och att stöd utformas på ett sätt som snedvrider konkurrensen så lite som möjligt. Vi bedömer att våra förslag inte förändrar förutsättningarna för privata bostadsföretag.

När det gäller allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser som bedriver bostadsverksamhet lämnar vi vägledning om tolkningen av affärsmässiga principer och EU:s statsstödsregler. Våra överväganden och förslag ska bidra genom att klargöra förutsättningarna men syftar inte till några förändringar av förutsättningarna för dessa verksamheter.

Även bostadsrättsföreningar och privatpersoner som kan vara hyresgäster, villaägare eller skattebetalare kan påverkas av stöd till företag på bostadsmarknaden. Våra förslag är utformade för att i så stor utsträckning som möjligt behandla olika upplåtelseformer på ett konkurrensneutralt sätt. Vi föreslår inte heller några utvidgade möjligheter till statligt eller kommunalt stöd i EU-rättslig mening. Vi anser därför inte att våra förslag kommer att påverka bostadsrättsföreningar eller privatpersoner.

13.6. Konsekvenser för avfolkningsorter

Enligt kommittéförordningen ska vi även redogöra för våra förslags konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.

Våra förslag innebär att statliga medel riktas till svaga bostadsmarknader. Även om det inte är fråga om någon stor ändring i förhållande till hur Boverket och Statens Bostadsomvandling AB bedrivit sin verksamhet är förslagen ändå ett uttryck för att staten ska ta ansvar för de finansiella och rättsliga förutsättningarna för ett godtagbart bostadsutbud på svaga bostadsmarknader. Eftersom en fungerande bostadsförsörjning är viktig för sysselsättning och offentlig service kan våra förslag ge kommunerna förutsättningar att främja en sådan utveckling.

13.7. Övriga konsekvenser

Vi bedömer inte att våra förslag kommer att få någon betydelse för de integrationspolitiska målen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller för jämställdheten mellan kvinnor och män.

14. Författningskommentar

14.1. Förslaget till förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m.

Vi föreslår att en ny förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader m.m. ersätter förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Förordningens innehåll

Denna förordning innehåller bestämmelser om

1 §

– stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt från en kommun med en svag bostadsmarknad för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter i enlighet med en stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen,

– statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter,

– statligt stöd till kommuner med en svag bostadsmarknad för stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och

– yttrande från Boverket avseende planer hos en kommun med en svag bostadsmarknad på att lämna stöd i den mening som avses i artikel 107.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

I förordningen finns bestämmelser om dels stöd i EU-rättslig mening från kommuner till bostadsföretag, dels statligt stöd till kommuner för att minska bördorna för kommunerna av de förstnämnda stöden. Det finns också en bestämmelse om yttrande från Boverket avseende kommuners planer på att lämna stöd i vissa situationer.

Det stöd i EU-rättslig mening som förordningen är tillämplig på är dels stöd från kommuner för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag, dels stöd från kommuner till bostadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Stödet för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag lämnas i enlighet med en stödordning som anmälts till och godkänts av kommissionen och där villkoren för stödet är fastställda. I denna förordning finns några ytterligare villkor för det stödet, i 22 §.

Förordningen innehåller inga villkor för kommuners stöd till bostadsföretag för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan dessa lämnas enligt de rättsakter som anges i 2 §. Beträffande sådant stöd från kommuner finns emellertid en bestämmelse i 21 § om möjlighet att få ett yttrande från Boverket. En bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse är en marknadskompletterande bostadstjänst som säkerställer ett bostadsbehov för alla eller vissa kommunmedborgare enligt objektiva kriterier. Vad som avses med en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse har behandlats i avsnitt 10.15.3 och avsnitt 5.5.4 samt 5.6.1.

I förordningen används begreppet stöd för stöd i den mening som avses artikel 107.1 i EUF-fördraget. Förordningen är alltså inte tillämplig på exempelvis ägartillskott från en kommun till ett kommunalt bostadsaktiebolag som är affärsmässigt motiverat.

Med statligt stöd enligt förordningen avses statliga bidrag eller garantier till en kommun för att den i sin tur ska kunna lämna sådant stöd som nyss beskrivits till bostadsföretag. Det statliga stödet hanteras av Boverket. Merparten av bestämmelserna i förordningen avser detta statliga stöd till kommuner.

En förutsättning för att det statliga stödet till en kommun ska ges är att det stöd från kommunen som det statliga stödet ska finansiera uppfyller kraven i den omstruktureringsstödordning som kommissionen har godkänt eller i de rättsakter som anges i 2 §.

Definitioner

2 §

Med stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse avses stöd för en bostadstjänst som kommunen definierar som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och som uppfyller kraven i Europeiska kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller i Europeiska kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

1

Dessa rättsakter beskrivs i avsnitt 5.5.4 och 5.6.1. EU:s statsstödsregler förutsätter att den som får stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget för att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse har en skyldighet att utföra tjänsten och att villkoren för detta har bestämts innan tjänsten utförs. Av bestämmelsen framgår att det är kommunen som ska definiera en tjänst för vilken stöd ska lämnas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan, med beaktande av upphandlingsreglerna, anförtros såväl kommunala som privata utförare. Även en bostadsverksamhet som bedrivs av en kommunal nämnd kan anförtros att tillhandahålla bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse och motta stöd för sådan verksamhet enligt denna förordning under förutsättning att verksamheten definieras och avgränsas på ett sätt som säkerställer förenligheten med EU:s statsstödsregler.

1 EUT L 114, 26.4.2012, s. 8 (Celex 32012R0360).

3 §

Med svag bostadsmarknad avses en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas påtagligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad, en varaktigt minskande befolkning eller låga inkomster hos kommuninvånarna.

Vid bedömningen av om en kommun har en svag bostadsmarknad ska Boverket utgå från den befolkningsutveckling som skett i kommunen under senare år och den förväntade befolkningsutvecklingen, befolkningens inkomstförhållanden, och därmed befolkningens åldersstruktur och förväntade åldersstruktur, samt arbetsmarknadsregionens utveckling såväl när det gäller pendlingsmönster som antalet tillgängliga arbetsplatser i regionen.

Stöd för undsättning och omstrukturering

4 §

Stöd för undsättning eller omstrukturering av bostadsföretag med ekonomiska svårigheter kan lämnas till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser som i sin verksamhet på svaga bostadsmarknader huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt.

Stöd för undsättning eller omstrukturering kan lämnas till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala verksamhetsstiftelser men inte till bostadsverksamhet som bedrivs av en kommun genom en kommunal nämnd. Med en verksamhet i ekonomiska svårigheter avses en verksamhet som utan stöd skulle vara på obestånd eller behöva ansöka om likvidation.

Villkoren för att lämna stöd kommer att framgå av en stödordning som anmälts till och godkänts av kommissionen. Den stödordningen kommer att avse endast mindre företag.

Vad som avses med sådana företag har vi behandlat i avsnitt 10.14.2. Vi bedömer att samtliga kommunala bostadsföretag på de bostadsmarknader som anses som svaga i detta betänkande var mindre företag 2012.

Statligt stöd avseende bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse

5 §

Statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte avse nybyggnation.

Möjligheten att få statligt stöd enligt förordningen är inte tillämplig på stöd för nybyggnation. Statligt stöd får alltså inte lämnas enligt denna förordning för att avlasta kommuner från bördor av stöd till bostadsföretag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse om det krävs nybyggnation för tjänsterna.

Omfattning och inriktning på statligt stöd

6 §

Statligt stöd ges i mån av tillgång på medel.

Boverket ger stöd i förhållande till tillgången på statliga medel. Om tillräckliga medel saknas ska Boverket prioritera mellan olika ansökningar utifrån de bostadsbehov som stödet ska bidra till att tillgodose.

7 §

Statligt stöd får ges som bidrag eller statliga kreditgarantier för att minska en kommuns bördor för dess åtaganden för boendet.

Statligt stöd till kommuner kan ges som bidrag och kreditgarantier. Valet av form för det statliga stödet bör anpassas utifrån vad som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.

8 §

Statligt stöd får ges endast om Boverket vid en samlad bedömning av kommunens ekonomi finner att kommunen inte kan bära kostnaden själv och att andra åtgärder inte är tillräckliga.

Bestämmelsen motsvarar 8 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bestämmelsen innebär att Boverket bedömer hur stor andel av kommunens samlade intäkter och avgifter som kan användas för det ändamål som stödet avser. Det statliga stödet ska därefter täcka de kostnader för stödet som kommunens ekonomi inte kan bära. Det statliga stödet förutsätter även att alternativa åtgärder ska ha uttömts innan statligt stöd lämnas.

9 §

Statligt stöd ska utformas på ett sådant sätt att statens långsiktiga kostnader hålls så låga som möjligt.

Bestämmelsen motsvarar 4 § i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Förfarandet i stödärenden

10 §

Ansökan om statligt stöd görs hos Boverket.

Bestämmelsen motsvarar 5 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

En ansökan om statligt stöd för undsättning eller omstrukturering ska innehålla följande:

11 §

1. Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande handling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kommunen och vilka behov som förväntas inom 5 år samt vilket bostadsutbud som finns i kommunen.

2. Underlag som visar att bostadsföretaget är ett företag i ekonomiska svårigheter.

3. En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och bostadsföretaget.

4. En redogörelse för de sociala bostadsförsörjningsproblem som uppstår om kommunens bostadsföretag avvecklas.

5. Övriga uppgifter som behövs för att uppfylla kraven i kommissionens beslut om att godkänna stödordningen och för att Boverket ska kunna bedöma kommunernas behov av statligt stöd. Om omstruktureringen förutsätter att det kommunala bostadsföretaget får stöd för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska ansökan även innehålla det underlag som anges i 12 §.

För att Boverket ska kunna bedöma om kommunens bostadsverksamhet är ett företag i svårigheter i EU-rättslig mening krävs att uppgifter om verksamhetens ekonomiska situation bifogas ansökan. Det kan finnas anledning för en kommun att inleda kontakter med Boverket redan innan ett kommunalt bostadsföretag kan anses befinnas sig i ekonomiska svårigheter i EU-rättslig mening. Bestämmelsen utesluter inte att en ansökan föregås av mer formlösa kontakter för att underlätta tillämpningen.

Eftersom planeringen av bostadsförsörjningen i första hand är ett kommunalt ansvar ska staten inte finansiera stödet om inte kommunen saknar finansiella förutsättningar att göra det på egen hand. Det krävs därför även uppgifter om kommunens finansiella situation.

Kommunen ska även redovisa sin bedömning av bostadsmarknadens funktionssätt med respektive utan stöd samt förklara vilka negativa sociala konsekvenser som uppstår utan stöd. Med sociala konsekvenser kan avses osäkerhet om den framtida driften av ett bostadsutbud som svarar mot äldres eller ungdomars behov eller andra svaga grupper på bostadsmarknaden som har ett behov av tillgängliga lägenheter till överkomlig hyra.

Efter ansökan utformar Boverket, kommunen och det kommunala bostadsföretaget gemensamt en omstruktureringsplan som uppfyller kraven i den godkända stödordning som är en förutsättning för förordningen.

Eftersom särskilda regler gäller när undsättnings- eller omstruktureringsstöd beviljas till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan Boverket även behöva pröva om företaget som ska motta stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget

är ett sådant företag som mottar stöd som är förenligt med EU:s regler om stöd till företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vid bedömningen av förutsättningarna för en omstruktureringsplan kan Boverket och kommunen också beakta förväntat stöd i form av ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Företag som ansöker om undsättnings- eller omstruktureringsstöd kan därför även behöva lämna uppgifter enligt 12 §.

12 §

En ansökan om statligt stöd för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska innehålla följande:

1. Kommunens bostadsförsörjningsriktlinjer eller motsvarande handling där det framgår vilka bostadsförsörjningsbehov som finns i kommunen, vilka behov som förväntas inom 5 år och vilket bostadsutbud som finns i kommunen.

2. En definition av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.

3. En beskrivning av hur utföraren av bostadstjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska utses.

4. En beskrivning av hur stödets storlek ska beräknas.

5. En redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och bostadsföretaget.

6. Resultatet av ett samrådsförfarande med berörda lokala och regionala intressenter om innehållet i denna tjänst.

7. Övriga uppgifter av betydelse för Boverkets bedömning.

En kommun som beslutat att ge stöd i EU-rättslig mening för att finansiera en viss tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan ansöka om statlig finansiering av hela eller delar av kostnaderna för stödet. Genom Boverkets granskning av ansökan bidrar Boverket även till rättslig säkerhet genom att bistå kommunen när det gäller att uppfylla de EU-rättsliga kraven i kommissionens beslut eller förordning om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

En ansökan kan avse antingen statligt stöd enligt en stödordning för omstruktureringsstöd som kommissionen har godkänt eller statligt stöd för att finansiera en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Både Boverket och den ansökande kommunen är skyldiga att tillämpa EU:s statsstödsregler när stöd enligt artikel 107.1 i EUFfördraget ges. Boverket får inte betala ut statliga medel till en kommun om verket inte kan bedöma att de EU-rättsliga förutsättningarna för stödet är uppfyllda. För att göra detta krävs att Boverket kan bedöma förutsättningarna på den lokala bostadsmarknaden, stödets påverkan på bostadsutbudet och att ersättningen inte riskerar att bli större än nödvändigt. Det är dock kommunen som beslutar om och har ansvaret för åtgärderna och därmed även för att på ett korrekt sätt definiera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Boverket kan bistå med råd och vägledning men kan inte ersätta kommunens bedömning med sin egen. Om den ansökande kommunen bedömer att stödet är förenligt med EU:s statsstödsregler och Boverket inte delar den bedömningen föreligger det inga rättsliga hinder för kommunen att agera på egen hand inom ramen för EU:s statsstödsregler. Boverket kan dock inte finansiera en tjänst utan att ha bedömt att de EU-rättsliga förutsättningarna är uppfyllda.

Ett EU-rättsligt godtagbart stöd för en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse måste avse en definierad bostadstjänst som inte skulle utföras alls, till för låg kvalitet, eller till för högt pris utan stöd. Stödet ska även uppfylla kraven i kommissionens beslut eller förordning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

13 §

Boverket beslutar om statligt stöd och utfärdar kreditgarantier enligt 7 §. Beslut om stöd ska förenas med villkor.

Bestämmelsen motsvarar 7 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

14 §

Statligt stöd för undsättning eller omstrukturering får ges endast om statens, kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen reglerats i ett avtal mellan parterna. Statligt stöd i

annat fall får ges endast om statens och kommunens åtaganden reglerats i ett avtal mellan parterna.

Avtalet sluts för statens del av Boverket. Avtalet ska, om ärendet är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt, underställas regeringen för godkännande.

Civilrättsliga förhållanden och förpliktelser för en kommun kan inte regleras i en förordning. En förutsättning för att skapa de civilrättsliga och kommunalrättsliga skyldigheter som EU-rätten kräver är att villkoren för stödet regleras i avtal. Tillämpningen av förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet har förutsatt att villkoren för omstruktureringen görs bindande genom ett avtal. Den hanteringen uppfyller såväl de EU-rättsliga kraven på ett omstruktureringsavtal enligt omstruktureringsriktlinjerna som de EU-rättsliga kraven på bindande åtaganden i kommissionens regelverk om stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (beslut 2012/21/EU och förordning (EU) nr 360/2012).

Underlag och redovisning

15 §

Kommunen ska på begäran av Boverket lämna det underlag som behövs för Sveriges åtaganden enligt Europeiska unionens statsstödsregler.

Bestämmelsen ska underlätta den administrativa hanteringen genom att ge Boverket en samordnande roll i förhållande till kommunerna när det gäller de rapporteringskrav som följer av de EUrättsliga bestämmelserna i kommissionens beslut 2012/21/EU och förordning (EU) nr 360/2012 samt av kommissionens godkännande av en stödordning för stöd till kommunala bostadsföretag i ekonomiska svårigheter. Vissa rapporteringskrav kan även behöva föras in i de avtal som sluts mellan kommunen och utföraren av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse eller i de avtal som sluts mellan Boverket, kommunen och det kommunala bostadsföretaget.

16 §

Boverket ska varje år lämna en samlad ekonomisk redovisning av det föregående årets stödbeslut till regeringen. Av redovisningen ska framgå vilka företag som har fått stöd, hur många ansökningar om stöd som har avslagits och en prognos för det kommande årets statliga stöd.

Bestämmelsen innebär att Boverket årligen ska ge regeringen en prognos för att möjliggöra budgetbeslut som säkerställer finansiella förutsättningar för bostadsförsörjningen på svaga bostadsmarknader.

Boverket ska även senast den 2 maj varje år lämna uppgifter till Tillväxtanalys enligt den myndighetens föreskrifter (MTFS 2009:3) om uppgifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet.

Återbetalning och återkrav

17 §

Boverket ska granska att villkor för statligt stöd följs och ta till vara statens intressen när dessa inte följs.

Bestämmelsen motsvarar 12 § i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.

Boverket får besluta att ett beviljat statligt stöd helt eller delvis ska återbetalas om

18 §

1. den som har ansökt om det statliga stödet genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att det beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

2. det statliga stödet av något annat skäl har beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller

3. villkoren för det statliga stödet inte har följts.

Bestämmelsen avser överföring av statligt stöd till en kommun och inte stöd i EU-rättslig mening. Den som har lämnat olagligt stöd i EU-rättslig mening ska enligt 2 § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler (statsstödslagen) återkräva

stödet, om inte återkrav får underlåtas enligt EU-rätten. Det innebär att kommunen ska kräva tillbaka ersättningen från utföraren eller den egna verksamheten i den mån stödet kommer från kommunen medan Boverket kräver tillbaks eventuella stöd som Boverket lämnat.

19 §

Kommunen är återbetalningsskyldig om någon av de grunder som anges i 18 § 1–3 föreligger.

Även denna bestämmelse avser förhållandet mellan staten och den ansökande kommunen. I övrigt följer det av 3 § statsstödslagen att ett företag som tagit emot stöd i strid mot EU:s statsstödsregler ska betala tillbaka stödet, om inte återbetalning enligt unionsrätten får underlåtas.

20 §

Om en kommun är återbetalningsskyldig enligt 18 §, ska Boverket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet. Om det finns särskilda skäl, får Boverket efterge krav på återbetalning helt eller delvis.

Även denna bestämmelse avser statens återkrav i förhållande till en kommun. Återkrav enligt statsstödslagen får enbart underlåtas om det är tillåtet enligt unionsrätten.

Yttrande från Boverket

21 §

Boverket ska på begäran av en kommun yttra sig i frågan om kommunens planer på att lämna stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller kraven i kommissionens beslut om stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan begäran ska innehålla de uppgifter som anges i 12 §.

En kommun ska kunna begära att Boverket yttrar sig över de EUrättsliga förutsättningarna för kommunens planer på att ge stöd till en verksamhet som utför en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan begäran kan även avse en bostadstjänst av allmänt ekonomiskt intresse som förutsätter nybyggnation av bostäder. Yttrandet får anpassas utifrån den information som kommunen kan tillhandahålla men det underlag som ska lämnas till Boverket av en kommun som ansöker om statligt stöd kan vara en utgångspunkt för vilken information Boverket kan komma att behöva. I samband med Boverkets handläggning av en begäran om yttrande ska Boverket bistå kommunen med information och vägledning.

Kommunalt finansierat omstruktureringsstöd

22 §

En kommun får lämna stöd för undsättning och omstrukturering endast om Boverket har konstaterat att villkoren i den stödordning som godkänts av Europeiska kommissionen är uppfyllda. Kommunens och bostadsföretagets åtaganden i samband med omstruktureringen ska regleras i ett avtal mellan dessa parter och Boverket.

Planeringen av bostadsförsörjningen och kommunala bostadsverksamheter är i första hand ett kommunalt ansvar. Statligt stöd enligt denna förordning ska därför bara kunna lämnas till kommuner som saknar finansiella förutsättningar att själva finansiera de kostnader som är nödvändiga för att säkerställa bostadsförsörjningen. I de fall det finns förutsättningar att tillämpa den stödordning för omstruktureringsstöd till kommunala mindre bostadsverksamheter som vi föreslår i en kommun som kan finansiera detta stöd på egen hand ska Boverket säkerställa att stödet ges i enlighet med villkoren i den stödordning som kommissionen har godkänt.

Boverkets roll blir då att medverka vid efterlevnaden av villkoren i stödordningen vilket kan ske på samma sätt som i de fall Boverket bidrar med statligt stöd.

Bestämmelsen utesluter inte att en kommun via näringsdepartementet ansöker om att kommissionen godkänner omstruktureringsstöd i fall som inte omfattas av denna förordning.

Överklagande

23 §

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 18 § får dock inte överklagas.

Förordningen skapar ingen rättighet för kommuner att få statligt stöd. Förordningen påverkar inte heller i övrigt kommunernas rättigheter och skyldigheter. Enligt bestämmelsen är det därför inte möjligt för en kommun att överklaga Boverkets beslut att avslå en begäran om statligt stöd. Beslut att återkräva utbetalt stöd kan dock överklagas av en kommun.

Bestämmelsen inverkar inte på de möjligheter som konkurrenter till stödmottagaren kan ha att genom en talan grundad på EU:s statsstödsregler ta tillvara sina rättigheter enligt dessa regler.

Uppföljning och utvärdering

24 §

Boverket ska följa den ekonomiska utvecklingen i de kommuner och bostadsverksamheter som berörs eller kan komma att beröras av stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i enlighet med denna förordning samt utvärdera effekterna av de åtgärder som har genomförts.

Bestämmelsen motsvarar 15 § i förordningen (2002:664)om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Bestämmelsen är ett tydliggörande eftersom en sådan löpande analys är en förutsättning för Boverkets årliga prognos om den framtida stödgivningen. Bedömningen av om en viss kommun har en svag bostadsmarknad i förordningens mening gör Boverket efter ansökan i det enskilda fallet i enlighet med kriterierna i 3 §.

Bemyndigande

Boverket får meddela

1. föreskrifter om samrådsförfarandet,

2. föreskrifter om hur stödets storlek ska beräknas

3. föreskrifter om kontroll av överkompensation, och

4. ytterligare föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

25 §

För att underlätta tillämpningen av förordningen kan det vara lämpligt att Boverket när det byggts upp viss praxis kring tillämpningen publicerar bindande föreskrifter om tillämpningen.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Martin Lindvall

För att undersöka vilka möjligheter som finns att i enlighet med EUs statsstödregler stödja insatser på svaga bostadsmarknader har utredningen även tittat på den verksamhet som bedrivs av Statens bostadsomvandling AB (Sbo). Utredningen föreslår att en stödordning för den verksamhet som Sbo bedriver utformas i enlighet med EU-kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

I utredningens analys av den befintliga verksamheten förs resonemang om vilka effekter stödet har för olika aktörer på den lokala bostadsmarknaden, inte minst avseende konkurrensneutralitet. Utredningen menar bland annat att en konkurrensutsättning av blockförhyrningsavtalen troligen inte skulle medföra varken bättre konkurrensneutralitet eller ökad samhällsekonomisk effektivitet, då privata aktörer inte skulle vara intresserade av att ta en sådan risk. I avsaknad av en fördjupad analys är det ett antagande som påverkat hur förslaget till en ny stödordning utformats.

Utredningen väljer att inte stänga dörren för privata aktörer att vare sig ingå blockförhyrningsavtal med Sbo eller bedriva förvaltning av fastigheten under blockförhyrningsavtalets löptid. Men utredningen väljer samtidigt att inte föreslå att blockförhyrningen, förvaltningen eller båda bör eller skall konkurrensutsättas. Sannolikheten för att privata aktörer inte i någon del av omvandlingsprojekten blir tillfrågade eller ges möjlighet att lämna anbud blir därmed större än nödvändigt. Genom utformningen av sitt förslag för en ny förordning missar utredningen därmed en värdefull möjlighet att göra Sbo:s verksamhet i framtiden så konkurrensneutral som den skulle kunna vara.

Särskilt yttrande av Jörgen Mark-Nielsen

Utredningens förslag till åtgärder som underlättar för kommuner att främja bostadsförsörjningen i enlighet med EU:s statsstödsregler om ekonomiska tjänster av allmänt intresse är otillräckligt. Utredningen har vidare avstått från att undersöka åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter för att de ska kunna efterfråga en bostad av god kvalitet. I bakgrundskapitlen beskriver utredningen affärsmässiga principer på ett alltför ett begränsat sätt. Utredningen är också kritisk mot att kravet på affärsmässighet kopplas till avkastningskrav på bolagsnivå, vilket utgör en viktig del av ägarstyrningen av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Jag har därför valt att redovisa mina synpunkter på dessa frågor i ett särskilt yttrande.

Ekonomiska tjänster av allmänt intresse

Utredningen har haft i uppdrag att ta fram författningsförslag och övriga förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadens lönsamhetskrav eller marknadsmisslyckanden försvårar ett bostadsutbud som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet. I detta sammanhang skulle särskilt undersökas i vilken mån EU:s regler om ekonomiska tjänster av allmänt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg för att främja bostadsförsörjningen i kommunerna.

Medlemsstaterna har stor handlingsfrihet när det gäller att definiera en viss tjänst som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, samtidigt som kommissionens behörighet är begränsad till att kontrollera huruvida medlemsstaten har gjort ett uppenbart fel vid avgränsningen av tjänsten.

Min bedömning är dock att det finns en stor osäkerhet och tveksamhet hos många kommuner när det gäller tillämpningen av statsstödsreglerna om ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Osäkerheten gäller bland annat vilka tjänster på bostadsområdet som kan omfattas, vad som krävs för att kunna hävda att marknaden inte klarar av att tillgodose bostadsbehovet i kommunen, hur stödet ska beräknas och hur regelverket förhåller sig till bestäm-

melserna om offentlig upphandling. Tveksamheten beror bland annat på att de negativa konsekvenserna för stödmottagaren blir mycket omfattande om det skulle visa sig att man gjort fel och stödet inte är tillåtet.

Osäkerheten och tveksamheten kan ha förstärkts av det uttalande som regeringen gjorde i propositionen om allbolagen: ”Sammanfattningsvis gör regeringen mot denna bakgrund bedömningen att bostadsförsörjningen varken generellt eller i delar bör definieras i lag som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.”1

Enligt direktivet till denna utredning har både Boverket och SABO föreslagit att det införs en rambestämmelse i lag med stöd av vilken enskilda kommuner i princip ska kunna tilldela ett allmännyttigt bostadsföretag eller en privat fastighetsägare ett konkret uppdrag.

I detta betänkande görs bedömningen att kommunerna idag har de rättsliga förutsättningarna för att tillämpa EU:s statsstödsregler inklusive att ge stöd till företag i de fall det är nödvändigt för att säkerställa bostadsförsörjningen. Vidare konstateras att kommunerna har skiftande förutsättningar att efterfråga såväl den juridiska som den ekonomiska kompetens som krävs för att hantera nödvändiga affärsmässiga, kommunalrättsliga och statsstödsrättsliga avvägningar som kan aktualiseras vid stödgivning inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

När det gäller att underlätta för kommuner att tillämpa EU:s statsstödsregler för ekonomiska tjänster av allmänt intresse har utredningen övervägt en nationell reglering avseende vilket förfarande som ska tillämpas. Idén har emellertid förkastats. Dels för att den innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, dels för att den – även om den skulle öka rättssäkerheten – inte helt kan garantera att ett beslut blir förenligt med EU:s statsstödsregler. Ett regelverk som är helt frivilligt för kommunerna att tillämpa har också förkastats, främst av det sistnämnda skälet.

I stället föreslås i detta betänkande att ett begränsat uppdrag läggs på Boverket. Förslag lämnas till en förordning om statligt stöd till vissa kommunala åtaganden för boendet på svaga bostadsmarknader. Denna stödordning avser stöd som kan utges av Bo-

1Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s. 29.

verket, dels till omstrukturering av kommunal bostadsverksamhet, dels till en av kommunen definierad ekonomisk bostadstjänst av allmänt intresse. Förordningen föreslås inkludera en bestämmelse om att Boverket på begäran av en kommun ska yttra sig över kommunens planer på att bevilja stöd i EU-rättslig mening avseende en ekonomisk bostadstjänst av allmänt intresse.

En sådan möjlighet att erhålla ett yttrande från Boverket över en planerad åtgärd framstår enligt min mening som otillräcklig för att ge kommunerna det stöd de behöver. Utredningen om en kommunallag för framtiden har studerat hur EU:s konkurrensrätt påverkar kommunerna. I sitt slutbetänkande ställer man frågan om vem som nationellt bör bedöma om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse. Kommittén gör bedömningen att staten vid behov sektorsvis bör utreda, bedöma och eventuellt reglera ekonomiska tjänster av allmänt intresse och motiverar det så här:

”Mycket talar för att arbetet fortsatt bör göras sektorsvis när marknadsmisslyckandena är nationella, även när de avser tjänster som rör kommuner och landsting. Sådana sektorsvisa översyner bör vara statens ansvar att samordna. Att avgöra om en tjänst är en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, kan vara komplext. Följderna av att en tjänst bedöms som en sådan kan också vara genomgripande och innebära administrativt arbete. Ett nationellt arbete för särskilda typer av tjänster eller på särskilda områden bör underlätta för kommunerna och landstingen som då inte behöver göra det arbetet var och en. Arbetet kan också bli både djupare och bredare och jämförelser kan ske mellan olika delar av landet. Att definiera en tjänst på nationell nivå kanske dock inte alltid låter sig göras. En tjänst skulle kunna anses som en ekonomisk tjänst av allmänt intresse, SGEI, i vissa delar av landet men inte i alla. Att väga in de lokala förutsättningarna behöver dock kunna göras oavsett om tjänsten definieras lokalt eller nationellt. I förhållande till EU och kommissionen är det utredningens uppfattning att en nationell bestämning av en tjänst bör väga tyngre än om en eller flera enskilda kommuner eller landsting gör den bedömningen, särskilt om bedömningarna skulle skilja sig åt mellan kommuner och landsting med jämförbara förutsättningar. Det finns sammantaget enligt utredningen ett stort värde i att frågorna belyses sektorsvis på natio-

nell nivå. Utredningens bedömning är att staten bör ta ett stort ansvar för att frågorna belyses och bedöms.”2

Jag anser att bostadsektorn är en sektor där det finns ett uppenbart behov av att staten utreder, bedömer och tar fram ett regelverk för ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Detta har inte gjorts inom ramen för denna utredning, vilket är en stor brist. Regeringen bör därför beakta frågan i den fortsatta beredningen av ärendet. Ett regelverk bör givetvis utformas så att det inte inskränker den kommunala självstyrelsen.

Åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter

Utredningen har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och brukare och som innebär att de kan efterfråga en bostad av god kvalitet. I detta uppdrag har legat att redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åtgärder som kan vara genomförbara och lämna de finansieringsförslag, författningsförslag och förslag till övriga åtgärder som behövs.

Offentliga åtgärder som riktar sig till utbudssidan medför alltid en risk för snedvridning av konkurrensen. De behöver därför utformas så att denna risk minimeras. Det stränga regelverket för ekonomiska tjänster av allmänt intresse är ett exempel på detta. Ytterst behöver alltid en avvägning göras mellan den samhällsnytta som uppnås med en åtgärd och den konkurrenssnedvridning som åtgärden kan medföra.

I ljuset av dessa svårigheter framstår idén att i större utsträckning i stället vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter som ett intressant alternativ. Åtgärder som riktar sig till efterfrågesidan riskerar sannolikt att påverka konkurrensen betydligt mindre än åtgärder som riktar sig till utbudssidan. Det är en brist att utredningen inte fördjupat sig i detta. Det är viktigt att detta perspektiv på bostadsförsörjningsfrågan nu inte försvinner. Det behöver uppmärksammas i den fortsatta beredningen av ärendet.

2SOU 2015:24: En kommunallag för framtiden, s. 426-427.

Affärsmässiga principer

I detta betänkande sägs att begreppet affärsmässiga principer i vissa avseenden beskrivs på olika sätt av Utredningen om allmännyttans villkor och i regeringens proposition om den nya allbolagen. För mig är det självklart att de beskrivningar som görs i propositionen om den nya allbolagen då har företräde, eftersom den utgör resultatet av regeringens beredning av ärendet inklusive utredningsbetänkandet, en departementspromemoria och två omfattande remissrundor, varefter den beslutats av såväl regeringen som av riksdagen.

Jag delar uppfattningen, som framförs i detta betänkande, att affärsmässiga principer innebär att företaget alltid ska utgå från vad som är bäst för företaget – givetvis inom ramen för ett långsiktigt och seriöst fastighetsägande och för de regelverk som gäller för hyresmarknaden. Det betyder att man ska avstå från att vidta åtgärder som inte bedöms bli lönsamma för företaget.

I detta betänkande sägs vidare att mål som är samhällsekonomiskt eller socialt motiverade men inte kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning måste definieras och finansieras av kommunen. Jag delar även den uppfattningen, men konstaterar samtidigt att om sådana mål i stället kan förväntas stärka företagets ekonomiska ställning så finns det inget hinder för företaget att vidta åtgärder för att nå dessa mål.

För privata aktörer är det en självklarhet att koppla ihop samhällsansvar och framtida goda affärer. I förarbetena till allbolagen skriver regeringen så här om samhällsansvar och affärsmässighet:

”Att ett företag tar ett aktivt samhällsansvar kan förenas med både god företagssed och ett affärsmässigt perspektiv. Kungl. Tekniska Högskolan (KTH) lyfter fram att det inom den privata sektorn diskuteras om s.k. Corporate Social Responsibility och vikten för företagets rykte och varumärke att ett bredare ansvar tas för aktiviteter och engagemang i samhällsfrågor. Regeringen delar KTH:s uppfattning att detta skapar ett utrymme för kommunala bolag att agera på liknande sätt. I sammanhanget bör dock framhållas att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lönsamma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för

bolagets långsiktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare.”3

I detta betänkande sägs emellertid följande: ”Vår bedömning är att endast projekt som kan räknas hem genom att de skapar tillräckligt stora mervärden för företaget och som går att beskriva på ett trovärdigt sätt i någon form av dokumentation, exempelvis i en affärsplan, kan anses vara ett affärsmässigt agerande i lagens mening.”

Begreppet ”räknas hem” är monetärt och självklart användbart när en vanlig investeringskakyl upprättas. Men när det gäller sociala åtgärder riktade mot enskilda hyresgäster eller på bostadsområdesnivå är begreppet inte lika användbart. Sådana åtgärder kan bidra bland annat till lägre förvaltningskostnader, ökad trivsel och trygghet, ökat kvarboende och ett positivt laddat varumärke för företaget. Men en vanlig investeringskalkyl är sällan ändamålsenlig för att fånga upp allt detta eftersom det inte alltid går att hänföra ett visst resultat till en viss åtgärd. En del resultat går helt enkelt inte att mäta och värdera i kronor och ören. I dessa fall behöver man beskriva både planer och resultat med ord. Det viktiga är att man på ett trovärdigt sätt kan visa att de åtgärder som planeras är till fördel för företaget, i vart fall på sikt.

De enskilda åtgärderna behöver inte syfta till vinstmaximering, utan det avgörande är att de bedöms som lönsamma för företaget. Detta förhållningssätt beskrevs även av Utredningen om allmännyttans villkor som gjorde bedömningen att ”Ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag får vidta åtgärder av social karaktär endast om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den.”4

I förarbetena till allbolagen framhåller regeringen att ”En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål.”5 I detta betänkande hävdas att ”Det finns en viss oklarhet i uttalandet om bidrag till hur företaget kan uppfylla sina mål, eftersom de mål som en olönsam investering kan bidra till inte definieras.” Jag ser dock

3Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s. 42. 4SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, s. 276. 5Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s. 46.

inte någon oklarhet i detta. Det mål som en sådan satsning bidrar till att uppfylla är naturligtvis det avkastningskrav som ägaren ställer på bolaget.

Jag delar självklart uppfattningen att investeringar ska vara lönsamma för företaget. Vad det ovan nämnda förarbetsuttalandet säger är att en enskild satsning ”i sig” inte behöver vara lönsam om den i stället förbättrar företagets resultat på ett annat område, dvs. om kostnad och intäkt hamnar på olika konton. Ett exempel: Att lägga ner resurser på läxläsning eller en ungdomsgård i ett bostadsområde är i sig inte en lönsam åtgärd, men leder den till att företagets kostnader för reparationer efter skadegörelse i området minskar kan den ”bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål”.

I detta betänkande sägs att ”Vi har inte kunnat finna något uttalande som tyder på att det finns någon företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmässigt agerande inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett affärsmässigt agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund.” Det framstår närmast som att det inte skulle spela någon roll om det i lagtexten står affärsmässiga principer eller affärsmässig grund. Men det finns en väsentlig skillnad.

Under beredningen av ärendet med allbolagen framhöll SABO och Hyresgästföreningen att det begrepp som lämpligen bör användas i lagstiftningen är ”affärsmässiga principer” och inte ”affärsmässig grund”. Skälet till detta är de speciella förutsättningar som råder för bostadsföretagens verksamhet. Bestämmelserna i hyreslagstiftningen innebär att företagen inte ensidigt kan bestämma hur hyrorna ska sättas. Vidare kännetecknas bostadshyresmarknaden av investeringar med mycket lång varaktighet, vilket kräver ett särskilt långsiktigt förhållningssätt också vad gäller affärsmässigheten. Dessutom har de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ett särskilt lagstadgat krav att erbjuda hyresgästerna inflytande. Frågan om ”affärsmässiga principer” eller ”affärsmässig grund” har betydelse därför att beslut och domar som rör annan kommunal verksamhet – som har delvis andra förutsättningar – inte ska få en icke önskvärd prejudicerande verkan även för bostadsaktiebolagen.

I förarbetena till allbolagen framhöll regeringen att det finns en skillnad mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunalt ägda företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässig grund. I lagtexten används därför begreppet affärsmässiga principer och regeringen

anför att ”Därmed tydliggörs skillnaden mot annan kommunal verksamhet som på en marknad med andra aktörer ska bedrivas på affärsmässiga grunder.”6

När det gäller tillämpningen av affärsmässiga principer på svaga bostadsmarknader landar detta betänkande i följande slutsats:

”Affärsmässigt agerande på en vikande marknad är svårare att formulera i termer av avkastningskrav på verksamheten som helhet eftersom vikande marknader och fallande fastighetsvärden kan göra det omöjligt att nå sådana mål. Affärsmässigheten får i stället bedömas genom att se på de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som ett långsiktigt privat företag skulle göra.”

När det gäller tillämpningen av affärsmässiga principer ser jag inga principiella skillnader mellan företag som är verksamma på svaga bostadsmarknader och företag som är verksamma på starka bostadsmarknader. Även på de svaga bostadsmarknaderna ska företagen utgå från vad som är bäst för företaget och avstå från åtgärder som inte bedöms bli lönsamma. Företagen ska självklart utgå från de lokala förhållandena på bostadsmarknaden, men någon särskild bedömning av dessa företags beslut om hyressättning, driftkostnader och underhållsinsatser ska inte behöva göras.

Jag kan instämma i att det är svårare att formulera avkastningskrav på bostadsaktiebolag som verkar på svaga bostadsmarknader. Det behöver dock inte innebära att kommunerna bör avstå från att göra detta, och de får då utgå från den lokala marknadssituationen och hur privata aktörer som är verksamma på orten agerar. Detta förhållningssätt beskrivs i förarbetena till allbolagen så här:

”På en svag marknad är förutsättningarna att gå med överskott betydligt sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad, där risken är större, än på en stark marknad. En aktör som sedan tidigare är etablerad på en svag marknad begränsas dock av de lokala marknadsförutsättningarna, tidigare gjorda investeringar och begränsade möjligheter att både köpa och sälja. Möjligheten att sälja för att investera på en annan mark-

6Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s. 48.

nad är ofta inget alternativ, inte ens för privata aktörer. Etablerade aktörer ställer andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Detta hindrar dock inte att kommunen som ägare ska ställa normala avkastningskrav på sitt företag. Kommunen ska utgå från de lokala förutsättningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befinner sig i en jämförbar situation.”7

Marknadsmässigt avkastningskrav på företagsnivå

I detta betänkande framhålls det som ett problem att kommunerna ställer avkastningskrav på företagsnivå utifrån vilken avkastning som privata företag kräver. Jag kan dock inte se att det finns någon fara i att diskutera avkastning på bolagsnivå. Utredningen om allmännyttans villkor skriver till exempel i sitt betänkande att ”Om kommunerna avstår från avkastning på sitt kapital i de kommunala bostadsaktiebolagen är det således fråga om överföring av statliga medel i den mening som gemenskapsdomstolarna slagit fast i sin rättspraxis beträffande artikel 87.1.”8

Det vill säga: Om ägaren inte ställer ett avkastningskrav över huvud taget eller ställer ett avkastningskrav som är lägre än branschpraxis innebär det att bostadsaktiebolaget har tillgång till medel på mer fördelaktiga villkor än vad ett motsvarande privat företag har. Därför ska ägaren alltid ställa ett marknadsmässigt avkastningskrav på sitt bostadsaktiebolag.

I detta betänkande sägs, med hänvisning till en teoretisk och empirisk studie9, att privata bostadsföretag sällan använder sig av avkastningskrav på företagsnivå. Inom ramen för denna studie intervjuades tolv företag vilka betecknades som ”långsiktiga privata/’normala’ aktörer”. Resultatet beskrivs så här: ”Åtta av respondenterna uppger att de har någon form avkastningskrav på företaget som helhet.”10

7Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s. 62. 8SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, s. 252. 9 Nordlund, B: Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, 2012. 10 Nordlund, B: Marknadsmässiga avkastningskrav och allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, 2012, sid. 55.

Det vill säga: Bland de företag som intervjuades i denna studie var det förhållandevis vanligt att någon form av avkastningskrav ställs på företaget som helhet. Hur generaliserbar slutsatsen är beror på hur urvalet gjorts; något underlag som motsäger denna slutsats har dock inte presenterats.

Sammanfattningsvis talar detta för att det – utifrån bestämmelsen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska drivas enligt affärsmässiga principer – är ändamålsenligt att kommunerna ställer marknadsmässiga avkastningskrav på bolagen. Bestämmelsen innebär dock inte att kommunen måste agera exakt som en privat ägare, vilka för övrigt agerar på olika sätt och gör olika bedömningar av marknader och risker. Av förarbetena till allbolagen framgår vidare att ”Affärsmässighet behöver inte innebära en strävan efter kortsiktig vinstmaximering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst.”11 Däremot innebär bestämmelsen att kommunen inte får ge det egna bostadsaktiebolaget fördelar som en privat ägare inte skulle ge sitt bolag i motsvarande situation.

Kommunens avkastningskrav på bostadsaktiebolaget, ofta formulerat i ett ägardirektiv, är en viktig signal till bolaget att driva verksamheten – såväl investeringar som förvaltning – på ett affärsmässigt sätt. Det är svårt att se att detta skulle vara problematiskt i förhållande till statsstödsreglerna. SABO har tagit fram en handledning som visar hur man kan ta fram, fastställa och följa upp ett avkastningskrav som utgår från den lokala marknadssituationen, bostadsbolagets förutsättningar och en riskbedömning.12

Naturligtvis är det inte tillräckligt med ett kommunalt avkastningskrav på företaget som helhet. För att företaget ska leva upp till detta avkastningskrav måste företagsledningen, som har ansvaret för verksamheten, göra kalkyler inför beslut om investeringar eller andra större åtgärder och i dessa ställa upp avkastningskrav. Dessa måste kunna variera, hos kommunala såväl som hos privata företag. Men ett företag som arbetar affärsmässigt kan bara besluta om satsningar som bedöms bidra till att öka lönsamheten; andra satsningar ska man avstå från. Det kan uttryckas som att

11Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s. 48. 12 SABO: Marknadsmässigt avkastningskrav på allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, 2013.

företaget endast kan vidta åtgärder vilka förväntas bli minst lika lönsamma för företaget som det skulle vara att avstå från åtgärden. I slutänden kommer det sammanlagda resultatet av företagsledningens beslut att konstituera avkastningen på företagsnivå.

När företagsledningen – inom ramen för ägardirektivet – fattar beslut om enskilda investeringar är det viktigt att dessa utformas så att de inte riskerar att snedvrida konkurrensen. Det innebär att alla större investeringsbeslut ska utgå från affärsmässiga överväganden byggda på välgrundade framtidsbedömningar. Varje projekts unika förutsättningar och risker måste vägas in. Därmed undanröjs risken för underprissättning. Det viktiga är att man kan motivera sina beslut om investeringar och andra åtgärder på ett konsistent sätt. Alla kalkyler bygger på antaganden och bedömningar, men de ingående parametrarna måste hänga ihop på ett logiskt sätt och de värden som antas måste vara rimliga och försvarbara. I förarbetena till allbolagen tydliggörs detta på följande sätt:

”Varje ägare till ett företag ställer avkastningskraven på företagsnivå, varefter företagsledningen styr verksamheten där såväl olika verksamhetsgrenar som olika satsningar åläggs olika avkastningskrav, beroende på marknadsförutsättningar och graden av långsiktighet, men också på i vilken mån de indirekt kan bidra till hur företaget uppfattas eller till dess resultat. Företaget i sin helhet verkar för att nå upp till de avkastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsättningar (t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning) och marknadssituationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål. Offentligt ägda företag bör särskilt uppmärksamma konsekvenserna för den lokala marknaden och konkurrenssituationen av enskilda satsningar, inte minst gäller detta för större investeringar, t.ex. i ett nytt bostadshus. Varje företag gör någon form av ekonomisk analys och bedömning inför investeringar och ska kunna redovisa vilka affärsmässig överväganden som gjorts.”13

13Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, s. 46.

Särskilt yttrande av P-G Nyström

Betänkandets beskrivning av innebörden av ”affärsmässiga principer”

I betänkandet diskuteras innebörden av den skrivning som gäller för de allmännyttiga bostadsaktiebolagen i lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (nedan Allbolagen), formuleringen ”affärsmässiga principer”.

Jag delar inte utredningens beskrivning i denna del och detta leder enligt mig till att man tillägger de allmännyttiga bolagen krav på en ”affärsmässighet” som inte har förankring i lag och förarbeten.

Jag delar i och för sig utredningens uppfattning att ”affärsmässiga principer är ”ett avsteg från det begrepp som används för annan kommunal verksamhet som kommuner bedriver, ”affärsmässig grund”. I betänkandet konstateras dock i nästa steg att bakgrunden till att denna formulering används i Allbolagen istället för den formulering som gäller för annan kommunal bolagsverksamhet var ”såsom det får förstås” att affärsmässigheten inte skulle tolkas som något avsteg från de regler som styr hyressättningen. Vidare uttalas att man inte har funnit något uttalande som tyder på att det skulle finnas någon företagsekonomisk skillnad mellan ett agerande ”inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund”. Detta resonemang leder i sin tur till att utredningen vid beskrivningen av affärsmässighet likställer innebörden av ”affärsmässiga principer” med vad som gäller för annan kommunal bolagsverksamhet och betänkandet vilar i denna del i stor utsträckning på de resonemang som fördes i utredningen ”EU, allmännyttan och hyrorna” (SOU 2008:38).

Mina invändningar mot betänkandets beskrivning av Affärsmässiga principer

Till skillnad mot utredningen menar jag att valet av skrivning från lagstiftarens sida, ”affärsmässiga principer”, var medvetet. Detta gjordes med det uttalade syftet att göra en distinktion mot vad som gäller för annan kommunal verksamhet som agerar på affärsmässig grund. Jag menar därför att ”Affärsmässiga principer” innehållsligt

har en annan innebörd än affärsmässig grund och detta framgår med tydlighet av propositionen.

För att närmare belysa frågan bör lagstiftningsprocessen som föregick Allbolagens införande i korthet beskrivas.

SOU 2008:38 - Affärsmässig grund

Utredningen ”EU, allmännyttan och hyrorna” (SOU 2008:38) föreslog i det alternativ som behandlade affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag att företagen skulle driva verksamheten ”på affärsmässig grund”. I betänkandet redovisades också tämligen ingående vad utredningen ansåg att denna skrivning innebar för företagen.

Ds 2009:60 – Affärsmässiga grunder

I den departementspromemoria som därefter utarbetades inom finansdepartementet föreslogs likaså att de allmännyttiga bostadsföretagen skulle bedriva verksamheten på ”affärsmässiga grunder” (Finansdepartementets departementspromemoria ”allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – Överväganden och förslag, Ds 2009:60). I denna promemoria drogs slutsatsen att den av Hyresgästföreningen och SABO föreslagna formuleringen ”affärsmässiga principer” var synonymt med begreppet ”affärsmässig grund” (s. 70).

Prop 2009/10:185 – Affärsmässiga principer

I samband med remissbehandlingen av DS 2009:60 framförde SABO och Hyresgästföreningen kritik mot slutsatsen departementspromemorian, att ”affärsmässiga principer” är synonymt med ”affärsmässig grund”. Föreningen och SABO pekade på att det finns betydande skillnader mellan de allmännyttiga bolagens verksamhet och annan kommunal bolagsverksamhet. Föreningen och SABO pekade på att valet av ”affärsmässig grund” skulle riskera att leda till att beslut som rör sådan verksamhet skulle kunna få en prejudicerande verkan på området för de allmännyttiga företagen. Som skäl för att skrivningen ”affärsmässiga principer” skulle gälla på detta område pekade föreningen och SABO på att prissättningen är

underordnad en särskild lagstiftning, att investeringarna sker på mycket lång sikt och kräver ett långsiktigt förhållningssätt samt att de allmännyttiga bostadsföretagen har ett lagstadgat krav att erbjuda hyresgästerna boendeinflytande och inflytande i bolaget (prop 2009/10:185, sid 47). Jag vill för egen del tillägga att även det uttalade syftet, och enligt propositionen det överordnat syftet, att bolagen har ett ”allmännyttigt syfte” motiverar en annan beskrivning än vad som gäller för andra kommunala verksamheter som agerar på ”affärsmässig grund”.

Regeringen godtog i propositionen de invändningar som hade framförts. Regeringen konstaterade att det finns skillnader mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunala bolag som bedriver sin verksamhet på ”affärsmässiga grund”. Bland annat pekade regeringen på att dessa företag till skillnad mot andra kommunala bolag är underkastade särskilda regler om värdeöverföringar och att kommunala bolag som agerar enligt ”affärsmässig grund” inte på samma sätt är underkastade sådana begränsningar. Detta leder regeringen till följande slutsats: ”Mot bakgrund av det andförda anser regeringen, till skillnad mot vad som föreslig i promemorian, att allmännyttiga kommunala bostadsaktieolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Därmed tydliggörs skillnaden mot annan kommunal verksamhet som på en marknad med andra aktörer ska bedriva på affärsmässiga grunder” (a.a. sid 48-49, min kursivering).

Jag menar att det är tydligt genom den beskrivna lagstiftningsprocessen och propositionen att lagstiftaren har haft det uttalade syftet att skilja ”affärsmässiga principer” från ”affärsmässig grund”. Ambitionen från lagstiftarens sida har varit att ge ”affärsmässiga principer” en annan innebörd än ”affärsmässig grund”. Jag vill tillägga att om det inte varit lagstiftarens tanke att göra en innehållslig skillnad mot ”affärsmässig grund, hade lämpligen skrivningen ”affärsmässig grund” passat bra även för de allmännyttiga bostadsföretagen.

Jag delar därmed inte utredningens slutsats att det inte finns någon ”företagsekonomisk skillnad mellan ett affärsmässigt agerande inom ramen för affärsmässiga principer i förhållande till ett affärsmässigt agerande inom ramen för begreppet affärsmässig grund”. Jag menar att lagstiftaren har avsett att göra en innehållslig skillnad. Det faktum att propositionen inte i detalj redovisar vad skillnaderna

närmare består i ändrar inte förhållandet att lagstiftaren har åsyftat en företagsekonomisk skillnad. I de delar vägledande uttalanden saknas för den närmare innebörden av ”affärsmässiga principer” får lagstiftaren antas ha överlåtit på rättstillämpningen att avgöra.

Prop 2009/10:185 är den relevanta rättskällan

En konsekvens av mina synpunkter är att urvalet av rättskällor för bedömning av den närmare innebörden av ”affärsmässiga principer” är begränsade. Den enda relevanta rättskällan för hur lagstiftaren har ansett att skrivningen ”affärsmässiga principer” ska tolkas är prop. 2009/10:1985.

Jag menar därför att det inte är korrekt att, som sker i betänkandet, hämta ledning för tolkning vad som är ett affärsmässigt agerande från t ex utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38). Utredningen är inte relevant för att bestämma innebörden av den för Allbolagen unika formuleringen ”affärsmässiga principer”.

Det allmännyttiga syftet och affärsmässighet

En avgörande skillnad mellan de resonemang som fördes och förslag som lades av utredningen 2008:38 jämfört med det som sedermera blev Allbolagen, är att lagstiftningen klargjorde att de allmännyttiga bolagen som överordnad princip har ett allmännyttigt syfte med verksamheten. I propositionen klargjordes att de allmännyttiga bolagen ”inte tillkommit för att skapa vinster utan för att tillgodose ett allmännyttigt ändamål. I den meningen är det allmännyttiga syftet överordnat andra aspekter” (a.a. sid 47). Jag menar att detta krav skiljer ut de allmännyttiga bostadsbilagen både från andra kommunala bolag som agerar på en marknad enligt ”affärsmässig grund” och från privata bostadsföretag som agerar på marknaden.

Vid en diskussion om innebörden av affärsmässighet för de allmännyttiga företagen, måste enligt mig hänsyn tas till att lagstiftningen slår fast att bolagen är bunden av en lagstiftning och har skyldigheter som andra aktörer på marknaden inte har. De allmännyttiga bolagen har ett lagstadgat allmännyttigt syfte med verksamheten, de har en skyldighet enligt lag att erbjuda hyresgästerna bo-

inflytande och inflytande i bolaget och de är bundna av den kommunala lokaliseringsprincipen vilket förhindrar dem att agera utanför kommunens gränser. Detta påverkar och begränsar företagens möjligheter att agera, och påverkar enligt mig också hur man ska bedöma affärsmässighet för företagen.

Jag menar att detta perspektiv har kommit i bakgrunden i betänkandet. I betänkandet uttalas t ex att ”endast projekt som kan räknas hem” kan anses affärsmässigt. I propositionen uttalas tvärtom att en ”enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål (a.a. sid 46). Jag kan vidare konstatera att t ex boinflytandeverksamhet är inslag i bostadsföretagens verksamhet som bolagen enligt lag ska erbjuda hyresgästerna, och som ofta kostar men inte alldeles givet kan ”räknas hem” i vedertagen mening.

I betänkandet refereras vidare till SOU 2008:38 som anförde att en affärsmässig drift av den befintliga verksamheten innebär att ”vinstmaximering ska eftersträvas, i vart fall på lång sikt, med hänsyn till de risker som tas”. I propositionen uttrycks det på ett annat sätt, affärsmässighet innebär inte innebär en strävan efter ”kortsiktig vinstmaximering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst (a.a. sid 47). Vidare anfördes i propositionen att ett kommunalt bostadsföretag ska utgå från ”vad som är långsiktigt bäst för företaget som sådant, givet de begränsningar och förutsättningar som ligger i att de ska vara långsiktiga, seriösa fastighetsägare på hyresmarknaden inom ramen för de regler som gäller för denna sektor” (a.a. sid 49, min kursivering). Jag vill här tillägga att vid bedömningen av affärsmässighet och avkastning i de allmännyttiga bolagen hänsyn måste, utöver de regler som gäller för hyresmarknaden, hänsyn tas till de särskilda regler som gäller för de allmännyttiga bostadsföretagen och som begränsar deras möjligheter att agera som andra aktörer på marknaden. Liknande tankar har framförts av docenten i EU-rätt Jörgen Hettne i ett rättsutlåtande till Riksrevisionen angående äldres boende på svaga bostadsmarknader (Riksrevisionens rapport ”Bostäder för äldre i avfolkningsorter” RIR 2014:2, ”Rättsutlåtande angående offentligt stöd på svaga bostadsmarknader”, sid 23).

När det gäller svaga marknader uttalas i betänkandet att affärsmässigheten i bolag på svaga marknader måste bedömas genom att man granskar ”de enskilda beslut som företaget måste fatta rörande

hyressättning, driftskostnader och underhållsinsatser. På var och en av dessa punkter bör företaget kunna visa att man gör det som en långsiktig aktör skulle göra”.

Det finns enligt mig skäl att peka på att jämförelser ofta inte låter sig göras med andra långsiktiga aktörer på dessa marknader. I de flesta fall är det allmännyttiga bolaget helt dominerande och det bör erinras om att det då inte går att jämföra med vad en investerare skulle kräva i avkastning för att etablera sig på en sådan marknad. I propositionen beskrivs det på följande sätt: ”På en svag marknad är förutsättningarna att gå med överskott betydligt sämre än på en växande marknad med ökande efterfrågan. Detta innebär att en aktör som överväger att investera kräver högre avkastning på en svag marknad, där risken är större, än på en stark marknad. En aktör som sedan tidigare är etablerad på en svag marknad begränsas dock av de lokala marknadsförutsättningarna, tidigare gjorda investeringar och begränsade möjligheter att både köpa och sälja. Möjligheten att sälja för att investera på en annan marknad är ofta inget alternativ, inte ens för privata aktörer. Etablerade aktörer ställer andra avkastningskrav än presumtiva nytillträdande investerare (om sådana alls finns). Detta hindrar dock inte att kommunen som ägare ska ställa normala avkastningskrav på sitt företag. Kommunen ska utgå från de lokala förutsättningarna och agera på ett sätt som överensstämmer med andra affärsmässiga aktörer som befinner sig i en jämförbar situation” (a.a. sid 62).

Kommittédirektiv 2013:68

EU-rättsliga förutsättningar för kommunal bostadspolitik

Beslut vid regeringssammanträde den 13 juni 2013

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna de förslag som möjliggör för kommuner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla sådana kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som är i kris. Förslagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktureras ges förutsättningar att hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor.

Vidare ska utredaren lämna förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen i kommunen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadsförutsättningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet. Utredaren ska i detta sammanhang även undersöka vilka möjligheter det finns att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och som bidrar till att deras efterfrågan på bostäder av god kvalitet tillgodoses.

Utredaren ska också analysera förutsättningarna för ny- och ombyggnad för egnahemsboende på gles- och landsbygd samt föreslå åtgärder som kan underlätta sådant byggande.

För samtliga delar av uppdraget gäller att det står utredaren fritt att lämna förslag som har nära samband med uppdraget. Alla förslag ska utformas så att de är förenliga med EU-rätten och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kommunerna som staten begränsas till det som är absolut nödvändigt.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 maj 2015.

Bakgrund

Bostadsförsörjningen i kommunerna

I svensk bostadspolitik svarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomförande.

Av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsen grund, vilket bl.a. innebär att kommunen har ett lokalt bostadsförsörjningsansvar.

Enligt 1 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) ska varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Genom Boverkets årliga bostadsmarknadsenkät har det dock visat sig att det är långt ifrån alla kommuner som utarbetar riktlinjer för bostadsförsörjningen och att de riktlinjer som tas fram är av skiftande kvalitet.

I syfte att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen och att tydliggöra det regionala perspektivet vid planering har Boverket på uppdrag av regeringen gjort en översyn av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Uppdraget har redovisats1. Regeringen har den 23 maj 2013 beslutat en lagrådsremiss, En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, med förslag till ändringar i bostadsförsörjningslagen.

Många gamla regelverk och verktyg har mönstrats ut och förutsättningarna för kommunerna att bedriva en lokal bostadspolitik i

1 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, rapport 2012:12 samt Tillägg till rapport 2012:12 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, båda dnr S2012/2989/PBB.

syfte att ta sitt bostadsförsörjningsansvar har successivt förändrats. I dag finns bestämmelser som har betydelse för en kommuns ansvar för bostadsförsörjningen även i förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt i plan- och bygglagen (2010:900, PBL). Enligt PBL har kommunen bl.a. ansvar för den planläggning och andra åtgärder som krävs för att det ska kunna byggas bostäder. Kommunerna bygger dock normalt sett inte själva några bostäder annat än genom de kommunala bostadsbolagen.

Förutsättningarna för kommuner att bedriva bostadspolitik och ta ansvar för bostadsförsörjningen skiljer sig åt över landet. I kommuner som präglas av svaga bostadsmarknader samt gles- och landsbygdskommuner som t.ex. står inför betydande företagsetableringar och expansion inom gruvnäringen ser problematiken många gånger annorlunda ut än i kommuner i storstadsregionerna. För att främja en hållbar tillväxt och utveckling finns det därför behov av att undersöka möjligheterna att förbättra förutsättningarna för kommunernas arbete för bostadsförsörjningen i hela landet.

Även om bostadsförsörjningen väsentligen är ett område där medlemsstaterna har kompetensen påverkas förutsättningarna för den nationella bostadspolitiken i allt högre grad av lagstiftning och åtgärder på EU-nivå. Det kan handla om statsstöds- och konkurrensregler, riktlinjer vid försäljning av offentligt ägd mark, direktiv om byggnaders energiprestanda, m.m.

Europeiska unionens regler om statsstöd

En väl fungerande konkurrens inom EU skapar förutsättningar för att effektiva och innovativa företag belönas på ett adekvat och riktigt sätt och att konsumenter får ökad tillgång till varor och tjänster, bättre service och lägre priser. Om marknadskrafterna sätts ur spel kommer konkurrenskraften att minska vilket bl.a. medför risk för högre konsumentpriser, lägre kvalitet på varor och tjänster samt färre innovationer. I fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) finns därför bl.a. i artiklarna 107–109 bestämmelser om statligt stöd som ska säkerställa att konkurrensen

inom den inre marknaden inte snedvrids (se även Statsstödsutredningens betänkande Olagligt statsstöd (SOU 2011:69) och prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd).

Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt denna artikel är, om inte annat föreskrivs i fördragen, stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om det således finns ett generellt förbud mot statsstöd i artikel 107.1 i EUF-fördraget, så framgår det emellertid av artikel 107.2 och 107.3 att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och att stödet i sådana fall är tillåtet.

Utgångspunkten i statsstödsreglerna är att allt stöd ska anmälas i förväg till EU-kommissionen. Bestämmelser om EU-kommissionens granskning av statligt stöd finns i artikel 108. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till EU-kommissionen. De får inte genomföra åtgärderna förrän EU-kommissionen genomfört föreskrivet granskningsförfarande.

Av artikel 109 framgår att rådet får på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108, särskilt villkoren för tillämpningen av artikel 108.3, och vilka stödåtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används i artiklarna 14 och 106.2 i EUF-fördraget, samt i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget, men det definieras varken i EUF-fördraget eller i sekundärrätten. Enligt EU:s praxis avser begreppet i allmänhet tjänster av ekonomisk natur vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte på ett tillfredsställande sätt skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande. Medlemsstaterna har ett brett handlingsutrymme när det gäller att fastställa vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen

och EU:s domstolar kontrollerar emellertid att medlemsstaterna inte begår några uppenbara fel i bedömningen.

Ersättning som ges till företag som utför allmännyttiga tjänster kan utgöra statligt stöd, eftersom ersättningen kan utgöra överkompensation om det överstiger de kostnader som företaget ådrar sig i utförandet av den allmännyttiga tjänsten. EU-domstolen har i målet C-280/00 (Altmark) slagit fast att ersättning för offentliga tjänster inte utgör statligt stöd under förutsättning att fyra kumulativa kriterier är uppfyllda.

Dessutom har kommissionen i en förordning2 föreskrivit villkor enligt vilka försumbart stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse inte ska anses uppfylla alla villkor i artikel 107.1 i EUF-fördraget och därmed inte heller utgör statligt stöd.

Om varken kriterierna i denna förordning eller kriterierna från Altmarkdomen är uppfyllda utgör ersättningen statligt stöd som i princip ska anmälas till och godkännas av kommissionen. Kommissionen har möjlighet att med stöd av artikel 106 i EUF-fördraget förklara att ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Kommissionen har publicerat ett beslut 3 avseende stöd upp till 15 miljoner Euro per år och vissa utpekade sektorer oavsett stödets omfattning. Om villkoren i beslutet uppfylls anses stödet vara förenligt med den inre marknaden och någon förhandsanmälan behövs inte. Övriga stöd måste förhandsanmälas till kommissionen och kommer att bedömas enligt kommissionens rambestämmelser4 på området.

Andra stödmöjligheter enligt EU-rätten

Det finns i sammanhanget även andra stödmöjligheter enligt EUrätten. Europeiska kommissionen har exempelvis antagit Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstruk-

2 Kommissionens förordning av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 114, 26.4.2012, s. 8. 3 Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT, L 7, 11.1.2012, s. 3. 4 Meddelande från kommissionen – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011) EUT C 8, 11.1.2012, s. 15.

turering av företag i svårigheter5. Även om detta regelverk är utformat för företag inom helt andra sektorer än bostadsmarknaden kan de principer som kommer till uttryck i dessa riktlinjer ha en generell relevans.

Översynen av statsstödsreglerna

Den 8 maj 2012 antog kommissionen ett meddelande om modernisering av statsstödsreglerna i EU. Den övergripande ambitionen är att stimulera till bärkraftig tillväxt på en konkurrenskraftig inre marknad. Reformpaketet omfattar bl.a. förtydliganden och förenklingar av regelverket liksom översyn av de rådsförordningar som reglerar kommissionens arbete (se faktapromemoriorna 2011/12:FPM152 och 2012/13:FPM43). Inom ramen för moderniseringen kommer ett antal regelverk som har betydelse för utredarens uppdrag att revideras, bland annat nämnda riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, men även definitionen av statligt stöd i sig, vilket avgörs av hur artikel 107.1 tillämpas.

Nya villkor för kommunala bostadsföretag

I propositionen 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler föreslogs att ett kommunalt bostadsaktiebolag ska bedrivas i allmännyttigt syfte, men verka enligt affärsmässiga principer och av sina ägare åläggas marknadsmässiga avkastningskrav. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011.

Regeringen anförde i denna proposition bl.a. att det övergripande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster (prop. 2009/10:185, s. 40–43). Regeringen konstaterade vidare att de all-

5 Artikel 107.3 c i EUF-fördraget och Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter EUT C 244, 1.10.2004, s. 2–17.

männyttiga kommunala bostadsaktiebolagen varit viktiga instrument för kommunerna att främja en väl fungerande bostadsförsörjning, men att dessa bostadsföretag inte var det enda medel som kommunerna har till sitt förfogande. Regeringen betonade samtidigt att även om de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen är viktiga instrument för kommunerna, så kan kommunerna inte delegera ansvaret för bostadsförsörjningsfrågorna till sitt bostadsbolag. Vidare uttalade regeringen att även då de kommunala bostadsföretagen uttryckligen ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga grunder och sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat, ska kommunerna kunna använda sina företag för att fullgöra sitt bostadspolitiska ansvar.

När det gäller affärsmässigheten anförde regeringen i propositionen bl.a. att med detta avses det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför investeringar, i sin dagliga drift och i relation till andra aktörer. Vidare uttalade regeringen att affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – inom ramen för den lagstiftning och de allmänna normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet – ska sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat och att kommunerna ska ställa motsvarande affärsmässiga avkastningskrav på sina bostadsföretag som andra likartade aktörer, dvs. sådana som har ett långsiktigt perspektiv på sitt ägande. Regeringen anförde bl.a. att bedömningen av affärsmässigt beteende och rimliga avkastningskrav bör utgå från den enskilde aktörens situation och att det är företaget i sin helhet som verkar för att nå upp till de avkastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsättningar t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning och marknadssituationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål (prop. 2009/10:185, s. 44–49).

I propositionen redovisade regeringen också sin syn på frågan om vad som är affärsmässigt och om affärsmässiga avkastningskrav i olika situationer, där man måste skilja mellan olika marknadssituationer, men också ta hänsyn till skillnaden i förutsättningar mellan företag som sedan tidigare befinner sig på en viss marknad och företag som överväger att nyetablera sig på samma marknad. För ett redan etablerat företag på en svag marknad kan det vara

marknadsmässigt att nöja sig med en låg avkastning trots att en potentiell nyinvesterare till följd av risken skulle ställa högre avkastningskrav för att investera i samma marknad (prop. 2009/10:185, s. 62).

Regeringen konstaterade vidare att det är kommunen, som ägare av ett bostadsföretag och med det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen, som i första hand bär ansvaret för att genomföra sådan omstrukturering som kan krävas för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor (prop. 2009/10:185, s. 62).

Kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader

Fröet till de allmännyttiga bostadsföretagen finns i den bostadspolitik som började bedrivas på 1930-talet. Politiken då var dock inriktad mot mindre bemedlade hushåll med många barn, med bland annat de s.k. barnrikehusen som resultat. Efter andra världskriget lades politiken om, bl.a. som en konsekvens av den sociala stigmatisering och segregation som blev följden av fokuseringen på att enbart tillhandahålla bostäder för vissa behövande hushåll. Den nya politiken resulterade bl.a. i tillkomsten av dagens allmännyttiga och kommunala bostadsföretag.

Det statliga bostadsfinansieringssystemet gynnade från början allmännyttiga bostadsföretag, vilket bidrog till att denna sektor ökade kraftigt såväl kvantitativt som i förhållande till bostadsmarknaden i övrigt. Under lång tid behövde dessa bostadsföretag till följd av gynnsamma lånevillkor inte bygga upp något större eget kapital. I praktiken var det därför primärt staten som stod risken för de kommunala bostadsföretagen. I förhållande till såväl samtliga hyresbostäder som bostadsbeståndet i sin helhet var allmännyttan som mest dominerande kring 1990, då var fjärde bostad – ca 55 procent av alla hyreslägenheter – ägdes av ett allmännyttigt bostadsföretag.6

Under många år tog de kommunala bostadsföretagen ett betydande ansvar för den lokala bostadsförsörjningen. Detta bidrog

6 Bo Bengtsson (red.): Varför så olika? Nordisk bostadspolitik i jämförande historiskt ljus. Reviderad upplaga 2013 (kommande). Egalité, Malmö.

samtidigt till att privat kapital endast i begränsad omfattning investerades i produktion av hyresbostäder.

Politiken förändrades under 1980-talet, då bl.a. de statliga bostadslånen avvecklades, och ett antal kommunala bostadsföretag under devisen ”affärsmässig allmännytta” påbörjade uppbyggnaden av ett eget kapital för att nå en rimlig soliditet. Först då kunde kommunen i egenskap av ägare anses ha fått det fulla ansvaret för det egna företaget och dess verksamhet.

Många kommunala bostadsföretag har i dag en stark ekonomi och en betryggande stabilitet. Det finns dock även kommunala bostadsföretag som verkar i kommuner där bostadsmarknaden är svag. Dessa företag har ofta ett i det lokala perspektivet betydande bostadsbestånd, varav en stor del ofta tillkom under rekordåren och det s.k. miljonprogrammet.

Svaga bostadsmarknader kännetecknas av en långsiktig och varaktig negativ befolkningsutveckling, vilket skapar ett bostadsöverskott som på hyresbostadssidan till största delen drabbar de kommunala bostadsföretagen med stora underskott till följd av vakanser. Hyresbortfallet och hyresförlusterna kan i princip täckas antingen genom att hyrorna för de uthyrda bostäderna pressas uppåt eller genom kapitaltillskott från kommunen. Höjda hyror innebär samtidigt att andra boendealternativ blir mer attraktiva med konsekvens att antalet vakanser riskerar att öka ytterligare. Ett bostadsföretag som inte redan tidigare har en mycket god soliditet har små möjligheter att på egen hand göra den omstrukturering som är nödvändig för att komma till rätta med underskotten. Om situationen blir långvarig anses bostadsföretaget vara i kris.

Statens Bostadskreditnämnd (BKN) har konstaterat att drygt 100 kommuner kan betraktas som svaga bostadsmarknader och bedömt att den demografiska utvecklingen med ökad koncentration av befolkningstillväxten till stora funktionella regioner och en successiv utarmning av de små kan förväntas fortsätta (Analys av svaga bostadsmarknader, dnr Fi2007/125).

Att ett företag ska agera affärsmässigt innebär bl.a. att företagen löpande ser över sin kostnadsstruktur och att olönsamma verksamheter omstruktureras eller avvecklas. Där bostadsmarknaden är svag måste dessa företag således bl.a. anpassa bostadsbeståndet till efterfrågan vilket ofta innebär att de både måste riva bostäder och

effektivisera verksamheten i syfte att pressa sina kostnader. Det kan också bli aktuellt att skriva ner värdet på företagens fastigheter.

Under åren 1998–2012 har staten medverkat i ett 50-tal omstruktureringar av kommunala bostadsföretag rekonstruktioner som inneburit att totalt ca 14 000 lägenheter, vilka blivit övertaliga på grund av befolkningsutvecklingen, har avvecklats eller utvecklats till annan användning. Statens medverkan vid sådana omstruktureringar, som sedan den 1 oktober 2012 ligger inom Boverket, regleras i avtal med den aktuella kommunen. I varje sådant avtal ingår numera regelmässigt villkor om rivning och effektiviseringsåtgärder som villkor för bidrag.

Som ett komplement till det avtalsreglerade stödet bildades år 2004 Statens Bostadsomvandling AB (Sbo). Bolagets uppdrag är att praktiskt medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med minskande befolkning. I detta ingår att förvärva, äga, förvalta och utveckla bostäder som övertas från kommuner eller kommunala bostadsföretag och att avveckla sådana bostäder genom försäljning eller rivning samt att driva härmed förenlig verksamhet. Bolaget får dock inte gå in som delägare i kommunala bostadsföretag. Sbo:s verksamhet har också bidragit till positiva flyttkedjor och därmed till ett bättre utnyttjande av det befintliga beståndet i kommuner med mycket liten eller ingen nyproduktion av bostäder.

BKN bedömde i februari 2011 att ca 80 kommuner hade behov av att avveckla bostäder för att nå balans på bostadsmarknaden (BKN, Budgetunderlag 2012–2014). Totalt bedömdes drygt 3 600 lägenheter behöva rivas till en kostnad om ca 900 miljoner kronor. Med hänsyn till den bedömda befolkningsminskningen fram till och med år 2015 bedömdes ytterligare ca 4 000 lägenheter behöva avvecklas till en kostnad på drygt 1 000 miljoner kronor. Den totala kostnaden för att åstadkomma den nödvändiga anpassningen av utbudet av bostadslägenheter skulle därmed uppgå till ca 1 900 miljoner kronor till och med år 2015. Behovet av akut avveckling av vakanta lägenheter har enligt BKN därefter minskat, men den långsiktiga bedömningen är mera osäker (BKN, Budgetunderlag 2013–2015).

Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen

Även i kommuner med svaga bostadsmarknader kan det finnas behov av att bygga om och anpassa bostäder eller t.o.m. bygga nytt i vissa lägen eller för vissa grupper, inte minst som dessa kommuner kännetecknas av en växande andel äldre. Problemen är dock inte begränsade till kommuner som verkar på en svag bostadsmarknad, utan även andra kommuner upplever svårigheter att få till stånd behövlig ny- eller ombyggnation eftersom lönsamheten många gånger inte bedöms vara tillräcklig.7 Olika aktörer har pekat på EU-rättens reglering avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som en tänkbar lösning på ovan nämnda problem. Regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse innebär inte i sig nya resurser, utan skulle endast möjliggöra för kommunerna att under vissa förutsättningar skjuta till subventioner.

I en av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) publicerad kunskapsöversikt har det föreslagits att staten bör överväga att tillämpa reglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att möjliggöra stöd till bostadspolitiska åtgärder som främjar integration och social sammanhållning8, något som skulle knyta an till lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsföretag9. Boverket har i sin översyn av bostadsförsörjningslagen föreslagit en ny bestämmelse som ger kommunerna möjlighet att tilldela ett kommunalt eller privat bostadsföretag ett uppdrag att till exempel tillhandahålla hyresbostäder där detta inte kan erbjudas på marknadens villkor.10

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) har i en rapport, Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, diskuterat hur regelverket för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle kun-

7 Ett socialt blandat boende i Göteborg, Göteborgs kommun 2012; Att främja integration och social sammanhållning, SKL 2012; Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader, SABO 2013. 8 Mikael Stigendal och Martin Grander: Att främja integration och social sammanhållning, SKL 2012. 9 Enligt 5 § punkten 1 gäller inte värdeöverföringsbegränsningen för överskott som uppkommit under föregående räkenskapsår ”om överskottet används för sådana åtgärder inom ramen för kommunen bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar …”. 10 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, Boverket 2012.

na tillämpas på den svenska bostadsmarknaden och i likhet med Boverket föreslagit att det införs en rambestämmelse i lag med stöd av vilken enskilda kommuner i princip skulle kunna tilldela ett allmännyttigt bostadsföretag eller en privat fastighetsägare ett konkret uppdrag.11 Exempel på insatser som lyfts i rapporten är att på utpekade orter i en kommun tillhandahålla ett bestånd av hyresbostäder som kan efterfrågas även av hushåll med begränsade inkomster, att långsiktigt tillhandahålla bostäder med god tillgänglighet, lämpliga för äldre personer och personer med funktionshinder samt att tillhandahålla ett mindre antal smålägenheter med inriktning på unga personer.

Ovanstående förslag till åtgärder överensstämmer i viss mån med sådana tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som företag som erbjuder ”socialbostäder”12 kan ägna sig åt. SABO anser dock att förslagen innebär att de angivna åtgärderna kan definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan att de berörda bostäderna för den skull definieras som socialbostäder eller ”social housing”.13

Regeringen har tidigare ställt sig tveksam till att definiera bostadsförsörjningen eller delar av bostadsförsörjningen som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.14 Den svenska bostadspolitiken syftar till att skapa ett utbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet. Detta utesluter visserligen inte riktade åtgärder i syfte att säkerställa att vissa grupper verkligen kommer in på bostadsmarknaden, men det finns en bred politisk enighet om att sådana åtgärder inte får leda till en utveckling mot ”socialbostäder” där boende i vissa områden och fastigheter eller i vissa företag villkoras av att den bostadssökande tillhör en grupp som är utpekat ”svag” på bostadsmarknaden. I en situation där marknadssituationen – till följd av tidigare ingrepp eller andra skäl – inte möjliggör ett utbud av bostäder som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet, finns det dock skäl att se över om det ändå finns åtgärder som kan vidtas för att skapa förutsättningar för en god bostadsförsörjning. Förslag till åtgärder bör då utformas så att de i gör-

11 SABO 2013, s. 37. 12 ”Social housing” är den vedertagna engelska benämningen och i officiella dokument översätts detta med ”subventionerade bostäder”, något som dock kan leda till missuppfattningar då de offentliga subventioner som lämnats till bostadsbyggande i Sverige inte sedan slutet av 1940-talet har haft sådan inskränkning med avseende på målgrupp. 13 Se t.ex. innebörden av beslutet i det nederländska fallet, C (2010) 26 final14.01.2010. 14 14 Se prop. 2009/10:185, s. 28–29.

ligaste mån bidrar till att förbättra förutsättningarna för integration och social sammanhållning.

Förutsättningar för boende på gles- och landsbygden

En konsekvens av den starka urbaniseringen är de förhållandevis låga priserna på permanentbostäder på landsbygden. Dessa priser ligger som regel under kostnaden för att nyuppföra en bostad av motsvarande storlek och standard.

Låga marknadsvärden i förhållande till kostnaden för att bygga nytt gör att det kan vara svårt att finansiera såväl nyproduktion som renovering och ombyggnad av befintliga bostäder. Pantsäkerheten via en marknadsvärdesbedömning av fastigheten riskerar att bli för låg för att banken ska vara intresserad, även om låntagarens återbetalningsförmåga är tillfredsställande.15 För privatpersoner kan kraven på egenfinansiering få till följd att önskade investeringar inte kommer till stånd. Detta kan i sin tur skapa ytterligare hinder för boende utanför tätorter. På sikt kan konsekvenserna av detta bli bostadsbrist även på gles- och landsbygden och därmed i förlängningen även ett tillväxt- och utvecklingsproblem.

För att underlätta ny- och ombyggnad av bostäder på gles- och landsbygden gav regeringen år 2012 dåvarande BKN i uppdrag att inrätta en finansiell rådgivningsfunktion för enskilda och företag som planerar att bygga bostäder. Regeringen beslutade också att vidga BKN:s möjligheter att ställa ut garantier, med fullgoda säkerheter, utöver marknadsvärdet så att kreditgaranti nu kan lämnas för 90 procent av kostnaden för nybyggnad av egnahem, upp till taket på 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea.

Utredningsuppdrag

Kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader

Regeringen gjorde i propositionen 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler

15 Se ”Rural Housing – Landsbygdsboende i Norge, Sverige och Finland”, Nordiska Ministerrådet och Tillväxtanalys, rapport 2012:05, s. 55–55 och s. 58–59.

bedömningen att det finns anledning att se över frågan om hur omstrukturering av kommunala bostadsföretag i kris på svaga marknader kan genomföras i enlighet med EU-rätten.

Då de kommunala företag som verkar på en svag bostadsmarknad och står inför en svår omställningssituation sällan har haft möjlighet att bygga upp en stark ekonomi, kan olika åtgärder krävas från kommunen. En offentlig ägare har i princip samma möjlighet som en privat investerare i motsvarande situation att stödja sitt företag.

Det är i första hand kommunen som ägare av ett bostadsföretag och med ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen i kommunen, som bär ansvaret för att avveckla eller genomföra den omstrukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor. Det är också i första hand kommunen som ska lämna det stöd som det egna bostadsföretaget kan behöva. I särskilda fall kan det finnas behov av statliga insatser för att omstruktureringar av bostadsföretag ska kunna genomföras. Det måste dock bl.a. säkerställas att de åtgärder som vidtas för omstruktureringen av kommunala bostadsföretag är förenliga med EU-rätten i allmänhet och statsstödsreglerna i synnerhet.

Uppdrag

Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som är nödvändiga för att möjliggöra för kommuner att omstrukturera eller under ordnade former avveckla sådana kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader som är i kris. I den mån det behövs ska utredaren således bl.a. föreslå en reglering som medger att stöd kan lämnas till kommunala bostadsföretag i kris. Förslagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktureras ska ha förutsättningar att kunna hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor.

I utredarens uppdrag ingår särskilt att undersöka, bedöma och redovisa:

1. hur många kommuner som har bostadsföretag som kan anses

verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bostadsföretag som har ekonomiska svårigheter på grund av denna marknadssituation,

2. hur många kommuner som på 5–10 års sikt kommer att ha bo-

stadsföretag som verkar på svaga bostadsmarknader samt vilka av dessa bostadsföretag som kan förväntas få ekonomiska svårigheter,

3. hur många av bostadsföretagen på de svaga bostadsmarknaderna

som i dag och på 5–10 års sikt har så stora ekonomiska svårigheter att de bedöms komma ha behov av stöd från kommunen för att klara fortsatt verksamhet,

4. hur många kommuner som i dag klarar och på 5–10 års sikt för-

väntas klara av att hantera omstrukturering eller avveckling av sina bostadsföretag utan statligt stöd och hur många kommuner som kan bedömas ha behov av statligt stöd för åtgärderna samt hur stort stödbehovet bedöms vara. Om det är möjligt ska redovisningen visa vilka åtgärder stödet behövs till samt kostnaderna för varje åtgärd. Även den nytta som kan uppstå till följd av samhällets insatser och värdet av denna ska redovisas i den utsträckning som det är möjligt.

Utredaren ska redovisa resultatet av samtliga undersökningar som har gjorts enligt ovan. Av redovisningen ska framgå hur de aktuella företagen och kommunerna fördelar sig när det gäller omfattningen av åtgärds- och stödbehoven. Det ska även framgå om behoven är jämnt fördelade eller om det finns ett mindre antal kommunala bostadsföretag som har mycket stort behov av stöd för att kunna hantera den omstrukturering eller avveckling som bedöms vara nödvändig.

När utredaren undersöker om det finns förutsättningar för att under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader där en rekonstruktion inte bedöms vara en realistisk lösning, ska utredaren särskilt analysera och redovisa vilka konsekvenser en sådan avveckling skulle få för berörda kommuners ekonomi och långsiktiga bostadsförsörjning, t.ex. i fråga om möjligheterna för såväl ungdomar som äldre att efterfråga lämpliga bostäder.

Om utredaren bedömer att en eller flera kommuner kommer att behöva stöd för att kunna hantera den nödvändiga omstruktureringen eller avvecklingen ska utredaren även analysera hur stora insatser som kan behöva göras samt hur dessa ska utformas för att så

ändamålsenligt som möjligt bidra till de nödvändiga åtgärderna. I analysen ska även ingå olika åtgärders betydelse för rörligheten på bostadsmarknaden. Utredaren ska även föreslå hur sådana insatser ska finansieras.

Utredarens uppdrag enligt ovan omfattar endast kommunala bostadsföretag på svaga bostadsmarknader.

Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen

Även i kommuner med svaga bostadsmarknader kan det finnas behov av att bygga om eller t.o.m. bygga nytt i vissa lägen eller för vissa grupper, inte minst som dessa kommuner demografiskt kännetecknas av en växande andel äldre.16 Även unga människors behov i dessa kommuner bör beaktas så att befolkningsutvecklingen kan vändas i gynnsam riktning. Svårigheterna att hantera bostadsförsörjningen är dock inte begränsade till kommuner som verkar på en svag bostadsmarknad, utan även andra kommuner upplever svårigheter att få behövlig nyproduktion till stånd eftersom lönsamheten inte bedömts vara tillräcklig.

Det är oklart i vilken mån EU:s reglering avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse medger lösningar på ovan nämnda problem. Det är också oklart om en sådan lösning ensamt är det bästa sättet att hantera problemen. Åtgärder som påverkar efterfrågesidan i ekonomin kan ofta påverka konkurrensen i mindre utsträckning än åtgärder på utbudssidan.

Uppdrag

Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsförsörjningen i kommunen och få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadens lönsamhetskrav eller marknadsmisslyckanden försvårar

16 Denna problematik har även uppmärksammats av Riksrevisionen, som avser att genomföra en huvudstudie om äldres boende på mycket svaga bostadsmarknader, Riksrevisionen 2013-04-23, dnr 21-2012-1480.

ett bostadsutbud som innebär att alla kan efterfråga en bostad av god kvalitet.

Utredaren ska beträffande denna del av uppdraget särskilt undersöka i vilken mån EU:s reglering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg att främja bostadsförsörjningen i kommunerna.

Utredaren ska även undersöka möjligheterna att vidta åtgärder som riktar sig till bostadskonsumenter och brukare och som innebär att de kan efterfråga en bostad av god kvalitet. Utredaren ska redovisa vilka åtgärder som undersökts, bedöma vilka åtgärder som kan vara genomförbara och lämna de finansieringsförslag, författningsförslag och övriga åtgärder som behövs.

Regeringen har i andra utredningar fått belyst vilka åtgärder som är möjliga att vidta med stöd av plan- och bygglagen (2010:900, PBL) och andra regelverk relaterade till plan- och byggprocessen i vid bemärkelse. Om det inte finns särskilda skäl ska utredaren därför avstå från att undersöka och lämna förslag när det gäller plan- och byggprocessen.

Förutsättningar för boende på gles- och landsbygden

Den som köper ett befintligt småhus på landsbygden har ofta låga boendekostnader, men det kan vara svårt att få nödvändiga lån för upprustning av hus till modern standard. Skillnaden mellan marknadspriser och produktionspriser medför att det endast i undantagsfall är möjligt att bygga nya egnahem i gles- och landsbygd. På sikt kan konsekvenserna bli bostadsbrist även där och därmed i förlängningen även bli ett tillväxt- och utvecklingsproblem. Möjligheterna att få statliga kreditgarantier för byggande i gles- och landsbygd förbättrades 2012. Det finns dock anledning att undersöka i vilken utsträckning förutsättningarna för gles- och landsbygdsboende ytterligare kan förbättras. Särskilt bör beaktas möjligheterna för unga människor, liksom för potentiella inflyttare från andra delar av landet eller från andra länder, att få en bostad i dessa kommuner.

Uppdrag

Utredaren ska analysera förutsättningarna för ny- och ombyggnad för egnahemsboende på gles- och landsbygden och föreslå åtgärder som kan underlätta sådant byggande.

Utredaren ska särskilt undersöka möjligheten att ytterligare utveckla de befintliga kreditgarantier, som administreras av Boverket, så att gles- och landsbygdsboende underlättas.

Utredaren ska också analysera hur villkor och informationsspridning bör utformas så att ett förändrat system ska kunna få genomslag.

Utredaren ska lämna de författningsförslag och övriga förslag som behövs.

Utgångspunkter som gäller alla delar av uppdraget

Det står utredaren fritt att lämna förslag som har nära samband med de uppdrag som lämnas i dessa direktiv.

Samtliga förslag ska utformas så att de är förenliga med EUrätten och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kommunerna som staten begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen särskilt redovisas. Lämnas förslag som innebär ökade kostnader för stat eller kommuner ska utredaren även lämna förslag till hållbar finansiering. Utredaren ska även för samtliga förslag redovisa sin bedömning av förslagens förenlighet med EU-rätten.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar av förslagen i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren ska så långt möjligt genom underhandskontakter med Europeiska kommissionen säkerställa att de förslag som lämnas är genomförbara.

Utredaren ska i tillämpliga delar inhämta synpunkter från bl.a. Utredningen om en kommunallag för framtiden (dir. 2012:105), SKL, SABO, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Fastighetsägarna Sverige, De små kommunernas samverkan (SmåKom), Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps), Myndigheten för tillväxtpolitiska studier (Tillväxtanalys) samt andra berörda myndigheter och organisationer. Utredaren ska beakta andra initiativ som regeringen beslutat och som kan vara relevanta för uppdragets genomförande.

Boverket och Statens bostadsomvandling AB ska på begäran bistå utredaren.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 maj 2015.

(Socialdepartementet)

EU och kommunernas bostadspolitik

Betänkande av utredningen EU & kommunernas bostadspolitik

Stockholm 2015

Svaga bostadsmarknader

Rapport 2014-04-17

Inledning

Utredningen S2013:11 EU-rättsliga förutsättningar för kommunal bostadspolitik har fått i uppdrag att bland annat analysera svaga bostadsmarknader och förutsättningarna för kommunala bostadsföretag på sådana marknader. Som en av utgångspunkterna i utredningen har det befunnits angeläget att få fram en beskrivning av efterfrågan/prisläget i Sveriges kommuner samt en prognos för dess utveckling. Evidens har tidigare tagit fram en analys av svaga bostadsmarknader i Sverige på uppdrag av BKN, numera Boverket. Denna PM sammanfattar en uppdatering av tidigare genomförda analyser av bostadsefterfrågans utveckling inklusive prognoser och trendframskrivning för sysselsättning och befolkning fram till och med 2025. Metodiken för att definiera svaga bostadsmarknader togs fram i rapporten ”Svaga bostadsmarknader” från år 2006 och utfördes på uppdrag av dåvarande Bostadskreditnämnden (BKN). Den övergripande frågeställningen är hur svaga bostadsmarknader kan definieras och avgränsas samt hur många kommuner med svag bostadsmarknad som finns i dag samt om drygt tio år? Blir de fler eller färre än i dag? Försvagas de ytterligare? Denna PM sammanfattar kortfattat resultatet av analyserna. Tillhörande dataunderlag redovisas i tabell och diagramform i appendix. I det första avsnittet, Den nya ekonomins drivkrafter, diskuteras den grundläggande förändring av Sveriges ekonomiska geografi som pågår. Det är denna förändring som starkt påverkar bostadsefterfrågan i olika delar av landet. I det andra avsnittet, Vad är en svag bostadsmarknad och hur många är de? diskuteras avgränsningen av mycket svaga bostadsmarknader och landets mycket svaga bostadsmarknader identifieras. Skillnader i resultatet mellan denna och tidigare genomförda studier redovisas. I det sista avsnittet, Utvecklingen fram till 2020 med utblick mot år 2025, diskuteras kortfattat resultatet av den modellbaserade prognosen för utvecklingen fram till år 2020 och 2025. Den grundläggande frågan är hur många kommuner som kan förväntas präglas av mycket svag bostadsefterfrågan år 2020 och år 2025? Blir de fler eller färre?

Den nya ekonomiska geografins drivkrafter

I början av sjuttiotalet uppgick den genomsnittliga pendlingen i landet till cirka 10 km per arbetsdag och invånare (i åldern 16–84 år). Motsvarande senaste uppgift, som gäller 2001, visar att den dagliga pendlingen ökat till cirka 16 km. Pendelavstånden har således ökat med cirka 50 procent på trettio år. Den växande pendlingen betyder att företagens och andra arbetsgivares geografiska omland av arbetskraft har fördubblats på trettio år. Hushållen har samtidigt fått tillgång till ökade valmöjligheter på arbetsmarknader i större regioner. Tar man fasta på hur pendlingsmönstren utvecklats får man en tydlig bild över regionförstoringens långsiktiga utveckling. I början av sjuttiotalet fanns det nära 190 lokala arbetsmarknader i landet. Åtta av tio lokala arbetsmarknader hade då mindre än 50 000 invånare. Och 150 av landets nuvarande kommuner utgjorde då en egen lokal arbetsmarknad. I större delen av landet var då den lokala välfärden starkt beroende av utvecklingen i enskilda kommuner. Det gällde både tillgången till arbete och kommersiell service, utbildning, vård och omsorg. Enligt SCBs officiella avgränsning från 2008 har antalet lokala arbetsmarknader minskat till 75 stycken och härav utgör numera endast 28 kommuner en egen lokal arbetsmarknad. I mer än 260 kommuner är således hushåll, företag och kommunala verksamheter mer eller mindre dagligen beroende av större funktionella regioner än enskilda kommuner. De lokala arbetsmarknaderna ökar i geografiskt omfång genom framförallt två processer, dels förbättrad infrastruktur som minskar pendlingstiden och binder samman nya kommuner och regioner, dels genom att arbetskraftens utbildningsnivå ökar. Med ökad utbildningsnivå ökar benägenheten att pendla då pendlingskostnaden vägs upp av den högre ersättning som fås genom ett mer kvalificerat arbete. Sveriges ekonomiska utveckling har under de senaste 20 åren präglats av en förändring i landets ekonomiska geografi. Mer än fyra miljoner svenskar bor numer i de tre storstadsregionerna med omland. Den största delen av Sveriges sysselsättnings- och befolkningstillväxt återfinns i de största regionerna. Både födelse- och positiva flyttnetton är höga i de största regionerna. Den starka tillväxten i de största regionerna innebär en ökad koncentration av bostadsbyggandet till dessa regioner och allt mindre byggvolymer i övriga Sverige. Modern teori och forskning talar för fortsatt geografisk koncentration av boende, företag och arbetsplatser. Forskningsområdet brukar benämnas Den nya ekonomiska geografin (NEG). NEGs huvudbudskap är att stora stadsregioner blir större och global konkurrens i växande utsträckning handlar om konkurrens mellan stora och allt större stadsregioner. Fenomenet är inte unikt svenskt utan tydligt i hela Västeuropa. Företag attraheras i första hand till stora marknadsplatser, vilket är liktydigt med stadsregioner med stor och tät efterfrågan, och då företag söker sig dit växer den lokala marknaden och ger en ännu större potential för förnyelse och tillväxt. Samma förhållande gäller också hushåll som attraheras till stora lokala marknader för arbete, utbildning, vård och omsorg, kommersiell service och kultur. Och då hushållen attraheras till sådana marknader växer de också. Den avgörande förklaringen till att både hushållen och företagen attraheras till större geografiska marknader är mångfalden i tillgången på resurser, utbildning och tjänster. NEG har flera avgörande budskap. Det finns särskilt två som är mer grundläggande. Det ena är att ekonomisk tillväxt och förnyelse inte kan förstås som en allmän nationell process. Huvudrollen spelas i stället av urbana ekonomier, som skapar lokala marknader (pendlingsregioner) för hushåll, företag, boende och arbete. Det andra huvudbudskapet är att lokala marknaders storlek och täthet spelar en helt annan roll för konkurrensförmågan och tillväxt än vad som tidigare var den dominerande föreställningen. Det senare budskapet innebär att ju större regioner desto större lokala hemmamarknader. Större regioner kan hysa särskilda lokala resurser och en mångfald av specialiserade verksamheter, som ger konkurrensfördelar och ekonomisk välfärd. Förklaringen är

att fasta kostnader för specialiserade resurser och verksamheter kan fördelas på fler. Storlek och mångfald ökar i växelverkan vilket gör att tillväxten i befolkning och sysselsättning i större regioner till stor del blir självgenererad. När en region växer i storlek växer också dess mångfald – vilket innebär fler näringar och större variation i konsumtion, fritid och arbete. Det finns helt enkelt mycket att välja på.

Fig. 1. Årlig befolkningstillväxt i

landets lokala arbetsmarknader 1995-2011. Källa: SCB och Evidens.

Fig. 2. Årlig tillväxt i total lönesumma

i landets lokala arbetsmarknader 1995-2011. Källa: SCB och Evidens.

Fig. 3. Total tillväxt i disponibel

inkomst i landets lokala arbetsmarknader 1995-2011. Källa: SCB och Evidens.

Hur har då Sverige konkret påverkats av NEGs krafter sedan mitten av 1990-talet? Vidstående figur redovisar utvecklingen för lokala arbets- och bostadsmarknader i olika storleksgrupper. Resultatet är entydigt: både befolkningstillväxt, regional ekonomisk tillväxt och tillväxt i hushållens disponibla inkomster är störst i de stora regionerna medan utvecklingen i de små regionerna är betydligt svagare. Sveriges samlade ekonomiska tillväxt blir därför allt mer beroende av tillväxtvillkoren i storstadsregionerna. I de minsta regionerna minskar befolkningen och tillväxten i lönesumma och disponibla inkomster halkar efter.

Den nya ekonomiska geografin och bostadsmarknaden

Tillväxtens geografi sätter också djupa spår i bostadsmarknaderna. Spåren yttrar sig mest tydligt i prisbildningen på bostäder. Eftersom utbudet av bostäder i de flesta lokala bostadsmarknader är givet på både fem och tio års sikt blir betalningsviljan och priserna på bostäder en direkt återspegling av hushållens efterfrågan. Detta påverkar i sin tur bostadsbyggandet. I normalfallet bestäms efterfrågan på bostäder av hushållens förväntningar om framtida värden – nyttor – förenade med att bo och leva i olika delar av landet, lokala marknader, kommuner och platser. Och dessa förväntningar avgörs i hög grad av hushållens föreställningar om de sociala och ekonomiska villkoren av att bo i en viss kommun eller lokal marknad. Det gäller arbetsmarknadens utveckling, villkoren för pendling, framtida inkomstvillkor, stadskvaliteter, mångfalden i tillgången på kommersiell och offentlig service, utbildning och kultur m.fl. lokala förhållanden. I hushållens sammansatta bedömningar ingår också överväganden om olika risker i den lokala bostads- och arbetsmarknadens utveckling. Det kan gälla den allmänna tillväxten och stabiliteten i den lokala ekonomins utveckling, delar av arbetsmarknadens utveckling och naturligtvis ekonomiska risker förenade med att låna och använda besparingar för att bo och behålla en bostad. NEG talar således för att det finns ett starkt samband mellan å ena sidan efterfrågan och betalningsvilja respektive priser på bostäder och å andra sidan lokala arbets- och bostadsmarknaders storlek. Detta samband kan tydligast illustreras med priserna på marknaderna för egnahem. Eftersom sådana marknader finns i alla landets lokala arbets- och bostadsmarknader ger de också den mest rättvisande geografiska bilden av den allmänna bostadsefterfrågan.

-1,1

-0,6

0,0

0,1

1,0

-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5

0 - 10 000

10 000 -50 000

50 000 -100 000

100 000 -500 000

500 000 -

P ro cen t/år

Storlek (antal invånare)

Årlig procentuell befolkningstillväxt

i landets lokala arbetsmarknader

1995-2011

1,7

2,1

2,8

2,8

3,9

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

0 - 10 000

10 000 -50 000

50 000 -100 000

100 000 -500 000

500 000 -

P ro cen t/år

Storlek (antal invånare)

Årlig real procentuell tillväxt av total lönesumma i landets lokala

arbetsmarknader 1995-2011

53

64

77

97

124

0 20 40 60 80 100 120 140

-10 000 10 000 -

50 000

50 000 -10 0000

100 000 -500 000

500 000 -

P ro ce nt

Storlek (antal personer)

Ökning i disponibel inkomst 1995-

2010 i procent

Fig. 5. Genomsnittligt småhuspris i stora och små

regioner. Källa: SCB och Evidens.

Fig. 6. Prisutveckling i stora och små regioner under

perioden 1995-2011. Källa: SCB och Evidens.

I de tre storstadsmarknaderna var genomsnittspriset för egna hem år 2011 drygt 23 000 kronor per kvadratmeter – mer än fyra gånger högre än i de minsta marknaderna. I de minsta marknaderna kostade ett småhus i genomsnitt ca 4 000 kr per kvadratmeter år 2011. Det blir totalt ca 450 000 kr för ett normalstort småhus, vilket är långt under genomsnittliga nyproduktionskostnader. Också i marknader med mer än 100 000 invånare var genomsnittspriset lågt i förhållande till vad det kostar att bygga nya småhus. I de små lokala arbets- och bostadsmarknaderna har prisutvecklingen varit måttlig mätt i absoluta tal, medan priserna i genomsnitt har vuxit med nästan 15 000 kr per kvadratmeter i de tre storstadsregionerna. Det betyder att ett normalstort småhus (130 kvm) blivit ca 150 000 kr dyrare i de minsta marknaderna under de senaste dryga 15 åren medan motsvarande småhus i de största bostadsmarknaderna blivit nästan 2 miljoner kr dyrare. Prisanalysen visar alltså att bostadsefterfrågan och därmed bostadspriserna ökat kraftigt i de största marknaderna medan priserna är låga och prisutvecklingen svag i små lokala marknader. Sammantaget talar hushållens efterfrågan alltså för att betalningsviljan och prisbildningen på bostäder blir starkt beroende av hur NEGs drivkrafter yttrar sig. I lokala marknader med svag eller negativ tillväxt, höga risker, en starkt begränsad lokal mångfald i tillgången på arbete och service blir efterfrågan på bostäder och åtföljande priser låga. Medan stora lokala marknader som regel präglas av högre och mer tillförlitlig tillväxt, en flerfalt större mångfald i tillgången på arbete, service, utbildning och kultur. Och av detta följer också en högre och mer intensiv bostadsefterfrågan. Svag efterfrågan på bostäder uppträder framförallt i kommuner på små lokala marknader med låg tillgänglighet till arbetsplatser, befolkningsminskning, svag utveckling av hushållens inkomster och svag sysselsättningsutveckling. För marknadsprissatta bostäder – småhus och bostadsrätter – leder en svag efterfrågan till låga priser och för hyresrätter leder den till ökade risker för outhyrda lägenheter. Med kunskaper om dessa förhållanden kan man således definiera svaga bostadsmarknader och vidare bedöma hur många kommuner – och vilka – som riskerar att fortsätta att försvagas.

3 947

6 844

9 954

11 367

23 234

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000

-10 000 10 000 -

50 000

50 000 -100 000

100 000 -500 000

500 000 -

K r/kvm

Storlek (antal personer)

Småhus priser år 2011 i kr per

kvadratmeter

1 174

2 925

5 337

6 381

14 997

0

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000

-10 000 10 000 -

50 000

50 000 -100 000

100 000 -500 000

500 000 -

K r/k vm

Storlek (antal personer)

Prisökning småhus 1995-2011, fasta

priser, i kr per kvm

Vad är en svag bostadsmarknad och hur många är de?

I föregående kapitel beskrevs hur den nya ekonomiska geografin påverkar de ekonomiska förutsättningarna för näringsliv, arbete och bostadsmarknad lokala arbetsmarknader/pendlingsregioner. Frågan är hur detta påverkar de kommuner som finns inom respektive lokal arbetsmarknad. Skall man göra en modell som kan användas för att identifiera svaga och starka bostadsmarknader i dag och kunna analysera hur bostadsefterfrågan på dessa marknader kan utvecklas under de närmaste åren krävs först och främst en grundläggande hypotes. Dessa hypoteser har utvecklats och testats i de tidigare genomförda analyserna på uppdrag åt dåvarande BKN år 2006 och 2010. Modellen är baserad på regressionsanalys. En regressionsmodell analyserar sambanden mellan olika tillväxtvariabler och genomsnittliga bostadspriser i varje kommun. Inom statistik är multipel regression en teknik med vilken man kan undersöka om det finns ett statistiskt samband mellan en beroende variabel (Y=priser) och två eller flera förklarande, oberoende variabler (X=olika tillväxtvariabler). För att sortera ut vilka variabler som hypotetiskt kan förklara variationer i bostadspriser har i ett första steg de så kallade korrelationerna mellan olika tillväxtvariabler respektive priser beräknats. De variabler som redovisar hög korrelation med den beroende variabeln, alltså priser, har sedan testats med hjälp av multipel regressionsanalys i ett andra steg. De oberoende variablerna kan också uppvisa en högre eller lägre korrelation med andra oberoende variabler. I det andra steget gäller det att försöka isolera varje variabels unika (partiella) prispåverkande effekt. Om man kan visa att en tillväxtvariabel på ett statistiskt signifikant sätt kan förklara en viss variation i priser stärks hypotesen att just den kvaliteten påverkar bostadsefterfrågan.

Fig. 7. Tillämpad statistisk modell.

Den grundläggande hypotesen, som empiriskt prövats, är att bostadsefterfrågan, och därmed hushålls vilja att betala för boende, framför allt beror på den lokala marknadens storlek som också starkt påverkar utveckling av antal hushåll och disponibla inkomster, tillgänglighet till arbetsplatser och sysselsättningsgrad och därmed förenade löner. Att den lokala marknadens storlek starkt påverkar bostadsefterfrågan genom NEGs drivkrafter har troliggjorts i föregående avsnitt. Men efterfrågan på bostäder i en kommun bestäms inte bara av hur stor den lokala marknaden är. Därför måste man komplettera modellen. Främst gäller det

information om tillgänglighet till arbetsplatser för kommunens invånare. Med större tillgänglighet till arbetsplatser följer större möjligheter att finna ett arbete med efterfrågade kvaliteter inklusive lön. På detta sätt tar modellen hänsyn till om en kommun ligger nära eller långt ifrån den lokala arbetsmarknadens kärna. Att modellen dessutom kompletterats med utvecklingen av antalet invånare eller bostadskonsumenter i kommunen kräver kanske ingen närmare kommentar. Modellen inkluderar också information om hur konsumenternas disponibla inkomster utvecklats beroende på att disponibla inkomster avgör förmågan och viljan att betala för boende – både på kort och på lång sikt. Ökar inkomsterna kan man betala mer och minskar inkomsterna faller både betalningsviljan och betalningsförmågan. Förklaringen till de disponibla inkomsternas grundläggande betydelse för hushållens bostadsefterfrågan är enkel. Det finns ingen annan enskild utgiftspost i hushållens samlade budget som är större än bostadsutgifterna. Men det spelar också roll, framför allt när man vill göra prognoser, varifrån hushållens inkomster kommer. Därför inkluderas information om hur kommuninvånarnas samlade löneinkomster utvecklats. Men det är inte bara utvecklingen enligt ovan som behöver beaktas. Därtill gäller det att ha information om vilken nivå inkomster och lönesummor har i dag. Tillsammans används dessa variabler i en modell med vilken man kan beskriva och beräkna bostadsefterfrågan/småhuspriser i landets samtliga kommuner. Utgår man från den ovan beskrivna modellen och tillämpar statistisk analys blir resultatet att modellen förklarar 85 procent av den variation som finns i småhuspriser/ bostadsefterfrågan mellan landets kommuner. Detta är ett tillfredsställande resultat. Därtill visar genomförd analys att de fyra dimensionerna var och en bidrar signifikant till modellens precision och att varje dimension skall tilldelas en specifik vikt. Med en modell som väl förklarar variationen i småhuspriser/bostadsefterfrågan mellan landets kommuner och ett statistiskt utfall som visar vilken direkt vikt som skall tillmätas var och en av de fyra dimensionerna har man ett underlag som gör det möjligt att simulera hur bostadsefterfrågan påverkas vid exempelvis en given befolkningsutveckling i en kommun. Samtidigt som modellen kan förklara skillnader i bostadsefterfrågan med tillfredsställande precision i flertalet kommuner finns kommuner där modellen med tillämpade variabler åsätter kommuner värden som ligger relativt långt från faktiska observerade priser. Dessa ”fel” beror främst på att bostadsefterfrågan i enskilda kommuner kan avvika från det generella mönstret för prisbildning på bostadsmarknaden. Exempel på sådana kommuner är kommuner med särskilda egenskaper som påverkar bostadsmarknaden utan att modellen har motsvarande variabel. Ett exempel på sådana kommuner är ”turistkommuner” som Borgholm, Gotland, Strömstad, andra skärgårdskommuner, gränshandelskommuner m fl kommuner. Dessa kommuner redovisar i många fall högre bostadspriser än vad modellens variabler kan förklara – bostadsefterfrågan styrs av exogena faktorer. Ur utredningens perspektiv är detta dock ett mindre problem eftersom flertalet av dessa kommuner redovisar relativt höga bostadspriser och därför inte kategoriseras som mycket svaga bostadsmarknader. Men det finns också avvikelser åt andra hållet, dvs. kommuner där modellen förutsäger högre bostadsefterfrågan än vad som kan utläsas av faktiska priser. I sådana fall kan det finnas förklaringar i utbudet av bostäder, en stor andel av befolkningen som bor i glesbygd inom kommunen, plötslig industrinedläggelse eller andra faktorer som modellen inte fångar och som har liten betydelse i andra kommuner.

Gränsdragning mellan svaga och mindre svaga bostadsmarknader

Gränsvärdet för mycket svaga bostadsmarknader har i tidigare analyser genomförda på uppdrag av BKN bestämts så att boendeutgiften i kronor per kvadratmeter för boende i egnahem är ungefär likvärdig med normalhyran för hyreslägenheter på svaga marknader, se tabell 1. I sådana

marknader utsätts hyresrättsmarknaden för svår konkurrens från småhus- och bostadsrättsmarknaderna med stora vakansrisker som följd. I brist på tillgängliga bostadspriser på borättsmarknaderna får priserna på småhusmarknaderna tjäna som riktmärke för bostadsrättspriser. Bristen beror helt enkelt på att många små kommuner utanför större regionscentra helt enkelt inte har någon likvid bostadsrättsmarknad.

Tabell. 1 Gränsdragning mellan svaga, mindre svaga, starka och mycket starka bostadsmarknader i tidigare genomförda

analyser. * Indexvärde från 2006 uppräknat med inflationsutvecklingen 2006-2012 ** Mycket svag 7 000 kr, Svag 7 001-9 000 kr, Stark 9 001 – 12 000 och Mycket stark 12 001-

Utgångspunkten för en gränsdragning har varit att det föreligger en hög korrelation mellan priserna på småhus- och bostadsrättsmarknaderna och att bostadsrätter är ett tydligt substitut till hyresrätter. Korrelationen i skillnader mellan småhuspriser och bostadsrättspriser uppgår till 0,89 i ett knappt 100-tal kommuner med likvida bostadsrättsmarknader. Gränsvärdet för att en kommun ska kategoriseras med en ”mycket svag” bostadsmarknad har bestämts utifrån kommunens hyresnivå. I de fall där den genomsnittliga boendeutgiften uttryckt i kr/kvm/år är likvärdig eller högre för hyresbostäder än för småhus utsätts hyresboendet för stark konkurrens från småhusmarknaden. I de tidigare rapporterna och analyserna som genomfördes på uppdrag av BKN konstaterades att en genomsnittlig prisnivå på småhusmarknaden om ca 7 000 kr/kvm motsvarade ungefär samma kostnad per kvm som hyresrättsboende i större lägenheter. Av detta skäl valdes 7 000 kr/kvm som gräns för mycket svaga bostadsmarknader. I denna rapport har gränsvärdet justerats med inflationen från 2006, vilket motsvarar 10,5 procent, och uppgår därmed till 7 700 kr/kvm. Som referens till indexuppräkningen ovan kan anges att SABO-bolagen har haft en genomsnittlig hyresutveckling om 13,9 procent under perioden 2006-2012. För att kunna jämföra detta gränsvärde med boendeutgiften i hyresrätt belastas småhuspriset med 5 procents ränta, full skattereduktion, löpande drift- och underhåll om 300 kr/kvm/år, långsiktigt underhåll om 70 kr/kvm/år samt fastighetsavgiften om 6 362 kr alt 0,75 procent av taxeringsvärdet. Det ger en boendeutgift på knappt 700 kr/kvm/år. I ett stort antal mycket svaga bostadsmarknader är det möjligt att hyra en större hyreslägenhet (4 rum och kök eller större) för ca 700 kr/kvm/år.

Svaga bostadsmarknader 2012

Med denna utgångspunkt kan man identifiera 105 kommuner med mycket svag bostadsmarknad. Det är en ökning med ca 20 kommuner jämfört med tidigare genomförda analyser. Denna ökning förklaras i stor utsträckning med att indexgränsvärdet hållits realt konstant och numer uppgår till 7 700 kr/kvm., dvs. indexvärdet från 2006 har räknats upp med inflationsutvecklingen 2006-2012. Slutsatsen är således att de flesta kommuner som bedömdes ha en mycket svag bostadsmarknad vid det förra analystillfället år 2009/2010 fortfarande kan karaktäriseras som mycket svaga. Det genomsnittliga indexvärdet i gruppen är 5 500, vilket är något högre än vid föregående analys och utvärdering år 2010, då motsvarande värde var 5 100. Indexvärdet har ökat något för samtliga kommungrupper sedan år 2008, sannolikt beror det på att den allmänna bostadsefterfrågan stigit något i hela landet i takt med att ekonomin återhämtat sig från finanskrisen.

Figur 8. 105 mycket svaga bostadsmarknader med egnahemspriser lägre än 7 700 kr/kvm år 2012

Det finns några få kommuner som lämnat gruppen mycket svaga bostadsmarknader sedan 2008. Det rör Eksjö, Boden Ludvika och Gällivare. För dessa kommuner har bostadsefterfrågan vuxit snabbare än för övriga kommuner i gruppen och de tillhör 2013 i stället gruppen svaga bostadsmarknader, se tabell 2.

Tabell 2. Analys av tillkommande och avgående kommuner i gruppen mycket svaga bostadsmarknader sedan 2008.

Gemensamt för många kommuner med mycket svaga bostadsmarknader är att de antingen tillhör en liten lokal arbetsmarknadsregion eller är svagt integrerade i en större arbetsmarknadsregion.

Genomsnittsstorleken hos Sveriges lokala arbetsmarknadsregioner är drygt 500 000 invånare, inklusive de tre storstadsregionerna. Men kommunerna med mycket svag bostadsmarknad tillhör i genomsnitt arbetsmarknadsregioner med knappt 120 000 invånare, se tabell 3. Detta kan jämföras med den genomsnittliga befolkningsstorleken i marknader där kommunerna med mycket stark bostadsefterfrågan ingår, som redovisar en genomsnittlig storlek på nästan 1,3 miljoner invånare. De flesta kommuner med mycket stark bostadsefterfrågan ingår således i någon av de tre storstadsregionerna.

Bostadsefterfrågan

Antal invånare i den lokala arbetsmarknaden år 2012

(1000-tal)

Mycket svag

118

Svag

262

Stark

484

Mycket stark

1 271

Tabell 3. Antal invånare i den lokala arbetsmarknaden år 2012

Att tillhöra en liten arbetsmarknadsregion ger samtidigt låg tillgänglighet till arbetsplatser. Med tillgänglighet till arbetsplatser avses hur många arbetsplatser som nås från kommunen med tillämpning av en så kallad härvärdesmodell, dvs näraliggande arbetsplaster värderas högre än avlägsna. Tillgängligheten påverkas också av infrastrukturen. Kommunerna i gruppen med mycket svag bostadsmarknad redovisar en genomsnittlig tillgänglighet till arbetsplatser som uppgår till ca 16 000. Genomsnittet för alla kommuner i hela landet är en tillgänglighet till ca 80 000 arbetsplatser. Och tillgängligheten till arbetsplatser i de starkaste kommunerna är mer än tio gånger större än i de svagaste, se tabell 4.

Bostadsefterfrågan

Tillgänglighet till arbetsplatser (1000-tal) år 2012

Mycket svag

16

Svag

29

Stark

42

Mycket stark

180

Tabell 4. Tillgänglighet till arbetsplatser år 2012

Utvecklingen de senaste åtta åren

Kombinationen av att tillhöra en liten lokal arbetsmarknadsregion samtidigt som det föreligger låg tillgänglighet till arbetsplatser skapar ogynnsamma förutsättningar för tillväxt. Detta resulterar på sikt i en svag befolkningsutveckling, låg produktivitet och låga disponibla inkomster. Den genomsnittliga befolkningsminskningen i gruppen med mycket svag bostadsmarknad uppgick mellan år 2004 och 2012 till minus 4,9 procent medan motsvarande tillväxttal för kommunerna med mycket stark bostadsefterfrågan var 8 procent, se tabell 5.

Bostadsefterfrågan

Befolkningsutveckling år

2004-2012 (%)

Mycket svag

- 4,9

Svag

- 0,6

Stark

2,1

Mycket stark

8,0

Tabell 5. Befolkningsutveckling år 2004-2012

Det är inte bara befolkningen som redovisar svag utveckling i kommunerna med mycket svag bostadsefterfrågan. Inkomstutvecklingen är samtidigt långsammare. I de mycket svaga bostadsmarknaderna ökade de disponibla inkomsterna endast med 16,9 procent jämfört med 35,9 procent för de mycket starka bostadsmarknaderna under åren 2004-2012. De mycket starka bostadsmarknaderna hade således en utveckling som var mer än dubbelt så snabb, se tabell 6.

Bostadsefterfrågan

Utveckling av disponibel inkomst år 2004-2012 (%)

Mycket svag

16,9

Svag

22,6

Stark

27,3

Mycket stark

35,9

Tabell 6. Utveckling av disponibel inkomst år 2004-2012

För lönesummorna var utvecklingen den samma med låg tillväxt takt i de mycket svaga bostadsmarknaderna, se tabell 7. De mycket svaga bostadsmarknaderna hade en tillväxt i den totala lönesumman med 13,2 procent, följt av de svaga med 16,6, de starka med 20,6 och de mycket starka bostadsmarknaderna med 25,6 procent. Den totala lönesumman växer alltså nästan dubbelt så snabbt i de starkaste kommunerna jämfört med de svagaste.

Bostadsefterfrågan

Utveckling av den totala lönesumman år 2004-2012 (%)

Mycket svag

13,2

Svag

16,6

Stark

20,6

Mycket stark

25,6

Tabell 7. Utveckling av den totala lönesumman år 2004-2012

En svag lokal arbetsmarknad i kombination med ett lågt antal tillgängliga arbetsplatser visar sig också påverka tillväxten i antalet sysselsatta i de olika bostadsmarknaderna. I de mycket svaga bostadsmarknaderna har antalet sysselsatta minskat med 0,3 procent jämfört med en ökning om 9 procent i de mycket starka bostadsmarknaderna, se tabell 8.

Bostadsefterfrågan

Utveckling av antalet sysselsatta år

2003-2011 (%)

Mycket svag

- 0,3

Svag

2,0

Stark

4,3

Mycket stark

9,0

Tabell 8. Utveckling av antalet sysselsatta år 2003-2011

Analysen av utvecklingen mellan åren 2004 och 2012 visar alltså att kommunerna med mycket svag bostadsefterfrågan i genomsnitt präglas av att tillhöra en liten lokal arbetsmarknadsregion med låg tillgång till arbetsplatser vilket i sin tur ger upphov till en minskande befolkning, fallande sysselsättning och mycket svag utveckling av total lönesumma och disponibla inkomster. En sådan problematisk utveckling är lättare att bära för en kommun med en i utgångläget högre nivå än en lägre. Frågan är om de svagaste bostadsmarknaderna också har det i genomsnitt sämsta utgångsläget i form av nivå på befolkningsstorlek i regionen, tillgänglighet till arbetsplatser och sysselsättning mm?

Nivåer

Skall man förstå och modellera bostadsefterfrågan i olika kommuner räcker det inte med att beskriva utvecklingen för invånarna i ett antal dimensioner som i föregående avsnitt. Man måste också ta hänsyn till nivåer. En kommun kan ha haft en relativt svag utveckling av till exempel disponibel inkomst men ändå kan invånarnas disponibla inkomster vara höga beroende på att de var höga redan 2004. I modellen har därför inkluderats sysselsättningsgrad, disponibel inkomst per invånare 20 år eller äldre och lönesumma per invånare i åldern 20 till 64 år.

Bostadsefterfrågan

Sysselsättning år 2011/ Befolkning år 2012 (%)

Mycket svag

46,1

Svag

46,9

Stark

46,9

Mycket stark

47,7

Tabell 9. Sysselsättningsgrad

Bostadsefterfrågan

Disponibel inkomst år 2012/

Befolkning 20år- år 2012

Mycket svag

202 373

Svag

211 484

Stark

217 663

Mycket stark

247 940

Tabell 10. Disponibel inkomst per invånare över 20 år

Bostadsefterfrågan

Total lönesumma år 2012/ Befolkning

20-64år 2012

Mycket svag

221 586

Svag

231 976

Stark

235 272

Mycket stark

265 394

Tabell 11. Total lönesumma per invånare 20 till 64 år

Som framgår av tabell 9-11 är det mycket stora skillnader mellan starka och svaga bostadsmarknader när det gäller invånarnas disponibla inkomster och löner. Därtill gäller att skillnaderna är stora mellan kommunerna på mycket svaga bostadsmarknader. Samtliga förklarande variabler för svaga bostadsmarknader redovisas i Appendix, tabellbilaga 1. Att en kommun kategoriseras som mycket svag måste inte betyda att komunnens bostadsföretag redovisar höga och ökande vakanser med tillhörande ekonomiska problem. Tidigare analyser visar att vakansproblem normalt också påverkas av egenskaper hos bostadsutbudet i det kommunala bostadsföretagets bestånd. Framförallt handlar det om när bostäderna byggts, hur stort beståndet är och hur stor andel av bostäderna som har gynnsamma eller ogynnsamma lägesegenskaper. Under de senaste femton åren har också stora insatser genomförts som syftat till att reducera utbudet av hyresbostäder genom rivning och konvertering till annan användning.

Figur 12. Vakansgrader i allmännyttan på bostadsmarknader med olika styrka

De totala vakanserna i det allmännyttiga hyresrättsbeståndet uppgick år 2013 till drygt tre procent i gruppen med mycket svag bostadsefterfrågan. Det är knappast någon särskilt hög genomsnittlig vakansnivå. Däremot finns fortfarande en mindre grupp kommuner med vakanser om ca 6 till 10 procent . För dessa kommuner innebär fortsatt befolkningsminskning och svag utveckling av bostadsefterfrågan påtagliga risker för en negativ utveckling av bostadsföretagens ekonomi.

3,4

1,6

0,9

0,3

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

Mycket svaga

Svaga

Starka Mycket starka

Vakansgrad i allmänyttan år 2013

Källa: SCB och Evidens

Procent

Kommun Antal bostäder

Antal vakanta bostäder

Vakans procent

Bengtsfors

860

129 15,0

Sorsele

200

28 14,0

Ljusnarsberg

280

37 13,2

Bräcke

449

47 10,5

Haparanda

562

57 10,1

Härjedalen

941

93 9,9

Hylte

534

50 9,4

Storfors

467

39 8,4

Hultsfred

1 632

127 7,8

Laxå

510

38 7,5

Lessebo

879

66 7,5

Munkfors

247

18 7,3

Hofors

1 061

76 7,2

Norberg

312

22 7,1

Söderhamn

3 280

233 7,1

Degerfors

658

46 7,0

Robertsfors

254

17 6,7

Tranemo

816

51 6,3

Nordmaling

331

20 6,0

Säffle

1 314

79 6,0

Tabell 13. Kommuner med mer än 6 procents vakans år 2013. Källa: SCB.

Utvecklingen fram till 2020 med utblick mot år 2025

Men en statistisk modell som väl förklarar bostadsefterfrågan i landets kommuner och som också visar vilken vikt som skall tillmätas var och en av de fyra dimensionerna i modellen har man ett underlag för att prognosera hur bostadsefterfrågan påverkas vid exempelvis en given befolkningsutveckling i en kommun. Även om bostadsefterfrågans styrka också påverkas av hur de övriga variablerna i modellen utvecklas är det intressant att fokusera särskilt på befolkningsutvecklingen. Det finns flera skäl för ett sådant fokus. Det är hushåll som efterfrågar bostäder och ju färre antalet hushåll blir, desto färre bostäder efterfrågas även om sysselsättning och inkomster skulle öka. Dessutom är det rimligt att tro att befolkningstillväxt samvarierar på sikt med sysselsättning och inkomster. Det är svårt att tro att kommuner skulle redovisa en stor befolkningsminskning samtidigt som sysselsättning och inkomster skulle öka snabbt. En ytterligare fördel med fokus på befolkningsutvecklingen handlar om möjligheterna att göra någorlunda tillförlitliga prognoser. Prognoser över exempelvis sysselsättning och inkomster är starkt konjunkturberoende medan befolkningsutvecklingen normalt följer andra, mer stabila, mönster. Befolkningsutvecklingen fram till 2020 samt 2025 grundas på antagandet att genomsnittet av kommunernas årliga flyttmönster under de senaste fem åren kommer att bestå och att utvecklingen som helhet sker inom ramen för SCBs senaste nationella prognos. Befolkningsprognosen baseras vidare på nuvarande demografisk struktur och åldersfördelning i samtliga kommuner och vedertagna antaganden om fertilitet, medellivslängd och mortalitet för olika åldergrupper tillämpas. Man måste dock vara medveten om att det alltid finns källor till osäkerhet i prognosen. Befolkningstillväxten utgörs av summan av födelsenetto och flyttnetto. Födelsenetton är vanligvis lättare att prognistisera eftersom fertilitet och mortalitet förändras långsamt över tid. Det är däremot notoriskt svårt att prognostisera flyttnetton, särskilt utrikes flyttnetto. Utrikes flyttnetto påverkas i många kommuner starkt av mer eller mindre tillfälliga flyktingströmmar med tillhörande anhöriginvandring. Ett antal kommuner redovisar långvariga födelseunderskott och underskott i inrikes flyttnetto. Detta har resulterat i en mycket svag eller svag bostadsmarknad. I sådana kommuner kan ändå befolkningstillväxten under olika perioder vara positiv, om kommunen haft ett relativt stort mottagande av flyktingar och anhöriga till dessa. I normalfallet påverkas dock bostadsmarknadens styrka (prisbildningen på småhusmarknaden) högst marginellt av sådana mer eller mindre tillfälliga befolkningsförändringar, inte minst eftersom övriga variabler i modellen, åtminstone på kortare eller medellång sikt, bara påverkas marginellt. För många mindre kommuner är utvecklingen hos ett dominerande företag av stor betydelse för utvecklingen. Ett bra exempel på detta är kommuner med koppling till malmfälten i Norrlands inland som historisk haft en svag befolkningsutveckling, men där utvecklingen vänt i samband med högre globala råvarupriser som möjliggjort en mer omfattande gruvdrift. Olika förändringar i omvärlden kan därför innebära ett trendbrott i utvecklingen för sådana kommuner. Man måste därför tolka prognoser och modellresultat över utvecklingen på lite längre sikt med vetskap om att sådana trendbrott kan förekomma, även om en sådan utveckling inte finns med i prognosen. För att bedöma hur många och vilka kommuner som sannolikt har mycket svag bostadsefterfrågan år 2020 krävs att man gör antaganden om alla variabler i modellen och sedan tillämpar redovisade vikter. Samtidigt justeras gränsvärdet för mycket svaga bostadsmarknader successivt med dels Konjunkturinstitutets senaste prognos för inflationen, dels förväntad hyresutveckling som motsvarar den genomsnittliga hyresutvecklingen bland SABO-företagen mellan 2001 och 2012. För åren 2012-2020 uppgår Konjunkturinstitutets inflationsprognos till 1,8 % per år. Konjunkturinstitutets prognos för inflationen sträcker sig endast till år 2021. För åren 2022 till 2025

har i stället den långsiktiga inflationsutvecklingen om 1,4 procent per år använts. Detta ger sammantaget ett inflationsantagande om 1,9 % per år för åren 2012-2025. Den genomsnittliga årliga reala hyresökningen om 0,64 % adderas till inflationen. På detta sätt kan man också beräkna hur bostadsefterfrågan i landets kommuner påverkas av olika antaganden för de variabler som ingår i modellen. Med dessa antaganden och tillämpning av modellen kan man översiktligt bedöma att antalet kommuner med mycket svaga bostadsmarknader år 2020 kommer att minskat till 61 stycken, se tabell 14. Ett stort antal av dagens mycket svaga bostadsmarknader kommer att vara ännu svagare år 2020 än vad de var år 2012.

Marknad Index för småhuspriser (kr/kvm) Medelvärde Antal kommuner

2020

2025

2020

2025 2012 2020 2025

Mycket svag

- 9 600 - 10 900 7 600 8 800 105 61 39

Svag 9 601 – 12 300 10 901 – 14 100 11 100 12 600 52 61 36

Stark 12 301- 16 000 14 101 – 18 900 14 200 16 400 35 77 71

Mycket stark

16 001- 18 901- 24 600 28 610 98 91 144

Tabell 14. Gränsvärden och antal kommuner med mycket svaga, svaga, starka och mycket starka bostadsmarknader

2020 och 2025

Antalet mycket svaga bostadsmarknader minskar

Modellen visar att det blir färre mycket svaga och mycket starka bostadsmarknader medan antalet svaga och starka marknader kommer att öka fram till 2020. Huvudförklaringen till minskningen av antalet mycket svaga marknader mellan åren 2012 och 2020 är att tillämpade prognoser över befolkning, sysselsättning och inkomster skapar en trend för utvecklingen av bostadsmarknadens styrka. För många kommuner som år 2012 placerade sig strax under gränsvärdet mellan mycket svaga och svaga bostadsmarknader betyder det helt enkelt att den trendmässiga ökningen av framförallt modellens förändringsvariabel (befolkning, sysselsättning, inkomster) lyfter dessa kommuner över gränsvärdet år 2020, se figur 15.

Figur 15. Fördelningskurvor med antal kommuner med mycket svaga bostadsmarknader år 2012, år 2020 och år 2025

Mellan åren 2020 och 2025 fortsätter antalet mycket svaga marknader att minska. Också antalet svaga och starka bostadsmarknader minskar medan antalet mycket starka marknader kommer att öka fram till 2025. Precis som under perioden 2012 till 2020 handlar det om hur många kommuner som har en positiv utveckling. Ett antal av de mycket svaga bostadsmarknaderna år 2020 ligger nära det övre gränsvärdet om 9 600. Mellan åren 2020 och 2025 påverkas som sagt framförallt förändringsvariabeln vilket gör att ett flertal tidigare mycket svaga marknader år 2025 ”lyfts” över gränsvärdet och därmed definieras som svaga bostadsmarknader, se figur 15. Huvudförklaringen till förändringen av antalet kommuner i gruppen mycket svaga marknader, från 105 till 61 mellan åren 2012 och 2020 samt från 61 till 39 mellan åren 2020 och 2025, är således att flera av dessa får en positiv utveckling av en eller flera av modellvariablerna befolkning, inkomster och sysselsättning som lyfter dem precis över gränsvärdet för svaga marknader år 2020 respektive år 2025.

Skillnader mellan kommuner som kvarstår som mycket svaga och de som lämnar denna grupp till 2025

De kommuner som år 2020 fortfarande definieras som mycket svaga bostadsmarknader utvecklas svagt mellan åren 2012 och 2020 enligt prognoserna. För samtliga variabler som ingår i modellen, förutom nivåvariabeln, hamnar den svagaste kommungruppen efter de kommuner som lämnar gruppen mycket svaga bostadsmarknader. Kommunens utveckling mätt som en sammanvägning av befolknings-, sysselsättnings- och inkomstutveckling samt tillgängligheten till arbetsplatser är de variabler där skillnaderna mellan de två kommungrupperna är störst, se tabell 16.

0

1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000 11 000 12 000

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99

10 1

10 3

10 5

Bostadsmarknaders styrka 2012, 2020 och 2025

2012 2020 2025

Kr/kvm

Källa: Statisticon, SCB och Evidens

Gränsvärde år 2025

Gränsvärde år 2020

Gränsvärde år 2012

Förändring av

kommunens utveckling 2012-

2020 (%)

Förändring av Kommunens nivå

2012-2020 (%)

Förändring av Antalet invånare i

den lokala

arbetsmarknaden

2012-2020 (%)

Förändring av tillgängligheten till arbetsplatser 2012-

2020 (%)

Kommuner som lämnar gruppen mycket svaga marknader

15,6

-1,7

1,9

0,3

Exempel Lindesberg

17,2

-2,2

4,4

0,8

Exempel Nässjö

17,3

-2,5

3,6

1,0

Kommuner som stannar i gruppen mycket svaga marknader

12,2

-1,7

0,4

-2,5

Exempel Perstorp

11,7

-4,9

5,8

-3,3

Exempel Åsele

5,5

-2,6

-5,9

-9,1

Tabell 16. Procentuell förändring av modellens variabler mellan åren 2012 och 2020

Av tabellen framgår också hur modellen beräknar förändringen av bostadsmarknadens styrka för enskilda kommuner. Modellens beräkningar kan illustreras av två kommuner som lämnar gruppen mycket svaga bostadsmarknader, Lindesberg och Nässjö. Index ökar med knappt 4 300 för Lindesberg medan ökningen för Nässjö är något större, drygt 4 600. Förändringen av befolkning, sysselsättning och inkomster, dvs. de variabler som beskriver kommunens ”utveckling”, är likartad i de två kommunerna. Däremot hade Lindesberg en lägre utgångsnivå för befolknings-, inkomst- och sysselsättningsvariablerna som beskriver kommunens ”nivå” i modellen, vilket bidrar till ett något lägre index. Samtidigt växer befolkningen i den lokala arbetsmarknaden snabbare i regionen där Lindesberg ingår än i regionen där Nässjö ingår, och eftersom den lokala arbetsmarknaden där Lindesberg ingår är lite större än den lokala arbetsmarknaden där Nässjö ingår, ger detta sammantaget en större effekt på index för Lindesberg. Tillgängligheten till arbetsplatser ökar snabbare för Nässjö än för Lindesberg, och i utgångsläget har Nässjö en något större tillgänglighet vilket gör att effekten på index även här blir större för Nässjö än Lindesberg. Sammantaget ger modellen alltså en något högre indexökning för Nässjö än för Lindesberg. Nässjö med sitt något högre index i utgångsläget hamnar på ett indexvärde om 12 000 år 2020 medan Lindesberg redovisar ett något lägre indexvärde om 11 500. Motsvarande analys kan också göras för de kommuner som stannar kvar i gruppen mycket svaga bostadsmarknader. Perstorp och Åsele är exempel på två kommuner som stannar kvar i gruppen. Genomsnittpriset för ett småhus i Perstorp var 2012 6 700 kr/kvm och i Åsele 2 600 kr/kvm, dvs. klart under gränsen mot svaga marknader. Modellen ger båda kommunerna ett indexvärde som ligger nära observerade bostadspriser. För det första kan man notera att tillväxten mätt som förändring i befolknings-, sysselsättnings- och inkomstutveckling är betydligt långsammare än genomsnittet för de kommuner som lämnar gruppen mycket svaga marknader. Det gäller också nivåvariabeln för motsvarande faktorer. Också tillgängligheten till arbetsplatser faller för denna grupp och dessa två kommuner. För Åseles del beror det på en svag sysselsättningstillväxt i den lokala arbetsmarknaden som är mycket liten och endast utgörs av Åsele kommun. Små lokala arbetsmarknader har haft en mycket svag utveckling i Sverige de senaste 20 åren, vilket beskrivits mer ingående i det första avsnittet. I Perstorps fall faller också tillgängligheten till arbetsplatser, trots att kommunen är en del av en stor och växande lokal arbetsmarknadsregion. Förklaringen är att sysselsättningen prognostiseras falla i Perstorps kommun, vilket väger tungt på grund av härvärdesberäkningen av tillgänglighet till arbetsplatser. Samtidigt är Perstorp svagt integrerad i Malmö-Lunds lokala arbetsmarknad. Kombinationen av geografiskt läge, nuvarande näringslivs-

och infrastruktur samt utbildningsnivå innebär helt enkelt att en alltför låg andel av nattbefolkningen pendlar till mer centrala delar av regionen. Trots att Perstorp redovisar en något ökande befolkning ger modellen Perstorp sammantaget ett alltför lågt indexvärde för att hamna över gränsvärdet som skiljer mycket svaga marknader från svaga marknader, både år 2020 och år 2025. I tabell 17 jämförs kommuner som under perioden 2020 till 2025 lämnar gruppen mycket svaga marknader med de kommuner som under samma period stannar i gruppen mycket svaga marknader.

Förändring av

kommunens utveckling 2020-

2025 (%)

Förändring av Kommunens nivå

2020-2025 (%)

Förändring av Antalet invånare i

den lokala

arbetsmarknaden

2020-2025 (%)

Förändring av tillgängligheten till arbetsplatser 2020-

2025 (%)

Kommuner som lämnar gruppen mycket svaga marknader

8,6

-2,0

0,3

-1,3

Exempel Årjäng

11,0

-1,9

0,3

-0,9

Exempel Ljusdal

10,0

-2,2

0,5

0,3

Kommuner som stannar i gruppen mycket svaga marknader

6,2

-3,3

0,4

-3,4

Exempel Perstorp

6,3

-4,9

2,7

-2,2

Exempel Åsele

3,6

-2,6

-3,0

-5,9

Tabell 16. Procentuell förändring av modellens variabler mellan åren 2020 och 2025

Det framgår av tabell 17 att Årjäng redovisar en större ökning av variabeln ”kommunens utveckling” och mindre minskning av variabeln ”kommunens nivå” än Ljusdal. Ljusdal å andra sidan redovisar en större ökning än Årjäng för variabeln ”antalet invånare i den lokala arbetsmarknaden” och en större ökning av ”förändring av tillgängligheten till arbetsplatser”. Sammantaget får Årjäng ett större lyft av indexvärdet, 4 100 jämfört med 3 700 för Ljusdal. Precis som för perioden mellan 2012 och 2020 exemplifieras utvecklingen under perioden 2020 till 2025 av kommunerna Perstorp och Åsele. Mellan 2020 och 2025 har gruppen av kommuner som förblir mycket svaga marknader en svagare utveckling än gruppen av kommuner som lämnar mycket svaga marknader. Perstorp redovisar en större ökning av variablerna ”kommunens utveckling” och ”antalet invånare i den lokala arbetsmarknaden” samt en mindre minskning av ”förändring av tillgängligheten till arbetsplatser” än Åsele. Åsele, å andra sidan, redovisar en mindre minskning av variabeln ”kommunens nivå” och än Perstorp. Sammantaget får Perstorp ett större lyft av indexvärdet, 1 700 jämfört med 1 000 för Åsele.

Fortsatt minskande befolkning

Som tidigare konstaterats är befolkningsutvecklingen en central variabel för bostadsefterfrågan. Befolkningsprognoserna fram till år 2020 visar att gruppen kommuner med mycket svaga bostadsmarknader som helhet minskar sin befolkning med i genomsnitt ytterligare 2,1 procent under perioden 2012-2020. Och flera kommuner i gruppen fortsätter att krympa snabbare än så. I de övriga grupperna, svaga, starka och mycket starka bostadsmarknader, ökar befolkningen fram till år 2020, se tabell 18.

Bostadsefterfrågan

Befolkningsutveckling år

2012-2020 (%)

Mycket svag

-2,1

Svag

1,0

Stark

3,0

Mycket stark

7,8

Tabell 18. Befolkningsutveckling år 2012-2020

Som framgår av diagrammet, figur 17, pekar den prognostiserade utvecklingen på att de svagaste bostadsmarknaderna i gruppen kommer att fortsätta att krympa med mer än fem procent. Kommuner med snabb befolkningsminskning drabbas av både flyttningsunderskott och födelseunderskott. Det är fler personer, främst bland unga, som flyttar från kommunen än som flyttar in till kommunen. Samtidigt föds färre barn än antalet invånare som dör i kommunen. Det innebär också att genomsnittsåldern stiger och antalet personer i förvärvsaktiv ålder minskar.

Figur 17. Befolkningsutvecklingen bland 61 mycket svaga bostadsmarknader med index under 9 600 kr/kvm år 2020.

Kommuner kan kategoriseras som mycket svaga bostadsmarknader trots att befolkningen växer något

Trots att befolkningen i genomsitt sjunker i gruppen mycket svaga bostadsmarknader finns det några kommuner i gruppen där prognoserna redovisar ökande befolkning. Man kan naturligtvis ställa sig frågan hur man kan beteckna kommuner med stigande befolkning som mycket svaga bostadsmarknader? Ett första svar på frågan är att modellen måste ta hänsyn till fler faktorer än befolkningsutvecklingen för att kunna förklara skillnader i bostadsefterfrågan med tillräckligt hög förklaringsgrad enligt tidigare diskussion. Om övriga variabler är svaga räcker inte en måttligt

växande befolkning för att kunna lyfta bostadsefterfrågan. För att illustrera detta kan man studera befolkningsutvecklingen i några kommuner med mycket svag bostadsefterfrågan men med en prognostiserad befolkningstillväxt.

Fig. 18 . Befolkningsförändring i Surahammar Fig. 19 . Befolkningsförändring i Sorsele

Befolkningsprognosen bygger som tidigare redovisats på framskrivning av fertilitet och mortalitet. Men också på historiska mönster för flyttnettot. I Surahammars kommun har det inrikes flyttnettot varierat kraftigt mellan åren men i genomsnitt varit negativt under 2000-talet. Detta har dock delvis vägts upp av ett konstant positivt utrikes flyttnetto vilket tillsammans med ett positivt födelsenetto sammantaget resulterat i en positiv befolkningsutveckling de senaste åren. Eftersom prognosen bygger på historiska mönster av flyttnetto och födelsenetto prognostiseras således en positiv befolkningsutveckling i Surahammar de närmaste tio åren. Trots att befolkningen växer redovisar Surahammar i modelltermer en kombination av en för låg nivå i utgångsläget för befolkning, sysselsättning och inkomster, för långsam tillväxttakt för motsvarande variabler, för långsam tillväxt i den lokala arbetsmarknaden och en för låg tillgänglighet till arbetsplatser för att kommunen ska klassas om till svag eller stark bostadsmarknad år 2020. Däremot innebär bland annat den prognostiserade befolkningstillväxten att Surahammar får ett indexvärde år 2025 som hamnar över gränsen mellan mycket svag och svag bostadsmarknad och kommunen lämnar därmed den svagaste gruppen fram emot år 2025. Surahammar är också ett representativt exempel på en kommun som präglas av en stor och dominerande arbetsgivare. Det finns ingen variabel i modellen som kan ta hänsyn till hur ett stort enskilt företag utvecklas till 2020 eller 2025 och därmed påverkar kommunens tillväxt framåt. Om exempelvis Uponor Wirsbo eller Surahammars Bruk utvecklas dåligt de närmsta åren finns skäl att tro att befolkningsutvecklingen i Surahammar blir svagare än vad prognosen visar. Och omvänt, om byggnads- eller stålindustrin blomstrar de närmaste åren blir utvecklingen sannolikt starkare än vad prognosen visar.

Motsvarande analys av Sorsele kommun visar att flyttnettot är betydligt större än den totala folkökningen. Det betyder att födelsenettot är kraftigt negativt. Att Sorsele trots allt redovisar en befolkningsökning beror på ett kraftigt positivt utrikes flyttnetto. Men inrikes flyttnetto är samtidigt kraftigt negativt. Totalt betyder det att befolkningsökningen visserligen är positiv men utgörs av mycket små tal, mellan 5 och 10 personer om året. Denna befolkningsökning är för liten för att på ett påtagligt sätt förändra bostadsmarknadens styrka. Sorsele förblir därför en mycket svag bostadsmarknad med ett index både år 2020 och 2025 som ligger relativt långt från gränsvärdet för nästa grupp av kommuner.

Befolkningsminskning också i kommuner som inte betecknas som mycket svaga marknader

Det är inte bara kommuner med mycket svag bostadsmarknad som bedöms få en minskande befolkning de närmaste tio åren. Bland de kommuner som 2020 betecknas som svaga, starka eller mycket svaga finns ett 30-tal kommuner som prognostiseras få en minskande befolkning, se tabell 19. Dessa kommuner kommer att förvagas över tid men övriga variabler i modellen, inte minst nivån i utgångsläget, gör att kommunerna inte fram till år 2020 kommer att hamna i gruppen med mycket svag bostadsefterfrågan.

Kommun Befolkningsutveckling

år 2012-2020 (%)

Kommun Befolkningsutveckling

år 2012-2020 (%)

Mariestad

-0,1

Tingsryd

-2,0

Ronneby

-0,1

Ovanåker

-2,0

Tranemo

-0,1

Vindeln

-2,1

Lycksele

-0,2 Uppvidinge

-2,4

Mullsjö

-0,5

Vadstena

-2,5

Mönsterås

-0,5

Sunne

-2,7

Robertsfors

-0,6

Ödeshög

-2,8

Lysekil

-0,6

Grästorp

-3,3

Skara

-0,7

Gällivare

-3,4

Avesta

-0,8 Arvidsjaur

-3,8

Norsjö

-0,9

Pajala

-5,3

Älvsbyn

-0,9 Övertorneå

-5,4

Borgholm

-1,3

Kalix

-5,7

Sotenäs

-1,8

Jokkmokk

-6,6

Forshaga

-2,0

Tabell 19. Befolkningsprognos år 2012-2020

Sysselsättningsgraden faller enligt prognosen i kommunerna med mycket svag bostadsefterfrågan från 45,0 procent till 43,9 procent. Överflyttningen av människor och kapital från de svagaste marknaderna tycks således accelerera. Utfall för övriga tillväxtvariabler framgår av Appendix, tabell- och diagrambilaga 2.

Utvecklingen fram till 2025

En framskrivning av de olika tillväxtvariablerna till år 2025 visar att antalet mycket svaga bostadsmarknader kan förväntas vara 39 stycken. Ungefär 22 kommuner förväntas enligt modellen ha lämnat gruppen mycket svaga bostadsmarknader för att istället kategoriseras som svaga, dvs. indexvärdet har ökat till något över 10 900. Men för de allra svagaste kommunerna fortsätter försvagningen av bostadsmarknaden.

Bostadsefterfrågan

Befolkningsutveckling

år 2012-2025 (%)

Sysselsutveckling

år 2012-2025 (%)

Utveckling av

disponibel inkomst år

2012-2025 (%)

Utvecklingen av total

lönesumma år 2012-2025 (%)

Mycket svag

-4,2

-9,1

38,7

38,7

Svag

-2,3

-3,4

46,3

48,0

Stark

1,9

1,9

56,1

55,4

Mycket stark

8,9

14,1

74,9

73,3

Tabell 20. Utveckling av befolkning, sysselsättning, disponibel inkomst och total lönesumma år 2012-2025

I de små arbetsmarknadsregionerna fortsätter befolknings- och sysselsättningsminskningen samtidigt som utvecklingen av disponibel inkomst och total lönesumma är svagare än för övriga kommuner, se tabell 20. Dessutom faller tillgängligheten till arbetsplatser. Det betyder exempelvis att ett mindre antal kommuner sannolikt får se befolkningen minska med mellan 10 och 15 procent under perioden 2012-2025, se figur 21, samtidigt som sysselsättning samt förvärvsgrad fortsätter falla. För analys av ytterligare variabler se Appendix, tabell- och diagrambilaga 3.

Figur 20. Befolkningsutvecklingen bland 39 mycket svaga bostadsmarknader med index under 10 900 kr/kvm år 2025.

Precis som fram till år 2020 finns bland de kommuner som 2025 betecknas som svaga, starka eller mycket svaga ett antal kommuner som prognostiseras att få en minskande befolkning, se tabell 22. Dessa kommuner kommer att förvagas över tid men övriga variabler i modellen, inte minst nivån i utgångsläget, gör att kommunerna inte fram till år 2025 kommer att hamna i gruppen med mycket svag bostadsefterfrågan.

Kommun Befolkningsutveckling

år 2012-2025 (%)

Kommun Befolkningsutveckling

år 2012-2025 (%)

Kungsör

-0,1 Berg

-2,6

Älvdalen -0,1 Älvsbyn

-2,6

Haparanda -0,1 Ovanåker

-2,8

Lycksele -0,2 Vadstena

-2,9

Mariestad -0,2 Norsjö

-3,3

Kristinehamn -0,2 Sunne

-3,6

Kiruna -0,3 Tingsryd

-3,6

Skara -0,4 Dorotea

-4,4

Tranemo -0,6 Vindeln

-4,5

Lysekil -0,9 Strömsund

-4,5

Ronneby -0,9 Ödeshög

-4,8

Hylte -0,9 Gällivare

-5,0

Malung -1,1 Grästorp

-5,0

Mönsterås -1,2 Härjedalen

-5,1

Ydre -1,3 Nordmaling

-5,7

Avesta -1,3 Hofors

-5,8

Askersund -1,4 Arvidsjaur

-5,8

Härnösand -1,5 Torsby

-6,0

Robertsfors

-1,5 Malå

-6,3

Forshaga -1,7 Pajala

-6,9

Vingåker -1,7 Övertorneå

-8,2

Nordanstig -1,7 Kalix

-8,7

Torsås -1,7 Jokkmokk

-9,5

Karlskoga -2,2 Storuman

-11,1

Sotenäs -2,3 Överkalix

-11,4

Uppvidinge

-2,5

Tabell 22. Befolkningsprognos år 2012-2025

Sammanfattande slutsats

Slutsatsen av modelltillämpning och prognoser fram till både år 2020 och år 2025 är att det knappast är ett större och växande antal kommuner som kan karaktäriseras som mycket svaga – antalet minskar både fram till år 2020 och mellan år 2020 och år 2025.

Den viktigaste förklaringen till att ett antal kommuner lämnar den svagaste gruppen efter år 2012 och år 2020 är att många kommuner då förväntas ligga nära gränsvärdet för att tillhöra gruppen svaga bostadsmarknader och att utvecklingen fram till år 2020 respektive år 2025 successivt ”knuffar” dem över gränsvärdet. En känslighetsanalys visar att gruppen minskar med 50 kommuner mellan år 2012 och 2020 respektive 32 kommuner mellan år 2020 och år 2025 om indexet för gränsvärdet skulle sänkas med 2 000 enheter. Ett antal kommuner ligger helt enkelt år 2012 respektive år 2020 på gränsen mellan att kategoriseras som kommuner med mycket svaga eller svaga bostadsmarknader. En relativt begränsad tillväxt leder då till att flera av dessa år 2020 respektive 2025 hamnar i kategorin svaga bostadsmarknader. Men de svagaste kommunerna i gruppen mycket svaga bostadsmarknader, som ligger med lite större marginal mot gränsvärdet, tenderar att successivt bli allt svagare. Integrationen med omgivande större lokala arbetsmarknader uteblir och tillgängligheten till arbetsplatser faller. Unga vuxna flyttar till större regioner för utbildning och arbete vilket innebär att sysselsättningsgraden och produktiviteten faller ytterligare. För denna, den svagaste, gruppen om knappt 40 kommuner kommer sannolikt bostadsmarknaden bli allt svagare eller förbli mycket svag under överskådlig tid.

Känslighetsanalys

En särskild analys av faktiska bostadspriser och skattat indexvärde för bostadsmarknadens styrka bland dessa knappt 40 kommuner visar på relativt små avvikelser. Inte någon av dessa kommuner har faktiska bostadspriser som både är väsentligt högre än skattat värde och samtidigt ligger nära gränsen mot nästa kategori, kommuner med svag bostadsefterfrågan. Detta test är en indikator på att resultaten för denna den svagaste gruppen förefaller vara relativt robust. Ytterligare en känslighetsanalys har genomförts. I analysen har gränsvärdet för mycket svaga bostadsmarknader räknats upp med inflation och real hyrestillväxt enligt tidigare redovisning. Vid uppräkningen har Riksbankens inflationsmål, Konjunkturinstitutets inflationsprognoser samt långsiktig trend använts för att successivt räkna upp gränsvärdena. Om man istället för Konjunkturinstitutets prognos använder de senaste knappa 20 årens genomsnittliga (och låga) inflation, 1,4 procent, vid uppräkningen kategoriseras enligt modellen något fler kommuner som mycket svaga år 2020 – 77 istället för 61. År 2025 blir 45 kommuner ”mycket svaga” i stället för 39. Se tabell 23.

Marknad Index för småhuspriser (kr/kvm) Antal kommuner

2020

2025 2020 2025

Mycket svag

-9 300 -10 400 77

45

Svag 9 301-12 000 10 401-13 400 71

41

Stark 12 001-16 100 13 401-18 000 60

69

Mycket stark

16 101- 18 001- 82 135

Tabell 23. Gränsvärden och antal kommuner med mycket svaga, svaga, starka och mycket starka bostadsmarknader

2020 och 2025 baserat på den långsiktiga inflationsökningen om 1,4% per år (1,4% år historiskt mellan 1993-2012).

Trots att gränsvärdet blir några hundra kr/kvm lägre med en lägre inflation blir det alltså fler kommuner i den svagaste gruppen. Det beror i sin tur på att den lägre inflationen är ett uttryck för långsammare tillväxt som gör att den totala lönesumman och nominella inkomster växer långsammare. Sammantaget visar känslighetsanalyserna att antalet kommuner med mycket svaga bostadsmarknader varierar beroende på hur gränsvärdet bestäms. Men oavsett om gränsvärdena varieras med ca 1 000 enheter eller om andra inflations- och tillväxtantaganden görs visar modellen att antalet mycket svaga bostadsmarknader kan förväntas falla fram till år 2020 och då

uppgår till ca 60-80 stycken. Och fram till år 2025 faller antalet sannolikt ytterligare till ca 40-45 kommuner. Tillämpade prognoser och modellresultat ger sannolikt en relativt god bild av utvecklingen för kommunerna som kollektiv. Det är dock inte samma sak som att modell och prognoser alltid träffar rätt i en enskild kommun. Modellens förklaringsgrad uppgår som tidigare redovisats inte till 100 procent vilket betyder att modellresultaten kan ha dålig träffbild för ett antal kommuner. Det kan handla om kommuner med speciella egenskaper, mer eller mindre unika för just den kommunen. Men det kan också bero på att utvecklingen vänder i en enskild kommun, exempelvis som den gjort i malmfälten. För att göra en mer omfattande bedömning av utvecklingen i en enskild kommun måste därför redovisade prognoser och modellanalyser kompletteras med en kvalitativ bedömning, där också sådana unika faktorer och sannolikheten för en alternativ utveckling vägs in.

Appendix

Tabell- och diagrambilaga 1 Mycket svaga bostadsmarknader 2013

Kommun Medelpris 2012 (kr/kvm)

Kommun Medelpris 2012 (kr/kvm)

Norsjö

2 536

Hällefors

4 350

Åsele

2 597

Vindeln

4 370

Bjurholm

2 709

Storuman

4 475

Övertorneå 2 841

Emmaboda 4 519

Överkalix

2 902 Arvidsjaur

4 533

Ånge

3 035

Degerfors

4 586

Bräcke

3 044

Hagfors

4 589

Dorotea

3 142

Sävsjö

4 657

Ragunda

3 150

Storfors

4 657

Sorsele

3 248

Vansbro

4 667

Malå

3 298 Robertsfors 4 667

Sollefteå

3 410 Nordmaling 4 683

Kramfors

3 497 Uppvidinge 4 740

Munkfors

3 607

Laxå

4 985

Högsby

3 701

Norberg

5 171

Vilhelmina 3 704

Berg

5 401

Ljusnarsberg 3 739 Nordanstig 5 433

Strömsund 3 820

Arjeplog

5 450

Hultsfred

3 982

Essunga

5 460

Filipstad

4 051 Östra Göinge 5 513

Gullspång

4 066

Lessebo

5 523

Jokkmokk

4 073

Tranemo

5 550

Kalix

4 217

Olofström

5 553

Älvsbyn

4 294 Skinnskatteberg 5 563

Tabell. Mycket svaga bostadsmarknader 2013, index 2 536 – 5 563

Kommun Medelpris 2012 (kr/kvm)

Kommun Medelpris 2012 (kr/kvm)

Ovanåker

5 575 Bengtsfors 6 534

Pajala

5 579 Kristinehamn 6 575

Hofors

5 585

Hedemora 6 613

Torsås

5 682

Osby

6 624

Härjedalen 5 682

Älvdalen

6 625

Lycksele

5 757 Herrljunga

6 659

Aneby

5 765

Gnosjö

6 679

Markaryd

5 770 Smedjebacken 6 685

Ockelbo

5 828

Perstorp

6 752

Färgelanda 5 885

Åmål

6 774

Ydre

5 965

Torsby

6 798

Ödeshög

6 033

Haparanda 6 848

Grums

6 046

Tibro

6 962

Tingsryd

6 104 Lindesberg 7 228

Hylte

6 201

Forshaga

7 230

Vara

6 222

Ljusdal

7 243

Mellerud

6 277

Askersund 7 248

Nybro

6 285

Tidaholm

7 281

Härnösand 6 309

Vännäs

7 313

Säffle

6 342

Boxholm

7 353

Svenljunga 6 371

Orsa

7 375

Fagersta

6 412

Nässjö

7 396

Söderhamn 6 464

Grästorp

7 416

Töreboda

6 497

Hallsberg

7 421

Tabell. Mycket svaga bostadsmarknader 2013, index 5 575 – 7 421.

Kommun Medelpris 2012 (kr/kvm)

Avesta

7 426

Örnsköldsvik 7 427

Vetlanda

7 479

Vingåker

7 482

Örkelljunga 7 550

Eda

7 607

Karlsborg

7 622

Piteå

7 633

Mullsjö

7 690

Tabell. Mycket svaga bostadsmarknader 2013, index 7 426 – 7 690

Diagram. Befolkningsutveckling 2004-2012 i mycket svaga bostadsmarknader

85,0 87,5 90,0 92,5 95,0 97,5 100,0 102,5 105,0

Befolkningsutveckling år 2004-2012

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 101

Diagram. Disponibel inkomst 2004-2012 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Total lönesumma 2004-2012 i mycket svaga bostadsmarknader

100 102 104 106 108 110 112 114 116 118 120 122 124 126 128 130

Utveckling av disponibel inkomst år 2004-2012

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 126

100 105 110 115 120 125 130 135 140

Utveckling av total lönesumma år 2004-2012

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 119

Diagram. Sysselsättning 2003-2011 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Sysselsättningsgrad 2011 i mycket svaga bostadsmarknader

90,0 92,5 95,0 97,5 100,0 102,5 105,0 107,5 110,0 112,5 115,0

Sysselsättningsutveckling år 2003-2011

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 104

35,0 37,5 40,0 42,5 45,0 47,5 50,0 52,5 55,0

Sysselsättningsgrad år 2011

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 47

Diagram. Lönesumma / befolkning 20-64 år 2012 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Disponibel inkomst / befolkning 20år- 2012 i mycket svaga bostadsmarknader

175 000 185 000 195 000 205 000 215 000 225 000 235 000 245 000 255 000 265 000

Lönesumma 2012/ Befolkning 20-64år 2012

Kronor

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 240 000

170 000 180 000 190 000 200 000 210 000 220 000 230 000

Disponibel inkomst / befolkning 20år- år 2012

Kronor

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 221 000

Diagram. Antal invånare i den lokala arbetsmarknadsregionen 2012 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Tillgänglighet till arbetsplatser i mycket svaga bostadsmarknader

0 50 100 150 200 250 300

Antal invånare i den lokala arbetsmarknaden år 2012, 1000-tal

Antal invånare (1000-tal)

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 577

0 10 20 30 40 50 60

Tillgänglighet till arbetsplatser år 2012, 1000-tal

Antal arbetsplatser

Källa: IHHJ och Evidens

Riksgenomsnitt: 77

Diagram- och tabellbilaga 2 Mycket svaga bostadsmarknader 2020

Kommun Medelpris 2020 (kr/kvm)

Kommun Medelpris 2020 (kr/kvm)

Åsele

4 528 Färgelanda

7 418

Ljusnarsberg 5 100 Valdemarsvik 7 534

Bengtsfors

5 429

Gnosjö

7 542

Munkfors

5 459

Vansbro

7 639

Degerfors

5 480

Perstorp

7 604

Hällefors

5 637

Hultsfred

7 655

Mellerud

5 999

Flen

7 665

Filipstad

6 024

Åmål

7 702

Dals-Ed

6 059 Vilhelmina

7 778

Ragunda

6 162

Årjäng

7 887

Hagfors

6 290

Ånge

7 825

Sorsele

6 469

Dorotea

8 164

Kramfors

6 562

Emmaboda

8 172

Bräcke

6 667

Storuman

8 312

Gullspång

6 840

Grums

8 367

Bjurholm

6 935

Gislaved

8 377

Sollefteå

6 979

Strömsund

8 458

Lessebo

6 992

Torsby

8 465

Storfors

7 035

Berg

8 466

Eda

7 106

Malå

8 861

Skinnskatteberg 7 083

Överkalix

8 893

Olofström

7 111 Surahammar 8 967

Laxå

7 094

Hofors

9 012

Högsby

7 286

Markaryd

9 051

Söderhamn

7 349 Härjedalen

9 081

Säffle

7 405

Älvdalen

9 122

Tabell. Mycket svaga bostadsmarknader 2020, index 4 528 – 9 122.

Kommun Medelpris 2020 (kr/kvm)

Kommun Medelpris 2020 (kr/kvm)

Vingåker

9 142 Nordmaling 9 372

Torsås

9 161 Östra Göinge 9 422

Ljusdal

9 223 Kristinehamn 9 453

Nordanstig 9 283

Härnösand 9 451

Karlskoga

9 359

Tabell. Mycket svaga bostadsmarknader 2020, index 9 142 – 9 451.

Kommuner som lämnat gruppen mycket svaga bostadsmarknader sedan 2012

Kommuner som har tillkommit i gruppen mycket svaga bostadsmarknader sedan 2012

Svaga bostadsmarknader

Medelpris 7 701-9 900 kr/kvm

Starka bostadsmarknader

Medelpris 9 901-13 300 kr/kvm

Mycket svaga bostadsmarknader

Medelpris – 7 700 kr/kvm

Tingsryd Fagersta Tranemo

Dals-Ed

Vindeln Grästorp Mullsjö Valdemarsvik

Ovanåker Orsa Lycksele

Flen

Nybro

Osby Örkelljunga

Årjäng

Uppvidinge Lindesberg Vetlanda

Gislaved

Forshaga Hylte Pajala Surahammar

Kalix

Askersund Herrljunga

Karlskoga

Älvsbyn Robertsfors Tidaholm

Norsjö Lindesberg Arjeplog

Övertorneå Svenljunga Vara

Jokkmokk Hedemora Örnsköldsvik

Ödeshög Arvidsjaur Sävsjö

Essunga Tibro Aneby

Smedjebacken Avesta Boxholm

Norberg Nässjö Karlsborg

Töreboda Ockelbo Vännäs

Hallsberg Haparanda Piteå

Ydre

Tabell. Kommuner som tillkommit och lämnat gruppen mycket svaga bostadsmarknader mellan 2012 och 2020.

Diagram. Befolkningsutveckling 2012-2020 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Disponibel inkomst 2012-2020 i mycket svaga bostadsmarknader

85,0 87,5 90,0 92,5 95,0 97,5 100,0 102,5 105,0 107,5 110,0

Befolkningsutveckling år 2012-2020

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 103

112 114 116 118 120 122 124 126 128 130 132 134

Utveckling av disponibel inkomst år 2012-2020

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 136

Diagram. Total lönesumma 2012-2020 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Sysselsättningsutveckling 2011-2020 i mycket svaga bostadsmarknader

116 118 120 122 124 126 128 130 132 134 136 138

Utveckling av total lönesumma år 2012-2020

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 136

85,0 87,5 90,0 92,5 95,0 97,5 100,0 102,5 105,0

Sysselsättningsutveckling år 2011-2020

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 104

Diagram. Sysselsättningsgrad 2020 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Lönesumma / befolkning 20-64 år 2020 i mycket svaga bostadsmarknader

35,0 37,5 40,0 42,5 45,0 47,5 50,0 52,5

Sysselsättningsgrad år 2020

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 47

225 000 250 000 275 000 300 000 325 000 350 000 375 000

Lönesumma 2020/ Befolkning 20-64år 2020

Kronor

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 333 000

Diagram. Disponibel inkomst / befolkning 20 år - 2020 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Antal invånare i den lokala arbetsmarknaden 2020 i mycket svaga bostadsmarknader

200 000 210 000 220 000 230 000 240 000 250 000 260 000 270 000 280 000

Disponibel inkomst / befolkning 20år- år 2020

Kronor

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 293 000

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 000 1 100 1 200

Antal invånare i den lokala arbetsmarknaden år 2020, 1000-tal

Antal invånare

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 613

Diagram. Tillgänglighet till arbetsplatser 2020 i mycket svaga bostadsmarknader

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Tillgänglighet till arbetsplatser år 2020, 1000-tal

Antal arbetsplatser

Källa: IHHJ och Evidens

Riksgenomsnitt: 83

Tabell- och diagrambilaga 3 mycket svaga bostadsmarknader 2025

Kommun Medelpris 2025 (kr/kvm)

Kommun Medelpris 2025 (kr/kvm)

Åsele 5 564 Gullspång

9 150

Degerfors 6 092 Sollefteå

9 224

Ljusnarsberg 6 558 Färgelanda

9 242

Bengtsfors 6 700 Perstorp

9 295

Munkfors 6 817 Bjurholm

9 387

Hällefors 7 263 Säffle

9 585

Mellerud 7 771 Söderhamn

9 640

Filipstad 7 994 Flen

9 740

Dals-Ed 8 011 Gislaved

9 855

Hagfors 8 012 Valdemarsvik

9 865

Gnosjö 8 032 Ånge

9 991

Laxå 8 040 Högsby

10 186

Ragunda 8 132 Emmaboda

10 214

Kramfors 8 454 Åmål

10 259

Sorsele 8 517 Hultsfred

10 311

Lessebo 8 626 Vansbro

10 532

Storfors 8 699 Grums

10 774

Olofström

8 743 Eda

10 844

Bräcke 8 747 Vilhelmina

10 886

Skinnskatteberg

8 825

Tabell. Mycket svaga bostadsmarknader 2025, index 5 564 – 10 886.

Kommuner som lämnat gruppen mycket svaga bostadsmarknader sedan 2020

Svaga bostadsmarknader

Medelpris 10 901-14 100 kr/kvm

Årjäng Surahammar

Ljusdal

Dorotea

Hofors Nordanstig

Storuman

Markaryd

Karlskoga

Strömsund Härjedalen Nordmaling

Torsby

Älvdalen Östra Göinge

Berg

Vingåker

Härnösand

Malå

Torsås Kristinehamn

Överkalix

Tabell. Kommuner som tillkommit och lämnat gruppen mycket svaga bostadsmarknader mellan 2020 och 2025.

Diagram. Befolkningsutveckling 2012-2025 i mycket svaga bostadsmarknader

85,0 87,5 90,0 92,5 95,0 97,5 100,0 102,5 105,0 107,5 110,0

Befolkningsutveckling år 2012-2025

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 103

Diagram. Utveckling av disponibel inkomst 2012-2025 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Total lönesumma 2012-2025 i mycket svaga bostadsmarknader

120 122 124 126 128 130 132 134 136 138 140 142 144 146 148 150 152 154

Utveckling av disponibel inkomst år 2012-2025

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 162

125 130 135 140 145 150 155 160

Utveckling av total lönesumma år 2012-2025

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 161

Diagram. Sysselsättningsutveckling 2012-2025 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Sysselsättningsgrad 2025 i mycket svaga bostadsmarknader

80,0 82,5 85,0 87,5 90,0 92,5 95,0 97,5 100,0 102,5 105,0

Sysselsättningsutveckling år 2011-2025

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 104

35,0 37,5 40,0 42,5 45,0 47,5 50,0 52,5 55,0

Sysselsättningsgrad år 2025

Index

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 48

Diagram. Lönesumma / befolkning 20-64 år 2025 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Disponibel inkomst / befolkning 20 år - 2025 i mycket svaga bostadsmarknader

250 000 262 500 275 000 287 500 300 000 312 500 325 000 337 500 350 000 362 500 375 000 387 500 400 000

Lönesumma 2025/ Befolkning 20-64år 2025

Kronor

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 401 000

230 000 240 000 250 000 260 000 270 000 280 000 290 000 300 000 310 000 320 000 330 000

Disponibel inkomst / befolkning 20år- år 2025

Kronor

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 348 000

Diagram. Antal invånare i den lokala arbetsmarknaden 2025 i mycket svaga bostadsmarknader

Diagram. Tillgänglighet till arbetsplatser 2025 i mycket svaga bostadsmarknader

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 000 1 100 1 200

Antal invånare i den lokala arbetsmarknaden år 2025, 1000-tal

Antal invånare

Källa: SCB och Evidens

Riksgenomsnitt: 630

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Tillgänglighet till arbetsplatser år 2025, 1000-tal

Antal arbetsplatser

Källa: IHHJ och Evidens

Riksgenomsnitt: 87

Källhänsvisning. Beskrivning av statistiskt underlag

Befolkning

Befolkningsstatistiken är hämtad från Statistiska Centralbyrån. Befolkningsstatistiken består av två delar; (i) befolkningsstatistik (såväl storlek, förändring som sammansättning) samt (ii) asylsökande personer. Den första delen baseras på uppgifter i registersystemet RTB (Registret över totalbefolkningen), som i sin tur bygger på administrativa register. Skatteverket levererar uppgifter från folkbokföringen och på SCB lagras uppgifterna efter vissa kontroller och rättningar i RTB. Den andra delen baserar sig på registret över asylsökande som bygger på administrativa uppgifter från Migrationsverket.

Befolkningsprognosen är framtagen av Statisticon och avstämd mot SCBs befolkningsprognos på riksnivå. Befolkningen i prognosen skrivs fram ett år i taget med befolkningen år 2012 som utgångspunkt. Antalet födda och döda beräknas för varje prognosår genom att befolkningen i varje åldersklass multipliceras med åldersspecifika fruktsamhetstal respektive dödsrisker. Prognosen är framtagen och verifierad av Statisticon i september 2012.

Disponibel inkomst

Statistiken över de disponibla inkomsternas utveckling är hämtad från det statistiska registret HEK (Hushållens ekonomi) från Statistiska Centralbyrån. Statistiken innefattar variabler som disponibel inkomst, faktorinkomst, inkomst av kapital, skatt, skattepliktiga och skattefria transfereringar, boendeform, boendeutgift och utrymmesstandard. Statistiken redovisas bland annat efter bakgrunds- och klassificeringsvariablerna hushållstyp (kosthushåll och familjeenhet), ålder, kön, sysselsättningsgrad, socioekonomisk indelning, födelseland, boendeform och upplåtelseform. Populationen består av samtliga hushåll och personer som var folkbok-förda i Sverige 2011-12-31. Registret över totalbefolkningen (RTB) används som urvalsram. Urvalet utgörs av personer som är 18 år eller äldre. Urvalet är ett s.k. nätverksurval, vilket betyder att både urvals-personen och de personer som tillhör hans/hennes hushåll ingår i undersökningen. Prognosen för disponibla inkomster utgår från Konjunkturinstitutets prognos från augusti 2013 för åren 2013-2015. Varje kommun tilldelas en tillväxttakt baserat på kommunens tillväxt i förhållande till riket under de senaste 10 åren. Trendframskrivning görs med samma metodik mellan åren 2015-2025.

Lönesumma

Statistiken över lönesummornas utveckling är hämtad från det statistiska registret Lönesummor, arbetsgivaravgifter och preliminär A-skatt (LAPS) från Statistiska Centralbyrån. Statistiken avser att för hela arbetsmarknaden kvartalsvis belysa nivå och utveckling av lönesummor, arbetsgivaravgifter och preliminär A-skatt. SCB har gjort bearbetningar av material från SKV från och med 1980. Variabler som samlas in är:

Lönesumma (bruttolön)

Denna skall omfatta hela den kontanta bruttolönen/bruttoersättningen till de personer som skall tas med i redovisningen av skattedeklarationen.

Arbetsgivaravgift

Arbetsgivaren betalar in en avgift som beräknas procentuellt av bruttolönen till Skatteverket. Denna avgift bekostar bl.a. pensioner och sjukförsäkringar.

Preliminär A-skatt

Arbetsgivare gör skatteavdrag från lön till arbetstagare som har A-skatt. Statistik om preliminär A-skatt kan delas upp i två delar: en del som redovisats av arbetsgivare och uppdragsgivare och en del som avser A-skatt från diverse sociala utbetalningar.

Bransch

Uppgift om bransch för företaget hämtar från Företagsdatabasen (FDB)

Sektor

Uppgift om sektor hämtas också från FDB.

För lönesumman görs en trendgramskrivning mellan åren 2013-2025. Varje kommun tilldelas en tillväxttakt baserat på kommunens tillväxt under de senaste 10 åren.

Sysselsättning

Statistiken över sysselsättningsutvecklingen är hämtad från det statistiska registret Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS) från Statistiska Centralbyrån. Syftet med den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken är att ge årlig information om befolkningens sysselsättning såväl totalt som på en regional nivå. Sysselsättningen beskrivs i form av förvärvsarbete, näringsgrensfördelning och arbetspendling. Statistiken är totalräknad vilket innebär att samtliga individer som är mellan 16 och 74 år och är folkbokförda i Sverige 31/12 respektive år klassas som antingen förvärvsarbetande eller ej förvärvsarbetande. De variabler som ingår är:

Demografiska data:

Familjeidentifikationsbegrepp, ålder, kön, civilstånd, bostadens belägenhet, födelseland, invandringsår. Uppgifterna avser förhållandet 31/12 2011.

Sysselsättningsdata:

Sysselsättningsstatus anger om individen klassats som förvärvsarbetande (i november 2011) eller ej. Yrkesställning anger om individen klassats som anställd eller företagare. För personer med anknytning till mer än en yrkesställning finns information om yrkesställning för kombinatörer. Information om det arbetsställe som avser individens sysselsättning i november – belägenhet (län, kommun), näringsgren (klassificerad enligt Standard för svensk näringsgrensindelning, SNI 2007). Avser senast kända uppgifter under 2011. Arbetspendling anger att personens arbetsplats är belägen i en annan kommun än bostadskommunen. Aktivitet för försörjning klassificerar de ej förvärvsarbetande individerna utifrån uppgift om erhållen arbetslöshetsersättning, deltagande i utbildning, erhållen förtidspension eller om personen har hemmavarande barn under 7 år.

Inkomstdata:

Summerad kontant bruttolön enligt kontrolluppgift från arbetsgivare, summerad inkomst av näringsverksamhet enligt deklarationsuppgifter, erhållna sociala transfereringar (t.ex. sjukpenning). Avser inkomster/ersättningar för individen under 2011.

Utbildningsdata:

Individens högsta utbildning klassificerad enligt Svensk utbildningsnomenklatur (SUN 2000), avslutningsår, utbildningsort, studiedeltagande. Uppgifterna avser förhållandet 31/12 2011.

Sysselsättningsprognosen utgår från Konjunkturinstitutets prognos från augusti 2013 för åren 2013-2017. Varje kommun tilldelas en tillväxttakt baserat på kommunens tillväxt i förhållande till

riket under de senaste 10 åren. Trendframskrivning görs med samma metodik mellan åren 2017-2025.

Tillgänglighet till arbetsplatser

Statistiken tillhandahålls av Centre for Entrepreneurship and Spatial Economics vid Internationella Handelshögskolan i Jönköping (IHHJ). Måttet är en slags nuvärdesberäkning. I detta fall betyder det att arbetsplatser som kan nås med kort restid tillmäts ett större värde än arbetsplatser som kan nås med en större restidsuppoffring. Tillgängligheten påverkas således både av arbetsplatstätheten och av infrastrukturens kvaliteter.

Småhuspris

Statistik för småhuspriser sammanställs och tillhandahålls av Mäklarstatistik och Värderingsdata. Statistiken omfattar bostadsrätts-, villa- och fritidshusmarknaden. Mäklarstatistik täcker in ungefär 80 procent av alla försäljningar som sker via mäklare och baseras på de försäljningar som förmedlas via Fastighetsbyrån, Svensk Fastighetsförmedling och Mäklarsamfundets övriga medlemmar samt FMF. Mot bakgrund av detta kan Mäklarstatistik ge en bra bild av hur priserna på bostadsmarknaden utvecklas löpande. Inrapportering av försäljningsstatistik sker kontinuerligt vilket gör det möjligt för Mäklarstatistik att redovisa de absolut senaste försäljningssiffrorna.

Modellteknisk dokumentation

Multipel linjär regressionsanalys - teori

Multipel linjär regression är en teknik inom statistik med vilken man kan undersöka om det finns ett statistiskt samband mellan en beroendevariabel (Y) och två eller flera oberoende variabler (förklarande variabler) (X). Till förfogande finns sammanhörande mätvärden på X- och Y-variablerna, och syftet är att undersöka huruvida följande linjära modell kan antas beskriva detta samband:

Y = β

0

+ β

1

X

1

+ … + β

m

X

m

+ ε.

I denna modell antas den sista termen (ε) vara en stokastisk variabel som är normalfördelad; som sådan beskriver den de små avvikelser mellan observerade Y-värden och de Y-värden som X-värdena förväntas ge upphov till, nämligen: β

0

+ β

1

X

1

+ … + β

m

X

m

.

Modellen som används för estimering av bostadsmarknadernas styrka

Efter att ha tillämpat multipel linjär regressionsanalys framstår följande linjära samband som det som bäst förklarar variationen i småhuspris år 2012 i Sveriges samtliga 290 kommuner:

Y = β

0

+ β

1

*Kommunens riktning + β

2

*Kommunens nivå + β

3

*Befolkning i den lokala

arbetsmarknaden + β

4

*Tillgänglighet till arbetsplatser.

Modellprestanda och de oberoende variablernas koefficienter för ovanstående modell redovisas nedan:

R

R Square

Adjusted R

Square

Std. Error of the

Estimate

1

,921

a

,848

,846 3411,240

Model Summary

Model

a. Predictors: (Constant), Tillgängliga arbetsplatser (000) 2012, Kommunens riktning 2004-2012, Kommunens nivå 2012 ny modell, Befolkning i LA 75 2012 (tusental)

Standardized Coefficients

B Std. Error Beta Lower Bound Upper Bound

(Constant) -52749,833 4295,852

-12,279 ,000 -61205,455 -44294,211

Kommunens riktning 2004-2012

407,129 40,255 ,340 10,114 ,000 327,896 486,363

Kommunens nivå 2012 ny modell

173,101 30,129 ,196 5,745 ,000 113,797 232,406

Befolkning i LA 75 2012 (tusental)

,833 ,391 ,078 2,128 ,034 ,062 1,603

Tillgängliga arbetsplatser (000) 2012

28,835 2,533 ,440 11,385 ,000 23,850 33,820

1

a. Dependent Variable: Medelpris småhus 2012 (kr/kvm)

Coefficients

a

Model

Unstandardized Coefficients

t Sig.

95,0% Confidence Interval for B

Adderas koefficienternas värde till det ovanstående sambandet blir resultatet följande:

Y = -52749,833 + 407,129*Kommunens riktning + 173,101*Kommunens nivå + 0,833*Befolkning i den lokala arbetsmarknaden + 28,835*Tillgänglighet till arbetsplatser.

För att exemplifiera hur bostadsmarknadens styrka beräknas för en viss kommun kan Åsele kommun användas. Data för kommunen ser ut som följande:

Variabelvärde

Värde

Kommunens riktning 2004-2012

99,73167

Kommunens nivå 2012

85,16515

Befolkning i den lokala arbetsmarknaden 2012

2,959923

Tillgänglighet till arbetsplatser 2012

0,72784

Estimeringen blir som följer: -52749,833+407,129*99,73167+173,101*85,16515+0,833*2,959923+28,835*0,72784=Y= 2619 Medelpriset för småhus i Åsele kommun uppgick år 2012 till 2 597 kr/kvm och modellens estimering uppgick till 2 619 vilket ger en god passning. För att prognostisera bostadsmarknadens styrka i Åsele kommun år 2020 respektive 2025 byts således värdena för år 2012 mot prognostiserade variabelvärden för år 2020 respektive år 2025.

Stödbehov hos kommuner avseende avveckling av bostadsöverskott 2013‐2025

2014‐05‐28&#9; Kaj&#9;Karlsson/Boverket&#9; &#9; &#9; &#9;

&#9; Evidens&#9;undersökning&#9;Svaga&#9;bostadsmarknader &#9; visar&#9;att&#9;år&#9;2013&#9;kan &#9; 105 &#9; kommuner&#9;anses&#9;utgöra&#9;mycket&#9;svaga&#9;marknader.&#9;Av&#9;dessa&#9;har&#9;nio&#9;exkluderats&#9; då&#9;kommunen&#9;saknar&#9;bostadsföretag,&#9;verksamheten&#9;bedrivs&#9;i&#9;kommunal&#9; förvaltning&#9;eller&#9;då&#9;förvaltningen&#9;sker&#9;i&#9;kommunalförbund

1

.&#9;Boverkets&#9;

beräkning&#9;för&#9;perioden&#9;2013‐2025&#9;omfattar&#9;därmed&#9;96&#9;kommuner&#9;och&#9;företag.&#9; &#9; &#9; Avveckling&#9;idag&#9; &#9; I&#9;dagsläget&#9;finns&#9;det&#9;1&#9;260 &#9; övertaliga&#9;lägenheter

2

&#9;fördelade&#9;på&#9;52 &#9; kommuner. &#9;

Kostnaden&#9;för&#9;att&#9;avveckla&#9;dessa&#9;uppgår&#9;till&#9;ca&#9;305&#9;mkr &#9; inklusive&#9;nedskrivningar&#9; av&#9;de&#9;avvecklade&#9;fastigheternas&#9;bokförda&#9;värden,&#9;samt&#9;de&#9;kostnadsbesparingar&#9; som&#9;uppstår&#9;till&#9;följd&#9;av&#9;avvecklingen&#9;då&#9;lägenheterna&#9;inte&#9;längre&#9;behöver&#9;skötas&#9; och&#9;underhållas.&#9;Normalt&#9;sker&#9;även&#9;lösen&#9;av&#9;lån&#9;för&#9;motsvarande&#9;belopp&#9;som&#9; nedskrivningarna,&#9;men&#9;företagens&#9;likviditet&#9;har&#9;inte&#9;inkluderats&#9;i&#9;analysen.&#9; &#9; &#9;

(kkr)&#9;

&#9;&#9;

Företagens&#9;

andel&#9;

Kommunernas&#9;

andel&#9;

Stödbehov&#9;

Friställning&#9;och&#9; av‐/utveckling&#9;

88&#9;168&#9;

&#9;

&#9;

&#9;

Nedskrivning&#9; 216&#9;826&#9;

&#9;&#9;

&#9;&#9;

&#9;&#9;

Total&#9;kostnad&#9; 304&#9;994&#9; 233&#9;673&#9; 71&#9;322&#9;

0&#9;

&#9; &#9; Av&#9;den&#9;akuta&#9;rekonstruktionskostnaden&#9;kan&#9;företagen&#9;själva&#9;bära &#9; 234&#9;mkr &#9; (77&#9; %) &#9; och&#9;kommunerna&#9;kan&#9;därutöver&#9;skjuta&#9;till&#9;71&#9;mkr&#9;(23&#9;%). &#9; Således&#9;finns&#9;idag&#9; inget&#9;stödbehov.&#9;34 &#9; företag&#9;av&#9;52&#9;klarar&#9;av&#9;att&#9;hantera&#9;hela&#9;kostnaden&#9;på&#9;egen&#9; hand&#9;och&#9;ingen&#9;kommun&#9;behöver&#9;statlig&#9;hjälp&#9;med&#9;åtagandet.&#9; &#9; &#9; &#9; &#9;

&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;&#9;

Avveckling&#9;i&#9;framtiden&#9; &#9; Till&#9;och&#9;med&#9;2025&#9;kommer&#9;60&#9;kommuner&#9;av&#9;96&#9;att&#9;se&#9;en&#9;befolkningsminskning&#9; med&#9;i&#9;genomsnitt&#9;4,7&#9;%.&#9;Det&#9;medför&#9;ökade&#9;vakanser&#9;med&#9;ytterligare&#9;1&#9;280&#9; lägenheter

3

&#9;och&#9;gradvis&#9;behov&#9;av&#9;ytterligare&#9;avveckling.&#9;

&#9; &#9;

2013‐2025&#9;

(kkr)&#9; Årligen&#9; Totalt&#9;

Företagens&#9;

andel&#9;

Kommunens&#9;

andel&#9;

Stödbehov&#9;

Friställning&#9;och&#9;

av‐/utveckling&#9;

7&#9;333&#9; 89&#9;834&#9;

&#9;

&#9;

&#9;

Nedskrivning&#9; 18&#9;913&#9; 231&#9;679&#9;

&#9;&#9;

&#9;&#9;

&#9;&#9;

Total&#9;kostnad&#9; 26&#9;246&#9; 321&#9;513&#9; 171&#9;291&#9; 150&#9;222&#9;

0&#9;

&#9; &#9; Av&#9;de&#9;52&#9;företag&#9;som&#9;avvecklar&#9;bostäder&#9;akut&#9;är&#9;det&#9;37&#9;som&#9;behöver&#9;avveckla&#9; lägenheter&#9;även&#9;i&#9;framtiden. &#9; Därutöver&#9;tillkommer&#9;ett&#9;företag&#9;där&#9;vakanserna&#9; växer&#9;under&#9;prognosperioden.&#9;Totalt&#9;är&#9;det&#9;38&#9;företag&#9;som&#9;i&#9;varierande&#9; omfattning&#9;avvecklar&#9;bostäder&#9;till&#9;och&#9;med&#9;2025.&#9; &#9; Av&#9;den&#9;framtida&#9;rekonstruktionskostnaden&#9;om&#9;sammanlagt&#9;322&#9;mkr&#9;kan&#9; företagen&#9;själva&#9;bära&#9;171&#9;mkr&#9;(53&#9;%)&#9;och&#9;kommunerna&#9;skjuta&#9;till&#9;150&#9;mkr&#9;(47&#9; %). &#9; Således&#9;behövs&#9;inget&#9;stöd&#9;från&#9;staten.&#9;Nära&#9;hälften&#9;av&#9;företagen&#9;(18&#9;st)&#9; klarar&#9;sig&#9;utan&#9;stöd&#9;från&#9;ägaren. &#9; &#9; &#9; Marknadsvärden&#9; &#9; Utöver&#9;justering&#9;av&#9;företagens&#9;balansräkningar&#9;till&#9;följd&#9;av&#9;överskott&#9;på&#9; bostäder,&#9;kan&#9;ytterligare&#9;en&#9;justering&#9;ske&#9;om&#9;fastigheternas&#9;marknadsvärden&#9; skiljer&#9;sig&#9;från&#9;de&#9;bokförda&#9;värdena.&#9;&#9; &#9; &#9;

(kkr)&#9;

&#9;&#9;

DA‐krav&#9; 8&#9;%&#9; Antal&#9;företag&#9; 35&#9; Nedskrivningsbehov 1&#9;228&#9;118&#9; Företagens&#9;andel&#9; 425&#9;504&#9; Kommunens&#9;andel&#9; 419&#9;737&#9; Stödbehov&#9; 382&#9;877&#9;

&#9; Med&#9;ett&#9;avkastningskrav&#9;på&#9;i&#9;genomsnitt&#9;åtta&#9;procent&#9;överstiger&#9;de&#9;bokförda&#9; värdena&#9;marknadsvärdet&#9;hos&#9;35&#9;av&#9;96&#9;företag.&#9;Om&#9;fastigheternas&#9;bokförda&#9; värden&#9;ska&#9;justeras&#9;ner&#9;med&#9;avseende&#9;på&#9;marknadsvärderingar&#9;finns&#9;det&#9;i&#9;

dagsläget&#9;ett &#9; nedskrivningsbehov&#9;om&#9;1&#9;230&#9;mkr,&#9;utöver&#9;de&#9;nedskrivningar&#9;som&#9; görs&#9;i&#9;samband&#9;med&#9;avveckling&#9;av&#9;lägenheter.&#9;&#9; &#9; Företagen&#9;själva&#9;orkar&#9;bära&#9;drygt&#9;425&#9;mkr&#9;och&#9;kommunerna&#9;behöver&#9;därmed&#9; skjuta&#9;till&#9;800&#9;mkr.&#9;Då&#9;de&#9;redan&#9;lämnar&#9;tillskott&#9;till&#9;företagen&#9;i&#9;samband&#9;med&#9;den&#9; akuta&#9;avvecklingen&#9;kan&#9;de&#9;här&#9;enbart&#9;bidra&#9;med&#9;cirka&#9;420&#9;mkr,&#9;varför&#9;stöd&#9;från&#9; staten&#9;behövs&#9;med&#9;383&#9;mkr.&#9;Observera&#9;att&#9;den&#9;finansiella&#9;börda&#9;företagen&#9;och&#9; kommunerna&#9;mäktar&#9;med&#9;är&#9;beräknad&#9; efter&#9;den&#9;akuta&#9;avvecklingen&#9;men&#9;före&#9; den&#9;framtida.&#9;I&#9;beräkningarna&#9;har&#9;även&#9;antagits&#9;att&#9;fastigheternas&#9;bokförda&#9; värden&#9;inte&#9;justeras&#9;upp&#9;i&#9;de&#9;fall&#9;dessa&#9;kan&#9;förmodas&#9;understiga&#9; marknadsvärdet.&#9; &#9; &#9; Totalt&#9;2013‐2025&#9; &#9; &#9;

(kkr)&#9; Totalt&#9;

Företagens&#9;

andel&#9;

Kommunens&#9;

andel&#9;

Stödbehov&#9;

Akut&#9; avveckling&#9;

304&#9;994&#9; 233&#9;673&#9; 71&#9;322&#9;

0&#9;

Framtida&#9;

avveckling&#9;

321&#9;513&#9; 171&#9;291&#9; 150&#9;222&#9;

0&#9;

Summa&#9; 626&#9;5071&#9; 404&#9;964&#9; 221&#9;543&#9;

0&#9;

&#9;

1&#9;Varav&#9;235&#9;739&#9;kkr&#9;i&#9;nedskrivningar.&#9;

&#9; Totalt&#9;sett&#9;belastas&#9;bostadsföretagen&#9;på&#9;mycket&#9;svaga&#9;marknader&#9;med&#9;kostnader&#9; om&#9;nära&#9;630&#9;mkr&#9;till&#9;och&#9;med&#9;2025,&#9;varav&#9;236&#9;mkr&#9;i&#9;nedskrivningar.&#9;Av&#9;dessa&#9; klarar&#9;företagen&#9;av&#9;att&#9;bära&#9;405&#9;mkr&#9;(65&#9;%)&#9;och&#9;kommunerna&#9;222&#9;mkr&#9;(35&#9;%).&#9; Statligt&#9;stöd&#9;behövs&#9;inte.&#9; &#9; Därutöver&#9;finns&#9;problematiken&#9;kring&#9;huruvida&#9;fastigheternas&#9;bokförda&#9;värden&#9; ska&#9;justeras&#9;ned&#9;med&#9;avseende&#9;på&#9;marknadsvärden.&#9;Om&#9;så&#9;är&#9;fallet&#9;tillkommer&#9;1&#9; 230&#9;mkr&#9;i&#9;nedskrivningar,&#9;där&#9;två&#9;tredjedelar&#9;kan&#9;bäras&#9;av&#9;företagen&#9;och&#9; kommunerna&#9;med&#9;hänsyn&#9;till&#9;avvecklingar&#9;av&#9;bostäder&#9;både&#9;idag&#9;och&#9;i&#9; framtiden.&#9; &#9;

&#9;

&#9;

Bilaga 1 – Indata och metod

&#9; Modellen&#9;tar&#9;emot&#9;indata&#9;för&#9;fler&#9;ändamål&#9;än&#9;enbart&#9;stödbehovsberäkningen.&#9; Den&#9;sistnämnda&#9;bygger&#9;specifikt&#9;på&#9;följande:&#9; &#9;

  • Företag:&#9;Antal&#9;lägenheter&#9;och&#9;bo‐&#9;och&#9;lokalytor&#9;i&#9;det&#9;förvaltade&#9;beståndet,&#9; delar&#9;av&#9;resultat‐&#9;och&#9;balansräkning.&#9;
  • Kommun:&#9;Befolkning&#9;(senaste&#9;ett‐två&#9;åren&#9;och&#9;i&#9;framtiden&#9;enligt&#9;prognos)&#9; samt&#9;skatter&#9;och&#9;bidrag&#9;(mkr).&#9;
  • Övrigt:&#9;Antal&#9;reguljära&#9;lägenheter&#9;och&#9;hur&#9;många&#9;av&#9;dem&#9;som&#9;är&#9;vakanta&#9;

(SCB),&#9;norm&#9;för&#9;drift‐&#9;och&#9;underhållskostnader&#9;enligt&#9;en&#9;separat&#9;modell&#9; från&#9;Boverket&#9;(kr/kvm).&#9;

&#9; Variabler&#9;(inom&#9;parentes&#9;vilka&#9;uppgifter&#9;som&#9;använts&#9;i&#9;beräkningarna):&#9; &#9;

  • Förändring&#9;i&#9;antal&#9;vakanta&#9;lägenheter&#9;per&#9;100&#9;invånare&#9;vid&#9; befolkningsförändring&#9;(sju&#9;stycken&#9;per&#9;100&#9;inv.).&#9;
  • Omsättningsreserv&#9;vakanta&#9;lägenheter&#9;(2,0&#9;%).&#9;
  • Kostnader&#9;för&#9;att&#9;friställa&#9;och&#9;riva/utveckla&#9;en&#9;tom&#9;lägenhet&#9;(70&#9;kkr).&#9;
  • Kommunens&#9;andel&#9;av&#9;avvecklingskostnaden&#9;idag&#9;(5,0&#9;%&#9;av&#9;skatter&#9;och&#9; bidrag).&#9;
  • Kommunens&#9;andel&#9;av&#9;avvecklingskostnaden&#9;i&#9;framtiden&#9;(5,0&#9;%&#9;av&#9;skatter&#9; och&#9;bidrag).&#9;
  • Schablon&#9;vid&#9;besparing&#9;i&#9;drift&#9;och&#9;underhåll&#9;för&#9;en&#9;avvecklad&#9;lägenhet&#9;(50&#9;

%&#9;av&#9;differensen&#9;mellan&#9;faktisk&#9;kostnadsnivå&#9;och&#9;den&#9;normativa).&#9;

  • Lägsta&#9;accepterad&#9;soliditet&#9;hos&#9;bostadsföretaget&#9;efter&#9;genomförd&#9; rekonstruktion&#9;(5,0&#9;%).&#9;

&#9; Stödbehovet&#9;beräknas&#9;i&#9;tre&#9;delar.&#9; &#9;

1.

Avveckling&#9;2013&#9;(idag).&#9;Den&#9;totala&#9;rekonstruktionskostnaden&#9;beräknas&#9;

utifrån&#9;vakanta&#9;lägenheter&#9;utöver&#9;omsättningsvakansen,&#9;kostnaden&#9;för&#9; att&#9;av‐&#9;eller&#9;utveckla&#9;dessa&#9;samt&#9;kostnaden&#9;för&#9;att&#9;skriva&#9;ner&#9;deras&#9; bokförda&#9;värden&#9;(genomsnittliga&#9;enligt&#9;balansräkningen).&#9;Kostnaden&#9; fördelas&#9;sedan&#9;mellan&#9;i&#9;tur&#9;och&#9;ordning&#9;bostadsföretaget,&#9;kommunen&#9;och&#9; staten.&#9;&#9; &#9; Hos&#9;företaget&#9;tar&#9;beräkningen&#9;i&#9;anspråk&#9;del&#9;av&#9;obeskattade&#9;reserver&#9;och&#9; allt&#9;eget&#9;kapital&#9;ner&#9;till&#9;den&#9;lägsta&#9;accepterade&#9;soliditeten.&#9;I&#9;företagets&#9; ekonomiska&#9;styrka&#9;ingår&#9;även&#9;en&#9;lågt&#9;räknad&#9;kostnadsbesparing&#9;av&#9;att&#9; slippa&#9;kostnader&#9;för&#9;de&#9;vakanta&#9;lägenheter&#9;som&#9;avvecklas.&#9; &#9; Om&#9;företaget&#9;inte&#9;självt&#9;klarar&#9;av&#9;att&#9;bära&#9;kostnaderna&#9;tvingas&#9;kommunen&#9; skjuta&#9;till&#9;medel&#9;med&#9;ett&#9;belopp&#9;motsvarande&#9;ett&#9;visst&#9;antal&#9;procent&#9;av&#9; skatter&#9;och&#9;bidrag.&#9; &#9; En&#9;eventuellt&#9;kvarvarande&#9;rekonstruktionskostnad&#9;faller&#9;slutligen&#9;på&#9; staten&#9;och&#9;registreras&#9;som&#9;ett&#9;stödbehov.&#9;

2.

Avveckling&#9;2013‐2025&#9;(framtiden).&#9;Utifrån&#9;årliga&#9;förändringar&#9;i&#9;

befolkningsutveckling&#9;(linjärt&#9;under&#9;hela&#9;prognosperioden)&#9;beräknas&#9;hur&#9; många&#9;ytterligare&#9;lägenheter&#9;som&#9;blir&#9;vakanta&#9;utöver&#9; omsättningsvakansen.&#9;Kostnaden&#9;för&#9;avveckling&#9;och&#9;nedskrivning&#9; beräknas&#9;enligt&#9;tidigare.&#9; &#9; Om&#9;företaget&#9;har&#9;kvar&#9;någon&#9;ekonomisk&#9;styrka&#9;sedan&#9;avvecklingen&#9;idag&#9; enligt&#9;punkt&#9;1,&#9;tas&#9;den&#9;i&#9;anspråk&#9;så&#9;mycket&#9;som&#9;behövs&#9;för&#9;att&#9;finansiera&#9; rekonstruktionen.&#9;Om&#9;avveckling&#9;inte&#9;har&#9;skett&#9;i&#9;steg&#9;ett&#9;beräknas&#9; företagets&#9;andel&#9;av&#9;kostnaderna&#9;på&#9;samma&#9;sätt&#9;som&#9;tidigare.&#9;Oavsett&#9; kommer&#9;företaget&#9;totalt&#9;sett&#9;inte&#9;att&#9;bidra&#9;med&#9;mer&#9;kapital&#9;än&#9;vad&#9;som&#9; kan&#9;frigöras&#9;ner&#9;till&#9;den&#9;lägsta&#9;accepterade&#9;soliditeten,&#9;samt&#9;med&#9;vissa&#9; besparingarna&#9;i&#9;drift.&#9; &#9; Eventuella&#9;kvarvarande&#9;kostnader&#9;för&#9;rekonstruktionen&#9;faller&#9;på&#9; kommunen,&#9;där&#9;dess&#9;andel&#9;av&#9;totalkostnaden&#9;beräknas&#9;på&#9;samma&#9;sätt&#9; som&#9;tidigare.&#9;Kvarvarande&#9;styrka&#9;från&#9;avveckling&#9;i&#9;steg&#9;ett&#9;tas&#9;i&#9;anspråk&#9; och&#9;kommunens&#9;andel&#9;överstiger&#9;totalt&#9;sett&#9;aldrig&#9;den&#9;procentsats&#9;av&#9; skatter&#9;och&#9;bidrag&#9;som&#9;väljs&#9;i&#9;variablerna.&#9;Skilda&#9;procentsatser&#9;går&#9;att&#9; använda&#9;för&#9;avveckling&#9;idag&#9;respektive&#9;i&#9;framtiden&#9;som&#9;så&#9;önskas.&#9; &#9; Om&#9;inte&#9;företagen&#9;och/eller&#9;kommunerna&#9;själva&#9;helt&#9;eller&#9;delvis&#9;orkar&#9; bära&#9;kostnaden&#9;för&#9;rekonstruktionen&#9;registreras&#9;kvarvarande&#9;kostnader&#9; som&#9;ett&#9;stödbehov.&#9; &#9; Rekonstruktionskostnaderna&#9;m.m.&#9;i&#9;framtiden&#9;summeras&#9;för&#9;hela&#9; prognosperioden.&#9; &#9; 3.

Nedskrivningsbehov&#9;m.a.p.&#9;marknadsvärden.&#9;Som&#9;komplement&#9;

genomförs&#9;en&#9;marknadsvärdering&#9;utifrån&#9;kassaflöde&#9;och&#9; avkastningskrav,&#9;vilken&#9;sedan&#9;relateras&#9;till&#9;fastigheternas&#9;bokförda&#9; värden.&#9;I&#9;de&#9;fall&#9;nedskrivningsbehov&#9;föreligger&#9;på&#9;grund&#9;av&#9;för&#9;höga&#9; bokförda&#9;värden&#9;summeras&#9;dessa.&#9;&#9; &#9;

I&#9;beräkningen&#9;av&#9;kassaflödet&#9;justeras&#9;företagens&#9;driftkostnad&#9;ner&#9;med&#9; halva&#9;besparingspotentialen&#9;jämfört&#9;med&#9;ett&#9;normvärde&#9;som&#9;erhålles&#9; genom&#9;en&#9;separat&#9;modell&#9;hos&#9;Boverket.&#9;

Mapsec

RAPPORT TILL

Kommittén EU & kommunernas bostadspolitik

Utvärdering av Statens

bostadsomvandling AB

Januari 2015

i

MAPSEC KB

Norrlandsgatan 11, 1 tr

111 43 Stockholm Telefon 0708-24 24 34

mapsec@mapsec.com

www.mapsec.co

2

Innehållsförteckning

1 Bakgrund .............................................................................................................................. 1

1.1 Kommitténs&#9;uppdrag&#9;.....................................................................................................................................................&#9;1 1.2 Uppdraget&#9;till&#9;Mapsec&#9;...................................................................................................................................................&#9;1

1.3 Rapportens&#9;struktur&#9;......................................................................................................................................................&#9;1

2 Vad är problemet? ................................................................................................................ 2 3 Subventioner av boende för äldre ........................................................................................ 3

3.1 Investeringsstöd&#9;till&#9;trygghetsboenden&#9;och&#9;SÄBO&#9;............................................................................................&#9;3 3.2 Kreditgarantier&#9;................................................................................................................................................................&#9;4

3.3 Bostadstillägg&#9;....................................................................................................................................................................&#9;4

3.4 Kommunala&#9;subventioner&#9;för&#9;gemensamma&#9;lokaler&#9;och&#9;personal&#9;...........................................................&#9;4 3.5 Bostadsanpassningsbidrag&#9;.........................................................................................................................................&#9;4

3.6 Återställningsbidrag&#9;......................................................................................................................................................&#9;5 3.7 Hur&#9;påverkar&#9;det&#9;olika&#9;subventionerna&#9;varandra&#9;och&#9;utbud&#9;och&#9;efterfrågan?&#9;....................................&#9;5

3.8 Fördelningsaspekter&#9;på&#9;de&#9;olika&#9;stödformerna&#9;.................................................................................................&#9;5

4 Statens Bostadsomvandling AB ............................................................................................ 5

4.1 Form&#9;och&#9;organisation&#9;..................................................................................................................................................&#9;5 4.2 Uppdrag&#9;från&#9;regeringen..............................................................................................................................................&#9;6

4.3 Verksamhet&#9;........................................................................................................................................................................&#9;7 4.4 Ekonomi&#9;..............................................................................................................................................................................&#9;7

5 Sbo:s koncept för bostadsomvandling .................................................................................. 8

5.1 Övertagande&#9;av&#9;ägande&#9;................................................................................................................................................&#9;9

5.2 Ombyggnation&#9;................................................................................................................................................................&#9;10 5.3 Underhållsansvar&#9;..........................................................................................................................................................&#9;10

5.4 Blockförhyrning&#9;.............................................................................................................................................................&#9;10 5.5 Försäljning&#9;.......................................................................................................................................................................&#9;10

5.6 Riskfördelning&#9;................................................................................................................................................................&#9;11

6 Vilken grad av subvention ligger i Sbo:s verksamhet? ......................................................... 13 7 Alternativa sätt att sörja för ett adekvat boende för äldre ................................................. 14

7.1 Kooperativ&#9;hyresrätt&#9;...................................................................................................................................................&#9;14 7.2 Omvandling&#9;i&#9;kommunens&#9;egen&#9;regi.....................................................................................................................&#9;16

7.3 Bostadsrätt&#9;.......................................................................................................................................................................&#9;17

7.4 Privata&#9;aktörer&#9;...............................................................................................................................................................&#9;17 7.5 Ingen&#9;åtgärd&#9;....................................................................................................................................................................&#9;17

8 Ekonomin i omvandling av underutnyttjade bostadsfastigheter ......................................... 18

8.1 Det&#9;hushållsekonomiska&#9;perspektivet&#9;.................................................................................................................&#9;18 8.3 Sbo:s&#9;kalkyl&#9;......................................................................................................................................................................&#9;22

8.4 Det&#9;kommunala&#9;perspektivet&#9;...................................................................................................................................&#9;23

8.5 Det&#9;statsfinansiella&#9;perspektivet&#9;............................................................................................................................&#9;25 8.6 Det&#9;samhällsekonomiska&#9;perspektivet&#9;................................................................................................................&#9;25

8.7 En&#9;jämförelse&#9;av&#9;de&#9;fem&#9;perspektiven&#9;.................................................................................................................&#9;27

3

9 Vad påverkar vilket alternativ kommunen väljer? .............................................................. 29

9.1 Kompetens&#9;.......................................................................................................................................................................&#9;29 9.2 Kunskap&#9;om&#9;alternativen&#9;...........................................................................................................................................&#9;30

9.3 Kostnad&#9;..............................................................................................................................................................................&#9;30

9.4 Kommunens&#9;/&#9;det&#9;kommunal&#9;bostadsföretagets&#9;soliditet&#9;..........................................................................&#9;30 9.5 Efterfrågan&#9;och&#9;betalningsvilja&#9;...............................................................................................................................&#9;30

9.6 Risk&#9;......................................................................................................................................................................................&#9;30

10 Sammanfattande slutsatser om bostadsomvandling ........................................................ 31 11 Behöver bostadsomvandling subventioneras och så fall hur? ........................................... 33

11.1 Utvidgning&#9;av&#9;statliga&#9;investeringsbidrag&#9;.......................................................................................................&#9;33 11.2 Subvention&#9;av&#9;kreditgarantier&#9;..............................................................................................................................&#9;33

11.3 Kompletterande&#9;bostadstillägg&#9;för&#9;seniorboende&#9;och&#9;trygghetsboende&#9;............................................&#9;33 11.4 Avveckling&#9;av&#9;Sbo&#9;.......................................................................................................................................................&#9;33

1

1 Bakgrund

1.1 Kommitténs uppdrag

Kommittén ska lämna förslag som möjliggör för kommuner att, på svaga bostads-marknader, omstrukturera eller under ordnade former avveckla kommunala bostadsföretag i kris. Genom omstruktureringen ska bostadsföretagen ges förutsättningar att hantera framtida utmaningar på marknadsmässiga villkor.

För de fall då marknadsförutsättningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet ska kommittén lämna förslag som gör det möjligt att få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i kommunen. Utredaren ska även undersöka vilka åtgärder riktade till bostadskonsumenter som kan vidtas för att sörja för att deras efterfrågan på bostäder av god kvalitet tillgodoses.

Alla förslag ska utformas så att de är förenliga med EU-rätten och så att marknadspåverkan minimeras och att kostnaderna för såväl kommunerna som staten begränsas till det som är absolut nödvändigt.

1.2 Uppdraget till Mapsec

Som ett komplement till det avtalsreglerade stöd för avveckling eller ombildning av övertaliga bostäder som kanaliserades via Bostadskreditnämnden bildades år 2004 Statens Bostadsomvandling AB (Sbo). Bolagets uppdrag är att medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med minskande befolkning och svag bostadsmarknad genom att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter som övertas från kommuner eller kommunala bostadsföretag och att avveckla sådana fastigheter genom försäljning, eller i sista hand rivning.

Mapsec har fått i uppdrag av kommittén att utvärdera Sbo:s verksamhet.

I ett första steg ska bedömas huruvida Sbo:s verksamhet fått den avsedda effekten, i ett andra i vilken utsträckning staten genom Sbo:s verksamhet subventionerar omvandlingen av underutnyttjade fastigheter i berörda kommuner och i ett tredje om det finns alternativa sätt att uppnå samma mål. Behövs Sbo?

Bedömningen och jämförelsen med alternativa sätt att uppnå uppsatt mål ska göras utifrån ett privatekonomiskt, ett kommunalekonomiskt, ett statsekonomiskt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Fokus i analysen ligger på omvandlingen av fastigheter till tillgänglighetsanpassat boende för äldre. Den omvandling av fastigheter till fastigheter med annan användning, exempelvis studentlägenheter som Sbo medverkat i behandlas inte.

1.3 Rapportens struktur

För att förankra analysen görs först ett försök att identifiera det underliggande problem som skapandet av Sbo är tänkt att bidra till att lösa samt vad samhällets vidare mål för området kan bedömas vara. Därefter görs en genomgång av de olika samhälleliga stödåtgärder, förutom Sbo, som påverkar utbud och efterfrågan på bostäder i allmänhet och anpassade för äldre i synnerhet. Avsnittet inkluderar även en diskussion av fördelningseffekterna av de olika typerna av subventioner.

I avsnitt 4 beskrivs Sbo:s uppdrag och verksamhet. Bolagets ekonomi diskuteras närmare. I påföljande avsnitt diskuteras Sbo:s koncept för bostadsomvandling och en detaljerad redogörelse görs för två projekt som genomförts under senare år.

2

I avsnitt 6 diskuteras subventionselementet i Sbo:s verksamhet.

I avsnitt 7 diskuteras vilka alternativa vägar som en kommun kan välja för att öka utbudet av bostäder som motsvarar äldres behov. Avsnittet innehåller också faktaboxar med ett par exempel på andra sätt att omvandla ett bostadsbestånd.

I avsnitt 8 diskuteras först i allmänna termer vilka kostnads- och intäktsposter kopplade till en omvandling som är relevanta utifrån fem olika perspektiv: den potentiella hyresgästens, fastighetsägarens, kommunens, statens och samhällets. För varje perspektiv görs därefter ett försök att skatta kostnader, intäkter och nettoavkastning. Detta följs av en jämförelse av de olika nettona och en diskussion av huruvida det kan vara motiverat att direkt eller indirekt subventionera den aktuella formen av boende för att den konsumerad volymen ska bli samhällsekonomiskt optimal. Avsnitt följs av en diskussion av varför olika kommuner valt den ena eller andra vägen.

I avsnitt sammanfattas slutsatserna från om bostadsomvandling i allmänhet och Sbo:s verksamhet i synnerhet. Rapporten avslutas med en diskussion av behovet av subventioner för att stimulera omvandlingen till i första hand olika typer av boenden för äldre och hur sådan skulle kunna utformas för att vara konkurrensneutrala. Ett tentativt svart lämnas på frågan: behövs Sbo?

2 Vad är problemet?

Den underliggande tanken bakom skapandet av Sbo kan antas ha varit att skapa en mekanism för att med statliga medel subventionera omvandlingen av underutnyttjade fastigheter till tillgänglighetsanpassade fastigheter och lägenheter. (I vilken utsträckning Sbo:s nuvarande affärsmodell faktiskt innebär en subventionering är en annan fråga som diskuteras närmare nedan.)

I slutändan, bör en sådan typ av subvention leda till en subvention av konsumtionen av äldreanpassat boende genom lägre hyresnivåer mot slutkund. Men samhället kan även subventionera denna konsumtion direkt, och gör det, via bostadstillägg för pensionärer. Samhället kan, med andra ord, påverka konsumtionen av anpassat boende från såväl utbudssidan som från efterfrågesidan.

Huruvida det finns skäl för samhället att direkt eller indirekt subventionera konsumtionen av anpassat boende är första hand en fördelningspolitiska fråga. Därmed inte sagt att de fördelningspolitiska effekterna är oberoende av hur subventionerna utformas. Detta diskuteras mycket kortfattat nedan.

Avflyttning och en åldrande befolkning gör att fastighetsbeståndet i många landsbygdskommuner dåligt motsvarar behov och efterfrågan. Kostymen är inte sällan för stor – outhyrda lägenheter och vakanta hus – men framför allt är den fel. Det finns ett överskott av vanliga bostäder medan bostäder som passar en växande grupp pensionärer med efter hand försämrad rörlighet och/eller behov av personligt stöd och omvårdnad finns att tillgå i alltför liten utsträckning.

Ett sätt att skapa en bättre balans på dessa bostadsmarknader är att omvandla – dvs. bygga om – traditionella flerfamiljshus till tillgänglighetsanpassat boenden eller anpassade boenden med utökade gemensamma utrymmen för kompletterande service: trygghetsboenden.1

Det finns en uppfattning att de kommuner där problemen är som mest akuta inte gör tillräckligt för att åstadkomma den önskade omvandlingen och att staten har ett ansvar för att accelerera processen.2

1 I vissa kommuner har man också bedömt att det finns en obalans i mixen av tillgänglighetsanpassat boende, trygghetsboende och äldreboende / särskilt boende (SÄBO). Samtidigt som folk blir äldre blir de också friska högre upp i åldrarna och behöver kanske inte den höga servicegrad som SÄBO erbjuder.

3

En fråga som dock mindre ofta ställs är varför den önskad omvandlingen inte kommer till stånd, i varje fall inte i önskad omfattning.

Det finns flera orsaker, men ett viktigt skäl torde vara att såväl kommunala som privata bostadsföretag på avfolkningsorter har svårt att få ekonomi i verksamheten. Systemet med av bostadsföretagen och Hyresgästföreningen förhandlade hyror – vilket leder till låga hyresnivåer – gör att de kommunala bostadsföretagens ekonomi ofta är hårt pressad. Och seriösa privata hyresvärdar bedömer att det inte är lönsamt att investera i fastigheter på denna typ av orter så länge som denna begräsning för hyressättningen finns kvar.

Även om hyressättningen i nybyggda eller ombyggda fastigheter inte på samma sätt påverkas av hyresregleringen, kan en alltför stor skillnad mellan hyrorna i det befintliga beståndet och de hyror som är nödvändiga att ta ut för att täcka kostnaderna / få lönsamhet i nya eller omvandlade fastigheter ha en hämmande effekt på investeringarna i de senare. Stora skillnader skapar osäkerhet om det kommer att bli möjligt att hyra ut de nya/omvandlade lägenheterna på de hyresnivåer som krävs för att täcka kostnaderna.

För kommunala bostadsföretag tillkommer problemet att den pressade ekonomin gör det egna investeringsutrymmet begränsat. Och EU:s statsstödsregler begränsar till 200 000 € det kapitaltillskott som kommunen kan göra. Kommunen kan också vara tveksam till att ställa upp med borgen om bostadsföretagets ekonomi är skakig.

Så även om slutsatsen skulle vara att en nybyggnation eller omvandling skulle bära sig, finns det hinder som gör att volymen investeringar understiger det som kanske vore såväl kommunalekonomiskt som samhällsekonomiskt motiverat.

Den fråga som då bör ställas är: hur kan staten på det mest effektiva sättet undanröja dessa institutionella hinder? Vi återkommer till detta i det sista avsnittet.

3 Subventioner av boende för äldre

Från stat och kommun finns en rad olika former av stöd at söka för att delfinansiera omvandling av fastigheter till boenden för äldre och för omsorg av äldre i dessa boenden. Bidragen kan sökas av fastighetsägare, byggföretag och individer. Alla dessa former av stöd påverkar vilka nybyggnationer och fastighetsomvandlingar som görs och i vilken utsträckning. Nedan följer en kort sammanställning av de olika stödformerna. Därutöver subventionerar staten denna form av boende direkt genom bostadstilläggen.

3.1 Investeringsstöd till trygghetsboenden och SÄBO

Bidraget kan sökas av till exempel kommun, allmännyttigt bostadsföretag, privat fastighetsägare, Sbo, byggföretag och när det gäller trygghetsbostäder även av bostadsrättsföreningar och kooperativ hyresrättsföreningar. Bidraget söks från länsstyrelsen och betalas ut när byggnadsprojektet är klart. Det betalas ut till den som äger fastigheten/huset eller är tomträttsinnehavare vid tidpunkten för utbetalningen.

Bidrag kan lämnas för både ny- och ombyggnad. En förutsättning för att bidrag ska lämnas vid såväl ny- som ombyggnad är att det blir nytillskott av särskilda boenden för äldre eller för trygghetsbostäder.

2 Riksrevisionen, exempelvis, anför i sin rapport

Bostäder för äldre i avfolkningsorter, RiR 2014:2: Det går inte

att fastställa exakt hur långt statens finansiella ansvar på bostadsområdet sträcker sig. Riksrevisionen menar dock att det bör prövas om ansvaret kan utökas i förhållande till vad som är fallet idag.

4

Investeringsstöd kan inte sökas för nybyggnation eller omvandling till tillgänglighetsanpassade boenden.

För nybyggnad lämnas bidrag med ett belopp om 2 600 kronor per kvadratmeter bruksarea ovan mark för bostäder. För ombyggnad lämnas bidrag med 2 200 kronor per kvadratmeter bruksarea ovan mark för bostäder. Om bostaden ska användas av en person lämnas bidrag för högst 35 kvadratmeter per bostadslägenhet och för 15 kvadratmeter per bostadslägenhet när det gäller gemensamma utrymmen, alltså sammanlagt högst 50 kvadratmeter. För en bostad som ska användas av två personer, t.ex. makar, sambor, registrerade partners eller syskon, lämnas bidrag för högst 50 kvadratmeter per bostadslägenhet och 20 kvadratmeter för gemensamma utrymmen, alltså sammanlagt högst 70 kvadratmeter.

3.2 Kreditgarantier

Boverkets kreditgaranti är en försäkring som långivare kan teckna för lån till ny- och ombyggnad av bostäder och vid förvärv av fastighet som ombildas till kooperativ hyresrätt. Garantin ger långivaren ett skydd mot kreditförluster och minskar behovet av topplån eller egen kapitalinsats för den som bygger bostäder. Kreditgaranti kan lämnas till ny- eller ombyggnad av småhus och flerbostadshus som upplåts med hyres- eller bostadsrätt, till nybyggnad av egnahem, till ägarlägenheter samt vid ombildning till kooperativ hyresrätt. Kreditgarantier kan lämnas för lån upp till 90 procent av ett långsiktigt hållbart marknadsvärde. För hus som upplåts med kooperativ hyresrätt kan garanti lämnas upp till 95 procent av marknadsvärdet. I regioner med låga marknadsvärden får kreditgarantin motsvara ett schablonberäknat belopp. För kreditgarantin utgår en avgift. Avgiftens storlek för den enskilda garantin beror på riskerna i det specifika projektet

3.3 Bostadstillägg

En pensionär som har fyllt 65 år och som tar ut hela sin allmänna pension kan få bostadstillägg, oavsett om bostaden är en hyresrätt, bostadsrätt eller villa.

Bostadstillägget uppgår maximalt till 93 procent av bostadskostnaden upp till 5 000 kronor per månad för en ogift person, och upp till 2 500 kronor per månad för en gift. På denna summa görs ett tillägg på 340 kronor för ogifta och 170 kronor per person för gifta. Högsta möjliga bostadstillägg utgår för inkomster som är högst ett fribelopp. För inkomster som är högre än ett fribelopp dras detta bort från den sammanlagda inkomsten. Från den nya reducerade inkomsten görs ytterligare ett så kallat inkomstavdrag. Avdrag kan också göras för förmögenhet över en viss nivå. Det som återstår är bostadstillägget.

3.4 Kommunala subventioner för gemensamma lokaler och personal

I vissa fall kan kommunen ge en subvention för gemensamhetslokaler och trygghetsvärd i trygghetsboenden. I Göteborg, exempelvis, ges subventionen till fastighetsägare som vill inrätta trygghetsboenden. Subventionen utgår med 2 500 kronor per bostad och år för lokal avsedd för trygghetsskapande aktiviteter och gemensamma måltider m.m. och med 7 500 kronor per bostad och år för kostnader för personal i form av värd/värdinna.

3.5 Bostadsanpassningsbidrag

Bostadsanpassningsbidrag kan sökas från kommunen av enskild person som äger en bostad för permanent bruk eller som innehar en sådan bostad med hyres- eller bostadsrätt. Bostadsanpassningsbidrag lämnas för åtgärder för anpassning av bostadens fasta funktioner i och i anslutning till den bostad som skall anpassas. Bidrag lämnas endast om åtgärderna är nödvändiga för att bostaden skall vara ändamålsenlig som bostad för den funktionshindrade.

5

3.6 Återställningsbidrag

Hyresvärdar som vill ta bort anordningar som finns för att någon boende beviljats bostadsanpassningsbidrag kan söka återställningsbidrag hos kommunen när anordningarna inte längre kan användas. Även bostadsrättsföreningar kan få återställningsbidrag men bara för vissa åtgärder utanför bostadsrättslägenheten.

Det total kostnaderna för tre av det fem subventionsformerna redovisas i Tabell 1 nedan. Kostnaderna för återställningsbidrag redovisas inte då svarsfrekvensen i Boverkets enkät för denna fråga var låg. Systemet med kreditgarantier ska vara självförsörjande och utgör alltså ej en nettobelastning för den statliga budgeten. Heltäckande information saknas om stöd från kommunen till finansieringen av gemensamma lokaler och personal i trygghetsboenden.

Tabell 1 Statliga och kommunala subventioner riktade mot boende för äldre 2009 – 2014 (tkr)

2009 2010 2011 2012 2013

Investeringsstöd

153 592 283 524 235 640 186 201 272 560

Bostadstillägg

6 906 674 7 091 127 7 593 535 7 948 605 8 182 271

Bostadsanpassningsbidrag

990 000 962 000 1 036 000 1 003 000 1 060 000

Källor: ESV, Boverket

3.7 Hur påverkar det olika subventionerna varandra och utbud och efterfrågan?

De olika subventionerna påverkar varandra. Anpassningsbidragen generar med tiden återställningsbidrag om än av mindre omfattning. Ökade anpassningsbidrag torde minska efterfrågan på investeringsbidrag. Bostadstilläggen ökar efterfrågan på anpassat boende och därmed också ansökningar om investeringsbidrag och efterfrågan på Sbo:s tjänster. Det är värt att notera att den dominerande subventionsformen är bostadstilläggen; under de fem ovan redovisade åren var bostadstilläggen i genomsnitt sex gånger större än investerings- och anpassningsbidragen tillsammans.

3.8 Fördelningsaspekter på de olika stödformerna

De olika stödformerna har olika fördelningsprofil. Vid omvandlingen till trygghetsboende är subventionen kopplad till ålder. För att statligt investeringsstöd ska utgår så måste de boende vara minst sjuttio år. Stödet är inte inkomstrelaterat utan kommer indirekt alla, som uppfyller ålderskriteriet, till del. För tillgänglighetsanpassat boende finns inga statliga ålderskrav men kommunen kan fastställa en åldersgräns.

För att kunna få bostadstillägg måste man vara över 65 år och ta ut hela din pension, inklusive eventuell premiepension. Bostadstillägget är inte kopplat till någon specifik boendeform men är inkomstrelaterat.

4 Statens Bostadsomvandling AB

4.1 Form och organisation

Sbo är helägt av Svenska staten och förvaltas av ansvarigt departement inom Regeringskansliet. Aktiekapitalet är 100 tkr. Sbo bedriver all sin verksamhet i Sverige. Bolagets säte och huvudkontoret är

6

i Örebro. Bolaget har sammanlagt fyra anställda och en styrelse på fem personer, bland dem en ägarrepresentant från Regeringskansliet3.

4.2 Uppdrag från regeringen

Bolagets uppdrag är att praktiskt medverka till att bostadshyresmarknaden kommer i balans på orter med minskande befolkning och en svag bostadsmarknad. I detta ingår att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter som övertas från kommuner eller kommunala bostadsföretag och att avveckla sådana fastigheter genom försäljning eller i sista hand rivning samt att driva härmed förenlig verksamhet. Bolaget får inte gå in som delägare i kommunala bostadsföretag.

I arbetsordningen för Sbo fastslås att ett av tre syften med Sbo:s verksamhet är att:

  • Ta över fastigheter med tomma lägenheter för att på kommersiella villkor utveckla dem för andra ändamål

Samtidigt fastslås att:

  • Minst 37 % av de samlade projektkostnaderna ska ha återvunnits när ett projekt har avslutats.

Hur det fastslagna målet för verksamheten är förenligt med det angivna syftet är inte helt lätt att se.

En rimlig tolkning av formulering ”kommersiella villkor” borde vara att investeringen/omvandlingen av de fastigheter som Sbo tar över ska ge en marknadsmässig avkastning. Det vill säga de hyresavtal som Sbo tecknar och det försäljningsvärde som fastigheten kan bedömas ha ska ge en avkastning som motsvarar den som gäller för motsvarande privata fastigheter på marknaden.

I målet på minimum 37 procent återvinning, å andra sidan, ligger implicit att staten, förväntar sig att Sbo:s verksamhet ska subventionera denna omvandlingen men att subventionen inte får överstiga 63 procent.

En komplicerande oklarhet i hur målet är formulerat är att det inte är tydligt definierat vad som menas med återvinning. Är det nominella (dvs. odiskonterade) faktiska återflödet i form av hyresintäkter (driftsnetto) plus försäljningsintäkten? Eller är det det diskonterade flödet av hyresintäkter plus en uppskattad framtida försäljningsintäkt? Om det är det senare inställer sig frågan vilken diskonteringsränta som ska användas för att beräkna nuvärdet av dessa flöden. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.

Det är inte helt klart vilken som är Sbo:s tolkning. I det material som tillställts utredarna anförs att: ”

Detta ger målsättningen att i genomsnitt ska lägst 37% (200/540=0,37) av projektkostnaderna återvinnas då projekten avslutas (exit tillfället).” I årsredovisning för 2013 konstateras å andra sidan att ”under 2013 har cirka 60 % av projektkostnaderna återvunnits efter nedskrivningar av färdigställda utvecklingsprojekt och ligger på samma nivå som föregående år.” Här förefallet tolkningen vara att återvinningsgraden ska beräknas utifrån

fastighetens värde i balansräkningen, efter den omedelbara nedskrivningen, ställd i förhållande till investeringen. Det vill säga, det är framtida säkra hyresintäkter och uppskattade försäljningsintäkter diskonterade med en kalkylränta som är baserad på härledda avkastningskrav på motsvarande fastigheter. Detta diskonterade flöde ställs mot den ursprungliga investeringen.

I exemplet Munkfors, beskrivet nedan, blir återvinningsgraden räknad på det senare sättet 62,2 % (= 15 mkr / 24,1 mkr) och subventionen därmed 37,8 % av investeringsbeloppet.

3 Fram till årsskiftet 2014/5, Socialdepartementet; efter det Näringsdepartementet.

7

4.3 Verksamhet

Sbo har förvärvat, byggt om och äger idag 16 registerfastigheter med totalt 292 lägenheter för senior- eller trygghetsboende på 13 orter huvudsakligen i Norrland och västra Sveland. Därutöver äger Sbo åtta registerfastigheter för annan användning på fem orter. Fastigheter med totalt 225 lägenheter och studentrum såldes under åren 2010-2013.

4.4 Ekonomi

Tillgångssidan i Sbo:s balansräkning för 2013 utgörs av materiella anläggningstillgångar om 211 mkr (varav 135 mkr byggnader och mark och 76 mkr pågående projekt) samt omsättningstillgångar på 340 mkr (varav kortfristiga placering 325 mkr). Större delen av Sbo:s tillgångar utgörs således av placeringar i finansiella tillgångar.

Avkastningen på de finansiella placeringarna (+11,7 mkr) uppväger delvis det negativa rörelseresultat (-17,4 mkr) som till stor del beror av omedelbara nedskrivningar (-17,5 mkr) av värdet på under året färdigställda ombyggda fastigheter.

Det egna kapitalet har under den gångna sjuårsperioden legat relativt stabilt; från 550 mkr 2007 upp till 556 mkr 2011 för att 2013 sjunka tillbaka till 534 mkr. Den huvudsakliga anledningen är den stora posten finansiella tillgångar som givit en avkastning som uppvägt kostnader främst i form av nedskrivningarna och avskrivningarna.

Sbo:s resultat- och balansräkning för 2013 återfinns i appendix 1.

4 . 4 . 1

N E D S K R I V N I N G A R

Av avgörande betydelse för balansomslutningen är nedskrivningarna av omvandlade fastigheter. Nedskrivningarna görs omedelbart efter färdigställandet. I en kommunikation till utredarna, redovisar Sbo på följande sätt hur nedskrivningarna räknas fram:

”Marknadsvärdebedömningen av Sbo´s fastigheter sker genom en kombination av två metoder; ortsprismetod och avkastningsmetod, inklusive att värderaren besiktar fastigheten på plats. Utifrån resultaten av dessa metoder, inkl. besök på plats, görs en sammanfattande bedömning av fastighetens marknadsvärde. Värderingen görs genom att ortsprismetoden och avkastningsmetoden används för att erhålla indikationer på fastighetens marknadsvärde. Dessa metoder är dock inte oberoende av varandra. Värdepåverkande faktorer såsom inflation och förräntningskrav bedöms och marknadsanpassas innan de tillämpas i kalkyler. Direktavkastningskravet (som används dels för att räkna fram restvärdet och dels för att räkna fram kalkylräntan) har i ortsprismetoden härletts med utgångspunkt från på marknaden genomförda försäljningar av likvärdiga fastigheter. I den sammanfattande bedömningen av marknadsvärdet vägs slutligen resultatet av dessa metoder ihop till en sammanfattande bedömning av marknadsvärdet. (En betydelsefull input i värderarens bedömning är förstås hyresavtalet mellan kommunen och Sbo.)”.

Utredarna har fått tillgång till den marknadsvärdering som gjorts för en av Sbo:s fastigheter, den i Munkfors. Värderingen har gjorts av ett av Sveriges större företag för fastighetsvärdering.

Företaget värderar fastighetens värde till 15 mkr i oktober 2014 vilket ligger till grund för en nedskrivning på lite drygt 9 mkr för Munkforsfastigheten som kommer att avspeglas i resultat- och balansräkningen för 2014.

8

Värderingen är, huvudsakligen,4 baserad på avkastningsmetoden då ortsprismetoden bedöms ej vara tillämpbar på grund av Munkforsfastighetens specifika egenskaper, inklusive den långa kontraktstiden för blockhyresavtalet med kommunen. Kalkylen är baserad på Sbo:s hyresintäkter (tillika driftsnetto) fram till 2033, antaganden om driftsnetton för en fastighetsägare som tar över fastigheten efter det att avtalet mellan Sbo och kommunen upphör, samt ett restvärde för år 2040 vilket, diskonterat till 2014, uppgår till 2,5 mkr. Restvärdet är framräknat som det beräknade driftsnettot år 2040 dividerat med ett nettoavkastningskrav (exklusive inflation) på 8 procent. För perioden fram till försäljning diskonteras inflödena med 9,1 procent brutto (en antagen inflation på 2,1 procent plus 7 procentenheter för risk).

Den valda diskonterings-/kalkylräntan är baserad på avkastningskrav som härleds ur nyliga marknadsmässiga köp och försäljningar av fastigheter av motsvarande typ runt om i landet. I de specifika affärer som redovisas i värderingen varierar det implicita avkastningskraven5 mellan 5,25 och 7,25 procent. I värderingen av Munkforsfastigheten väljer värderaren att använda en nettokalkylränta på 7 procent till vilken läggs en antagen inflation på 2,1 procent vilket ger den använda diskonteringsräntan på 9,1 procent.

Valet av kalkylränta diskuteras vidare i avsnitt 6.

4 . 4 . 2

Å T E R V I N N I N G S G R A D

Som nedan beskrivs närmare i detalj för Munkfors och Norberg, tecknar Sbo långa blockförhyrningskontrakt med kommunerna i vilka bostadsomvandlingen sker. Kontraktstiden varierar mellan 15 och 25 år. Dessa kontrakt kan inte sägas upp i förtid av kommunerna. Kommunerna frånskriver sig också i avtalen möjligheten att begära ändring i hyresvillkoren. Avtalen ger sålunda Sbo, för varje projekt, ett garanterat intäktsflöde under 15-25 år.

I årsredovisningen för 2013 konstateras att det under de senaste tre åren sammanlagt skapats ett kontraktsvärde på ca 150 Mkr, där kontraktsvärde är definierat som total hyra under hela kontraktstiden. (Man får anta att detta ska tolkas som det odiskonterade värdet av framtida hyresintäkter.) I och med att ansvaret för drift och underhåll enligt avtalen vilar på kommunerna är denna hyresintäkt en nettorörelseintäkt för Sbo. Sbo har ej heller några finansieringskostnader för omvandlingen då den finansieras genom det ursprungliga kapitaltillskottet från staten, för vilket det, till skillnad från affärsdrivande statliga bolag, ej finns ett avkastningskrav.

Situationen kan exemplifieras med projektet i Munkfors.

Kostnaden för omvandlingen var 24,1 mkr. Det reala (dvs. exkl. inflation) kontraktsvärdet för det 20åriga kontraktet, beräknat enligt ovan, är 20,9 mkr. Antaget att restvärdet på fastigheten vid slutet av hyresperioden är noll, ger detta en återvinningsgrad på 86 procent. Återvinningsgraden överstigen 100 procent om fastigheten vid hyresperiodens slut kan säljas för mer än 3,3 mkr i 2014 års penningvärde.

5 Sbo:s koncept för bostadsomvandling

Sbo:s koncept för att omvandla nedgångna fastigheter på orter med svag bostadsmarknad kan sammanfattas som att: köpa fastigheten, rusta upp den och blockförhyra den till ett kommunalt bostadsföretag.

4 En kontrollkalkyl görs utifrån antagandet att hyresgästen själv äger fastigheten och hyr ut till marknadsmässiga direktavkastningskrav. Denna ger en något högre marknadsvärdering än huvudmetoden och den som slutligen föreslås Sbo ligger ungefär mitt emellan de två. 5 Avkastningskravet är beräknat på de totala kapitalet – eget som upplånat.

9

Sbo går in tidigt i utvecklingsprocessen. Tillsammans med kommunen bildas en arbetsgrupp för att utreda förutsättningarna för att nå bättre balans på bostadsmarknaden i orten/kommunen, gemensamt arbeta fram en programhandling för till-/ombyggnad av befintlig fastighet. I de fall ombyggnad för bostadsändamål diskuteras så erbjuder Sbo samtliga att pröva om det är trygghetsboende eller annat tillgänglighetsanpassat boende som kommunen har behov av. När programhandling, förfrågningsunderlag samt anbud och utvärdering av desamma genomförts överenskommes om en projektbudget för hela projektet. Sedan tas köpehandlingar, hyresavtal och genomförandeavtal fram som ligger tillgrund för beslut hos kommunen respektive Sbo. Först därefter fattas beslut om försäljning, investering, hyresavtal och genomförande fattas eller så avbryts projektet. Avtalet belyser bl.a. ändamål, genomförandevillkor och ansvarsfördelning. Sbo är fastighetsägare/hyresvärd och kommunen är hyresgäst/verksamhetsutövare. Vid ombyggnad av fastigheten till boende för äldre eller trygghetsboende tecknas blockhyresavtal. Avtalstiden är vanligtvis 15-25 år. Fastigheten hyrs efter ombyggnad ut kallt, dvs hyresgästen ombesörjer all förvaltning och underhåll. När man kommit överens köper Sbo fastigheten. Den byggs om i enlighet med en överenskommen plan. I avtalet ingår en s.k. projektlimit, en summa som ombyggnaden får kosta och som ligger till grund för den blockhyra som kommunen/det kommunala bostadsföretaget sedan betalar. Blir projektet dyrare utgår en tilläggshyra. Sbo är byggherre men själva byggnationen leds av kommunen/det kommunala bostadsföretaget, men bekostas och finansieras av Sbo. Kommunen och Sbo samverkar i byggnadsfasen. När bygget är klart blockhyr det kommunala bostadsföretaget hela fastigheten. Det är sedan det kommunala bostadsföretaget som har att skaffa hyresgäster, driva och underhålla fastigheten. Vid blockförningstidens utgång kan kommunen få köpa fastigheten, men ingenting är uppgjort om detta. Försäljning sker på marknadsmässiga villkor på en öppen marknad vid försäljningstidpunkten. Sbo står risken att fastigheten inte går att sälja. Sbo tillhandahåller sålunda inte bara det kapital utan också den kompetens som krävs för att renovera och bygga om fastigheter på orten. Att inte kommunen eller dess kommunala bostadsföretag kan göra detta kan ha flera olika anledningar:

1.

Kommunen eller dess allmännyttiga bostadsföretag har inte det kapital som krävs. 2.

Kommunen eller dess allmännyttiga bostadsföretag har svårt att få låna det kapital som krävs. 3. Investeringen skulle kunna anses strida mot kraven på affärsmässighet som numera gäller för

de allmännyttiga bostadsföretagen.

Kommunen kan göra bedömningen att det inte är möjligt att – ens på sikt – få lönsamhet i bostadsprojektet. Därför anser sig kommunen inte kunna lämna en lånegaranti och det kommunala bostadsbolaget kan därför inte låna. Men Sbo kan genomföra projektet.

5.1 Övertagande av ägande

De exempel vi studerat närmare – Munkfors och Norberg – har gått till på ungefär detta sätt. Sbo köpte i båda kommunerna en fastighet för en (1) krona. I båda kommunerna gjordes nedskrivningar av fastighetens värde – det bokförda värdet var vid tidpunkten för försäljningen större än noll. Vissa kostnader i samband med övertagandet regleras: i Munkfors och Norberg tog kommunen på sig vissa kostnader för fastighetsbildning, omplacering av befintliga hyresgäster m.m. och i Norberg bekostade kommunen dessutom en stor ombyggnad av en annan fastighet för att hysa ett gruppboende som fick avvecklas innan Sbo övertog fastigheten.

10

5.2 Ombyggnation

Projektet utformas gemensamt av Sbo och kommunen. Eftersom Sbo äger fastigheten styr Sbo utformningen i hög grad. Utformningen har inte bara betydelse för fastighetens lämplighet för avsett syfte, äldreboende t.ex., utan också för livslängd, drifts- underhållskostnader. Kommunen och dess bostadsbolag har givetvis ett intresse av att hålla nere drifts- och underhållskostnaderna. Sbo har också ett visst, om ock inte lika omedelbart, intresse av detta som kommunen, eftersom det är förhållanden som också påverkar det framtida försäljningsvärdet.

I modellen ingår att det är kommunen som leder bygget. Sbo är byggherre och äger fastigheten och samverkar med kommunen under bygget. Kommunen ersätts för sina kostnader för projektledning och kostnaderna bakas in i projektets totala kostnad. Så som blockförhyrningsavtalet är uppgjort är det logiskt att kommunen håller i byggandet, eftersom hyresavtalet stipulerar att det är kommunen som får bära kostnaderna om projektet blir dyrare än beräknat.

5.3 Underhållsansvar

Kommunen/det kommunala bostadsföretaget sköter fastigheten under hela blockhyrestiden och svarar för uthyrningen av lägenheter och fastighetens ekonomi, d.v.s. får bära ev. förlust om kostnaderna för drift, underhåll och blockhyran inte täcks av intäkter från uthyrning av lägenheter. Avtalet stipulerar att kommunen/det kommunala bostadsföretaget ska underhålla fastigheten på ett godtagbart sätt. Något särskilt avtal eller någon kontrollmekanism för att tillse att så blir fallet finns inte. För Sbo att driva fastigheter på många skilda orter skulle kunna bli kostsamt – det är därför väl motiverat att det är det kommunala bostadsföretaget som svarar för drift och underhåll, även om det finns en risk ur Sbo:s perspektiv att kommunen eftersätter underhållet. Sbo har dock i ett par konkreta fall drivit att det är kommunen som har ett strikt ansvar för skador som uppkommer på fastigheten vilket lett till tvister.

5.4 Blockförhyrning

Grundhyra och eventuell tilläggshyra förhandlas fram inför avtalet med utgångspunkt från en projektbudget. Projektbudgeten är baserad på anbud. En projektlimit bestäms. Den beräknas ungefär som två gånger fastighetens bedömda marknadsvärde efter ombyggnad. Om den faktiska byggkostnaden överstiger projektlimiten tillkommer en tilläggshyra ovanpå grundhyran vilken betalas av kommunen som en annuitet över ett specificerat antal år. Blockhyrans nivå är helt avgörande för vilken hyra det kommunala bostadsföretaget måste ta ut för att gå ihop. Till blockhyran/kapitalkostnaden ska läggas drift- och underhållskostnader samt ett pålägg för vinst för att fastställa hyran vid uthyrning till boende.

Avtalstiderna är ibland mycket långa , upp till 25 år. SBO förefaller tillämpa längre avtalstider nu än man gjorde tidigare. Grundhyran är indexreglerad och stiger med fallande penningvärde. Det gäller inte tilläggshyran, som är att betrakta som avbetalning på ett lån. Hyreskontrakten är prövade och godkända av Hyresnämnder.

Från kommunens sida är uppsägning inte möjlig förrän vid avtalstidens slut. Ej heller Sbo kan komma ur avtalet före avtalstidens slut på annat sätt än genom att sälja fastigheten. Om Sbo och kommunen kommer överens kan kommunen köpa fastigheten varvid avtalet givetvis upphör. Övertar annan ägare fastigheten gäller avtalet gentemot kommunen alltjämt.

5.5 Försäljning

I avtalet stipuleras ingenting om försäljning vid utgången av blockförhyrningen. Normala regler om förlängning ingår i avtalet . Sbo har som mål att sälja de fastigheter som köps och renoveras senast efter åtta års innehav. Men avtalen träffas numera på längre tid, vilket gör det möjligt för Sbo att

11

avvakta med försäljning till dess att det är lägligt. Det kan inträffa tidigare och senare än planerat. Det är värdefullt för Sbo att kunna välja tidpunkt.

5.6 Riskfördelning

Riskfördelningen ser således ut så här:

1.

Den inledande utredningen betalas till hälften av vardera parten – Sbo och kommunen – om

en affärsuppgörelse kommer till stånd. Blir det ingen affär, betalar kommunen hela kostnaden. 2.

Kommunen/det kommunala bostadsföretaget står för risken att projektet blir dyrare än

beräknat. Sbo är garanterad en bestämd grundhyra oavsett vad kostnaden blir. Överskrids projektlimiten får Sbo en tilläggshyra, en annuitet som innebär att kostnaden finansieras av Sbo och betalas av kommunen, som ett lån. Annuiteten ges på villkor och med räntesatser som liknar vanliga banklån. Eftersom det är kommunen som står risken för att projektet blir dyrare än beräknat är det motiverat att kommunen leder själva bygget. I projekteringen och konstruktionen har kommunen medverkat, men och även om det är i huvudsak är Sbo som styrt utformningen, så har kommunerna kunnat påverka den i väsentliga avseenden. 3. Sbo får genom avtalet en fullständigt säker hyresintäkt under 15-25 år6, medan kommunen,

som sköter huset, ansvarar för alla drifts- och underhållskostnader och står för uthyrningen av lägenheterna och därmed också vakansrisken. Kommunen kan inte säga upp blockförhyrningen under avtalsperioden. Kommunen står alltså en ekonomisk risk i 15-25 år. 4.

Sbo ska så småningom göra sig av med fastigheten. Sbo kan när som helst sälja fastigheten och

till vem som helst och har mycket god tid på sig. Men vad försäljningspriset blir är osäkert och därvid en risk för Sbo. En risk ur Sbo:s synvinkel är också att kommunen kan eftersätta underhållet. Sbo har i några fall hävdat ett strikt ansvarstagande för kommunen för uppkomna skador, vilket lett till tvister.

6 Det finns exempel på kortare hyresavtal, ned till 5 år har förekommit tidigare.

12

Exemplet&#9;Munkfors

&#9;

&#9; Så&#9;här&#9;gick&#9;det&#9;till&#9;när&#9;ett&#9;slitet&#9;flerbostadshus&#9;i&#9;Munkfors&#9;centrum&#9;omvandlades&#9;till&#9;seniorboende.&#9; &#9;

1.

Detta&#9;projekt&#9;startade&#9;2011&#9;genom&#9;att&#9;Sbo&#9;och&#9;kommunen&#9;diskuterade&#9;ett&#9;möjligt&#9;

samarbete.&#9;Det&#9;kommunala&#9;bostadsföretaget&#9;hade&#9;ett&#9;stort&#9;antal&#9;lägenheter&#9;outhyrda&#9; samtidigt&#9;som&#9;det&#9;var&#9;brist&#9;på&#9;1:or&#9;och&#9;3:or.&#9;Ett&#9;större&#9;flerfamiljshus&#9;i&#9;centrum&#9;skulle&#9;kunna&#9; byggas&#9;om&#9;till&#9;seniorboende.&#9;Munkforsbostäders&#9;ekonomi&#9;var&#9;mycket&#9;dålig&#9;varför&#9; finansiering&#9;från&#9;Sbo&#9;framstod&#9;som&#9;attraktivt.&#9;Efter&#9;inledande&#9;överväganden&#9;och&#9; överslagskalkyler&#9;fann&#9;man&#9;att&#9;det&#9;var&#9;värt&#9;att&#9;gå&#9;vidare.&#9;Seniorboende&#9;innebär&#9;varken&#9;vård&#9; och&#9;omsorg&#9;(särskilt&#9;boende)&#9;eller&#9;särskild&#9;tillsyn&#9;(trygghetsboende)&#9;och&#9;innefattar&#9;inga&#9; andra&#9;lokaler&#9;utöver&#9;lägenheter,&#9;förråd,&#9;trapphus&#9;och&#9;teknikutrymmen.&#9;Däremot&#9;ska&#9; tillgängligheten&#9;vara&#9;fullgod,&#9;d.v.s.&#9;hiss&#9;till&#9;alla&#9;lägenheter,&#9;entré&#9;i&#9;markplan,&#9;inga&#9;trösklar,&#9; modern&#9;standard&#9;på&#9;kök&#9;och&#9;badrum&#9;m.m.&#9;&#9;

2.

Nästa&#9;steg&#9;var&#9;göra&#9;en&#9;kalkyl&#9;för&#9;vad&#9;det&#9;skulle&#9;kosta&#9;att&#9;bygga&#9;om&#9;huset&#9;med&#9;den&#9;standard&#9;

som&#9;kommunen&#9;ansåg&#9;skulle&#9;behövas&#9;för&#9;att&#9;det&#9;skulle&#9;fungera&#9;som&#9;äldreboende.&#9;Den&#9; kalkylen&#9;slutade&#9;på&#9;27,7&#9;miljoner&#9;kronor.&#9;

3.

Sbo:s&#9;kalkyl&#9;baserades&#9;på&#9;att&#9;Munkforsbostäder&#9;sålde&#9;fastigheten&#9;till&#9;Sbo&#9;för&#9;1&#9;kr.&#9;Det&#9;

innebar&#9;att&#9;Munkforsbostäder&#9;fick&#9;göra&#9;en&#9;engångsnedskrivning&#9;av&#9;fastighetens&#9;värde&#9;på&#9;1,8&#9; miljoner&#9;kr,&#9;vilket&#9;kommunen&#9;fick&#9;ersätta&#9;Munkforsbostäder&#9;för.&#9;

4.

Sbo&#9;räknade&#9;fram&#9;en&#9;s.k.&#9;projektlimit.&#9;Utifrån&#9;projektlimiten&#9;räknades&#9;det&#9;fram&#9;en&#9;grundhyra&#9;

vilken&#9;sattes&#9;till&#9;930.420&#9;kr&#9;per&#9;år&#9;i&#9;20&#9;år.&#9;&#9;

5.

Då&#9;projektlimiten&#9;var&#9;lägre&#9;än&#9;den&#9;faktiska&#9;byggkostnaden&#9;om&#9;24.141.206&#9;kr&#9;avtalades&#9;om&#9; en&#9;tilläggshyra&#9;för&#9;att&#9;täcka&#9;överkostnaden&#9;om&#9;1.397.606&#9;kr.&#9;Överkostnaden&#9;skulle&#9;betalas&#9; tillbaka&#9;som&#9;en&#9;annuiteten&#9;grundad&#9;på&#9;5,5&#9;procents&#9;ränt&#9;à&#9;113.600&#9;kr&#9;per&#9;år&#9;i&#9;20&#9;år.&#9;Den&#9; sammanlagda&#9;hyran&#9;för&#9;Munkforsbostäder&#9;blev&#9;då&#9;930.420+113.600&#9;=&#9;1.044.000&#9;kr&#9;per&#9;år.

6.

Hyreskontraktet&#9;slöts&#9;på&#9;20&#9;år.&#9;I&#9;kontraktet&#9;finns&#9;en&#9;indexuppräkning&#9;av&#9;grundhyran&#9;m.h.t.&#9; konsumentprisindex.&#9;Vad&#9;som&#9;händer&#9;efter&#9;20&#9;år&#9;är&#9;inte&#9;klart.&#9;Något&#9;återköp&#9;eller&#9;option&#9;är&#9; inte&#9;avtalat.&#9;Munkforsbostäder&#9;blockhyr&#9;således&#9;det&#9;av&#9;Sbo&#9;ägda&#9;hyreshuset&#9;med&#9;25&#9; bostäder&#9;med&#9;god&#9;tillgänglighet.&#9;Det&#9;är&#9;Munkforsbostäder&#9;som&#9;nu&#9;hyr&#9;ut&#9;lägenheterna&#9;och&#9; underhåller&#9;och&#9;driver&#9;fastigheten&#9;och&#9;ansvarar&#9;ekonomiskt&#9;för&#9;detta.&#9;Dess&#9;kostnader&#9;är&#9; blockhyran&#9;om&#9;638&#9;kr/kvm&#9;och&#9;drift‐&#9;och&#9;underhållskostnader&#9;om&#9;442&#9;kr/kvm,&#9;sammanlagt&#9; 1.080&#9;kr/kvm.&#9;Munkforsbostäder&#9;tar&#9;nu&#9;ut&#9;1.187&#9;kr/kvm,&#9;vilket&#9;även&#9;med&#9;beaktande&#9;av&#9; standardskillnader&#9;är&#9;avsevärt&#9;mer&#9;än&#9;hyrorna&#9;på&#9;orten.&#9;En&#9;mindre&#9;andel&#9;av&#9;hyresgästerna&#9; har&#9;bostadstillägg.

13

6 Vilken grad av subvention ligger i Sbo:s verksamhet?

I vilken utsträckning utgör Sbo:s verksamhet och affärsmodell en statlig subvention?

Frågan är inte helt lätt att besvara och beror på från vilket utgångspunkt man ser på den.

I ett statsfinansiellt perspektiv handlar det om att bedöma och värdera flödena in och ut i Sbo:s projekt. Utflödet utgörs av den initiala investeringen i fastigheten och inflödena av hyresintäkterna och försäljningsintäkten vid avtalsperiodens slut eller tidigare. Inflödet i form av hyresintäkter gives av hyresavtalet och är garanterat. Vad försäljningsvärdet kommer att bli är svårare att bedöma. Den teoretiskt svåra frågan är hur, sett från statens perspektiv, intäkter i framtiden ska värderas mot kostnader idag, dvs vilken diskonteringsränta bör appliceras på framtida betalningsströmmar för att räkna fram nuvärdet av dessa flöden?

Från ett statsfinansiellt perspektiv bör diskonteringsräntan bestämmas utifrån en allmän tidsvärdering plus avkastningen på en alternativ användning av de statliga medlen. Den reala kalkylränta som standardmässigt brukar användas i dessa sammanhang är 3,5 procent.

Exemplet&#9;Norberg&#9;

Så&#9;här&#9;gick&#9;det&#9;till&#9;i&#9;Norberg&#9;när&#9;en&#9;nedgången&#9;fastighet&#9;strax&#9;utanför&#9;centrum&#9;byggdes&#9;om&#9;till&#9; trygghetsboende.

&#9;

1.

Norberg&#9;tog&#9;kontakt&#9;med&#9;Sbo&#9;och&#9;år&#9;2012&#9;inleddes&#9;diskussioner&#9;med&#9;Sbo&#9;om&#9;möjligheten&#9;att&#9;

Sbo&#9;skulle&#9;bygga&#9;om&#9;en&#9;relativt&#9;modern&#9;men&#9;nedgången&#9;fastighet&#9;en&#9;bit&#9;utanför&#9;centrum.&#9; Tanken&#9;var&#9;att&#9;bygga&#9;om&#9;den&#9;så&#9;att&#9;den&#9;skulle&#9;kunna&#9;fungera&#9;som&#9;”trygghetsboende”,&#9;dvs.&#9;en&#9; bostadsfastighet&#9;med&#9;fullgod&#9;tillgänglighet&#9;för&#9;rörelsehindrade,&#9;särskilt&#9;äldre,&#9;och&#9;viss&#9; service.&#9;Situationen&#9;i&#9;Norberg&#9;2010&#9;var&#9;då&#9;den&#9;att&#9;ett&#9;30‐tal&#9;bostäder&#9;rivits&#9;1998‐2009&#9;och&#9; att&#9;ca&#9;10&#9;procent&#9;av&#9;det&#9;kommunala&#9;bostadsföretagets&#9;lägenheter&#9;stod&#9;outhyrda.&#9; Vakansgraden&#9;hade&#9;minskat&#9;på&#9;grund&#9;av&#9;dessa&#9;åtgärder.&#9;

2.

Nästa&#9;steg&#9;var&#9;göra&#9;en&#9;kalkyl&#9;för&#9;vad&#9;det&#9;skulle&#9;kosta&#9;att&#9;bygga&#9;om&#9;huset&#9;med&#9;den&#9;standard&#9; som&#9;kommunen&#9;ansåg&#9;skulle&#9;behövas&#9;för&#9;att&#9;det&#9;skulle&#9;fungera&#9;som&#9;trygghetsboende.&#9;Den&#9; kalkylen&#9;slutade&#9;på&#9;25,9&#9;miljoner&#9;kronor.&#9;De&#9;statliga&#9;investeringsbidragen&#9;har&#9;då&#9;dragits&#9;av&#9; från&#9;projektkostnaden.

3.

Sbo:s&#9;kalkyl&#9;baserades&#9;på&#9;att&#9;Norbergs&#9;kommun&#9;skulle&#9;sälja&#9;fastigheten&#9;till&#9;Sbo&#9;för&#9;1&#9;kr.&#9;Det&#9; innebar&#9;att&#9;kommunen&#9;fick&#9;göra&#9;en&#9;engångsnedskrivning&#9;av&#9;fastighetens&#9;värde&#9;på&#9;1,244&#9; miljoner&#9;kr.&#9;Därtill&#9;kom&#9;att&#9;kommunen&#9;för&#9;att&#9;iordningsställa&#9;huset&#9;fick&#9;inrätta&#9;ett&#9; gruppboende&#9;i&#9;ett&#9;annat&#9;hus.&#9;Detta&#9;kostade&#9;4,3&#9;miljoner&#9;kr.

4.

Hyreskontraktet&#9;slöts&#9;på&#9;15&#9;år.&#9;I&#9;kontraktet&#9;finns&#9;en&#9;indexuppräkning&#9;m.h.t.&#9;

konsumentprisindex.&#9;Vad&#9;som&#9;händer&#9;efter&#9;15&#9;år&#9;är&#9;inte&#9;klart.&#9;Något&#9;återköp&#9;eller&#9;option&#9;är&#9; inte&#9;avtalat.&#9;

5.

Norra&#9;Västmanlands&#9;kommunalteknikförbund&#9;(NVK)&#9;blockhyr&#9;nu&#9;det&#9;av&#9;Sbo&#9;ägda&#9;

hyreshuset&#9;med&#9;24&#9;bostäder&#9;med&#9;god&#9;tillgänglighet.&#9;Det&#9;är&#9;NVK&#9;som&#9;sedan&#9;hyr&#9;ut&#9; lägenheterna&#9;och&#9;underhåller&#9;och&#9;driver&#9;fastigheten&#9;och&#9;ansvarar&#9;ekonomiskt&#9;för&#9;detta.&#9;Den&#9; uthyrningsbara&#9;ytan&#9;blev&#9;mindre&#9;än&#9;planerat,&#9;men&#9;det&#9;påverkade&#9;inte&#9;avtalet&#9;och&#9; blockhyran.&#9;Det&#9;blev&#9;bara&#9;1576&#9;kvm&#9;istället&#9;för&#9;planerade&#9;1724&#9;kvm.&#9;Den&#9;hyra&#9;NVK&#9;betalar&#9; Sbo&#9;blev&#9;således&#9;673&#9;kr/kvm&#9;och&#9;år.&#9;Till&#9;detta&#9;ska&#9;läggas&#9;450&#9;kr/kvm&#9;och&#9;år&#9;i&#9;drift‐&#9;och&#9; underhåll.&#9;Sammanlagt&#9;1.123&#9;kr/kvm.&#9;NKV&#9;kunde&#9;från&#9;start&#9;ta&#9;ut&#9;1.188&#9;kr/kvm.&#9;Detta&#9;är&#9; avsevärt&#9;mer&#9;än&#9;den&#9;genomsnittliga&#9;hyresnivån&#9;på&#9;orten–&#9;och&#9;i&#9;allmännyttan&#9;som&#9;låg&#9; någonstans&#9;mellan&#9;600&#9;och&#9;800&#9;kr/kvm.&#9;Den&#9;ombyggda&#9;fastigheten&#9;har&#9;dock&#9;en&#9;högre&#9; standard.&#9;En&#9;mindre&#9;andel&#9;av&#9;hyresgästerna&#9;har&#9;statliga&#9;bostadstillägg.&#9;&#9;&#9;

14

Om fokus istället ligger på konkurrensneutralitet mellan affärsverksamhet i offentlig respektive privat regi blir resonemanget ett annat.

Som framgick av redogörelsen ovan tas Munkforsfastigheten upp i Sbo:s balansräkning till ett värde som är framräknat med en diskonteringsränta på 9,1 procent. Valet av värderingsmetod – i detta fall avkastningsmetoden – och diskonteringsränta följer standard i branschen. Diskonteringsräntan är kopplad till det marknadsmässiga avkastningskrav som värderaren bedömer att den gäller för den här typen av fastigheter, ett avkastningskrav som härleds från genomförda försäljningar av likartade objekt7.

Med den diskonteringsräntan värderas fastigheten, utifrån framtida garanterade och uppskattade intäkter, till ca 15 mkr vilket ska jämföras med investeringen på drygt 24 mkr. Den nedskrivning av värdet på fastigheten på 9 mkr som görs utifrån denna värdering, kan i detta perspektiv ses som ett mått på den subvention som Sbo:s investering i fastigheten innebär. Ett privat fastighetsbolag med ett realt avkastningskrav på 7 procent och under samma villkor – dvs. med samma byggkostnader och med samma kallhyror som Sbo avtalat med kommunen – inte ha genomfört projektet.

Å andra sidan är det inte så att omvandlingar av underutnyttjade fastigheter endast sker när Sbo är involverat. Omvandlingar görs även i kommunala fastighetsbolags regi utan den typ av subvention som Sbo-modellen innebär. Och Riksbyggen genomför omvandlingar inom ramen för en modell som inte saknar subventionselement – bl.a. kan statligt investeringsstöd kan utgå och företaget komma i åtnjutande av kommunal borgen. Men subventionen är sannolikt totalt mindre. Det samma gäller kommunal fastighetsbolag. Även privata fastighetsägare investerar i fastigheter för seniorboende och trygghetsboende; i det senare fallet med tillgång till statligt investeringsstöd, dock i första hand på starkare bostadsmarknader.

Ett sätt, och kanske det enda, att jämföra graden av sammanlagd subvention för de olika modellerna för bostadsomvandling vore att jämföra kvadratmeterhyror mot slutkund för jämförbara omvandlade objekt, dvs samma tillgänglighet, samma allmänna lägenhetsstandard, samma servicenivå i fastigheten, och jämförbar tillgång till affärer, annan yttre service och kommunikationer.

Tyvärr har det, i detta uppdrag, inte varit möjligt att ställa samman statistik som skulle möjliggöra en sådan jämförelse.

7 Alternativa sätt att sörja för ett adekvat boende för äldre

7.1 Kooperativ hyresrätt

Riksbyggen har tagit fram ett koncept för omvandling till eller nybyggnation av fastigheter anpassade för äldre. Hitintill har föreningarna bildats för trygghetsboenden och för särskilda boenden. Men modellen skulle lika väl kunna användas för tillgänglighetsanpassat boende med en lägre servicegrad än trygghetsboende. Totalt har Riksbyggen medverkat i bildandet och ombyggnation av och ansvarar för driften av fastigheter i 24 föreningar i 23 kommuner runt om i landet.

7 Man kan möjligen ifrågasätta om en riskpremie på 7 procent är motiverad givet de lägre implicita avkastningskrav som redovisas i värdeutlåtandet. Ränteutvecklingen under det senaste året gör också att totalavkastningskrav på 7 procent i dagsläget måste anses högt.

15

7 . 1 . 1

K O N C E P T

Med Riksbyggens hjälp bildar kommunen en kooperativ hyresrättsförening. Föreningen köper fastigheten av det kommunala fastighetsbolaget (eller motsvarande) till bokfört värde och finansierar själv ombyggnaden.

Ska fastigheten/lägenheterna användas för särskilt boende blockhyr kommunen alla lägenheterna samt tillhörande serviceutrymmen. Lägenheterna hyrs sedan ut i andra hand till individuella hyresgäster. I detta fall ska det finnas ett underliggande biståndsbeslut. Ska fastigheten/lägenheterna användas för trygghetsboende hyr föreningen ut lägenheterna direkt då inget biståndsbeslut behövs.

För föreningens hyresverksamhet och ekonomi ansvarar en styrelse. Styrelsen består normalt av tre representanter för kommunen (ofta en förtroendevald, ekonomichefen, och socialchefen eller motsvarande), tre representanter valda av föreningen (i praktiken, och särskilt i SÄBO, ofta av kommunen anställda chefer ansvariga för omsorgsverksamheten i boendena) samt en representant för Riksbyggen.

Föreningens styrelse bestämmer hyror och fastställer underhållsplaner på samma sätt som styrelsen i en bostadsrättsförening. En långtidsbudget som innebär att föreningen från dag ett kan stå på egna ben tas fram. Vid en rak avskrivning i enlighet med Bokföringsnämndens rekommendation och med avsättningar till en underhållsfond innebär detta normalt att föreningen under de första åren kommer att gå med förlust, en förlust som dock efterhand vänds i ett överskott i takt med att kapitalkostnaderna sjunker.

Medlem i den kooperativa hyresrättsföreningen blir man genom att betala in en insats i föreningen. Insatsen ligger ofta på 100 kronor och återfås vid utträde.

7 . 1 . 2

B Y G G A N D E / O M B Y G G N A T I O N

Riksbyggen och kommunen/föreningen utvecklar ombyggnadsprojektet tillsammans, en process som kan ta ett à två år. När beslut är fattat fungerar Riksbyggen som byggherre och upphandlar entreprenadföretag för själva ombyggnaden. Efter besiktning ställer Riksbyggen ut en femårig byggaranti till föreningen.

7 . 1 . 3 F I N A N S I E R I N G

Föreningen lånar upp nödvändigt kapital från någon av affärsbankerna. Kommunen ställer ut en kommunal borgen för vilken en borgensavgift tas ut. Alternativt kan långivaren ansöka om kreditgaranti från Boverket.

Föreningen kan söka kompletterande investeringsbidrag från staten för ombyggnad till trygghetsboende eller SÄBO.

7 . 1 . 4

S U B V E N T I O N

Investeringsbidraget från staten kan vid ombyggnad uppgå till maximalt 2 200 kr/kvm för maximalt 50 kvm (35 kvm bostad + 15 kvm gemensamma utrymmen) för en ensamboende och 70 kvm (50 + 20 kvm) för två samboende. Det ska ställas mot ombyggnadskostnader på 15 000 – 25 000 kr/kvm. Det kan även diskuteras om avgiften för den kommunala borgen är marknadsmässig, eller om det där ligger en dold subvention.

7 . 1 . 5

F Ö R V A L T N I N G

Efter avslutat byggnadsprojekt, tecknar Riksbyggen ett femårigt avtal för fastighets- och ekonomisk förvaltning av den ombyggda fastigheten. Efter periodens utgång fortsätter löper avtalet att löpa med ett års uppsägning. Ingen förening har dock valt att säga upp avtalet.

16

7 . 1 . 6

H Y R E S N I V Å E R

Inget specifikt riktmärke för hyresnivån mot slutkund finns. Hyrorna läggs på den nivå som krävs för att föreningens ekonomi ska vara långsiktigt hållbar. För att projekten ska genomföras krävs således att kommunen bedömer att det finns en efterfrågan på de hyresnivåer som ombyggnads- och driftkalkylen förutsätter.

7 . 1 . 7

R I S K F Ö R D E L N I N G

Vakansrisken delas av föreningen och kommunen: kommunen bär risken för SÄBO i och med att man blockhyr, medan föreningen bär risken för trygghetsboendena.

7.2 Omvandling i kommunens egen regi

I ett antal kommuner – okänt hur många – har kommunen själv, i sitt kommunala bostadsbolag, stiftelse eller tekniska kommunalförbund valt att i egen regi tillgänglighetsanpassa befintliga, underutnyttjade fastigheter eller bygga om dem till trygghetsboenden. I vissa fall har vanliga fastigheter ombildats, i andra fall har fastigheter för särskilt boende omvandlats, i det senare fallet till trygghetsboenden.

7 . 2 . 1

O M B Y G G N A T I O N E N

Beroende på teknisk kompetens i kommunen har kommunen tagit ett större eller mindre ansvar för att ta fram handlingar för en entreprenadupphandling.

7 . 2 . 2

F I N A N S I E R I N G

Om och när kommunen gör bostadsomvandlingen i egen regi finansieras projektet i allmänhet med lån i Kommuninvest uppbackat av en kommunal borgen. Det kommunala bostads- bolaget/förbundet/stiftelsen kan, om omvandlingen sker till trygghetsboenden eller till särskilda boenden, söka och komplettera med investeringsstöd från staten via länsstyrelsen.

7 . 2 . 3

F Ö R V A L T N I N G

Förvaltningen ansvarar det kommunala bostads- bolaget/förbundet/stiftelsen för.

Exempel ‐ planerad omvandling i en kommun i södra Sverige

Tillsammans med en kommun i södra Sverige planerar Riksbyggen en omvandling av en befintlig fastighet som idag i huvudsak används för särskilt boende. Den bildade kooperativa hyresrättsföreningens anskaffningskostnad för den befintliga fastigheten budgeteras till 45 mkr medan byggåtgärderna beräknas till 200 mkr. Utslaget på hela bruksarean (bostäder + allmänna utrymmen) innebär det en investeringskostnad på 16 860 kr/kvm. Räntekostnaden för lånen som skulle tas i kommersiell bank är beräknad på en räntenivå på 3,25 procent inklusive borgensavgift. Med en rak avskrivning av fastigheten på 100 år, beräknade driftskostnader på 360 kr/kvm/år och en avsättning på 50 kr/kvm/år till en underhållsfond, uppskattas de totala driftskostnaderna för år 1 till 16,5 mkr/år. Hyresintäkterna beräknas uppgå till 15,6 mkr baserat på kvadratmeterhyror som går från 900 kr/kvm för gemensamma utrymmen till, i genomsnitt, 1 600 kr/kvm för trygghetsbostäder. Enligt den framtagna långtidskalkylen vänds underskottet till ett överskott från och med år 9 som ett resultat av successivt minskande kapitalkostnader.

17

7.3 Bostadsrätt

Enligt Seniorval.se finns det i Sverige 83 bostadsrättsföreningar avsedda för seniorboende, dvs. tillgänglighetsanpassat boende. Den dominerande delen av dess bostadsrättsföreningar finns i storstadsregionerna och i större orter. En stor aktör är Bonum som är del av Riksbyggen. Bonum bygger nya seniorboenden med bostadsrätt för personer som fyllt 55 och tar normalt även ansvar för föreningens ekonomiska och tekniska förvaltning och för fastighetsservicen.

Enligt samma källa finns det en bostadsrättsföreningen utformad som ett trygghetsboende.

7.4 Privata aktörer

Enligt Seniorval.se finns det i landet 657 seniorboenden och 2 547 äldreboende / särskilda boenden som hyresrätt varav en betydande del i privat regi.

Privata aktörer kan, via länsstyrelserna ansöka om statliga investeringsbidrag för byggande av trygghetsboende och äldreboende / SÄBO.

7.5 Ingen åtgärd

I de fall kommunen väljer att inte ta initiativ till en omvandling av befintliga underutnyttjade bostäder till tillgänglighetsanpassat boende kan kommunen hjälpa individer med fysiska funktionsnedsättningar att söka anpassningsbidrag från staten och stötta med utvidgad hemtjänst.

Åtminstone i teorin skulle det också vara möjligt att med kommunala subventioner stimulera till rockader i det kommunala bostadsbeståndet så att personer med begränsad rörelseförmåga kan flytta till lägenheter i bottenvåning i fastigheter utan hiss men till vilka god tillgänglighet kan skapas med mer begränsade insatser.

Omvandling i egen regi – Ydre

Befolkningen i Ydre kommun i södra Östergötland minskade under de senaste decennierna konstant och kommunen har länge dragits med en dålig ekonomi. – underskott varje år under perioden 2009 – 2013. Vakansgraden i kommunala bostadsföretaget låg fram till för några år sedan på 20 procent samtidigt som det saknades lämpliga bostäder för äldre. Ydre inledde en diskussion med Sbo men valde att inte gå vidare på det spåret av två skäl: kommunen bedömde att den långsiktiga kostnaden skulle bli för hög och man var tveksamma till den tekniska lösning som Sbo föreslog. Istället valde man att omvandla aktuella fastigheter i egen regi, trots kommunens dåliga ekonomi. Den bedömning man gjorde var att en offensiv satsning på att anpassa bostadsbeståndet skulle få positiva följdeffekter för hela kommunen och dess framtid. Befolkningskurvan har nu vänt uppåt. Fastigheterna byggdes om för trygghetsboende till en kostnad av 15 mkr. Kommunen fick ett statligt investeringsstöd på 3 mkr vilket mer eller mindre täckte utläggen för moms. Vid omvandlingen skapades åtta ettor, åtta tvåor och åtta treor. Alla utom ett par treor är uthyrda. Hyrorna ligger i snitt på 1 200 kr/kvm.. Kommunen tog över de gemensamma lokalerna i de skapade trygghetsboendena. Ombyggnaden finansierades med lån i Kommuninvest, ursprungligen till en ränta på 2,75 procent, en ränta som nyligen lades om till en ränta på 1,06 procent. Ydre har även byggt om en fastighet som användes för särskilt boende så att en del av den omvandlats till trygghetsboenden respektive korttidsboenden.

18

Tabell 2 Jämförelse av omvandling in Sbo:s, Riksbyggens, och i egen regi

Sbo Riksbyggen

Egen regi

Typ av boende

Tillgänglighetsanpassat och trygghetsboende

Trygghetsboende Alla former

Design

Samråd kommunen‐Sbo Riksbyggen / samråd Kommunala bostadsföretaget

Byggherre

Sbo Riksbyggen Kommunala bostadsföretaget

Byggare

Entreprenad Entreprenad Entreprenad

Finansiering

Sbo

Bank Kommuninvest

Ägare

Sbo Hyresrättsföreningen Kommunala bostadsföretaget

Drift och underhåll

Kommunala bostadsföretaget / extern leverantör

Hyresrättsföreningen Kommunala bostadsföretaget

Förvaltare

Kommunala bostadsföretaget / extern leverantör

Riksbyggen (normalt) / extern leverantör

Kommunala bostadsföretaget

Hyresvärd mot boende

Kommunala bostadsföretaget Hyresrättsföreningen Kommunala bostadsföretaget

Hyressättning mot boende

Kommunala bostadsföretaget Hyresrättsföreningen Kommunala bostadsföretaget

8 Ekonomin i omvandling av underutnyttjade bostadsfastigheter

Kostnader och intäkter av en omvandling av underutnyttjade bostadsfastigheter ser olika ut beroende på från vilket perspektiv man ser det hela: från perspektivet för de privatpersoner som det är tänkt ska flytta från annat boende till de anpassade boendet, från det kommunal bostadsföretagets horisont, från perspektivet för kommunerna som på ett eller annat sett ska sörja för att det finns anpassat boende att tillgå, från statens perspektiv, eller sammanvägt för samhället. Försök att skatta kostnader och intäkter för alla inblandade parter och för samhället som helhet görs i det som följer.

Alla kalkyler har 2014 som basår. Kalkylerna är sammanställda i tabellform i slutet av avsnittet.

8.1 Det hushållsekonomiska perspektivet

För att en privatperson ska flytta till boende för äldre (seniorboende, trygghetsboende, eller äldreboende) måste vederbörande bedöma att de monetära och icke-monetära vinsterna överstiger de monetära och icke-monetära kostnaderna för en flytt och ha den ekonomi som krävs för finansiera flytten och det nya boendet.

De monetära poster som lägger en del av grunden till ett beslut att flytta eller inte utgörs av:

  • Förändring i bruttoboendekostnad
  • Förändring i bostadstillägg
  • Förändring i övriga levnadsomkostnader
  • Flyttkostnader

19

  • Avkastning på nettot av försäljning av eventuell tidigare ägd bostad

Till dessa finansiella poster kommer:

  • Det upplevda icke-monetära värdet av det nya boendet jämfört med det tidigare - trivselfaktorn.

Beslutet påverkas dessutom av den personliga, kassamässiga budgetrestriktion som även inkluderar eventuella amorteringar i de respektive boendena, tidshorisonten (hur länge räknar man med att bo i det nya boendet) och hur mycket man vill lämna efter sig till eventuella barn eller andra.

I vissa fall blir flytten en tvingande nödvändighet om och när en person rent fysiskt inte klarar av att bo i sin ursprungliga bostad. Det bör betyda att det upplevda icke-monetära värdet, i detta fall, uppväger alla andra kostnader.

Bortsett från den senare situation, och allt övrigt lika, kommer således benägenheten att flytta påverkas av bruttokostnaden för den anpassade bostaden och bostadstillägget. Ju lägre bruttokostnad i det alternativa nya boendet och ju större skillnad i bostadstillägg desto större benägenhet att flytta.

8 . 1 . 1

K A L K Y L

Situationen för de boende i Munkfors och Norberg var denna:

1.

Tillgången på bostäder anpassade för äldre utökades genom projektet. Genom projektet fanns

skapades fler bostäder med god tillgänglighet. För ett antal äldre gav detta en valmöjlighet som tidigare inte funnits.

2.

Boendekostnaden ökade kraftigt för den som valde att flytta till det nya äldreboendet, från

mellan 600 och 800 kr per kvm till 1.200 kr, dvs. för många en fördubbling. Men, bostadsstandarden, inte bara tillgängligheten, höjdes samtidigt. Den som redan tidigare kvalificerat sig för bostadstillägg borde dock ha kunnat få merparten av den ökade bostadskostnaden täckt av ett ökat bostadstillägg. Den som inte haft bostadstillägg tidigare fick däremot bära den ökade bostadskostnaden själv. Den som sålt sitt hus för att flytta till det nya äldreboendet har troligen inte haft bostadstillägg och heller inte fått det i samband med flytten. Vederbörande kan möjligen t.o.m. ha förlorat det bostadstillägg som man tidigare hade genom att den registrerade förmögenheten ökat.

På båda orterna lyckades man snabbt hyra ut de nya bostäderna, trots den höga hyran. Endast ett mindre antal hyresgäster uppbär bostadstillägg. De har fått merparten av sin ökade bostadskostnad täckt genom ökade bostadstillägg. Huvuddelen av de nya hyresgästerna har således finansierat sin ökade boendekostnad själva, vilket bör betyda att de värdesätter tillgängligheten, de fräscha lägenheterna, närheten till centrum och en social samvaro så högt att de är villiga att betala merkostnaden.

Det är svårt att uppskatta värdet av denna ökade nytta. Den lämnas därför utanför nedanstående samhällsekonomiska kalkyl, men bör hållas i minnet.

8.2 Fastighetsägarens perspektiv

Ägare av boenden för äldre kan vara: ett kommunalt eller statligt fastighetsbolag, ett kommunalförbund, en kommunal stiftelse, en kooperativ hyresrättsförening, en bostadsrättsförening eller ett privat fastighetsbolag.

Fastighetsägarens ekonomiska intresse för att investera i ett för äldre anpassat boende avgörs av nettot av:

20

  • Kapitalkostnader
  • Drifts- och underhållskostnader
  • Hyresintäkter
  • Marknadsvärde/försäljningsintäkt vid ev. försäljning

Fastighetsägaren måste också bedöma ett antal risker, att investeringen blir kostsammare än planerat, att lånen nu eller senare blir dyrare än planerat, att drifts- och underhållskostnaderna blir större än tänkt och att det inte går att hyra ut bostäderna till den hyra som kalkylen bygger på. Det är risker över en lång tid – 40 år – som ska bedömas.

8 . 2 . 1

K A P I T A L K O S T N A D E R

Kapitalkostnaden bestäms av den initiala investeringen, dvs.: köpet av fastigheten + kostnaden för omvandlingen och finansieringskostnaden.

Kostnaden för övertagandet av en befintlig fastighet avgörs, i det fall fastigheten initialt ägs av ett kommunalt bostadsföretag av marknadsvärdet – om ett sådant går att etablera – eller på kommunens villighet att ta en realisationsförlust i det fall det bokförda värdet avviker negativt från vad köparen är villig att betala. I fallet omvandling i Sbo:s regi är ingångsvärdet alltid ett övertagande för 1 krona.8 I de få fall där privata fastighetsägare tagit över kommunala fastigheter på avfolkningsorter har det förekommit att kommunen valt att ta en realisationsförlust. I dessa fall har det dock normalt inte handlat om att anpassa fastigheterna för en äldre boendekategori. I de fall kooperativa hyresrättsföreningar tagit över har fastigheten normalt tagits över till bokfört värde.

Kostnaderna för omvandlingen beror till del på fastighetsägarens incitament att hålla nere kostnaderna och omfattningen av det investeringsbidrag som utgår för omvandling till vissa typer av boende för äldre: trygghetsboende och särskilt boende men inte för äldre- eller seniorboende.

Finansieringskostnaden beror på formen av finansiering. Räntekostnaden för lånat kapital beror på finansieringskälla, lägre vid upplåning i Kommuninvest än i bank.

För en privat fastighetsvärd är det i slutändan avkastningen på insatt kapital som avgör intresset för investeringen. Avkastningskravet bestäms av alternativ riskfri avkastning och bedömd risk med investeringen. Det egna kapitalet kan vara, och är oftast, en mindre del av den totala finansieringen., som till största delen utgörs av lån.

8 . 2 . 2

H Y R E S I N T Ä K T E R

Avkastningen beror av hyresnivån som i sin tur är avhängig efterfrågan och i vilken mån ägaren förfogar över hyressättningen. Ett motiv för bildande av kooperativa hyresrätter är, bl.a. att föreningen själv, utan att behöva förhandla med hyresgästföreningen, kan sätta de hyror som krävs för att föreningens ekonomi ska vara hållbar. När ägandet är kommunalt eller privat kan beredvilligheten att släppa fram hyreshöjningar på grund av standardhöjande åtgärder variera från ort till ort beroende på hyresgästföreningens inställning och hyresnämndens avgöranden.

För särskilt boende är det avkastningen på hela verksamheten – boende + omvårdnad – och nu i ökande utsträckning den politiska risken, som avgör privata aktörers intresse att investera.

8 . 2 . 3 D R I F T S - O C H U N D E R H Å L L S K O S T N A D E R

Drifts- och underhållskostnaderna är till del beroende på vilka energieffektiviserande åtgärder som vidtas vid ombyggnaden och byggnadsstandarden i övrigt, till del av den för fastighetens ekonomi

8 I vissa fall har Sbo kunnat överta medel från kommunen som denna ursprungligen erhållit av Bostadskreditnämnden (BKN) för att riva huset. Fram till 2008 fick Sbo bara gå in i kommuner som erhållit BKN-medel för rivning och ombyggnad.

21

ansvariges intresse av att hålla kostnaderna ner. Vid ett delat ansvar för omvandling och ägande respektive drift och underhåll, som i fallet Sbo, finns det en risk att balansen mellan investerings- och drifts- och underhållskostnader inte blir optimal.

8 . 2 . 4 K A L K Y L

Om en fastighetsägare – privat eller allmännyttig – skulle gjort dessa investeringar i Munkfors och Norberg hade kalkylen sett ut på följande vis:

1. Investeringen på 24,1 respektive 25,9 miljoner kronor ska finansieras. Det görs dels med lånade medel dels med eget kapital. Vi antar att bostadsföretaget lånar till 60 procent av investeringen och finansierar resterande 40 procent med eget kapital.

2.

Investeringen skrivs av på 40 år. Lånen amorteras på 40 år. Till vilken ränta företagen får låna

är helt avgörande för projektens lönsamhet. Vi jämför resultat för lån med 1, 3 och 5 procents ränta.

3.

Hyresnivån är den som Munkforsbostäder och NKV tagit ut från start – nästan 1.200 kr/kvm

– uppräknad med index, dvs. 2 procent per år, i 40 år. Driftkostnaderna är de som företagen angivit, ca. 450 kr per kvm, och också uppräknade med 2 procent per år.

4.

Först beräknas direktavkastningen – driftöverskott i förhållande till investeringen. Den är för

fastigheten i Munkfors 5,3 procent, i Norberg 4,4 procent. Det är lågt för att vara på orter med vikande befolkning och svag bostadsmarknad.

5.

Lönsamheten räknad på det egna kapitalet är ändå god om räntan på lånen är 1 eller 3 procent.

Munkforsbostäder skulle, även med ett så högt internt avkastningskrav på det egna kapitalet som 9 procent göra en vinst, räknad i realt nuvärde på 8,9 miljoner kr om de fått låna till 1 procents ränta.9 För varje krona av eget kapital som Munkforsbostäder satsat skulle företaget fått en vinst på 0,92 kr. Om lånen istället haft 3 procent ränta faller vinsten till 6,6 miljoner kr och vinsten på varje krona satsat eget kapital till 0,69 kr. Om lånen haft 5 procent ränta skulle det bara blivit en vinst på 4,4 miljoner kr, motsvarande 0,45 kr per krona satsat eget kapital. Då räknar vi med att fastigheten efter 40 år inte har något värde alls. Har den det förbättras kalkylen i motsvarande mån. Om avkastningskravet sätts till mera normala 5% blir vinsten 15,0 respektive 12,1 och 9,2 miljoner kr.

I Norberg är vinsten 6,2 miljoner kr vid en ränta på 1% och ett avkastningskrav på 9%. Vinsten sjunker till 3,4 miljoner kr med en ränta på 3% och till 0,6 miljoner kr om räntan blir 5%. Med avkastningskravet 5% blir det en vinst på 3,7 miljoner kr om räntan är 5%.

6.

Nu blockhyr Munkforsbostäder och NKV istället var sin renoverad fastighet. De betalar hyra

till Sbo och har ansvaret för uthyrning, drift- och underhåll. Nuvärdet (5% diskonteringsränta, 2% inflation) av 40 års förvaltning i Munkfors på oförändrade villkor är 4,8 miljoner kr och i Norberg 1,4 miljoner kr. Givet att de kan hyra ut lägenheterna på dessa avfolkningsorter 40 år framöver.

Under de 20 respektive 15 år hyreskontrakten med Sbo gäller är Munkforsbostäders vinst 3,1 miljoner kr och NKVs vinst 0,8 miljoner kr, räknat på samma sätt.

9 Det betyder att internräntan på det egna kapitalet är högre än 9 procent.

22

8.3 Sbo:s kalkyl

Sbo finansierar investeringarna helt och hållet med egna medel, de 500 miljoner kr som bolaget erhöll i kapitaltillskott från början. Investeringen i Munkfors är 24,1 och i Norberg 25,9 miljoner kr.

Avtalet med Munkfors ger Sbo en grundhyra på 930.400 kr per år, som räknas upp med KPI, och ett hyrestillägg i form av en annuitet på 113.600 kr per år. Avtalet löper på 20 år. Avtalet med Norberg löper på 15 år och ger en grundhyra på 1.060.300 kr.

Hur Sbo:s lönsamhet ska räknas är inte givet. Ägaren staten ställer inget avkastningskrav på Sbo. Tvärtom! Kapitalet får förbrukas till stor del förbrukas. Endast 37 procent av de 500 miljoner kronorna behöver återlämnas. Alltså vore det inte orimligt att beräkna Sbo:s vinst rent nominellt – hur mycket av de investerade medlen får Sbo tillbaka?

Anlägger man däremot ett affärsmässigt perspektiv bör man också räkna med ett avkastningskrav. Ett högt ställt avkastningskrav är 9 procent i årlig ränta. Det är väsentligt högre än som är vanligt i fastighetsbranschen, där man istället rör sig mellan 5 och 6 procent, men. De risker det medför att investera i avfolkningsorter skulle kunna motivera ett högre avkastningskrav. Samtidigt får Sbo genom de långa blockhyreskontrakten en helt säker inkomst under många år.

Direktavkastningen för Sbo är 4,3 procent i Munkfors före nedskrivningen av investeringen. Efter nedskrivning är direktavkastningen 9,5 procent. I Norberg är motsvarande siffror 4,1 och 9,0 procent. Direktavkastningen räknad på investeringen före nedskrivningen är låg på orter som dessa men med hänsyn till att kontrakten är långa och intäkten säker ändå inte så låg. Efter nedskrivning är direktavkastningen i full paritet med vad privata fastighetsägare kräver på orter som dessa, men då står de också för drift och vakansrisk själva.

Ett mellanalternativ är att räkna på alternativkostnaden för Sbo:s placeringar. Sbo placerar sin mycket stora likviditet i räntebärande papper. När investeringarna i Munkfors och Norberg gjordes skulle den alternativa avkastningen kunna bedömas ha varit ca. 3 procent. För att behålla kapitalet intakt skulle Sbo då behöva räkna med en minst lika stor avkastning på sitt fastighetsinnehav.

Med ett krav på 9 procents avkastning blir investeringen klart olönsam och slutar på minus 14,9 miljoner kr, räknat på 20-årskontraktet med Munkfors. Då har grundhyran räknats upp med 2 procent per år, medan hyrestillägget är oförändrat. Bara om fastigheten vid 20-årsperiodens slut skulle vara värd minst 14,9 miljoner kr i nuvärde skulle projektet gå ihop. Om Sbo i sin balansräkning tar upp nuvärdet av projektet räknat på de framtida hyresintäkterna och med detta avkastningskrav ska investeringen skrivas ned med 62 procent. Kvar av det satsade kapitalet är då 38 procent, nästan exakt vad Sbo:s ägardirektiv medger i förlust.

Med ett krav på 5 procents avkastning slutar förlusten på 11,6 miljoner kr, givet att fastigheten vid 20årsperiodens slut saknar värde.

Men om Sbo bara ska arbeta för att få tillbaka en del av sitt nominella kapital är avkastningskravet 0 procent. Efter 20-årsperioden har Sbo fått tillbaka hela sin investering med en mindre marginal på 0,7 miljoner kr. Om detta istället räknas realt har Sbo förlorat 4 miljoner kr. Återigen – förutsatt att fastigheten efter de 20 åren saknar värde. Skulle Sbo – eller någon annan – fortsätta att blockhyra fastigheten på samma villkor överstiger efter 40 år hyresintäkterna kostnaderna nominellt med 34,3 miljoner kr och realt med 14,2 miljoner kr.

I Norberg-projektet är situationen denna: med ett avkastningskrav på 9% och ett 15-årigt hyresavtal blir förlusten 17,5 miljoner kr, med 5% avkastningskrav blir förlusten 15,1 miljoner kr. Efter de 15 åren har Sbo fått tillbaka 7,6 miljoner mindre än projektet kostade, realt 10,3 miljoner kr. Om Sbo – eller

23

någon annan – skulle fortsätta att driva förhyrningen är projektet efter 40 år fortfarande inte lönsamt (varken med 9% eller 5% avkastningskrav). Däremot överstiger de samlade hyresbetalningarna den ursprungliga investeringskostnaden med 38,1 miljoner kr, realt 15,7 miljoner kr.

8.4 Det kommunala perspektivet

Det kommunalekonomiska perspektivet omfattar de sammantagna effekterna på kommunens och de kommunala bolagens ekonomi.

De direkta monetära kostnads- och intäktseffekterna av en omvandling av underutnyttjade eller nedgångna fastigheter – som före omvandlingen ligger i ett separat kommunalt fastighetsbolag och efter omvandlingen i samma bolag eller hos någon annan fastighetsägare privat, kooperativ eller Sbo - utgörs av:

  • Projektkostnader som kommunen får/väljer att bära, fastighetsbildning, VA, el, kringytor, m.m.)
  • Ev. nedskrivning av fastighetens värde i samband med försäljning. Denna bokföringsmässiga kostnad kan ev. det kommunala bostadsbolaget ta eller kan kommunen ge bolaget ersättning för.
  • Nettovinsten/-förlusten i driften av den renoverade fastigheten om det kommunala bostadsföretaget efter renoveringen antingen blir ägare eller förvaltare av fastigheten.
  • Förändring i omsorgskostnader vid flytten till anpassat boende. Hemtjänsten kan bedrivas effektivare genom att de äldre bor samlat och centralt. Hemtjänst kan också genom det moderna äldreboendet kanske ersätta dyrare omsorgsformer som trygghetsboende och särskilt boende för några äldre.
  • Inbesparade framtida kostnader för rivning av den nedgångna fastigheten.
  • Ombyggnaden kan skapa utvecklingsoptimism i kommunen och kan, genom att äldre flyttar, frigöra större lägenheter och småhus, som lämpar sig för yngre hushåll och barnfamiljer. att flytta till, vilket kan innebära att ett hinder för att flytta till eller Det kan leda till att de väljer att stanna kvar i kommunen istället för att flytta. undanröjs.

8 . 4 . 1

P R O J E K T K O S T N A D E R

Om kommunen väljer att genomföra bostadsomvandlingen med hjälp av Sbo är det inte ovanligt att Sbo kräver att kommunen tar på sig att genomföra vissa förändringar – evakuering av hyresgäster – av de aktuella fastigheterna innan omvandlingen till ett tillgänglighetsanpassat boende påbörjas och att kommunen svarar för vissa kringkostnader såsom lantmäteriförrättning, exploateringskostnader (VA, el, gator, park). Kommunen kan också bli ansvarigt för att evakuera kvarvarande hyresgäster –

8 . 4 . 2

N E D S K R I V N I N G A V F A S T I G H E T E N S V Ä R D E

Detta är en bokföringsmässig kostnad som kan innebära att pengar förs över från kommunen till det kommunala bostadsbolaget. Nettot för kommunens och fastighetsbolagets gemensamma ekonomi är noll.

8 . 4 . 3

D E T K O M M U N A L A B O S T A D S F Ö R E T A G E T S E K O N O M I

Genomförs omvandlingen av ett privat företag eller av Riksbyggen som bildar en kooperativ hyresrättsförening hålls fastighetens ekonomi utanför kommunens. Om omvandlingen görs genom en försäljning till en kooperativ hyresrättsförening och resulterar i ett trygghetsboende eller särskilt boende, tar kommunen normalt på sig kostnaden för de gemensamma serviceutrymmena och, för när det gäller det särskilda boendet, även för lägenheterna. De boende debiteras både för lägenheter och service.

24

Genomförs omvandlingen i Sbo:s regi åtar sig kommunen/det kommunala bostadsföretaget att blockhyra all lägenheter i de omvandlade fastigheterna. Då blir vinsten/förlusten i det kommunala bostadsbolaget en del av den kommunala ekonomin.

8 . 4 . 4 F Ö R Ä N D R I N G I O M V Å R D S K O S T N A D E R O C H A N P A S S N I N G S B I D R A G

Många av de personer som flyttar till seniorboende eller trygghetsboende har hemtjänst. I och med att de omvandlade boendena oftast ligger centralt i huvudorten eller i någon av de andra större orterna i kommunen, minskar normalt hemtjänstens resor och därmed dess kostnader. Även omfattningen av hemtjänsten kan minska då de personer som flyttar in i det nya tillgänglighetsanpassade boendet har bättre förutsättningar att klara sig själva såväl i som utanför bostaden, t.ex. när det gäller att handla och utföra andra aktiviteter utanför hemmet. Det kan också vara så att äldre som flyttar till det nyrenoverade äldreboendet kan bo kvar där, med hemtjänst, längre än om de bott kvar i sin gamla bostad. Det betyder att behovet av trygghetsboende och särskilt boende minskar. Förväntningar om sänkta kostnader för hemtjänsten och ett minskat behov av institutionsboende är ofta förekommande argument för kommunerna att initiera en omvandling till olika former av boenden för äldre. Men, trygghetsboenden och särskilt boende är väsentligt dyrare än hemtjänst för kommunen.

8 . 4 . 5

I N B E S P A R A D E R I V N I N G S K O S T N A D E R

Underutnyttjade och nedgångna fastigheter måste till slut rivas. Det blir det kommunala bostadsföretaget som får bekosta detta. Statliga bidrag till en del av kostnaden kan utgå. Genom upprustningen undviks denna kostnad.

8 . 4 . 6

L Å N G S I K T I G A I N D I R E K T A I N T Ä K T E R

En annan ofta framförd förhoppning är att omvandlingen av underutnyttjade fastigheter till någon form av anpassat boende för äldre ska frigöra bostäder och därigenom skapa förutsättningar för yrkesverksamma personer att bli kvar i eller flytta till kommunen. - och iI bästa fall skapas en positiv spiral som genererar ytterligare skatteintäkter för kommunen.

8 . 4 . 7

K A L K Y L

Kommunen kan räkna på detta projekt på olika sätt. Till att börja vill kommunen säkert undersöka huruvida projektet kommer att belasta den kommunala ekonomin genom att kräva skattefinansiering. Med de antaganden vi gjort beträffande besparingar ifråga om hemtjänst, särskilt boende och rivningskostnader blir det tvärtom på sikt positiva bidrag till kommunernas ekonomi. Vi har antagit att kommunen sparar utgifter för särskilt boende för fem personer (700.000 kr per person och år) under all framtid genom att tillhandahålla 24-25 tillgänglighetsanpassade bostäder. Istället ska dessa personer få hemtjänst (160.000 kr per person och år). Vi räknar också med att kommunen sparar 20% av kostnaden för hemtjänst för 20 personer. Under de 20 respektive 15 åren får Munkfors respektive Norberg under dessa förutsättningar ett positivt bidrag i sina kommunala budgetar med nominellt 89,5 miljoner kr, respektive 56,9 miljoner kr., realt 72,2 respektive 47,6 miljoner kr.

Om kommunen också ser till avkastningen och anlägger ett samhällsekonomiskt avkastningskrav på 3,5% blir resultatet för Munkfors 51,3 miljoner kr i realt nuvärde på 20 år och för Norberg 35,5 miljoner kr på 15 år. På 40 år med samma förutsättningar blir det reala nuvärdet i Munkfors 77,2 miljoner kr och i Norberg 68,5 miljoner kr.

Anledningen till de höga beloppen är framför allt. besparingen på särskilt boende. Vi har räknat med att vardera kommunen sparar fem platser för all framtid och att en plats kostar 0,7 miljoner kr årligen. Istället flyttar en person som annars skulle behövt särskilt boende in i äldreboendet och får hemtjänst Hemtjänsten kostar per år och person 160.000 kr. Det reala nuvärdet av nettot av denna besparing under 40 år är 57,7 miljoner kr. Om denna besparing inte går att realisera minskar det reala nuvärdet i Munkfors till 19,5 miljoner kr och i Norberg till 10,8 miljoner kr. En mindre del av det återstående överskottet kommer från respektive kommuns kommunala bostadsbolag (se ovan). Den större delen

25

är en annan besparing med : hemtjänsten för 20 personer i hemtjänsten. beräknas bli 20 procent billigare. Med en årlig hemtjänstkostnad per person på 160.000 kr blir detta en mycket stor besparing. Borträknat båda dessa besparingar blir det fortfarande en liten vinst i Munkfors men en förlust i Norberg. Förlusten i Norberg är helt och hållet hänförlig till att kommunen fick lägga ned 4,3 miljoner på ombyggnad av en annan fastigheten innan Sbo tog över den fastighet som Sbo skulle bygga om. Ombyggnaden gjordes för att flytta ett gruppboende från den fastighet Sbo tog över till en annan fastighet. Man kan möjligen argumentera för att denna ombyggnad skulle gjorts i alla fall och att kostnaden därför inte borde belasta den kommunalekonomiska kalkylen för projektet.

8.5 Det statsfinansiella perspektivet

Staten delfinansierar och påverkar därigenom konsumtionen av anpassat boende för äldre genom tre kanaler:

  • Sbo:s verksamhet
  • Investeringsbidrag
  • Bostadstillägg

I det statsfinansiella perspektivet räknas Sbo:s verksamhet in. Nettot av Sbo:s kostnader (investering) och intäkter (hyror) ingår i det statsfinansiella nettot.

Sbo:s verksamhet ersätter ombyggnad för trygghetsboende och särskilt boende i någon mån. På samma sätt som kommunen sparar pengar på att tillhandahålla tillgänglighetsanpassade äldrebostäder istället för att tillhandahålla särskilt boende sparar staten in investeringsbidrag och kommunen bostadsanpassningsbidrag genom att Sbo finansierar byggande av äldreboenden.

Äldre med svag ekonomi kan erhålla bostadstillägg. Bostadstillägget är relaterat till boendekostnaden. En ökad boendekostnad betalas i stort sett helt och hållet – till 93 procent – av ökade bostadstillägg upp till maximalt 5.000 kr i månaden. Beräkningen här bygger på antagandet att bostadstillägget är 3.000 kr i månaden.

Utgifterna de senaste fem åren för investeringsbidrag och bostadstillägg redovisades i Tabell 1 ovan.

&#9;

Byggandet generar skatteintäkter, både moms och skatt på arbetsinkomster och vinst.

8 . 5 . 1 K A L K Y L

Liksom kommunen räknar staten på skattebelastning. För staten är under de fyrtio år som fastigheterna till följd av dessa Sbo-projekt är i ekonomiskt bruk. Överskottet i Munkfors är för staten 31,2 miljoner kr nominellt och i Norberg 37,2 miljoner kr. Staten får på själva bygget en skatteintäkt på 8,7 respektive 10,9 miljoner kr (moms 25% samt inkomst- och vinstskatt), givet att dessa byggen inte ersätter andra på annat håll inom landet. Resterande överskott är Sbo:s nominella överskott (se ovan) – om Sbo skulle behålla fastigheterna i 40 år – som är mycket stort. Om och när Sbo säljer fastigheterna inbringar de istället en summa som vi inte kan uppskatta. Staten får också ökade utgifter för bostadstillägg. Vi har antagit att 6 hyresgäster får en hyreshöjning på 36.000 kr täckt av ökade bostadstillägg. Den nominella summan över 40 år blir 13,0 miljoner kr.

8.6 Det samhällsekonomiska perspektivet

8 . 6 . 1

K O S T N A D S P O S T E R

  • Marknadsvärde för fastighet som ska omvandlas
  • Direkta kostnaderna för omvandlingen

26

  • Överskottsbörden av statliga och kommunala subventioner för omvandlingen

8 . 6 . 2 I N T Ä K T S P O S T E R

  • Marknadsvärdet av den omvandlade fastigheten
  • Rivningskostnad som undviks i framtiden
  • Förändrat marknadsvärde på övriga fastigheter (indirekt effekt)
  • Reala besparingar i omvårdskostnader
  • Reala besparingar i ombyggnader av bostäder till trygghetsboenden och kostnader för bostadsanpassning
  • Besparad överskottbörda på de minskade omvårdskostnaderna
  • Förändringar i upplevd nytta för dem som flyttar

8 . 6 . 3

K A L K Y L

Kostnader och intäkter räknas i fast penningvärde. Enbart reala kostnader och intäkter inräknas, dvs. att finansiella poster inte ingår – de fungerar enbart inkomstomfördelande. Nuvärde beräknas med 3,5 procent diskonteringsränta, vilket är gängse i samhällsekonomiska analyser. Skattefinansierade utgifter – även rent finansiella såsom bostadstillägg – ger genom skattefinansieringen upphov till effektivitetsförluster i samhällsekonomin. Detta är en real effekt som uppskattas med den schablon som används i gängse samhällsekonomiska beräkningar, t.ex. vid infrastrukturinvesteringar. En skattefinansierad utgiftskrona beräknas ge upphov till 30 öre i effektivitetsförluster. Minskade skattefinansierade utgifter minskar på motsvarande sätt effektivitetsförlusterna. Projekten har en ekonomisk livslängd på 40 år vilket också är kalkylperioden för den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen. En självklar samhällsekonomisk kostnad är ianspråktagandet av en fastighet – om den har ett marknadsvärde. Marknadsvärdet visar vad fastigheten är värd för hyresgäster, minus kostnaderna för att driva den och hålla den i stånd. Lika självklar som intäkt är värdet av den ombyggda fastigheten. Kostnaden för att åstadkomma detta är investeringsutgiften och eventuella andra kostnader förenade med projektet (dock inte räntekostnader och amorteringar, eftersom det är rent finansiella kostnader). Om ombyggnaden medför att en relativt snar rivning undviks är även den inbesparade rivningskostnaden en intäkt. Projektet kan också medföra att värdet av omkringliggande fastigheter påverkas och, på små orter, att hela bostadsmarknaden påverkas. Det är en post – förmodligen en intäkt – som vi inte har kunnat uppskatta och som alltså inte ingår i kalkylen, men bör hållas i minnet. De hushåll som väljer att flytta till de ombyggda bostäderna gör förhoppningsvis så för att de värdesätter det nya boendet så högt att det uppväger den ökade boendekostnaden. Detta värde fångas i marknadsvärdet på den ombyggda fastigheten, men kan också överstiga detta (hushållsekonomin behandlades ovan). I så fall finns ett konsumentöverskott som borde läggas till i kalkylen, men detta kan vi inte uppskatta. Till dessa poster ska läggas effekten av ökade eller minskade offentliga utgifter, som finansieras med skatt, som i sin tur förorsakar effektivitetsförluster i samhällsekonomin. Vi antar att hemtjänstens kostnader blir lägre, att behovet av särskilt boende minskar och att efterfrågan på investeringsbidrag och bostadsanpassningsbidrag minskar till följd av att tillgänglighetsanpassade bostäder för äldre skapas genom projektet. Byggverksamheten genererar skatteintäkter – moms, inkomst- och vinstskatt. Vi antar att stat och kommun anpassar skattenivån så att de totala skatteinkomsterna blir oförändrade. Någon skatteeffekt uppstår därmed inte.

27

Ombyggnad till trygghetsbostäder och anpassning av bostäder behöver göras i mindre utsträckning – det är en real kostnadsbesparing. Den samhällsekonomiska lönsamheten – oräknat vissa effekter som nämnts – är god för båda projekten. Projektet i Munkfors har ett samhällsekonomiskt värde av 82,1 miljoner kr, dvs. att varje krona Sbo satsat i projektet – oräknat Sbo:s egen overhead – har genererat en vinst på 3,40 kr, i Norberg är värdet 80,2 miljoner kr och varje satsad krona har givit en vinst på 3,10 kr. De stora poster som väger upp investeringskostnaden i denna samhällsekonomiska lönsamhetsbedömning är kostnadsbesparingen på särskilt boende och hemtjänst (71,3 miljoner kr i realt nuvärde över 40 år, 3,5 procents diskonteringsränta), den minskade överskottsbördan av fr.a. statens och kommunens finansiella resultat, i Munkfors 14,1 miljoner kr och i Norberg 14,7 miljoner kr, räknat på samma sätt. Utan effekterna på äldreomsorgens kostnader och de därmed minskade uttaxeringsbehoven är den lönsamheten däremot tveksam och hänger på effekter som inte är med i kalkylen: ett möjligt konsumentöverskott för de hushåll som flyttar till de nya bostäderna och andra hushåll som i en flyttningskedja hittar boende som är bättre anpassat för dem samt en eventuell, positiv effekt på utvecklingen av kommunen.

8.7 En jämförelse av de fem perspektiven

I nedanstående tabell sammanfattas kalkylerna för de två projekten, det ena i Munkfors och det andra i Norberg. Kalkylerna har olika perspektiv och är baserade på olika förutsättningar. Sammanställningen avser att underlätta läsningen och förståelsen av rapportens slutsatser.

Tabell x Lönsamhet och finansiellt resultat för respektive projekt i Munkfors och Norberg, miljoner kr

Grekiska alfabetet

Fastighetsägare

miljoner kr Kalkylperiod

Munkfors Vinst/eget

kapital

40 år

9 % avkastning

Lån 1 % ränta

8,9

0,92

Lån 3 % ränta

6,6

0,69

Lån 5 % ränta

4,4

0,45

5 % avkastning

Lån 1 % ränta

15,0

1,56

Lån 3 % ränta

12,1

1,25

Lån 5 % ränta

9,2

0,95

Norberg

9 % avkastning

Lån 1 % ränta

6,2

0,51

Lån 3 % ränta

3,4

0,28

Lån 5 % ränta

0,6

0,05

5 % avkastning

Lån 1 % ränta

11,0

0,91

Lån 3 % ränta

7,3

0,61

Lån 5 % ränta

3,7

0,30

28

Det kommunala bostadsföretaget

Munkfors

5 % avkastning

4,8

40 år

5 % avkastning

3,1

20 år

Norberg

5% avkastning

1,4

40 år

5 % avkastning

0,8

15 år

Sbo

Munkfors

9 % avkastning

‐

13,4

40 år

5 % avkastning

‐ 7,3

Nominellt över‐/underskott

34,3

Realt över‐/underskott

14,2

9 % avkastning

‐

14,9

20 år

5 % avkastning

‐

11,6

Nominellt över‐/underskott

0,7

Realt över‐/underskott

‐

4,0

Norberg

9 % avkastning

‐

14,7

40 år

5 % avkastning

‐

8,1

Nominellt över‐/underskott

38,1

Realt över‐/underskott

15,7

9 % avkastning

‐

17,5

15 år

5 % avkastning

‐

15,1

Nominellt över‐/underskott

‐

7,6

Realt över‐/underskott

‐

10,3

Kommunen

Munkfors

3,5 % avkastning

77,2

40 år

3,5 % avkastning

51,3

20 år

Nominellt över‐/underskott

89,5

Realt över‐/underskott

72,2

Norberg

3,5 % avkastning

68,5

40 år

3,5 % avkastning

35,5

15 år

Nominellt över‐/underskott

56,9

Realt över‐/underskott

47,6

Staten

Munkfors

29

Nominellt över‐/underskott

31,2

40 år

Norberg

Nominellt över‐/underskott

37,2

Samhället

Munkfors Nuvärde/Sbo:s investering

3,5 % avkastning

82,2

3,40 40 år

Norberg

3,5 % avkastning

80,2

3,10

Samhällsekonomiskt bygger den starkt positiva effekten i mycket hög grad på att kommunerna gör besparingar i äldreomsorgen genom att bygga äldreboenden med god tillgänglighet. Det är också mycket lönsamt för kommunerna, under de antaganden som gjorts beträffande besparingar i särskilt boende och hemtjänst. Det är alltså någonting som kommunerna borde kunna göra själva.

Men även för privata fastighetsägare förefaller det möjligt att med hygglig lönsamhet bygga äldreboenden med god tillgänglighet. Det är möjligt att göra detta utan subventioner under nuvarande förhållanden med låg ränta. Andra aktörer, såsom kooperativa hyresrättsföreningar, förefaller också kunna göra detta – och har gjort det på ett antal liknande orter.

Helt avgörande för projektens lönsamhet – såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt – är att det går att ta ut hyror som ligger nästan 100 procent över den genomsnittliga hyresnivån på dessa orter. I vilken mån statens bostadstillägg – och eventuella andra inkomststöd – gjort detta möjligt har vi haft svårt att belysa. Bostadstilläggen spelar en begränsad roll i ovanstående kalkyl, beroende på att endast ca 25 procent av hushållen antas uppbära bostadstillägg. Skulle andelen vara mycket större försämras det finansiella utfallet för staten samtidigt som den samhällsekonomiska kalkylen försämras något. Skulle andra fastighetsägare, under andra villkor inte lyckas få ut denna kraftiga hyreshöjning skulle projekten förlora sin företagsekonomiska lönsamhet och också bli mindre samhällsekonomiskt lönsamma. Om hyran skulle bli 500 kr per kvm lägre blir den samhällsekonomiska lönsamheten (realt nuvärde 40 år, 3,5 procents diskonteringsränta) 23-24 miljoner lägre i båda projekten.

9 Vad påverkar vilket alternativ kommunen väljer?

Som framgått av genomgång ovan finns det olika vägar för att gå för en kommun som upplever en obalans mellan utbud och efterfrågan på olika typer av boenden i allmänhet och boende anpassat för en åldrande befolkning i synnerhet. Vilka faktorer kan då tänkas avgöra vilket alternativ som en kommun väljer?

9.1 Kompetens

Byggverksamheten i avfolkningskommuner har av naturliga skäl varit begränsad under ett antal decennier. Detta har lett till att kompetensen att driva byggprocesser i egen regi tunnats ut. Denna brist på kompetens har anförts som ett skäl till varför Sbo kan vara ett attraktivt alternativ för en kommun. Sbo kan hjälpa kommunen med att utforma projektet och att upprätta entreprenadhandlingar, hantera anbudsprocessen och utvärdera inkomna anbud. Sbo är formellt byggherre och ansvarar för byggherrekostnaderna, medan byggledning läggs normalt ut. Sbo deltar dock i byggmöten, förhandlingar med entreprenör och besiktningar.. Drift och underhåll är som redan redogjorts för, kommunens ansvar.

30

Riksbyggen tar med det koncept med hyresrättsföreningar som beskrivits ovan, ett större ansvar. Riksbyggen är byggherre och tar normalt även hand om drift och underhåll när väl omvandlingen är gjord.

Vissa kommuner har den kompetens som krävs för att driva omvandlingsprojekt från ax till limpa. Det kan även innebära att de har andra idéer om utformningen än Sbo:s relativt standardiserade koncept för de gemensamma faciliteterna i fastigheterna och de enskilda anpassade lägenheterna.

9.2 Kunskap om alternativen

Initiativet att omvandla ett befintligt fastighetsbestånd till anpassat boende kommer förmodligen ofta från politiken. Och det är kanske inte alltid som beslut om vilken väg man ska gå: egen regi, Sbo eller Riksbyggen föregås av en grundlig analys av de olika alternativens kostnader och andra konsekvenser. Det finns ett politiskt problem och det ska lösas, punkt.

9.3 Kostnad

Att på ett systematiskt sätt bedöma och jämföra kostnaden för de olika alternativen att tillgängliggöra ett för äldre anpassat boende är i princip inte svårt. Själva omvandlingen torde kosta mer eller mindre det samma vilken väg man än väljer. Det som skiljer är finansieringskostnaden samt möjligheten till statligt investeringsstöd. Vid omvandling i egen regi eller med hjälp av Riksbyggen syns finansieringskostnaden direkt, lägst i egen regi och något högre vid omvandling i Riksbyggens regi. Vid omvandling i Sbo:s regi ligger finansieringskostnaden dold i det långsiktiga hyresavtalet, vilket kan likställas med ett leasingavtal fast utan den garanterade köperätten vid avtalets utgång. Vid omvandling i egen regi eller med hjälp av Riksbyggen kan kommunen/föreningen få statligt investeringsstöd, förutsatt att omvandlingen sker till trygghetsboende eller SÄBO. Det gäller även i de fall där Sbo omvandlar fastigheter till trygghetsboenden.

9.4 Kommunens / det kommunal bostadsföretagets soliditet

De finansiella konsekvenserna för de tre alternativen har olika tidsprofil. Vid omvandling i egen regi är utläggen kraftigt koncentrerade till investeringsfasen. Även om och när investeringen bär sina egna kostnader genom de hyresintäkter som flyter in över tiden kan kommunen / det kommunala fastighetsbolaget ha svårt att genomföra investeringen på grund av egenpålagda årliga investeringstak, under vilka bostadsomvandlingar konkurrerar med andra investeringar i kommunen.

För kommunen kan det därför vara attraktivt att välja en lösning som inte kräver ytterligare upplåning och ett anspråkstagande av investeringsbudgeten även om den totala kostnaden för den senare lösningen möjligen blir högre. Förutsatt att det finns en efterfrågan på lägenheterna, även på en eventuellt högre hyresnivå, kan ju kommunen dessutom lägga över denna kostnad på hyresgästerna.

9.5 Efterfrågan och betalningsvilja

Hyressättningen är avgörande för om det finns lönsamhet i att investera i ny- eller ombyggnation till boende för äldre. Det kan möjligen vara så att det hitintill enbart är äldrehushåll som erhåller bostadstillägg eller som har möjligheter att använda förmögenhet för att finansiera den högre hyran som valt att efterfråga och flytta till de fastigheter som uppförts.

Det bästa sättet för staten att stimulera efterfrågan är att ge relativt generösa bostadstillägg, eventuellt avsedda enbart för avfolkningsorter med svag bostadsmarknad, eller för just den här typen av boende.

9.6 Risk

Engagerandet av Sbo kan liknas vid en leasing- eller en OPS-lösning, fast i detta fall en offentligoffentlig-samverkanslösning. Den framtida risken i form av de varierande räntekostnader som

31

kommunen skulle ha att hantera om omvandlingen skedde i egen regi elimineras. Den elimineras till ett pris som först i efterhand är känt: skillnaden mellan det avkastningskrav, efter nedskrivning, som Sbo har och som ligger till grund för blockhyran, och den genomsnittliga ränta man skulle ha betalt i fall man gjort det i egen regi. Kommunen slipper också risken och den eventuella kostnaden att behöva riva fastigheten om den vid avtalsperiodens slut inte finner en köpare eller om hyresintäkterna inte täcker de löpande kostnaderna.

Men i och med att kommunen blockhyr av Sbo och sedan vidareuthyr till slutkund, bär man vakansrisken. Det har i efterhand visat sätt sig relativt lätt att få lägenheterna i de omvandlade fastigheterna uthyrda, men när beslut om projektet skulle fattas torde risken ha setts som betydande med tanke på den stora skillnaden mellan hyran i de nya lägenheterna jämfört med den genomsnittliga hyresnivån i kommunen.

10 Sammanfattande slutsatser om bostadsomvandling

  • Byggande av tillgänglighetsanpassat boende är kommunalekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt.
  • De stora intäkterna för samhället liksom för kommunen är i första hand hänförliga till mindre kostnader för särskilt boende men också till lägre kostnader för hemtjänst.
  • Det finns också en del som pekar på att omvandlingen fått positiva följdeffekter – flyttkedjor, allmän framtidstro, etc. – i de kommuner som genomfört bostadsomvandlingar. Projekten har visat att det finns en betalningsvilja som medger hyresnivåer i de omvandlade husen som kraftigt överstiger hyresnivån i de befintliga beståndet. Detta kan, eventuellt, stimulera till annat nybyggande.
  • Hur betalningsviljan för just dessa fastigheter kan komma att se ut i framtiden i dessa avfolkningsorter är det svårt att sia om. Den påverkas av vad de som i framtiden flyttar får vid försäljning av sina bostäder och av reglerna för bostadstillägg och deras nivå. Bostädernas attraktivitet – tillgänglighet, central placering, närhet till service etc. – är också en viktig bestämningsfaktor för betalningsviljan.
  • Förutsatt att hyresnivåerna kan sättas fritt kan en omvandling till tillgänglighetsanpassat boende även ge en acceptabel avkastning för fastighetsägare - vare sig de är kommunala bostadsföretag, hyresrättsföreningar, eller privata hyresvärdar. Exemplet Ydre visar på att det går att genomföra omvandlingar i kommunal regi och Riksbyggen har visat att dess modell med bildande av hyresrättsföreningar är ekonomiskt hållbar.
  • Vilken subvention som faktiskt ligger i Sbo:s modell är inte helt lätt att bedöma och beror på vilket perspektiv man anlägger: ett statsfinansiellt perspektiv eller konkurrensperspektiv. Frågan kokar ned till vilken diskonteringsränta som används för att beräkna nuvärdet av ett kostnads- och intäktsflöde för staten (=Sbo) som kan sträcka sig 25 år framåt i tiden.
  • I ett statsfinansiellt perspektiv är det rimligt att använda sig av samma diskonteringsränta som vid gängse samhällsekonomiska kalkyler. Den räntesats som standardmässigt brukar användas för detta ändamål är 3,5 procent. Med en sådan diskonteringsränta och med samma antagande om restvärde som görs i värderingen av Munkforsfastigheten, skulle den senare få ett estimerat nuvärde på ca 19 mkr. Det uppskattade nuvärdet av subventionen skulle därmed uppgå ca 5

32

mkr. Vad den faktiska återvinningsgraden i nominella termer blir kan avgöras först när fastigheten säljs.

  • Om fokus istället ligger på konkurrensneutralitet är det rimligt att använda sig av en diskonteringsränta som är baserad på de avkastningskrav som gäller i fastighetsbranschen för de orter som är aktuella. En sådan kalkyl ligger till grund för de nedskrivningar som Sbo regelmässigt gör efter omvandling för de fastigheter man tar över.
  • I det exempel, gällande Munkfors, som tillställts utredarna har detta inneburit en diskonteringsränta på drygt 9 procent.10 Med en sådan ränta, och ett antagande om det framtida värdet på fastigheten, som även det är baserat på en uppskattning av ett driftsnetto vid tidpunkten för en försäljning och ett avkastningskrav, värderas fastigheten till ett värde som innebär ett nedskrivningsbehov på drygt 9 mkr. Detta motsvarar drygt 37 procent av investeringen. En sådan nedskrivning kan ses som ett mått på den subvention som i detta perspektiv ligger i Sbo modellen.
  • De två mått på subvention, som redovisats ovan, kan båda sägas vara sedda från

”produktionssidan”. Men, subventioner kan också ses från ”konsumtionssidan”. I vilken utsträckning leder den subvention som ligger i Sbo-modellen till lägre boendekostnader för slutkunden än vad han/hon skulle få betala om omvandlingen skedde i annan regi? För att kunna bedöma detta skulle man behöva jämföra kvadratmeterhyror mot slutkund för jämförbara omvandlade objekt, dvs med samma tillgänglighet, samma allmänna lägenhetsstandard, samma servicenivå i fastigheten, och jämförbar tillgång till affärer, annan yttre service och kommunikationer. Att göra en sådan jämförelse har, tyvärr, inte varit möjligt inom ramen för detta uppdrag.

  • Den kompetens som Sbo erbjuder kommunerna gäller, i huvudsak, framtagandet av omvandlingsprojektet. Även om Sbo formellt är byggherre har kommunerna huvudansvaret för byggprojektet och ansvarar för drift och underhåll av de omvandlade fastigheterna. Det är svårt att förstå att kommunerna inte skulle besitta eller på annat sätt anskaffa denna kompetens.
  • En fråga som rimligen kan ställas är huruvida ett engagerande av Sbo för omvandling är motiverad utifrån ett kommunekonomiskt perspektiv? I de enda två exempel som vi kunnat analysera närmare förefaller det som om kommunen skulle gjort en bättre affär genom att genomföra projektet antingen i det kommunala bostadsföretagets regi och med lån genom Kommuninvest eller genom att låta Riksbyggen eller någon annan privat aktör göra detta. Det är tveksamt on den något lägre risk som kommunen tar med Sbo-upplägget är värd priset.
  • Huruvida Sbo-upplägget resulterat i lägre boendekostnader för aktuella hyresgäster än vad som skulle ha varit fallet om omvandlingen skett i annan regi kan vi inte uttala oss om i brist på jämförande statistik.

10 Det kan möjligen diskuteras om inte det avkastningskrav som ligger till grund för den valda kalkylräntan är något högt givet den mycket långa kontraktstiden.

33

11 Behöver bostadsomvandling subventioneras och så fall hur?

Som kalkylerna ovan visat på har kommunerna och samhället mycket att vinna på att äldre personer bor i ”rätt” form av boende givet varje individs fysiska och psykiska förutsättningar. Tillgänglighet och servicegrad i boendet ska vara adekvat, definitivt inte för låg men ej heller onödigt hög - vilket ibland, för vissa personer, kan vara fallet i SÄBO. När utbud dåligt matchar behoven kan en investering i en omvandling av undernyttjade bostäder vara såväl samhällsekonomiskt som kommunalekonomiskt lönsam.

Att kommunala bostadsföretag inte genomför eller kommuner tar initiativ till potentiellt lönsamma bostadsomvandlingar kan beror på flera orsaker. Hyresregleringen gör att de kommunala bostadsföretagen har så dålig soliditet att man in vågar investera i omvandlingar. En svag kommunal ekonomi gör att kommunen är lika ovillig att ta risker, exempelvis genom att ställa ut kommunal borgen till det egna bostadsföretaget eller till en annan aktör.

Det kan således vara motiverat för samhället, konkret staten, att söka kompensera för de faktorer som gör att en optimal volym bostadsomvandling inte kommer till stånd. Från ett effektivitetsperspektiv, såväl som från ett EU-rättsligt perspektiv, är det emellertid viktigt att den statliga interventionen inte är snedvridande / marknadsstörande. Sådana, icke-marknadsstörande subventioner, som påverkar antingen utbud eller efterfrågan på boende anpassat för äldre, finns redan idag men de kan utvecklas.

11.1 Utvidgning av statliga investeringsbidrag

Statliga investeringsbidrag är idag bara tillgängliga för trygghetsboende och särskilt äldreboende. Men även en flytt till ett seniorboende från eget boende med dålig tillgänglighet för såväl den åldrande boende själv som för hemtjänsten torde i genomsnittligt vara såväl kommunalekonomiskt som samhällsekonomiska lönsamt. Det statliga investeringsbidraget borde därför även vara tillgängligt för omvandling till och nybygge av seniorboende.

11.2 Subvention av kreditgarantier

De system för kreditgarantier som Boverket ansvarar finns tillgänglig för alla typ av byggnation. Systemet ska vara självfinansierande och avgiftens storlek för den enskilda garantin beror på riskerna i det specifika projektet. Ett sätt att, på ett icke-konkurrenssnedvridande sätt, subventionera omvandling / byggande av senior-/trygghets-/äldreboende skulle kunna vara att subventioner kreditgarantiavgiften för just den typen av byggnation.

11.3 Kompletterande bostadstillägg för seniorboende och trygghetsboende

Bostadstillägg för äldre är generella och endast kopplade till individernas inkomst och eventuell förmögenhet.

Staten skulle kunna komplettera det generella bostadstillägget med ett bostadstillägg just för senior- eller trygghetsboende för att stimulera flytten till det senare. Alternativt skulle man kunna differentiera bostadstillägget beroende på boendeformen så att högre tillägg utgår för senior- och trygghetsboende.

11.4 Avveckling av Sbo

Med en vidareutveckling ovanstående subventionsformer skulle Sbo och den marknadssnedvridande form av subvention som Sbo-modellen innebär kunna avvecklas. Intresset för bostadsfastigheter i små orter har vuxit och en försäljning av Sbo:s fastighetsbestånd kan kanske gå att genomföra på, till och med, bra villkor.