Beslut vid regeringssammanträde 1988-09-01

Statsrådet G. Andersson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillsätts för att se över reglerna om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras medverka i terroristhandlingar här i landet. En utgångspunkt för kommittén bör vara att särskilda bestämmelser på området alltjämt behövs. Kommittén skall vidare undersöka vad som bör gälla när ett beslut att avlägsna en presumtiv terrorist inte kan verkställas. En självklar förutsättning för kommitténs arbete är att Sverige måste ha effektiva möjligheter att ingripa för att hindra terroristdåd. Samtidigt måste målsättningen vara att tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet för den enskilde.

Bakgrund

Allvarliga terrordåd, ofta med politiska motiv, har sedan början av 1970-talet tilltagit i omfattning och fått en ökad geografisk spridning. I stor utsträckning har dåden drabbat människor som står helt utanför de politiska konflikter som kan ha gett upphov till våldsdåden. Ofta utförs terrordåden långt från de egentliga konflikthärdarna. Terroristerna angriper oskyldiga människor för att sprida skräck och framtvinga eftergifter för sina krav.

Bakom terroristaktionerna står i regel internationellt vittförgrenade och välorganiserade grupper. Deltagarna är ofta fanatiskt hängivna gruppens politiska mål och beredda att offra livet för att främja dess syften.

Utsatta mål har varit bl.a. ambassader, fartyg, flygplatser och flygplan. Angreppen har vanligtvis avsett tagande av gisslan, bombdåd och andra sabotagehandlingar, kapningar och ockupationer.

Den nu beskrivna terrorverksamheten brukar betecknas som internationell terrorism, dvs. våldshandlingar som innefattar angrepp utanför det egna landets gränser eller som inte kan hänföras till ett visst land. Sådana våldshandlingar är mycket svåra att förutse och bekämpa och kräver därför särskilda insatser och internationell samverkan.

Många länder samarbetar på det politiska området i kampen mot terrorismen. Parallellt med det har man under 1970-talet intensifierat arbetet i internationella organ med att skapa nya regler för att motverka olika typer av internationell terrorism. Detta arbete har hittills lett till bl.a. fem betydelse fulla konventioner:

• 1970 års konvention för bekämpande av olovligt besittningstagande av luftfartyg, den s.k. Haagkonventionen (prop. 1971:92),
• 1971 års konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, den s.k. Montrealkonventionen (prop. 1973:92),
• 1973 års konvention om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, den s.k. diplomatskyddskonventionen (prop. 1975:71),
• 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism (prop. 1976/77:124) och
• 1979 års internationella konvention mot tagande av gisslan (prop. 1980/81:56).

I konventionerna och deras förarbeten betonas vikten av en ändamålsenlig och konsekvent reaktion från de anslutna staternas sida mot brott av det här slaget.

Sverige har ratificerat samtliga konventioner och aktivt tagit del i deras utarbetande. Från svensk sida har framhållits att det är angeläget att så många stater som möjligt ansluter sig till konventionerna och att de tillämpas strikt.

Vid internationella konferenser i början av år 1988 har arbetet med internationella överenskommelser mot terrorism förts vidare. Vid en konferens i februari 1988 inom den internationella civila luftfartsorganisationen ICAO antogs ett tilläggsprotokoll till Montrealkonventionen i syfte att bekämpa våldshandlingar på flygplatser som används i nationell luftfart. Vidare antogs vid en konferens i mars samma år inom den internationella sjöfartsorganisationen IMO en konvention och ett tilläggsprotokoll om bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet. Konventionen och protokollen har öppnats för undertecknande. Sverige har undertecknat dokumenten och inom regeringskansliet pågår nu arbete i syfte att möjliggöra en svensk ratificering av den nya konventionen och tilläggsprotokollen.

Kampen mot den internationella terrorismen har uppmärksammats alltmer även i andra mellanstatliga organisationer. Europarådet arrangerade i november 1986 en särskild ministerkonferens om terrorism. I samband med mötet tillsattes en arbetsgrupp bestående av de deltagande ministrarnas närmaste rådgivare. Gruppen har fått till uppgift att bl.a. undersöka möjligheterna till samarbete dels mellan de enskilda medlemsländerna i Europarådet, dels med de europeiska gemenskaperna (EG). Också inom EG och FN samt bilateralt mellan olika stater pågår arbete i syfte att motverka terrorism. Bl.a. antog EG 1986 två deklarationer om terrorism. Inom EG finns också den s.k. Trevi-gruppen, som består av justitie- eller inrikesministrarna i EG-länderna och som behandlar frågor om samordning och effektivisering av terrorismbekämpningen.

Även Sverige har under åren kommit att bli en skådeplats för internationell terrorism. Jag vill erinra om mordet på den jugoslaviske ambassadören i Sverige år 1971, flygplanskapningen på Bulltofta år 1972 och bombdådet på den västtyska ambassaden i Stockholm år 1975. Under 1980-talet har begåtts två mord -- ett i Uppsala år 1984 och ett i Stockholm år 1985 -- som har haft anknytning till en i Sverige verksam terroristorganisation. Jag vill också erinra om förberedelser av terroristdåd som dess bättre har kunnat avslöjas, t.ex. den tilltänkta kidnappningen av dåvarande statsrådet Anna-Greta Leijon.

Med anledning av mordet på statsminister Olof Palme den 28 februari 1986 tillsattes den s.k. juristkommissionen (Ju 1986:01) i maj 1986 och en parlamentarisk kommission (Ju 1987:02) i mars 1987. Båda kommissionerna har bedömt frågor med anknytning till terroristbestämmelserna (ang. dessa bestämmelserna se vidare nästa avsnitt). Kommissionerna har i detta hänseende huvudsakligen ägnat sig åt frågan huruvida den nuvarande lagstiftningen är tillräckligt effektiv för sitt ändamål.

Juristkommissionen avlämnade i maj 1987 en första rapport som bl.a. behandlade skyddet av offentliga personer och bekämpningen av terrorism (SOU 1987:4). En slutrapport lämnades i december 1987 (SOU 1987:72).

Den parlamentariska kommissionen, vars främsta uppgift var att utvärdera och dra slutsatser av det material juristkommissionen lagt fram, avlämnade sin rapport i april 1988 (SOU 1988:18, Rapport av den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme). I ett särskilt avsnitt tar kommissionen upp frågan om skyddet av offentliga personer och bekämpningen av terrorism. Kommissionen konstaterar att man inte ser några skäl att ändra terroristbestämmelserna för att göra bekämpningen av terrorism mer effektiv. Däremot föreslår man att förhandlingen i terroristärenden flyttas från domstol till regeringskansliet för att komma tillrätta med en av orsakerna till de långa handläggningstiderna i dessa ärenden. Rapporten remissbehandlas för närvarande.

I februari 1987 tillsattes en särskild utredare för att göra en i första hand teknisk översyn av utlänningslagen (1980:376, UtlL). Utredaren föreslår i sitt betänkande (SOU 1988:1) Översyn av utlänningslagen att terroristbestämmelserna bryts ut ur utlänningslagen och sammanförs med bestämmelserna i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). Utredaren framhåller att det, främst från rättssäkerhetssynpunkt, föreligger behov av att ingående penetrera terroristbestämmelsernas innehåll och att det bör övervägas i vilken utsträckning bestämmelserna i spaningslagen är nödvändiga. Förslaget, som har remissbehandlats, bereds för närvarande i arbetsmarknadsdepartementet.

I november 1987 tillsattes en parlamentarisk kommitté (Ju 1987:05) för att se över den svenska säkerhetspolisen. Kommittén, som antagit namnet SÄPO-kommittén, avlämnade den 20 juli 1988 delbetänkandet (SOU 1988:16) SÄPO -- Säkerhetspolisens inriktning och organisation. Av särskilt intresse i detta sammanhang är kommitténs förslag om förstärkning av säkerhetspolisens insatser mot terrorism och om livvaktsskyddet.

Mot bakgrund av den internationella terrorismen och de våldshandlingar med politiska motiv som då förekommit i Sverige antogs år 1973 lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s.k. terroristlagen. Lagen var tidsbegränsad men giltighetstiden förlängdes senare till utgången av år 1975. En del av terroristlagens regler överfördes därefter till utlänningslagstiftningen (prop. 1975/76:18, InU 24, rskr. 121). De grundläggande bestämmelserna är numera 30 och 47 §§ UtlL som reglerar avvisning resp. utvisning av utlänningar som bedöms vara presumtiva terrorister. Vissa förändringar har gjorts under åren, senast år 1982 (SFS 1982:1111), bl.a. för att tydligare markera vilka grupper och organisationer som åsyftas med lagstiftningen (prop. 1981/82:146, AU 1982/83:3, rskr. 43).

De grundläggande terroristbestämmelserna är alltså för närvarande en del av utlänningslagen. Flertalet av de regler som tillämpas under handläggningen av terroristärenden -- även sekretessbestämmelser -- är desamma som gäller i övriga utlänningsärenden. I princip är det endast fråga om särbestämmelser i två avseenden. För det första anges särskilda grunder för att avvisa eller utvisa en utlänning. För det andra är det regeringen som fattar beslut i ärendena.

En del av terroristlagens regler överfördes år 1976 till spaningslagen. Där finns bestämmelser, som bl.a. medger telefonavlyssning när det inte går att verkställa ett beslut att avvisa eller utvisa en utlänning på vilken terroristbestämmelserna är tillämpliga (prop. 1975/76:18, InU 15, rskr. 122). Jag återkommer strax till den lagen.

Syftet med terroristbestämmelserna är således att minska riskerna för terroristdåd med internationell bakgrund inom landets gränser. Bestämmelserna har karaktär av undantagsregler och får tillämpas endast mot utlänningar som bedöms vara presumtiva terrorister och därför inte bör få vistas i Sverige. De omständigheter som skall föreligga för att ett ingripande skall kunna göras är enligt 30 § UtlL följande.

En utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om gruppens verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket. Det skall dessutom med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt föreligga fara för att han här i riket medverkar till sådana handlingar.

Enligt 47 § UtlL får en utlänning utvisas, om det föreligger sådana omständigheter som an ges i 30 § UtlL.

Ett beslut om att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist fattas av regeringen. Innan regeringen fattar beslut i ett sådant ärende skall det hållas en förhandling vid domstol, enligt huvudregeln vid Stockholms tingsrätt (32, 47 och 56--62 §§ UtlL). Domstolen skall inte fatta några beslut i själva saken eller avge något yttrande. Syftet med förhandlingen är i stället att främja en allsidig utredning i ärendet. Protokollet från förhandlingen ingår i regeringens beslutsunderlag. Vid förhandlingen -- liksom i ärendet i dess helhet -- har utlänningen rätt till offentligt biträde (41 § rättshjälpslagen, 1972:429). Det allmännas intresse tillvaratas av ett s.k. allmänt ombud som skall medverka till att frågorna blir belysta på ett allsidigt och uttömmande sätt. Till allmänt ombud utses normalt rikspolisstyrelsen. Innan regeringen fattar sitt beslut skall i allmänhet statens invandrarverk avge yttrande i ärendet (32 och 47 §§ UtlL).

Regeringens beslut att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist kan inte överklagas. Regeringen är emellertid skyldig att i de fall där beslutet inte kan verkställas ompröva sitt beslut när det finns skäl till detta (73 § UtlL).

Ett beslut om att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist får i princip inte verkställas, om utlänningen riskerar att utsättas för politisk förföljelse i det land som han skulle sändas till. Detsamma gäller om utlänningen riskerar att sändas vidare till ett annat land, där han kan utsättas för politisk förföljelse (77 § UtlL, undantag finns i 78 §). Ett beslut om avvisning eller utvisning skall emellertid meddelas också i dessa fall. Beslutet skall då förenas med ett uttryckligt förordnande att det tills vidare inte får verkställas. Detta förordnande -- liksom avvisnings- eller utvisningsbeslutet -- skall omprövas när det finns skäl till det (73 § UtlL). Det torde endast i undantagsfall bli fråga om att låta en presumtiv terrorist stanna i Sverige av annat skäl än flyktingskap.

Om ett meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut beträffande en presumtiv terrorist inte kan verkställas, kan regeringen föreskriva anmälningsplikt samt inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställning (74 § UtlL). Det är villkor enligt dessa föreskrifter som allmänt, men oegentligt, kommit att kallas "kommunarrest". Beslutet, som inte kan överklagas, skall föregås av en förhandling. En utlänning som överträder en föreskrift som har meddelats kan dömas till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter.

De känsliga förhållanden som regelmässigt råder i terroristärenden medför att sekretess ofta gäller i dessa liksom i andra utlänningsärenden. Det kan vara fråga om sekretess till skydd för utlänningens personliga förhållanden men också till skydd för anhöriga till denne, för en uppgiftslämnare eller närstående till en uppgiftslämnare (7 kap. 14 § och 9 kap. 17 §sekretesslagen, 1980:100). Sekretess kan vidare gälla till skydd för Sveriges förhållande till andra stater eller för rikets säkerhet (2 kap.1 och 2 §§sekretesslagen) eller med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott (5 kap. 1 § sekretesslagen).

Även om intresset av sekretess kan vara mycket starkt, gäller i terroristärenden den grundläggande principen att en part normalt skall få ta del av handlingarna i ärendet eller på annat sätt få sådana upplysningar om innehållet i dem att han kan ta till vara sin rätt (jfr. 14 kap.4 och 5 §§sekretesslagen, se även 16 och 17 §§förvaltningslagen, 1986:223). Endast om det är av synnerlig vikt med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse att en sekretessbelagd uppgift inte röjs kan den helt undanhållas en part. I de fall då en handling av sekretesskäl inte kan lämnas till utlänningen själv kan dennes ombud få del av handlingen med olika förbehåll (14 kap. 10 § sekretesslagen). I de terroristärenden som hittills handlagts har endast i ett fåtal fall handlingar helt undanhållits den berörda utlänningen.

Om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut beträffande en presumtiv terrorist inte kan verkställas, kan utlänningen enligt den tidigare nämnda spaningslagen bli föremål för en viss kontroll och övervakning under sin vistelse i Sverige. T.ex. kan polisen besluta om husrannsakan och domstol om telefonavlyssning. Detta gäller även i andra fall då det har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning som inte kan verkställas, och regeringen senare genom särskilt beslut har förklarat att det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 § UtlL. Under den utredning som görs i ärendet om avvisning eller utvisning kan dock inte andra tvångsmedel än förvar och uppsikt användas. Spaningslagen är tidsbegränsad och gäller för närvarande till utgången av år 1988.

De särskilda terroristbestämmelserna har tillämpats på ett trettiotal personer. Både bestämmelserna och tillämpningen av dem har kritiserats, främst från rättssäkerhetssynpunkt. Man har bl.a. pekat på att lagtexten är alltför svävande för att kunna läggas till grund för ett ingripande, att sekretessen gentemot parterna är alltför omfattande, att det är svårt att få till stånd en omprövning och att man inte kan överklaga besluten. Kritiken har särskilt skjutit in sig på de tidsobestämda föreskrifterna om vistelseort m.m., som saknar motsvarighet i andra länder. Samtidigt har man menat att terroristbestämmelserna är ineffektiva och diskriminerande. De gäller enbart utlänningar och medger inte motsvarande kontroll av svenska medborgare. Det finns också de som anser att bestämmelserna i utlänningslagen i förening med brottsbalkens och rättegångsbalkens regelsystem skulle vara tillräckliga och att de särskilda terroristbestämmelserna därför är överflödiga.

Jag vill till en början framhålla att regeringen varje år lämnar en redogörelse till riksdagen om hur terroristbestämmelserna och spaningslagen har tillämpats under det föregående året. Härigenom ges riksdagen tillfälle att kontinuerligt kontrollera och utvärdera bestämmelserna. Enligt min uppfattning visar dessa redogörelser och det material de bygger på att bestämmelserna har kommit till användning endast i begränsad omfattning och att de har fungerat i stort sett tillfredsställande i de fall då de har tillämpats. Bl.a. riksdagens konstitutionsutskott, som har granskat flera av redogörelserna särskilt och som kontinuerligt går igenom regeringens handläggning av enskilda terroristärenden, har inte dragit några andra slut satser.

Mot bakgrund av lagstiftningens karaktär och på grund av dels betydelsen av att fortlöpande se till att skyddet mot terrorism är så effektivt som möjligt, dels intresset av att ständigt värna om rättssäkerhetens krav anser jag emellertid att en genomgripande översyn av reglerna nu bör göras. Den bör således avse både reglernas effektivitet som ett skydd mot terrorismen och deras utformning från rättssäkerhetssynpunkt. Uppgiften bör lämpligen anförtros en parlamentariskt sammansatt kommitté.

En självklar förutsättning för kommitténs arbete är att vi måste ha regler och resurser för att på ett effektivt sätt hindra terroristdåd. Samtidigt måste reglerna och deras tillämpning tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet för den enskilde. I detta ligger att en avvägning måste göras mellan det allmännas och den enskildes intressen. Liknande intressemotsättningar förekommer också inom åtskilliga andra områden men på grund av terroristärendenas karaktär blir de här särskilt framträdande och svårhanterliga.

En given utgångspunkt för kommitténs överväganden är de regler som finns i regeringsformen om de grundläggande fri- och rättigheterna, vilka i stor utsträckning gäller också utlänningar här i landet, samt de internationella åtaganden som Sverige gjort på detta område.

Jag vill också redan här lägga fast att kommittén bör vara oförhindrad att inom den av mig angivna ramen för översynen ta upp andra frågor än dem jag nämner och söka andra lösningar än dem jag skisserar.

Kommittén bör till en början studera de nuvarande bestämmelsernas tillämpning. Det finns också skäl att undersöka hur främst de övriga nordiska länderna, men även andra stater med jämförbara förhållanden, lagstiftningsvägen försöker skydda sig mot terroristaktioner. I samband därmed bör även uppmärksammas det arbete mot terrorism som bedrivs på det mellanstatliga planet.

En annan utgångspunkt för kommittén bör vara att vi även i framtiden måste ur riket kunna avlägsna utländska medborgare vars närvaro medför en påtaglig fara för terroristhandlingar. Det innebär att systemets grundstruktur, byggd kring möjligheten att avvisa eller utvisa sådana utlänningar, bör bestå. Frågan uppkommer då om det är nödvändigt att behålla en särreglering av det slag som vi har i dag eller om brottsbalkens och rättegångsbalkens regler i kombination med de övriga bestämmelserna i utlänningslagen, eventuellt efter vissa justerningar, skulle kunna vara tillräckliga i sammanhanget. Härvid måste beaktas den principiella skillnad som föreligger mellan sådana regler som avser att beivra redan begångna brott -- innefattande även straffbelagd stämpling eller förberedelse till brott -- och sådana bestämmelser som enbart avser att förebygga brott.

Det mesta talar enligt min mening för att särskilda bestämmelser av ungefär det slag vi nu har är att föredra. Reglerna bör då kunna göras tydligare än om behovet skulle täckas av mera allmänt hållna bestämmelser. Att på detta sätt lyfta fram reglernas speciella karaktär kan också underlätta den fortlöpande granskningen av reglerna och deras tillämpning. Kommittén bör närmare analysera den angivna frågeställningen men ha som utgångspunkt att särskilda bestämmelser på området alltjämt behövs.

En annan fråga som lämpligen kan beröras här gäller bestämmelsernas placering. Som jag nämnt tidigare fanns terroristbestämmelserna i en särskild tidsbegränsad lag innan de med verkan från år 1976 fördes över till utlänningslagen. Skälen till att bestämmelserna flyttades var främst att de då permanentades och att de ansågs ha ett nära samband med utlänningslagen (prop. 1975/76:18 s. 153). Som också tidigare nämnts bereds i departementet för närvarande ett förslag att bryta ut terroristbestämmelserna ur utlänningslagen och sammanföra dem med bestämmelserna i spaningslagen. Förslaget, som inte innehåller några egentliga sakliga ändringar av bestämmelserna, innebär bl.a. att också spaningslagens bestämmelser permanentas.

Enligt min mening finns det goda skäl för att terroristbestämmelserna förs till en särskild lag vid sidan av utlänningslagen. Bestämmelserna blir därmed lättare att överblicka och kan dessutom på ett naturligt sätt kopplas samman med bestämmelserna i spaningslagen. Det kan inte heller uteslutas att en placering i utlänningslagen negativt påverkar den allmänna synen på denna lag som ju i övrigt präglas av en generös inställning beträffande utlänningars möjlighet att vistas i Sverige. Det nyssnämnda utredningsförslaget har också fått ett positivt gensvar under remissbehandlingen. Mycket talar därför att det i det lagstiftningsarbete som pågår för närvarande och som främst syftar till att skapa en ny, effektiv och lättillämpad utlänningslag kommer att föreslås en särskild lag vid sidan av utlänningslagen. Detta bör emellertid inte hindra kommittén från att självständigt pröva frågan om den lämpligaste framtida placeringen av bestämmelserna.

De viktigare och mera grundläggande frågorna gäller naturligtvis hur de materiella bestämmelserna skall vara utformade. Det är framför allt när kommittén överväger den saken som den tidigare berörda avvägningen mellan effektivitets- och rättssäkerhetsintressena träder i förgrunden.

När det först gäller bestämmelsernas effektivitet bör kommittén, främst genom kontakter med berörda myndigheter, i första hand rikspolisstyrelsen, inhämta synpunkter på vilka ändringar som från en sådan utgångspunkt skulle kunna vara påkallade. Kommittén bör också samråda med SÄPO-kommittén. Vidare bör kommittén ta del av det material som i det nu aktuella hänseendet tagits fram av juristkommissionen och den tidigare nämnda parlamentariska kommissionen. En fråga som kommittén -- i likhet med den parlamentariska kommissionen -- kan överväga i sammanhanget är om det bör finnas möjlighet till t.ex. husrannsakan eller telefonavlyssning redan innan beslut om avvisning eller utvisning har fattats i ett terroristärende.

När det sedan gäller rättssäkerhetsaspekterna är bestämningen av vem som skall anses vara en presumtiv terrorist av grundläggande betydelse. Det är därför viktigt att noga överväga om lagen kan preciseras ytterligare.

Tillämpningen av terroristbestämmelserna kräver en noggrann sammanvägning av olika omständigheter, där inte minst känsliga utrikespolitiska bedömningar är av stor betydelse. Mot den bakgrunden talar starka skäl för att regeringen även i framtiden skall pröva ärenden av denna beskaffenhet direkt.

I den nyligen antagna lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, som bl.a. innebär att regeringsrätten skall kunna pröva lagligheten av vissa regeringsbeslut, undantas samtliga ärenden enligt utlänningslagen. En utvidgning av denna lags tillämpningsområde skulle i viss utsträckning tillmötesgå kravet på en möjlighet att få beslut i terroristärenden omprövade. Enligt min mening ter det sig dock mycket tveksamt att ens på detta sätt flytta den yttersta beslutanderätten i sådana politiskt känsliga ärenden från regeringen. I sammananget kan inte heller bortses från att utrikespolitiska bedömningar är främmande för en domstol.

Vissa av de syften som en möjlighet till prövning i mer än en instans skall tillgodose kan kanske uppfyllas på andra sätt. Regeringens beslut skall alltid föregås av en förhandling inför domstol. Som jag nämnde tidigare är detta dock uteslutande ett sätt att förbättra själva utredningen. Kommittén bör undersöka om domstolen inom ramen för den nuvarande ordningen i stället kan ges en mera självständig roll utan att effektiviteten äventyras. Det är möjligt att man redan genom förändringar av reglerna för förhandlingen, exempelvis genom att ge domstolen en mer aktiv, utredande funktion, kan öka rättssäkerheten i terroristärenden. Kommittén bör också överväga om det är lämpligt att låta domstolen efter förhandlingen avge ett yttrande huruvida det, på grundval av de kriterier som lagen ställer upp, enligt domstolens bedömning föreligger hinder mot att avvisa eller utvisa utlänningen i fråga.

Reglerna om ärendenas handläggning har ändrats flera gånger sedan de kom till år 1973. Ändringarna har gjorts bl.a. för att förstärka rättssäkerheten. Ändringarna har också medfört att många myndigheter medverkar vilket bl.a. förlänger handläggningstiderna. Kommittén måste beakta detta och sträva efter en lösning som inte är onödigt tungrodd och som helst kan leda till kortare handläggningstider än i dag. Om kommittén skulle finna att det är lämpligt att införa en ordning där en domstol avger yttrande, bör kommittén också ta ställning till om den skyldighet regeringen nu har att inhämta yttrande från statens invandrarverk skall bibehållas och om yttrandet i så fall bör begränsas till vissa aspekter av ärendet.

Den parlamentariska kommissionen har i detta sammanhang -- i syfte att förkorta handläggningstiden av terroristärendena -- föreslagit att förhandlingen flyttas till regeringskansliet. Kommittén bör självfallet ta del av och studera detta förslag och de synpunkter på detta som kommit fram vid remissbehandlingen.

När ett beslut att avvisa eller utvisa någon enligt terroristbestämmelserna inte kan verkställas, meddelas vanligtvis föreskrifter om inskränkningar i personens rörelsefrihet (74 § UtlL). Beslut som har fattats med stöd av dessa bestämmelser har utsatts för kritik.

En möjlighet att komma till rätta med de olägenheter som har påtalats skulle kunna vara att föreskriva att regeringen skall vara skyldig att självmant ompröva frågan om själva avlägsnandet med viss regelbundenhet i stället för som nu "när det finns skäl till detta" (73 § UtlL). Kommittén bör emellertid också särskilt ta ställning till om de möjligheter som nu finns att föreskriva inskränkningar i utlänningens rörelsefrihet är lämpligt avvägda eller om andra lösningar bör sökas. Vad gäller just dessa beslut måste det också allvarligt diskuteras om det är regeringen som även fortsättningsvis bör fatta dem som enda instans och om i så fall inte möjligheter att få t.ex. rättsprövning enligt lagen därom skulle vara ändamålsenlig. Även på denna punkt kan ett institut för regelbunden omprövning tänkas.

Enligt huvudreglen skall den som ett terroristärende gäller få ta del av allt material i ärendet. Från denna förvaltningsrättsliga grundprincip kan emellertid undantag göras. Även om detta enligt min uppfattning knappast har medfört några inskränknignar i utlänningens faktiska möjligheter att föra sin talan, är det av principiella skäl ägnat att inge en viss tveksamhet. Det kan även skapa en känsla hos utlänningen av att inte vara rättvist behandlad. Kritik har också riktats mot rättsläget på denna punkt.

Det måste å andra sidan konstateras att starka skäl kan anföras också för att behålla möjligheten att göra undantag från huvudprincipen om öppenhet. Dessa skäl gäller t.ex. hänsynen till andra personers säkerhet eller förhållandet till främmande makt. Jag vill åter betona att omständigheterna i ett terroristärende ofta är av särskilt känslig natur, inte bara för staten och den utpekade utlänningen utan också för andra enskilda personer. Utredningen bör således studera hur sekretessbestämmelserna har tillämpats i terroristärenden och göra de överväganden för framtiden som granskningen kan ge anledning till.

Vidare bör kommittén ta ställning till om bestämmelserna i spaningslagen alltjämt är nödvändiga eller om de behov lagen skall tillgodose kan fyllas på annat sätt. Kommittén bör också ta ställning till om bestämmelserna kan göras mindre ingripande eller på annat sätt förenas med en högre grad av rättssäkerhet utan att de förlorar i effektivitet.

Det kan uppkomma situationer där både brottsbalkens bestämmelser om straffansvar och reglerna om avvisning och utvisning av en presumtiv terrorist kan vara tillämpliga. Kommittén bör undersöka vilka problem detta kan medföra och föreslå hur dessa skall kunna lösas.

För kommittén gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Arbetet bör slutföras före utgången av år 1989.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen

• att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst sju ledamöter med uppdrag att se över reglerna om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras medverka i terroristhandlingar här i landet samt reglerna i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall,
• att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

• att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)