SOU 1987:4
Kyrkoförfattningar
lm
&
%
”5-4 0
M mån—x
/
ENNY
KYRKOLAG + M.M.
DEL 1
& Statens offentliga utredningar ww 1987:4 & Civildepartementet
KYRKOFÖRFATTNINGAR n
EN NY
KYRKOLAG
M.M.
DEL 1
Kyrkoförfattningsutredningens slutbetänkande Stockholm 1987
Omslag BIGG ISBN 91-38-09610-2 ISSN 0375-250X
catch Stockholm 1987
Till Statsrådet och chefen för civildepartementet
Den 25 november 1982 bemyndigade regeringen chefen för kommundepar- tementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över regelbeståndet rörande svenska kyrkan m.m. och att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för civildepartementet den 27 januari 1983 kammarrättspresidenten Carl Axel Petri till särskild utreda— re. Den 10 februari 1983 förordnades kanslirådet Nils Blix-Holmberg, stifts- sekreteraren Per Eklund och f.d. lagmannen Carl Hamilton att som sakkun- niga biträda utredaren. Samtidigt förordnades chefsrådmannen Sigurd Heu- man och rådmannen Lotty Nordling som experter. Att som experter biträda utredaren förordnades vidare den 20 februari 1984 hovrättsassessom Ingrid Larén Marklund och den 29 augusti 1984 språkexperten Barbro Ehrenberg-Sundin.
Till sekreterare åt utredaren förordnades den 24 februari 1983 kammar- rättsassessorn Eskil Hinn. Som biträdande sekreterare förordnades den 4 fe- bruari 1985 kammarrättsassessom Bengt Johansson.
Vi har antagit namnet kyrkoförfattningsutredningen. Vi har tidigare överlämnat delbetänkandet (Ds C 1983:18) Kyrkoförfatt- ningar I. En kartläggning av regelsystemet m.m.
Härmed överlämnas vårt slutbetänkande. Det innehåller främst ett förslag till en ny kyrkolag som innebär att 1686 års kyrkolag och ett flertal andra centrala författningar för svenska kyrkan kan upphävas.
Vi är alla ense om förslagen. Vårt uppdrag är härmed slutfört.
Jönköping i mars 1987
Carl Axel Petri
/ Eskil Hinn
Bengt Johansson
Del 1
Sammanfattning
Lagstiftningen om svenska kyrkan är i dag mycket omfattande. Cirka 300 författningar av olika slag innehåller regler som gäller kyrkans verksam— het, organ och ekonomi. Bland dessa författningar finns visserligen en del som endast mera marginellt berör kyrkliga organ eller som avser mera ”borgerliga” uppgifter som kyrkobokföring och begravningsväsende. Det samlade författningsmaterialet är emellertid ändå mycket stort.
1686 års kyrkolag — ett lagverk i ruiner
1686 års kyrkolag är inte den äldsta av de gällande författningarna men den grundläggande. Lagen är en spegel av det karolinska enväldets Sverige. Principerna om religionsfrihet och demokrati var främmande för den tidens lagstiftare. Lagen avhandlar vad som var angeläget att reglera på 1600-talet, t.ex. de olika kyrkliga handlingarna, helgdagarna, de familjerättsliga frågorna om trolovning och äktenskap, tillsättning av biskopar och präster samt vård av sjuka och fångar. Kyrkolagen var slutpunkten på en lång diskussion inom både stat och kyrka med tidvis svåra motsättningar dem emellan. *
Varje lag behöver anpassas till samhällsutvecklingen. Det är därför naturligt att kyrkolagen ganska snart behövde revideras. Under både 1700- och 1800-talen gjordes flera försök att göra en ny kyrkolag. Under 1800-talet framlades sålunda vid tre tillfällen färdiga lagförslag. Det saknades emellertid politiska förutsättningar att genomföra dem.
I stället fick man anpassa kyrkolagstiftningen till tidens förändringar på ett annat sätt. Man stiftade särskilda lagar för att lösa akuta problem. Ibland upphävde man då formellt vissa bestämmelser i kyrkolagen. Någon gång gjorde man tillägg till kyrkolagen genom särskilda författningar, men man har inte — som normalt görs med författningar — gått in i texten och ändrat lagen. Detta är något som är unikt för kyrkolagen i förhållande till andra lagar i Sverige.
All lagstiftning har alltså utgått från att kyrkolagen funnits som grund. Samtidigt har allt större delar av lagen förlorat sin giltighet. Som vi redan berört har stora stycken av kyrkolagen formellt upphävts. I andra delar har den kommit ur bruk och tillämpas inte längre. Endast en mindre del av lagtexten har därför någon praktisk betydelse idag. Någon har kallat den ”ett lagverk i ruiner”.
Det här förhållandet hade uppnåtts redan vid 1900-talets början. Man fortsatte emellertid att lösa praktiska frågor genom speciella lagar. Ett exempel på detta är domkapitelsreformen vid mitten av 1930-talet som åstadkoms genom särskild lagstiftning.
Efter andra världskrigets slut uppstod en intensiv kyrka-statdebatt som ledde till ett långyarigt utredningsarbete i frågan. Medan detta pågick blev det av naturliga skäl inte aktuellt att göra en ny kyrkolag, även om skisser till
en sådan lag gjordes i olika skeden av arbetet. Först sedan kyrka- statdiskussionen kommit i ett annat läge efter 1982 års kyrkomötesreform blev det möjligt att på allvar ta upp frågan om en ny kyrkolag.
Kyrkolagen och konstitutionen
Det kan också erinras om att under de 300 år som kyrkolagen varit i kraft har de konstitutionella förutsättningarna för kyrkolagen varierat kraftigt. Lagen tillkom genom beslut av den enväldige konungen. Under frihetstiden kom riksdagen att ta över ansvaret för kyrkolagstiftningen. Vid 1723 års riksdag erhöll prästeståndet i likhet med adeln särskilda ståndsprivilegier. Det ligger i sakens natur att prästeståndet kom att spela en väsentlig roll i riksdagens arbete, när det gällde kyrkliga frågor även då dessa inte hade privilegieka- raktär.
Kyrkolagsbegreppet förekom i 1809 års regeringsform, där det uttryckli- gen angavs att kyrkolag stiftas av konungen och riksdagen gemensamt. Så länge fyrståndsriksdagen fanns kvar vållade detta inte så mycket problem men vid representationsreformen år 1866 blev begreppet kyrkolag helt plötsligt viktigt och kontroversiellt. Det föreskrevs då att det vid denna tidpunkt nyinrättade kyrkomötet skulle ge sitt samtycke i kyrkolagsfrågor. Den gamla kyrkolagen fick därmed en ny betydelse genom att de ämnen som reglerades i lagen, skulle underställas kyrkomötet. Därutöver kom präster- skapets privilegier att falla under kyrkomötets medbestämmanderätt.
Inte heller 1973 års regeringsform lyckades radera ut kyrkolagsbegreppet. Kyrkomötets medbestämmande stred mot den nya regeringsformens princi- piella ståndpunkt att all offentlig makt utgår från folket och att folket representeras av riksdagen. Eftersom det då saknades en lösning på kyrka—statfrågorna gick man runt problemet och placerade alla bestämmelser om kyrkan — inklusive dem om kyrkomötets medbestämmanderätt — i regeringsformens övergångsbestämmelser.
Genom 1982 års kyrkomötesreform förlorade kyrkolagsbegreppet den konstitutionella betydelse det haft tidigare. Den gemensamma beslutande- rätten i kyrkolagsfrågor avskaffades, med undantag för frågan om medlem- skap i kyrkan. De ämnen som regleras i kyrkolagen delades upp mellan riksdagen och kyrkomötet att besluta om. Frågor om kyrkans organisation. tjänster och ekonomi hänfördes till riksdagen somydock i viktigare frågor måste höra kyrkomötet. Kyrkans ”inre” frågor — de som gäller t.ex. lära, gudstjänster och kyrkliga böcker — blev däremot en exklusiv angelägenhet för kyrkomötet.
Efter 1982 års reform fanns det alltså flera skäl att se över kyrkoförfatt- ningarna. De befann sig i en systematiskt djupt otillfredsställande ordning och de måste anpassas till den nya konstitutionella situationen. Det var redan vid reformen förutsatt att en översyn skulle ske. Regeringen beslöt också att föranstalta om en sådan.
Vårt uppdrag
När vi under våren 1983 fick vårt uppdrag gick vi först igenom alla gällande författningar på det kyrkliga området. Vi förtecknade inte mindre än 362 gällande författningar som berörde kyrkan. Den äldsta av dem var Johan III:s brev från år 1571 med privilegier för tyska församlingen i Stockholm. Av de genomgångna författningarna föreslog vi i ett delbetän- kande i december 1983 att cirka 80 skulle upphävas. Det var sådana som saknade betydelse på grund av ändrade samhällsförhållanden eller senare författningsregleringar. Våra förslag godtogs sedermera i allt väsentligt och de flesta av författningarna är nu upphävda.
Inför det fortsatta arbetet, som enligt direktiven bestod i att systematisera det återstående författningsmaterialet, ställdes vi inför många problem. Ett var det pågående reformarbetet på det kyrkliga området. Den parlamenta- riskt sammansatta 1982 års kyrkokommitté arbetade med att förändra den lokala och regionala organisationen inom kyrkan m.m. Det var nödvändigt att samordna deras och vårt arbete. Våra uppgifter har emellertid inte varit kyrkopolitiska utan mera juridiskt-tekniska. En naturlig arbetsfördelning blev därför att vårt sekretariat hjälpte till med att utarbeta lagtexterna till kyrkokommitténs förslag och att vi granskade dessa. De förslag som kyrkokommittén lagt fram och som kyrkomötet i stort anslutit sig till är alltså lagtekniskt bearbetade av oss och vi har sedan utan eget ställningstagande i sak infogat dem i de förslag vi lägger fram. Vi har även arbetat tillsammans med andra statliga utredningar, främst kyrkomusikerutredningen och kyrkobyggnadsutredningen som avgett sina slutbetänkanden under år 1986.
Ett annat problem som aktualiserades inför det fortsatta arbetet var hur och i vilken utsträckning vi skulle bearbeta författningsmaterialet. Skulle vi föra samman det till några särskilda lagar och låta den gamla kyrkolagen vara kvar eller skulle vi våga försöket att föra samman materialet till en kyrkolag, naturligt kompletterad med regeringsförordningar?
Det är ju mycket få delar av den gamla kyrkolagen som fortfarande gäller. Att ändra eller att komplettera lagen verkade också mycket svårt särskilt som stora delar av de frågor som den avhandlar numera faller inom kyrkomötets kompetens. Alternativen blev då att samla allt material i en lag eller att på något sätt dela upp det i flera författningar. Under arbetets gång har vi kommit till den uppfattningen att det är bäst att arbeta fram en helt ny kyrkolag om man skall få översikt, klarhet och reda i det mycket omfattande författningsmaterialet. (Avdelning II i betänkandet.)
Centrala bestämmelser om kyrkan samlas i en ny kyrkolag
I den nya kyrkolagen har vi samlat de centrala bestämmelser om kyrkan som enligt regeringsformen skall beslutas av riksdagen. De delar som faller inom kyrkomötets kompetensområde har också behövt omarbetas. Detta görs av en arbetsgrupp som tillsatts av svenska kyrkans centralstyrelse. Med denna arbetsgrupp har vi haft nära kontakter. Till följd av normgivningsfördelning-
en mellan riksdagen och kyrkomötet kommer den nya kyrkolagen delvis att behandla andra ämnen än den gamla.
Vi har i den nya kyrkolagen inte behandlat sådana ämnen som har en mera ”borgerlig” prägel. Detta innebär att vi har lämnat allt om folkbokföring utanför. Även begravningsrätten har en sådan karaktär och har därför inte tagits med i lagen.
Lagen om svenska kyrkan utgör en slags grundlag för kyrkan. Regerings- forrnens övergångsbestämmelser hänvisar direkt till en sådan lag. Vi har därför låtit den vara kvar som en särskild lag och inte inarbetat den i kyrkolagen.
Kyrkolagens innehåll
Enligt den systematik som vi valt för den nya kyrkolagen har vi — efter ett inledande kapitel (1 kap.) — först tagit in reglerna om medlemskap i svenska kyrkan (2 kap.) som nu finns i religionsfrihetslagen. Reglernas sakliga innehåll är som bekant kontroversiella. En av centralstyrelsen tillsatt arbetsgrupp arbetar på ett förslag. För oss har frågan varit mera teknisk.
I en särskild avdelning om svenska kyrkans organisation har vi inlednings- vis behandlat regler om den kyrkliga indelningen. Det gäller bestämmelser om församlingar, pastorat, kontrakt och stift och om hur man ändrar indelningen i dessa enheter. Dessa regler finns i dag bl.a. i den s.k. indelningslagen, som också rör de borgerliga kommunerna. Andra bestäm— melser finns i lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter och i lagen om kyrkliga kostnader. Kyrkokommittén har dessutom kommit med ytterligare lagförslag i ämnet. Dessa författningstexter har vi nu arbetat samman till ett kapitel om den kyrkliga indelningen (3 kap.). Som en kuriositet kan nämnas att stiftsindelningen i dag inte är fullständigt författningsreglerad. Den bristen har vi avhjälpt genom vårt förslag till detta kapitel.
I det följande kapitlet (4 kap.) har vi behandlat församlingarna och de kyrkliga samfällighetema på lokal nivå. Där har vi fört in det förslag till nya regler som kyrkokommittén lagt fram. Kommitténs förslag är i sin tur en bearbetning av den nuvarande lagen om församlingar och kyrkliga samfäl- ligheter.
I nästa kapitel (5 kap.) har vi tagit upp de bestämmelser som behövs för stiftsorganen. Här har kyrkokommittén lagt fram förslag om obligatoriska stiftssamfälligheter med stiftsstyrelser. Domkapitlen skall enligt samma förslag finnas kvar, om än med mera begränsade uppgifter. Biskopen förutsätts behålla nuvarande befogenheter. Regler om dessa organ har alltså samlats i ett kapitel.
Reglerna om kyrkans verksamhet på riksplanet har vi sammanfört i nästa kapitel (6 kap.). Lagen om kyrkomötet utgör kärnan i kapitlet. Här ges också bestämmelser om de myndigheter som numera — efter grundlagsändring — lyder under kyrkomötet, nämligen centralstyrelsen och kyrkomötets besvärsnämnd. Det bör i detta sammanhang understrykas att vi inte har tagit in några bestämmelser om den s.k. "fria” verksamheten i lagen. Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet, liksom de särskilda Stiftelserna
för missionen, kyrkan i utlandet och Lutherhjälpen faller alltså helt utanför denna lag.
I en tredje avdelning i lagen har vi fört samman reglerna om kyrkans personal. Tillsättningsreglerna för präster föreslås av kyrkokommittén bli reformerade. Dessa föreslagna regler har vi fört in tillsammans med de offentligrättsliga reglerna om prästernas anställningsförhållanden, som nu delvis finns i lagen om domkapitel. Lagen om offentlig anställning som för närvarande endast delvis gäller för präster blir enligt vårt förslag inte längre tillämplig på präster över huvud taget. I stället föreslår vi en grundläggande reglering av prästernas anställningsförhållanden i den nya kyrkolagen (7—10 kap.).
Till avdelningen om kyrkans personal har vi också fört de regler om kyrkomusiker som kan bli behövliga. Kyrkomusikerutredningen har här lagt fram ett förslag som arbetats in som ett särskilt kapitel i den nya kyrkolagen (11 kap.).
En omfattande avdelning i den nya lagen är reglerna om den kyrkliga egendomen. Vi har där behandlat inte bara reglerna om kyrkobyggnader och kyrkliga inventarier (13 kap.) och om upplåtande av kyrka (14 kap.) utan även de bestämmelser som avser själva förvaltningen av den kyrkliga jorden (15 kap.). Kyrkofonden och de bestämmelser som gäller för att finansiera vissa kyrkliga kostnader har också fått sin plats i denna avdelning (16 kap.). Kyrkokommittén och kyrkobyggnadsutredningen har lagt fram förslag till ändringar som beaktats av oss i denna avdelning.
I en sista avdelning har vi fört samman flertalet regler om kyrkliga val (1 7—21 kap.). Det finns i dag många olika slags kyrkliga val och ett stort antal valkorporationer. Vi hade från början räknat med att kunna uppnå en ganska hög grad av förenkling. Detta har emellertid visat sig svårare än vad vi ursprungligen trodde. Alla valkorporationer balanserar mellan olika intres- sen och det är svårt att skapa ett enhetligt system.
Kyrkolagens uppbyggnad i övrigt m.m.
Den nya kyrkolagen innehåller 571 paragrafer fördelade på 21 kapitel. Det är alltså ett mycket stort lagverk — förmodligen det största i Sverige. Detta innebär dock inte att den samlade massan lagtext om svenska kyrkan kommer att öka. Tvärtom medför den sammanhållna lagen att vi får mindre lagtext med den bearbetning av författningsmaterialet som vi gjort.
Ett så här stort lagverk måste givetvis redigeras så att det blir överskådligt. Vi har försökt att disponera innehållet på ett för tillämparna lämpligt sätt och fört in många mellanrubriker. Genom att följa dem kan man förhållandevis snabbt finna vad man söker. En utförlig innehållsförteckning som fogats till lagen gör den också lättillgängligare.
Vårt arbete har inneburit att vi fört samman författningar från olika tider och med en mycket varierande lagteknisk standard. En genomgripande teknisk och språklig översyn har därför varit nödvändig. Ibland har vi ställts inför frågan vad som egentligen är gällande rätt på ett visst område och då också fått undersöka detta närmare.
Syftet med vårt arbete med en ny kyrkolag har alltså egentligen varit detsamma som upphovsmännen till 1686 års kyrkolag hade, nämligen att
samla de centrala regler som statsmakterna vill ge om kyrkan i ett dokument som närmast har karaktären av en ”kyrkans lagbok”.
Normgivningen om prästämbetet förs över till kyrkomötet
Förutom kyrkolagen, som i allt väsentligt inneburit en lagteknisk bearbet- ning av gällande rätt, har vi också haft att ta ställning till om vissa ändringar i sak bör göras beträffande normgivningen om prästämbetet. I denna fråga har det från kyrkligt håll framförts starka önskemål om att ämnet skall överföras till kyrkomötets normgivningskompetens. Vi delar denna uppfattning och har därför föreslagit att regeringsformens övergångsbestämmelser och lagen om svenska kyrkan ändras så att detta blir möjligt. Förslaget innebär bl.a. att frågor om att frånta någon prästämbetet uteslutande skall prövas av kyrkliga organ och inte som nu ibland av förvaltningsdomstolar. Detta föreslås gälla utan hinder av att prästen samtidigt uppehåller en prästtjänst. (Avdelning III i betänkandet).
Ny lag om allmänna helgdagar l
Vi har också haft anledning att ur redaktionell synpunkt se över den gällande i helgdagsregleringen i borgerligt hänseende. De ”röda” dagarna i almanack- * an bestäms i dagi stor utsträckning av 1686 års kyrkolag, även om det genom senare lagstiftning skett ändringar och tillägg. Eftersom vi föreslår att 1686 års kyrkolag skall upphävas och helgdagsregleringen inte hör hemma i den nya kyrkolagen, har vi lagt fram förslag till en ny lag om helgdagar som också omfattar den rent ”borgerliga helgdagen” första maj. Vi anser att begreppet helgdag numera har en så allmän betydelse att det även kan användas i en rent ”borgerlig” författning. Vilka dagar som skall anses som helgdagar i rent kyrkligt hänseende bestäms av kyrkomötet genom kyrklig kungörelse. (Avdelning IV i betänkandet).
Rättegångsgudstj änster ?
En annan fråga som vi har behandlat är rättegångsgudstjänsterna. Bestäm- melser om sådana gudstjänster finns bl.a. i 1686 års kyrkolag. Med hänsyn till ' den nuvarande kompetensfördelningen mellan statsmakterna och kyrkomö- ; tet föreslår vi att de statliga bestämmelserna om rättegångsgudstjänst ; upphävs. Dessa gudstjänster bör liksom övriga gudstjänster i fortsättningen bara regleras i inomkyrklig ordning genom kyrklig kungörelse. Det får sedan bli en angelägenhet för varje domstol att avgöra om traditionen med rättegångsgudstjänst skall uppehållas. (Avdelning V i betänkandet.)
Andra författningar som behandlas
Vi har också ytterligare utrett några författningar som delvis omfattades av våra tidigare betänkandeförslag men som vi fått till uppgift att ta upp till förnyade överväganden efter kritik från vissa remissinstanser. Vi föreslår nu att dessa författningar upphävs. (Avdelning VI i betänkandet). I samma avdelning behandlar vi också de författningar som gäller medlemskapet i icke- territoriella församlingar. Något förslag lämnas inte i denna fråga.
Som framgått av det föregående har vi vandrat en mödosam väg mot ett eftertraktat mål — en ny kyrkolagstiftning. Under arbetets gång har vi ibland erinrat oss en av de domarregler som Olaus Petri skrivit och som fortfarande finns intagen i vår lagbok: ”Alla lagar skola vara sådana, att de tjäna till det meniga bästa, och därföre då lagen bliver skadlig, så är det icke mera lag, utan olag, och bör avläggas."
Summary
A Swedish constitutional reform in 1982 substantially altered the regulatory procedure applying to the Church of Sweden. One of the basic principles of the Constitution Act is to vest regulatory powers in the Riksdag (Parlia- ment). By delegation, the supreme policy-making body of the Church of Sweden, the Church Assembly, has, however, been empowered to issue regulations of its own on certain ecclesiastical subjects hitherto regulated by statue or statutory instrument.
Following the implementation of this reform, the Government and Parliament found it necessary to review all existing enactments and statutory instruments concerning the Church of Sweden and, if possible, to reorganize the regulatory powers still be exercised by the Parliament. This assignment was entrusted to us, the Ecclesiastical Law Commission, in 1983.
In the present report we outline a new Ecclesiastical Act, replacing the 1686 Ecclesiastical Act and several other central enactments and statutory instruments relating to the Church of Sweden. The draft is essentially a constitutional and linguistic revision of existing provisions. The new Ecclesiastical Act falls into six divisions.
An introductory division contains a general outline of the organization of the Church and of the subjects concerning which provision is made in the new Ecclesiastical Act.
The next five divisions contain provisions concerning:
— Membership of the Church of Sweden. — Organizational structure of the Church of Sweden at local, regional and national levels. — Personnel of the Church of Sweden (mainly as regards clergy and church musicians). — Property of the Church of Sweden (i.e. church buildings, fixtures and equipment, Church lands and monetary assets etc.). — Procedure for the appointment of certain ecclesiastical bodies within the Church of Sweden.
Our report also includes a draft Public Holidays Bill, concerning what is normally regarded as non-working days in Sweden. This draft text also represents a constitutional and linguistic revision of existing provisions at present contained in several different anactments.
I BAKGRUND
1. Inledning
1.1. Våra direktiv
Direktiven för utredningsuppdraget lämnades av chefen för dåvarande kommundepartementet, statsrådet Holmberg, i anförande till regeringspro- tokollet den 25 november 1982.
I direktiven för utredningsuppdraget angavs att man i en första etapp borde gå igenom och ställa samman gällande författningar på det kyrkliga området. Inventeringen borde avse alla lagar, förordningar och andra statliga föreskrifter av generell natur som direkt rör svenska kyrkans organisation och verksamhet och som kan antas vara formellt gällande. Däremot borde genomgången inte inriktas på sådana författningar av mera allmänt slag som i och för sig var tillämpliga på svenska kyrkan och dess organ men som saknade direkt anknytning till kyrkan. I samband med genomgång- en borde utredningen även undersöka vilka författningar eller däri intagna föreskrifter som saknade betydelse samt sammanställa vad som kunde upphävas och ange i vilken form detta borde ske.
I en andra utredningsetapp borde en sammanställning göras av de författningar eller däri intagna föreskrifter som med hänsyn till sitt innehåll ligger inom kyrkomötets normgivningskompetens. Utredningen borde också under arbetets gång undersöka om författningsmaterialet kunde disponeras om och i förekommande fall lägga fram förslag om hur resterande föreskrifter i delvis upphävda författningar kan föras in i andra författningar eller sammanföras i helt nya författningar.
Direktiven återges i sin helhet i bilaga 6 i del 2 av betänkandet.
1.2. Utredningsarbetet i första etappen
Vi gick i den första utredningsetappen igenom över 500 författningar och andra bestämmelser av olika konstitutionell natur. Sedan en del bestämmel- ser mönstrats ut upprättade vi en sammanställning med 362 formellt gällande författningar på det kyrkliga området. Se vårt delbetänkande (Ds C 1983:18) Kyrkoförfattningar I s. 83 f. Av författningarna hänförde sig 63 till tiden före 1900- talet.
Vi föreslog i delbetänkandet som överlämnades till regeringen i decem- ber 1983 att 80 av författningarna i sammanställningen skulle upphävas. Det var författningar som enligt vår mening saknade betydelse, t.ex. på grund av ändrade samhällsförhållanden eller senare författningsregleringar. En del författningar avsåg förhållanden som hade reglerats övergångsvis men inte längre behövde någon särskild reglering. I den första etappen uppmärksam- made vi också många författningar som inte uppfyllde de funktionella krav som kan ställas på en författning och som därför behövde ses över. Detta gällde inte minst 1686 års kyrkolag. I vårt delbetänkande gavs också vissa synpunkter på hur det fortsatta arbetet borde bedrivas.
1.3. Reaktionerna på våra tidigare framlagda förslag
De flesta remissinstanser tillstyrkte vårt förslag och de riktlinjer som vi hade presenterat för hur det fortsatta arbetet borde bedrivas. Flera remissinstan- ser fann det Värdefullt att en översyn hade gjorts i syfte att begränsa och förenkla regelbeståndet. Beträffande några få författningar avstyrkte vissa remissinstanser våra förslag.
I prop. 1984/85:63 om regelsanering på det kyrkliga området tog regeringen upp frågan om att sanera reglerna på det kyrkliga området. Därvid föreslogs att 28 äldre författningar som enligt regeringens mening hörde till riksdagsområdet och numera fick anses sakna betydelse skulle upphävas. Förslaget antogs av riksdagen (KrU 8, rskr. 89) och en lag om upphävande av vissa författningar på det kyrkliga området utfärdades den 18 december 1984 (SFS 1984:1110). Härefter prövade regeringen frågan om ett upphävande av övriga författningar som vi ansett sakna betydelse. Regeringens arbete resulterade i att 40 författningar upphävdes genom en förordning om upphävande av vissa författningar på det kyrkliga området (SFS 1985:747).
1.4. Utredningsarbetet i denna etapp
Vi har i denna etapp arbetat vidare med att förenkla och systematisera de kyrkliga författningar som bör vara kvar och sammanställa dem till en enhetlig kyrkolagstiftning, en ny kyrkolag. I vårt arbete har vi försökt att minska antalet regler och samtidigt göra dem begripligare.
En betydande del av den centrala kyrkliga lagstiftningen har under den tid vi arbetat varit föremål för översyn isak av olika utredningar. Vid vårt arbete med en ny kyrkolag har vi utgått från de lagförslag som lagts fram av dessa utredningar. I våra lagtexter har därför utredningsförslagen förts in i stället för de författningstexter som i dag i aktuella delar utgör gällande rätt. Enligt vår mening skulle det vara tämligen meningslöst atti ett nytt lagförslag av den karaktär vi arbetat med ta med bestämmelser som med stor sannolikhet kan antas bli upphävda innan vårt lagförslag har behandlats slutligt i lagstift— ningsarbetet. På grund av vår tidsplan har vi dock i princip inte kunnat beakta ! förslag eller andra ändringar efter november 1986.
Parallellt med oss har en av svenska kyrkans centralstyrelse tillsatt
arbetsgrupp arbetat med ett förslag till kyrklig kungörelse som innehåller föreskrifter i de ämnen som enligt övergångsbestämmelserna till regerings- formen omfattas av kyrkomötets normgivningskompetens. I samordnings— syfte har vi haft fortlöpande kontakter med arbetsgruppen och dess sekretariat. Bl. a. har sekretariatet fått ta del av vårt material allteftersom det arbetats fram.
Under vår andra utredningsetapp har 1982 års kyrkokommitté (Kn 1982:05) avslutat sitt arbete genom att lägga fram förslag till en ny lokal och regional organisation inom svenska kyrkan. För att i så stor utsträckning som möjligt anpassa kyrkokommitténs lagförslag till den kommande sammanhållna lag på det kyrkliga området som vi arbetat med har utarbetandet av lagförslagen skett i nära samarbete med oss. Utkast till lagtext har arbetats fram gemensamt av kyrkokommitténs sekretariat och vårt sekretariat. Därefter har utkasten behandlats av oss för att sedan tas upp till slutlig behandling i kyrkokommittén. Det närmare samarbetet med kyrkokommittén pågick i ungefär ett års tid.
Vi har förutom med den nämnda arbetsgruppen och kommittén främst samrått med
1. utredningen (E 1979103) angående översyn av den statliga fondförvalt- ningen,
kyrkomusikerutredningen (Kn 1980:04), kyrkobyggnadsutredningen (C 1984z01),
arbetsgruppen (C 19831A) för översyn av reglerna om gravrätt m.m., utredningen (Fö 1985:01) om översyn av civilförsvarslagstiftningen m.m. (CFL-utredningen) ,
kammarkollegiet,
riksantikvarieämbetet och statens historiska museer.
weww
se»
Vi har avgett remissyttranden över
1. departementspromemorian (Ds C 198424) Klargöranden och komplet- teringar av kyrkomötesreformen,
2. betänkandet (SOU 1985:26) JO-ämbetet — En översyn,
3. förslag av 1982 års kyrkokommitté om tystnadsplikt inom svenska kyrkans församlingsarbete.
1.5. Framställningar som överlämnats till oss
Regeringen har till oss överlämnat följande framställningar m.m. (datum för regeringsbeslutet anges) att övervägas i samband med fullgörandet av utredningsuppdraget.
1983-06-02 (Civildepartementet)
Kyrkomötets skrivelse 1983z21 med anledning av 1982 års utredningsnämnds betänkande 198311 rörande prästämbetet m.m.
1983-12-15 (Justitiedepartementet)
Stockholms tingsrätts skrivelse den 1 december 1981 och domstolsverkets skrivelse den 8 januari 1982 angående rättegångsgudstjänst m.m.
1985-05-02 (Civildepartementet)
Ansvarsnämndens för biskopar skrivelse den 28 januari 1985, såvitt avser frågan om översyn av reglerna om talan mot ansvarsnämndens beslut.
1986-03-13 (Civildepartementet)
1982 års kyrkomötes skrivelse den 18 maj 1982 och svenska kyrkans central- styrelses och biskopsmötets skrivelse den 11 februari 1986 angående översyn av bestämmelserna om skiljande från prästämbetet m.m.
2. Formerna för kyrklig lagstiftning
2.1. Regeringsformens föreskrifter om de kyrkliga reglernas konstitutionella ställning
Före år 1983 gällde att kyrkolag stiftades genom samfällda beslut av regering, riksdag och kyrkomöte. Normgivningsförfarandet på det kyrkliga området har ändrats väsentligt genom 1982 års kyrkomötesreform. Genom ändringar iregeringsformen, RF, gäller fr.o.m. den 1 januari 1983 en ny ordning, som innebär att reglerna om lagstiftning på det kyrkliga området anpassats till regeringsformens huvudprinciper om normgivning. Huvudregeln är numera att riksdagen ensam skall stifta lag på det kyrkliga omrädet. Svenska kyrkan har genom kyrkomötet dock även i fortsättningen vissa möjligheter att påverka normgivningen.
Enligt de nya bestämmelserna i punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF har sålunda kyrkomötet tillförsäkrats ett inflytande genom att det i viss utsträckning skall medverka i en del lagstiftningsärenden. Denna medverkan beståri att kyrkomötets yttrande skall inhämtas innan riksdagen beslutar lagi vissa ämnen. I fråga om lagstiftning om medlemskap i svenska kyrkan gäller att kyrkomötet skall samtycka till lagstiftningsåtgärden.
Vissa föreskrifter i kyrkliga ämnen har fått ett särskilt starkt konstitutio- nellt skydd. Det gäller grundläggande föreskrifter om svenska kyrkan och kyrkomötet. Sådana föreskrifter skall meddelas i lagen om svenska kyrkan, som stiftas, ändras eller upphävs på samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen (se 8 kap. 16 & RF). Ett motsvarande skydd har getts när det gäller föreskrifter om ändring av det ändamål för vilket den kyrkliga egendomen är avsedd.
De nya normgivningsreglema innebär också att en möjlighet har öppnats för riksdagen att till kyrkomötet delegera normgivningskompetens i vissa internt kyrkliga ämnen. En sådan delegation skall ske genom föreskrifter i lagen om svenska kyrkan. Kyrkomötets föreskrifter i delegerade ämnen skall ges genom kyrklig kungörelse. De delegeringsbara ämnena är enligt punkt 10 övergångsbestämmelserna till RF följande:
— svenska kyrkans lära, — svenska kyrkans böcker,
— svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar,
—— kollekter,
— central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsar- bete samt diakoni, —- kyrkomötets arbetssätt samt verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet.
Riksdagen har i lagen om svenska kyrkan begagnat sig av möjligheten att delegera nortngivning till kyrkomötet. Kyrkomötet får med stöd av 7 & lagen om svenska kyrkan meddela föreskrifter i alla de ämnen som de nya grundlagsreglema ger möjlighet till.
Enligt de nya grundlagsreglema får riksdagen också — om den bemyndigar kyrkomötet att meddela föreskrifter i ett visst ämne — medge att kyrkomötet överlåter åt myndigheter under kyrkomötet att i kyrklig kungörelse meddela bestämmelseri ämnet. I fråga om svenska kyrkans böcker, svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter får riksdagen också medge att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse överlåter åt stiftsmyndigheter, kyrkliga kommuner eller kyrkommunala förvaltnings- myndigheter att meddela bestämmelseri ämnet. I 7 8 andra stycket lagen om svenska kyrkan har riksdagen medgett att kyrkomötet får överlåta åt svenska kyrkans centralstyrelse att meddela föreskrifter om kollekter. Vidare har kyrkomötet medgetts att överlåta åt domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter om svenska kyrkans böcker, svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter.
Bland de nya grundlagsreglema finns bestämmelser som löser frågan om huruvida riksdagen och regeringen kan besluta föreskrifter i de ämnen som kan delegeras till kyrkomötet. Bestämmelserna innebär att riksdagen i lagen om svenska kyrkan kan besluta föreskrifter i dessa ämnen. Detta gäller även om kyrkomötet har bemyndigats att meddela föreskrifter i ämnet. Regering- en kan däremot inte meddela föreskrifter i de ämnen som kan delegeras till kyrkomötet. I övrigt kan dock regeringen på det kyrkliga området med stöd av 8 kap. 13 & RF meddela föreskrifter om verkställighet av lag och andra föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.
För ändring eller upphävande av lag som avses i punkt 9 övergångsbe- stämmelserna till RF gäller samma formkrav som är föreskrivna för stiftande av sådan lag. I fråga om upphävande av äldre lag gäller särskilda regler (se avsnitt 2.2).
Av punkt 13 övergångsbestämmelserna till RF följer vidare att grunderna för ändringar i rikets indelning i kyrkliga kommuner samt grunderna för de kyrkliga kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen skall bestämmas i lag. I lag meddelas också föreskrifter om de kyrkliga kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden (jfr 8 kap. 5 & RF). Kyrkomötets medverkan behövs inte i dessa lagstiftningsärenden. Den omständigheten att riksdagen får besluta utan kyrkomötets medverkan hindrar naturligtvis inte att kyrkomötets yttrande ändå inhämtas.
2.2. Hur äldre kyrkliga författningar skall upphävas
Vi har i vårt delbetänkande Kyrkoförfattningar I, avsnitt 2.4 i korthet redogjort för hur kyrkliga författningar skulle upphävas enligt den ordning som gällde efter den år 1982 beslutade reformen om normgivningen på det kyrkliga området. Därefter har formkraven för upphävande av äldre lagar i ämnen som ligger inom kyrkomötets normgivningsområde förenklats i viss mån. De genom kyrkomötesreformen införda normgivningsreglerna innebar nämligen bl.a. att äldre lag som reglerade ämnen som kan delegeras till kyrkomötet endast kunde upphävas genom föreskrifter i lagen om svenska kyrkan. Denna ordning ansågs otymplig. Genom en lag (1985:864) om