SOU 2022:33

Om prövning och omprövning

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 20 augusti 2020 att en särskild utredare skulle se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning (dir. 2020:86). Syftet med direktiven är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 15 december 2021. Regeringen beslutade den 22 juli 2021 att utöka uppdraget. Tillägget innebar i huvudsak uppdraget att utreda ett begränsat förtursförfarande för vissa verksamheter för att nå klimatmålen samt omprövning och tidsbegränsning för att åstadkomma moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen. Utredningstiden förlängdes till den 31 maj 2022 (dir. 2021:57).

Peter Ardö förordnades som särskild utredare den 20 augusti 2020. Som experter att biträda utredaren förordnades den nationella samordnaren Svante Axelsson, departementssekreteraren Anna M Carlsson, verksjuristen Ulf Edling, enhetschefen Karin Hallsten, miljöjuristen Torunn Hofset, bolagsjuristen Ulrik Johansson, enhetschefen Magnus Langendoen, kanslirådet Lotta Lewin Pihlblad, mark- och miljöjuristen Ingela Lindqvist, förbundsjuristen Anna Marcusson, universitetslektorn Annika Nilsson, advokaten Johan Norman, rättssakkunniga Elin Samuelsson, rättssakkunniga Evelina Sandgren, tekniska rådet Lars-Gunnar Sjölund, departementssekreteraren Jörgen Sundin, departementssekreteraren Susanna von Sydow och enhetschefen Lina Weinmann från och med den 29 oktober 2020.

Direktören Mattias Eriksson förordnades som expert den 1 januari 2022.

Jörgen Sundin entledigades den 25 november 2020 och i stället förordnades departementssekreteraren Emma M Sjöberg från samma datum. Elin Lodin (tidigare Samuelsson) entledigades den 15 oktober 2021 och i stället förordnades ämnesrådet Susanne Gerland från samma datum. Lotta Lewin Pihlblad entledigades den 2 januari 2022 och ersattes den 15 mars 2022 av ämnesrådet Annika Holmberg.

Som huvudsekreterare anställdes rådmannen Erika Ekman från och med den 12 oktober 2020. Som utredningssekreterare anställdes länsassessorn Anna Månsson från och med den 1 oktober 2020. Hon entledigades den 31 oktober 2021. Beredningsjuristen Anna Fridh anställdes som utredningssekreterare från och med den 1 oktober 2020 till och med den 31 december 2020. Som utredningssekreterare anställdes miljöjuristen Torunn Hofset från och med den 1 september 2021, ämnesrådet Emi Hijino från och med den 18 oktober 2021, docenten Mikael Malmaeus från och med den 1 november 2021 samt kanslirådet Christoffer Sheats från och med den 11 november 2021. Enhetschefen Fredrik Hannerz har ingått i sekretariatet genom inlån från Naturvårdsverket från och med den 18 oktober 2021.

Utredningen, som har antagit namnet Miljöprövningsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Om prövning och omprövning – en del

av den gröna omställningen (SOU 2022:33). Uppdraget är därmed

slutfört.

Stockholm i juni 2022

Peter Ardö

/ Erika Ekman

Torunn Hofset Emi Hijino Mikael Malmaeus Christoffer Sheats Fredrik Hannerz

Sammanfattning

Vårt uppdrag – en mer modern och effektiv miljöprövning för en snabbare grön omställning

Utredningens uppdrag är att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna de förslag på åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning till gagn för en grön omställning.

Det övergripande syftet är dels att underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar genom horisontella förändringar i miljöprövningen, dels att åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.

Genom tilläggsdirektiv har vi också fått i uppdrag att utreda om det bör införas ett begränsat förtursförfarande för mål och ärenden som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Dessutom ska vi enligt tilläggsdirektiven utreda hur tidsbegränsning av tillstånd och omprövning av tillstånd och villkor kan användas för att åstadkomma moderna miljövillkor.

Bakgrund och problembild (kapitel 3)

Miljötillståndsprocessens betydelse för grön omställning

Vår generella slutsats är att den samlade prövningstiden behöver minska, att toppar i handläggningstid behöver kapas samt att processerna kan bli mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön omställning. I linje med det arbete som bedrivs för att nå det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland pågår en klimatdriven strukturomvandling med stora pågående och kommande investeringar, men de svenska utsläppen minskar för långsamt för att Sverige ska nå de nationella klimatmålen. Tillstånds-

processerna behöver därför anpassas och moderniseras för att främja en snabbare omställning.

Analys av problemområden

Vårt arbete har i första hand syftat till att identifiera och åtgärda tidstjuvar i processen att pröva en tillståndsansökan enligt miljöbalken. Mycket fungerar bra i dagens system, vilket bl.a. den samlade statistiken vittnar om. Men det finns också tidstjuvar i processen och utrymme att både korta särskilt de längre ledtiderna, och öka förutsägbarheten samtidigt som miljöskyddet bibehålls. Vi har identifierat fem huvudsakliga problemområden, vilka vi redogör för nedan.

Ändringstillstånd och anmälan

  • Det är för svårt att få en ändring av en verksamhet prövad som ett ändringstillstånd och för otydligt var gränsen går mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt för en ändring.

Omprövning av tillstånd och villkor

  • Det finns ett stort genomförandeunderskott avseende omprövningar, vilket riskerar att gamla tillstånd med i vart fall sammantaget stor negativ klimat- och miljöpåverkan permanentas. Detta påverkar i sin tur förutsättningarna för att ändra dessa verksamheter och genomföra moderniseringar och kan också leda till snedvriden konkurrens.

Myndigheternas roll och samordningen av statliga intressen

  • Samråden är ofta ineffektiva utan tydlig ansvarsfördelning och dokumentation, vilket medför onödiga och ofta omfattande kompletteringsbehov.
  • Länsstyrelserna får inte tillräckligt med stöd från centrala myndigheter och det saknas en samordning av statliga intressen.

Prövningsmyndigheternas processledning

  • Processledningen hos prövningsmyndigheterna är ofta inte tillräckligt aktiv, vilket bromsar processen.

Stöd till klimatprojekt

  • Det saknas kompetensförsörjning när det gäller ny teknik och dess klimat- och miljöeffekter.

Lösningen finns i ändrade regler och tillämpning samt ökad dialog

Vi lämnar ett antal förslag som syftar till tidsvinster inom de problemområden som räknats upp ovan. Lösningen finns dock inte i enstaka stora förändringar av ett i huvudsak fungerande system, utan i de många små förändringar vi föreslår, vilka sammantaget syftar till att korta handläggningstiderna och öka förutsägbarheten.

En rimlig förväntan på handläggningstid utifrån obligatoriska prövningssteg och enligt tillgänglig statistik är cirka ett år i första instans från att ansökan kommer in till beslut. Men tidsåtgången påverkas av omständigheter i det enskilda fallet och ett antal olika samspelande faktorer. Både miljöprövningsdelegationerna och mark- och miljödomstolarna klarar förvisso ofta en handläggningstid på runt ett år, men det kan också ta betydligt längre tid.

Vi bedömer att tid främst kan sparas i mål och ärenden med längre tidsåtgång, vilka ofta drar ut på tiden framför allt i samband med den s.k. kompletteringsfasen. Det kan röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst, vilket i sin tur leder till att prövningsmyndigheternas olika verksamhetsmål kan nås i högre grad.

Lösningen är inte heller alltid så enkel som att ändra lagregler; mycket av det vi föreslår är dessutom möjligt redan enligt dagens regelverk. Men reglerna tillämpas inte alltid på ett ändamålsenligt sätt. I flera delar handlar det om att förtydliga eller förstärka reglernas syfte. Därutöver behöver kultur, tradition och dialogen mellan verksamhetsutövare och statens företrädare inom miljöprövningen adresseras, vilket kräver dels mer långsiktigt arbete, dels att våra förslag

integreras med andra initiativ i syfte att stärka miljöprövningarna (se avsnitt 9.3).

Olika faktorer påverkar tillsammans handläggningstiden

Det är inte möjligt att lyfta ut enskilda faktorer som ensamma avgör hur lång handläggningstiden blir utan tidsåtgången påverkas i varierande grad av ett samspel mellan fem centrala faktorer:

1. samrådets ändamålsenlighet samt en effektiv och tidig dialog

mellan berörda aktörer

2. kvaliteten i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen

3. prövningsmyndigheternas processledning

4. miljöprövningarnas komplexitet i sak

5. resurser, kompetens och prioriteringar.

Vi har under utredningens gång kunnat konstatera att verksamhetsutövarna och myndigheterna i stora delar är överens om att dessa fem faktorer är centrala för handläggningstidens längd. Samtidigt framkommer att det finns olika, och delvis oförenliga, perspektiv på problembilden. Aktörerna tycks i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner och vi har längs vägen ofta fått ställa oss frågan vad som är myt och vad som är sanning för att förstå den faktiska problembilden och var de relevanta lösningarna därmed finns.

Våra förslag (kapitel 4–9)

I detta betänkande lämnar vi en rad förslag som syftar till att tillsammans göra prövningsprocesserna snabbare och enklare utan ett försämrat miljöskydd. Förslagen rör våra sex huvudområden och redovisas närmare i kapitel 4–9: – enklare regler för att ändra en verksamhet – regelbunden omprövning av tillstånd och villkor – tydligare och mer samordnade myndigheter – mer aktiva prövningsmyndigheter

– ett särskilt stöd till klimatprojekt – andra förslag för mer effektiva miljöprövningar.

Enklare regler vid ändring av en verksamhet (kapitel 4)

Inför ändringsprövning som huvudregel vid ansökan om ändring av en miljöfarlig verksamhet

Vi föreslår att ändringsprövning ska vara huvudregel när någon ansöker om att ändra en miljöfarlig verksamhet. Detta ska regleras i 16 kap. 2 a § miljöbalken, där ändringsprövning görs obligatorisk om inte verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd till hela verksamheten. Prövningsmyndigheten gör avgränsningen av vilket beslutsunderlag som behövs och vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen.

Därutöver har länsstyrelsen en viktig uppgift att stödja verksamhetsutövaren vid avgränsningssamrådet vid bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning genom sin stärkta roll i 6 kap. 32 § miljöbalken enligt våra förslag i kapitel 6. Regeln om ökad möjlighet till ändringstillstånd är baserad på att regelbundna omprövningar och uppdateringar av äldre tillstånd görs enligt våra förslag i kapitel 5. Vi gör bedömningen att ändringen av 16 kap. 2 a § ska göras generell och inte kopplas endast till ändringar som tydligt bidrar till grön omställning, även om många ändringar kan väntas få den effekten. Detta är en följd av de tillämpningssvårigheter som vi beskriver i kapitel 8 i vår analys av möjligheterna till ett förtursförfarande för sådana verksamheter.

Gör det tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt vid ändring av en verksamhet

Vi föreslår att det ska bli tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt för ändring av en tillståndspliktig verksamhet. En ny andra punkt i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen införs, som knyter tillståndsplikten till tillståndets omfattning eller tidigare meddelade särskilda villkor. Punkten förtydligar att tillståndets ram och särskilda villkor också utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt.

Ändringen leder till större förutsägbarhet genom att den praxis som generellt råder kodifieras i lagtext. Ändringen innebär också att praxis utökas till viss del genom att en verksamhetsutövare kan anmäla en ändring som faller utanför det allmänna villkoret, om den ryms inom tillståndets omfattning och särskilda villkor och övriga förutsättningar i bestämmelsen är uppfyllda.

Använd begreppet ”betydande miljöpåverkan” när omgivningspåverkan bedöms

Enhetliga begrepp för bedömningar av omgivningspåverkan skapar tydlighet. Begreppet ”betydande miljöpåverkan” föreslås därför bli styrande för tillståndsplikten i 9 kap. 6 a § miljöbalken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Begreppet ersätter uttrycken ”betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön” respektive ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”.

Inför ett golv för anmälan av tillståndspliktig verksamhet

Vi föreslår att det ska införas en nedre kvalifikationsgräns för anmälningsplikt enligt 1 kap. 11 § 1. miljöprövningsförordningen när tillståndspliktig eller tillståndsgiven verksamhet ändras. Gränsen motsvarar den gräns som finns i dag i 1 kap. 11 § 2. för anmälningspliktig verksamhet. På så sätt anpassas kraven efter miljönyttan samtidigt som den administrativa bördan för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter minskar.

Gör det lättare att ändra villkoren för en verksamhet efter ansökan av tillståndshavaren

Det bör finnas större möjligheter att efter ansökan av tillståndshavaren ändra villkor för en verksamhet. Uppenbarhetsrekvisitet i 24 kap. 13 § miljöbalken tas bort och det ska vara möjligt att ändra villkor när omständigheter ändras, oavsett om dessa förutsågs eller inte vid den ursprungliga prövningen. Det bör även fortsättningsvis vara en fakultativ bestämmelse och det ska vara upp till prövningsmyndigheten att avgöra om prövningen är lämpligt avgränsad. Det

ska också förtydligas att det är behörig tillståndsmyndighet vid tidpunkten för ansökan som avses.

Inför inte ett nytt prövningsspår för anmälan av B-verksamheter utan betydande miljöpåverkan, men gör det enklare att ta fram underlaget om miljöpåverkan

Det bör inte införas ett särskilt spår för B-anmälan, dvs. en möjlighet att anmäla nya verksamhet som har prövningskod B. Fördelarna med ett sådant system överväger inte nackdelarna, bl.a. genom de tillämpningssvårigheter som kan uppstå. Däremot ska utrymmet för så kallad liten miljökonsekvensbeskrivning förtydligas genom att begreppet förenklat underlag används i stället. Begreppen ska renodlas och begreppet miljökonsekvensbeskrivning ska förbehållas verksamheter med betydande miljöpåverkan. Naturvårdsverket ska ta fram en vägledning för vad kravet på förenklat underlag närmare innebär.

Omprövning för moderna miljövillkor (kapitel 5)

Inför en obligatorisk omprövning av befintliga domar och beslut för att åstadkomma moderna villkor för miljöfarliga verksamheter

En obligatorisk omprövning av befintliga domar och beslut om tillstånd införs för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor. Bestämmelsen gäller verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen och omprövningen ska initieras av verksamhetsutövaren.

Med moderna miljövillkor menas att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i domen för ett gällande tillstånd enligt miljöbalken bestämts en annan tid för omprövning av miljövillkoren ska denna tid gälla. Tillståndsmyndigheten får även bestämma att tiden för omprövning ska vara kortare än 40 år.

Tillsynsmyndigheten bör parallellt göra löpande översyn av tillstånd och villkor

Vi föreslår att tio år efter att ett beslut eller en dom om tillstånd samt beslut eller dom om moderna miljövillkor meddelats ska tillsynsmyndigheten göra en bedömning om det finns behov av att ompröva tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken samt upprätta en skriftlig motivering till sin slutsats. En sådan bedömning med skriftlig motivering ska därefter ske vart tionde år. Intervallet kan anpassas vid behov t.ex. med hänsyn till meddelande om nya så kallade BATslutsatser.

Genom ett delat ansvar mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet för omprövning av tillstånd och villkor kan omprövning bli ett effektivt medel för att säkerställa att tillstånd och villkor har moderna miljövillkor i nivå med dagens krav. En obligatorisk omprövning som drivs av verksamhetsutövaren föreslås ske växelvis med tillsynsmyndighetens löpande översyn av tillstånd.

Inför fler grunder för omprövning av tillstånd och villkor

Vi föreslår att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska läggas till bland de tillstånd som kan omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En grund för omprövning av tillstånd och villkor, om en sådan behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet, ska läggas till i 24 kap. 5 § miljöbalken.

Ingripande villkor ska kunna meddelas för att följa EU-rätten

En bestämmelse införs med innebörden att det ska vara möjligt att besluta om bestämmelser och villkor som innebär att verksamheter avsevärt försvåras om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Bestämmelsen införs i 24 kap. 9 § miljöbalken.

Inför en möjlighet att förlänga giltighetstiden för befintliga tidsbegränsade tillstånd

En ny bestämmelse bör införas i 24 kap. 13 a § miljöbalken med innebörden att tillståndsmyndigheten på begäran av sökanden kan förlänga giltigheten för ett befintligt tidsbegränsat tillstånd med högst tre år. Syftet är att skapa utrymme för att undvika en situation där ett tidsbegränsat tillstånd löper ut när det är lämpligt att verksamheten drivs vidare.

Ta bort 26 § lagen om införande av miljöbalken

Bestämmelsen i 26 § lagen om införande av miljöbalken bör tas bort. Bestämmelsen innebär att tillstånd till äldre verksamheter vid en omprövning endast kan tidsbegränsas om det var möjligt enligt den äldre lagstiftningen eller om det följer av internationella konventioner. Genom att bestämmelsen tas bort kan samtliga befintliga verksamheters tillstånd tidsbegränsas vid en omprövning.

Det bör inte införas en regel om att tillstånd som huvudregel ska tidsbegränsas

Tidsbegränsning som huvudregel bör inte införas. Dagens regler i fråga om möjlighet till tidsbegränsning bör fortsätta att gälla.

Myndigheternas roll i miljöprövningen (kapitel 6)

Stärk länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart i miljöprövningen

Vi föreslår att länsstyrelsens roll som nav och aktiv samrådspart i samrådsprocessen ska stärkas genom en ändring i 6 kap. 32 § och en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a § miljöbalken. Länsstyrelsen ska verka för att olika statliga intressen som berörs på ett väsentligt sätt identifieras för verksamhetsutövaren tidigt i processen. Myndigheter med partsroll och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska vid behov bistå länsstyrelsen med under-

lag eller yttrande för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin samordnande roll.

Ställ ökade krav på hur länsstyrelsen redovisar sin bedömning av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla och på innehållet i samrådsredogörelsen

Utfallet av avgränsningssamrådet bör förtydligas och formaliseras genom ändringar i 6 kap. 32 § miljöbalken, så att det blir tydligare för verksamhetsutövaren vad ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen förväntas innehålla. Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen.

Länsstyrelsen ska också identifiera de väsentliga miljöeffekterna och redogöra för olika uppfattningar i fråga om de väsentliga miljöeffekterna och hur de har beaktats. Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning till den som avser att bedriva verksamheten, men bedömningen ska fortsatt inte vara bindande. Bedömningen ska tas in i samrådsredogörelsen genom en ändring i 6 kap. 35 § 8. Regeln blir handlingsdirigerande för verksamhetsutövaren som ska redovisa hur bedömningen har bemötts. Om så inte sker kan det utgöra en grund för avvisning tidigt i processen enligt våra förslag till ändringar i 22 kap. 2 § miljöbalken.

Förbättra den nationella samordningen av riksintressen och målkonflikter

Vi föreslår att regeringen ska ge i uppdrag till berörda riksintressemyndigheter att i samverkan med varandra och med länsstyrelsen ta fram strategier och planeringsdokument med syftet att hantera målkonflikter och därigenom möjliggöra en snabbare grön omställning. I uppdraget kan ingå krav på att myndigheterna ska uppdatera sina riskintresseanspråk och hålla anspråken aktuella samt förbättrad vägledning om riksintressesystemet. Uppdraget ska åstadkomma en mer enhetlig hantering av riksintresseanspråken på nationell nivå.

Gör partsrollen mer ändamålsenlig med färre myndigheter som har denna roll och ökad samordning

Vi föreslår att Kammarkollegiets partsroll tas bort och att motsvarande resurser förs över till Havs- och vattenmyndigheten. För de centrala myndigheter som har kvar partsrollen, och då särskilt Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket med delvis överlappande ansvarsområden, föreslår vi styrning mot ökad dialog, samverkan och samordning i ett tidigt handläggningsskede. Kravet ska tydliggöras i myndigheternas instruktioner.

Möjligheten att föra in nya omständigheter vid överklagande bör inte begränsas

Ingen begränsning bör ske i författning vad gäller myndigheternas möjlighet att föra in nya omständigheter i tillståndsprövningen vid överklagande. Däremot ska förslagen om länsstyrelsens förstärkta och samordnande roll innebära att myndigheterna redovisar sina synpunkter i ett tidigt skede av processen.

Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning (kapitel 7)

Använd tidsplaner och muntliga förberedelser i högre grad

Vi föreslår att muntlig förberedelse ska användas i fler mål för att reda ut avgränsningsfrågor och tidigt inventera kompletteringsbehov. På så sätt kan behovet av kompletteringsförelägganden minska och processen effektiviseras. Bestämmelsen i 22 kap. 11 § miljöbalken upphävs och ersätts av två nya bestämmelser i 22 kap. 2 b och c §§ med placering i en mer logisk ordning före bestämmelsen om kungörelse av ansökan i 22 kap. 3 §.

Tidsplaner ska användas oftare för att öka förutsägbarheten i handläggningen och minska antalet anstånd. En särskild bestämmelse om tidsplaner anpassad efter miljömålen införs i en ny 22 kap. 2 d § miljöbalken. Regeln görs tillämplig även för miljöprövningsdelegationerna.

Gör det lättare att avvisa en ofullständig ansökan tidigt i processen

Det bör vara lättare att avvisa en ofullständig ansökan tidigt när synpunkter från samrådet inte har bemötts eller ansökan på annat sätt är ofullständig. Prövningsmyndigheten ska också kunna begära att få in en komplettering som en konsoliderad ansökan. Detta åstadkoms genom en ändring i 22 kap. 2 § miljöbalken. Möjligheten att avhjälpa en brist på sökandens bekostnad bedöms som obsolet i sammanhanget och bör tas bort.

Gör det enklare att avgöra mål utan huvudförhandling i mark- och miljödomstol

Vi föreslår att det ska vara lättare att avgöra mål i mark- och miljödomstol utan huvudförhandling, om målets omfattning och svårighetsgrad gör det ändamålsenligt. Kravet på att det ska vara uppenbart onödigt med huvudförhandling för att den ska kunna avstås tas bort i 22 kap. 16 § miljöbalken.

Främja digital handläggning

Utrymmet för digital hantering i ansökningsmål bör ökas. Bestämmelsen i bl.a. 22 kap. 3 § miljöbalken görs mer teknikneutral. Regeringen bör ge Domstolsverket och länsstyrelserna i fortsatt uppdrag att arbeta med digitaliseringen med stöd av den förstudie som har gjorts (se avsnitt 9.3.1). Det bör införas ett lagstöd för att publicera ansökningshandlingarna på lämplig webbplats.

Inför generella förordnanden för ordföranden och miljösakkunnig i miljöprövningsdelegationerna

Ordföranden och sakkunnig i miljöprövningsdelegationerna bör få behörighet att tjänstgöra över hela landet och inte bara inom den egna länsstyrelsen. Därmed nyttjas resurser och specialkompetens bättre än i dag.

Prövningen hos miljöprövningsdelegationerna bör inte koncentreras ytterligare

Det är i nuläget inte ändamålsenligt att koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till färre miljöprövningsdelegationer än i dag.

Ge miljöprövningsdelegationerna förtydligad och utökad möjlighet att ta till sig anmälningsärenden som har samband med en tillståndsprövning

Det bör förtydligas att det är en uppgift för miljöprövningsdelegationen att pröva ett sådant sambandsärende som avses i 19 kap. 3 § miljöbalken. Det bör också förtydligas att regeln är fakultativ. Miljöprövningsdelegationerna ska även få rätt att pröva anmälningspliktig vattenverksamhet som har samband med ett tillståndsärende för ökad samordning och effektivitet.

Det bör inte införas lagstadgade handläggningsfrister för mål och ärenden inom miljöprocessen, men det bör övervägas att införa handläggningsmål i regleringsbrev

Det bör inte införas lagstadgade tidsfrister för handläggningen. Regeringen bör dock överväga att införa handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och för länsstyrelserna. Mål för handläggningstider hos miljöprövningsdelegationer bör formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolarna genom att en tidpunkt från ansökan till beslut anges i stället för en tidpunkt från

komplett ansökan till beslut.

Ett särskilt stöd till klimatprojekt (kapitel 8)

Inrätta en klimatstyrka som ger länsstyrelsen handläggarstöd

Vi föreslår att det inrättas en klimatstyrka vid någon av landets länsstyrelser för att stödja samtliga länsstyrelser i arbetet med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att uppnå klimatmålen. Styrkan ska ge handläggarstöd till

länsstyrelserna i deras roll som part i samrådsprocessen och prövningsprocessen.

Samla miljöteknisk kompetens för industrins klimatomställning genom ett kunskapscentrum hos Energimyndigheten

Vi föreslår att Energimyndigheten får i uppgift att i samverkan med Naturvårdsverket bli ett kunskapscentrum för industrins klimatomställning. Centrumet ska bistå länsstyrelserna och klimatstyrkan dels i deras arbete med ansökningar om nya eller ändrade miljötillstånd, dels med tekniskt kunnande vad gäller industrins klimatomställning.

Syftet med klimatstyrkan och kunskapscentrumet är att ge processmässigt och kunskapsmässigt stöd för att på så sätt öka effektiviteten vid handläggningen av tillståndsärenden som rör verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen.

Avsikten är att den resursförstärkning som styrkan och centrumet innebär ska komma även verksamhetsutövaren till del genom att länsstyrelsen ges bättre förutsättningar att axla rollen som samordnande nav och aktiv samrådspart.

Det bör inte införas ett begränsat förtursförfarande men vi beskriver hur ett sådant system skulle kunna se ut

Det bör inte införas ett särskilt förtursförfarande för verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Sammantaget är vår bedömning att systemet skapar ytterligare administrativa steg i arbetet med miljötillstånd, bl.a. på grund av komplexiteten i urvalet av förtursverksamheter. Vi bedömer därför att åtgärden inte är ändamålsenlig i relation till den eventuella tidsvinsten. Vi beskriver dock det förkastade alternativet relativt detaljerat av utredningsekonomiska skäl, eftersom det länge har funnits önskemål om att utreda någon form av förturssystem.

Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning (kapitel 9)

Regeringens tillåtlighetsprövning bör göras tidigt i processen

Vi föreslår att om ett mål eller ärende enligt miljöbalken pågår om tillståndsprövning av en verksamhet, ska regeringen besluta om förbehåll innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet. En myndighet eller kommun som får kännedom om att det pågår en tillståndsprövning av en verksamhet som omfattas av regeringens förbehållsrätt ska underrätta regeringen om verksamheten innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.

Det bör utredas hur en ökad användning av generella förskrifter kan effektivisera tillståndsprövningen

Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelsen och övriga berörda myndigheter dels identifiera inom vilka områden generella föreskrifter kan användas, dels ta fram sådana generella föreskrifter. Ett övergripande mål ska vara att föreskrifterna ska effektivisera tillståndsprövningen.

Behovet av författningsändringar med anledning av en ökad användning av generella föreskrifter behöver utredas i samband med att uppdragen till Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter omhändertas. Vi föreslår därför inte några författningsändringar i dessa delar. Andra materiella ändringar ligger utanför ramen för vårt uppdrag.

Som ett alternativ till ett myndighetsuppdrag kan en statlig utredning övervägas.

Integrering bör ske med annat pågående arbete som berör våra förslag

Utredningen rekommenderar att regeringen närmare följer upp, stödjer och integrerar våra förslag med andra parallella uppdrag om en effektivare miljöprövning, bl.a. vad gäller myndighetsgemensam vägledning, samrådsprocessen och digitalisering enligt våra förslag i kapitel 9.

En komparativ utblick (kapitel 10)

För att ge perspektiv på det svenska prövningssystemet har utredningen gjort vissa jämförelser med fokus på de nordiska länderna. Det finns flera gemensamma nämnare med våra grannländer, men det finns också en del olikheter i prövningssystemens struktur och organisation. Vad gäller tidsåtgång visar dock vår analys inte några tydliga skillnader mellan länderna.

Förslagens konsekvenser (kapitel 11)

Konsekvensanalysen har till stor del fokuserat på fyra områden:

1. resursåtgång hos myndigheter och verksamhetsutövare

2. tidsvinster i processerna

3. investeringsvilja hos verksamhetsutövare

4. konsekvenser för miljö och klimat.

Detta urval motiveras av att vårt övergripande uppdrag handlar om att främja klimat- och miljöinvesteringar och att åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser. De tre första områdena redovisas separat med avseende på konsekvenser för staten, konsekvenser för kommuner och regioner samt konsekvenser för företag och enskilda. Konsekvenser för miljö och klimat redovisas samlat och konsekvensanalysen innehåller även en analys av andra konsekvenser utöver dessa huvudsakliga områden.

För en schematisk illustration av hur de olika förslagen samlat kan bidra till en mer effektiv prövningsprocess se figur 11.1 (kapitel 11).

Konsekvenser för miljö och klimat

Tidsvinster och ökad investeringsvilja påskyndar den gröna omställningen

De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat handlar om att tidsvinster och ökad investeringsvilja leder till fler klimat- och miljöförbättrande investeringar och att den gröna omställningen påskyndas. Därmed leder de flesta av utredningens förslag till positiva effekter

för miljö och klimat; det gäller inte minst förslagen om enklare förfarande för att ändra en verksamhet, tydligare och mer samordnade myndigheter, effektivare processledning hos prövningsmyndigheterna samt ett särskilt stöd till klimatprojekt.

Det är svårt att närmare kvantifiera investeringsvilja och tidsvinster till följd av utredningens olika förslag och därmed även påverkan på miljö och klimat. Vi bedömer dock att det är sannolikt att tid kan sparas främst i mål och ärenden med längre tidsåtgång än normalfallet 1 till 1,5 år, och att det då kan röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst. Utredningens förslag om obligatorisk omprövning av tillstånd och villkor väntas bidra till att verksamheter och åtgärder bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen.

Förslagen är i sin helhet förenliga med kravet i våra direktiv om ett bibehållet miljöskydd

Vi föreslår inga materiella förändringar som innebär ett sänkt miljöskydd. De processuella förändringarna påverkar inte miljöskyddet negativt. Vi har resonerat särskilt kring frågan om bibehållet miljöskydd vad gäller våra förslag bl.a. i kapitel 4 och bedömer att förslagen inte medför ett försämrat miljöskydd.

I samband med vår informationsinhämtning har flera branscher framhållit att de flesta investeringar är miljöförbättrande i någon utsträckning, inte minst sådana som potentiellt skulle kunna prövas som ändringstillstånd. Om sådana investeringar kan påskyndas leder det till miljönytta förutsatt att detta sker med bibehållet miljöskydd.

Konsekvenser för stat och kommuner

Mer resurser behövs för att stärka prövningsprocesserna vilket leder till ökade kostnader för stat och kommuner

I våra dialog- och samrådsmöten har flera aktörer pekat på att prövningssystemet som helhet är underfinansierat. Våra föreslag innebär också delvis nya uppgifter och arbetssätt för myndigheter och kommuner.

Förslagen om tydligare och mer samordnade myndigheter och inte minst om ett förstärkt samråd väntas leda till behov av resursförstärkning hos framför allt länsstyrelsen och i viss mån även partsmyndigheterna. Förslagen om att förenkla reglerna för att ändra och anmäla ändringar av en verksamhet samt bättre processledning väntas i viss mån öka prövningsmyndigheternas samlade kostnader. Förslaget om en klimatstyrka och ett kunskapscentrum innebär också ett behov av ytterligare finansiering. Länsstyrelsen, miljöprövningsdelegationerna och mark- och miljödomstolarna bör vidare få förstärkta resurser för omprövning, eftersom antalet omprövningar väntas öka till följd av utredningens förslag.

Även kommunernas kostnader ökar till följd av våra förslag. Dessa bedöms delvis kunna finansieras av tillsynsavgiften men inte i alla delar.

Konsekvenser för företag

Tidsvinster och kostnadsbesparingar leder till ökad investeringsvilja

I Sverige finns för närvarande omkring 6 000 verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen. Dessa berörs generellt av utredningens horisontella förslag. Vi bedömer att det finns en stor potential att spara tid och resurser i de mål och ärenden där uppsatta handläggningsmål inte nås i dagsläget. Detta gäller i synnerhet i fall där omfattande kompletteringar behövs, vilka ofta är tidskrävande. Genom förstärkt samråd, mer samordnade myndigheter och mer aktiv processledning kan tid sparas och förutsägbarheten öka med tydligare fokus på väsentliga miljöeffekter – samtidigt som kvaliteten på ansökningarna kan öka och kompletteringsbehoven minska. Vidare innebär förslagen om enklare förfarande för att ändra en verksamhet att tid och resurser kan sparas i prövningarna och tillsynen.

Förslagen om obligatorisk omprövning innebär inte några tidsvinster i sig. På sikt kan förslagen dock få positiva effekter i form av bättre överblick över verksamhetens omfattning och miljöpåverkan och därmed tidsvinster genom effektivare prövning (av t.ex. ändringstillstånd) samt tillsyn. Den administrativa bördan för företag till följd av omprövningen bedöms som begränsad, eftersom översyn ska göras vart tionde år samt att mycket av den dokumentation som behövs ändå ska finnas enligt reglerna om egenkontroll.

Förslagen om särskilt stöd till klimatprojekt i form av resurs- och kunskapsförstärkning kan ge positiva effekter för företagen genom ökat stöd med att ta fram en ansökan för projekt som bedöms som särskilt viktiga i klimatomställningen.

Sammantaget innebär dessa vinster och sparade resurser liksom en ökad förutsägbarhet att investeringsviljan hos företagen väntas öka.

Förenlighet med EU-rätten och övriga konsekvenser

Utredningen bedömer att samtliga förslag är förenliga med EU-rätten. Frågan hanteras i respektive förslagskapitel (kapitel 4–9).

Förslagen kan förväntas påverka den industriella utvecklingen i landet och kan därmed få konsekvenser för sysselsättningen.

Konsekvenserna för jämställdhet, integration, brottslighet och personlig integritet förväntas bli små.

Ikraftträdande och informationsinsatser

Merparten av våra förslag bör beslutas samlat och träda i kraft den 1 januari 2024 – för några av förslagen behövs övergångsbestämmelser

Våra förslag till ändringar är angelägna som ett led i att effektivisera miljöprövningen och bör träda i kraft så snart som möjligt. Förslagen innebär både förordningsändringar som kan beslutas av regeringen och lagändringar som kräver riksdagsbehandling. Dessutom behöver samtliga förslag remitteras. Även om det i och för sig skulle vara möjligt att besluta om vissa av förordningsändringarna vid en tidigare tidpunkt har förslagen ett sådant samband med varandra att de bör beslutas i ett sammanhang.

Flera av förslagen kräver också finansiering för att kunna genomföras och har därmed en koppling till budgetprocessen. Med hänsyn till dessa omständigheter och med beaktande av Sveriges kommande ordförandeskap i EU våren 2023 föreslår vi att samtliga förslag träder i kraft den 1 januari 2024 och därmed börjar gälla för mål och ärenden som inleds från det datumet.

Förslagen om tillsynsmyndigheternas översyn av tillstånd och villkor vart tionde år bör i stället träda i kraft den 1 januari 2026 för

att den pågående tillsynsstrategin med bl.a. prioriteringar av verksamheter ska hinna slutföras.

Övriga undantag är förslagen om en klimatstyrka och ett kunskapscentrum samt förslagen om regeringens tillåtlighetsprövning, vilka samtliga skulle kunna genomföras fristående från utredningens övriga förslag. Förslagen om ökad samordning mellan de centrala myndigheterna med partsroll skulle också kunna träda i kraft tidigare.

För flera av förslagen behövs övergångsbestämmelser, bl.a. det om obligatorisk omprövning efter 40 år och ändringen av Kammarkollegiets partsroll.

Det finns behov av informations- och vägledningsinsatser för flera av förslagen

Det finns behov av informations- och vägledningsinsatser för flera av våra förslag för att de ska få genomslag i den praktiska tillämpningen, bl.a. förslagen om kommunernas skyldighet att pröva frågan om betydande miljöpåverkan (kapitel 4), förslagen om obligatorisk omprövning och parallell översyn av tillstånd inom ramen för tillsynen (kapitel 5), förslagen om myndigheternas roll och länsstyrelsens samordnande roll, förslagen om samordning av riksintressen, förändringen av Kammarkollegiets roll och förstärkning av Havs- och vattenmyndigheten (kapitel 6), samt förslagen om klimatstyrkan och kunskapscentrumet som innebär nya arbetsuppgifter för både länsstyrelserna, Energimyndigheten och Naturvårdsverket (kapitel 8).

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 22 kap. 11 § ska upphöra att gälla,

dels att 6 kap. 20, 32, 35 och 47 §§, 9 kap. 6 a §, 16 kap. 2 a §,

17 kap. 3 och 5 §§, 22 kap. 2, 2a, 3, 4, 6, 10 och 16 §§, 24 kap. 5, 9, 10–13 och 18 §§, och 25 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya bestämmelser, 6 kap. 32 a § 9 kap.

16 §, 22 kap. 2 b, 2 c, 2 d, 16 a och 29 a §§ och 24 kap. 13 a §, och närmast före 9 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

20 §1

En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas

1. för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa, eller

2. för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13 eller 14 §.

En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13,

13 a eller 14 §.

1 Senaste lydelse 2018:1407.

32 §2

Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.

Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet i dialog med

verksamhetsutövaren verka för

att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.

Länsstyrelsen ska ta tillvara och samordna statens intressen vid bedömning av samrådskretsen.

Om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i frågan. Länsstyrelsens redovisning är inte bindande.

Länsstyrelsen ska

1. identifiera de väsentliga miljöeffekterna,

2. redogöra för olika uppfattningar i fråga om de väsentliga miljöeffekterna och hur de har hanterats, och

3. redovisa sin bedömning i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen.

Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning enligt andra stycket till den som avser att bedriva verksamheten. Länsstyrelsens bedömning är inte bindande.

2 Senaste lydelse 2017:955.

32 a §

Om länsstyrelsen begär det, ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ge in yttrande eller underlag som länsstyrelsen behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 32 §.

35 §3

Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla

1. uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utformning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,

2. uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,

3. uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,

4. en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,

5. uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,

6. uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksamheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning,

7. en icke-teknisk sammanfattning av 1–6, och

8. en redogörelse för de samråd som har skett och vad som kommit fram i samråden.

8. en redogörelse för de samråd som har skett, vad som kommit fram i samråden, och läns-

styrelsens bedömning enligt 32 § andra stycket med sökandens bemötande.

3 Senaste lydelse 2017:955.

47 §4

Om länsstyrelsen enligt 26 § beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas, ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden i en

liten miljökonsekvensbeskrivning lämna de upplysningar

som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan förväntas ge. Beskriv-

ningen ska innehålla den sam-

rådsredogörelse som har tagits fram enligt 25 § 2.

Om länsstyrelsen enligt 26 § beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas, ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden i stäl-

let ta fram ett förenklat underlag som innehåller de upplysningar

som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan förväntas ge. Under-

laget ska innehålla den samråds-

redogörelse som har tagits fram enligt 25 § 2.

För verksamheter eller åtgärder som kan antas påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 ska beskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.

9 kap.

6 a §5

Även om tillståndsplikt inte följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 §, får tillsynsmyndigheten besluta att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för bety-

dande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.

Även om tillståndsplikt inte följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 §, får tillsynsmyndigheten besluta att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten kan antas medföra

betydande miljöpåverkan.

4 Senaste lydelse 2017:955. 5 Senaste lydelse 2012:907.

Moderna miljövillkor

16 §

Den som bedriver en sådan miljöfarlig verksamhet som avses i andra stycket ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år. Om det i tillståndet för verksamheten har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren ska dock den tiden gälla.

Första stycket gäller miljöfarliga verksamheter som

1. är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 §,

2. prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol som första instans, och

3. bedrivs enligt ett tillstånd som inte är tidsbegränsat.

16 kap.

2 a §6

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd).

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd) om

inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten.

6 Senaste lydelse 2018:1407.

17 kap.

3 §7

Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om

1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,

2. verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området, eller

3. verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § tredje stycket. Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna be-

sked om förbehållet till den tillståndsprövande mark- och miljödomstolen eller myndigheten.

Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen besluta om förbehåll

innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.

5 §8

En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § ska underrätta regeringen om verksamheten.

Trafikverket ska årligen underrätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.

Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska myndigheten eller kommunen underrätta regeringen innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.

7 Senaste lydelse 2017:955. 8 Senaste lydelse 2012:441.

Trafikverket ska årligen underrätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.

19 kap.

5 §9

I ett ärende som prövas av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd ska styrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna

1. i 22 kap. 1, 1 d och 1 e §§ om ansökans form och innehåll,

2. i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,

3. i 22 kap. 2 a § om pröv-

ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§,

3. i 22 kap. 2 a § om pröv-

ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 10 och 13 §§,

4. i 22 kap. 2 d § om tidsplaner,

4. i 22 kap. 3 § om kungörel-

ses innehåll,

5. i 22 kap. 3 § om kungörel-

ses innehåll,

5. i 22 kap. 6 § om talerätt, 6. i 22 kap. 6 § om talerätt,

6. i 22 kap. 9 § om rätt att

företräda fastighet,

7. i 22 kap. 9 § om rätt att

företräda fastighet,

7. i 22 kap. 12 och 13 §§ om

sakkunniga och om att inhämta yttrande,

8. i 22 kap. 12 och 13 §§ om

sakkunniga och om att inhämta yttrande,

8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)

om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,

9. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)

om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,

9. i 22 kap. 25 § första stycket

1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket samt 25 a–25 c, 25 f och 25 g §§ om tillståndsdoms innehåll,

10. i 22 kap. 25 § första stycket

1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket samt 25 a–25 c, 25 f och 25 g och

29 a §§ om tillståndsdoms innehåll,

10. i 22 kap. 26 § om särskild

dom,

11. i 22 kap. 26 § om särskild

dom,

9 Senaste lydelse 2018:1407.

11. i 22 kap. 27 § första stycket,

andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

12. i 22 kap. 27 § första stycket,

andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

12. i 22 kap. 28 § första stycket

första meningen om verkställighetsförordnande, och

13. i 22 kap. 28 § första stycket

första meningen om verkställighetsförordnande,

13. i 23 kap. 3 § när det gäller

särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §.

14. i 23 kap. 3 § när det gäller

särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §, och

15. i 24 kap. 13 a § om giltighetsförlängning.

22 kap.

1 d §10

En ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd.

Om ansökan avser ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a §, ska ansökan också innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma om ett sådant ändringstillstånd är lämpligt.

2 §11

Ansökningshandlingarna

skall ges in i det antal exemplar

som mark- och miljödomstolen finner behövligt.

Ansökningshandlingarna

ska ges in i det antal exemplar och det format som mark- och

miljödomstolen finner behövligt.

Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal exemplar eller finner mark- och miljödomstolen att ansökan är

Domstolen ska förelägga sökanden att inom viss tid avhjälpa en brist i ansökan om ansökningshandlingarna

10 Senaste lydelse 2018:1407. 11 Senaste lydelse 2010:923.

ofullständig skall domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett föreläggande, får domstolen besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan.

1. inte har lämnats in i rätt antal eller format eller i övrigt inte uppfyller bestämmelserna i detta kapitel,

2. är ofullständiga genom att synpunkter från samrådet avseende väsentliga miljöeffekter enligt länsstyrelsens redovisning enligt 6 kap. 32 § inte har bemötts, eller

3. är ofullständiga på annat sätt.

Följer sökanden inte ett föreläggande om komplettering får domstolen avvisa ansökan.

Om domstolen begär det ska kompletteringen ges in som en konsoliderad ansökan.

2 a §12

Den som har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.

Den som har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.

12 Senaste lydelse 2018:1407.

Om den som har tillstånd, dispens eller godkännande inte följer ett föreläggande om att tillhandahålla utredning, får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på dennes bekostnad.

2 b §

Förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig.

Mark- och miljödomstolen ska under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet.

2 c §

Mark- och miljödomstolen bestämmer vad en muntlig förberedelse ska avse och vilka som ska kallas till förberedelsen. Kallelsen ska delges eller kungöras i ortstidning.

Vid den muntliga förberedelsen får tredskodom inte meddelas.

Parterna får åberopa handlingar som de har gett in. En redogörelse bör lämnas för skrifternas innehåll.

2 d §

Domstolen ska senast efter kungörelse enligt 3 § fastställa en tidsplan för målets handläggning, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat skäl är obehövligt. Om en part eller remissinstans bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska detta genast anmälas till domstolen. Om domstolen bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska parter och remissinstanser underrättas om detta.

3 §13

Om en ansökan tas upp till prövning, skall mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen skall innehålla

Om en ansökan tas upp till prövning, ska mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska innehålla

1. en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras,

2. en upplysning om innehållet i 7 §, om den inte kan lämnas på annat lämpligt sätt, samt en upplysning om innehållet i 10 och 19 §§,

3. sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 §,

4. ett tillkännagivande om att

kallelser och andra meddelanden i målet till parterna skall införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga hos den som förvarar

akten, och

4. ett tillkännagivande om att

kallelser och andra meddelanden i målet till parterna ska införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga på lämplig webbplats

eller annan plats där akten förvaras,

5. namn och adress på aktför-

vararen.

5. uppgift om lämplig webbplats eller annan plats där ett exemplar av akten förvaras, och

13 Senaste lydelse 2010:923.

6. uppgift om att målet kan komma att avgöras på handlingarna.

4 §14

Mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten,

Kammarkollegiet,

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Handlingarna behöver dock inte skickas över, om det kan antas att det allmänna fiske-

intresset eller något annat all-

mänt intresse inte berörs av verksamheten.

Mark- och miljödomstolen ska skicka ansökningshandlingarna och kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Handlingarna behöver dock inte skickas över, om det kan antas att något all-

mänt intresse inom dessa myndigheters ansvarsområden inte

berörs av verksamheten.

Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.

Om målet avser geologisk lagring av koldioxid, ska domstolen alltid skicka ett exemplar

av ansökningshandlingarna till

Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen och underrätta dem om

hos vilken aktförvarare hand-

lingarna i målet finns tillgängliga. Detta ska göras inom en månad från det att ansökan kom in till domstolen.

Om målet avser geologisk lagring av koldioxid, ska domstolen alltid skicka ansökningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen och underrätta dem om var handlingarna i målet finns tillgängliga. Detta ska göras inom en månad från det att ansökan kom in till domstolen.

14 Senaste lydelse 2012:430.

6 §15

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammar-

kollegiet, Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap och länsstyrelsen ska, när det behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen ska, när det behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intresse.

En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.

10 §16

Synpunkter på ansökan skall lämnas skriftligen och lämnas in till mark- och miljödomstolen i det antal exemplar som domstolen finner behövligt och inom den tid som domstolen har bestämt. Ett exemplar skall sändas till den sökande.

Synpunkter på ansökan ska lämnas skriftligen och lämnas in till mark- och miljödomstolen i det antal exemplar och det

format som domstolen finner

behövligt och inom den tid som domstolen har bestämt. Syn-

punkterna ska lämnas i konsoliderad form om domstolen begär det. Ett exemplar ska sändas till

den sökande.

16 §17

När målet är klart för huvudförhandling skall mark- och miljödomstolen bestämma tid och plats för den.

Om det är uppenbart onödigt med huvudförhandling, behöver sådan förhandling inte hållas. Om parterna begär det skall den dock hållas. Att målet eller ären-

Ett mål avgörs efter huvudförhandling om det inte med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med skriftlig handläggning.

Om parterna begär det ska förhandling hållas. Förhandling behöver dock inte hållas i frågor som avses i 26 § andra stycket, i fall som avses i 42 kap. 18 §

15 Senaste lydelse 2011:608. 16 Senaste lydelse 2010:923. 17 Senaste lydelse 2010:923.

det kan komma att avgöras på handlingarna skall anges i kungörelsen. I frågor som avses i 26 § andra stycket behöver inte huvudförhandling hållas. Detsamma gäller i fall som avses i 42 kap. 18 § första stycket 1, 3 och 4 rättegångsbalken .

Besked om tid och plats för huvudförhandling skall i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om anledning till det finns, skall det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som avses behandlas vid huvudförhandlingen.

Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudförhandlingen, skall mark- och miljödomstolen förelägga vite. Föreläggandet skall delges.

Huvudförhandling får hållas, även om part uteblir från den. Tredskodom får dock inte meddelas.

första stycket 1, 3 och 4 rättegångsbalken eller om det annars är uppenbart obehövligt.

16 a §

Besked om tid och plats för huvudförhandling ska i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om anledning till det finns, ska det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som avses behandlas vid huvudförhandlingen.

Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudför-

handlingen, ska mark- och miljödomstolen förelägga vite. Föreläggandet ska delges.

Huvudförhandling får hållas, även om part uteblir från den. Tredskodom får dock inte meddelas.

29 a §

I fråga om miljöfarlig verksamhet som omfattas av 9 kap. 16 § ska det i domen anges när tillståndets villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljö senast ska omprövas.

24 kap.

5 §18

I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana

I fråga om miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller

tillstånd enligt 7 kap. 28 a § får

tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana

1. när, det från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,

18 Senaste lydelse 2019:295.

3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,

4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,

8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,

9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som meddelats med stöd av 9 kap. 4 §,

10. för att förbättra en anläggnings säkerhet, 11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket eller med stöd av 11 kap. 8 § eller 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga,

eller

11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket eller med stöd av 11 kap. 8 § eller 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga,

12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35 eller 37 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräckligt eller är större än vad som behövs

12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35 eller 37 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs, eller

13. om det behövs för att uppfylla förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.

9 §19

Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av 5 eller 8 § meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Trots första stycket får bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras beslutas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

10 §20

Efter en ansökan om omprövning av en vattenverksamhet för sådana miljövillkor som avses i 11 kap. 27 § ska tillståndsmyndigheten upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser och villkor i den utsträckning som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Efter en ansökan om omprövning av en vattenverksamhet för sådana miljövillkor som avses i 11 kap. 27 § eller en miljöfarlig

verksamhet för sådana miljövillkor som avses i 9 kap. 16 § ska

tillståndsmyndigheten upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser och villkor i den utsträckning som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får dock beslutas endast om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Trots första och andra styckena ska tillståndsmyndigheten återkalla tillståndet och bestämma om åtgärder som avses i 4 §, om

Trots första och andra styckena ska för omprövning av

vattenverksamhet enligt första stycket

tillståndsmyndigheten

återkalla tillståndet och bestämma om åtgärder som avses i 4 §, om

19 Senaste lydelse 2018:1407. 20 Senaste lydelse 2018:1407.

1. en återkallelse är nödvändig för att tillgodose ett sådant behov som avses i andra stycket, eller

2. verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas.

11 §21

En ansökan om prövning som avses i 3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 § får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kam-

markollegiet, Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. Frågor om omprövning enligt 8 § får tas upp utan särskild ansökan.

En ansökan om prövning som avses i 3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 § får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. Frågor om omprövning enligt 8 § får tas upp utan särskild ansökan.

En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

I fråga om verksamheter som får bedrivas med stöd av 11 kap. 27 § andra stycket, får en ansökan om prövning som avses i 3 eller 5 § grundas på en omständighet som anges i de paragraferna endast om

1. omständigheten är så allvarlig att den inte tål att vänta på att prövningen för moderna miljövillkor blir klar, och

2. den olägenhet som omständigheten innebär inte kan avhjälpas genom ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud i väntan på att prövningen blir klar.

21 Senaste lydelse 2018:1407.

12 §22

En ansökan om prövning som avses i 10 § får göras av

1. tillståndshavaren, eller

2. Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrelsen, om tillståndshavaren inte har gjort det som krävs enligt 11 kap. 27 § och inte följt ett föreläggande att ansöka om en sådan prövning.

En ansökan om prövning som avses i 10 § får göras av

1. tillståndshavaren,

2. Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrelsen, om tillståndshavaren inte har gjort det som krävs enligt 11 kap. 27 § och inte följt ett föreläggande att ansöka om en sådan prövning,

eller

3. tillsynsmyndigheten, om tillståndshavaren inte har gjort det som krävs enligt 9 kap. 16 § och inte följt ett föreläggande att ansöka om en sådan prövning.

13 §23

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att

1. upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet om verk-

samheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och

Efter ansökan av tillståndshavaren får behörig tillstånds-

myndighet vid tidpunkten för ansökan besluta att

1. helt eller delvis upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet om

a) tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller

b) verksamheten slutligt har upphört, eller

2. ändra eller upphäva andra

bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är

uppenbart att villkoret inte längre

behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen på-

2. ändra eller upphäva andra

bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om änd-

22 Senaste lydelse 2018:1407. 23 Senaste lydelse 2018:1407.

kallas av omständigheter som

inte förutsågs när tillståndet gavs.

ringen påkallas av ändrade omständigheter.

13 a §

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten förlänga ett befintligt tillstånds giltighet (giltighetsförlängning) i upp till tre år om

1. begäran avser en befintlig verksamhet som innehar giltigt tillstånd,

2. verksamhetens omfattning under förlängningstiden avses motsvara den verksamhet som bedrivits enligt det befintliga tillståndet, och

3. det i övrigt är lämpligt att meddela en sådan förlängning.

Giltighetsförlängning enligt första stycket får inte avse en verksamhet vars tillstånd redan förlängts enligt denna paragraf.

18 §24

Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av mark- och miljödomstolen eller regeringen när tillståndet meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap.

Om fråga är om betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse, får begäras sådana ändringar på verksamhetsutövarens bekostnad av vattenverksamheten eller vattenanläggningen som, utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olä-

Om fråga är om betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse, får begäras sådana ändringar på verksamhetsutövarens bekostnad av vattenverksamheten eller vattenanläggningen som, utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olä-

24 Senaste lydelse 2021:876.

genheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkol-

legiet, länsstyrelse eller kommun.

genheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun.

Anspråk på grund av oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den av domstolen bestämda tiden inom vilken arbetena ska vara utförda.

Vid skada som avses i 7 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgår tiden för framställan dock aldrig tidigare än två år från det att skadan uppkom.

Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte anspråk enligt denna paragraf.

25 kap.

3 §25

I mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning enligt någon av bestämmelserna i 24 kap.39 §§ eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen.

I mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning enligt någon av bestämmelserna i 24 kap.39 §§ eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen.

I mål enligt 24 kap. 5 § som avser omprövning för att tillgodose allmänna intressen ska den myndighet som ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader vid mark- och miljödomstolen som

25 Senaste lydelse 2018:1407.

uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11.

Trots andra stycket första meningen ska tillståndshavaren i stället för den myndighet som ansökte om omprövningen svara för de andra motparternas kostnader, om målet gäller

1. omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 för att förbättra en anläggnings säkerhet, eller

2. omprövning enligt 24 kap. 5 § av en sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för handläggningen av mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet.

3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för handläggningen och prövningen av mål och ärenden om verksamheter eller åtgärder där ansökan inkommit till den som ska pröva tillståndsfrågan före ikraftträdandet.

4. Den som vid ikraftträdandet bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet med ett tillstånd som beslutats genom en dom eller ett beslut som senast den 31 december 2024 blir fyrtio år och för vilken krav på omprövning för moderna miljövillkor införs genom 9 kap. 16 §, ska senast den 1 januari 2026 ha kommit in till tillståndsmyndigheten med en ansökan om sådan omprövning.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ska upphöra att gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 7 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

7 §26

Statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att utan ersättning till domstolarna låna ut de lokaler som domstolarna behöver för sina sammanträden, förutsatt att lokalerna inte är upptagna för sina huvudsakliga ändamål. Upplåtaren har dock rätt till ersättning för de särskilda kostnader som sammanträdet medför.

Statliga myndigheter och kommuner är även skyldiga att bistå domstolarna med aktförvaring i den utsträckning domstolarna begär det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

26 Senaste lydelse 2010:921.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att 4 och 22 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §27

Om det i ett mål eller ärende enligt 9 kap. miljöbalken är fråga om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska verket eller myndigheten i god tid innan målet sätts ut till huvudförhandling eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.

Om det i ett mål eller ärende enligt 9 kap. miljöbalkensom

prövas i första instans är fråga om

tillstånd till en miljöfarlig verksamhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska myndigheten i god tid innan målet sätts ut till huvudförhandling eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.

9 §28

Ett exemplar av handlingarna i ett ärende om tillstånd som ska avgöras av länsstyrelsen ska skickas till det ställe där handlingarna ska hållas tillgängliga.

Ett meddelande om ansökan ska skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Handlingarna i ett ärende om tillstånd som ska avgöras av länsstyrelsen ska hållas tillgängliga på en webbplats eller på annan lämplig plats. Ett meddelande om

ansökan ska skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

27 Senaste lydelse 2011:625. 28 Senaste lydelse 2018:2106.

Om länsstyrelsen har beslutat att enligt 24 kap. 11 § miljöbalken på eget initiativ ta upp frågan om omprövning av ett tillståndsbeslut, ska länsstyrelsen informera den kommunala nämnden om beslutet.

22 §29

En anmälan som avses i 1 kap. 10 § eller 11 § miljöprövningsförordningen ska göras i god tid innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Anmälan ska vara skriftlig och ges in till den myndighet eller kommun som enligt miljötillsynsförordningen utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden.

Anmälan ska dock ges in till länsstyrelsen, om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

29 Senaste lydelse 2020:635.

1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

2 §30

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kam-

markollegiet ska senast den

28 februari varje år redovisa föregående kalenderårs

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska senast den 28 februari varje år redovisa föregående kalenderårs

1. intäkter i form av ersättning för rättegångskostnader vid tillståndsprövning av vattenverksamhet i första instans,

2. kostnader för medverkan i tillståndsprövning av vattenverksamhet i första instans i mark- och miljödomstol, med undantag för kostnader för att initiera prövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken,

3. kostnader för medverkan i samråd för vattenverksamhet,

4. kostnader för medverkan i tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet i första instans i mark- och miljödomstol, med undantag för kostnader för att initiera prövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken, och

5. kostnader för medverkan i samråd för miljöfarlig verksamhet. Redovisningen av kostnader ska innefatta samtliga kostnader med undantag för kostnader för prövning av civilrättsliga frågor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

30 Senaste lydelse 2018:2104.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter

Härigenom föreskrivs att 13, 9, 43 och 46 §§ förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §31

Om det i ett mål eller ärende är fråga om tillstånd till vattenverksamhet vars tillåtlighet enligt

Kammarkollegiet, Havs- och

vattenmyndigheten eller länsstyrelsen bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska myndigheten i god tid innan målet eller ärendet sätts ut till huvudförhandling eller sammanträde eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.

Om det i ett mål eller ärende

som prövas i första instans är fråga

om tillstånd till vattenverksamhet vars tillåtlighet enligt Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrelsen bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska myndigheten i god tid innan målet eller ärendet sätts ut till huvudförhandling eller sammanträde eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.

2 §32

Om ett mål eller ärende rör sådan vattenverksamhet som avses i 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken, ska Kammarkollegiet

och Havs- och vattenmyndig-

heten samråda med varandra

samt med länsstyrelsen och till-

synsmyndigheten.

Om ett mål eller ärende rör sådan vattenverksamhet som avses i 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, ska Havs- och vattenmyndigheten samråda med länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten.

Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 1 § denna förordning.

31 Senaste lydelse 2011:630. 32 Senaste lydelse 2011:630.

3 §33

Om Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten eller en länsstyrelse för talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen och en kommun samtidigt för talan för att tillvarata allmänna intressen inom kommunen, ska myndigheten samråda med kommunen. Sådant samråd ska ske även i andra fall när en fråga som är av allmänt intresse för en ort förekommer i målet eller ärendet.

Om Havs- och vattenmyndigheten eller en länsstyrelse för talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen och en kommun samtidigt för talan för att tillvarata allmänna intressen inom kommunen, ska myndigheten samråda med kommunen. Sådant samråd ska ske även i andra fall när en fråga som är av allmänt intresse för en ort förekommer i målet eller ärendet.

9 §34

En kopia av domstolens dom eller slutliga beslut i ett ansökningsmål ska skickas till

1. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammar-

kollegiet,

1. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten,

2. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, om målet rör en vattenverksamhet som anges i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken,

3. länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs,

4. den kommun inom vars område verksamheten bedrivs eller som har fört talan i målet, och

5. den eller de myndigheter i övrigt som har yttrat sig i målet.

29 §35

Naturvårdsverket, Kammar-

kollegiet, Riksantikvarieämbetet

och länsstyrelserna ska medverka i arbetet med förslagen enligt 24 § så att de blir ändamålsenliga med hänsyn till

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna ska medverka i arbetet med förslagen enligt 24 § så att de blir ändamålsenliga med hänsyn till

1. syftet att nå de mål och främja de samordnade prioriteringar och hänsynstaganden som avses i 26 §, och

33 Senaste lydelse 2011:630. 34 Senaste lydelse 2011:630. 35 Senaste lydelse 2018:2102.

2. behovet av att vattenverksamheterna så snart som möjligt får moderna miljövillkor.

Om en länsstyrelse är vattenmyndighet ska också vattenmyndigheten medverka i arbetet.

43 §36

Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska i de prövningar som görs enligt planen samverka med varandra och fördela åtgärder mellan sig så att genomförandet av planen blir effektivt och dubbelarbete undviks.

Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska i de prövningar som görs enligt planen samverka med varandra och fördela åtgärder mellan sig så att genomförandet av planen blir effektivt och dubbelarbete undviks.

46 §37

I 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken samt 1 kap. 2 § första stycket och 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar finns det bestämmelser om överklagande i särskilda fall.

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kam-

markollegiet får överklaga läns-

styrelsens beslut som rör frågor om markavvattning.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga länsstyrelsens beslut som rör frågor om markavvattning.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

36 Senaste lydelse 2018:2102. 37 Senaste lydelse 2018:2102.

1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §38

Myndigheten ska föra talan för det allmänna

1. för att ta till vara miljöintressen och andra allmänna intressen i enlighet med vad som anges i miljöbalken ,

2. mot beslut som avses i

Myndigheten ska föra talan för det allmänna mot beslut som avses i

19 kap. 22 § jordabalken, – 19 kap. 4 § tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988), – 4 kap. 26 § lagen (2008:990) om företagshypotek, samt – 2 kap. 29 § sjölagen (1994:1009).

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

38 Senaste lydelse 2010:1870.

1.8. Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljötillsynsförordningen (2011:13)

dels att 1 kap. 13 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf 1 kap. 11 a § och närmast

före 1 kap. 11 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter

11 a §

För miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) ska tillsynsmyndigheten utöver vad som följer av 26 kap. 2 § miljöbalken tio år efter att tillståndet fått laga kraft och därefter vart tionde år skriftligen redovisa sin bedömning om behovet av omprövning av tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken . Redovisningen ska lämnas till verksamhetsutövaren.

Tioårsperioden kan vid behov anpassas så att myndighetens bedömning kan samordnas med andra omständigheter av betydelse för uppdatering av tillståndet.

13 §39

En tillsynsmyndighet ska underrätta Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kam-

markollegiet och länsstyrelsen

om förhållanden som kan vara skäl för

En tillsynsmyndighet ska underrätta Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, och länsstyrelsen om förhållanden som kan vara skäl för

1. ett förbud eller en återkallelse av tillstånd, dispens eller godkännande enligt 24 kap. 3 § miljöbalken, eller

2. en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 7 § miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

39 Senaste lydelse 2020:647.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §40

Myndigheten ska särskilt

1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

2. bevaka allmänna miljövårds-

intressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,

2. i samverkan med de myn-

digheter som anges i 22 kap. 6 § miljöbalken, bevaka allmänna

miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,

3. delta i miljöprövningar

som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,

3. i samverkan med de myn-

digheter som anges i 22 kap. 6 § miljöbalken, delta i miljöpröv-

ningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,

4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660),

5. arbeta med frågor som rör havsplanering,

6. ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,

40 Senaste lydelse 2021:190.

7. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,

8. i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,

9. ansvara för att samla in grundläggande information om fiskbestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 199/2008,

10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,

11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,

12. ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,

13. följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och

14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer

dels att 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §41

En miljöprövningsdelegation är ett särskilt organ för länsstyrelsens prövning av ärenden om

1. tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8 § miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen,

2. återkallelse av tillstånd till miljöfarlig verksamhet och förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap. 3 § miljöbalken,

3. omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller ändring eller upphävande av villkor eller andra bestämmelser i ett sådant tillstånd eller meddelande av nya villkor eller andra bestämmelser enligt 24 kap. 5, 8, eller 9 § miljöbalken,

4. upphävande eller ändring av bestämmelser eller villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut enligt 24 kap. 13 § miljöbalken,

5. tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken eller dispens enligt 7 kap. 7, 11, 18 a, 20 eller 22 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande,

6. dispens från föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende om tillstånd som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande,

41 Senaste lydelse 2018:2117.

7. tillstånd enligt 11 kap. 13 § miljöbalken eller dispens enligt 11 kap. 14 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende om tillstånd som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande, och

7. anmälningspliktig verksam-

het enligt 11 kap. 9 a §, tillstånd

enligt 11 kap. 13 § miljöbalken eller dispens enligt 11 kap. 14 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende om tillstånd som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande,

8. alternativvärden enligt 1 kap. 15 § och dispenser enligt 1 kap. 16 § industriutsläppsförordningen (2013:250), och

9. ärenden om anmälan om miljöfarlig verksamhet som har samband med ett ärende om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 19 kap. 3 § miljöbalken .

20 a §

En ordförande eller miljösakkunnig får tjänstgöra vid en miljöprövningsdelegation inom en annan länsstyrelse än den där ordförande eller miljösakkunnig är förordnad, om det har gjorts en överenskommelse om detta mellan länsstyrelserna enligt 25 § förordningen ( 2017:868 ) med länsstyrelseinstruktion.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §42

Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt

1. ansvara för central tillsynsvägledning,

2. samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

3. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen,

3. i samverkan med de myn-

digheter som anges i 22 kap. 6 § miljöbalken, bevaka allmänna

miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen,

4. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön,

4. i samverkan med de myn-

digheter som anges i 22 kap. 6 § miljöbalken, delta i miljöpröv-

ningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön,

5. vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,

6. samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,

7. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen,

8. i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och inter-

42 Senaste lydelse 2015:570.

nationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,

9. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,

10. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,

11. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,

12. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken,

13. ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande,

14. förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning,

15. ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker,

16. verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,

17. samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,

18. verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft, 19. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 20. verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,

21. samordna myndigheternas arbete när det gäller omgivningsbuller, och

22. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.12. Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)

Härigenom föreskrivs att 1 kap.4 och 11 §§miljöprövningsförordningen (2013:251) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §43

För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om

Tillståndsplikten gäller även ändringar av verksamheten, om

1. ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap., eller

2. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.

2. ändringen påverkar tillstån-

dets omfattning eller tidigare meddelade särskilda villkor eller,

3. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar, med hänsyn till de omständigheter som anges i 10 13 §§ miljöbedömningsförordningen (2017:966) , kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

43 Senaste lydelse 2020:528.

11 §44

Anmälningsplikten gäller även ändringar av

1. en sådan verksamhet som avses i 3 § eller som omfattas av ett sådant tillstånd utan att vara tillståndspliktig, om ändringen inte är tillståndspliktig enligt 4 §, eller

1. en sådan verksamhet som avses i 3 § eller som omfattas av ett sådant tillstånd utan att vara tillståndspliktig, om ändringen inte är tillståndspliktig enligt 4 §,

inte ryms inom det allmänna villkoret för tillståndet samt har bety-

delse från störningssynpunkt, eller

2. en verksamhet som avses i 10 §, om ändringen har betydelse från störningssynpunkt.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

44 Senaste lydelse 2020:529.

1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §45

Statens energimyndighet ska

1. ha ett samlat ansvar för information och för att ta fram underlag i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och göra de beräkningar som medlemsstaterna är skyldiga att göra enligt artiklarna 7 och 23– 27 och enligt bilagorna till samma direktiv,

2. vara behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938 av den 25 oktober 2017 om åtgärder för att säkerställa försörjningstryggheten för gas och om upphävande av förordning (EU) nr 994/2010,

3. till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vartannat år redovisa ett identifieringsarbete av potentiella europeiska kritiska infrastrukturer inom undersektorerna olja och gas enligt rådets direktiv 2008/114/EG av den 8 december 2008 om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyddet av denna,

4. vidta åtgärder för att förstärka, utveckla och följa upp insatserna inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1369 av den 4 juli 2017 om fastställande av en ram för energimärkning och om upphävande av direktiv 2010/30/EU och inom ramen för genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter,

45 Senaste lydelse 2021:740.

5. fullgöra Sveriges uppgiftsskyldighet enligt kapitel V i avtalet om ett internationellt energiprogram (IEP) som undertecknades i Paris den 18 november 1974 (SÖ 1975:50) och de uppgifter för krisåtgärder som följer av avtalet,

6. fullgöra de uppgifter som följer av rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter,

7. bevaka att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av den 15 januari 2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning följs,

8. ansvara för genomförandeåtgärder enligt artikel 4.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG,

9. främja och bevaka utvecklingen på marknaderna för energitjänster och energieffektiva produkter samt uppmärksamma behov av åtgärder för att undanröja hinder som hämmar utvecklingen på dessa marknader i enlighet med vad som anges i artikel 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG,

10. ansvara för årlig uppföljning av kumulativ energibesparing i enlighet med riktlinjer i regeringens plan för genomförande av artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,

11. se till att informationen om tillgängliga energieffektivitetsmekanismer och de finansiella och rättsliga ramarna tydligt redovisas och sprids till alla berörda marknadsaktörer i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,

12. uppmuntra tillhandahållandet av information till banker och andra finansinstitut om möjligheter att delta i finansieringen av åtgärder för att förbättra energieffektiviteten i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,

13. i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU, tillsammans med berörda aktörer, däribland lokala och regionala myndigheter, främja initiativ för att informera, medvetandegöra och utbilda medborgarna om fördelarna med och de praktiska detaljerna kring åtgärder för att förbättra energieffektiviteten,

14. som tillsynsmyndighet för ursprungsgarantier för el vara medlem i Association of Issuing Bodies (AIB) för Sveriges räkning,

15. vara marknadskontrollmyndighet enligt lagen (2018:550) med kompletterande bestämmelser till EU:s energimärkningsförordning och lagen (2018:551) med kompletterande bestämmelser till EU:s däckmärkningsförordning,

16. vara behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/941 av den 5 juni 2019 om riskberedskap inom elsektorn och om upphävande av direktiv 2005/89/EG,

17. vid tillämpningen av förordning (EU) 2019/941

a) särskilt samverka med Affärsverket svenska kraftnät i syfte att säkerställa att riskberedskapsplaner utarbetas effektivt och genomförs korrekt samt att underlätta förebyggande och utvärdering av elkriser och informationsutbyte om sådana, och

b) beakta de underlag som Affärsverket svenska kraftnät tar fram enligt förordningen,

18. vara

marknadskontroll-

myndighet enligt rådets direktiv 92/42/EEG av den 21 maj 1992 om effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med flytande eller gasformigt bränsle, och

18. vara marknadskontroll-

myndighet enligt rådets direktiv 92/42/EEG av den 21 maj 1992 om effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med flytande eller gasformigt bränsle,

19. vara nationellt centrum

för frågor om infångning och lagring av koldioxid.

19. vara nationellt centrum

för frågor om infångning och lagring av koldioxid, och

20. vara ett kunskapscentrum för industrins klimatomställning. Kunskapscentrumet ska, i samverkan med Naturvårdsverket,

a) bistå länsstyrelsen och klimatstyrkan i deras arbete med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen, och

b) följa den tekniska och ekonomiska utvecklingen samt policyutvecklingen för verksamheter och åtgärder inom industrin i syfte att uppfylla a).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 a §

Inom länsstyrelsen ska det finnas en klimatstyrka.

Klimatstyrkan ska stödja länsstyrelserna i deras arbete med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att nå klimatmålen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Utredningens uppdrag och genomförande

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 20 augusti 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Syftet med direktiven är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.

Uppdraget utökades och förlängdes genom tilläggsdirektiv den 22 juli 2021. Utredningen fick i uppdrag att dessutom utreda om det bör införas ett begränsat förtursförfarande för mål och ärenden som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Vidare omfattade uppdraget att utreda hur tidsbegränsning av tillstånd och omprövning av tillstånd och villkor kan användas för att åstadkomma moderna miljövillkor.

Direktiven ska ses i ljuset av det arbete som pågår för att nå det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Utredningen lämnar ett antal förslag som syftar till att samlat göra miljötillståndsprocesserna mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön omställning.

Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven som återfinns i sin helhet i bilaga 1 (grunddirektiven) och bilaga 2 (tilläggsdirektiven).

2.2. Utredningens arbete

Utredningens uppdrag har bedrivits inom ramen för ett traditionellt projektupplägg med ett antal tydliga faser i form av planeringsfas, analysfas, genomförandefas och avslutningsfas. För grunddirektiven påbörjades planeringsfasen i augusti 2020 och sekretariatet och expertgruppen bemannades. Utredningen tog fram administrativa rutiner med budget och tidsplan samt genomförde bilaterala möten. Under analysfasen hölls ett stort antal dialog- och samrådsmöten, varvid ett fördjupat arbete med att ta fram underlag och författningsförslag skedde.

Planeringsfasen för tilläggsdirektiven påbörjades i augusti 2021 och sekretariatet stärktes med ökad bemanning och viss komplettering av sakkunskap gjordes i expertgruppen. Förnyade dialog- och samrådsmöten hölls samtidigt som utredningen tog fram underlag och författningsförslag avseende såväl grunddirektiven som tilläggsdirektiven. Arbetet har därefter skett parallellt i de olika faserna och i avslutningsfasen, som inleddes hösten 2021 för grunddirektiven och våren 2022 för tilläggsdirektiven, har en successiv integrering av arbetet med de två direktiven skett som en följd av det nära sambandet mellan de olika utredningsuppdragen.

Expertgruppen har haft fem sammanträden i plenum. Till följd av pandemin och de restriktioner den innebar har fyra sammanträden skett digitalt, medan det avslutande sammanträdet hölls i lokal. Utöver det har bilaterala kontakter med expertgruppen i olika konstellationer skett.

2.3. Informationsinhämtning och samråd

Utredningen har samrått med – myndigheterna med partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken och med

möjlighet att begära omprövning av tillstånd med stöd av 24 kap. 11 § miljöbalken: Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – ett urval av myndigheter med ansvar för miljömål/riksintressen som

hanterar miljöprövningar: Boverket, Energimyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspek-

tionen, Livsmedelsverket, Riksantikvarieämbetet, Sametinget, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Trafikverket och Transportstyrelsen – prövningsmyndigheterna: miljöprövningsdelegationerna, mark-

och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen – med anledning av tilläggsdirektiven om bl.a. ett begränsat för-

tursförfarande utöver ovanstående myndigheter: Domstolsverket, Energimarknadsinspektionen, Konkurrensverket, Lantmäteriet, Riksgälden och Tillväxtanalys – andra utredningar; FIMM-utredningen (N 2021:01), Fossilfritt

Sverige (M 2016:05), Klimaträttsutredningen (M 2019:05), Kommittén för teknologisk innovation och etik (KOMET, N 2018:04) och Miljömålsberedningen (M 2010:04).

Utredningen har inhämtat synpunkter från – näringslivet genom bl.a. Avfall Sverige, Balanskommissionen,

Cementa AB, Delegationen för cirkulär ekonomi, Drivkraft Sverige, Energiföretagen, Fortum, Innovations- och kemiindustrierna i Sverige, Jernkontoret, Lantbrukarnas riksförbund, LKAB, Northvolt AB, Samverkansrådet för näringslivets klimatomställning, Skogsindustrierna, SSAB, SveMin, Svensk Torv, Svensk Vindenergi, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten, Sveriges Bergmaterialindustri, Teknikföretagen, Vattenfall AB, Västsvenska Kemi- och Materialklustret, Preem AB och Återvinningsindustrierna – Sveriges Kommuner och Regioner och ett miljöchefsnätverk med

ett 30-tal kommuner representerade – miljöorganisationer, bl.a. Fältbiologerna, Föreningen Svenskt Land-

skapsskydd och Svenska Naturskyddsföreningen.

Som en del av vår informationsinhämtning har vi även deltagit vid ett antal seminarier om miljöprövningsprocessen, bl.a. vid en hearing med panelsamtal på Miljörättsdagen i november 2021 som arrangerats av Norstedts Juridik samt vid en workshop om nordisk miljörätt i mars 2022 som arrangerats av Nordiska ministerrådet.

3. Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

I detta kapitel beskriver utredningen översiktligt vad vi bedömer att det faktiska problemet är och var vi menar att lösningen finns. Hur lösningen ser ut redogör vi för i förslagsdelarna. Vi har strukturerat detta kapitel utifrån sex frågeställningar. – Vad är problemet och var finns lösningarna? Det övergripande

syftet med vårt arbete har varit att identifiera och åtgärda problem med tidstjuvar och oförutsägbarhet i processen för att pröva en tillståndsansökan enligt miljöbalken. Vi ser att mycket fungerar på ett bra sätt i dag, men också att det finns ett antal problem som i vissa fall medför onödigt lång handläggningstid eller oförutsägbarhet. Lösningen finns i både ändrade regler, tillämpningen och ökad dialog, och många små förändringar kan tillsammans bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig process. – Vad säger statistiken om handläggningstider och förutsägbar-

het? För att förstå den faktiska problembilden behöver vi skilja

mellan myt och sanning samt analysera bl.a. statistik över handläggningstider. En rimlig förväntan på handläggningstid bygger på förståelse för de obligatoriska stegen i prövningen. Genomsnittsvärdet för handläggning av tillståndsansökningar i första instans är knappt 1 år hos miljöprövningsdelegationerna och 1 till 1,5 år hos mark- och miljödomstolarna (median), men det finns både kortare och betydligt längre handläggningstider. De allra flesta får också sitt sökta tillstånd. – Vilka faktorer påverkar handläggningstiden? Flera utredningar

och undersökningar om handläggningstider har genomförts sedan miljöbalken trädde i kraft och vissa effektiviseringar har gjorts för

att korta handläggningstiderna.1 I flera delar kvarstår dock kritiken mot systemet och förenklat uttryckt gäller våra direktiv samma frågor fast i en ny tid. Det i sig visar på komplexiteten i problembilden och att det inte finns någon snabb och enkel lösning, då flera faktorer samspelar. – Hur beskriver de olika aktörerna problembilden? I de kontak-

ter vi har haft med näringslivet och myndigheter framkommer att verksamhetsutövarnas beskrivning av problembilden i flera delar avviker från myndigheternas bild. I vissa delar är man dock överens. Hur de olika aktörerna konkret beskriver problembilden har varit en viktig utgångspunkt för vår analys av vad som behöver åtgärdas, och var det finns missförstånd eller myter. – Stämmer bilden av miljöprövningar i media med verkligheten?

Särskilt sedan sommaren 2021 har det utifrån enstaka fall målats upp en bild i media av miljöprövningssystemet som trögt, oförutsägbart och orimligt. Denna beskrivning ger inte en rättvisande bild av systemet som helhet. – Hur förhåller sig främjandeperspektivet till miljöprövningarna?

Näringslivet har lyft att en viktig del av problemet är att det saknas en myndighet som bevakar det så kallade främjandeperspektivet i prövningarna och att den ekonomiska och sociala dimensionen av hållbar utveckling får stå tillbaka för den ekologiska. Främjandeperspektivet behöver dock tolkas i ljuset av syftet med en prövning enligt miljöbalken.

3.1. Vad är problemet och var finns lösningarna?

3.1.1. Miljötillståndsprocessens betydelse för snabbare grön omställning

Vår generella slutsats är att den samlade prövningstiden kan minska, att toppar i handläggningstid behöver kapas samt att processerna kan bli mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön omställning. I utredningens grunddirektiv anges bl.a. att effektivare och mer förutsägbara prövningsprocesser för miljö- och klimatförbättrande investeringar i Sverige, i kombination med fortsatt höga miljökrav, kan leda till en snabbare grön omställning.

1Ds 2018:38, s. 98 ff.

Inom ramen för regeringens initiativ Fossilfritt Sverige har en lång rad sektorer tagit fram färdplaner för en sådan omställning med det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. I linje med det sker en klimatdriven strukturomvandling med stora pågående och kommande klimatinvesteringar. Riksdagen har i tre tillkännagivanden angett att ytterligare steg behöver tas för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna.2 Därutöver konstaterar Klimatpolitiska rådet att utsläppen i Sverige minskar för långsamt för att vara i linje med klimatmålen och rådet lyfter vikten av att skapa bättre förutsättningar för investeringar som bidrar till att klimatmålen nås. En åtgärd som nämns särskilt är att ambitionerna om snabbare och effektivare tillståndsprocesser behöver få genomslag.3

3.1.2. Analys av problemområden

Vårt arbete har i första hand syftat till att identifiera och åtgärda tidstjuvar och oförutsägbarhet i processen för att pröva en tillståndsansökan enligt miljöbalken. Våra förslag syftar till att i enlighet med våra direktiv korta den samlade prövningstiden och minska administrationen. Vi bedömer att mycket fungerar på ett bra sätt i dagens system, vilket bl.a. den samlade statistiken vittnar om. Men vi bedömer också att det finns tidstjuvar i processen och utrymme att korta särskilt de längre ledtider som förekommer, och också öka förutsägbarheten och förståelsen för processen.

Vi grundar våra slutsatser om problembilden på tidigare utredningars arbete, den probleminventering som föregick våra direktiv samt omvärldsbevakning och egen inhämtning av kunskap och information genom en bred dialog med berörda aktörer. Handläggningstiden i det enskilda fallet har nära samband med de fem faktorer som beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.3, nämligen samrådet, beslutsunderlagets kvalitet, processledningen, miljöprövningarnas komplexitet i sak samt resurser och kompetens.

Vi har identifierat följande problemområden kopplade till våra huvudsakliga förslagsområden i kapitel 4–9.

2 Bilaga 1, s. 3. 3 Klimatpolitiska rådet (2022), s. 93.

Ändringstillstånd och anmälan

Det är för svårt att ändra en verksamhet och för otydligt var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt för en ändring

Det är för tidsödande och oförutsägbart att få en ansökan prövad som ett ändringstillstånd. Detta har, när ändringen gäller en verksamhet med gammalt tillstånd, ett visst samband med att systemet med omprövning av tillstånd och villkor inte fungerar. Avgränsningen av ansökan är otydlig och prövningen tenderar att till sist omfatta hela verksamheten. Många verksamhetsutövare vågar inte ta risken med en osäker process och avvaktar därför med sin ändring, eller ansöker på ett sätt som omfattar hela verksamheten vilket normalt tar längre tid och kostar mer. Det är också oklart var gränsen går mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt när en tillståndspliktig verksamhet ska ändras.

Det är vidare för svårt att vid behov ändra villkoren för en verksamhet. Både verksamhetsutövare, tillsyns- och prövningsmyndigheter lägger onödigt mycket tid och kraft på att hantera dessa frågor, delvis som en följd av otydliga eller onödigt stränga regler med begränsad miljönytta till följd.

Omprövning av tillstånd och villkor

Det finns ett genomförandeunderskott avseende omprövningar som riskerar att permanenta gamla tillstånd med stor miljö- och klimatpåverkan

Enligt vår kartläggning har cirka 850 av totalt 6 000 tillståndspliktiga verksamheter i Sverige grundtillstånd som är meddelat enligt 1969 års miljöskyddslag. Omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken har genom åren endast skett i mycket liten utsträckning. Utvecklingen av miljörätten har varit omfattande sedan mitten av 1990-talet. Det finns många eviga tillstånd som ensamma eller tillsammans har stor miljö- och klimatpåverkan. För att vi ska kunna nå miljö- och klimatmålen behöver miljöfarliga verksamheter ha moderna miljövillkor som begränsar miljö- och klimatpåverkan i möjligaste mån. Mängden äldre tillstånd visar i sig att det finns ett genomförandeunderskott när det gäller uppdatering av tillstånd som behöver hanteras.

Myndigheternas roll

Samråden är ofta ineffektiva utan tydlig ansvarsfördelning och dokumentation, vilket medför onödiga och ibland omfattande kompletteringsbehov

Samråden om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningar är delvis ineffektiva och dokumentationen består oftast av enkla minnesanteckningar som förs av verksamhetsutövaren. Begränsad vägledning vid samrådet leder till bristfälliga beslutsunderlag som i sin tur medför onödiga och ibland omfattande och långdragna kompletteringsbehov som sinkar processen i flera led. Verksamhetsutövaren tar inte alltid ansvar för att ta fram ett godtagbart samrådsunderlag, vilket i sig påverkar förutsättningarna för ett effektivt samråd. Fokus vid samråd och prövning läggs inte heller tydligt på de väsentliga miljöeffekterna och små frågor med begränsad miljönytta riskerar att tynga processen. Det saknas samordning och samverkan mellan länsstyrelserna i deras roll som samrådspart och part i prövningsprocessen vilket medför en delvis ojämn tillämpning över landet. I våra samrådsmöten med länsstyrelsen har det framkommit att resursbrist hos länsstyrelsen innebär att arbetet under samrådsskedet nedprioriteras.

Länsstyrelserna får inte tillräckligt med stöd från centrala myndigheter och det saknas samordning av statliga intressen

Länsstyrelserna har behov av ytterligare stöd från de centrala sektorsmyndigheterna när det gäller djupare kompetens i vissa sakfrågor. De centrala myndigheterna har av resursskäl ofta inte utrymme att bistå länsstyrelserna, t.ex. vid samrådet. Synpunkter från myndigheter riskerar då att komma in senare än vid samrådet. Det saknas också övergripande planering och samordning för statliga målkonflikter när det gäller t.ex. riksintressen och andra konkurrerande nationella intressen.

Prövningsmyndigheternas processledning

Processledningen hos prövningsmyndigheterna är ofta inte tillräckligt aktiv, vilket bromsar processen

En delvis inaktiv processledning läker inte kompletteringsbehoven tillräckligt snabbt vilket medför onödigt lång handläggningstid mellan ansökan och kungörelse. Samtidigt är utrymmet för att avvisa en ofullständig ansökan enligt dagens regler begränsat, vilket i sig bidrar till långa kompletteringstider. Reglerna om processledning är otydliga i flera delar, vilket gör att de inte alltid tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. Utrymmet för att avvisa en ansökan tidigt i processen är dessutom begränsat och kompletteringsbehov tenderar därmed att följa med vidare till överinstansen, vilket ger totalt långa handläggningstider och en oförutsägbar process.

Stöd till klimatprojekt

Det saknas kompetensförsörjning när det gäller ny klimatvänlig teknik

Det finns inte tillräckligt tekniskt kunnande kring ny teknik, dess effekter på miljö och klimat samt industrins klimatomställning. Det saknas också resurser för handläggning och bedömning av tillståndsärenden som på ett väsentligt sätt kan bidra till att nå klimatmålen. Detta gäller både länsstyrelsen som samrådspart, prövningsmyndigheterna och i viss mån även verksamhetsutövarna, när det gäller ny teknik och dess påverkan på miljö och klimat. Det riskerar att förlänga handläggningstiderna och bromsa den gröna omställningen.

3.1.3. Lösningen finns både i ändrade regler, tillämpning och ökad dialog

Vi lämnar i detta betänkande ett antal förslag som syftar till att bidra till tidsvinster inom de problemområden som räknats upp ovan. Lösningen finns inte i enstaka stora förändringar av ett i huvudsak fungerande system, utan de många små förändringar vi föreslår syftar till att tillsammans korta handläggningstiden och öka förutsägbarheten. Detta i sin tur kan väntas få positiva effekter på investeringsviljan avseende t.ex. ny teknik och därmed även på miljö och klimat.

Vi redogör närmare för tidsvinsterna både kvalitativt och i möjligaste mån kvantitativt i kapitel 11 om konsekvensanalys. Kortfattat kan nämnas att det är sannolikt att tid främst kan sparas i mål och ärenden med längre tidsåtgång och som drar ut på tiden framför allt i samband med kompletteringsfasen. Vi bedömer därför att mediantiden inte nödvändigtvis kommer att minska påtagligt, medan däremot 75- och 90-percentiler kan komma att påverkas positivt. Vid en jämförelse mellan 75- och 90-percentilerna och medianvärdet får vi indikationen att det kan det röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst och att prövningsmyndigheternas verksamhetsmål därmed kan nås i högre grad. Även den totala tiden för mål som överklagas kan väntas minska genom att beslutsunderlaget reds ut tidigare i processerna.

Alla våra förslag gäller inte nya eller ändrade lagregler och det är inte givet var lösningen finns. Svaren finns både i reglernas utformning, tillämpningen av dessa regler samt vägledning och kommunikation. Lösningen är alltså inte alltid så enkel som att ändra lagregler. Mycket av det vi föreslår är dessutom möjligt redan enligt dagens regelverk, men reglerna tillämpas inte alltid på ett ändamålsenligt sätt. I flera delar handlar det om att förtydliga eller förstärka reglernas syfte. Kultur, tradition och dialogen mellan verksamhetsutövare och statens företrädare inom miljöprövningen behöver också adresseras, vilket kräver mer långsiktigt arbete. Vi föreslår flera regeringsuppdrag och utredningar och mycket annat arbete pågår redan på annat håll som bör integreras med det fortsatta arbetet med våra förslag, vilket vi bl.a. redogör för i kapitel 9.3. Det handlar också om resurser och kompetensförsörjning för stat och kommun enligt våra överväganden i kapitel 11.

3.2. Vad säger statistiken om tidsåtgång och förutsägbarhet?

3.2.1. Rimlig förväntan på handläggningstid i förhållande till obligatoriska processteg är ofta cirka 1 år

I vår dialog med olika aktörer har det varit svårt att få en klar bild av vilken tidsåtgång som generellt anses som rimlig eller normal, dvs. vad det finns för förväntningar. I en undersökning av Svenskt Näringsliv om hur förseningar i miljöprocessen påverkat företags investeringsvilja fanns inte heller någon definition av ”försening” och vad

som därmed faller utanför en normal handläggningstid.4 Flera aktörer har dock framfört att cirka 1 års handläggningstid från det att ansökan lämnas in till beslut lämnas får betraktas som rimligt som en utgångspunkt. Det är också den riktvärdestid som anges i den tidigare utredningen En anpassad miljöprövning för en grön omställ-

ning och som verkar ha acceptans både från prövningsinstanser och

verksamhetsutövare.5

De flesta miljömål och ärenden passerar processen i rimlig tid enligt tillgänglig statistik, även om vi ser att det finns tid att vinna genom effektiviseringar. Det finns också utrymme att kapa toppar genom att undvika att vissa mål och ärenden tar mycket lång tid att handlägga.

Handläggningstiderna styrs till stor del av obligatoriska handläggningsmoment vid prövningen av en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Här ingår exempelvis – granskning av ansökan, – föreläggande om eventuell komplettering, – hantering av inkommen komplettering, – kungörelse av ansökan och tid för att lämna synpunkter, – hantering av inkomna synpunkter, – muntlig handläggning och syn, – eventuell fortsatt skriftväxling, – tid att skriva beslut eller dom.

Vissa tidsfrister anges dessutom som ska-krav i lagstiftningen och måste alltså tillgodoses. Vi utvecklar de närmare stegen i kapitel 7.

3.2.2. Statistik över handläggningstider

Det har tidigare saknats heltäckande statistik över handläggningstider för miljöprövningar. Sedan 2020 finns dock samlad statistik från länsstyrelserna och Domstolsverket, som sammanställs av Naturvårdsverket. Denna statistik tas nu fram årligen och har ökat förutsätt-

4Svenskt Näringsliv (2021b), s. 13. 5Ds 2018:38.

ningarna för systematiskt uppföljnings- och förbättringsarbete. Vi redogör fördjupat för statistiken i konsekvensanalysen i kapitel 11. Nedan redovisas några centrala delar.

Hos miljöprövningsdelegationerna tar handläggning av en tillståndsansökan ofta kortare tid än 1 år

För miljöprövningsdelegationerna (MPD) framgår av tabell 3.1 att medianvärdet för prövning av miljöfarlig verksamhet i första instans var 237 dagar 2020 och 221 dagar 2021 från att ansökan kom in fram till beslut. Här handlar det alltså om en normal prövningstid på mindre än 1 år från ansökan till beslut, runt 7–8 månader. Tiden för 75-percentilen låg motsvarande år på 407 respektive 365 dagar.

Tabell 3.1 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar miljöfarlig verksamhet (MPD)

Antal ärenden

Handläggningstid (dagar)

Medel Median 75-percentil 90-percentil

Totalt

2020

520

317 237

407

643

2021

447

290 221

365

575

Källa: Länsstyrelserna.

Hos mark- och miljödomstolarna tar handläggning av en tillståndsansökan ofta 1 till 1,5 år

För mark- och miljödomstolarna (MMD) visar statistiken i tabell 3.2 och tabell 3.3 att medianvärdet för handläggningstiden för prövning av miljöfarlig verksamhet i första instans från ansökan till dom var 420 dagar 2020 och 489 dagar 2021. För vattenverksamhet var motsvarande siffror 379 respektive 329 dagar. Prövningen tar alltså ofta 1 till 1,5 år från ansökan till beslut. Handläggningstiden för 75-percentilen var dessa år 566 respektive 694 dagar (miljöfarlig verksamhet) och 571 respektive 461 dagar (vattenverksamhet), dvs. betydligt längre handläggningstider än 1 år förekommer.

Tabell 3.2 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar miljöfarlig verksamhet (MMD)

Antal ärenden

Handläggningstid (dagar)

Medel Median 75-percentil 90-percentil

Totalt

2020

46

425 420

566

738

2021

46

530 489

694

907

Källa: Domstolsverket.

Tabell 3.3 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar vattenverksamhet (MMD)

Antal ärenden

Handläggningstid (dagar)

Medel Median 75-percentil 90-percentil

Totalt

2020

184

436

379

571

781

2021

173

503

329

461

735

Källa: Domstolsverket.

3.2.3. Prövningsmyndigheternas handläggningsmål

Mark- och miljödomstolarna har ett gemensamt verksamhetsmål för prövning av ansökningsmål som innebär att 75 procent av målen ska ha fått ett första avgörande inom 1 år från det att ansökan kommit in. Som framgår av beskrivningarna i avsnitt 7.2 är denna tidsåtgång beräknad utifrån ett antal obligatoriska moment i ett normalstort mål med begränsat kompletteringsbehov. Det kan alltså betraktas som en normal lägsta handläggningstid. Att förvänta sig kortare tid än så är inte rimligt om de olika prövningsstegen ska hinnas med, även om det i vissa fall kan vara möjligt. Under 2020 och 2021 har detta verksamhetsmål inte nåtts av mark- och miljödomstolarna som helhet, utan 75-percentilen ligger högre (se tabell 3.2 och 3.3).

Länsstyrelserna har genom tidigare regleringsbrev ett handläggningsmål för prövning av miljöfarliga verksamheter på 180 dagar från det att ansökan är komplett till dess att miljöprövningsdelegationen fattar beslut. Måluppfyllelsen varierar mellan länsstyrelserna, men flertalet låg på över 75 procent 2021(se avsnitt 11.10.3). Som framgår av beskrivningarna i avsnitt 7.2 finns på motsvarande sätt ett antal obligatoriska moment som förutsätter en viss handläggningstid per steg. Det är dock problematiskt att länsstyrelserna har en annan

måttstock för sina handläggningsmål – från komplett ansökan till beslut – än domstolarna som mäter från ansökan till beslut. Målen borde sättas från ansökan till beslut även för miljöprövningsdelegationerna (se avsnitt 7.1.8).

3.2.4. De allra flesta får sökt tillstånd

Verksamhetsutövarna har, utöver kritiken mot handläggningstider, framfört att systemet är oförutsägbart och att det ofta är oklart om tillstånd alls kan ges och att man därför inte vågar investera i verksamheter. Av statistiken framgår dock att den absoluta merparten får tillstånd och att bara några enstaka procent får avslag.

Av figur 3.1 framgår att under 2020 och 2021 var det endast 3 procent som fick avslag på sin ansökan om tillstånd om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet hos mark- och miljödomstolarna. I posten Avskrivet ryms bl.a. fall där verksamhetsutövaren har återkallat sitt tillstånd. Posten Avvisat avser fall där ansökan inte har prövats i sak på grund av formella brister. Under Övrigt ryms t.ex. ansökningar som har skickats till fel forum.

Vid prövning hos miljöprövningsdelegationerna fick 72 procent tillstånd under 2020 och 78 procent under 2021.

Figur 3.1 Sökanden har fått tillstånd i omkring tre fjärdedelar av inkomna mål till mark- och miljödomstolarna och avslag endast i tre procent av målen

Utgång i mål gällande miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i mark- och miljödomstolar, medelvärde 2020–2021

Källa: Domstolsverket.

Tillstånd (76 %)

Övrigt (8 %)

Avslag (3 %)

Avvisat (4 %)

Avskrivet (9 %)

3.3. Vilka faktorer påverkar handläggningstiden?

I tidigare utredningar6 och även genom vår egen inhämtning av information framkommer en i huvudsak samstämmig bild av ett antal centrala faktorer som var för sig och tillsammans påverkar handläggningstidens längd. Det är inte möjligt att lyfta ut enskilda faktorer som ensamt avgör hur lång handläggningstiden blir, utan tidsåtgången påverkas i varierande grad av ett samspel mellan de fem faktorerna nedan.

1. Samrådets ändamålsenlighet och dialogen mellan verksamhetsutövaren, länsstyrelsen och andra myndigheter

Ett ändamålsenligt samråd om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll, och en avgränsning mellan verksamhetsutövaren och länsstyrelsen samt övriga berörda myndigheter, är av stor vikt för att få fram ett bra beslutsunderlag. Ett effektivt samråd ökar möjligheten att tidigt identifiera väsentliga miljöeffekter, vilket i sin tur har stor betydelse för att ansökan ska hålla hög kvalitet.

2. Kvaliteten i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen

Ett beslutsunderlag av hög kvalitet, med en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning som redovisar relevanta miljöeffekter med rätt avgränsning, minskar behovet av kompletteringar längre fram i processen. Det minskar också risken för att en ansökan avvisas sent i processen för att prövningsunderlaget är för bristfälligt för att prövningsmyndigheten ska kunna bedöma relevanta och väsentliga miljöeffekter.

3. Prövningsmyndigheternas processledning

En aktiv processledning och handläggning bidrar till en transparent, förutsägbar och ändamålsenlig process med tydliga hållpunkter. Det bidrar till att parterna kan planera sin processföring bättre, vilket t.ex. minskar behovet av anstånd. Det bidrar också till att fokus kan

6Ds 2018:38, s. 135 ff. och utredningens direktiv, bilaga 1, s. 3.

styras till väsentliga miljöeffekter av en verksamhet eller åtgärd, där kravnivån bättre kan styras av den faktiska miljönyttan.

4. Miljöprövningarnas komplexitet i sak

Miljöprövningen innehåller generellt komplicerade bedömningar av sakfrågor, ofta med EU-rättslig grund. Det är också allt fler intressenter som engagerar sig i mål och ärenden. Den omgivningspåverkan som ska bedömas ökar i takt med tillkommande materiella krav och verksamhetens lokalisering, art och omfattning påverkar hur omfattande bedömningar som krävs.

5. Resurser, kompetens och prioriteringar

Resurser, kompetens och prioriteringar hos verksamhetsutövare, prövningsmyndigheter, parts- och remissmyndigheter samt övriga intressenter påverkar också effektiviteten, både på systemnivå och i de enskilda prövningarna. Dagens komplexa miljöprövningar förutsätter att det finns tillräckliga resurser hos alla berörda aktörer så att rätt prioriteringar och relevant kompetensförsörjning kan ske.

3.4. Hur beskriver de olika aktörerna problembilden?

Hur de olika aktörerna konkret beskriver problembilden har varit ett viktigt underlag för vår analys av vad som behöver åtgärdas och hur, samt var det finns missförstånd eller myter. Dessa beskrivningar redovisas därför här.

Vi har under utredningens gång kunnat konstatera att verksamhetsutövarna och myndigheterna i stora delar är överens om att ovanstående fem faktorer är centrala för handläggningstidens längd. Samtidigt framkommer att de har olika, och delvis oförenliga, perspektiv på problembilden. Verksamhetsutövarna framför ofta att myndigheterna regelmässigt kommer in mycket sent i processen, ofta i andra instans. Vi har dock inte kunnat belägga att detta skulle vara ett generellt problem, utan vi menar att det är en myt som spär på kritiken över systemet. Myndigheterna beskriver å sin sida att verksamhetsutövarna ofta inte lyssnar på kompletteringskrav och inte tar

ansvar för sin ansökan. Vår bild är dock att verksamhetsutövarna oftast har en ambition att göra rätt, men att det brister i kommunikationen mellan verksamhetsutövaren och myndigheterna och att det bottnar i ett ineffektivt samråd. Aktörerna tycks i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner. Vi har under utredningens gång ofta fått ställa oss frågan vad som är myt och vad som är sanning för att förstå den faktiska problembilden och var de relevanta lösningarna därmed finns.

3.4.1. Verksamhetsutövarnas perspektiv

Representanter för näringslivet beskriver ett antal hinder för att få ett tillstånd i vad man anser vara rimlig tid och på ett förutsägbart sätt. Prövningssystemet upplevs som krångligt och oförutsägbart och därmed inte rättssäkert. De beskrivna problemen har i flera delar beröringspunkter med de fem faktorerna som beskrivits i avsnitt 3.3.

  • Utredningskraven är otydliga med oklar miljönytta. Kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning och ansökan ska innehålla är oklara och komplexa och det råder brist på vägledning och stödmaterial. Ofta begärs utredningar in om detaljer med liten eller ingen miljönytta och myndigheterna fokuserar inte på de väsentliga miljöeffekterna.
  • Tillståndsprövningen innehåller för många tillsynsfrågor. Tillståndsprövningar blir alltmer detaljorienterade och detta leder till att prövningsunderlaget blir omfattande i diverse frågor som i slutänden ändå delegeras till tillsynsmyndigheten att föreskriva villkor om.
  • Det är svårt att ändra en verksamhet. Det är ofta oklart när det går att ansöka om tillstånd för respektive anmäla en ändring av en verksamhet, bl.a. då reglerna ger för stort tolkningsutrymme. Osäkerheten kring utfallet medför onödig ställtid och bromsar t.ex. diverse klimat- och miljöinvesteringar.
  • Länsstyrelsen agerar passivt i en oklar process. Länsstyrelsen tar inte en aktiv roll i samrådet och dialogen med verksamhetsutövaren är ofta bristfällig. Det saknas kopplingar mellan samrådet och den fortsatta tillståndsprövningen och det blir svårt att förstå syftet med en miljöprövning.
  • Det är för osäkert om det går att få ett tillstånd och myndigheterna

agerar godtyckligt och ställer sena krav. Processen är inte transpa-

rent och det går inte att förutsäga om ett tillstånd över huvud taget går att få. Myndigheterna har för stort utrymme att själva tolka sitt uppdrag och välja hur de agerar i prövningarna. De tar alltmer rollen som motpart i stället för rådgivande expert till stöd för prövningsmyndigheten. Det gör att det uppstår en osäkerhet kring vilka frågor en process kommer att handla om och det tillkommer ofta sena krav som blir svåra att hantera.

  • Det brister i processledning. Det saknas tydlig processledning från domstolarna, särskilt under skriftväxlingen. Domstolarna tar ofta inte självständigt ställning till om de kompletteringsbehov som framställs av myndigheter är relevanta. Myndigheterna kommer också ofta in med omfattande inlagor med upprepningar. Inaktiv processledning medför att det kan dyka upp helt nya frågor vid huvudförhandlingen. Verktygen tidsplaner och muntlig förberedelse används i mycket begränsad omfattning, vilket gör processen svårplanerad och resulterar i att många aktörer begär långa anstånd. Även miljöprövningsdelegationerna är för passiva i sin processledning och den interna beredningen med länsstyrelsen är en tidstjuv.
  • Det saknas ett främjandeperspektiv. Det saknas balans mellan representanter som bevakar miljöintresset respektive övriga dimensioner av hållbar utveckling, dvs. social och ekonomisk utveckling. Ingen myndighet bevakar på ett tydligt sätt frågor om tillväxt, vilket hämmar investeringar för grön omställning.

3.4.2. Myndigheternas perspektiv

Vid vår dialog med olika berörda myndigheter, bl.a. de som har en partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken, framkommer ett delvis annat men också i vissa delar likartat perspektiv. Myndigheterna ser ett antal hinder för en effektiv process, t.ex. att verksamhetsutövaren inte tar kunskapskravet på tillräckligt stort allvar. Detta gör att det är svårt för myndigheterna att lämna synpunkter tidigt i processen. Även här har de beskrivna problemen beröringspunkter med de fem faktorerna i avsnitt 3.3.

  • Underlaget från sökande är bristfälligt. Verksamhetsutövaren tar ofta för lätt på miljöbalkens kunskapskrav, vilket leder till dålig kvalitet på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Det i sin tur leder till ett stort behov av kompletteringar, ofta i flera omgångar. Sökanden uppfattas ibland medvetet lämna in en undermålig ansökan i avvaktan på synpunkter på kompletteringsbehov. Ett bristfälligt underlag medför också svårigheter för myndigheterna att lämna relevanta och underbyggda synpunkter tidigt i processen.
  • Ansökan är felaktigt avgränsad. Verksamhetsutövaren avgränsar ofta sin ansökan felaktigt, t.ex. genom att endast en av flera tillståndspliktiga verksamheter som har samband med varandra beskrivs i ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Då tar det tid att begära kompletteringar.
  • Det brister i processledning. Prövningsmyndigheterna tar ofta inte självständigt ställning till vilka kompletteringar som behövs. När en ansökan kungörs trots att t.ex. ansökans avgränsning är oklar, följer frågan om vilka kompletteringar som behövs med i handläggningen, ofta hela vägen till överinstansen. Det är också ett problem att tidsplaner inte används mer frekvent, eftersom sådana ökar möjligheterna för myndigheterna att planera sitt arbete. Prövningsmyndigheterna använder sig i för liten utsträckning av riktade förelägganden som tydliggör vilka specifika frågor som är oklara och behöver belysas mer. Ibland dröjer det flera månader innan ett underlag skickas ut, vilket påverkar möjligheten till inläsning.
  • Det saknas resurser. Myndigheter med partsroll måste prioritera vilka mål och ärenden de deltar i och de har särskilda prioriteringsordningar för detta. De försöker ofta samråda med varandra inom ramen för en prövning, men detta är inte alltid möjligt av resursskäl. Myndigheterna kan också av resursskäl behöva avstå från att delta i samråd och i stället lämna synpunkter först senare i processen. Detta blir särskilt aktuellt om samrådsunderlaget är översiktligt och kortfattat.

3.5. Stämmer bilden av miljöprövningar i media med verkligheten?

Som nämnts ovan tycks berörda aktörer i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner. Kritiken mot handläggningstiderna är delvis befogad enligt de problemområden vi har redovisat i avsnitt 3.1.2. Samtidigt förekommer en mytbildning bl.a. i media som inte gör systemet rättvisa. Några få uppmärksammade fall är inte representativa för systemet som helhet.

3.5.1. En omvärldsspaning – några uppmärksammade fall

Mediabevakningen av miljöprövningar har sedan sommaren 2021 periodvis varit intensiv med stort fokus på framför allt fallen om Cementa AB:s ansökan om tillstånd till brytning av kalksten i Slite på Gotland och LKAB:s ansökan om nytt och utökat tillstånd för gruvverksamhet i Kiruna.

Cementas ansökan beviljades först genom att Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt gav tillstånd 2 år efter ansökan lämnats in. Mark- och miljööverdomstolen avvisade dock ansökan efter 1,5 års prövning, eftersom domstolen inte godtog miljökonsekvensbeskrivningen när det gällde påverkan på grundvattennivån. Högsta domstolen tog inte upp fallet till prövning. Ansökan avvisades alltså i andra instans efter totalt 3,5 års prövning (Mark- och miljööverdomstolens dom den 6 juli 2021 i mål nr M 1579-20).

LKAB:s ansökan avvisades av Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt efter 3 års prövning, eftersom den bedömdes ha formella brister gällande samråd med närboende om grundvattenpåverkan på energibrunnar (målet är nu överklagat till Mark- och miljööverdomstolen, mål nr M 12652-21).

Dessa båda fall har lett till stor kritik mot miljöbalken och hela miljöprövningssystemet som sådant7, även om det på några håll även skildrats en bild av ett system som faktiskt fungerar8. I analyser av fallet Cementa skildras också en mer nyanserad bild, som beskriver händelseförloppet mer i detalj.9

7 Engzell-Larsson, Lotta (2021), Wennblad, Peter (2021). 8 Alskog, Johanna (2021). 9 Bengtsson, Anders (2021).

Samtidigt lyfts ofta Northvolt AB:s tillstånd till en batterifabrik i Skellefteå som ett framgångsexempel – inom ramen för samma prövningssystem. Där var handläggningstiden från det att ansökan lämnades in till dess Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt beslutade i målet cirka 6 månader. Vilka framgångsfaktorerna var redogör vi närmare för i kapitel 7, men kort kan nämnas att det vid våra intervjuer med både bolaget, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen framgått att de huvudsakliga faktorer som gjorde att ansökan kunde handläggas så snabbt var att

1. lokaliseringen var okontroversiell,

2. bolaget hade en tät och konstruktiv dialog med myndigheterna

och då särskilt länsstyrelsen,

3. bolaget hade en hög ambition att skaffa sig rätt kompetens, inte

förhandla om miljövillkor och vara lyhörda för myndigheternas syn på kompletteringsbehov.

Det bör dock även nämnas att det fallet av flera skäl inte heller är representativt för den stora massan av mål och ärenden, och villkor sköts dessutom upp under en prövotid vilket skyndade på processen.

Det har också från näringslivets sida lyfts fram en bild av att det går snabbare och är enklare att få miljötillstånd i de nordiska grannländerna. Vi har inte kunnat få den bilden bekräftad genom vår komparativa analys, se vidare i kapitel 10. Näringslivet har inte heller vid intervjuer presenterat konkreta exempel på en tydligt snabbare hantering utanför Sverige.

3.5.2. Ofta beror handläggningstiden på komplexa miljökrav snarare än processen i sig

Att det ibland tar längre tid beror många gånger på vilka frågor som ska prövas och vilka miljökrav som ska ställas på en verksamhet. Miljöprövningars komplexitet och miljökrav på verksamheter, ofta från EU-rätten, är som nämnts ovan en av fem centrala faktorer som påverkar handläggningstiden. Dessa så kallade materiella krav förutsätter ofta utredningar om t.ex. artskydd, Natura-2000 och miljökvalitetsnormer för vatten. Kraven medför både tidsödande utredningar för verksamhetsutövaren och komplicerade bedömningar för

förvaltningsmyndigheter och prövningsmyndigheter. Att det tar tid att utreda och bedöma de materiella miljökraven för en verksamhet innebär alltså inte i sig att det finns tidstjuvar i systemet. Samtidigt är det av vikt för en verksamhetsutövare att tidigt och helst redan vid samrådet få klarhet i t.ex. behovet och omfattningen av en inventering av en viss art för att kunna planera på ett tidseffektivt sätt.

3.6. Hur förhåller sig främjandeperspektivet till miljöprövningarna?

Från näringslivets sida lyfts ofta ytterligare ett problem i prövningen, nämligen att det inte råder balans mellan de myndigheter som bevakar miljöintressen i förhållande till intresset av tillväxt, det så kallade främjandeperspektivet. Det perspektivet behöver tolkas dels mot syftet med en prövning enligt miljöbalken, dels i ett större sammanhang i förhållande till frågan om vilket samhälle som eftersträvas. Främjandeperspektivet hör alltså inte enbart hemma i miljöprövningarna, men måste möjligen tillåtas påverka dessa. Frågan om vilken materiell påverkan på miljön som ska vara tillåten för att främja tillväxt ligger dock utanför våra direktiv.

Syftet med miljöbalken är att främja hållbar utveckling. Det framgår både av portalparagrafen och av de allmänna hänsynsreglerna. I förarbetena framhålls att det är den ekologiskt hållbara utvecklingen som åsyftas10. Som ledning för tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling enligt miljöbalken innebär finns de 16 miljökvalitetsmålen som är antagna av riksdagen. Den ekologiska dimensionen är också en grundläggande förutsättning för att nå hållbarhet även inom den ekonomiska och den sociala dimensionen av Agenda 2030. Syftet med en tillståndsprövning enligt miljöbalken är att bedöma en verksamhets förenlighet med de materiella kraven i balken. Om dessa krav är uppfyllda är utgångspunkten att tillstånd kan beviljas och de allra flesta får också sitt tillstånd när prövningsmyndigheten har bedömt vilka villkor som krävs för att verksamheten eller åtgärden inte ska medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön.

Lagstiftaren har uttryckt att miljöbalkens grundläggande syfte är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Tillståndsprövning och tillsyn har en central funktion som konkreta

10Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154 ff.

verktyg för att styra varje verksamhet bort från miljöstörande och resursslösande handlingssätt.11 Prövningen sker enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken där ett antal kriterier ska uppfyllas, t.ex. kravet på en lämplig lokalisering, uppfyllandet av kunskapskravet, bästa möjliga teknik och hushållning. Kraven i 2 kap. gäller i den mån de inte är orimliga vid en avvägning mellan nytta och kostnad enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Förutom de allmänna hänsynsreglerna kan även andra bestämmelser som är mer absoluta aktualiseras, t.ex. bestämmelser om miljökvalitetsnormer i 5 kap., Natura 2000 i 7 kap. och förbuden i artskyddsförordningen (2007:845). Det finns vissa undantag och viss dispensmöjlighet från dessa bestämmelser men de är generellt sett mycket strikta.

Det finns även bestämmelser om riksintressen i balkens 3 kap. där det finns utrymme att ta andra hänsyn än miljöhänsyn vid en avvägning. Men det saknas vägledningar och strategier där samordning mellan riksintressen – och eventuella målkonflikter – görs. Ett fungerande system bygger på att riksintressena är uppdaterade och att myndigheterna tar ansvar för att precisera dem; vi utvecklar detta i kapitel 6. I övrigt finns det bestämmelser i miljöbalken som anger när ett mål ska prövas av regeringen just till följd av att andra samhällsintressen än miljöintresset aktualiseras i en prövning och väger tyngre. Prövningen hos regeringen får präglas av politiska hänsyn vilket däremot inte får förekomma hos prövningsmyndigheterna. Det primära syftet med en tillståndsprövning enligt miljöbalken är alltså inte att tillgodose regional tillväxt. En ekologiskt hållbar utveckling är däremot en god grund för regional tillväxt.

Vi instämmer delvis i näringslivets bild av att främjandeintresset har hamnat i skymundan för miljöintresset. Sverige befinner sig i en klimatdriven strukturomvandling där de tre delarna av hållbar utveckling har blivit än mer sammankopplade med varandra, och myndigheterna behöver förhålla sig till detta på både nationell, regional och kommunal nivå. Prövningen i det enskilda fallet är dock inte rustad för att lösa målkonflikter mellan exempelvis energiförsörjning och artskydd. Utredningen har inte heller fått i uppdrag att ta fram materiella avvägningsregler mellan t.ex. nationell klimatnytta och lokal miljöpåverkan.

Däremot har Klimaträttsutredningen genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda om det är möjligt att väga klimatnytta mot nega-

11Prop. 1997/98:45, del 1, s. 170.

tiv påverkan på människors hälsa och miljön, genom en särskild avvägningsregel i miljöbalken eller på annat sätt.12 Man förordar dock inte en sådan avvägningsregel eftersom de positiva effekterna bedöms bli mycket små och inte uppväga de negativa konsekvenserna. Man konstaterar att det är lagstiftningen kring andra skyddsintressen som i så fall behöver ändras, där mycket regleras på EU-nivå.13 Även

Utredningen om prövningsprocesser och regelverk för en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral har fått ett lik-

nande uppdrag att analysera och föreslå förändringar så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta.14 Det pågår också arbete inom EU under initiativet REPowerEU, vilket syftar till att göra tillståndsgivningen till förnybar energi enklare och snabbare och underlätta lokaliseringsprövning och avvägningar mellan motstående intressen genom bl.a. så kallade ”go-to areas” (se mer i avsnitt 8.4.5).15

12 Dir. 2021:50. 13SOU 2022:21, s. 151 ff. 14 Dir. 2021:16. 15 Europeiska kommissionen (2022b).

4. Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

I utredningens uppdrag ingår att främja sådana investeringar som bidrar till att miljöbelastande teknik, metoder och arbetssätt fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Ändringar som bidrar till en sådan grön omställning bör kunna genomföras enkelt. Det är samtidigt viktigt att säkerställa att verksamhetens grundtillstånd inte blir svåröverskådligt eller omodernt, eller att det tillåter användning av förlegad teknik och processer med sämre prestanda.

I våra direktiv anges också att en miljötillståndsprövning ska vara miljömässigt motiverad. Vi ska därför också utreda möjligheterna att granska miljöfarliga verksamheter eller ändringar av sådana genom en anmälan i stället för en tillståndsprövning, när länsstyrelsen har beslutat att verksamheten eller ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I detta kapitel föreslår vi förenklingar i reglerna om att ändra en verksamhet. Syftet med regeländringarna är att främja investeringar i ny teknik och utfasning av gammal teknik. En övergripande tanke är att miljönyttan på ett tydligare sätt ska styra kravnivån. Förslagen ska läsas tillsammans med våra förslag i kapitel 5 om omprövning. Ett genomförandeunderskott när det gäller omprövning av gamla tillstånd får inte verka hämmande på företagens möjligheter att ansöka om ändringstillstånd för att genomföra investeringar i ny teknik.

Våra förslag i detta kapitel innebär i korthet

  • ett enklare förfarande för ändringstillstånd; vid ändring av verksamheten ska tillståndet som huvudregel begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd),
  • ett förtydligat och utökat utrymme för när det är tillräckligt att anmäla en ändring av en tillståndspliktig verksamhet samt ett utökat utrymme för undantag från anmälningsplikt; vi beskriver en så kallad ändringstrappa där kraven successivt ökar i takt med ändringens miljöpåverkan,
  • lättnader i möjligheten att ändra villkor för en verksamhet; dagens restriktiva regler lättas upp för att möjliggöra ändamålsenliga villkorsändringar.

Vi bedömer att de tids- och effektivitetsvinster som ett system med så kallad B-anmälan – dvs. anmälan av en i grunden tillståndspliktig B-verksamhet med liten miljöpåverkan – inte är tillräckliga i förhållande till nackdelarna med ett sådant ytterligare prövningsspår.

4.1. Utredningens förslag och bedömning

Vi föreslår i detta avsnitt ett antal förändringar som förtydligar och förenklar möjligheterna att ändra en verksamhet, där miljökraven ställs i relation till miljönyttan. Förändringarna kan illustreras i form av en så kallad ändringstrappa. Innebörden beskrivs i respektive avsnitt nedan.

Figur 4.1 Ändringstrappan – miljönyttan styr kravnivån

4.1.1. Det införs enklare regler för ändringstillstånd

Förslag: Ändringsprövning ska vara huvudregel vid ansökan om att

ändra en miljöfarlig verksamhet. Detta ska regleras genom 16 kap. 2 a § miljöbalken, genom att ändringsprövning görs obligatorisk om inte verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd för hela verksamheten. Prövningsmyndigheten avgränsar slutligt vilket beslutsunderlag som behövs och bedömer vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen.

Länsstyrelsen har en viktig uppgift att vid avgränsningssamrådet stödja verksamhetsutövaren vid bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning genom sin stärkta roll i 6 kap. 32 § miljöbalken enligt våra förslag i kapitel 6. Regeln om ökad möjlighet till ändringstillstånd är baserad på att äldre tillstånd regelbundet omprövas och uppdateras enligt våra förslag i kapitel 5.

Skälen för utredningens förslag

Om en verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd ska ansökan prövas som ett ändringstillstånd. Det är alltså verksamhetsutövarens yrkande som styr. Den bedömning som ska göras av pröv-

Ingen åtgärd

Ändring som ryms inom det allmänna villkoret

eller inte har betydelse ur

störningssynpunkt kräver inte ens anmälan.

Anmälan

Ändring som inte i sig är tillståndspliktig, ryms inom tillståndets omfattning och särskilda villkor och inte medför betydande miljöpåverkan kräver endast anmälan.

Tillstånd

Ändring som kräver tillstånd i sig, påverkar tillståndets omfattning eller särskilda villkor eller medför betydande miljöpåverkan kräver tillstånd (ändringstillstånd eller ändring av villkor).

ningsmyndigheten är hur prövningen av ändringen kan avgränsas för att en relevant miljöprövning ska kunna göras och för att få ett tillräckligt beslutsunderlag. I det ingår t.ex. att verksamhetsutövaren ska beskriva kumulativa effekter som ändringen kan medföra.

Tanken med att tillståndspliktiga ändringar alltid ska prövas som ändringstillstånd om ansökan inte avser hela verksamheten är att någon tidsödande lämplighetsbedömning inte ska göras av den processuella frågan om ändringen kan prövas isolerad. Det ska inte vara en fråga för prövningsmyndigheten att avgöra enligt de komplexa avvägningar som görs i dag. Det är alltså fråga om en mer generös tillämpning än i dag. Detta medför även en följdändring i 22 kap. 1 d § andra stycket. Prövningens och underlagets omfattning bör alltid bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen. Utgångspunkten är att det endast är den miljöpåverkan ändringen medför som ska bedömas.

Bestämmelsen rymmer egentligen redan i dag i sak vad vi anser är tillräckligt och utformningen av lagtexten är ändamålsenlig. Men en restriktiv praxis utifrån bl.a. förarbetsuttalanden med en komplex lämplighetsbedömning enligt ett antal kriterier enligt vår redogörelse nedan i avsnitt 4.2.4 visar att det är nödvändigt att göra någon form av ändring i lagstiftningen för att förtydliga och utöka utrymmet för ändringstillstånd.

Vårt förslag är tänkt att förenkla processen och stimulera till att fler söker ändringstillstånd till förmån för en grön omställning. Förslaget ska läsas tillsammans med våra förslag i kapitel 5 om obligatorisk omprövning och intensifierad tillsyn vad gäller omprövningsgrunder. Ett genomförandeunderskott avseende omprövning av gamla tillstånd får inte hindra möjligheten att modernisera verksamheter genom ändringstillstånd. Tanken är också att verksamhetsutövaren ska kunna välja att kombinera en ansökan om ändringstillstånd med en samtidig obligatorisk omprövning om det är dags för det, vilket kan skapa synergieffekter.

Förslaget är också i linje med regeln i 16 kap. 2 b § 1. miljöbalken om vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Där sådan vattenverksamhet omfattas av en nationell plan för obligatorisk omprövning är det enligt förarbetsuttalanden inte tänkt att någon särskild lämplighetsbedömning ska behövas för ändringen, eftersom

planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid.1

Längs en tidsaxel över 50 år syns tydligt hur det har svängt fram och tillbaka i synen på tillståndsprövningens omfattning. År 1969 sökte verksamhetsutövarna ett miljöskyddslagstillstånd för hela sin verksamhet. Efter hand gavs en relativt generös möjlighet till påbyggnadstillstånd. Vid balkens införande 1999 infördes en återgång till hel omprövning som därefter lättades upp något 2005 i och med införandet av ändringstillstånd.2 Rättspraxis visar dock att de lämplighetsbedömningar som ska göras enligt förarbetena till 2005 års ändring är komplicerade och tidsödande i praktiken. Många verksamhetsutövare undviker därför att söka ändringstillstånd.

När institutet om ändringstillstånd fungerar verkar många vara nöjda med det. Vår informationsinhämtning visar dock tydligt att verksamhetsutövarna uppfattar det som oförutsägbart om det går att få igenom en ansökan om ändringstillstånd eller om det krävs en ny helprövning. Detta verkar hämmande för investeringsviljan och bromsar infasning av ny teknik och utfasning av gammal teknik.

Lagstiftningen på området är gammal och har varit i stort sett densamma sedan miljöskyddslagens tid. Fokus låg vid lagstiftningens tillkomst främst på att komma till rätta med utsläpp och den allmänna kunskapen om miljö- och klimatpåverkan var generellt sett sämre. Nu är kunskapen om dessa frågor större och det finns enligt vår erfarenhet en samlad vilja och ett engagemang att bidra till den gröna omställningen. I detta omställningsarbete ligger den gamla lagstiftningen och en i princip oförändrad tillämpning av denna kvar, vilket gör att systemet i stället riskerar att motverka omställningen.

Regeln om ändringstillstånd lämnar stort tolkningsutrymme och förarbetsuttalandena från 2005 begränsar. Systemet i miljöbalken med tillstånd och omprövning används vidare inte så som det var tänkt. Myndigheterna använder i princip inte alls sin möjlighet att begära omprövning av tillstånd. Det gör att systemet haltar och blir mindre dynamiskt. Därför används i stället ofta tillstånds- och ändringsförfarandet som ett sätt att ompröva och uppdatera tillstånden. Detta gör att prövningen av ändringar har en tendens att bli alltför omfattande och omständlig, trots att tanken med ändringstillstånd

1Prop. 2017/18:243, s. 206. 2Prop. 2004/05:129.

var att förenkla prövningen. Syftet var att snabba på genomförandet av angelägna och brådskande förändringar av en verksamhet.

Av Klimaträttsutredningens delbetänkande framgår att ett fåtal anläggningar med eviga tillstånd svarar för en mycket stor del av industrins totala växthusgasutsläpp.3 Dessa verksamheter utgör den stora bulken av växthusgasutsläppare och det kommer i princip inte till några nya verksamheter som kommer att utgöra ett problem i detta avseende. Det är en anledning till att det måste bli enklare att göra moderniserande ändringar i en verksamhet tillsammans med ett fungerande omprövningssystem för moderna miljövillkor.

För att förslaget ska få verklig effekt är det viktigt att samtliga parter noga funderar igenom vad som faktiskt har ett miljömässigt samband med ändringen och som därför behöver regleras i ett sammanhang, så att villkor som hör samman med ändringen kan prövas samtidigt. Det är viktigt särskilt för länsstyrelsen i samrådet och prövningsmyndigheten i prövningen att vid sin bedömning av vad som har miljömässigt samband våga sålla bort sådant som inte har med ändringen att göra, och därmed inte är nödvändigt för prövningen, och i stället fokusera på de frågor som det är särskilt viktiga att reglera. Det är också viktigt att komma ifrån synen på att allt ska ingå i tillståndsprövningen, eftersom tillståndsprövningen är en mer statisk process än anmälningsprocessen. Tillståndet ska ge de stora dragen för en verksamhet och stabila spelregler för verksamhetsutövare, allmänhet och tillsynsmyndighet. Detaljregleringar av verksamheten hanteras bättre och mer dynamiskt genom tillsynen i samspel mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter.

Med den pågående digitaliseringen finns också andra möjligheter att samla och tillgängliggöra information än vad som fanns när ändringstillstånden återinfördes 2005. Därmed finns det bättre möjligheter att få en överblick över en verksamhets totala verkningar på miljön.

3SOU 2021:21, s. 93.

4.1.2. Gränsen mellan tillstånds- och anmälningsplikt tydliggörs

Förslag: Det ska bli tydligare var gränsen går mellan tillstånds-

och anmälningsplikt vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet. En ny andra punkt införs i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen, som knyter tillståndsplikten till tillståndets omfattning eller tidigare meddelade särskilda villkor. Punkten förtydligar att tillståndets ram och särskilda villkor utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt.

Ändringen innebär en ökad förutsägbarhet genom att den praxis som generellt råder kodifieras i lagtext. Ändringen innebär också en viss utökning av praxis genom att en ändring som faller utanför det allmänna villkoret kan anmälas, om den ryms inom tillståndets omfattning och särskilda villkor och övriga förutsättningar i bestämmelsen är uppfyllda.

Skälen för utredningens förslag

Tillståndets ram och särskilda villkor ska tydliggöra gränsen för tillståndsplikt, eftersom lagstiftningen är för otydlig när det gäller skillnaden mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet, vilket medför att tolkningarna varierar i praxis. Detta skapar ett oförutsägbart system. Av 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen (2013:251) framgår inte att tillståndets omfattning och villkor ska påverka bedömningen. Det följer dock av konstruktionen med tillståndets rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och möjligheten till omprövning enligt 24 kap. 5 § samt ändring enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken. Det är också så det tillämpas i praxis, med viss variation. För att öka transparens och förutsägbarhet bör det framgå uttryckligen av bestämmelsen att tillståndets omfattning och särskilda villkor utgör ramen för tillståndsplikten.

Ändringen innebär både en kodifiering av den praxis som generellt råder och ett förtydligande samt en utökning av utrymmet för anmälan, som ofta tolkas snävt i förhållande till det allmänna villkoret. Även den tidigare utredningen Industriutsläppsutredningen har dragit

slutsatsen att det behövs en förtydligande ändring kopplat till tillståndets omfattning.4

Av vår analys av rättspraxis framgår att oklarheterna och de tidsödande bedömningar som behöver göras av tillståndets innebörd framför allt är kopplade till tolkningen av vad det allmänna villkoret rymmer. Vi konstaterar liksom tidigare utredningar att kopplingen mellan det allmänna villkoret i ett tillstånd och tillståndets rättskraft är oklar.5 Denna oklarhet drabbar både verksamhetsutövarna, prövnings- och tillsynsmyndigheterna.

Det allmänna villkoret utgör en för vag gräns för att avgöra om en ändring är tillståndspliktig eller inte, vilket orsakar komplexa och tidsödande bedömningar i rättstillämpningen.

Det förekommer tolkningar som innebär att en ändring som inte är tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen per automatik är anmälningspliktig enligt 1 kap. 11 §, trots att ändringen ryms i det allmänna villkoret. Det är också i det enskilda fallet ofta en komplex uppgift att reda ut vad som egentligen ryms i det allmänna villkoret. Vi menar att om ändringen ryms inom det allmänna villkoret behöver verksamhetsutövaren inte ens anmäla den.

Utredningens förslag till förtydligande innebär att det krävs tillstånd för en ändring om den inte ryms inom tillståndets ram, t.ex. medgiven produktionsmängd, eller de särskilda villkoren. Om ändringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom

tillståndets ram och särskilda villkor är det däremot tillräckligt med

en anmälan för ändringen, om inte ändringen är tillståndspliktig i sig eller innebär betydande miljöpåverkan. Om ändringen ryms i det allmänna villkoret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. En ändring får alltså bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande för att det ska räcka med en anmälan. Detta är i linje med det förslag som lämnades av Industriutsläppsutredningen. Nuvarande bestämmelse baseras på den utredningens förslag, men fick efter remissbehandling viss annan språklig utformning. Bestämmelsen har dock inte fått tydligt genomslag i praxis, vilket får antas bero på att den nuvarande lydelsen lämnar för stort tolkningsutrymme och inte klargör tillståndets och villkorens betydelse för bedömningen.

4Ds 2018:38. 5SOU 2011:86, s. 230.

Exempel på ändringar som inte skulle vara tillståndspliktiga utan enbart fordra en anmälan är – nya processteg eller nya produktionsmetoder i en tillståndsprövad

verksamhet, – nya arbetsmoment inom en verkstadsindustri med diversifierad

verksamhet, – utbyte av gammal produktionsutrustning mot en modern, – inom ett ospecificerat tillstånd till produktion av vissa kemikalie-

grupper, så kallat paraplytillstånd, starta tillverkning av nya kemikalier inom någon av grupperna.

Det blir i första skedet upp till verksamhetsutövaren och därefter upp till tillsynsmyndigheten att avgöra om ändringen ryms inom det allmänna villkoret och därmed omfattas av rättskraften eller om ändringen faller utanför det allmänna villkoret.

I samtliga fall förutsätts dock att ändringen inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan i förhållande till den tillståndsgivna verksamheten för att den ska kunna ske efter enbart anmälan. Det gäller oavsett om störningarna villkorsreglerats eller inte. En kraftig ökning av trafikbelastningen – vilken oftast inte är villkorsreglerad – kan innebära att det inte räcker med en anmälan, utan att tillstånd erfordras. Ändringar som gäller centrala produktionsenheter kommer att vara tillståndspliktiga om de påverkar förutsättningarna för att begränsa miljöstörningarna från en anläggning som helhet och därför kan antas påverka de särskilda villkoren. Det innebär att införandet av ett nytt steg för kemisk ytbehandling inom en ytbehandlingsindustri oftast är tillståndspliktigt, medan införandet av ett nytt arbetssteg i form av blästring troligen kan ske efter en anmälan.6

Sedan begreppet ”mindre ändring” togs bort i 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd står det klart att storleken på ändringen inte har betydelse för om den är tillståndspliktig eller inte. Även här förekommer dock olika tolkningar i praxis, t.ex. att utrymmet att anmäla skulle vara mer begränsat sedan begreppet ”mindre” togs bort. En ändring kan dock enligt dagens regler vara stor och undantagen från tillståndsplikt om den inte är tillståndspliktig i sig eller innebär att en olägenhet av betydelse för

6SOU 2011:86, s. 296 f.

människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Den möjligheten fanns inte enligt den gamla lydelsen av 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

4.1.3. Begreppet ”betydande miljöpåverkan” ska användas vid bedömning av omgivningspåverkan

Förslag: Skapa tydlighet med enhetliga begrepp för bedömningar

av omgivningspåverkan. Begreppet ”betydande miljöpåverkan” blir styrande för tillståndsplikten i 9 kap. 6 a § miljöbalken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.

Begreppet ersätter de nuvarande uttrycken ”betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön” respektive ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”. Taket höjs därmed för tillståndsplikt enligt tredje punkten, dvs. när tillståndsplikt inträder på grund av omgivningspåverkan. Förändringen innebär också en förenkling eftersom samma begrepp används på ett mer enhetligt sätt i miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Begreppen ”betydande olägenhet för människors hälsa och miljön” i 9 kap. 6 a § miljöbalken samt ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön” i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen bör utmönstras och bytas ut mot begreppet ”betydande miljöpåverkan”. Skälet är bl.a. att färre och mer enhetliga begrepp att förhålla sig till ger ett enklare regelverk. Tillståndsplikt på grund av omgivningspåverkan knyts till om betydande miljöpåverkan kan antas genom ändringen. Det blir också det begrepp som avgör när tillstånd krävs vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet och när tillståndsplikt inträder till följd av omgivningspåverkan.

Flera begrepp reglerar i dag när tillståndsplikt kan inträda och vi har under utredningens gång fått många inspel från olika aktörer om att miljöprövningssystemet behöver förenklas. I det ingår bl.a. önskemål om att skapa enhetlighet bland begreppen.

I den förenklingen vi föreslår finns en tidsvinst i tillämpningen. Begreppet som föreslås bli styrande för tillståndsplikten är när bety-

dande miljöpåverkan kan antas. Det överensstämmer också MKBdirektivet och kraven på att man ska säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektens påverkan innan tillstånd ges. Begreppet är dessutom etablerat och det finns kriterier för hur det ska användas.

Det har i olika sammanhang framförts farhågor om att använda begreppet betydande miljöpåverkan vid bedömning av om en ändring är tillståndspliktig och att det skulle innebära en olycklig sammanblandning av regler med olika syften. Vidare har det framförts att bedömningen av betydande miljöpåverkan är mer komplex att göra. Utredningen delar inte den uppfattningen utan menar att ändringen förtydligar och utökar utrymmet för anmälan.

Om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte påverkar vilken myndighet som ska pröva verksamheten och signalerar hur omfattande prövningen ska vara. Det påverkar inte i sig det materiella innehållet i beslutet. Genom att göra denna uppdelning blir det fler ändringar av verksamheter som kan prövas genom ett enklare anmälningsförfarande och inte behöver genomgå en tillståndsprövning. Det är också ett begrepp som både länsstyrelsen och kommunen är förtrogna med och ett begrepp som är förenligt med EU-lagstiftningen. Förslaget är också i linje med Europeiska kommissionens vägledning för ändringar, som anger att ändringar som medför betydande miljöpåverkan ska medföra krav på tillstånd.7

Ändringen skulle också innebära att tröskeln för när en ändring är tillståndspliktig höjs jämfört med i dag. Fler ändringar kommer således att kunna göras genom en anmälan. Med förslaget om att mer generellt införa begreppet när betydande miljöpåverkan kan antas som styrande för tillståndsplikt följer att tröskeln höjs för tillståndsplikt vid ändring och efter föreläggande. Förslaget innebär därför också att tillståndsplikt ska följa av omfattningen av miljöpåverkan. Miljönyttan styr inte kravnivån utifrån dagens lagstiftning. Det innebär en onödigt komplex prövning av verksamheter vars miljöpåverkan egentligen inte kräver det. Detsamma gäller kravnivån för att ändra en verksamhet.

Tanken är alltså att omformuleringen leder till att fler ändringar kan genomföras efter anmälan. Detta tillgodoser näringslivets behov

7 Europeiska kommissionen (2021b).

av snabb hantering utan att det sänker miljökraven. Med tanke på att ett anmälningsärende bör behandlas inom 6 veckor medan ett tillståndsärende tar betydligt längre tid finns det dessutom stora effektivitetsvinster att göra utan att miljöpåverkan ökar. Syftet är att underlätta och snabba på bedömningen och framför allt länsstyrelsen men i viss mån även kommunala miljönämnder är vana vid att göra bedömningar av vad som kan antas vara betydande miljöpåverkan.

Anmälningsplikt kommer alltså att gälla för ändringar som inte ryms inom det allmänna villkoret, men som inte är tillståndspliktiga i sig, inte påverkar de särskilda villkoren eller tillståndets omfattning och inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessa ändringar ligger utanför tillståndets rättskraft. För dessa ändringar kan tillsynsmyndigheten grunda beslut om föreläggande direkt på balkens regler. Ett sådant beslut om försiktighetsmått kan ändras till verksamhetsutövarens nackdel, men proportionalitetsprincipen är tillämplig. Verksamhetsutövaren kan dessutom alltid välja att söka frivilligt tillstånd för ändringen för att få skydd av rättskraften. Exempel på sådana ändringar kan vara småskaliga försöksverksamheter (se t.ex. länsstyrelsen i Norrbottens läns beslut den 25 maj 2018 angående anmälan om ändring av en verksamhet för SSAB:s pilotanläggning Hybrit, dnr 555-4792-18). Det kan också handla om en anmälningspliktig C-verksamhet som tillkommer om den inte påverkar de särskilda villkoren eller tillståndets omfattning eller kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessa ändringar omfattas då inte heller av tillståndets rättskraft. Exempel på verksamheter som normalt sett inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är verksamheter som omfattas av anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen och U-verksamheter.8

Ändringarna innebär inte att miljöskyddet sänks eftersom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är tillämpliga även vid bedömningen av anmälan om ändring. Det materiella innehållet både i beslut om föreläggande om försiktighetsmått och i tillståndsbeslut baseras på kraven enligt hänsynsreglerna. Det innebär dock att prövningen kan bli mer uppdelad och att allt inte prövas inom ramen för en tillståndsprövning.

8 Miljödepartementet (2021), s. 72.

4.1.4. En nedre gräns för anmälan av ändring av tillståndspliktig verksamhet införs

Förslag: Inför en nedre kvalifikationsgräns, dvs. ett golv, för an-

mälningsplikt enligt 1 kap. 11 § punkt 1 miljöprövningsförordningen vid ändring av tillståndspliktig eller tillståndsgiven verksamhet motsvarande den som finns i dag i 1 kap. 11 § punkt 2 för anmälningspliktig verksamhet.

För att anmälningsplikt ska krävas ska ändringen ha betydelse från störningssynpunkt. Det förtydligas också i bestämmelsen att ändringar som faller inom det allmänna villkoret inte behöver anmälas.

Skälen för utredningens förslag

Det bör införas en nedre gräns för när en anmälan krävs i 1 kap. 11 § första stycket punkt 1 miljöprövningsförordningen. Det innebär att ändringen ska ha betydelse från störningssynpunkt för att det ska krävas en anmälan enligt nämnda punkt. Konstruktionen blir densamma som dagens regel i punkt 2. Tanken är att underlätta för verksamhetsutövare genom att förtydliga systemet samtidigt som tillsynsmyndigheten avlastas från att hantera ärenden som är av ingen eller begränsad betydelse ur störningssynpunkt. Vi menar att både tillsynsmyndighetens och verksamhetsutövarnas resurser bör användas till annat som är mer befogat ur miljösynpunkt. Vi har under våra kontakter med näringslivet erfarit att dagens lydelse medför att verksamhetsutövare anmäler allt de gör inom en verksamhet för att vara på den säkra sidan, till och med när det kommer till att exempelvis uppföra toalettbodar inom ett verksamhetsområde.9 Det är tveksamt om en sådan åtgärd egentligen utgör en ändring av verksamheten som därmed skulle kräva en anmälan. Det kan vara svårt att särskilja vad som utgör en ändring och vad som ryms inom den dagliga verksamheten. I själva verket härstammar problemet i oklarheter om det allmänna villkorets omfattning och rättskraft, dvs. vad som ryms i det allmänna villkoret i förhållande till tillståndets ram.

Enligt vår mening är en åtgärd som faller inom det allmänna villkoret förutsedd i tillståndsprövningen; den ska inte ses som en änd-

9 Exempel från LKAB.

ring och ska därmed inte behöva anmälas alls. En ändring som faller utom det allmänna villkoret men inom tillståndets omfattning och inte påverkar de särskilda villkoren ska kunna genomföras efter anmälan om den inte medför betydande miljöpåverkan. Det följer av nu föreslagen ändring av 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.

Med den ordalydelse 1 kap. 11 § första stycket punkt 1 har i dag ska emellertid alla ändringar av tillståndspliktig eller tillståndsgiven verksamhet anmälas; om ändringen inte faller in under 1 kap. 4 §. Det saknas därför, i vart fall enligt bestämmelsens lydelse, utrymme för verksamhetsutövaren att vidta någon åtgärd som täcks av ordet ändring utan att anmälningsplikten slår till. Uppfattningen förstärks av det förhållandet att det för ändringar av anmälningspliktiga verksamheter finns ett undantag genom en nedre gräns för anmälningsplikten med begreppet ”betydelse från störningssynpunkt” i 1 kap. 11 § punkt 2 miljöprövningsförordningen. En anmälningspliktig verksamhet (C-verksamhet) kan alltså redan i dag göra ändringar som är utan betydelse från störningssynpunkt utan att göra en anmälan.

Dagens enligt ordalydelsen tvingande anmälningsplikt rimmar illa med det som sagts ovan om att ändringar av en tillståndspliktig verksamhet ska kunna göras utan anmälan när ändringen ryms inom det allmänna villkoret. Detta leder till oklarheter i rättstillämpningen, vilka strider mot reglernas och rättskraftens syfte.

Utredningen föreslår därför att det begrepp som redan i dag används som nedre gräns avseende ändringar av anmälningspliktiga verksamheter även kan användas för att avgränsa anmälningsplikten vid ändring av tillståndspliktiga eller tillståndsgivna verksamheter. Genom ett förtydligande minskar antalet situationer när det ska krävas en ändringsanmälan. Justeringen av förordningstexten ska därmed inte användas till stöd för att i framtiden kräva anmälan i en situation som i dag inte kräver anmälan. En ytterligare effekt av vårt förslag blir att regelverket om ändrad verksamhet förtydligas och samordnas.

Bedömningen av om ändringen har betydelse från störningssynpunkt ligger som de flesta andra bedömningar inom miljöbalkens område i första hand på verksamhetsutövaren att leva upp till inom ramen för sin egenkontroll. I andra hand är det upp till tillsynsmyndigheten att kontrollera att så sker enligt bl.a. 26 kap.12 §§miljöbalken. Detta hindrar dock inte att verksamhetsutövaren vid behov samråder med tillsynsmyndigheten.

4.1.5. Utrymmet att ändra villkoren för en verksamhet blir större

Förslag: Det ska finnas större möjligheter att ändra villkor för en

verksamhet. Uppenbarhetsrekvisitet i 24 kap. 13 § miljöbalken tas bort och det ska finnas möjlighet att ändra villkor om omständigheterna ändras, oavsett om dessa förutsågs eller inte vid den ursprungliga prövningen.

Bestämmelsen ska även fortsättningsvis vara fakultativ och det ska vara upp till prövningsmyndigheten att avgöra om prövningen är lämpligt avgränsad. Det förtydligas också att det är behörig tillståndsmyndighet vid tidpunkten för ansökan som avses.

Skälen för utredningens förslag

Möjligheten till ändring av villkor är för snäv. Tanken är att vi med vårt förslag skapar ett något större utrymme för ändring av villkor. Villkor får i dag upphävas eller mildras endast om villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av ändrade omständigheter. Uppenbarhetsrekvisitet tas bort och det finns möjlighet att ändra villkor om det föreligger ändrade omständigheter, oavsett om dessa förutsågs vid den ursprungliga prövningen. Tanken är också att det även fortsättningsvis ska vara en fakultativ bestämmelse, dvs. det ska vara upp till prövningsmyndigheten att avgöra om det är lämpligt med en villkorsändring.

Mindre justeringar i produktionskedjan kräver i dag ibland att hela tillstånd behöver sökas på nytt, trots att justeringen endast berör ett villkor. Med dagens lagstiftning finns det endast en begränsad möjlighet att göra en villkorsändring. Alltför detaljerade villkor styr i vissa fall verksamheten och riskerar att omintetgöra en grön omställning av till exempel produktionsprocesser.

Det övergripande syftet är att förenkla när det är förenligt med miljönyttan. Ändring av villkor är ett enklare förfarande. Det är fortfarande ett ansökningsmål men enklare än en prövning om ändringstillstånd. Det ska vara möjligt att ändra villkoren om det är lämpligt exempelvis om något har ändrats sedan tillståndsprövningen gjordes, rättspraxis har ändrats, andra omständigheter i närmiljön, ny teknik etc. Många mindre ändringar t.ex. i produktionskedjan med

begränsad miljöpåverkan bör kunna hanteras på ett enklare sätt genom en villkorsändring.

Vi föreslår också en möjlighet för prövningsmyndigheten att delvis upphäva eller inskränka ett tillstånd efter ansökan av verksamhetsutövaren. Lagtextens utformning gör att det är tveksamt om prövningsmyndigheten i dag kan göra det. För att tydliggöra och förenkla införs denna möjlighet. Dessutom stryks kravet på att verksamheten ska anmälas till tillsynsmyndigheten innan ansökan om upphävande lämnas in. Frågorna är i stället tänkta att fångas upp när ansökan om upphävande går på remiss. Det räcker att prövningsmyndigheten kommunicerar ansökan med tillsynsmyndigheten innan beslut fattas. Vid en sådan kommunicering bör tillsynsmyndigheten framföra om det finns skäl att förelägga verksamhetsutövaren om försiktighetsmått, vidta sanerings-, återställningsåtgärder eller liknande innan tillståndet upphävs. Ordningen som råder i dag innebär i praktiken ett dubbelarbete både för verksamhetsutövaren och tillsyns- och prövningsmyndigheten.

Det uppstår ibland osäkerhet om vilken tillståndsmyndighet som avses i 24 kap. 13 § miljöbalken. Det kan t.ex. vara fallet då ett tillstånd en gång meddelats av en miljödomstol eller mark- och miljödomstol för t.ex. en A-anläggning men den aktuella verksamheten numera är klassad som en B-anläggning enligt miljöprövningsförordningen: Syftar då ordet tillståndsmyndighet på den ursprungliga tillståndsmyndigheten eller den som just nu pekas ut i miljöprövningsförordningen?

Utredningen anser att båda skulle kunna anses utgöra tillståndsmyndigheten men att det är olämpligt att det finns en otydlighet. Det bör i stället framgå av 24 kap. 13 § miljöbalken att behörigheten avser nu aktuell tillståndsmyndighet, dvs. den myndighet som vid tidpunkten för ansökan om ändring är utpekad som tillståndsmyndighet enligt relevanta bestämmelser. För miljöfarliga verksamheter avses således miljöprövningsförordningen och för vattenverksamheter avses 11 kap. miljöbalken. Andra typer av tillstånd kan vara reglerade på annat håll.

4.1.6. Det införs inget fjärde spår med så kallad B-anmälan, men vissa förenklingar införs för verksamheter med liten miljöpåverkan

Bedömning och förslag: Ett särskilt spår för B-anmälan, dvs. en

möjlighet att anmäla nya verksamhet som har prövningskod B, bör inte införas. Fördelarna med ett sådant system överväger inte nackdelarna bl.a. genom de tillämpningssvårigheter som kan uppstå. Däremot ska utrymmet för så kallad liten miljökonsekvensbeskrivning förtydligas genom att i stället kalla det för förenklat underlag. Begreppen ska renodlas och ordet miljökonsekvensbeskrivning ska förbehållas verksamheter med betydande miljöpåverkan.

Naturvårdsverket ska ta fram en vägledning för vad kravet på förenklat underlag närmare innebär.

Skälen för utredningens bedömning

Vi gör sammantaget bedömningen att inte föreslå ett särskilt spår för en B-anmälan. Fördelarna med ett sådant system överväger inte nackdelarna. Vi föreslår i stället att utrymmet för att lämna in ett förenklat underlag för verksamheter som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan förtydligas genom att begreppet ”liten miljökonsekvensbeskrivning” (”liten MKB”) tas bort. Ordet miljökonsekvensbeskrivning bör förbehållas sådana verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

En miljötillståndsprövning ska vara miljömässigt motiverad. Utredningen har därför, enligt våra direktiv, undersökt möjligheterna att med bibehållet miljöskydd bedöma nya miljöfarliga verksamheter i ett anmälningsförfarande i stället för ett tillståndsprövningsförfarande, när länsstyrelsen har beslutat att en verksamhet inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Vi har däremot inte haft i uppdrag att lämna förslag gällande koderna i miljöprövningsförordningen, där ett särskilt arbete pågår med anledning av en formell underrättelse om genomförande av MKB-direktivet i Sverige.10

10 Miljödepartementet (2021).

Följande verksamheter skulle kunna omfattas

De verksamheter som skulle kunna gynnas av att tillståndsplikten ersätts av en anmälningsplikt är B-verksamheter som inte medför betydande miljöpåverkan. För att utreda utrymmet för eventuella lättnader är det nödvändigt att inledningsvis analysera förutsättningarna enligt berörda EU-direktiv och då främst MKB-direktivet, avfallsdirektivet och IED-direktivet när det gäller kopplingen mellan betydande miljöpåverkan och förutsättningarna för tillståndsplikt.

Vad gäller MKB-direktivet finns det enligt miljöprövningsförordningen ett stort antal verksamheter som alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan (artikel 4.1). Dessa skulle alltså inte vara aktuella för en lättnad, utan de verksamheter som skulle kunna träffas är de där det finns möjlighet att bedöma frågan om betydande miljöpåverkan enligt en granskning från fall till fall (artikel 4.2). De verksamheter som omfattas av en blandning av ovanstående, dvs. delvis alltid betydande miljöpåverkan och delvis behovsbedömning bör också undantas.

Avfallsdirektivet saknar en nedre gräns för tillstånd, men ger medlemsstaterna möjligheter att ersätta tillståndskrav med allmänna regler. För avfallsverksamheter borde det därför vara möjligt att under vissa förutsättningar ersätta tillståndsprövningen med anmälan utan att reglerna hamnar i konflikt med EU-rätten.

IED-direktivet ger till skillnad från avfallsdirektivet ingen möjlighet för medlemsstaterna att ersätta tillståndskrav med allmänna regler. Vi bedömer att de verksamheter som har prövningsnivå B enligt miljöprövningsförordningen och är betecknade med -i (industriutsläppsverksamhet) inte kan prövas genom en anmälan, eftersom det riskerar att strida mot direktivet.

Utifrån de EU-rättsliga förutsättningarna ovan skulle det kunna röra sig om maximalt cirka 35–40 verksamhetskoder som rent teoretiskt skulle kunna undantas från tillståndsplikt B. Det handlar bl.a. om några enstaka verksamheter inom förordningens rubriceringar

Livsmedel och foder, Trävaror, Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning samt Avfall.

Tillsyns-, tillstånds- eller hybridbeslut?

Nästa fråga gäller hur själva beslutet skulle fattas och av vem. B-verksamheter prövas enligt dagens regler av miljöprövningsdelegationerna och C-verksamheter prövas av de kommunala miljönämnderna. Om en C-verksamhet bedöms medföra betydande miljöpåverkan ska miljönämnden förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Beslut om betydande miljöpåverkan fattas antingen av länsstyrelsen eller kommunen beroende på om det är en B- eller C-verksamhet.

Ett tänkbart förslag skulle vara att B-verksamheter med betydande miljöpåverkan prövas av miljöprövningsdelegationerna och att Bverksamheter utan betydande miljöpåverkan prövas av länsstyrelsen i ett anmälningsärende, på motsvarande sätt som för vissa anmälningspliktiga vattenverksamheter i dag. En annan tänkbar lösning är att de kommunala miljönämnderna avgör verksamhetens miljöpåverkan och handlägger dessa B-verksamheter, alternativt att länsstyrelsen först bedömer frågan om betydande miljöpåverkan och sedan lämnar över beslutet till miljönämnden om sådan miljöpåverkan inte kan antas.

För att klargöra vilket beslutsorgan som lämpligen skulle hantera den här typen av beslut, behöver skillnaden mellan tillstånd och tillsyn undersökas i den aktuella situationen.

Om en B-verksamhet ska anmälas till följd av begränsad miljöpåverkan finns det skäl som talar för att den hanteras inom ramen för tillsynen på samma sätt som andra anmälningar. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för B-verksamheter om tillsynen inte har delegerats. Det är dock vanligt att tillsynen har delegerats till den kommunala nämnden.

Våra direktiv ger inte uttryck för att det är meningen att de kommunala miljönämnderna ska handlägga fler ärenden, vilket skulle bli konsekvensen med hänsyn till nämnda delegation. Det borde i sin tur innebära att tillsynen borde återföras till länsstyrelserna i de fall den är delegerad. Det skulle i sin tur kräva utökade resurser till länsstyrelserna eftersom det innebär fler tillsynsobjekt. Länsstyrelserna får dock anses generellt bättre lämpade att hantera en B-anmälan än miljönämnderna, eftersom länsstyrelsen har fattat beslutet om betydande miljöpåverkan.

I vår dialog med kommunerna har en samstämmig syn framförts om att länsstyrelsen bör hantera dessa ärenden. Det är också en samstämmig synpunkt från både länsstyrelserna och näringslivet. Samti-

digt är den som utövar tillsynen den som principiellt och praktiskt är bäst lämpad att fatta ett tillsynsbeslut avseende berörd verksamhet. Beslutet om B-anmälan kan naturligt betraktas som en form av tillsynsbeslut med försiktighetsmått som vid behov kan ändras av tillsynsmyndigheten. Beslutet får visserligen inte den rättskraft som ett tillstånd ger, men verksamhetsutövaren har som tidigare möjlighet att söka ett frivilligt tillstånd.

Om man i stället inte betraktar beslutet som ett beslut inom ramen för tillsynen utan någon form av enklare tillstånd som lämnas av miljöprövningsdelegationen blir det någon form av hybridbeslut som får oklar rättslig status.

Därför går vi inte vidare med ett förslag om ett särskilt spår för B-anmälan

Det finns flera skäl till att vi inte går vidare med ett förslag om ett särskilt spår för B-anmälan.

För det första handlar det om ett relativt begränsat antal verksam-

heter enligt beskrivningen ovan.

För det andra har våra dialogmöten med näringslivet inte signa-

lerat någon direkt efterfrågan när det gäller möjligheten att anmäla nya B-verksamheter. Näringslivet har i stället vid upprepade tillfällen påpekat behovet av att enklare kunna ändra en verksamhet, antingen genom ändringstillstånd eller genom anmälan. Man efterlyser i övrigt mer vägledning om ”liten MKB” och krav efter miljönytta, så att små frågor inte i onödan behöver hanteras inom ramen för tillståndsprövningen.

För det tredje skulle handläggningen av en B-anmälan ofrånkom-

ligt skilja sig från ordinarie tillstånds- och anmälningsärenden. Det naturligaste skulle vara att handläggningen inleds hos länsstyrelsen som fattar beslut om att verksamheten inte kan medföra betydande miljöpåverkan. Tillsynsmyndigheten skulle därefter fatta beslut i ärendet. Detta kan vara både länsstyrelsen och miljönämnden beroende på om delegation av tillsynen skett. Det blir en annorlunda variant jämfört med C-anmälan, eftersom förfarandet inleds med ett undersökningssamråd för att utreda om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det innebär vidare att en myndighet fattar beslut om miljöpåverkan medan en annan myndighet fattar själva tillsynsbeslutet. Därefter skulle eventuellt ytterligare krav på besluts-

underlag kunna tillkomma. Kommunerna har uttryckt tveksamhet kring hur detta upplägg skulle fungera.

För det fjärde är det svårt att förutse de EU-rättsliga konsekven-

serna utan att samtidigt reglera sänkta krav för nya verksamheter på prövningskodnivå, vilket bl.a. den senaste formella underrättelsen om det svenska genomförandet av MKB-direktivet visar.11

För det femte, slutligen, bedömer vi att våra andra förslag om möj-

ligheten att anmäla en ändring av en verksamhet, generella föreskrifter samt länsstyrelsens stärkta vägledande roll vid samråden kan väntas få större effekt.

Vidare pågår även annat arbete för att förenkla för den här typen av verksamheter. Tillväxtverket har t.ex. i en rapport utformat förslag inom fem områden som berör B-verksamheter inom livsmedelsindustrin, nämligen

1. utvecklad vägledning utifrån handläggarnas behov,

2. gemensam guidning och stöd till företag,

3. förbättrad tillgång till branschkunskap för likvärdig handläggning

över landet,

4. kultur och serviceinriktad myndighetsutövning,

5. användarvänliga digitala tjänster.12

Sammantaget drar vi slutsatsen att en B-anmälan förvisso skulle kunna innebära en lättnad för vissa verksamhetsutövare men att komplexiteten överväger nyttan i systemet givet det begränsade antal verksamheter som kan beröras.

Förslaget om förenklat underlag vid liten miljöpåverkan

Som ett alternativ föreslår vi att begreppet miljökonsekvensbeskrivning endast används i samband med verksamheter eller åtgärder som har betydande miljöpåverkan och ska genomgå en specifik miljöbedömning. I övriga fall bör endast begreppet förenklat underlag användas. Kraven på innehållet i detta förenklade underlag bör tydliggöras genom en vägledning från Naturvårdsverket. Avsikten med

11 Miljödepartementet (2021). 12 Tillväxtverket (2022).

ändringen är att tydliggöra den skillnad i kravnivå som finns i nuvarande regelverk mellan en vanligt MKB och en så kallad liten MKB, vilken inte har fått tydligt genomslag i den praktiska tillämpningen.

Lagstiftaren har gjort flera försök att tydliggöra skillnaden i kravnivå och lagt flera lagförslag i syfte att antingen ytterligare tydliggöra den rådande kravnivån eller att förenkla de krav på underlag som ska gälla i förhållande till verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – allt utan något tydligt genomslag i den praktiska tillämpningen. Regeringen har därför uttalat att man har för avsikt att noga följa utvecklingen och vid behov utreda och föreslå ytterligare åtgärder.13

Tanken är att beslutsunderlaget ska kunna hållas begränsat, särskilt om det är uppenbart från början att det inte är fråga om betydande miljöpåverkan.

4.2. Gällande rätt för tillståndsprövning och anmälan

Reglerna om tillstånd och anmälan av verksamheter och åtgärder har utvecklats över tid när det gäller både prövningsnivåer och beslutsorgan. En grundläggande tanke har varit att verksamhetens miljöpåverkan ska vara styrande för prövningsnivån. Kravnivån påverkas också till stor del av EU-rätten, inte minst MKB-direktivet och IEDdirektivet. I detta avsnitt redogör vi övergripande för reglerna om tillstånd och anmälan.

4.2.1. Historik – miljöskyddslagens syfte och prövningsnivåer

En samlad lagstiftning till skydd mot förorening och störning

Med miljöskyddslagen (1969:387) infördes en ny samlad lagstiftning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra störningar. I fråga om vattenförorening skärptes tidigare gällande regler. Beträffande de övriga störningarna innebar miljöskyddslagen att lagstiftning infördes på ett område som tidigare varit i huvudsak oreglerat. Miljömedvetenheten ökade, befolkningen ökade och koncentrerades till tätorter, verksamheter koncentrerades till färre och större anläggningar, nya produktionsformer infördes och energiför-

13Prop. 2016/17:200, s. 151.

brukningen mångdubblades. Lagstiftaren såg det som en samhällsuppgift att övervaka att det inte förekom påverkan som medförde allmänna skadeverkningar av någon betydelse. Lagstiftningen gick ut på att störningar skulle förebyggas så långt det var praktiskt och ekonomiskt möjligt.

Som ett grundläggande led i kontrollsystemet ingick dels regler om koncessionsplikt och annan obligatorisk så kallad förprövning beträffande immitterande anläggningar, dels regler om fortlöpande offentlig tillsyn till skydd mot luftförorening, buller m.m. Vid miljöskyddslagens införande var antalet obligatoriskt tillståndspliktiga anläggningar litet medan de frivilligt tillståndspliktiga var många och ett system med dispensprövning av Statens naturvårdsverk skulle minska antalet frivilliga tillståndsprövningar. Dispensprövningen togs dock så småningom bort. Tillståndsplikten utökades men flyttades till länsstyrelsen för de mindre farliga verksamheterna. En ny typ av anmälningsplikt infördes som inte innebar en så kallad förprövning utan endast information till miljö- och hälsovårdsnämnden om att en verksamhet skulle sättas igång. Utvecklingen fortsatte i riktning mot en mer decentraliserad prövning och med en betoning på tillsynen. Fler verksamheter togs bort från tillståndsplikten och blev anmälningspliktiga hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Förändringar i prövningsnivån

Möjligheten till undantag från tillståndsplikten genom dispensprövning togs bort 1981 och anmälningsförfarandet ersattes samma år med en tillståndsprövning. Vidare infördes bestämmelser om att förprövning av miljöfarlig verksamhet skulle ske hos både koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Statens naturvårdsverk skulle inte längre utföra någon prövning av miljöfarliga verksamheter. Anmälningsförfarandet förstärktes således och kombinerades med en förprövning av verksamheten i fråga hos länsstyrelsen. Miljöfarlig verksamhet fick inte påbörjas innan det fanns ett besked från länsstyrelsen om villkoren för att få bedriva verksamheten. Formerna för förprövningen var i princip desamma vid länsstyrelsen som vid koncessionsnämnden. Förändringen innebar att vissa slag av miljöfarliga verksamheter, som tidigare var tillståndspliktiga och som bedömdes vara av mindre allvarlig art, i fortsättningen skulle prövas av länsstyrelserna i stället för

av koncessionsnämnden. Tillståndsplikt gällde även för de slag av miljöfarlig verksamhet för vilka tidigare gällt anmälningsplikt. Det anmälningsförfarande som tidigare gällde upphörde med denna ändring. Det ansågs dock praktiskt att ha kvar en möjlighet att införa anmälningsplikt för vissa slag av miljöfarliga verksamheter som inte bedömdes vara av så allvarligt slag att de skulle tillståndsprövas, utan där det från miljöskyddssynpunkt kunde vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten kände till att verksamheten skulle sättas i gång.

Decentraliserad prövning och förstärkt tillsyn

År 1987 infördes vissa ändringar i miljöskyddslagen i syfte att stärka miljöintressena och förenkla hanteringen av miljöskyddsärendena. Tillsynsmyndigheternas befogenhet att besluta om förbud och förelägganden i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet utvidgades. Genom lagändringar 1989 förstärktes och decentraliserades prövningen och tillsynen ytterligare. En kraftfull satsning på tillsyn och ett offensivt tillsynsarbete från myndigheternas sida bedömdes öka förutsättningarna för den stadga och effektivitet i miljöskyddsarbetet som behövdes för att förbättra miljösituationen.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna skulle vara tillsynsmyndigheter i fråga om verksamheter som var anmälningspliktiga och andra verksamheter som inte krävde tillstånd. Nämnderna skulle också ta emot anmälningar enligt lagen. I lagstiftningsarbetet framfördes ett förslag om att nämnderna skulle förpröva viss miljöfarlig verksamhet av lokal karaktär som vid ett bifall skulle utmynna i ett så kallat miljölov. Rättsverkningarna av ett miljölov skulle vara mer begränsade än vad som gällde för tillstånd. Förslaget antogs dock inte och som en konsekvens av att systemet inte infördes ansågs det lämpligt att behålla anmälningsförfarandet. Ordningen skulle nu gälla alla kommuner. Tillståndsprövningen låg kvar hos koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Utgångspunkten för vilket ansvarsområde respektive myndighet skulle ha var de miljöeffekter som var förbundna med verksamheten. Av betydelse var hur länge störningseffekten varade, hur stort geografiskt område som påverkades och hur allvarliga effekterna var för hälsa och miljö. Ändringar gjordes i konsekvens av detta, vilket innebar att ett stort antal verksamheter togs bort från tillståndsplikt och i stället blev anmälningspliktiga.

4.2.2. Tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken

Allmänt om dagens regler

Huvudreglerna om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter finns i 9 kap. miljöbalken. Vad som är en miljöfarlig verksamhet framgår av definitionen i 9 kap. 1 §. Tillstånds- eller anmälningsplikt gäller inte bara för nya verksamheter utan även vid ändringar i tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt (9 kap. 6 § första stycket punkt 4). Regeln motsvarades tidigare av 10 § miljöskyddslagen. Regeln preciseras i 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och därefter i miljöprövningsförordningen.

En viktig nyhet jämfört med 10 § miljöskyddslagen är att tillstånds- och anmälningsplikten inte bara avser anläggandet utan även driften. Det innebär att det numera inte är förenligt med tillståndsplikten eller anmälningsplikten att driva miljöfarlig verksamhet i en anläggning som anlagts i syfte att bedriva annan verksamhet som inte är tillståndspliktig eller anmälningspliktig, Utvidgningen betyder också att befintliga miljöfarliga verksamheter kan träffas av tillståndsplikt eller anmälningsplikt även om de inte ändras, dvs. reglerna gäller retroaktivt.

Regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt för vissa miljöfarliga verksamheter, vilket regeringen har gjort först i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för att senare flyttas till miljöprövningsförordningen. Här anges vilka typer av miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga respektive anmälningspliktiga. Verksamheterna har beteckningen A, B eller C. Med A-verksamheter avses de verksamheter som anses vara mest skadliga för miljön. Tillstånd söks vid mark- och miljödomstolen. Bverksamheter är typiskt sett mindre skadliga. Tillstånd söks hos länsstyrelsen, miljöprövningsdelegationen. C-verksamheter omfattas endast av anmälningsplikt. Anmälan görs till en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor. Övriga verksamheter kallas U-verksamheter. Dessa kan vara att anse som miljöfarliga verksamheter men anges inte i miljöprövningsförordningen och omfattas därmed inte av tillstånds- eller anmälningsplikt. Dessa verksamheter får normalt påbörjas utan förprövning. Ibland omfattas dock dessa verksamheter av krav på anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Frivilligt tillstånd och föreläggande om att söka tillstånd

Den som bedriver eller ska bedriva en miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig har alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd (9 kap. 6 b § miljöbalken). Med tillståndet följer rättskraftens fördelar men också skyldigheten att följa tillståndsvillkoren. Tillsynsmyndigheten kan även förelägga om att tillstånd ska sökas om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön (9 kap. 6 a § miljöbalken). En ansökan om tillstånd enligt nämnda bestämmelser ska prövas av länsstyrelsen, om inte ansökan omfattas av 17 kap. 1 § miljöbalken; då söks i stället tillstånd hos mark- och miljödomstol. Detta följer av 7 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

EU-rättens betydelse för kravnivåer

Kravnivåerna i miljöprövningsförordningen har delvis sitt ursprung i EU-rätten. MKB-direktivet innehåller bestämmelser som syftar till att en systematisk bedömning av miljöpåverkan ska göras av projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför betydande miljöpåverkan. För att nå detta syfte föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektets påverkan innan tillstånd kan ges (artikel 2.1). I bilaga 1 till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan och där en miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning är obligatoriskt. I bilaga 2 till direktivet finns en lista över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning behöver göras. Vid en sådan prövning ska de urvalskriterier som anges i bilaga 3 till direktivet tillämpas. MKB-direktivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966).

Avfallsdirektivet innehåller krav på tillstånd för behandling av avfall (artikel 23). Behandling av avfall är ett omfattande begrepp och definieras i artikel 3.1. Det finns dock möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar göra vissa undantag från tillståndsplikten (artikel 24).

IED-direktivet innehåller krav på tillstånd för vissa typer av verksamheter. Dessa verksamheter är betecknade med bokstaven (i) i miljöprövningsförordningen.

4.2.3. Tillståndets rättskraft och anmälans brist på rättskraft

Med ett tillstånd följer ett rättskraftigt beslut som ger trygghet för verksamhetsutövaren enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. En lagakraftvunnen dom om tillstånd i ett ansökningsmål innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av domen. Domen kan inte på ordinär väg rivas upp på talan av någon enskild sakägare eller rubbas på ordinär väg med avseende på allmänna intressen. För en verksamhet som omfattas av ett tillstånd innebär ofta bestämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte behöver följas i vidare mån än som följer av tillståndet.

Tillståndet ger alltså en trygghet. Den tillståndshavare som följer tillståndsvillkoren riskerar inte att det allmänna ställer krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats i tillståndsgivningen.14 Av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår dock att rättskraften kan brytas igenom med t.ex. föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 5 §. För andra än verksamhetsutövaren ger tillståndet en trygghet på så sätt att man vet t.ex. att utsläppen inte kommer att överskrida vissa nivåer.

Systematiken i miljöbalken innebär att det görs en skillnad på tillstånd och anmälan vad avser rättskraften. Av 24 kap. 1 § framgår att ett beslut om tillstånd till bl.a. miljöfarlig verksamhet får rättskraft med de undantag som anges i paragrafen och som framgår av 24 kap. miljöbalken. Motsatsvis omfattas ett beslut om föreläggande av försiktighetsmått efter en anmälan om miljöfarlig verksamhet inte av rättskraften enligt bestämmelsen.

Rättskraften för tillstånd innebär att verksamhetsutövaren vet att villkoren i tillståndet gäller gentemot verksamheten. Å andra sidan innebär det att villkoren inte kan ändras hur som helst. Det fungerar därmed som kommunicerande kärl. I 24 kap. 5 § miljöbalken regleras tillståndsmyndighetens ram för omprövning i sak av tillståndet.

Av miljöbalken följer alltså ingen uttalad rättskraft för ett beslut om föreläggande av försiktighetsmått efter en anmälan om miljöfar-

14Prop. 1997/98:45, del 2, s. 251 f.

lig verksamhet. Ett ingripande av tillsynsmyndigheten mot ett sådant beslut får dock enligt proportionalitetsprincipen inte innebära mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet, vilket framgår av 26 kap. 9 § miljöbalken.

Syftet med uppdelningen skulle gå förlorad om ett beslut om föreläggande av försiktighetsmått skulle ha en mer omfattande rättskraft än så. Det skulle i så fall i princip göra det lika svårt att angripa och skärpa ett föreläggande om försiktighetsmått som att ompröva ett tillstånd och det kan inte ha varit lagstiftarens avsikt.

I linje med förvaltningsrättsliga principer framgår av Miljööverdomstolens dom den 27 februari 2004 i mål nr M 22-02 att ett beslut i ett anmälningsärende inte hindrar att ytterligare krav ställs på verksamhetsutövaren med hänvisning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. En slutsats som kan dras av rättsfallet är att det inte ryms något rättskraftigt godkännande i ett beslut om föreläggande om försiktighetsmått. Det kan inte anses ha varit lagstiftarens intention. Det förtjänar dock att påpekas att ett beslut alltid ska innefatta en proportionalitetsbedömning.

4.2.4. Särskilt om reglerna om ändringstillstånd

Reglerna om ändringstillstånd har utvecklats successivt över tid. Av vår egen informationsinhämtning och tidigare utredningar framgår att möjligheten att ansöka om ändringstillstånd är mycket värdefull för verksamhetsutövarna. Införandet av den möjligheten har betraktats som en framgångsrik ändring som har bidragit till en effektivare och mer ändamålsenlig miljöprövningsprocess.15 I detta avsnitt beskriver vi hur reglerna har vuxit fram och hur dagens tillämpning ser ut.

Miljöskyddslagen

Under miljöskyddslagens tid prövades ändringar och mindre utbyggnader av tillståndsgivna verksamheter genom så kallade påbyggnadstillstånd. Prövningen avgränsades till ändringen och påbyggnadstillståndet kompletterade ett befintligt grundtillstånd. Till slut blev det svårt att få en samlad bild av vilka bestämmelser som gällde för hela verksamheten och att överblicka verksamhetens totala påverkan på

15Ds 2018:38, s. 61.

miljön. Praxis utvecklades därför till att hela verksamheten ofta prövades vid ändringar och utökningar.

Miljöbalken och ändringarna 2005

När miljöbalken infördes lades tonvikten vid en samlad prövning och påbyggnadstillstånden togs bort. En samlad prövning skulle göras varje gång en verksamhet ändrades, om det inte var en liten eller obetydlig ändring som inte ökade utsläpp eller andra störningar. Syftet var att överblickbarheten skulle öka och att prövningens omfattning skulle bli tydligare. Det skulle också bli lättare både för verksamhetsutövaren och för tillsynsmyndigheten att senare kontrollera att tillståndet följdes.

Den 1 augusti 2005 infördes en möjlighet till en begränsad prövning (ändringstillstånd) igen. Det är denna regeländring som ligger till grund för den praxis som har utvecklats under tiden sedan lagändringen. Motiveringen till ändringen var bl.a. att en tillståndsprövning som avser verksamheten i dess helhet riskerar att dra ut på tiden vilket kan medföra att verksamhetsutövare avstår från angelägna förändringar av verksamheten. För att en angelägen och brådskande ändring av en miljöfarlig verksamhet inte ska försvåras bör tillståndsprövningen därför förenklas genom en möjlighet att begränsa tillståndsprövningen till att enbart avse ändringen och de tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. Prövningen ska inte behöva belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen. I motiveringen angavs bl.a. att ett ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar av villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. Tillstånd som endast avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet ska alltid kunna omprövas samtidigt med grundtillståndet.

I förarbetena anges att förutsättningarna för att en begränsad prövning kommer att förkorta prövningstiden är störst vid mindre och väl avgränsade ändringar av en verksamhet. Det är en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer betydelse. Sådana är exempelvis

– hur lång tid som förflutit sedan grundtillståndet meddelades, – om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare, – hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i bran-

schen, – vilka förändringar som skett i företaget och dess omgivning sedan

grundtillståndet, – omfattningen av de miljöstörningar som förekommer.

I många fall kommer en verksamhet att ändras på ett så betydande sätt att det i praktiken ofta inte är möjligt eller lämpligt att avgränsa tillståndet till enbart den avsedda ändringen. I sådana fall ger det sig självt att tillståndet bör avse hela verksamheten så som den ser ut efter ändringen. Det uttalas också att verksamhetsdelar som har ett miljömässigt samband med ändringen naturligtvis måste prövas i sitt sammanhang. Vid prövningen av om t.ex. en sökt produktionsökning kan tillåtas måste alltid beaktas vilken påverkan verksamheten som helhet får med hänsyn till ändringen.16

Nya regler för industriutsläpp

IED-direktivet genomförs och en ny bestämmelse införs som innebar att en ansökan om ändringstillstånd ska innehålla en redogörelse för gällande tillstånd och villkor och de uppgifter som behövs för bedömning av ändringens omfattning och dess påverkan på människors hälsa och miljön (nuvarande 22 kap. 1 d §).17 Ändringen motiverades med att i ett mål om ändringstillstånd bör ansökan prövas mot bakgrund av det gällande tillståndet. För att underlätta den prövningen behöver bestämmelserna om ansökans innehåll kompletteras med ovannämnda så kallade alternativskiljande uppgifter.

16Prop. 2004/05:129, s. 59 f. 17Prop. 2012/13:35.

Nya regler om miljöbedömningar

Ett nytt 6 kap. i miljöbalken infördes 201818. Reglerna innebär bl.a. att en specifik miljöbedömning är ett krav endast för sådana verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samtidigt ska det för övriga verksamheter och åtgärder vara möjligt att kräva det underlag som behövs för bedömningen av miljöeffekterna i det enskilda fallet. Underlaget som ska tas fram för verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kallas för liten miljökonsekvensbeskrivning. De formella delarna av processen om en miljöbedömning träffar inte denna typ av verksamhet eller åtgärd. För en verksamhet eller åtgärd som kräver ändringstillstånd kan det bli aktuellt antingen med en specifik miljöbedömning eller en liten miljöbeskrivning beroende på hur omfattande miljöpåverkan är. Det innebär att åtminstone ett undersökningssamråd alltid måste hållas. Om ändringen inte i sig är tillståndspliktig och inte heller innebär att en olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma (se 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen) räcker det med en anmälan enligt 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen.

Nya regler för vattenkraft

Nya regler infördes för vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel mot bakgrund av de EU-rättsliga kraven om miljökvalitetsnormer för vatten. En ny bestämmelse om ändringstillstånd infördes i 16 kap. 2 b § miljöbalken. Bestämmelsen gäller tillstånd att ändra en vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. I författningskommentaren anges bl.a. följande.

Första punkten kopplar till de nya bestämmelserna om ompröv-

ning för moderna miljövillkor. Dessa bestämmelser och den nationella planen för moderna miljövillkor syftar till att vattenverksamheter för produktion av vattenkraft ska omprövas på ett samordnat sätt så att miljövillkoren blir väl avvägda. Eftersom planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid, finns det utrymme för ett avgränsat ändringstillstånd i avvaktan på omprövningen för moderna miljövillkor. Någon särskild lämplighetsbedömning ska inte behövas i frågan om ändringstillstånd.

18Prop. 2016/17:200.

Andra punkten innebär att ett ändringstillstånd och en sådan av-

gränsad prövning som ett ändringstillstånd innebär får göras även vid prövning av verksamhet som inte omfattas av en nationell plan. En avgränsning får då göras om det är lämpligt. Vid bedömningen av vad som kan anses lämpligt för ett ändringstillstånd bör ledning hämtas från den bedömning som görs vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt den hittillsvarande bestämmelsen i 16 kap. 2 §.19

Rättspraxis om ändringstillstånd

I rättspraxis har frågan om huruvida ändringstillstånd är lämpligt varit uppe till prövning i ett antal fall. Genomgången nedan visar att det ofta visar sig vara möjligt att pröva en ansökan om ändring genom ett ändringstillstånd, men att denna slutsats ofta föregås av ingående lämplighetsavvägningar i flera instanser och olika synsätt i avgränsningsfrågan från olika aktörer.

Mark- och miljööverdomstolen har i flera fall vad gäller avgränsningen slagit fast att utgångspunkten för bedömningen är att prövningen ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (MÖD 2006:6, 2006:54, 2010:9 och Miljööverdomstolens dom den 11 mars 2011 i mål nr M 4866-10). Detta gäller alltså oavsett om det är fråga om möjligheten att meddela ändringstillstånd eller ett nytt tillstånd.

I rättsfallet MÖD 2007:20 aktualiserades frågan om domstolens tillståndsprövning kunde begränsas till att gälla verksamheten vid en av sökandens (Kemira Kemi AB) fabriker eller om tillståndsprövningen skulle avse den samlade verksamheten inom bolagets verksamhetsområde. Räddningsverket överklagade tillståndet och framhöll att det var olämpligt att meddela ändringstillstånd med hänvisning till att prövningen borde ha samma omfattning som säkerhetsrapporten, som enligt Sevesolagen omfattade samtliga fabriker på verksamhetsområdet. Miljööverdomstolen angav att säkerhetsfrågan har betydelse för avgränsningen av tillståndsprövningen, men att nödvändigheten av en fullständig prövning får bedömas från fall till fall. Avgörande för bedömningen är då om de säkerhetsmässiga konsekvenserna av verk-

19Prop. 2017/18:243, s. 206.

samheten vid den anläggning som ansökan gäller kan överblickas. Räddningsverkets överklagande avslogs.

Miljööverdomstolen godtog även ett ändringstillstånd, trots principiella invändningar från Naturvårdsverket, i en dom meddelad den 28 februari 2007 i mål nr M 3383-06. Domstolen lämnade Studsvik Nuclear AB tillstånd till utökad skrotsmältningsanläggning. Ändringen innebar en produktionsökning från 2 500 till 5 000 ton per år. Enligt domstolen motsvarade bolagets ansökan och miljödomstolens prövning vad som skulle förväntas om ett nytt tillstånd söktes för hela verksamheten. Detta rättsfall innehöll sådana speciella omständigheter att det är svårt att dra några generella slutsatser eftersom Miljööverdomstolen fann att en fullständig prövning av hela verksamheten i själva verket hade gjorts.

Miljödomstolen vid Nacka tingsrätt godtog ansökan om ändringstillstånd gällande en ökning av antalet flygrörelser vid Västerås flygplats. Miljööverdomstolen gjorde ingen annan bedömning (Miljööverdomstolens dom den 16 november 2009 i mål nr M 6194-08).

Ändringstillstånd godtogs även av Miljööverdomstolen i en dom meddelad den 12 februari 2008 i mål nr M 5577-07 angående Stora Enso Kvarnsveden AB:s pappersbruk.

I MÖD 2020:27 gällde det ändringstillstånd för en vindkraftpark. Ansökan avsåg huvudsakligen tillstånd att uppföra färre vindkraftverk men med en högre totalhöjd. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att en ändring kan prövas inom ramen för en ansökan om ändringstillstånd i de fall där det är möjligt att på grundval av ansökan på ett godtagbart sätt bedöma de miljöeffekter som ändringen av verksamheten medför, under förutsättning att det med hänsyn till övriga omständigheter kan anses lämpligt. Mark- och miljööverdomstolen ansåg i det här fallet att det har varit möjligt att pröva aktuell ansökan med hänsyn till vad bolaget redovisat i fråga om miljöeffekter, att det befintliga tillståndet meddelats inom en relativ närtid, att den tekniska utvecklingen avseende vindkraftverk är snabb, att höjningen av vindkraftverken innebar en produktionsökning och att det i målet inte hade framkommit att det skett några väsentliga förändringar i omgivningen sedan det befintliga tillståndet meddelades.

Ändringstillstånd och Natura 2000

Om ett ändringstillstånd berör ett Natura 2000-område ställs särskilda krav på prövningsunderlaget. Prövningsmyndigheten bedömer hur avgränsningen av prövningen ska göras, vilket underlag som krävs, vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen och som eventuellt behöver ändras i enlighet med 24 kap. 8 § miljöbalken. Verksamhetsutövaren måste bl.a. redovisa kumulativa effekter av ändringen enligt 13 § miljöbedömningsförordningen, vilket gör att det blir en samlad prövning av ändringens påverkan på verksamheten. Det kan innebära att det inte alltid räcker att redovisa vad bara ändringen innebär, exempelvis vid en Natura 2000-prövning. Tillstånd enligt 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken krävs om en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område.

Bestämmelsen genomför artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet. Av artikeln framgår att alla planer eller projekt som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt, ska bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.

Av Mark- och miljööverdomstolens praxis framgår att bedömningen av en verksamhets påverkan på skyddade livsmiljöer och arter i ett Natura 2000-område ska göras tillsammans med andra pågående eller planerade projekt (se MÖD 2014:46). Det innebär att bedömningen av om en sökt ändring kräver Natura 2000-tillstånd ska omfatta även påverkan från den pågående verksamheten. Ett annat synsätt skulle kunna göra det möjligt att undgå en Natura 2000prövning genom att successivt genomföra ändringar som var och en betraktad för sig inte når upp till kravet på tillstånd, men som sammantagna över tid kan påverka miljön på ett betydande sätt. Ett sådant förfarandet kan inte anses överensstämma med direktivets syfte och kan inte heller anses förenligt med innebörden av bestämmelsen i 7 kap. 28 b § som uttryckligen säger att pågående verksamhet ska vägas in i bedömningen av frågan om huruvida tillstånd kan lämnas.

Av praxis framgår att det inte behöver vara klarlagt att ett projekt har en betydande miljöpåverkan på ett Natura 2000-område för att en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska ske, utan en sådan prövning ska göras så snart det är troligt att det finns en

sådan påverkan (NJA 2013 s. 613, p. 10 samt EU-domstolens dom den 7 september 2004 i mål C-127/02, p. 41, Waddenzee).

Vid en prövning av om tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken kan ges ska tillståndsmyndigheten göra en samlad bedömning som är fullständig, exakt och slutlig. Det betyder att miljökonsekvensbeskrivningen måste innehålla en utredning som möjliggör en sådan bedömning. Ett Natura 2000-tillstånd förutsätter att tillståndsmyndigheten kan väga in verksamhetens alla aspekter och samlat pröva återverkningarna på det skyddade området (se NJA 2013 s. 613, p. 13). Underlaget måste ge tillståndsmyndigheten förutsättningar att föreskriva de villkor som behövs för att hindra att skada eller betydande störningar på livsmiljöer och arter i området uppkommer.

Detta påverkar hur en verksamhetsutövare kan avgränsa en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Det måste finnas ett underlag som gör det möjligt att samlat bedöma den påverkan som den sökta och pågående verksamheten har på Natura 2000-området. Det måste också finns ett underlag som gör det möjligt att avgöra om de villkor som redan gäller för verksamheten är tillräckliga för att undvika att det uppstår skada på Natura 2000-området.

En ansökan om ändringstillstånd måste således ha ett underlag som möjliggör en bedömning av samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser och föreskrivande av nödvändiga villkor för att den ska kunna prövas (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 augusti 2018 i mål nr M 10355-17).

4.2.5. Gränsen mellan tillstånd och anmälan vid ändring av en verksamhet

Regeln som styr tillståndsplikten – från miljöskyddsförordningen till miljöprövningsförordningen

Bestämmelsen om var gränsen går för att tillstånd ska krävas för en ändring har formulerats olika över tid. I miljöskyddsförordningen (1989:364) föreskrevs att tillstånd krävdes vid ändring av inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebar att ett utsläpp eller en störning kunde ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kunde uppstå. Det krävdes också tillstånd för en sådan ändring som innebar att verksam-

heten kom att bedrivas eller inrättningen utformas på annat sätt än vad som bestämts i ett tillståndsbeslut.

I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd formulerades huvudregeln genom att tillstånd krävdes även vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet med undantag av om ändringen var mindre och inte innebar att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kunde uppkomma.

I den gällande miljöprövningsförordningen krävs tillstånd för ändring av en tillståndspliktig verksamhet om 1. ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap., eller 2 ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Nedan beskrivs närmare mot bakgrund av vilka överväganden de olika lydelserna har vuxit fram.

Miljöskyddsförordningen

Miljöskyddsförordningens bestämmelse om tillståndsplikt var långtgående. Av förarbetena till miljöskyddslagen framgår att immissionssakkunniga föreslog att koncessionsplikt och anmälningsplikt skulle föreskrivas bl.a. i fråga om ändring av fabriker eller andra inrättningar. Skyldigheten skulle dock endast gälla om ändringen kunde medföra väsentlig ökning av störningen eller om den var av väsentlig betydelse från störningssynpunkt. Flera remissinstanser ansåg att skyldigheten inte skulle begränsas till att ändringen skulle vara väsentlig. Departementschefen menade att vad som är att anse som väsentlig lätt kunde bli föremål för delade meningar mellan prövningsmyndighet och företagare. Föroreningsmängderna skulle då också kunna öka i betydande omfattning utan att myndigheterna fick kännedom om det i tid. Principen skulle i stället vara den omvända. Varje ombyggnad, utbyggnad eller ändring som kunde medföra att föroreningen ökade eller att en ny förorening uppkom eller på annat sätt var av betydelse från störningssynpunkt skulle prövas i förväg. Endast uppenbara fall skulle undantas.

I 3 § i den upphävda miljöskyddsförordningen (1989:364) föreskrev regeringen enligt bemyndigande i miljöskyddslagen att det var förbjudet att utan tillstånd enligt miljöskyddslagen

1. anlägga en fabrik eller annan inrättning,

2. släppa ut avloppsvatten, eller

3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller annat fast ämne, om åtgär-

den har beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning.

Första stycket gällde även vid ändring av inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebar att ett utsläpp eller en störning kunde ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kunde uppstå. Vad som sades i första stycket gällde vidare i fråga om en sådan ändring som innebar att verksamheten kom att bedrivas eller inrättningen utformas på annat sätt än vad som bestämts i ett tillståndsbeslut.

Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Miljöbalken öppnade först upp för en mer generös bedömning vid mindre ändringar. När miljöbalken trädde i kraft bemyndigades regeringen i 9 kap. 6 § miljöbalken att meddela föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter vilket gjordes i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Regeringen hade enligt bestämmelsen möjlighet att föreskriva att det skulle vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan hade gjorts bedriva miljöfarlig verksamhet som avsågs i punkterna 1–3 om den ändrades med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt och det inte var fråga om en mindre ändring. Det innebar att om sådan prövning var föreskriven skulle det göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändrades, om det inte var en liten eller obetydlig ändring som inte ökade utsläpp eller andra störningar. Därmed skulle undvikas att det för verksamheten skulle finnas ett antal tillståndsbeslut, som vart och ett endast avsåg den del som ändrats vid ett visst prövningstillfälle. Överblickbarheten ökade därmed och dessutom slapp prövningsmyndigheten svårigheten att avgöra vad som skulle omfattas av prövningen.

Det innebar också att det för såväl verksamhetsutövaren som tillsynsmyndigheten blev lättare att senare kontrollera att tillståndet följs.

I 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreskrevs att det var förbjudet att, om verksamheten eller åtgärden

hade beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning, utan tillstånd enligt miljöbalken

1. anlägga eller driva fabriker, andra inrättningar eller annan miljö-

farlig verksamhet,

2. släppa ut avloppsvatten, eller

3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen.

Det var också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen, som enligt vad som anges i avdelning 4 i bilagan innebar en miljöfarlig hantering, ingick eller avsågs ingå i verksamheten.

Första och andra styckena gällde även vid ändring av verksamheten. Tillstånd krävdes dock inte om ändringen var mindre och inte innebar att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kunde uppkomma. Tillstånd krävdes inte heller om ändringen endast avsåg lagring av timmer eller annat virke som inte skedde på eller nära vattentäkter, om lagringen behövdes med anledning av storm eller orkan och virket hölls väl avgränsat från annat virke.

Justering avseende begreppet ”mindre ändring”

Regeringens bemyndigande i fråga om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet justerades i början av 2000-talet. Ändringen innebar att regeringen skulle ha möjlighet att föreskriva om tillstånd eller anmälan även för mindre ändringar.

Skälen för regeringens förslag var att regeringen borde på motsvarande sätt som gällde enligt miljöskyddslagen ha en sådan möjlighet eftersom det inte kan uteslutas att även mindre ändringar kan få konsekvenser för miljön. Regeringen föreslog därför att bemyndigandet i 9 kap. 6 § första stycket punkten 4 skulle ändras på så sätt att begränsningen avseende mindre ändringar tas bort.20

20Prop. 2001/02:65, s. 44 f.

Miljöprövningsförordningen

Inför införandet av IED-direktivet tillsattes Industriutsläppsutredningen som lämnade betänkandet SOU 2011:86. Utredningen föreslog bl.a. att begreppet ”mindre ändring” skulle tas bort i 5 § tredje stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Utredningen föreslog att tillståndsplikten skulle gälla för större ändringar. För ändringar som inte är större och som inte innebär några större risker för miljön skulle det räcka med en anmälan. Förslaget hade följande lydelse.

Det är också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken bedriva en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt balken om verksamheten ändras och ändringen, ensam eller tillsammans med tidigare ändringar, är större eller innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa och miljön kan uppkomma.

Utredningen menade att förhoppningen var att omformuleringen skulle leda till att ändringar som inte är större och förändringar som saknar miljöpåverkan kan genomföras efter anmälan och att detta tillgodosåg näringslivets behov av snabb hantering utan att det sänkte miljökraven. Med tanke på att ett anmälningsärende ska behandlas inom 6 veckor och ett tillståndsärende kan ta betydligt längre tid finns det stora effektivitetsvinster att göra utan att miljöpåverkan ökar. Både prövningsmyndigheterna och verksamhetsutövarna skulle vinna på förenklade prövningar när förändringarna saknar betydelse ur miljösynpunkt. Förhoppningen angavs vara att dessa regelförenklingar stimulerar företagen att miljöförbättra sina verksamheter.

Utredningen framhöll även att en ändring som innebär att det gällande tillståndet eller särskilda villkor för tillståndet behöver ändras alltid är tillståndspliktig. En sådan ändring fordrar alltså antingen ett nytt tillstånd, eller ett ändringstillstånd. En ändring får alltså, för att det ska räcka med en anmälan, bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande. En produktionsökning som går utöver gällande tillstånd är alltid tillståndspliktig.

I den proposition som låg till grund för genomförandet av IEDdirektivet behandlades inte frågan närmare.21 Den ändring som nu finns i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen baserades på utredningens förslag men fick en delvis annan utformning efter att förslaget hade remissbehandlats.

21Prop. 2012/13:35.

För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om

1. ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap., eller

2. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Tillstånd krävs dock inte om ändringen endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära en vattentäkt, om lagringen behövs med anledning av en storm eller orkan och virket hålls väl avgränsat från annat virke.

I Ds 2016:25 om miljöbedömningar föreslogs att bestämmelsens första stycke skulle få följande lydelse.

För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om

1. ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap., eller

2. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändring, med hänsyn till de omständigheter som anges i 1114 §§miljöbedömningsförordningen, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Syftet med förslaget var att det skulle tydliggöras att en förväntad betydande miljöpåverkan är en förutsättning för att en ändring av miljöfarlig verksamhet ska vara tillståndspliktig och för att en tillsynsmyndighet ska få förelägga verksamhetsutövare om att ansöka om tillstånd. Förslaget genomfördes inte eftersom flera remissinstanser avstyrkte det. Synpunkterna handlade bl.a. om att det kan finnas andra skäl att pröva en ändring i ett tillståndsförfarande än att ändringen medför betydande miljöpåverkan enligt lagtexten. Vidare att frågan om en ändring är tillståndspliktig eller inte saknar koppling till frågan om vilka verksamheter och åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. Vi redogör mer för frågan en analys av rättsläget avseende begreppsanvändningen i avsnitt 4.2.7 nedan.

Processen att anmäla en C-verksamhet respektive att anmäla en ändring av en tillståndspliktig verksamhet

I 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen anges att om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i 2–32 kap. anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. För sådana verksamheter och åtgärder anges uttrycket ”Anmälningsplikt C”.

Enligt 11 § gäller anmälningsplikten även ändringar av en verksamhet som har ett tillstånd (obligatoriskt eller frivilligt), om ändringen inte är tillståndspliktig enligt 4 § (punkten 1) eller om ändringen avser en anmälningspliktig verksamhet enligt 10 § och har betydelse från störningssynpunkt.

Bestämmelser om handläggning av anmälan finns i 22, 24–27 och 46 §§ förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En anmälan som avses i 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen (anmälningsplikt av C-verksamheter) eller i 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen (anmälan om ändring av tillståndspliktig verksamhet eller verksamhet med frivilligt tillstånd eller ändring av en C-verksamhet om ändringen har betydelse från störningssynpunkt) ska göras i god tid innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Anmälan ska vara skriftlig och ges in till den myndighet eller kommun som utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden. Anmälan ska dock ges in till länsstyrelsen, om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen. Om tillstånd söks till en tillståndspliktig verksamhet behöver anmälan inte göras. Om det finns särskilda skäl, får den kommunala nämnden överlämna anmälningsärendet till länsstyrelsen.

En anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter och för de verksamheter som räknas upp i 25 § 2. förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, de uppgifter som framgår av 8 § och 9 § första stycket 1 miljöbedömningsförordningen. Av 8 § framgår att samrådsunderlaget ska innehålla uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning, rivningsarbeten om sådana kan förutses, verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade, vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat samt de

betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning som sådana uppgifter finns tillgängliga. Vidare åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och den bedömning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas.

De uppgifter som ska finnas med i samrådsunderlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta ställning till om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 1013 §§miljöbedömningsförordningen.

De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över en anmälan. I fråga om särskilt uppräknade C-verksamheter ska den myndighet som handlägger anmälan pröva om verksamheten behöver tillståndsprövas och vid prövningen ta hänsyn till de omständigheter som anges i 1013 §§miljöbedömningsförordningen samt förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. När ett anmälningsärende är tillräckligt utrett och om det behövs, ska den myndighet som handlägger ärendet i ett föreläggande till verksamhetsutövaren besluta om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.

Stegen i prövningen av huruvida en ändring är anmälnings- eller tillståndspliktig

I praxis har bestämmelsen om tillståndsplikt generellt tolkats som att tillståndets omfattning, särskilda och allmänna villkor utgjort en ram som verksamhetsutövaren inte får ändra utan tillstånd. Det får tolkas som en följd av att ett tillstånd gäller mot alla såvitt avser frågor som prövats i domen/beslutet (tillståndets rättskraft) och därför bara kan ändras genom omprövning eller genom ny tillståndsprövning. Det framgår dock inte explicit av lagtexten i 1 kap. 4 § miljö-

prövningsförordningen. Praxis visar också att kopplingen mellan det allmänna villkoret och tillståndets rättskraft är oklar.22 Vi redogör för exempel från rättspraxis nedan.

Den första frågan tillsynsmyndigheten ska avgöra är om ändringen ryms inom tillståndets omfattning eller påverkar tillståndets villkor. Bedömningarna är ofta komplexa att göra med en omfattande studie av tillståndsavgörande och ansökningshandlingar. Ett föreläggande eller förbud från tillsynsmyndigheten får enligt 26 kap. 9 § miljöbalken inte begränsa en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Tillståndets rättskraft gäller mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet.

En verksamhetsutövare får fråga sig om ändringen är tillståndspliktig i sig enligt 2–32 kap. miljöprövningsförordningen eller om den ensam eller tillsammans med tidigare ändringar medför att olägenheter av betydelse kan uppkomma. Vidare om ändringen medför att tillståndets rättskraft berörs.

Det allmänna villkoret

I tillstånd finns som regel ett allmänt villkor. Detta är vanligen utformat enligt följande: ”Verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet”. Denna typ av villkor har traditionellt sett använts för tillståndsgivna verksamheter och har ansetts ha samma rättskraft som övriga villkor i beslutet. Hur gränsen ska dras om vad som ska anses reglerat i tillståndet i detta hänseende är dock oklart.

Detta villkor binder sökanden vid den redovisning som lämnats i ärendet. Genom denna formulering blir alla åtaganden bindande för tillståndshavaren. Det allmänna villkoret är av vikt för såväl sökanden som tillsynsmyndigheten och anses i vart fall principiellt ha samma rättskraft som övriga villkor. Ett åtagande från verksamhetsutövaren är alltså i detta hänseende lika bindande som de preciserade villkoren.

Det är i detta sammanhang verksamhetens överensstämmelse med det allmänna villkoret har stor betydelse för bedömningen. Detta sker genom en jämförelse mellan bedrivandet av verksamheten och till-

22SOU 2011:86, s. 230.

ståndet som verksamheten ska bedrivas i ”huvudsaklig överensstämmelse” med (det allmänna villkoret). Om ändringen ligger utanför det område som det allmänna villkoret täcker är tillsynsmyndigheten oförhindrad att fatta beslut om föreläggande eller förbud, dvs. den omfattas inte av den rättskraft som ett tillstånd ger. Av den praxisgenomgång vi gör nedan framgår dock att uttolkningen av vad som ryms i det allmänna villkoret ofta är svår och tidsödande att göra med bedömningar i flera instanser. Kopplingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är därför oklar.

De särskilda villkoren

De större verkningar som en verksamhet ger upphov till ska regleras genom särskilda villkor. De verkningar som inte reglerats genom särskilda villkor har således inte bedömts vara så allvarliga att det har funnits skäl att reglera dessa särskilt. De särskilda villkoren är därför viktiga, eftersom de reglerar bl.a. utsläppen från verksamheten.

Övriga kriterier för tillståndsplikt

Nästa steg i bedömningen är om den ändrade verksamheten i sig kräver tillstånd enligt 2–32 kap. miljöprövningsförordningen. Om så inte är fallet blir nästa fråga om den planerade ändringen kan anmälas eller om den är tillståndspliktig utifrån bestämmelsen i 1 kap. 4 § första stycket punkt 2 miljöprövningsförordningen. Enligt den bestämmelsen krävs det tillstånd för en ändring av en tillståndspliktig verksamhet om ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.

En ändring kan alltså anmälas om den inte omfattas av tillståndets rättskraft och inte är tillståndspliktig i sig enligt 2–32 kap. eller kan medföra olägenheter av betydelse för människors hälsa eller miljön. Tillsynsmyndigheten kan då förelägga om försiktighetsmått, förbjuda verksamheten eller förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd för verksamheten om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.

Rättspraxis om gränsen mellan anmälan och tillstånd vid ändring och frågor om tillståndets rättskraft

I rättspraxis har frågan kring gränsdragningen mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt tagits upp ett antal gånger. Redovisningen nedan omfattar även viss praxis från underinstanser för att belysa komplexiteten och ojämnheten i tillämpningen. Vid genomgång av domar som rör ändring av tillståndspliktig verksamhet framgår att tillståndets omfattning och både det allmänna villkoret och de särskilda villkoren påverkar utrymmet för vad som utgör en tillståndspliktig ändring.23 Här är ett urval av domar och beslut i frågan från senare tid.

I en dom från Mark- och miljööverdomstolen (mål nr M 2505-20 den 27 maj 2020) hade en verksamhetsutövare i Svalövs kommun gjort en ändringsanmälan eftersom man tänkt flytta en del av sin produktion av animaliska och vegetabiliska råvaror till nya lokaler. Eftersom den anmälda verksamheten hade ett tekniskt och miljömässigt samband med den totala verksamheten och processavloppsvattnet skulle hanteras på samma sätt i hela verksamheten ansåg domstolen att det inte var lämpligt att pröva flytten av verksamheten isolerat från den övriga verksamheten. Domstolen dömde till bolagets nackdel och ansåg att flytten av den del av verksamheten som ändringsanmälan avsåg i stället omfattade den verksamhet som redan handlades i ett pågående tillståndsärende hos miljöprövningsdelegationen.

I MÖD 2018:24 var omständigheterna något annorlunda. En verksamhetsutövare i Helsingborgs kommun hade gjort en anmälan om ändring av verksamhet för att transportera avfall från en utlastningsplats på industriområdet till hamnen. Mark- och miljödomstolen fann att ändringen rymdes i grundtillståndet från 1979, men Mark- och miljööverdomstolen gjorde motsatt bedömning. Domstolen konstaterar även att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att en anmäld ändring inte innebär en sådan olägenhet för människors hälsa eller miljö att ett tillstånd krävs. Då verksamhetsutövaren inte lyckats med detta ansåg domstolen att ändringen av verksamheten skulle kunna medföra olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön och att ändringen av verksamheten på den grunden i stället var tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Rättsfallet visar att tillståndets omfattning och

23 Se bland annat MÖD 2005:44, MÖD 2011:7, MÖD 2018:24.

villkor har betydelse för prövningen av om ett föreläggande eller förbud begränsar tillståndets rättskraft. Tillståndsplikten hade dock med ändringens omgivningspåverkan att göra.

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 4 december 2020 i mål nr M 13003-19 hade en verksamhetsutövare anmält installation av en pump i inloppsstationen vid ett reningsverk som en ändring av tillståndsgiven verksamhet. Pumpen skulle transportera överskottsvolymer av avloppsvatten till utjämningsmagasin som avsågs anläggas och anmälas senare. Länsstyrelsen beslutade att förbjuda ändringen eftersom man ansåg att ändringen skulle hanteras inom ramen för den tillståndspliktiga verksamheten. Domstolen konstaterade att den anmälda ändringen endast utgjorde ett moment i ett planerat framtida arrangemang för omhändertagande av spillvatten bestående av flera åtgärder, men att det saknades en närmare redovisning av övriga delmoment i denna anordning. Bland annat hade några närmare specifikationer av spillvattenmagasinet, dess utformning och funktion samt hur det skulle anslutas till reningsverket, inte presenterats. Domstolen ansåg att det inte var lämpligt att pröva den anmälda åtgärden isolerat från övriga planerade åtgärder och menade att det fanns ett sådant funktionellt samband mellan installationen av pumpen, dess funktion och övriga delar av den planerade anordningen att det bör ske en samlad prövning av samtliga delar med beaktande av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Domstolen instämde därför i underinstansernas bedömning att ändringen skulle förbjudas.

I Mark- och miljödomstolen i Vänersborgs dom i mål nr M 693-19 från den 7 maj 2019 hade ett raffinaderi i Göteborg anmält en ändring av verksamheten som innebar att raffinaderiet skulle provköra en annan typ av olja än den råolja som tillståndet medgav. Länsstyrelsen gjorde bedömningen att ändringen var tillståndspliktig eftersom den nya oljan inte kunde jämställas med råolja och att villkor i tillståndet skulle kunna behöva ändras. Länsstyrelsen prövade således inte anmälan. Domstolen konstaterade att det i tillståndet visserligen står skrivet att råolja ska användas som huvudråvara men att även andra råvaror kommer att utnyttjas. Tillståndets utformning utgjorde därmed inte något hinder för att använda andra oljor än råolja. Domstolen återförvisade därför ärendet till länsstyrelsen för att pröva ändringsanmälan i sak.

Länsstyrelsens i Norrbottens län beslutade om en anmälan om ändring av SSAB:s verksamhet för pilotanläggningen Hybrit (den

25 maj 2018, dnr 555-4792-18). SSAB hade anmält en ändring av den tillståndsgivna verksamheten i enlighet med 1 kap. 11 § 1. miljöprövningsförordningen avseende uppförande och drift av en pilotanläggning för utveckling av en vätgasbaserad reduktionsprocess för järnmalm inom bolagets verksamhetsområde i Luleå. Bolaget menade att den ändring som anmäldes låg inom ramen för tillståndet och de föreskrivna villkoren. Bolaget angav vidare att den planerade pilotanläggningen inte gav någon negativ påverkan av betydelse för människors hälsa eller miljön.

Länsstyrelsen gjorde bedömningen att bolagets anmälda ändring med hänsyn till uppgifterna i anmälan och ändringens omfattning inte torde medföra att någon olägenhet av betydelse för människors hälsa och miljön kan uppkomma. För ändringen krävdes således inte något tillstånd. Bolagets anmälan föranledde därför inte någon åtgärd från länsstyrelsens sida. Detta är ett exempel på anmälan om försöksverksamhet, och av länsstyrelsens beslut framgår inte uttryckligen om man delar bolagets bedömning att det ligger inom ramen för tillståndet, men beslutet får antas vila på den slutsatsen.

Industriutsläppsutredningen gör i sitt betänkande en genomgång av ett antal rättsfall avseende omfattningen av ett tillstånds rättskraft kopplat till specifikt det allmänna villkoret, bl.a. MÖD 2002:34, 2005:7, 2007:20, 2007:23 samt 2010:35. Utredningen landar i slutsatsen att det går att hävda att det så kalladeallmänna villkoret inte ger verksamhetsutövaren någon egentlig trygghet och menar att praxis inte är helt enhetlig vad gäller betydelsen av det allmänna villkoret, samt att det därför är svårt att dra någon annan slutsats än att kopplingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är oklar.24

4.2.6. Gränsdragningen mot tillsynsfrågor

I en dom från Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt, (mål nr M 2364-20) behandlades frågan om ett förbud mot att lägga ut sidoberg längs ett sandmagasin vid särskilt utpekade dammsträckor inom gruvindustriområdet i Kiruna kommun. Syftet med åtgärden var att säkerställa god bärighet för arbetsfordon på arbetsytan. Länsstyrelsen förbjöd åtgärden dels eftersom den inte rymdes inom tillståndets ram och dels eftersom det kunde ifrågasättas om åtgärden

24SOU 2011:86, s. 230.

som sådan var lämplig ur ett dammsäkerhets- och geotekniskt perspektiv. Domstolen konstaterade att LKAB hade tillstånd att höja dammen ytterligare ett antal meter från dagens nivå med användandet av den så kallade inåtmetoden. Att lägga ut sidoberg, som normalt har en god dränerande förmåga och positiva effekter på stabiliteten, i stället för anrikningssand, fann domstolen inte kunde anses gå utanför LKAB:s befintliga tillståndsdom. Tillsynsmyndigheten får då endast meddela förelägganden och förbud som (1) är brådskande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer, eller (2) gäller säkerhetshöjande åtgärder vid en damm som klassificerats enligt 11 kap.24 och 25 §§miljöbalken. Domstolen konstaterade att punkten 1 inte var för handen och vidare att förbudet inte var förenat med något föreläggande som på ett konkret sätt skulle höja dammens säkerhetsnivå. Förbudet begränsade således i viss utsträckning LKAB:s möjlighet att nyttja befintligt tillstånd och var mer ingripande än vad som behövdes. Domstolen konstaterade att de risker som länsstyrelsen påpekade i målet snarare var hänförliga till den aktuella dammkonstruktionen och användandet av inåtmetoden än åtgärden i sig och att tillsynsmyndigheten har möjlighet att angripa det genom omprövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken. Domstolen fann därför att länsstyrelsen inte haft fog för sitt beslut att förbjuda LKAB att vidta planerade åtgärder rörande utläggning av sidoberg.

Rättsfallet är ett exempel på att det i prövningen ibland kommer in frågor som handlar om tillsyn. Miljöbalkssystemet är emellertid konstruerat för att frågorna ska hållas isär. Tillståndsprövningen styrs av verksamhetsutövarens yrkande medan omprövningen styrs av tillsynsmyndighetens.

4.2.7. Olika begrepp kring omgivningspåverkan skapar en otydlighet vid gränsdragningen mellan tillstånd och anmälan

Begreppet betydande miljöpåverkan

I 10 § miljöbedömningsförordningen beskrivs vad som ska beaktas i bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd innebär betydande miljöpåverkan. Det handlar om

1. vad det är för verksamhet,

2. var den planeras,

3. vilka miljöeffekter som förväntas.

Eller som det uttrycks i 10 § miljöbedömningsförordningen; verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, verksamhetens eller åtgärdens lokalisering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper.

Dessa tre punkter beskrivs mer i 1113 §§miljöbedömningsförordningen. Vid bedömningen av betydande miljöpåverkan handlar det om, liksom vid all bedömning av miljöeffekter att se på både perspektiven vad och var. Det handlar om att beakta samverkan mellan projektets och platsens egenskaper samt den betydelsen denna samverkan har för berörda delar av miljön. Typen av åtgärd och förutsättningarna på platsen har betydelse för den effekt som uppstår.

För att kunna avgöra om en verksamhet eller åtgärd medför betydande miljöpåverkan måste man ta hänsyn till den plats eller det landskap man befinner sig i. Är det en robust miljö som tål förändringar eller är den extra känslig för störning? Kanske är den redan påverkad av andra ingrepp. Hur förhåller sig den här platsen till sitt omgivande landskap? Det andra som måste vägas in är naturligtvis vad det är som ska göras på platsen. Det är stor skillnad om det handlar om exempelvis en husbehovstäkt eller en fullskalig gruva. De tre kriterierna beskrivs närmare i Naturvårdsverkets webbvägledning

Miljöbedömningar enligt kapitel 6 miljöbalken och återges inte här.

Miljökvalitetsnormer och betydande miljöpåverkan

Det har uppkommit frågor under vårt utredningsarbete kring vilken hälsopåverkan betydande miljöpåverkan tar sikte på och betydande miljöpåverkan i relation tillmiljökvalitetsnormer för vatten, vilka syftar dels till att skydda människors hälsa och miljön, dels uppfylla krav som ställs genom Sveriges medlemskap i EU. Om det finns risk för att verksamheten eller åtgärder innebär att miljökvalitetsnormerna överträds bör det innebära att detta bedöms utgöra betydande miljöpåverkan. Det blir dock frågor för rättstillämpningen att avgöra i det enskilda fallet. Enligt EU-rätten handlar bedömningen om betydande miljöpåverkan kan antas om en från fall till fall-bedöm-

ning och det är därför inte möjligt att fastställa gränsvärden och liknande som ska vara avgörande. Risker för människors hälsa ska vägas in vid bedömning av en verksamhets eller åtgärds utmärkande egenskaper enligt 11 § 7. miljöbedömningsförordningen.

Europeiska kommissionens vägledning om ändringar

I Europeiska kommissionens vägledning för MKB-direktivet knyts bedömningen av miljöpåverkan både till kravet på att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning och till kravet på tillstånd. Under rubriken Behovet av tillstånd anger kommissionen följande.

Domstolen har vid flera tillfällen betonat att ”medlemsstaterna skall genomföra MKB-direktivet på ett sätt som fullt ut uppfyller det krav som ställs mot bakgrund av dess huvudsakliga syfte, vilket enligt artikel 2.1 i direktivet är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering skall bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges”. Ändringar eller utvidgningar av projekt, i den mening som avses i punkt 24 i bilaga I eller punkt 13 a i bilaga II till MKB-direktivet, som kan antas ha en betydande miljöpåverkan ska bli föremål för krav på tillstånd.25

Begreppet olägenhet för människors hälsa

Definitionen av begreppet olägenhet för människors hälsa finns i 9 kap. 3 § miljöbalken. Även sådana störningar som inte kan visas vara direkt hälsoskadliga men som påtagligt påverkar människors psykiska välbefinnande omfattas, t.ex. buller, lukt och termiskt inomhusklimat. Bedömningen ska utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och inte baseras på en persons reaktion i det enskilda fallet. Dock ska hänsyn tas till personer som är något känsligare än normalt, t.ex. allergiker. Bedömningen av hälsostörningen är enbart medicinsk och hygienisk och således utan ekonomiska eller tekniska avvägningar. Bedömningen av vad som är ”ringa” är också beroende av hur människor i allmänhet uppfattar situationen. Som helt tillfälliga räknas inte regelbundna störningar eller störningar som återkommer vid flera tillfällen om än inte med någon regelbundenhet.26

25 Europeiska kommissionen (2021). 26Prop. 1997/98:45, del 2, s. 109.

Begreppet olägenhet för miljön

Olägenhet för miljön saknar legaldefinition. Skälet kan nog sägas vara att hur stor olägenheten för miljön är beror exempelvis på lokaliseringen. Om en verksamhet eller åtgärd har en mindre gynnsam lokalisering kan bedömningen resultera i att verksamheten eller åtgärden medför en ”olägenhet av betydelse för miljön”. Om verksamheten eller åtgärden däremot är lämpligt lokaliserad kan bedömningen för samma verksamhet eller åtgärd resultera i att olägenheten endast bedöms vara ringa.

Begreppet olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön

När det gäller innebörden av begreppet ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön” är den formuleringen oförändrad och Miljööverdomstolens avgörande i MÖD 2011:7 är därför fortfarande vägledande.

Frågan i målet gällde om bolagets anmälan om aktuella nya avfallsslag kunde godtas som en anmälan om en mindre ändring. Miljööverdomstolen konstaterade att den totala mängd avfall som anmälts av bolaget rymdes inom tidigare givet tillstånd för verksamheten. Användningen av hästgödsel omnämndes i den tekniska beskrivningen och omfattades därmed av det allmänna villkoret i tillståndet. Vad gäller övriga avfallsslag hade inget framkommit som tydde på att ändringen skulle innebära att någon olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kunde uppkomma. Ändringen medförde inte heller några ytterligare miljömässiga konsekvenser än vad som redan hade behandlats inom ramen för tillståndet. Miljööverdomstolen fann därför att det inte fanns skäl att förbjuda fortsatt införsel av aktuella avfallsslag och godkände anmälan.27

Begreppet betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön

I nedanstående avgörande gjordes bedömningen att verksamheten kunde innebära betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön och att det därför ansågs befogat att förelägga om att söka tillstånd.

27Ds 2018:38, s. 46.

I Miljööverdomstolens dom den 16 oktober 2008 i mål nr M 2562–08 handlade det om ett föreläggande om att söka tillstånd för en verksamhet. Verksamheten bestod i metallsortering och återvinning av restavfall såsom byggavfall, järn och metall. Nämnden fattade beslut om att förelägga bolaget att vidta vissa skyddsåtgärder. Efter överklagande från sakägare i två omgångar ändrade miljödomstolen länsstyrelsens beslut så att nämnden efter överlämnande skulle pröva bl.a. lokaliseringen av verksamheten. Nämnden beslutade den 24 april 2007 att förelägga bolaget vid vite att senast den 1 juni 2007 ansöka om tillstånd för verksamheten. Nämndens beslut överklagades först till länsstyrelsen som fastslog nämndens beslut med den ändringen att de flyttade fram tidsfristen för ansökan. Därefter överklagade närboende (sakägare) beslutet till miljödomstolen som biföll överklagandet och förbjöd verksamheten. Miljööverdomstolen beslutade att fastställa länsstyrelsens beslut. Av domstolens bedömning framgick att det i normala fall inte kan anses lämpligt att en verksamhets eventuella olägenheter och osäkerhet kring dess verkningar ska ligga till grund för ett beslut om förbud av verksamhet. I en tillståndsprövning finns möjlighet att utreda de faktiska förhållandena, varför ett förbud inte ansågs lämpligt. Vid en tillståndsprövning i jämförelse med den prövning som gjorts i förvarande mål bör det finnas en mer heltäckande och bättre utredning avseende bl.a. försiktighetsmått. Dessutom har alla sakägare möjlighet att komma till tals i ett mål om tillstånd. Miljööverdomstolen upphävde därför miljödomstolens dom för att göra det möjligt att genomföra en tillståndsprövning enligt nämndens föreläggande till bolaget.

4.2.8. Ändring av villkor – 24 kap. 13 § miljöbalken

Enligt den ursprungliga lydelsen i 27 § miljöskyddslagen kunde koncessionsnämnden upphäva eller mildra villkor i tillståndsbeslut efter ansökan av tillståndshavaren, om det var uppenbart att villkoret inte längre behövdes eller var strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallades av omständighet som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

Anledningen till att bestämmelsen infördes var att det saknades möjlighet att ändra villkor på ansökan av tillståndshavaren. De bestämmelser som fanns i miljöskyddslagen innebar att villkor som

fastställts i samband med tillstånd till viss verksamhet bara kunde ändras om det var påkallat för att tillgodose de intressen som påverkades negativt av verksamheten. Om det däremot var önskvärt från tillståndshavarens synpunkt att villkor ändrades passade inte dessa bestämmelser. Den enda möjligheten som tillståndshavaren hade var då att avstå från att använda sig av tillståndet och i stället söka nytt tillstånd utifrån de ändrade villkoren. Detta ansågs som en alltför omständlig väg. Införandet av 27 § gav tillståndshavaren möjlighet att genom ansökan hos nämnden få till stånd en omprövning som kunde begränsas till just den föreskrift som tillståndshavaren ville ha upphävd eller ändrad. Bestämmelsen var tillämpligoavsett om den verksamhet som beslutet avsåg börjat utövas eller inte när ansökan om ändring gjordes.

Genom en ändring 1992 infördes en möjlighet för tillståndsmyndigheten att efter tillståndshavarens ansökan kunna ändra villkor även i skärpande riktning. 28

Av propositionen framgick att Industriförbundet i en framställning till regeringen framhållit att det finns fall där tillståndshavaren har intresse av att få villkoren ändrade även i skärpande riktning. Som exempel nämnde Industriförbundet att villkoren har blivit otidsenliga. Det förfarande som kunde tillämpas, att tillståndshavaren hos Naturvårdsverket eller länsstyrelsen begär att myndigheten ska initiera en omprövning, var onödigt omständligt enligt Industriförbundet, som ansåg det angeläget med en förenkling av gällande ordning.

Naturvårdsverket ansåg också att det var otillfredsställande att en tillståndshavares rätt att begära omprövning av villkor var begränsad. Enligt verket kunde det finnas andra fall när det var motiverat för tillståndshavaren att söka ändring av villkor, också i skärpande riktning, exempelvis i fråga om användningen av en ny och lämpligare analysmetod för ett utsläpp. Departementschefen ansåg att 27 § miljöskyddslagen skulle ändras i enlighet med vad Naturvårdsverket och Industriförbundet hade begärt. Den föreslagna ändringen innebar en utvidgning av tillståndshavarens möjligheter att efter ansökan få andra villkor för verksamheten. Ändringen påverkade inte bestämmelserna i 22 §, som reglerade miljömyndigheternas möjligheter att meddela ålägganden för tillståndshavaren.

Paragrafen lyftes in i huvudsakligen denna utformning vid införandet av miljöbalken och placerades i 24 kap. 8 §.

28Prop. 1991/92:137.

Genom SFS 2012:907 har i en ny första punkt föreskrivits att tillståndsmyndigheten efter ansökan av tillståndshavaren får upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet om tillståndsplikten har upphört eller om verksamheten har slutligt upphört.

Av praxis framgår att en ansökan om ändring av villkor ska bedömas restriktivt, se bl.a. MÖD 2003:38, MÖD 2014:10 samt NJA 2010 s. 77. Av MÖD 2006:39 framgår att provisoriska föreskrifter kan ändras i mildrande riktning utan att någon av de förutsättningar för omprövning som ställs upp i 24 kap. 8 § behöver föreligga. Mark- och miljööverdomstolen bedömde i en dom den 14 mars 2017 att tillståndsmyndigheten i samband med bifall till en ansökan enligt 24 kap. 8 § kan göra andra ändringar i tillståndet än den sökta men att det förutsätter att det behövs för att beslutet ska få ett lämpligt innehåll (mål nr M 2449-16).

Upphävande av tillstånd efter ansökan av tillståndshavaren

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet, om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och tillståndsplikten för verksamheten har upphört eller om verksamheten slutligen har upphört.29

Tidigare kunde ett tillstånd återkallas endast genom beslut av tillståndsmyndigheten när verksamheten slutligt hade upphört (24 kap. 3 § första stycket 5 miljöbalken). Vidare var det endast Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelsen eller kommunen i vissa fall som kunde ansöka om en sådan prövning. Det fanns ingen möjlighet för verksamhetsutövaren att påkalla prövningen.

Ändringar i regelverket i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har inneburit att en del verksamheter som tidigare var tillståndspliktiga upphört att vara det. De är nu endast anmälningspliktiga. De verksamhetsutövare som inte vill fortsätta att bedriva en verksamhet enligt tillståndet utan vill att den anmälningspliktiga verksamheten endast ska bedrivas med stöd av en anmälan har efter en lagändring 2013 möjlighet till detta. Detsamma gäller för den som frivilligt ansökt om tillstånd och den som lagt ned verksamheten.

29Prop. 2012/13:35, s. 62 f.

Vid upphävande av tillstånd krävs att verksamhetsutövaren även gör en anmälan till tillsynsmyndigheten. Det gäller oavsett om det handlar om att tillståndsplikten upphört eller att verksamheten slutligen upphört. Tillsynsmyndighetens bedömning kan behövas för att kontrollera om det finns villkor som aktualiseras vid upphävandet, t.ex. villkor om efterbehandling, och för kontroll av återställningsåtgärder enligt 10 kap. 4 a § miljöbalken. Om en anmälan görs, kan tillsynsmyndigheten vid handläggningen av anmälningsärendet förelägga om försiktighetsmått eller förbud eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.

Prövningen vid ett eventuellt upphävande görs genom att en anmälan först görs till tillsynsmyndigheten. Därefter prövas frågan om upphävande av tillståndsmyndigheten. Inget hindrar att anmälan och ansökan om upphävande lämnas in samtidigt, men tillståndet kan inte upphävas förrän det i ärendet om upphävande är visat att anmälningsplikten har fullgjorts. Anmälningsärendet bör inte avslutas innan tillståndet har upphävts eftersom det då finns risk för att ett beslut i anmälningsärendet strider mot villkor i det gällande tillståndet. Vidare bör man i såväl anmälningsärendet som i ärendet om upphävande av tillståndet uppmärksamma att en verksamhet som är anmälningspliktig enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får påbörjas tidigast sex veckor efter att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.

4.3. Inhämtade synpunkter och övrig information

4.3.1. Näringslivet

Svenskt Näringsliv anser att ändringstillstånd ska göras till regel vid

ändring av befintlig verksamhet. I dag finns det enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken en möjlighet att vid ändring av miljöfarlig verksamhet få enbart ändringen prövad. Huvudregeln är dock alltjämt att hela verksamheten ska prövas. Det förekommer också att frågan om prövningens omfattning används av remissmyndigheter som hävstång för att få igenom krav på verksamheten som annars inte skulle godtas (t.ex. tidsbegränsning av ändringstillståndet).

Avgörandet om huruvida ändringstillstånd kan komma i fråga sker dessutom alltför sent i processen. När ansökan är ingiven till prövningsmyndigheten har redan miljöbedömningsförfarandet genom-

förts och ansökan med miljökonsekvensbeskrivning har upprättats. Att då behöva backa tillbaka och göra om hela proceduren tar mycket tid. Att stå på sig och överklaga ett eventuellt avvisningsbeslut riskerar dock att ta ännu längre tid och därför viker många verksamhetsutövare ner sig och accepterar eller ansöker redan från början om total omprövning för att slippa hamna i konflikt. Nuvarande regel är således ineffektiv och otydlig. Faran för att tillstånd skulle riskera att bli alltför gamla är i dag begränsad genom de BATslutsatser som löpande uppdateras inom ramen för IED-direktivet vad gäller all mer miljöpåverkande miljöfarlig verksamhet.

En ändring av miljöfarlig verksamhet är i dag tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen om 1. ändringen i sig är tillståndspliktig enligt 2–32 kap. miljöprövningsförordningen eller

2. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Svenskt Näringsliv menar att punkt 2 är det nog ingen som har några invändningar mot, men punkten 1 gör inte sällan att ändringar med mycket liten eller ingen miljöpåverkan vid en större verksamhet inte kan genomföras utan tillståndsprövning. Det är inte effektivt och här borde man kunna hitta en smidigare lösning som gör att endast ändringar som uppfyller kravet i punkt 2 ovan blir tillståndspliktiga. Det enklaste vore att stryka punkt 1. På det sättet klargörs det att det måste vara någon miljöpåverkan av betydelse för att kravet på tillståndsprövning ska utlösas vid ändring. Det var så det såg ut enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, med den skillnaden att ändringen då skulle vara mindre. En sådan ändring bör vara fullt möjlig att göra även med hänsyn tagen till IED, eftersom ändringen i sådant fall ändå kommer att prövas vid en anmälan och tillsynsmyndigheten kan ställa de eventuella tillkommande krav som kan behövas.

Enligt IED är endast väsentliga ändringar tillståndspliktiga. En väsentlig ändring definieras som en ändring som i sig själv uppnår de tröskelvärden som anges i bilaga I till direktivet (artikel 20.3). Ändringar som uppfyller väsentlighetsrekvisitet är tillståndspliktiga enligt IED. Övriga ändringar kräver endast att den behöriga myndigheten underrättas (artikel 20.1). Vid behov kan en liknande reglering införas i miljöprövningsförordningen.

En anmälan blir en komplettering till gällande tillstånd men utan tillståndets rättskraft. Vill man inte ta denna risk som verksamhets-

utövare står det var och en fritt att ansöka om tillstånd. Ändringar bör kunna hanteras som en anmälan även när de gäller en justering av tillåten produktionsmängd. Svenskt Näringsliv har också i samband med remiss av Ds 2016:25 framfört att frågan om huruvida en ändring är tillståndspliktig inte har någon koppling till frågan om vilka verksamheter och åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. Det är två olika bedömningar med olika syften som inte bör sammanblandas. Vidare är den bedömning som ska göras enligt den gällande lydelsen i 1 kap. 4 § 2. förhållandevis enkel att göra, medan den bedömning som ska göras enligt 11–14 §§ i den då föreslagna miljöbedömningsförordningen är förhållandevis komplex.

Preem AB menar att skillnaden mellan prövningsförfarandena änd-

ringsanmälan och ändringstillstånd är mycket stor, men att ansöka om en ändring av en redan tillståndsprövad verksamhet är nästan lika tidskrävande och omfattande som att ansöka om ett helt nytt tillstånd. Det skulle därför behövas ett enklare förfarande för ändringstillstånd. Såväl krav på innehåll i ansökan som möjlighet till yttrande över ansökans innehåll kunde begränsas, särskilt om ändringen faller inom ramen för befintligt tillstånd och föreskrivna villkor. Att utvidga möjligheten att anmäla ändringar skulle bidra till en snabbare omställning. Tydligare riktlinjer för vilka ändringar som kan falla inom ramen för anmälan borde tas fram.

Svenskt Vatten anser att ändringstillstånd bör meddelas oftare

jämfört med i dag; i många fall bör en anmälan räcka. Så länge ramen för tillståndet bibehålls bör ändringar kunna få tillstånd även om en det finns risk för en mindre påverkan på miljön. Om förändringen i huvudsak är till det bättre för miljön bör det räcka med en anmälan. Reningsteknik som är under utveckling måste kunna införas och testas utan att hindras av tillståndsplikt och byråkrati. Ett exempel är införande av läkemedelsrening i ett befintligt reningsverk vars avloppsvatten från tätorten alltid innehållit läkemedel som passerat genom reningsverket i brist på reningsteknik. Införandet av tekniken har inget annat syfte än att skydda miljön till det bättre varför en anmälan bör räcka. Vill verksamhetsutövaren komma i åtnjutande av rättsskyddet i 24 kap. 1 § miljöbalken kan denne söka ett ändringstillstånd för läkemedelsreningen. Beslut efter en anmälan eller om ett ändringstillstånd bör kunna ges efter en enkel prövningsprocess inom en tid som regleras i processregler.

Sveriges Bergmaterialindustri (SBMI) menar att det behöver bli

enklare att göra vissa ändringar i verksamheten i enlighet med 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen. Tillsynsmyndigheterna hänvisar allt oftare till att anmälda ändringar behöver tillståndsprövas genom ändringstillstånd, trots den justering som gjorts av regelverket för att anmäla ändring i syfte att förenkla möjligheten till anmälan (dvs. att ändringen inte längre behöver vara mindre). Ändring av C-verksamheter som har införlivats i ett tillstånd bör alltid kunna ändras genom en anmälan och det bör tydliggöras att det inte krävs en ny tillståndsprövning för ändring av C-verksamheter inom ett gällande miljöbalkstillstånd. Det bör även förtydligas att det är möjligt att lägga till en anmälningspliktig C-verksamhet utan att ändringstillstånd krävs.

Prövningen av avgränsade ändringstillstånd borde vara enklare och kunna hanteras snabbare. Vid fortsatt och utökad verksamhet bör omprövning kunna ske genom ett förenklat prövningsförfarande; bl.a. bör lokaliseringsprövningen begränsas. Bestämmelserna vid ändring av, eller förnyat tillstånd för, tillståndsgivna verksamheter behöver ses över så att befintliga verksamheter som huvudregel ska prövas genom ändringstillstånd. Många av täktbranschens prövningar bör kunna hanteras genom ändringstillstånd.

SBMI anser också att det vore bra att tydliggöra att en bedömning av betydande miljöpåverkan ska göras inför ansökningar om ändringstillstånd. Trots att gällande lagstiftning i 6 § sista stycket miljöbedömningsförordningen anger att ”Första stycket avgör inte frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras”, så anger Naturvårdsverket följande i sin vägledning: ”När det gäller ändringar som enbart kräver ändringstillstånd (16 kap. 2 § miljöbalken) och där inte hela verksamheten behöver tillståndsprövas bör alltså verksamheten alltid antas ha betydande miljöpåverkan om ändringen i sig är sådan att den omfattas av 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen. En specifik miljöbedömning ska då göras. Om så inte är fallet ska i stället en undersökning av om ändringen kan antas medföra betydande miljöpåverkan göras.” Detta tolkar vissa länsstyrelser som att en ansökan om ändringstillstånd, som berör en täktverksamhet med en produktion över 25 000 ton, alltid ska antas utgöra betydande miljöpåverkan.

För att underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och andra ändringar av en verksamhet samt åstadkomma snabbare

och enklare prövningsprocesser, bör det därför förtydligas att det vid en ändring alltid ska göras en bedömning av om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan enligt uppställda kriterier. En annan ändring, vilken riktas till täktbranschen specifikt, vore att höja gränsen för när en täktverksamhet alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan.

Även reglerna om villkorsändring bör ses över och revideras så att de kan tillämpas vid fler situationer. Det är inte rimligt att mindre justeringar i produktionskedjan kräver att tillstånd behöver omprövas, endast på grund av att de berör ett villkor. Med dagens lagstiftning finns det en begränsad möjlighet att göra en villkorsändring. Regelverket har en onödigt strikt och restriktiv tillämpning och är inte förenligt med hur en verksamhet kan förändras under tillståndstiden utan att det medför ändrad miljöpåverkan. Många mindre ändringar av verksamheter borde kunna hanteras inom ramen för en villkorsändring, men dagens regler förhindrar detta vilket leder till onödiga processer om ändringstillstånd eller t.o.m. helt nya tillståndsprocesser. Vissa villkorsändringar bör vara möjliga utan ändringstillstånd. Alltför detaljerade villkor styr i vissa fall verksamheten och omintetgör en grön omställning av till exempel produktionsprocesser.

4.3.2. Prövningsmyndigheter

Mark- och miljödomstolar

Vi har ställt frågan till mark- och miljödomstolarna huruvida de upplevt att det finns oklarheter eller tillämpningssvårigheter med reglerna om prövning av ändringstillstånd i 16 kap. 2 a och b §§ miljöbalken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.

Några av de synpunkter som framkom är bl.a. följande. Lagstiftningen är tydlig och praxis har satt sig, men det råder ganska ofta olika uppfattningar från verksamhetsutövarnas sida jämfört med tillsynsmyndigheten om vad som kan prövas som ändringstillstånd. Från länsstyrelserna och Naturvårdsverket kommer ofta invändningar om att ansökan är felaktigt avgränsad och det kan påverka kvaliteten på utredningen i målet om man inte kommer vidare i frågan, dvs. om myndigheterna då inte svarar i sak utan vidhåller att ansökan ska avvisas trots att domstolen går vidare med handläggningen. Det kan också uppstå problem kring gränsdragningen mot

det ursprungliga tillståndet. Det finns en diskrepans mellan lagstiftarens tänkta utrymme för ändringstillstånd (ganska litet) och hur det tillämpas i praktiken. Det rättsliga utrymmet skulle kunna utvidgas så att det stämmer bättre överens med det faktiska behovet.

Miljöprövningsdelegationerna

Miljöprövningsdelegationerna anser att oavsett hur man utformar ett förenklat förfarande för miljöförbättrande åtgärder är det i grunden nödvändigt med ett klargörande av vad som avses med ”miljöförbättrande åtgärd” eller liknande. Det är därför svårt med ökad möjlighet endast för ändringar som bidrar till grön omställning. Det behövs tydliga kriterier, helst i lagtext. En sådan avgränsning behöver ta hänsyn till att ett förenklat prövningsförfarande riskerar minska insynen i prövningen och möjligheten för berörda och allmänhet att delta. Samtidigt är det svårt att göra en sådan avgränsning (jfr Ds 2018:38). En positiv omställning i ett avseende kan leda till ökad miljöbelastning eller störningar för närboende i något annat avseende. Vidare förändras bästa möjliga teknik och BAT-slutsatser över tid. Regelverket kring handeln med utsläppsrätter är en komplicerande faktor.

Det går inte heller att bortse från att det finns olika uppfattningar inom branscherna om vad en grön omställning innebär. Redan i dag finns i princip inga hinder mot att tillåta miljöförbättrande åtgärder genom ändringstillstånd. I det hänseendet finns därmed inget större behov av ändrad lagstiftning. Men för att uppnå syftet att verkligen åstadkomma en enklare tillämpning, och för att förtydliga lagstiftningen i den mån det är möjligt, skulle 16 kap. 2 a § miljöbalken kunna kompletteras med uttryckliga kriterier för när ändringstillstånd kan komma i fråga. Utan ett sådant tillägg överlåts frågan om hur behovet av grön omställning kan hanteras helt åt praxis, vilket kan ta oönskat lång tid. Det kan övervägas om det borde finnas ett särskilt prövningsspår för småskaliga försöksverksamheter. Det skulle kunna bidra till både teknikutveckling och gröna omställningar.

4.3.3. Tidigare utredningar

I tidigare utredningar har också synpunkter inhämtats avseende tilllämpningen av anmälan av ändring av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och undersökningar gjorts av hur vanligt det är med sådan anmälan. Ur promemorian En anpassad miljöprövning för en grön

omställning kan bl.a. följande refereras, som stämmer med den bild

vi har fått under våra dialog- och samrådsmöten med olika aktörer.30

Länsstyrelsen menar att det saknas statistik över hur många änd-

ringar som anmäls eftersom anmälan görs till tillsynsmyndigheten som i många fall är kommuner till vilka tillsynsansvaret överlåtits. Det är dock vanligt att ändringar anmäls och det kan t.ex. handla om nya reningsmetoder, byte av pannor och andra moderniseringar. Bestämmelsen bör tolkas så att ändringar endast kan anmälas om de ryms inom ramen för gällande tillstånd och villkor. Formuleringen är dock otydlig vilket ger utrymme för att bestämmelsen tillämpas olika i landet. Det är extra svårt för t.ex. mindre kommuner att bedöma om en ändring kan godtas som en anmälan eller om den kräver tillstånd, men diskussioner om detta förs i allt större utsträckning mellan miljöprövningsdelegationerna och tillsynsmyndigheten. Frågan om ändringen ska anmälas eller tillståndsprövas diskuteras med tillsynsmyndigheten innan ett eventuellt samråd inleds. Om verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten är överens blir det oftast ingen dokumentation. Det är först när man har olika åsikter som tillsynsmyndigheten förelägger verksamhetsutövaren om att ansöka om tillstånd.

I promemorian dras bl.a. följande slutsatser om behovet att förtydliga 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Detta bl.a. utifrån frågeställningen ”Kan ändringar anmälas som går utöver tillståndets

ram eller strider mot villkor”. De besökta aktörerna ger en samstäm-

mig bild av att ändringar endast kan anmälas om de ryms inom ramen för gällande tillstånd och villkor. Detta följer av 24 kap. 5 § första stycket miljöbalken som anger förutsättningar för när tillståndsmyndigheten får ompröva ett tillstånd. Dessutom får ändringstillstånd ges enligt 16 kap. 2 § miljöbalken. Detta framgår dock inte uttryckligen av 1 kap. 4 § första stycket miljöprövningsförordningen eller av den tidigare lydelsen i förordningen om miljöfarlig verksamhet

30Ds 2018:38, s. 40 f.

och hälsoskydd. Bestämmelsen har dock generellt tillämpats på det sättet av mark- och miljödomstolarna.

Vad gäller ändring som påverkar det allmänna villkoret anger promemorian följande.

Vid sin bedömning av om ändringen kan anmälas ska tillsynsmyndigheten, som är den som förutom verksamhetsutövaren bäst ska känna verksamheten, avgöra om ändringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och inte strider mot beslutade villkor. Om ändringen ryms i det allmänna villkoret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. Om den inte ryms i det allmänna villkoret men håller sig inom tillståndets ram och inte strider mot andra villkor kan ändringen anmälas, förutsatt att den inte är tillståndspliktig i sig, eller om den i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Enligt den nuvarande ordalydelsen kan man hantera de flesta verksamhetsändringar med anmälan om ändringen inte är tillståndspliktig i sig eller påverkar människors hälsa eller miljön på ett betydande sätt. Eftersom det är en grannlaga uppgift för tillsynsmyndigheten att avgöra om en ändring kan anmälas finns det skäl att ändra bestämmelsen så att den stämmer överens med sitt syfte och gällande rätt. I promemorian föreslås följande lydelse i 1 kap. 4 § första stycket miljöprövningsförordningen.

För ändring av en tillståndsgiven verksamhet krävs det också tillstånd, om

1. ändringen strider mot tillståndets omfattning eller tidigare meddelade

villkor,

2. ändringen i sig är tillståndspliktig, eller

3. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.

4.4. Några konsekvenser och alternativa lösningar

Vi redogör samlat för förslagens konsekvenser i kapitel 11 om konsekvensanalys. Nedan en kort redogörelse för konsekvenser och samband med övriga förslag samt beskrivning av några alternativ.

4.4.1. Enklare regler för ändring av en verksamhet

För flera av de verksamhetsutövare vi talat med under vårt arbete ligger förslaget till ökad användning av ändringstillstånd överst på deras önskelista över förändringar. Våra förslag syftar till att medföra en tydlig lättnad när det gäller förutsättningarna att få en ansökan prövad som ett ändringstillstånd.

Alternativa lösningar

Vi har övervägt att utvidga tillämpningsområdet för ändringstillstånd endast avseende ändringar som bidrar till grön omställning, enligt ett sådant grönt spår som beskrivs i våra direktiv. De svårigheter med urval och avgränsning och risken för en prövning i prövningen, som beskrivs bl.a. i avsnitt 8.3.3 avseende ett begränsat förtursförfarande, gäller även om ändringsbestämmelsen skulle kopplas till gröna ändringar. Vi väljer därför inte detta alternativ, utan gör ändringen generell. Som framgår av kapitel 11.4 gör vi dock den samlade bedömningen att förslaget har en positiv effekt på miljö och klimat genom att fler miljöförbättrande investeringar kommer till stånd.

4.4.2. Tydligare gräns mellan tillstånds- och anmälningsplikt

Förändringen är tänkt att göra bedömningen av när det krävs tillstånd och när det endast krävs en anmälan enklare, både för prövningsmyndigheten och verksamhetsutövaren. Det finns även en vinst i den förenkling det innebär att begrepp blir mer enhetliga när det gäller att bedöma om en miljöfarlig verksamhet eller ändring av den är tillståndspliktig eller inte.

Förändringen innebär inte att miljöskyddet sänks eftersom de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är tillämpliga även vid prövningen av anmälan om ändring. Det materiella innehållet både i beslut om föreläggande om försiktighetsmått och tillståndsbeslut är baserat på kraven enligt hänsynsreglerna.

Liksom i dag kan det innebära att verksamheten regleras av både tillstånd och beslut om försiktighetsmått. Det kan göra det svåröverskådligt både för verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten att veta vad som gäller för verksamheten. Med den föreslagna för-

ändringen kan sådan dubbel reglering komma att ske i utökad omfattning. Vi bedömer dock att den pågående digitaliseringen underlättar eftersom den gör det lättare att söka och samla information om vad som gäller för en verksamhet.

Det kan väntas bli fler anmälningsärenden hos kommunerna. Den stora delen av ökningen av ärenden kommer att härröra från att fler ändringar av tillståndspliktig verksamhet endast kommer att kräva en anmälan. Krav på beslut om betydande miljöpåverkan kan också väntas påverka kommunerna enligt de förslag och den redogörelse som lämnas i promemorian Ett förbättrat genomförande av MKB-

direktivet.31 Se mer i kapitel 11.

Fler verksamheter behöver bedömas utifrån andra kriterier

Av förslagen följer att det är kriterierna i 1013 §§miljöbedömningsförordningen som ska tillämpas. Syftet med ändringen är att fler ärenden ska prövas som anmälningsärenden än som tillståndsärenden. Det svårt att ha någon uppfattning om hur många anmälningsärenden per år som kommer att tillföras på grund av förslagen. Det kommer att krävas mer vägledningsinsatser för bedömningen av betydande miljöpåverkan (se avsnitt 9.3.1).

Förhållandet till EU-rätten

Förändringen är en anpassning till MKB-direktivet och de krav och begrepp som finns där. IED-direktivet ställer inte krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Direktivet reglerar dock vilket innehåll en tillståndsansökan för industriutsläppsverksamheter ska ha. Om en verksamhetsutövare har lämnat uppgifter enligt kraven i MKBdirektivet, eller en säkerhetsrapport eller på grund av annan lagstiftning och dessa uppgifter gör det möjligt att uppfylla något av kraven enligt IED, så får beslutsunderlaget samordnas. Därutöver finns ingen direkt koppling mellan IED-direktivet och MKB-direktivet på EUnivå och inte heller på nationell nivå. På EU-nivå har IED-verksamheterna reglerats mot bakgrund av att de anses vara de mest miljöstörande verksamheterna.

31 Miljödepartementet (2021).

Vad gäller ändring av IED-verksamhet gäller enligt IED-direktivet att tillstånd krävs vid väsentlig ändring. Väsentlig ändring enligt IED-direktivet är en ändring av art eller funktion, eller en utvidgning, av en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning, som kan ha en betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön. Vi gör bedömningen att det ryms inom kravet på tillståndsplikt vid ändring såsom det är formulerat i vårt förslag till ny 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen, alternativt att ändringen bedöms som tillståndspliktig i sig.

Våra förslag utgår från att tillståndsplikt föreligger när betydande miljöpåverkan kan antas. Begreppet är hämtat från MKB-direktivet och bedömningen görs utifrån de kriterier som framgår av bilaga 3 i MKB-direktivet. Att fler ändringar av tillståndspliktiga verksamheter kan anmälas bedöms därför vara förenligt med MKB-direktivet under förutsättning att de förslag som lämnas i promemorian Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet genomförs.32

4.4.3. Förtydligat utrymme för att anmäla ändringar och en nedre gräns för anmälningsplikt

Det är fortsatt otydligt att det krävs tillstånd när en ändring av en verksamhet innebär att villkor eller omfattning behöver ändras. Det framgår endast indirekt av 24 kap. § 1 miljöbalken som reglerar tillståndets rättskraft. Det medför en tillämpning som blir otydlig och oförutsägbar. Vissa ändringar som skulle krävt tillstånd kanske går igenom i ett anmälningsförfarande.

Alla ändringar av miljöfarlig verksamhet kräver vidare en hantering av tillsynsmyndigheten oavsett graden av miljöpåverkan, vilket inte är en ändamålsenlig resursanvändning.

Alternativa lösningar

Ett alternativ skulle vara att inte införa en nedre gräns för anmälan utan endast höja taket för tillståndsplikt. Vi bedömer dock att behovet att beakta miljönyttan och att i möjligaste mån tynga tillsynen

32 Miljödepartementet (2021).

med sådant som kan hanteras inom ramen för egenkontrollen motiverar vårt förslag om en nedre gräns.

Förhållandet till EU-rätten

Av art 20.1 i IED-direktivet framgår att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamhetsutövaren underrättar den behöriga myndigheten om alla planerade ändringar av anläggningens art eller funktion, eller en utvidgning av anläggningen, som kan få konsekvenser för miljön. I förekommande fall ska den behöriga myndigheten uppdatera tillståndet.

De ändringar som inte ens ska behöva anmälas enligt vårt förslag i 1 kap. 11 § första punkten miljöprövningsförordningen har så begränsad betydelse från störningssynpunkt att de enligt vår bedömning inte träffas av IED- och MKB-direktivets krav.

Vad gäller avfallsdirektivet saknas tröskelvärden för tillstånd och undantag från tillståndskrav får endast införas för vissa verksamheter och enligt vissa villkor enligt artikel 24 och 25 i avfallsdirektivet, som bl.a. innebär att det ska införas allmänna regler med visst närmare angivet innehåll. Anmälningsplikten är därför av betydelse för det svenska genomförandet av avfallsdirektivet. Vi behöver därför undersöka vad det innebär om vissa ändringar skulle falla utanför anmälningsplikten. Det kan konstateras att konstruktionen i 1 kap. 4 §

2. miljöprövningsförordningen redan i dag kopplar ur tillståndsplikten vid ändring som inte i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. För dessa ändringar gäller alltså redan anmälningsplikt. För anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder finns vidare i 1 kap. 11 § 3. redan ett undantag från anmälningsplikten för verksamheter och åtgärder som saknar betydelse från störningssynpunkt. De ändringar vi ser framför oss här har mycket liten miljöpåverkan och ryms inom det dagliga arbetet för en verksamhet. Verkningarna ska följas upp genom verksamhetsutövarens egenkontrollansvar i kombination med tillsynsmyndighetens kontroll av detta. Vi bedömer därför att förslagen inte hamnar i konflikt med EU-rätten.

4.4.4. Ändring av villkor

Förhållandet till EU-rätten

Med EU-rätten följer krav på kontinuerlig omprövning av tillstånd och villkor. Vårt förslag om utökade möjligheter till ändring av villkor skulle underlätta för Sverige att uppfylla detta krav, särskilt med tanke på den eftersläpning som finns i den myndighetsinitierade omprövningen och som vi redogör närmare för i kapitel 5.

5. Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

I utredningens direktiv anges att systemet för omprövning och tidsbegränsning behöver bli föremål för en bred översyn. Uppdraget till utredningen är att utreda hur tidsbegränsning och omprövning av tillstånd och villkor skulle kunna bli effektiva och verkningsfulla medel för att säkerställa att verksamheter och åtgärder bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå klimat- och miljömålen. I detta kapitel belyser vi

  • behovet av att uppdatera äldre tillstånd
  • brister i nuvarande system
  • ett antal förslag för att åtgärda befintligt genomförandeunderskott och åstadkomma moderna miljövillkor, där både verksamhetsutövarna och myndigheterna ges ett tydligt ansvar som förutsätter en god dialog.

5.1. Utredningens förslag och bedömningar om omprövning och tidsbegränsning

5.1.1. Tidsbegränsning som huvudregel införs inte

Bedömning: Tidsbegränsning som huvudregel för tillstånd enligt

miljöbalken bör inte införas. Befintliga regler om tidsbegränsning ändras inte.

Skälen för utredningens bedömning

För att systemet med omprövning och tidsbegränsning ska fungera effektivt behöver båda verktygen fungera tillfredsställande och komplettera varandra. Under avsnitt 5.2 redogör utredningen för problembilden i detta hänseende. Slutsatsen är att nuvarande system inte har fungerat på ett effektivt sätt och att förändringar i lagstiftningen är nödvändiga för att komma till rätta med det.

Utredningen har övervägt att införa tidsbegränsning som huvudregel för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. En fördel med tidsbegränsning, som även tas upp i förarbetena till miljöbalken, är att det blir en automatisk omprövning av verksamheten när tillståndet löper ut. En omställning till tidsbegränsade tillstånd som huvudregel skulle innebära att även befintliga tillstånd till miljöfarlig verksamhet i Sverige behöver ansöka om nytt tidsbegränsat tillstånd eller omprövas inom en relativt kort period för att inte riskera snedvriden konkurrens. En sådan snabb omställning till tidsbegränsade tillstånd skulle kräva stora resurser för samtliga aktörer, inte minst prövningsmyndigheter och länsstyrelser. För att de verksamhetsutövare som i ett sådant system ansöker om nya tillstånd för befintliga verksamheter verkligen skulle ta de nya tidsbegränsade tillstånden i anspråk skulle det även behövas bestämmelser om att äldre tillstånd upphör att gälla när ett nytt tidsbegränsat tillstånd vunnit laga kraft.

Utredningens bedömning är att obligatorisk omprövning är en mer effektiv och mindre ingripande väg för att säkerställa att miljöfarliga verksamheter bedrivs med moderna miljövillkor. Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd finns redan i dag i 16 kap. 2 § miljöbalken men tillämpas framför allt vad gäller miljöfarliga verksamheter på tillstånd till täkter, vindkraft, fiskodlingar och deponier.

Vissa typer av vattenverksamheter tidsbegränsas redan. Vägledande avgöranden finns för t.ex. grundvattenuttag för jordbruksbevattning, se avsnitt 5.3.6. Vattenkraft för elproduktion omfattas av bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor vilket gör att uppdatering av dessa verksamheter är omhändertaget även utan tidsbegränsning. Utredningen anser också att ett system med obligatorisk tidsbegränsning bör vara enhetligt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet för att undvika tillämpningssvårigheter.

Utredningens bedömning är att någon ändring av dagens regler om tidsbegränsning inte föreslås och att den fakultativa möjligheten som redan finns att tidsbegränsa tillstånd ska fortsätta gälla.

Utredningens överväganden om att inte föreslå tidsbegränsning som huvudregel

Utredningen föreslår inte tidsbegränsning som huvudregel för tillstånd enligt miljöbalken. I följande avsnitt redogör utredningen för de överväganden som lett fram till denna bedömning.

Regeringen ansåg vid införandet av miljöbalken att genom utökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd skulle Sverige på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt Sveriges internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU. Tillståndsmyndigheten skulle då i det enskilda fallet få avgöra om tillstånd skulle tidsbegränsas, förutsatt att inga föreskrifter från regeringen om tidsbegränsning hade meddelats. Det innebar att tidsbegränsade tillstånd i stor utsträckning skulle kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet.1

Även i andra fall kunde det enligt regeringen vara lämpligt att tiden begränsades för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, t.ex. till tio år, eftersom det då blev en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. En prövning av en ny ansökan för befintlig verksamhet kunde enligt regeringen också väntas bli mindre omfattande än en ansökan för en ny verksamhet eftersom lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Det borde vidare vara lättare att bedöma en verksamhet som redan varit i drift ett antal år. Tidsbegränsning skulle också medföra att tillsynsmyndigheterna inte skulle behöva lägga ner ett omfattande arbete på omprövningar.2 Ambitionen att genom tidsbegränsade tillstånd minska belastningen på tillsynsmyndigheterna kommer här till uttryck redan vid införandet av miljöbalken.

Utredningen anser att det är rimligt att ansvaret för att ha ett tillstånd som är uppdaterat mot miljöbalkens bestämmelser vilar på verksamhetsutövaren. Detta är också i linje med 2 kap. 1 § miljöbal-

1Prop. 1997/98:45, del 1, s. 479 ff. 2 Prop. 1997/98 :45, del 1, s. 480.

ken där bevisbördan för att en verksamhet är förenlig med miljöbalkens bestämmelser åligger verksamhetsutövaren.

För en tillståndspliktig verksamhet ska en bedömning av förenligheten med miljöbalken ske vid tillståndsprövningen. Det är förväntad miljöpåverkan och vilka skyddsåtgärder som krävs för att minska denna till en acceptabel nivå som framför allt ska prövas. För denna prövning finns det flera materiella regler i miljöbalken, bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och miljökvalitetsnormer i 5 kap. Allt eftersom miljön förändras och teknikutvecklingen går framåt kan villkoren för en verksamhet bli inaktuella och föråldrade. Detta innebär inte att den bedömning som gjorts vid meddelandet av tillståndet är felaktig utan endast att omständigheter och tillståndet i miljön kan förändras, t.ex. som en följd av klimatförändringar, och därmed kan även förutsättningarna för en verksamhet förändras. Det kan också visa sig att miljökonsekvenserna av en verksamhet har blivit större än man förutsett vid meddelandet av tillståndet. Även ny lagstiftning eller ändrad praxis kan leda till att villkoren och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön behöver uppdateras.

Tidsbegränsning av alla tillstånd skulle garantera att en ny prövning med föregående samråd och framtagande av en miljökonsekvensbeskrivning kommer till stånd. Utredningens bedömning är att den nya prövning som ska göras när verksamhetsutövaren ansöker om nytt tillstånd för en befintlig verksamhet bör blir mindre omfattande än en ansökan om en helt ny verksamhet på en ny plats. Det är framför allt lokaliseringsfrågan som inte blir aktuell i samma utsträckning eftersom verksamheten redan finns på plats. Det förutsätter dock att nya områden inte tas i anspråk i någon större omfattning. Eftersom en rimlighetsavvägning ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken borde det höra till ovanligheterna att en flytt av verksamheten krävs, vilket också Miljööverdomstolen uttalat sig om i MÖD 2005:39. För en befintlig täkt som ska utöka sin brytning till nya områden krävs dock en fullständig lokaliseringsprövning, bl.a. eftersom det rör sig om ändrad markanvändning, vilket också kan aktualisera bestämmelserna om riksintresse i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Utredningen instämmer också i regeringens bedömning i förarbetena till miljöbalken att det bör vara lättare att bedöma en verksamhet som redan varit i drift ett antal år. Verksamhetsutövaren har då god kännedom om sin verksamhet och dokumentation om verk-

samhetens drift finns på plats. Även tillsynsmyndigheten har vid den nya tillståndsprövningen kunskap om verksamheten vilket bör leda till att synpunkter från myndigheten i samrådet är kända för verksamhetsutövaren genom tillsynen.

När tillståndstiden för en verksamhet bestäms ska i varje enskilt fall tas hänsyn till bl.a. verksamhetens miljöpåverkan samt verksamhetsutövarens förutsättningar för en långsiktig planering av verksamheten. Så har också skett i de avgöranden som redogörs för i avsnitt 5.3.6. Tillståndstiden får inte sättas så snävt att verksamhetsutövaren betungas med alltför tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.

Några av de branschorganisationer som har lämnat synpunkter på utredningens tilläggsdirektiv har angett att tillstånd till investeringstunga verksamheter behöver lämnas för minst 30 år. Vinsten med tidsbegränsning som ett sätt att åstadkomma uppdaterade tillstånd har i det sammanhanget ifrågasatts, då 30 eller 40 år är relativt lång tid. Det kan tyckas vara en lång tid för en miljöfarlig verksamhet där teknikutvecklingen går snabbt. Ett regelverk om tidsbegränsning behöver dock enligt utredningen vara uppbyggt så att alla typer av miljöfarliga verksamheter ryms inom tidsramen.

Ett införande av tidsbegränsning som huvudregel skulle även behöva innefatta en möjlighet till undantag om det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skulle kunna vara att det rör sig om samhällsviktig verksamhet som under överskådlig tid inte bedöms minska i behov, t.ex. avloppsreningsverk eller vattentäkt för dricksvattenförsörjning. Det skulle i så fall vara lämpligare att i tillståndet i stället ange när verksamhetsutövaren senast ska begära omprövning av tillståndets villkor.

När en verksamhetsutövare med ett i tiden obegränsat tillstånd ansöker om och beviljas ett nytt tillstånd med strängare miljökrav kan verksamhetsutövaren välja att inte ta det nya tillståndet i anspråk, se MÖD 2014:44. Det finns flera exempel från länsstyrelser där verksamhetsutövare som innehar tillstånd från miljöskyddslagen och som ansökt om nytt tillstånd inte har tagit detta i anspråk. I praktiken betyder det att verksamheter inte uppdateras trots att de fått ett nytt tillstånd med vid tidpunkten för prövningen moderna miljövillkor.

En fördel med omprövning är att tillståndet gäller direkt när en dom eller ett beslut vunnit laga kraft. I MÖD 2005:43 slog Miljööverdomstolen fast att villkor eller andra bestämmelser som före-

skrivs efter en prövning med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken blir en del av det tillstånd som gäller för verksamheten. En tillståndshavare är därför skyldig att följa ett sådant villkor liksom övriga villkor som ursprungligen har föreskrivits för tillståndet för att inte bryta mot det. Någon särskild tillståndsansökan av tillståndshavaren krävs därför inte för att villkoret ska bli gällande mot denne. Tillståndshavaren kan därmed inte, om denne vill fortsätta att bedriva verksamheten, välja bort ett nytt tillstånd med potentiellt strängare miljökrav när det vunnit laga kraft.

För att inte snedvrida konkurrensen för verksamhetsutövare skulle tillstånd som nu är obegränsade i tid behöva tidsbegränsas om tidsbegränsning införs som huvudregel. Detta skulle kunna ske antingen genom omprövning av alla tillstånd eller genom att verksamhetsutövaren ansöker om nytt tillstånd. Tidsbegränsning vid omprövning är möjligt även med dagens system med undantag för verksamheter som omfattas av 26 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken, se avsnitt 5.1.9. Ansöker verksamhetsutövaren om ett nytt tillstånd bör det gamla tillståndet återkallas när det nya vinner laga kraft.

Förutsägbarhet och investeringsvilja för företag

Enligt utredningens tilläggsdirektiv bör behovet av förutsägbarhet och investeringsvilja för företag särskilt beaktas i utredningsarbetet gällande omprövning och tidsbegränsning. Näringslivet är generellt sett negativt till ett införande av obligatorisk tidsbegränsning. Argument har framförts med innebörden att investeringar riskerar att utebli eftersom man som verksamhetsutövare inte kan vara säker på att få ett nytt tillstånd. Det har också framförts att det finns en risk för att man inte hinner få ett nytt tillstånd innan det befintliga löper ut om tillståndsprövningen drar ut på tiden. Detta kan leda till problematiska driftstopp vilket i sin tur kan leda till oönskade miljökonsekvenser. En sådan situation kan dock lösas genom en möjlighet att förlänga ett tillstånds giltighet, se vidare om detta i avsnitt 5.1.8.

Moderna miljövillkor kan uppnås utan obligatorisk tidsbegränsning

Utredningens bedömning är att moderna miljövillkor kan uppnås utan att tidsbegränsning är huvudregel. En mindre ingripande åtgärd är att införa obligatorisk omprövning av tillstånd för moderna miljövillkor, se avsnitt 5.1.2. Ett sådant system är också förenligt med uttalanden i förarbetena till miljöbalken om en automatisk omprövning av tillstånd. Verksamhetsutövare riskerar genom ett sådant system inte att stå utan tillstånd om prövningen för moderna miljövillkor drar ut på tiden. Det borde därtill ha endast mindre påverkan på investeringsviljan eftersom det saknas en bortre gräns vid vilken tillståndet upphör att gälla.

Några myndigheter har invänt att tillåtligheten av en verksamhet inte prövas på samma sätt vid en omprövning och att det därmed är svårare att åtgärda verksamheter som visat sig vara olämpligt lokaliserade. Utredningen menar dock att en verksamhet som är olämpligt lokaliserad, eller där tillåtligheten på annat sätt blivit inaktuell, bör bli föremål för återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken som det åligger myndigheterna att initiera. Det är därmed inte omöjligt att komma till rätta med denna typ av verksamheter även utan tidsbegränsning som huvudregel.

5.1.2. Obligatorisk omprövning av miljöfarlig verksamhet för moderna miljövillkor införs

Förslag: Obligatorisk omprövning av domar och beslut om till-

stånd för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor införs. Bestämmelsen gäller för verksamheter som är tillståndspliktiga genom föreskrifter som meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken och som prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol som första instans. Tidsbegränsade tillstånd omfattas inte av bestämmelsen. Omprövningen ska initieras av verksamhetsutövaren. Om en verksamhetsutövare inte fullgör sin skyldighet att ansöka om omprövning får en myndighet göra det på verksamhetsutövarens bekostnad.

Med moderna miljövillkor avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i domen för ett gällande tillstånd enligt miljöbalken bestämts en annan tid för omprövning av miljövillkoren ska denna tid gälla. Tillståndsmyndigheten får bestämma tiden för omprövning till en kortare period än 40 år.

Skälen för utredningens förslag

Det system för omprövning som råder är inte effektivt för att hålla tillstånd till miljöfarliga verksamheter uppdaterade. Det skulle enligt tillsynsmyndigheterna krävas omfattande resurstillskott under en lång tid för att kunna ompröva tillstånd i den utsträckning som myndigheterna bedömer att det finns behov av. Detta bekräftas också i tidigare utredningar, se avsnitt 5.3.2. Inhämtade uppgifter från länsstyrelserna visar att det finns cirka 1 000 verksamheter som bedrivs med tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen och att ett fåtal av dessa har ändringstillstånd eller nya villkor enligt miljöbalken. Cirka 135 av dessa är C-verksamheter och omfattas därmed inte av förslaget om obligatorisk omprövning.

För att omprövningsmöjligheten ska användas effektivt måste, enligt utredningens bedömning, verksamhetsutövare få ett tydligt ansvar att begära omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor. Vår bedömning är att behovet av omprövning

som initieras av myndigheter på så vis minskar samtidigt som tillsynen underlättas. En följd blir också att omprövningsverktyget i 24 kap. 5 § miljöbalken kan tillämpas mer effektivt av myndigheterna då det blir enklare att få en överblick över behovet av omprövning.

Utredningen föreslår därför att den som bedriver miljöfarlig verksamhet som är tillståndspliktig enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken och som prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstolen i första instans ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Detta ska ske genom omprövning som ska initieras av verksamhetsutövaren. Detta är i linje med 2 kap. 1 § miljöbalken där bevisbördan för att en verksamhet är förenlig med miljöbalkens bestämmelser åligger verksamhetsutövaren. Med moderna miljövillkor avses att tillståndets samtliga villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i ett befintligt tillstånd har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren ska den tiden gälla. Prövningsmyndigheten kan vid omprövningen för moderna miljövillkor fastställa en kortare tid än 40 år för nästa omprövning.

Bestämmelsens utformning

Föreslagen bestämmelse har stora likheter med bestämmelsen i 11 kap. 27 § miljöbalken som gäller omprövning av vattenkraft för elproduktion. Bestämmelserna skiljer sig dock åt i vissa formuleringar. Den nu föreslagna bestämmelsen innehåller formuleringen ”som inte är tidsbegränsat” vilket helt enkelt tydliggör att bestämmelsen gäller för det fall tillståndet i fråga inte är tidsbegränsat. Om ett tillstånd är tidsbegränsat kommer verksamhetsutövaren att behöva ansöka om nytt tillstånd när det gamla löper ut i stället för att begära omprövning för moderna miljövillkor. I praxis finns tidsbegränsningar på mellan 5 och 35 år, beroende på verksamhet, vilket ligger under gränsen för vad som enligt den föreslagna bestämmelsen anses vara moderna miljövillkor. På så vis är villkoren i ett tidsbegränsat tillstånd moderna enligt definitionen i den föreslagna bestämmelsen. Tillägget har också till syfte att tydliggöra att det fortfarande är möjligt att tidsbegränsa ett tillstånd. Möjligheten att lämna till-

stånd, dispenser och godkännanden för begränsad tid kvarstår oförändrad i 16 kap. 2 § miljöbalken.

En annan skillnad jämfört med 11 kap. 27 § miljöbalken är att definitionen ”moderna miljövillkor” endast innebär att villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts i en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 40 år. Formuleringen innefattar inte att dessa villkor och bestämmelser måste vara beslutade enligt miljöbalken. Genom denna formulering undviks situationen att samtliga cirka 850 tillståndspliktiga verksamheter med tillstånd enligt miljöskyddslagen vid bestämmelsens ikraftträdande bedriver verksamhet i strid med densamma. Det kommer i stället att bli en successiv uppdatering av villkor och bestämmelser enligt miljöbalkens materiella krav till skydd för människors hälsa eller miljön. På detta sätt kommer villkor som meddelats med stöd av äldre lagstiftning att fasas ut allt eftersom tillstånden förses med moderna miljövillkor enligt miljöbalken. Genom att bestämmelsen om moderna miljövillkor för tillstånd till miljöfarlig verksamhet i stort motsvarar bestämmelsen som gäller för vattenkraft blir konstruktionen för obligatorisk omprövning så enhetlig som möjligt i miljöbalken.

För verksamheter med tillstånd som är äldre än 40 år, och där omprövning därför skulle ske omedelbart vid bestämmelsens ikraftträdande, föreslår utredningen en övergångsbestämmelse. Innebörden är att dessa verksamheter inom en viss tid efter ikraftträdandet ska inkomma med ansökan om omprövning.

Verksamheter som omfattas av bestämmelsen

Bestämmelsen gäller miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken och som prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol i första instans. Vidare ska verksamheten bedrivas med ett tillstånd som inte är tidsbegränsat för att omfattas av bestämmelsen. I praktiken innebär det att det är verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) samt verksamheter som är tillståndspliktiga och prövas av länsstyrelse enligt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som omfattas. C-verksamheter som bedrivs med tillstånd omfattas inte av be-

stämmelsen eftersom de inte är tillståndspliktiga. Verksamheter som prövas enligt annan ordning och av annan myndighet, t.ex. vägar och nätkoncessioner, omfattas inte heller av bestämmelsen. Skulle en del av en sådan verksamhet vara tillståndspliktig enligt den föreslagna bestämmelsen och prövas av länsstyrelsen eller mark- och miljödomstol omfattas dock denna av kravet på obligatorisk omprövning.

Avgränsningen innebär också att tillstånd till verksamheter som är tillståndspliktiga enligt förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och som prövas av kommunen, t.ex. enskilda avlopp, inte omfattas av bestämmelsen. Utredningens bedömning är att bestämmelsen genom denna avgränsning omfattar de verksamheter där en kontinuerlig uppdatering av villkor och bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljö är mest angelägen ur ett omställningsperspektiv.

Nedan redogör vi för vår bedömning gällande några verksamhetstyper som särskilt lyfts fram i de synpunkter som framförts till utredningen.

IED-verksamheter

Det finns cirka 1 100 industriutsläppsverksamheter i ett 30-tal branscher i Sverige som omfattas av IED-direktivet. I Sverige har direktivet i stora delar genomförts genom generella föreskrifter. Bestämmelser om BAT-slutsatser genomförs huvudsakligen genom industriutsläppsförordningen (2013:250). Det svenska genomförandet innebär att det inte sker någon obligatorisk omprövning av villkoren i det befintliga tillståndet vid antagandet av BAT-slutsatser. I stället bryter de generella föreskrifterna igenom tillståndet.

I IED-direktivet anges att för att ta hänsyn till utvecklingen av bästa tillgängliga teknik och andra förändringar av en anläggning, bör tillståndsvillkoren omprövas regelbundet och vid behov uppdateras, särskilt om nya eller uppdaterade BAT-slutsatser antas. I specifika fall får de behöriga myndigheterna fastställa en längre tidsperiod i tillståndsvillkoren om det är motiverat på grundval av de kriterier som fastställs i direktivet. Detta gäller när det vid omprövning och uppdatering av tillstånd framgår att det kan behövas en längre period än fyra år efter offentliggörandet av ett beslut om BAT-slutsatser för att införa ny bästa tillgängliga teknik.

Av artikel 21 i direktivet följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att den behöriga myndigheten regelbundet gör en omprövning i enlighet med punkterna 2–5 av tillståndsvillkoren och, om det är nödvändigt för att säkerställa efterlevnaden av direktivet, uppdaterar villkoren. Av punkt 3 samma artikel framgår att den behöriga myndigheten inom fyra år efter offentliggörandet av besluten om BAT-slutsatserna i enlighet med artikel 13.5 avseende en anläggnings huvudsakliga verksamhet ska säkerställa att alla tillståndsvillkor för den berörda anläggningen omprövas och vid behov uppdateras för att säkerställa att direktivet, särskilt artikel 15.3 och 15.4, följs. Myndigheten ska också säkerställa att anläggningen uppfyller dessa tillståndsvillkor. Omprövningen ska ske med beaktande av alla nya eller uppdaterade BAT-slutsatser som är tillämpliga på anläggningen och som har antagits i enlighet med artikel 13.5 sedan tillståndet utfärdades eller senast omprövades.

Vidare följer av artikel 12 att tillståndsvillkoren ska omprövas och vid behov uppdateras åtminstone i de fall då anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse att nya eller reviderade gränsvärden för utsläpp behöver införas i tillståndet, driftsäkerheten nödvändiggör att annan teknik används eller det är nödvändigt för att uppfylla en ny eller reviderad miljökvalitetsnorm enligt artikel 18.

Näringslivet har framfört att verksamheter som omfattas av IEDdirektivet hålls uppdaterade genom anpassning till nya BAT-slutsatser och att behovet av omprövning av verksamheterna i övrigt därför kan ifrågasättas. Utredningen konstaterar för det första att inte alla IED-verksamheter omfattas av BAT-slutsatser. För det andra konstaterar vi att det finns en skillnad mellan bästa tillgängliga teknik, BAT, och bästa möjliga teknik vilket är kravet enligt 2 kap. 3 § miljöbalken, så länge det inte är orimligt enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den teknik som används och det sätt på vilket anläggningen konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. För att räknas som bästa möjliga teknik måste tekniken vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den ska vara kommersiellt tillgänglig och användas på någon anläggning.3 I propositionen till miljöbalken framhåller regeringen att bestämmelserna om bästa möjliga teknik enligt IPPC-direktivet, föregångaren till

3Prop. 1997/98:45, del 1, s. 216.

IED-direktivet, utgör en minimireglering och att Sverige har en striktare tillämpning av teknikkravet.4

Regeringen framhöll i propositionen inför genomförandet av IED-direktivet att miljöbalken ställer krav på att bästa möjliga teknik ska användas. Kravet på bästa möjliga teknik modifieras av skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken och resultatet av en sådan avvägning kan bli att det som krävs är bästa tillgängliga teknik. IEDdirektivet borde enligt regeringen inte föranleda någon ändring i uppbyggnaden av de allmänna hänsynsreglerna eftersom de är grundläggande för allt som omfattas av balkens tillämpningsområde. Genom att behålla de allmänna hänsynsreglernas uppbyggnad motverkades enligt regeringen farhågorna om att IED-direktivet skulle medföra en försvagning av de krav som ställs på verksamheterna.5

En prövning eller omprövning enligt miljöbalken kan därmed leda till högre ställda krav än vad som följer av BAT-slutsatserna.6Det gäller även andra aspekter av en verksamhet än sådana som omfattas av BAT-slutsatser t.ex. hushållning med resurser, miljökvalitetsnormer för vatten eller art- och områdesskydd. Det kan också tilläggas att BAT-slutsatser ofta gäller i många år innan nya tas fram. Under den tiden kan ny teknik som ger lägre utsläpp utvecklas och börja användas även av verksamheter som omfattas av BAT-slutsatser.

Europeiska kommissionen har den 5 april 2022 presenterat ett förslag till nytt IED-direktiv. Kommissionen framhåller i förslaget att IED-direktivet har spelat en viktig roll för att få ner utsläpp från industrier, särskilt utsläpp till luft. Det har däremot bidragit i begränsad grad till cirkulär ekonomi, resurseffektivitet och att få ner utsläpp till vatten.7 Utredningen noterar att kommissionens förslag innehåller flera skrivningar som kopplar till omprövning av tillstånd, bl.a. när det gäller allmänhetens möjlighet till deltagande.

Utredningens bedömning är därför att även IED-verksamheter, med eller utan BAT-slutsatser, ska omfattas av kravet på obligatorisk omprövning.

4Prop. 1997/98:45, del 1, s. 218. 5Prop. 2012/13:35, s. 33 f. 6 Mark- och miljööverdomstolens dom den 21 december 2016 i mål M 3967-16. 7 Europeiska kommissionen (2022a), s. 6.

Avloppsreningsverk

Det finns mellan 1 200 och 1 300 avloppsreningsverk i Sverige. Av de uppgifter som utredningen inhämtat framgår att 138 av dessa bedrivs med tillstånd enligt miljöskyddslagen. Ett exempel på miljöpåverkan från avloppsreningsverk är utsläpp av organiskt material, fosfor eller kväve som kan orsaka övergödning och syrebrist i recipienten, t.ex. havet eller en sjö.

Enligt artikel 11 i avloppsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att utsläpp av industrispillvatten som ska ledas till ledningsnät och reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse före den 31 december 1993 omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd som beslutas av den behöriga myndigheten eller annat behörigt organ. Regleringarna och tillstånden ska regelbundet ses över och vid behov anpassas.

Enligt artikel 12.2 i avloppsdirektivet ska de behöriga myndigheterna eller andra behöriga organ säkerställa att utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd. Slutligen följer av artikel 12.4 att regleringarna eller tillstånden regelbundet ska ses över och vid behov anpassas.

Branschorganisationen Svenskt Vatten har framfört att det för avloppsreningsverken finns en osäkerhet i prövningar när det gäller miljökvalitetsnormer för vatten. Det finns exempel på verksamheter som fått avslag på ansökan om förbättrad avloppshantering för att det inte varit möjligt mot bakgrund av miljökvalitetsnormerna. Utredningen anser dock inte att detta utgör skäl för att undanta samtliga avloppsreningsverk från ett system med obligatorisk omprövning.

Deponier

Enligt 26 § miljöprövningsförordningen gäller anmälningsplikt C för sluttäckt deponi där sluttäckningen har godkänts enligt 32 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall, fram till dess åtgärder inte längre behöver vidtas enligt 33 § samma förordning. De deponier som är tidsbegränsade omfattas inte av den föreslagna bestämmelsen om obligatorisk omprövning. För övriga deponier faller kravet på obligatorisk omprövning bort när verksamheten upphör att vara tillståndspliktig. Deponier där deponering upphört och där sluttäck-

ning pågår för hela deponin undantas inte från den obligatoriska omprövningen.

Verksamheter med grundtillstånd enligt miljöskyddslagen

Utredningen har övervägt att föreslå bestämmelser med innebörden att befintliga verksamheter som inte är tidsbegränsade och vars grundtillstånd meddelats med stöd av miljöskyddslagen ska inkomma med en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken för hela verksamheten före ett specifikt datum. Länsstyrelserna skulle få i uppdrag att för sina respektive län, om det finns behov, upprätta en plan som anger vilka verksamheter som berörs samt vid vilken tidpunkt varje verksamhet senast ska ha inkommit med en ansökan. Tidsfristen för när tillståndsansökan senast ska vara inlämnad för samtliga dessa verksamheter skulle behöva införas i lag. Genom denna åtgärd kan tillstånd som meddelats enligt miljöskyddslagen fasas ut och ersättas av tillstånd som fullt ut är tillåtlighetsprövade och villkorssatta enligt miljöbalken. För att en sådan åtgärd skulle vara effektiv skulle det även vara nödvändigt att införa bestämmelser om att det i miljöbalkstillståndet slås fast vid vilken tidpunkt efter lagakraftvunnen dom som det gamla tillståndet upphör att gälla.

Det är å ena sidan enligt utredningen rimligt att verksamheter som inte prövats fullt ut enligt miljöbalkens bestämmelser sedan den trädde i kraft åläggs att inkomma med en ny ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Å andra sidan är målet enligt utredningsdirektivet att säkerställa att verksamheter och åtgärder bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå klimat- och miljömålen. Detta kan uppnås utan att verksamhetsutövaren behöver ansöka om ett helt nytt tillstånd om verksamheten i stället förses med moderna miljövillkor genom en obligatorisk omprövning. En sådan prövning kan också antas vara mindre betungande då det vid en omprövning inte är obligatoriskt med samråd och miljökonsekvensbeskrivning. En omprövningsdom innebär också att de moderna miljövillkoren gäller direkt som en del av befintligt tillstånd. Verksamhetsutövaren kan alltså inte välja att inte ta tillståndet i anspråk.

40 år som övre gräns för moderna miljövillkor

Utredningens bedömning är att 40 år är en rimlig övre gräns för omprövning av bestämmelser och villkor till skydd för människors hälsa och miljön. Vid bedömningen har utredningen beaktat vilken längsta tid som anges vid tidsbegränsning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Det medger också en långsiktig planering för verksamhetsutövaren.

En period på 40 år är relativt lång tid för en miljöfarlig verksamhet att bedrivas utan att den blir föremål för uppdateringar. Bestämmelsen om omprövning för moderna miljövillkor ska dock ses tillsammans med förslaget om att tillsynsmyndigheterna vart tionde år ska göra en översyn av tillståndet och bedöma huruvida det finns ett behov av omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En period på högst 40 år ger också utrymme för verksamhetsutövaren att ansöka om ändringar av verksamheten i form av anmälan, ändringstillstånd eller omprövning enligt 24 kap. 13 § miljöbalken.

Utredningen vill dock understryka att det i varje enskilt fall vid den obligatoriska omprövningen ska fastställas en tid för omprövning som är lämplig för den aktuella verksamheten. Det finns många olika typer av miljöfarlig verksamhet och den tekniska utvecklingen går olika fort inom olika branscher. Detta talar för att det kommer att sättas olika tid för när obligatorisk omprövning ska ske, beroende på bransch och den specifika verksamhetens miljöpåverkan på sin omgivning.

Skulle verksamhetsutövaren under tiden fram till den obligatoriska omprövningen välja att söka nytt tillstånd och ta detta i anspråk bör det äldre tillståndet återkallas. Det är sedan det nya tillståndet som omprövas efter den tid som prövningsmyndigheten bestämmer. En omprövning för att förse ett tillstånd med moderna miljövillkor är inte en prövning huruvida ett tillstånd ska meddelas eller inte utan en uppdatering av bestämmelser och villkor till skydd för människors hälsa och miljön.

Genom att tillstånd till miljöfarlig verksamhet och därtill hörande vattenverksamhet blir föremål för en obligatorisk omprövning efter högst 40 år finns det en bortre gräns för när ett tillstånd ska förses med moderna miljövillkor.

Kronologisk turordning för omprövning

Med obligatorisk omprövning blir det en kronologisk turordning för verksamhetsutövare att ompröva sina tillstånd i förhållande till grundtillståndets ålder eller, efter den första obligatoriska omprövningen, ålder på den dom eller det beslut som försett verksamheten med moderna miljövillkor. Det behövs därmed inte något särskilt datum då samtliga tillstånd ska ha omprövats eftersom tillstånden omprövas kontinuerligt. Det finns dock inte något som hindrar att verksamhetsutövaren i samband med en ansökan om ändringstillstånd begär omprövning för att förse även övriga delar av verksamheten med moderna miljövillkor. Skulle verksamhetsutövaren av andra skäl vilja tidigarelägga sin omprövning står det denne fritt att göra så. Verksamhetsutövaren behöver därmed inte avvakta eller avstå från att göra en ändring av verksamheten i väntan på att gränsen på 40 år ska infalla.

För verksamheter som redan vid bestämmelsens införande är äldre än 40 år föreslår utredningen en övergångsbestämmelse. Syftet är att undvika att dessa verksamheter står i strid med bestämmelsen om moderna miljövillkor redan vid dess införande.

Av formuleringen i den föreslagna bestämmelsen följer att det är domen eller beslutet som verksamheten bedrivs enligt som inte får vara äldre än 40 år. Det ankommer därför på verksamhetsutövaren att ansöka om omprövning i god tid så att omprövningen hinner slutföras innan 40 år har passerat. Det ankommer vidare på myndigheterna att vara aktiva och tydliga i dialogen med verksamhetsutövaren både i tillsynen och under framtagandet av ansökan, så att en effektiv process främjas.

Den föreslagna ordningen hindrar inte att en verksamhet i stället tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § miljöbalken. Detta följer av lydelsen i föreslagen bestämmelse.

Omprövning på verksamhetsutövarens bekostnad

För att säkerställa att samtliga verksamheter som omfattas av bestämmelsen omprövas bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att ansöka om omprövning på verksamhetsutövarens bekostnad om verksamhetsutövaren inte fullföljer sin skyldighet att se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Tillsynsmyndigheten ska innan

ett sådant förfarande påbörjas förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om omprövning. Först om verksamhetsutövaren inte följer ett sådant föreläggande kan myndigheten ansöka om obligatorisk omprövning.

Verksamheter som prövas enligt annan ordning omfattas inte av obligatorisk omprövning

Utredningens förslag innebär att verksamheter som inte är tillståndspliktiga på det sätt som föreskrivs i bestämmelsen och som inte prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol i första instans inte omfattas av kravet på obligatorisk omprövning. Exempel på sådana verksamheter är vägar, järnvägar och nätkoncessioner eftersom dessa prövas enligt annan ordning.

För järnvägar gäller enligt 1 kap. 3 § lag (1995:1649) om byggande av järnväg att vid planläggande av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och 5 kap.35 §§miljöbalken tillämpas. Fastställande av järnvägsplan ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Detsamma gäller för prövningen av vägar som regleras enligt 3 a § väglagen (1971:948). Verksamheterna är dock inte tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen eller förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Enligt 2 kap. 17 § ellagen (1997:857) 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ ska miljöbalken tillämpas vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje. Verksamheten är dock inte tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen eller förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

För nätkoncessioner kan också noteras att det skett förändringar i lagstiftningen 2013. En nätkoncession för linje gäller som huvudregel tills vidare. Om nätkoncessionen meddelades innan ellagen ändrades den 1 juni 2013, var huvudregeln att koncession gällde som längst i 40 år. Därefter prövade Energimarknadsinspektionen om nätkoncession kunde få förlängt tillstånd. I och med lagändringen den 1 juni 2013 övergick vissa nätkoncessioner till att gälla tills vidare. För de som inte övergick till att gälla tills vidare krävs att man söker en förnyad nätkoncession två år innan giltighetstiden löper ut. Om giltighetstiden löper ut innan en ansökan lämnas in, måste man ansöka om ny nätkoncession.

Energimarknadsinspektionen kan ompröva en nätkoncession när det gått 40 år sedan den meddelades samt inleda en omprövning om det finns behov av att utreda ledningens lämplighet. Kommuner och länsstyrelser kan ansöka om att Energimarknadsinspektionen ska inleda en omprövning. Även innehavaren av nätkoncessionen kan begära omprövning om man vill veta om ledningen är lämplig att finnas kvar, exempelvis om en större investering i kraftledningen planeras. Det finns således möjlighet till omprövning av en nätkoncession med befintliga bestämmelser.

Utredningens bedömning är att det är en rimlig avgränsning att verksamheter som prövas i annan ordning än en tillståndsprövning enligt miljöbalken inte omfattas av kravet på obligatorisk omprövning. Det kan dock finnas kringverksamheter till dessa verksamheter som i sig kräver tillstånd enligt miljöbalken och som därmed kan komma att omfattas av den föreslagna bestämmelsen om obligatorisk omprövning, t.ex. hantering av avfall. Det kan också finnas olika typer av dispenser som är knutna till verksamheterna men dessa är ofta kopplade till en åtgärd som vidtas vid ett eller ett fåtal tillfällen.

5.1.3. Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor införs inte för vattenverksamheter

Bedömning: Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

införs inte för tillstånd som endast avser vattenverksamhet. Vattenverksamheter som har ett samband med miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 16 § miljöbalken, och som därmed omfattas av den obligatoriska omprövningen, kommer att kunna omprövas i detta sammanhang.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningens ursprungsdirektiv inriktar sig på en effektiv miljöprövning som främjar en grön omställning. Tilläggsdirektivet har en något annan skärning som innebär att verktygen omprövning och tidsbegränsning ska bli effektiva så att miljö- och klimatmålen nås. De svenska miljökvalitetsmålen innefattar även vattenrelaterade mål och utredningens uppdrag innefattar således även vattenverksam-

heter. Utredningen har inte föreslagit tidsbegränsning som huvudregel för vattenverksamheter, se avsnitt 5.1.1. Vi har övervägt att införa ett system med obligatorisk omprövning även för vattenverksamheter. Det är dock betydligt svårare än för miljöfarlig verksamhet att överblicka konsekvenserna av ett sådant system både för prövningsmyndigheter och övriga aktörer. En lägesbild från den nationella tillsynsstrategin visar t.ex. att det finns ett behov av mer kunskap om vilka vattenuttag som finns och som bedrivs utan tillstånd trots att de är tillståndspliktiga.8 För att få en överblick över vad omprövning skulle innebära för vattensystemet i stort krävs en större inventeringsinsats för dessa vattenverksamheter.

Utredningen anser att det ur ett omställningsperspektiv är angeläget att omprövning av miljöfarliga verksamheter kommer till stånd. Ett system med obligatorisk omprövning som även omfattar vattenverksamheter skulle innebära att tusentals vattenverksamheter skulle behöva omprövas. För vattenverksamheter kan det också finnas ett behov av att prövningarna sker samordnat utifrån vattendrag eller vattenförekomster. Ett omprövningssystem skulle därför behöva föregås av en större kartläggning för att prövningarna inte skulle bli kontraproduktiva.

En ytterligare omständighet är att det sedan 2019 finns ett system på plats för att ompröva vattenkraft för elproduktion. Att nu införa ytterligare omprövningssystem för andra vattenverksamheter riskerar att göra regelverket svåröverskådligt och svårtillämpat. Utredningens bedömning är därför att det i nuläget är lämpligare att hantera vattenverksamheterna inom ramen för tillsynen och den nationella tillsynsstrategin.

Nedan följer bakgrunden till utredningens bedömning när det gäller omprövning av vattenverksamheter.

Den nationella tillsynsstrategin för vattenverksamheter

Som ett underlag till arbetet med att ta fram prioriterade insatser i form av fokusområden med tillhörande preciseringar i den nationella strategin för miljöbalktillsynen har lägesbilder tagits fram. Lägesbilderna är framtagna för de olika tillsynsområdena av de ansvariga centrala myndigheterna i samverkan med länsstyrelser, kommuner och

8 Naturvårdsverket (2021d).

andra relevanta aktörer såsom Jordbruksverket, Energimyndigheten, Socialstyrelsen och Svenska kraftnät. För vattenverksamheter har ett antal fokusområden fastställts, bl.a. vattenanläggningar som utgör vandringshinder och vattenuttag.

För fokusområdet vattenanläggningar som utgör vandringshinder framgår att det är vandringshinder som inte omhändertas av nationella planen för omprövning av vattenkraft som avses. Det finns många fler dammanläggningar än de som omfattas av den nationella planen. Genom att utföra tillsynsinsatser på andra vattenanläggningar som påverkar konnektiviteten i de vattendrag och sjöar som omfattas av en prövningsgrupp i den nationella planen kan miljönyttan av omprövningarna enligt nationella planen öka. Dessa tillsynsinsatser behöver anpassas till tidplanen enligt nationella planen. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att information om vandringshinder redan finns framtagen hos länsstyrelserna samt att det finns andra underlagsmaterial som kan användas för att bedöma miljönyttan av att ett vandringshinder åtgärdas.9

För fokusområdet vattenuttag framgår av motiveringen att problem med vattentillgång i olika delar av landet 2016–2018 aktualiserade ett behov av bättre kunskap om landets vattenuttag och vattenutsläpp. Detta ledde till ett regeringsuppdrag till SMHI för att reda i hur förutsättningarna för att samla in data om vattenuttag kan bli bättre. En viktig slutsats av regeringsuppdraget är att det är svårt att inhämta information om pågående vattenuttag.

Under 2019 genomförde åtta länsstyrelser en gemensam tillsynskampanj över vattenuttag. Arbetet analyserades av länsstyrelsen i Gotlands län och sammanfattades som en del av resultatet i SMHI:s projekt att kartlägga uttag av vatten. Slutsatserna av analysen är att vattenuttagen är dåligt kända på länsstyrelserna. En tillsynsinsats behöver därför föregås av en inventering i länen. Många av vattenuttagen är därtill rättsligt oreglerade. Många vattenuttag mäts inte och verksamhetsutövaren har bristande kunskap om sin verksamhet, vilket gör vattenuttagen svåra att följa upp i många fall. Det efterfrågas också nationell vägledning på området för att underlätta arbetet.10

9 Naturvårdsverket (2022f). 10 Naturvårdsverket (2022f).

Vattenkraft för elproduktion omfattas redan av krav på omprövning för moderna miljövillkor

Tidigare utredningar har i stor utsträckning handlat om vattenverksamhet i form av vattenkraft. För uppdateringen av dessa verksamheter trädde 2019 nya bestämmelser i kraft gällande vattenkraft för elproduktion. Bestämmelserna innebär att den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt denna balk genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 40 år. Det har även tagits fram en nationell plan för omprövningar. Sverige har totalt ungefär 2 100 vattenkraftverk. Enligt den nationella planen har cirka 2 400 kraftverk och reglerdammar anmält sig för omprövning.11 Dessa verksamheter kommer att förses med moderna miljövillkor under en tjugoårsperiod. I februari 2022 kom de första ansökningarna enligt den nationella planen in till mark- och miljödomstolarna.

I arbetet som genomförs med omprövningar av vattenkraft kan det antas att andra tillstånd till vattenverksamhet som påverkas av vattenkraften behöver ses över. Detta arbete kommer att ske kontinuerligt under tiden som verksamheterna i den nationella planen prövas. I förarbetena till bestämmelserna om vattenkraft för elproduktion framhåller regeringen att för andra vattenverksamheter än vattenkraft för elproduktion kommer nödvändiga miljöprövningar att behöva göras genom omprövning på statens initiativ.12

Genom att omprövningar av vattenkraftverk kommer till stånd de kommande 20 åren hanteras en betydande mängd av befintliga äldre verksamheter och tillstånd. I samband med detta kan tillsynsinsatser göras även på andra vattenanläggningar som inte omfattas av den nationella planen för vattenkraft vilket ytterligare kan öka miljönyttan.

Bortledande av grundvatten för infrastrukturanläggningar

Det finns en stor mängd infrastrukturanläggningar där bortledande av grundvatten sker kontinuerligt så länge anläggningen finns på plats. Enligt en uppskattning från Trafikverket har myndigheten

11 Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraftnät (2019), s. 8. 12Prop. 2017/18:243, s. 77.

drygt 650 gällande beslut eller tillstånd framför allt fördelade på väg- och järnvägsanläggningar. Uppgifterna grundar sig på en preliminär och inte i detalj kvalitetsgranskad nationell sammanställning. Hur stor del av dessa som är tillstånd för vattenverksamhet gällande driften av tunnlar, skärningar, planskilda korsningar, brostöd m.m. går inte med säkerhet att säga utan en ingående granskning. En uppskattning från Trafikverket är dock att det rör sig om hundratals sådana tillstånd utifrån ett nationellt perspektiv. Bortledning av grundvatten kan t.ex. vara nödvändigt för att hålla en vägtunnel fri från inträngande grundvatten. Vägar, både i tunnel, på land och i form av broar, är beständiga och undanhållandet av vatten behöver vara permanent.

Tillstånd till vattenverksamhet som har samband med miljöfarlig verksamhet

Tillstånd enligt miljöbalken till miljöfarlig verksamhet kan även innefatta tillstånd till vattenverksamhet, t.ex. bortledande av grundvatten. För dessa vattenverksamheter kan en omprövning komma till stånd i samband med att tillståndet för den miljöfarliga verksamheten omprövas för moderna miljövillkor. Detta är i enlighet med miljöbalkens intention om en integrerad prövning av verksamheters miljöpåverkan.

5.1.4. Inget krav på miljökonsekvensbeskrivning för obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

Förslag: En ansökan om omprövning för moderna miljövillkor be-

höver inte innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Underlaget ska dock innehålla den information som behövs för prövningen.

Skälen för utredningens förslag

När ett tidsbegränsat tillstånd löper ut behöver verksamhetsutövaren ansöka om och beviljas ett helt nytt tillstånd till verksamheten för att den ska kunna fortsätta bedrivas. Vid en omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor ansöker verksam-

hetsutövaren däremot inte om nytt tillstånd eftersom det redan finns ett tillstånd. Frågan är då om en sådan prövning omfattas av kravet på miljöbedömning enligt MKB-direktivet.

Syftet med MKB-direktivet är att säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. Av direktivet framgår att tillstånd för offentliga och privata projekt som kan antas leda till betydande miljöpåverkan bör ges först efter det att en bedömning har gjorts av den huvudsakliga miljöpåverkan som projektet kan antas medföra. Därför föreskrivs tillståndsplikt och krav på bedömning av miljöpåverkan innan tillstånd ges. Vid omprövning för att förse ett befintligt tillstånd med moderna miljövillkor har verksamheten redan passerat punkten då tillstånd meddelas. Syftet med en sådan omprövning är att minska miljöpåverkan i förhållande till vad som redan är tillståndsgivet.

EU-domstolens uttalanden om definitionen av projekt

MKB-direktivet ska tillämpas för bedömningen av inverkan på miljön av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. En miljökonsekvensbedömning är ett förfarande som består av

  • exploatörens utarbetande av miljökonsekvensbeskrivning
  • genomförande av samråd
  • ansvarig myndighets granskning av informationen i miljökonsekvensbeskrivningen samt all relevant information som inhämtas via samråden
  • ansvarig myndighets motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan
  • integrering av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats i något av de beslut som avses i artikel 8 a i MKB-direktivet.

I artikel 1.2 a i direktivet definieras ett projekt som

  • utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten
  • andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.

EU-domstolen slog i mål C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., fast att begreppet ”projekt” syftar på fysiska arbeten och ingrepp. En förnyelse av ett befintligt tillstånd kan enligt domstolen inte klassificeras som ett projekt i den mening som avses i artikel 1.2 a. när det inte förekommer några arbeten eller ingrepp som inbegriper förändringar av platsens fysiska förhållanden. Målet gällde ett förnyande av befintligt beslut avseende driften av en flygplats. Domstolen erinrade dock den hänskjutande domstolen om att direktivets syfte inte får kringgås genom en uppdelning av projekten och att underlåtenhet att ta hänsyn till den kumulativa effekten av projekt inte får leda till att samtliga projekt av en viss typ i praktiken undantas från en miljöbedömning trots att de sammantagna kan medföra en betydande miljöpåverkan. EU-domstolen gjorde ett liknande uttalande i mål C-121/11, Pro-Braine m.fl., som rörde ett beslut att tillåta fortsatt deponi.13

Tidigare utredningar om behovet av miljökonsekvensbeskrivning vid omprövning

I regeringens proposition 2001/02:65 Ändrad ordning för utdömande

av vite enligt miljöbalken m.m. tydliggjordes att kravet på miljökon-

sekvensbeskrivningar i 6 kap. miljöbalken inte ska gälla mål och ärenden om återkallelse av tillstånd, omprövning av tillstånd och villkor eller förlängning av genomförandetider. Regeringen framhöll i propositionen att det när det gäller frågan om omprövning av tillstånd eller villkor på initiativ av en myndighet är det alltid fråga om skärpta krav på tillståndshavaren och följaktligen minskad miljöpåverkan.

Regeringen påpekade även att omprövningsbestämmelserna i 24 kap. 5 § miljöbalken inte är avsedda att tillämpas för att medge lättnader i miljökraven. Ett krav på att upprätta en miljökonsekvens-

13 Europeiska kommissionen (2021b), s. 5.

beskrivning, som dessutom vid tidpunkten för propositionen skulle bekostas av myndigheten, innebar enligt regeringen att omprövningsförfarandet komplicerades i onödan. Däremot, konstaterade regeringen, fanns det givetvis behov av ett gott beslutsunderlag inför prövningen. Vid omprövning av villkor eller fastställande av nya villkor måste underlaget vara tillräckligt för att tillståndsmyndigheten ska kunna göra en bedömning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.14

I regeringens proposition 2017/18:243 Vattenkraft och vatten-

miljö framhåller regeringen att på samma sätt som är fallet för an-

sökningar och omprövning och återkallelse enligt andra grunder i 24 kap. miljöbalken bör det vid en omprövning för moderna miljövillkor inte gälla något obligatoriskt krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Regeringen hänvisar i detta sammanhang till proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar (s. 102). Regeringen redogör vidare för de faktiska konsekvenserna av att en miljökonsekvensbeskrivning inte är obligatorisk och framhåller att frågor som inte är av relevans för bedömningen av moderna miljövillkor inte behöver framgå av underlaget. Något obligatoriskt krav på samråd föreligger alltså inte, vilket leder till att prövningen förenklas.

Regeringen poängterar dock att detta inte påverkar de krav på utredning som prövningsmyndigheten ska ställa enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken vad gäller tillhandahållande av den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för återkallelse eller omprövning. I avsaknad av krav på samråd med andra berörda enskilda och myndigheter är det dock enligt regeringen viktigt att prövningsmyndigheten tidigt under beredningen säkerställer att det underlag som behövs för att prövningen ska resultera i att verksamheten förenas med nödvändiga restriktioner och försiktighetsmått finns tillgängligt.15

14Prop. 2001/02:65, s. 34 f. 15Prop. 2017/18:243, s. 120 f.

Utredningens bedömning

Vad gäller omprövning av miljöfarlig verksamhet för moderna miljövillkor är utredningens bedömning således att det inte är obligatoriskt att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning när ingen ändring av själva verksamheten ska ske. Det kan dock finnas fall där omständigheterna på platsen ändrats i form av nytt Natura 2000område, ny bebyggelse eller andra omständigheter som gör att ett framtagande av miljökonsekvensbeskrivning är nödvändigt. Även om en miljökonsekvensbeskrivning inte krävs ska underlaget alltid innehålla den information som behövs för prövningen.

5.1.5. Tillsynsmyndigheten ska göra översyn av tillstånd

Förslag: Tillsynsmyndigheten ska tio år efter att ett beslut eller

en dom om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samt beslut eller dom om moderna miljövillkor för miljöfarliga verksamheter fått laga kraft göra en översyn av tillståndet och bedöma om det finns förutsättningar att ompröva tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Tillsynsmyndigheten ska lämna en skriftlig redovisning av sin bedömning till verksamhetsutövaren. En sådan bedömning med skriftlig motivering ska därefter ske vart tionde år. Intervallet kan anpassas vid behov, t.ex. med hänsyn till meddelande om nya BAT-slutsatser. Översynen omfattar verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen.

Skälen för utredningens förslag

När tio år förflutit från det att ett tillstånd fått laga kraft ska tillsynsmyndigheten göra en översyn av tillståndet och lämna en motivering om huruvida det finns ett omprövningsbehov enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En sådan översyn och motivering ska därefter ske vart tionde år till dess att verksamhetsutövaren påbörjar sin ansökan om omprövning för moderna miljövillkor, tillståndet löper ut eller tillståndet återkallas. Tioårsperioden överensstämmer med den tid efter vilken en verksamhet, oavsett typ, kan bli föremål för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.

Tioårsperioden ska kunna anpassas efter behov, t.ex. vid införandet av nya BAT-slutsatser. Ett annat exempel är om en verksamhetsutövare på eget initiativ omprövar sitt tillstånd för att få moderna miljövillkor enligt utredningens förslag innan den tid som är satt för omprövning är inne, t.ex. i samband med ett ändringstillstånd. Tillsynsmyndigheten kan också anpassa översynen så att inte onödigt arbete läggs på t.ex. ett tillstånd till en deponi som inom några år ska efterbehandlas.

Även om en verksamhetsutövare söker ändringstillstånd utan att begära omprövning för moderna miljövillkor kan tiden för översyn anpassas. Syftet med bestämmelsen är att det ska finnas en förutsägbarhet för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet gällande när en översyn för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken ska ske. Genom att lägga fast bestämda tidsramar för översyn ökar förutsägbarheten för verksamhetsutövaren. Det ökar också transparensen i myndighetsarbetet, inte minst genom att alla tillsynsmyndigheter arbetar på samma sätt. Det underlättar också för tillsynsmyndigheterna dels genom att det finns ett bestämt system som ger förutsättningar för god planering, dels genom att det ökar förutsättningarna för en effektiv, rättssäker och ändamålsenlig tillsyn.

Utredningen konstaterar att ett stort antal verksamheter har tillstånd som fått laga kraft för tio år sedan. Detta medför att bestämmelsens ikraftträdande behöver anpassas så att arbetet med den nationella strategin för miljöbalkstillsyn i den del som avser uppdaterade miljöbalkstillstånd hunnit slutföras.

Ansvarsfördelningen för omprövning

Enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken ska tillsynsmyndigheten ansöka om prövning enligt vad som sägs i 24 kap. 11 § om myndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §. Utredningens förslag innebär inte några förändringar av denna uppgift. Den uppgift som tillkommer genom utredningens förslag är att tillsynsmyndigheten med visst intervall ska göra en översyn av ett tillstånd och bedöma om det finns skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken samt informera verksamhetsutövaren om bedömningen.

Verksamhetsutövarens uppgift är att inom den tid som prövningsmyndigheten bestämt ansöka om omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor. Tiden för tillsynsmyndighetens översyn kan anpassas efter omständigheterna. För en verksamhet som ska omprövas för att förses med moderna miljövillkor efter 40 år kommer ansökan att behöva påbörjas några år innan det befintliga beslutet eller domen är 40 år gammalt. Tillsynsmyndighetens översyn av tillståndet bör då anpassas så att nästa översyn i stället infaller tio år efter att omprövningsdomen meddelades. I ett sådant scenario gör tillsynsmyndigheten tre översyner med skriftlig bedömning innan verksamhetsutövaren behöver påbörja ansökan om omprövning för moderna miljövillkor.

I figur 5.1 nedan illustreras ansvarsfördelningen över 40-årsperioden. I figuren används förkortningen TSM för tillsynsmyndighet och Vu för verksamhetsutövare.

Figur 5.1 Omprövningssystemet

Ansvarsfördelning över 40-årsperioden

Tillsynsmyndighetens uppgift att med visst intervall bedöma om det finns skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken medför att ett underlag gällande behov av moderna miljövillkor finns när det blir dags för den obligatoriska omprövningen. Detta förutsätter att verksamhetsutövaren inför översynen tagit fram de uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver. Även tillsynsmyndighetens egna iakttagelser i den operativa tillsynen blir ett naturligt underlag i denna prövning.

Det är avgörande att tillsynsmyndigheten har kontinuerlig dialog med verksamhetsutövaren samt att verksamhetsutövaren i god tid

Nytt tillstånd/ Obligatorisk omprövning

10 år TSM gör översyn

20 år TSM gör översyn

30 år TSM gör översyn

35 år Vu påbörjar ansökan om obligatorisk omprövning

Moderna

miljövillkor meddelas

påbörjar framtagandet av ansökan. Detta ger goda förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig prövning av vilka villkor som ska gälla för verksamheten.

Nationell strategi för miljöbalkstillsyn

Den nationella strategin för miljöbalkstillsyn har tagits fram av Naturvårdsverket i samråd med övriga berörda centrala myndigheter. Strategin för uppdaterade miljöbalkstillstånd innebär bl.a. att tillsynsmyndigheterna ska kartlägga gällande tillstånd för miljöfarliga verksamheter meddelade enligt miljöskyddslagen och miljöbalken samt omfattningen av ändringar sedan tillstånd gavs. Kartläggningen utgår från en mall som Naturvårdsverket tillhandahåller. Detta ska ske under åren 2022–2023.

Vidare ska tillsynsmyndigheterna bedöma för vilka verksamheter det finns behov av att vidta åtgärder för att verksamheterna ska ha aktuella miljöbalkstillstånd och vilka åtgärder som är lämpliga att vidta. Syftet är att kunna rangordna och prioritera behov av åtgärder. Detta ska ske under åren 2023–2024.

Målet med strategin är att senast under 2023 har samtliga tillsynsmyndigheter genomfört en kartläggning av miljöfarliga tillsynsobjekt som omfattas av tillstånd som har meddelats med stöd av miljöbalken och miljöskyddslagen samt omfattningen av ändringar sedan tillstånd gavs.16

Uppgiften att se över tillstånd enligt utredningens förslag kan således förberedas inom ramen för den nationella strategin för tillsyn enligt miljöbalken. Utredningen anser därför att det är rimligt att den föreslagna bestämmelsen träder i kraft efter att åtgärderna inom strategin slutförts.

16 Naturvårdsverket (2022g).

5.1.6. Fler grunder för omprövning av tillstånd och villkor införs

Förslag: Tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska läggas till

de tillstånd som kan omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En grund för omprövning av tillstånd och villkor om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet ska läggas till i 24 kap. 5 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Utredningens bedömning är att omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbalken är relativt ändamålsenligt utformad. Bestämmelsen tar sikte på särskilda omständigheter som föranleder att ett tillstånd eller villkor kan omprövas och förses med anpassade villkor i det enskilda fallet. Det finns dock enligt utredningen skäl att komplettera bestämmelsen så att möjligheten att ompröva ett tillstånd mot bakgrund av EU-rätten förtydligas.

Enligt 24 kap. 5 § miljöbalken kan tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet omprövas. Sådana tillstånd kan även innehålla Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Natura 2000-tillstånd som meddelats separat av länsstyrelsen omfattas inte uttryckligen av bestämmelsen. Bestämmelsens utformning skiljer sig från utformningen av bestämmelsen i 24 kap. 3 § miljöbalken som anger att alla tillstånd enligt miljöbalken kan återkallas. Skillnaden i utformningen av de två nu nämnda bestämmelserna är att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken är möjliga att återkalla men inte uttryckligen möjliga att ompröva. Utredningens bedömning är att även tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken bör kunna omprövas även om de inte har samband med en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. På så sätt ges möjlighet att även för dessa tillstånd genomföra omprövningar som ett sätt att efterleva artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet.

Likaså bedömer utredningen att bestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbalken bör kompletteras med en ny punkt (13) som innebär att tillståndsmyndigheten även får ompröva tillstånd om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Enligt 24 kap. 3 § miljöbalken får tillståndsmyndigheten helt eller delvis

återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Denna formulering återfinns inte i 24 kap. 5 § miljöbalken trots att omprövning är en mindre ingripande åtgärd än återkallelse.

Det är enligt utredningen inte rimligt att det ska vara möjligt att återkalla ett tillstånd, vilket är en mycket ingripande åtgärd, men inte ompröva detsamma för att göra anpassningar för fortsatt verksamhet om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Även denna ändring förtydligar att omprövning kan användas som verktyg för att efterleva artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet.

Artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet

Artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet innebär att medlemsstaterna i de särskilda bevarandeområdena ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv. EU-domstolen har i mål C-504/14, Kyparissias dyner, konstaterat att Grekland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i art- och habitatdirektivet genom att inte vidta provisoriska skyddsåtgärder för att begränsa användningen av tillfartsvägar till ett Natura 2000-område, där det fanns havssköldpadda Caretta caretta, i väntan på att domstolsförfarande avseende vägarnas laglighet och eventuella avskaffande avslutats. Det räckte enligt domstolen inte att Grekland inlett straffrättsliga förfaranden mot bolaget som byggt vägarna och gjort gällande vid domstol att vägarna var olagliga och skulle förstöras. Grekland hade också underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 då den tolererat bl.a. öppnandet av fem nya vägar mot stranden samt inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att upprätthålla campingförbudet.

I mål C-141/14 konstaterar EU-domstolen att det framgår av domstolens praxis att artikel 6.2 är tillämplig på anläggningar även om den behöriga myndigheten godkänt projektet innan det skydd

som inrättas genom art- och habitatdirektivet blev tillämpligt på det berörda skyddsområdet.

Artikel 6.2 ställer alltså krav på medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring. Även om direktivet inte uttryckligen ställer krav på omprövning av befintliga tillstånd kan en lämplig åtgärd mycket väl vara att ompröva en verksamhet. För att omprövning ska kunna vara tillgängligt som verktyg för att efterleva art- och habitatdirektivet och övrig EU-rätt behöver ett tillägg i 24 kap. 5 § miljöbalken enligt utredningens förslag införas.

5.1.7. Ingripande villkor kan meddelas för att följa EU-rätten

Förslag: En bestämmelse införs med innebörden att det ska vara

möjligt att besluta om bestämmelser och villkor som innebär att verksamheter avsevärt försvåras om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Bestämmelsen införs i 24 kap. 9 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Utredningens bedömning är att 24 kap. 9 § miljöbalken bör kompletteras med ett andra stycke. Innebörden ska vara att bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får beslutas med stöd av 24 kap. 5 och 8 § miljöbalken om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. En motsvarande bestämmelse har införts för vattenkraft för elproduktion i 24 kap. 10 § miljöbalken och föreslås gälla även för miljöfarlig verksamhet genom införandet av obligatorisk omprövning. Enligt utredningen behöver detta gälla även för omprövning enligt 24 kap.5 och 8 §§miljöbalken för ett effektivt genomförande av EU-rätten som Sverige är skyldig att följa.

Förutom miljökvalitetsnormer för vatten som nämns särskilt i bestämmelsen finns andra EU-direktiv som är införda i miljöbalken. Ett exempel är art- och habitatdirektivet som är genomfört i 7 kap. miljöbalken samt artskyddsförordningen.

Utredningens överväganden

Frågan om möjligheten att ställa krav enligt utredningens förslag har tagits upp i tidigare utredningar. Begränsningen i den ursprungliga bestämmelsen infördes efter påpekanden från Lagrådet för att undvika att bestämmelsen skulle stå i strid med grundlagskravet om ersättningsrätt i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen.17 Det saknas dock en diskussion om EU-rätten i Lagrådets påpekanden. Sedan dess har en ny ersättningsbestämmelse införts i 2 kap. 15 § regeringsformen med ett tillägg om att i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl krävs lagreglering. Ersättningsrätten för rådighetsinskränkningar regleras uttömmande i 31 kap. miljöbalken där ersättningsrätt för den typ av villkor det nu är fråga om inte återfinns. Detta noterades av utredningen Bättre miljö och minskade utsläpp, SOU 2011:86, som konstaterade att det därmed borde vara möjligt att ta bort begränsningsregeln utan att miljöbalkens förenlighet med grundlagen ifrågasätts. Detta föreslogs dock inte eftersom begränsningsregeln trots att den tillämpats i få fall utgör ett visst skydd för alltför långtgående krav. I stället föreslog utredningen att villkor som medför att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras får meddelas om det behövs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt EU-rätten. Utredningen konstaterade också att även om en svensk domstol är skyldig att åsidosätta regeln när det gäller IED-direktivet eller andra EU-direktiv så bör det framgå av lagtext.18

Utredningens bedömning är att bestämmelsen i sin nuvarande lydelse inte kan tillämpas om EU-rätten ställer krav på att en verksamhet endast får bedrivas utifrån vissa krav. Ett tillägg i bestämmelsen i enlighet med utredningens förslag är nödvändig för att EU-rätten ska kunna tillämpas full ut utan ett åsidosättande av bestämmelsens första stycke.

17Prop. 1997/98:45, del 2, s. 503. 18SOU 2011:86, s. 246 f.

Övergångsbestämmelsen för 7 kap. 28 a § miljöbalken

Vid införandet av bestämmelserna om Natura 2000 i 7 kap. miljöbalken infördes en övergångsbestämmelse med innebörden att för verksamheter som påbörjats före den 1 juli 2001 krävs inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att lagändringarna inte skulle innebära att varje verksamhet som påbörjats innan ändringarna trädde i kraft måste underkastas en ny tillståndsprövning. Utgångspunkten var att det dåvarande regelverket hade tillämpats på ett sätt som var förenligt med direktivens krav. Regeringen framhåller dock att det finns en möjlighet för tillsynsmyndigheten att ingripa om en pågående verksamhet i undantagsfall skulle kunna leda till att skyddet inte tillgodoses. Det borde därför enligt regeringen uttryckligen slås fast att myndigheterna måste verka aktivt för att eventuella brister ska åtgärdas.19

Mark- och miljööverdomstolen har i dom den 28 augusti 2018 i mål M 10355–17 uttalat sig om övergångsbestämmelsen i förhållande till en ändring av en verksamhet. Domstolen framhöll att den som efter den 1 juli 2001 avser att starta en verksamhet eller ändra den måste förvissa sig om att verksamheten eller åtgärden är förenlig med bestämmelserna. Det innebär att det faktum att den aktuella verksamheten påbörjades innan tillståndsplikten i 7 kap. 28 a § miljöbalken infördes inte hindrar att den ändring som verksamhetsutövaren sökte tillstånd för i det aktuella målet kan vara tillståndspliktig enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Domstolen konstaterade därtill att inte heller det faktum att någon Natura 2000-prövning inte genomfördes vid en tidigare prövning hindrade att ändringen kunde vara tillståndspliktig.

Utredningen konstaterar att övergångsbestämmelsen för 7 kap. 28 a § miljöbalken inte utgör något hinder för att vid en omprövning av en verksamhet förse denne med villkor för att efterleva art- och habitatdirektivet. EU-domstolens praxis om medlemsstaternas skyldighet att förhindra försämring samt Mark- och miljööverdomstolens uttalanden i fråga om övergångsbestämmelsen ger tydligt uttryck för detta.

19 Prop. 2000/01 :111, s. 49 f.

5.1.8. Möjlighet till giltighetsförlängning av befintliga tidsbegränsade tillstånd införs

Förslag: En bestämmelse införs i 24 kap. miljöbalken med inne-

börden att tillståndsmyndigheten på begäran av sökanden kan förlänga giltigheten för ett befintligt tidsbegränsat tillstånd i högst tre år. Bestämmelsen kan inte användas på ett tillstånd som redan löpt ut eller på tillstånd som redan förlängts med stöd av bestämmelsen. Förutsättningar för att kunna få förlängd giltighet är att verksamheten avses bedrivas huvudsakligen i den omfattning som befintligt tillstånd medger samt att det i övrigt är lämpligt att meddela en förlängning. Förfarandet kräver inte en miljökonsekvensbeskrivning.

Skälen för utredningens förslag

Det finns ett behov av en möjlighet att förlänga giltigheten för tidsbegränsade tillstånd

Det finns redan i dag tidsbegränsade tillstånd och det kan uppkomma situationer där verksamhetsutövaren av olika skäl inte hinner få ett nytt tillstånd innan det befintliga tillståndet löper ut och det samtidigt är lämpligt att verksamheten drivs vidare. Det finns då en risk för att verksamheten under en period står utan tillstånd. Ett exempel på en sådan situation är att en verksamhetsutövare befinner sig i en tillståndsprövning som tagit längre tid än förväntat. Andra typiska exempel är en täkt där verksamhetsutövaren inte hunnit bryta ut beviljad mängd sten innan tillståndet löper ut eller ett vindkraftverk som kan stå kvar ytterligare några år innan det tas ner eller byts ut.

Utredningen konstaterar att det finns ett behov av en flexibel möjlighet att under en kortare period förlänga giltigheten av tidsbegränsade tillstånd. När tillståndsmyndigheten fastställer för vilken tid ett tillstånd ska gälla finns det ofta ett visst spann för vilken tid som är lämplig. Detta gör att tidsbegränsningen inte alltid representerar den enda tid som är lämplig. Utredningens bedömning är att om det vid meddelandet av det tidsbegränsade tillståndet varit möjligt att sätta en längre tid, ska det också vara möjligt att få en förlängning.

Det finns avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen om vad som gäller i en situation när en verksamhetsutövare behöver för-

länga sitt tillstånd. I avsaknad av en bestämmelse om förlängd tid för tillstånd har Mark- och miljööverdomstolen slagit fast att det krävs en ny prövning på samma sätt som för en ansökan om nytt tillstånd enligt miljöbalken.

I Mark- och miljööverdomstolens mål M 2791–15 hade ett bolag i mark- och miljödomstolen yrkat att det inom ramen för det pågående tillståndsmålet skulle meddelas antingen ett tidsbegränsat tillstånd eller ett ändringstillstånd eftersom det befintliga tillståndet till grustäktsverksamhet löpte ut före det att lagakraftvunnen dom om nytt grundtillstånd kunde förväntas. Yrkandena avsåg tidsbegränsat tillstånd tills ansökan om nytt grundtillstånd vunnit laga kraft dock längst till ett visst datum. Mark- och miljödomstolen avvisade yrkandena på den grunden att de inte lagligen kunde bifallas. Enligt domstolen utgör tidsbegränsningen i ett tillstånd en del av tillståndet, vilket innebär att en ny tillståndsprövning måste ske för fortsatt verksamhet efter det att den ursprungliga tillståndstiden gått ut. Domstolen konstaterade att miljöbalken inte innehåller några särskilda regler om förlängning av ett tillstånd. För att förlängning ska ske krävs därför en ny prövning på samma sätt som för en ansökan om nytt tillstånd enligt miljöbalken. Bestämmelsen om ändring i 16 kap. 2 § första stycket andra meningen miljöbalken avser ändring av en verksamhet vilket det enligt domstolen inte kunde röra sig om i det aktuella målet eftersom yrkandet avsåg ett tidsbegränsat tillstånd till hela grustäktsverksamheten. Bestämmelsen om tidsbegränsning i 16 kap. 2 § första stycket första meningen ansågs inte heller vara tillämplig eftersom syftet med bestämmelsen inte är att förlänga ett tillstånd som riskerar att löpa ut. Mark- och miljööverdomstolen instämde vid sin överprövning i mark- och miljödomstolens bedömning att bestämmelsen om ändringstillstånd inte var tillämplig. Man kunde alltså inte pröva yrkandet om förlängning av tillståndet som ett ändringstillstånd. Mark- och miljööverdomstolen fann också, liksom mark- och miljödomstolen, att det inte är möjligt att genom deldom meddela ett tillstånd som begränsas på så sätt att samma tillståndsfråga kan prövas på nytt när målet slutligt avgörs. Samma resonemang förs i MÖD 2004:18. Däremot fanns det enligt Mark- och miljööverdomstolen inget lagligt hinder mot att i sak pröva ett yrkande om tillstånd till ett visst datum och bedöma om det finns förutsättningar för att meddela ett tidsbegränsat tillstånd.

I Mark- och miljööverdomstolens mål M 826–21 hade verksamhetsutövaren ansökt om tillstånd till täktverksamhet. Prövningen i mark- och miljödomstolen hade dragit ut på tiden då kompletterande utredningar behövde utföras beträffande grundvattenpåverkan. Verksamhetsutövaren riskerade att inte hinna bryta ut den kvarvarande mängden berg enligt gällande tillstånd innan prövningen av det nya tillståndet var klar. Verksamhetsutövaren yrkade därför att mark- och miljödomstolen genom delbeslut förordnade att verksamhetsutövaren under den fortsatta tillståndsprövningen fick rätt att losshålla, bearbeta samt transportera ut material från täkten upp till en mängd om maximalt 1 300 000 ton berg utöver den som mängd som gällde enligt gällande tillstånd. Berget skulle brytas inom det område, i så väl plan som profil, som följde av gällande tillstånd. Verksamhetsutövaren yrkade att tillståndet skulle tidsbegränsas. Mark- och miljödomstolen bedömde att hinder mot tillstånd inte förelåg mot bakgrund av bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och 4 kap. 8 § miljöbalken. Domstolen konstaterar uttryckligen i detta fall att det är fråga om en befintlig täkt med ett befintligt tillstånd som ska förlängas i tid. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade i sin överprövning att bolaget ur täkten redan tagit de massor som grundtillståndet ger rätt till och att den brytning som pågick i det pågående målet skedde med stöd av ändringstillståndet som meddelats av mark- och miljödomstolen. Mark- och miljööverdomstolen ändrade inte mark- och miljödomstolens dom.

I det senare målet kan utredningen konstatera att mark- och miljödomstolen i slutet av sina domskäl benämner tillståndet till fortsatt brytning för ”förlängning av tillstånd”. I tillståndsmeningen benämns tillståndet dock som ändringstillstånd. Det är i målet inte heller fråga om någon egentlig förlängning i tid eftersom frågan i målet inte gällde att tiden för tillståndet höll på att löpa ut. Frågan i målet gällde att mängden utbrytbart material höll på att ta slut.

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 29 maj 2015 i mål M 2942–15 instämde Mark- och miljööverdomstolen i mark- och miljödomstolens bedömning att det inte är möjligt att pröva frågan om förlängning av ett tidsbegränsat tillstånd inom ramen för en ansökan om villkorsändring enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. Detta gäller även om tidsbegränsningen angetts som ett villkor och inte som en del av tillståndet.

Förutsättningar för förlängd giltighetstid

Utgångspunkten enligt vårt förslag är att det ska vara möjligt att under en kortare period förlänga giltigheten av tidsbegränsade tillstånd om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Den första förutsättningen som ska vara uppfylld för att förlängd giltighetstid ska vara möjlig är att ansökan avser en befintlig verksamhet med tidsbegränsat tillstånd.

Den andra förutsättningen är att verksamhetens omfattning under förlängningstiden i huvudsak avses motsvara den verksamhet som bedrivits enligt det befintliga tillståndet. Verksamheten ska med andra ord under tiden förlängningen löper bedrivas huvudsakligen i den omfattning som befintligt tillstånd medger och utrymmet för avvikelser ska varken vara större eller mindre än vad det varit under den ordinarie giltighetstiden. Verksamheten är då prövad och miljöbedömd i den föregående tillståndsprövningen, vilket är en förutsättning för att en förlängning ska vara förenlig med MKB-direktivet. I avsnitt 5.1.4 redogör utredningen för vad som följer av MKB-direktivet när det gäller att ompröva en verksamhet. På samma sätt som för obligatorisk omprövning för tillstånd som inte är tidsbegränsade har det redan genomförts en tillståndsprövning. Skillnaden mot en omprövning är dock att det rör sig om ett tidsbegränsat tillstånd som löper ut. Det kan därför finnas situationer där det inte är möjligt att förlänga tillståndet och det i stället krävs en ny ansökan.

Den tredje förutsättningen är att det är lämpligt att förlänga giltighetstiden. Vid bedömningen av om det är lämpligt ska tillståndsmyndigheten beakta skälen för att befintligt tillstånd tidsbegränsades samt hur lång tid tillbaka som miljöbedömningen för verksamheten utfördes. I exemplet om en täktverksamhet som inte hunnit bryta ut all beviljad sten innan tillståndet löper ut kan en giltighetsförlängning möjliggöra att stenen kan brytas ut under förlängningen utan någon större miljöpåverkan än som tillståndsprövats. Om täktverksamheten däremot också innefattar bortledande av grundvatten kan det dock i vissa fall vara olämpligt att förlänga tillståndet, t.ex. om det råder brist på vatten. Det kan också ha visat sig under tiden som det befintliga tillståndet löpt att konsekvenserna av grundvattenbortledningen blivit större än man förutsett vid tillståndsgivandet. Det kan förstås även gälla andra miljökonsekvenser som verksamheten gett upphov till. En förlängning av tillståndets

giltighet kan då bedömas som olämplig. Det blir i en sådan situation i stället nödvändigt med en ansökan om nytt tillstånd.

Tiden för förlängd giltighetstid som meddelats enligt föreslagen bestämmelse får inte överstiga tre år. Bestämmelsen får inte åberopas av en verksamhet vars tillstånd redan förlängts en gång enligt den föreslagna paragrafen. Bestämmelsen kan åberopas även i samband med en pågående tillståndsprövning om nytt tillstånd för befintlig verksamhet.

Överväganden om tillfälligt tillstånd som alternativ till giltighetsförlängning

Utredningen har som ett alternativ till förlängning av giltighet av tillstånd övervägt att införa en bestämmelse i 22 kap. miljöbalken som möjliggör att tillståndsmyndigheten på sökandens begäran inom ramen för en pågående tillståndsprövning kan meddela ett tillfälligt tillstånd om prövningen riskerar att inte hinna slutföras innan tillståndet löper ut. Ett sådant tillstånd skulle kunna meddelas för högst tre år. Ytterligare förutsättningar för ett sådant tillfälligt tillstånd skulle vara att ansökan avser en befintlig verksamhet med tidsbegränsat tillstånd och att verksamhetsutövaren ansökt om nytt tillstånd minst tre år innan det tidsbegränsade tillståndet löper ut. Tiden för ett sådant tillstånd får inte överstiga tre år. Nedan lämnas ett exempel på hur en sådan bestämmelse kan utformas.

Tillståndsmyndigheten får på sökandens begäran meddela tidsbegränsat tillstånd till den ansökta verksamheten inom ramen för ansökan om nytt tillstånd för samma verksamhet om

1. ansökan avser en befintlig verksamhet med tidsbegränsat tillstånd,

2. tillståndsmyndigheten finner att slutligt beslut eller dom i ansökningsmålet inte kan meddelas innan det tidsbegränsade tillståndet löper ut,

3. verksamhetsutövaren ansökt om nytt tillstånd minst två år innan det tidsbegränsade tillståndet löper ut och

4. förutsättningar i övrigt medger att ett sådant tillstånd meddelas. Tiden för ett tidsbegränsat tillstånd enligt första stycket får inte överstiga tre år.

För en sådan prövning kommer det att finnas en nyligen framtagen miljökonsekvensbeskrivning eftersom en sådan lämnats in för den nya tillståndsansökan. Detta skulle medge att produktionsökningar

eller andra förändringar i förhållande till det befintliga tillståndet skulle kunna prövas och beviljas under treårsperioden.

Utredningens bedömning är att giltighetsförlängning är ett bredare alternativ som möjliggör en flexibilitet även för verksamheter som inte har för avsikt att söka nytt tillstånd när det gamla löper ut, t.ex. en täkt som behöver förlängd giltighet för att kunna avslutas. Utredningen föreslår därför förlängd giltighetstid och lägger inte något förslag om tillfälligt tillstånd inom ramen för en pågående prövning.

5.1.9 26 § lagen om införande av miljöbalken tas bort

Förslag: Bestämmelsen i 26 § lagen om införande av miljöbalken

tas bort. Bestämmelsen innebär att äldre verksamheter vid en omprövning endast kan tidsbegränsas om det var möjligt enligt den äldre lagstiftningen eller om det följer av internationella konventioner. Genom att bestämmelsen tas bort kan samtliga befintliga verksamheters tillstånd tidsbegränsas vid en omprövning.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen i 26 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken bör tas bort så att även äldre tillstånd kan tidsbegränsas vid en omprövning, oavsett om det gäller miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Bestämmelsen innebär att verksamheter med tillstånd som inte är begränsade i tid och som meddelats med stöd av äldre bestämmelser endast kan tidsbegränsas vid en omprövning om det följer av internationella konventioner eller om det var möjligt att tidsbegränsa enligt den äldre lagstiftningen.

Möjligheten att vid omprövning tidsbegränsa en verksamhet bör kunna tillämpas även för verksamheter som meddelats med stöd av äldre bestämmelser. När en verksamhetsutövare med ett äldre tillstånd ansöker om ett helt nytt tillstånd enligt miljöbalken kan prövningsmyndigheten redan i dag tidsbegränsa det nya tillståndet enligt 16 kap. 2 § miljöbalken.

5.2. Utredningens analys av problembild och möjlig lösning

En kedja är endast så stark som sin svagaste länk och för att miljöbalkskedjan ska fungera krävs att samtliga länkar i kedjan fungerar var för sig. Utredningen konstaterar dock att omprövningsverktyget inte fungerar tillfredsställande.

Lagstiftarens tanke vid införandet av miljöbalken var att omprövning inte skulle behövas i lika stor utsträckning som tidigare eftersom tidsbegränsning skulle användas i större utsträckning. Tidsbegränsningen skulle framför allt användas för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan. De miljöfarliga verksamheter som i dagsläget i praktiken tidsbegränsas är täkter, vindkraftverk, enstaka deponier, fiskodlingar samt enstaka avloppsreningsverk. Större industriverksamheter har hittills inte tidsbegränsats i nämnbar utsträckning.

För verksamheter där tidsbegränsning inte är praxis återfinns frågan om tidsbegränsning framför allt om en part i målet yrkat att verksamheten ska tidsbegränsas. Det finns ett fåtal avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen som handlar specifikt om tidsbegränsning av tillstånd. De avgöranden som finns från Mark- och miljööverdomstolen har däremot lett till praxis att verksamheterna i vissa branscher, t.ex. vindkraft och täkter, tidsbegränsas. Även ändringstillstånd kan tidsbegränsas men detta har endast skett undantagsvis under senare år och då i underinstans.

Utredningen har genomfört ett samråd med centrala myndigheter och länsstyrelser som enligt 24 kap. 11 § miljöbalken kan begära omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Av utrednings- och samhällsekonomiska skäl har samrådsförfrågan inte skickats ut till Sveriges 290 kommuner. Utredningen har dock haft tillgång till SKR:s perspektiv genom vår expert. Av samrådet och inhämtade uppgifter från länsstyrelserna har det framgått att det finns ett stort antal verksamheter i Sverige, cirka 1 000 stycken, vars grundtillstånd är meddelat med stöd av 1969 års miljöskyddslag. Dessa tillstånd är obegränsade i tid och har i vissa fall även ändringstillstånd som är obegränsade i tid. Ett flertal av de länsstyrelser som svarat på samrådsförfrågan uppger att det finns ett behov av att ompröva bl.a. verksamheter med miljöskyddslagstillstånd men att så inte skett. Orsakerna är framför allt att det är ett mycket tungrott och resurskrävande verktyg och att det saknas de resurser som krävs för

att kunna driva omprövningar. Ett exempel som ofta tas upp är Naturvårdsverkets begäran om omprövning av Landvetter flygplats som uppskattningsvis tog 50 personveckor i anspråk enbart för Naturvårdsverket.20

En annan faktor som framhållits är att verksamhetsutövare inte har incitament att tillhandahålla underlag för att kunna genomföra en omprövning. Det blir därför svårt att driva en omprövning som verksamhetsutövaren inte vill ha. Det har även framförts att det är verksamhetsutövaren som bäst känner sin verksamhet och att det därmed är mest effektivt att det ligger på denne att ha uppdaterade tillstånd.

Av det underlag som utredningen fått in framgår tydligt att omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken har använts mycket sparsamt. Fyra länsstyrelser har uppgett att de genomfört en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken de senaste fem åren (2016–2021). Omprövningarna har gällt två fiskodlingar, en ekonomisk säkerhet och två villkorsändringar för täkt.

Från näringslivet har framförts att tillstånd uppdateras även om omprövningar inte kommer till stånd och att detta sker kontinuerligt genom att verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd eller att verksamheten anpassas till nya BAT-slutsatser. Näringslivet har också framfört att tidsbegränsade tillstånd skulle påverka investeringsviljan och leda till att verksamheter i stället etablerades i andra länder.

Utredningen konstaterar utifrån inhämtat underlag att tidsbegränsning i vart fall inte har använts i sådan utsträckning att behovet av myndighetsinitierad omprövning generellt har minskat. Tillsammans med otillräckliga resurser för myndigheter att driva omprövning har detta resulterat i att omprövningar inte har kommit till stånd. Mot bakgrund av det som framkommit i samrådet med myndigheter konstaterar utredningen att det finns ett genomförandeunderskott när det gäller omprövningar som enligt vår bedömning inte kan lösas genom endast ett tillskott av resurser. Det behöver förutom ett resurstillskott finnas ett system som inte enbart är beroende av vilka resurser som tilldelas tillsynsmyndigheterna.

Utredningen har övervägt att införa tidsbegränsning som huvudregel för tillstånd. Utredningens bedömning är dock att ett effektivare sätt att åstadkomma moderna miljövillkor är att införa obliga-

20SOU 2008:62, s. 260.

torisk omprövning. Ett av skälen till det är att det finns ett stort antal verksamheter som bedrivs med tillstånd som är obegränsade i tid. Vid ett införande av tidsbegränsning som huvudregel skulle samtliga verksamhetsutövare som innehar tillstånd som inte är tidsbegränsade behöva ansöka om ett nytt tillstånd. Detta skulle inte heller säkerställa att de nya tidsbegränsade tillstånden med strängare miljökrav skulle tas i anspråk. Vid en omprövning blir de nya villkoren däremot gällande direkt när tillståndet vinner laga kraft.

5.2.1. Behovet av omprövning för miljöfarlig verksamhet

Utredningens uppgift enligt direktivet är att utreda hur omprövning och tidsbegränsning av tillstånd kan blir effektiva verktyg för att nå klimat- och miljömålen. Tillståndspliktiga verksamheters påverkan på miljökvalitetsmålen har undersökts av forskningsprojektet MERIT. I projektet utvärderades kopplingarna mellan miljömålssystemets preciseringar och olika typer av miljöpåverkan för att avgöra hur stor påverkan tillståndspliktiga verksamheter har på de svenska miljökvalitetsmålen. Av 34 undersökta miljömålspreciseringar bedömdes uppfyllandet av 20 som signifikant påverkade av tillståndspliktiga verksamheter. Detta indikerar enligt MERIT att en väsentlig andel av det totala antalet miljökvalitetsmål och preciseringar berörs av denna typ av verksamheter. Allra störst andel märktes för preciseringar som påverkas av utsläpp till luft och vatten inom exempelvis Giftfri miljö, Frisk luft, Begränsad klimatpåverkan och Ingen övergödning. Tillståndspliktiga verksamheter som påverkar dessa preciseringar inkluderar kommunala reningsverk, industrier, el- och fjärrvärmeproduktion, avfallssektorn samt transporter kopplade till dessa verksamheter. För spridningen av oavsiktligt bildade ämnen (Giftfri miljö) liksom för Begränsad klimatpåverkan står de tillståndspliktiga verksamheterna för 50 procent av den totala påverkan.21Denna analys bekräftas också av Klimaträttsutredningens slutsatser, se nedan.

Även utan en kartläggning av omprövningsbehovet hos varje enskild verksamhet visar det underlag som utredningen inhämtat att det finns ett generellt behov av att ompröva verksamheter samt att det finns ett genomförandeunderskott som behöver hanteras. Utveck-

21 Naturvårdsverket (2021f), s. 6 och 30 ff.

lingen av miljörätten i svenskt, och därmed också EU-rättsligt, perspektiv har varit omfattande sedan mitten av 1990-talet. Genom Sveriges medlemskap i Europeiska unionen har bestämmelser tillkommit som äldre verksamheter inte anpassats till. Miljökvalitetsnormer för vatten, art- och habitatdirektivet, IED-direktivet samt direktivet för rening av avloppsvatten från tätbebyggelse är exempel på bestämmelser som tillkommit.

Därtill har svensk praxis successivt ändrats. Ett exempel är att användandet av riktvärden ersatts med begränsningsvärden sedan Mark- och miljööverdomstolen i flera mål angett att användandet av riktvärden ska utmönstras och att ramarna för kontrollen av begränsningsvärden ska anges i villkor, se MÖD 2009:2, MÖD 2009:9, MÖD 2012:10 samt MÖD 2012:21. Om äldre verksamheter inte uppdaterats mot nya bestämmelser eller ändrad praxis samtidigt som nya verksamheter behöver hålla sig till dessa krav riskerar det att bli en snedvriden konkurrens. Därtill uteblir den positiva effekten av minskad miljöpåverkan genom strängare krav.

Utredningen har inte möjlighet att bedöma behovet av omprövning för varje enskild verksamhet. Ett sådant arbete pågår dock inom ramen för den nationella strategin för tillsyn enligt miljöbalken. Syftet med strategin är att kunna rangordna och prioritera behov av åtgärder för att verksamheterna ska ha aktuella miljöbalkstillstånd samt vilka åtgärder som är lämpliga att vidta. Denna kartläggning ska vara klar under 2024.

Lägesbild för miljöfarlig verksamhet framtagen inför nationell strategi för miljöbalkstillsyn

Som ett underlag till arbetet med att ta fram prioriterade insatser i form av fokusområden med tillhörande preciseringar i den nationella strategin för miljöbalkstillsynen har lägesbilder tagits fram. För miljöfarlig verksamhet framgår det av lägesbilden att det finns ett stort antal föråldrade tillstånd som i många fall innebär ett lägre miljöskydd och orättvisa konkurrensvillkor. Inte sällan är äldre tillstånd också svårare att tillsyna då många villkor är generellt formulerade och utsläppsvillkor är uttryckta som riktvärden. Gamla till-

stånd tillsammans med många anmälningar kan leda till att det är svårt att få en helhetsbild.22

Klimaträttsutredningens slutsatser

I Klimaträttsutredningens delbetänkande23 framhåller utredningen att det är orimligt att låta en verksamhet fortgå oförändrad om en omprövning av verksamheten hade lett till väsentligt annorlunda krav än de gällande. Utredningen framhåller vidare att om utredningens förslag ska få tillräckligt stor effekt på möjligheterna att nå Sveriges nationella klimatmål behöver de kunna tillämpas på befintliga verksamheter med utsläpp av växthusgaser som i dag har eviga tillstånd. Enligt utredningens bedömning är det sådana verksamheter som kommer att stå för den absoluta merparten av Sveriges utsläpp av växthusgaser från tillståndsgivna verksamheter även 2045. Utredningen framhåller att det är helt avgörande att miljöbalkens bestämmelser om både omprövning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor tillämpas på ett effektivt sätt för att utredningens förslag ska kunna genomföras och få full effekt.24

Klimaträttsutredningen konstaterar att utsläpp av växthusgaser omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde, vilket också framgår av förarbetena till balken, men att balken inte tillämpats så i tillräcklig utsträckning.25 Utredningens förslag innebär ökade möjligheter att ställa krav på verksamhetsutövare när det gäller utsläpp av växthusgaser.

Vid ett införande av Klimaträttsutredningens förslag menar vi att det kommer att vara avgörande att alla verksamheter som redan i dagsläget genererar växthusgasutsläpp prövas enligt de nya bestämmelserna för att dessa ska få fullt genomslag. Med utredningens förslag om obligatorisk omprövning och tillsynsmyndigheternas regelbundna översyn av tillstånden möjliggörs ett systematiskt genomförande av Klimaträttsutredningens förslag.

22 Naturvårdsverket (2021e), s. 5. 23SOU 2021:21. 24SOU 2021:21, s. 177 ff. 25SOU 2021:21, s. 137 ff.

Tillstånd som meddelats med stöd av miljöskyddslagen

För att få en lägesbild av hur gamla tillstånd som finns och hur många de är har utredningen begärt in uppgifter från länsstyrelserna om hur många verksamheter som bedrivs med tillstånd enligt miljöskyddslagen. Utredningen har bedömt att detta är en lämplig avgränsning för att underlaget ska vara hanterligt. Utredningen har önskat uppgifter om

  • hur många verksamheter som bedrivs med tillstånd enligt miljöskyddslagen samt vilka år tillstånden meddelades,
  • typ av verksamhet och om det är A eller B-verksamheter samt
  • hur många som fått ändringstillstånd enligt miljöbalken.

Uppgifterna visar att sammanlagt cirka 1 000 verksamheter i dag bedrivs med tillstånd enligt miljöskyddslagen. Av dessa har 34 ändringstillstånd enligt miljöbalken. Större delen av verksamheterna är B-verksamheter, 780 stycken och 76 verksamheter är A-verksamheter. Antalet redovisade C-verksamheter som bedrivs med tillstånd uppgår till 135 stycken. Några länsstyrelser har även uppgett verksamhetskod i sin redovisning och av dessa framgår att sammanlagt minst 179 av tillstånden avser IED-verksamheter. Exempel på IEDverksamheter som förekommer är deponier, gjuterier, förbränningsanläggningar, pappersmassaindustri, tillverkning av sprängämnen, varmvalsning samt ytbehandling av metall eller plast. Nedan redovisas de uppgifter som inkommit från länsstyrelserna i tabellform.

Tabell 5.1 Antal befintliga tillstånd som meddelats med stöd av miljöskyddslagen

Totalt Ändrings-

tillstånd

Villkor A B C IED

Blekinge

37 5

2 - 30 5 9

Halland

12 2

- 2 10 - 5

Jämtland

22 1 ompr

- - 22 - -

Jönköping

53 -

- 2 51 - -

Gävleborg

39 -

- 2 37 - 7

Dalarna

26 -

- 2 24 - 7

Kalmar

37 1

- 3 28 6 7

Västra Götaland 154 2

- 13 130 11 35

Västerbotten

16 -

- 2 14 - 3

Västmanland 22 3 prövn

pågår

- 3 19 - -

Värmland

45 4

- 2 37 6 12

Kronoberg

23 -

- 1 22 - 4

Uppsala

33 -

- 5 27 - -

Östergötland

39 3

4 5 30 4 14

Örebro

27 1

-

4 23 - 9

Södermanland 19 -

-

2 17 - -

Gotland

9 -

1 1 8 - -

Stockholm

55 -

-

2 52 1 15

Norrbotten

27 2

2 6 20 1 2

Västernorrland 78 13

- 6 61 11 8

Skåne

221 1

5 13 118 90 42

Summa

994 34

14 76 780 135 179

Källa: Uppgifter från länsstyrelserna 2022.

Cirka 40 tillstånd är äldre än 40 år, vilket innebär att det behöver finnas en övergångsbestämmelse för dessa vid ett införande av obligatorisk omprövning. Det äldsta tillståndet är från 1971.

Kraven enligt miljöskyddslagen jämfört med kraven enligt miljöbalken

Enligt 5 § lag om införande av miljöbalken ska tillstånd som meddelats med stöd av miljöskyddslagen anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som

meddelats med stöd av miljöbalken. Det innebär samtidigt att verksamheter med tillstånd enligt miljöskyddslagen inte per automatik är prövade enligt de bestämmelser som tillkom med miljöbalken och som därmed inte har någon motsvarighet i miljöskyddslagen. För att åskådliggöra vilken miljönytta det innebär att uppdatera äldre tillstånd finns därför anledning att beröra de centrala skillnaderna mellan miljöskyddslagen och miljöbalken.

Av propositionen till miljöbalken framgår vilken förändring som varit avsedd när miljöskyddslagen ersattes av miljöbalken. Regeringen framhåller i propositionen att förslaget till miljöbalk ska ses om en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Grundläggande för det nationella arbetet ska vara ambitionen att skydda miljön genom att få ned utsläppen under nivåer som varken hotar människors hälsa eller ekosystemen. Detta förutsatte enligt regeringen ändringar i konsumtions- och produktionsmönster.

Ytterligare viktiga led i en politik för ekologiskt hållbar utveckling skulle vara förverkligandet av effektiv användning av energi och andra naturresurser och en hållbar försörjning för att säkra ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, samt en utformning av markanvändning och samhällsbyggande som slår vakt om den materiella grunden för produktion och välfärd också för kommande generationer. Miljöbalken måste enligt regeringen spegla dessa förändringar och nya miljö-, hälsoskydds- och naturresurspolitiska mål.

Balken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för miljöarbetet. Balken ska enligt propositionen mot den bakgrunden inte bara ses som en omfattande teknisk lagstiftningsreform utan som en nödvändig utveckling av det grundläggande och centrala verktyget i miljöarbetet i en tid när miljöpolitiken förändras snabbt och hela tiden ställs inför nya utmaningar.26 Regeringen ger alltså uttryck för en klar ambitionshöjning i förhållande till den miljölagstiftning som gällde vid tidpunkten för införandet av miljöbalken.

I praktiken resulterade införandet av miljöbalken i att grundläggande internationella miljöprinciper gjordes rättsligt bindande ge-

26Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154 ff.

nom 2 kap. miljöbalken, t.ex. principen om att förorenaren betalar, substitutionsprincipen och kretsloppsprincipen.27

En annan central förändring var att prövningen inte bara skulle omfatta utsläppen från en verksamhet utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare miljöperspektiv.28 Den generella teknikutvecklingen har därtill varit kontinuerlig och vad som anses vara bästa möjliga teknik samt bästa tillgängliga teknik har förändrats successivt även sedan miljöbalkens införande.

5.3. Gällande rätt och tidigare utredningar om omprövning och tidsbegränsning av tillstånd

Av 24 kap. 11 § miljöbalken framgår att en ansökan om prövning enligt 24 kap.39 §§miljöbalken får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställan. Frågor om omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken får tas upp utan särskild ansökan. En ansökan om prövning får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Om tillståndet har meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

Enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken ska tillsynsmyndigheten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt vad som sägs i 24 kap. 11 §, om myndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar för omprövning enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §. Tillsynsmyndigheten ska vidare underrätta Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och länsstyrelsen om förhållanden som kan vara skäl för en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 7 § miljöbalken.

27Prop. 1997/98:45, del 1, s. 1. 28Prop. 1997/98:45, del 1, s. 346.

5.3.1. Historik om tidigare lagstiftning

Miljöskyddslagen hade en utvecklad reglering av prövningsförfaran-

det och om vem som meddelade beslut om tillstånd och villkor. Den innehöll även särskilda regler som angav under vilka förutsättningar miljömyndigheterna hade rätt att begära ändrade villkor för tillståndet till en verksamhet. För verksamheter som reglerades med stöd av annan miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljde sig reglerna åt i fråga om hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor fick ändras. Enligt vattenlagen kunde omprövning av villkor ske för att tillgodose allmänna intressen. Vattendomstolen bestämde i tillståndet när detta fick ske, tidigast efter 10 år och senast 30 år efter tillståndsdomen. Naturvårdslagen innehöll särskilda föreskrifter om omprövning av täkttillstånd, vilka kunde upphävas helt eller delvis efter tio år eller också kunde villkoren ändras. Enligt lagen om

kemiska produkter fick regeringen meddela föreskrifter om tillstånd

och villkor. Enligt dessa föreskrifter fick tillstånd gälla högst fem år.

Naturresurslagens tillstånd var däremot inte tidsbegränsade och sak-

nade även föreskrifter om omprövning av villkor. Enligt hälsoskyddslagen gällde särskilda regler om tillstånd till avloppsanläggningar, m.m.

Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gällde för all framtid, men enligt 23 § miljöskyddslagen fick sådan verksamhet förbjudas i särskilt angivna fall, bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. Då kunde ett tillstånd även återkallas helt eller delvis. Även de villkor som föreskrivits för ett tillstånd gällde i princip för all framtid men dessa kunde i särskilt angivna fall ändras eller upphävas, framför allt enligt 24 § miljöskyddslagen. Enligt 18 § miljöskyddslagen kunde dock tillstånd lämnas för begränsad tid om särskilda skäl förelåg.

Vid miljöskyddslagens tillkomst fanns ingen möjlighet att lämna tillstånd för begränsad tid. Genom prop. 1980/81:92 infördes möjlighet till tidsbegränsning av tillståndsbeslut om det förelåg särskilda skäl. Detta var endast en kodifiering av den praxis som hade utvecklats hos koncessionsnämnden. Särskilda skäl för att begränsa ett tillstånd kunde enligt propositionen anses finnas dels när sökanden själv hade begärt det, dels t.ex. när en befintlig miljöfarlig verksamhet var olämpligt lokaliserad och driften därför inte på sikt borde få fortsätta på den aktuella platsen. Ett tidsbegränsat tillstånd kunde i

sådana fall användas för att medge en skälig avvecklingstid. Tidsbegränsning av tillståndet borde enligt departementschefens mening inte ske när en planerad verksamhet bedömdes vara tillåtlig men där det rådde viss osäkerhet om störningarna. I sådana fall skulle tillståndsmyndigheten i stället skjuta upp avgörandet i viss del och meddela provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder för uppskovstiden.

I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient fanns särskilda regler i 25 § miljöskyddslagen som bl.a. innebar att själva tillståndet fick omprövas efter 10 år. Tillståndet gav ett rättsligt skydd mot att själva den verksamhet som avsågs med tillståndet tvingades upphöra på grund av föreskrifter i miljöskyddslagen. Dessutom fanns ett skydd mot längre gående krav än vad som följde av tillståndsbeslutet. Skyddet var emellertid inte absolut, i vissa situationer kunde den verksamhet som avsågs med ett tillstånd och villkoren för verksamheten tas upp till förnyad prövning. Uttrycket ”omprövning” användes som en samlad benämning på detta förfarande.

Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i lagstiftningen beror på att de krav som ställdes kunde vara långtgående. Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsande villkor och andra restriktioner för en anläggning kunde innehavaren tvingas att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden framstod det som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor gav tillståndshavaren en rättstrygghet i den meningen att nya krav på åtgärder inte kunde ställas utan att det förelåg i lag angivna omständigheter.

Stegvis ändrades reglerna om omprövning och omprövningsmöjligheterna blev flera. I Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande

Miljöbalk (SOU 1993:27) finns en detaljerad genomgång av detta, se

avsnitt 5.3.2. Där framgår bl.a. hur det med tiden blev lättare för miljömyndigheterna att kräva ändring av villkor i tillståndsbeslut.

5.3.2. Tidigare betänkanden och propositioner om omprövning

Flera utredningar har behandlat frågan om omprövning av tillstånd. Nedan följer en sammanställning av betänkande från olika utredningar samt propositioner i kronologisk ordning.

SOU 1993:27 Miljöbalk

I Miljöskyddskommitténs huvudbetänkande29 finns en utförlig redogörelse för historiken när det gäller utvecklingen av omprövningsbestämmelserna. Miljöskyddskommittén konstaterar att det allt sedan miljöskyddslagens tillkomst har funnits bestämmelser som inneburit viktiga inskränkningar i rättskraften hos tillståndsbeslut enligt lagen och att dessa begränsningar stegvis har utvidgats. I betänkandet belyser kommittén tidigare utredningars slutsatser om betydelsen av att kunna ändra ett tillstånd vid behov. Nedan följer en redogörelse för några av dessa.

I Betänkande angående åtgärder till motverkande av vattenförore-

ning m.m. (SOU 1939:40) framfördes att om ett meddelat tillstånd

skulle vara bindande för lång tid måste det innehålla mycket detaljerade bestämmelser om allt som hade samband med avloppsvattnets mängd och beskaffenhet. Den framtida utvecklingen i dessa hänseenden kunde svårligen förutses, vare sig det var fråga om samhällen eller industrier. En alltför stor bundenhet bedömdes också vara till avsevärd nackdel för företagarna själva. De sakkunniga framhöll vidare att det var skäligt att den som vid en viss tidpunkt berättigats att släppa ut avloppsvatten utan att behöva vidta mer än kanske mycket enkla åtgärder, av den anledningen att några motstående intressen av betydelse då inte fanns, inte kunde förvänta att för all framtid slippa lika lindrigt undan. Däremot fordrade skälig hänsyn att den som vid en viss tidpunkt vidtagit kostnadskrävande och då förstklassiga anordningar inte förpliktades att vidta nya dyrbara åtgärder för samma ändamål innan denne haft rimlig tid att skriva av den redan gjorda investeringen. En rimlig tid för detta ansågs av utredningen vara tio år men det borde också finnas möjlighet att göra undantag från tioårsperioden.30 Ett undantag från tidsfristen som föreslogs var det fall då vattendomstolen vid meddelandet av föreskrift om åtgärder felbedömt frågan om vilka verkningar ett avloppsutsläpp skulle få i recipienten. Det skulle dock vid en sådan situation röra sig om en betydande olägenhet.

I betänkandet Luftförorening, buller och andra immissioner (SOU 1966:65) bedömde de sakkunniga att det förelåg motsvarande konflikter på immissionsområdet som på avloppsvattenområdet. Lik-

29SOU 1993:27, s. 556 ff. 30SOU 1993:27, s. 558 ff.

nande synpunkter kunde därför i princip anföras. En skillnad av särskild betydelse ansågs dock vara att det genomsnittligt var svårare att på förhand bedöma verkningarna av immitterande användning. Som exempel nämndes att det var svårare att förutse och bedöma olägenheterna av en luftförorenande industrianläggning än av ett vattenförorenande företag. Teknisk utveckling och den allmänna samhällsutvecklingen gjorde också att snabba förändringar på immissionsområdet var nödvändiga. De sakkunniga påpekade att omständigheterna vid omprövning på en väsentlig punkt skiljde sig från de omständigheter som förelåg vid en ansökan om tillstånd. I omprövningsbeslutet är det redan fastslaget att verksamheten ska få bedrivas. Ändrade föreskrifter skulle därför inte meddelas som var av så ingripande karaktär att verksamheten blev praktiskt taget omöjlig att bedriva. Tioårsgränsen för omprövning slogs fast men departementschefen framhöll att detta var en minimigräns.

Tio år senare konstaterade Miljöskyddsutredningen i delbetänkandet Bättre miljöskydd I (SOU 1978:80) att det i vissa avseenden rådde osäkerhet om tolkningen av bestämmelserna om ett tillståndsbesluts rättskraft och att möjligheterna att under en tioårsperiod ompröva villkor på grund av väsentligt ändrade förhållanden i praktiken hade blivit alltför begränsade. Enligt utredningen borde därför dittillsvarande praxis att i vissa fall tidsbegränsa tillstånd lagfästas. Det föredragande statsrådet påpekade angående detta förslag att möjligheten till tidsbegränsning bara borde utnyttjas i undantagsfall, t.ex. i fråga om en befintlig verksamhet där osäkerhet rådde om verksamheten på sikt borde tillåtas på den plats där den dittills hade bedrivits.31

Det framgår av SOU 1993:27 att antalet rena omprövningsärenden enligt 24 § miljöskyddslagen vid koncessionsnämnden och länsstyrelserna var litet trots att miljöskyddslagen vid tillfället hade tilllämpats i drygt 20 år. I genomsnitt hade Naturvårdsverket och länsstyrelserna begärt omprövning i något enstaka ärende per år. Rent faktiskt hade dock omprövning av tillståndsvillkor skett i ett betydande antal fall genom att pågående verksamheter tillståndsprövats på nytt till följd av bl.a. tillståndspliktiga förändringar i produktionen.32

Trots detta anförde utredningen att det på goda grunder kunde antas att villkoren för meddelade tillstånd enligt miljöskyddslagen skulle ha kunnat omprövas i betydligt större utsträckning. Framför

31SOU 1993:27, s. 562 f. 32Prop. 1997/98:45, del 1, s. 225 f.

allt gällde detta omprövning enligt tioårsregeln. Utredningen ansåg att det kunde finnas flera skäl till detta, t.ex. att omprövningsreglerna ansetts krångliga att tillämpa, att de initierande myndigheterna inte haft tillräckliga resurser eller att andra insatser på miljöskyddsområdet prioriterats.33

En möjlig lösning för att i större utsträckning få till stånd omprövningar skulle enligt utredningen kunna vara obligatorisk omprövning av villkoren efter en viss tid. Det som enligt utredningen talade emot en sådan lösning var att stora resurser skulle tas i anspråk hos tillsynsmyndigheterna, kanske i onödan eller utan behövlig prioritering. En variant kunde vara att ålägga de initierande myndigheterna att med vissa tidsintervall överväga frågan om behovet av omprövning av sådana verksamheter som de har tillsyn över. Skulle myndigheten finna att det inte finns något behov av omprövning borde den vara skyldig att motivera sitt ställningstagande. Längden på tidsintervallen för myndigheternas bedömningar borde överensstämma med vad som gäller enligt tioårsregeln.34

Det kan noteras att utredningen poängterar att rättskraften för villkor successivt kommit att inskränkas mot bakgrund av samhällets allt starkare krav på ökad miljö- och hälsoskyddshänsyn från alla som bedriver miljöfarlig verksamhet. Det ansågs av utredningen ofrånkomligt att rättstrygghetsintresset får vidkännas ytterligare inskränkningar för att syftet med balken ska kunna nås. Det ansågs dock finnas en gräns för hur långt denna inskränkning kan tillåtas gå med hänsyn till rättssäkerhetsaspekter. Var gränsen går ansågs av utredningen inte möjligt att fastställa en gång för alla. Utredningen menade att gränsen kommer, precis som dittills varit fallet, att flyttas allt eftersom samhällets värderingar skiftar vad gäller avvägningen mellan å ena sidan miljö- och hälsoskyddsintressena och å andra sidan andra motstående intressen.35

Proposition 1997/98:45 Miljöbalk

I frågan om omprövning av tillstånd infördes en ändring i miljöbalken i förhållande till miljöskyddslagen. I proposition 1997/98:45 redogör regeringen för den tidigare bestämmelsen i 23 § miljöskydds-

33SOU 1993:27, s. 573. 34SOU 1993:27, s. 577. 35SOU 1993:27, s. 583.

lagen som innebar att miljöfarlig verksamhet får förbjudas och ett tillstånd återkallas bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. Det fanns alltså en skillnad i prövningen mellan tillståndet som sådant och villkoren för detta och denna skillnad hade enligt regeringen medfört oönskade konsekvenser. I praktiken hade bestämmelsen inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren ska följa inte återfinns som ett villkor utan i själva tillståndet så kunde inte den angivna bestämmelsen om förbud eller återkallelse tillämpas. Detsamma gällde bestämmelsen om omprövning i 24 § miljöskyddslagen. Detta borde enligt regeringen ändras, så att det i miljöbalken anges att tillstånd både får återkallas och omprövas. Därmed skulle det inte uppstå några tolkningstvister om vad som är tillstånd och vad som är villkor.36

Reglerna om omprövning utvidgades även på det sätt att miljökvalitetsnormer och föreskrifter eller beslut som meddelas om förbud mot utsläpp inom särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran om omprövning av tillstånd och villkor.

Vattenverksamhet SOU 2009:42

I stället för att tidsbegränsa tillstånden som sådana kan man enligt Miljöprocessutredningens mening meddela tillstånd som ålägger tillståndshavaren att ta fram underlag så att det går att utvärdera om det behövs en omprövning eller inte. Om en omprövning behövs kan tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att ta fram det underlag som behövs för att genomföra själva omprövningen. Underlaget ska då spegla alla de behov som kan ha uppkommit under tidens gång, dvs. naturligtvis miljö- och säkerhetsfrågor men också t.ex. krav på ökad energiproduktion och möjligheter till effektivitetshöjningar. Ett sådant underlag skulle kunna tas fram med ett intervall på 10–50 år beroende på vilken verksamhet det gäller och tiden för skyldigheten kan anges i tillståndsbeslutet. En sådan ordning vänder på ansvaret så att verksamhetsutövaren får föra upp omprövningsfrågan i stället för som i dag myndigheterna. Utredningen menade att detta borde göra det lättare för myndigheterna att få de omprövningar som är önskvärda verkligen genomförda. Samtidigt skulle omfattningen av omprövningarna begränsas av dåvarande regeln i 24 kap. 5 § sista

36Prop. 1997/98:45, del 1, s. 344.

stycket miljöbalken som angav att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas. Förslaget skulle således vara mindre ingripande än att ha obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden som sådana. Regeln skulle enligt utredningen kunna införas som ett tillägg i 24 kap. 5 § miljöbalken och med en hänvisning i 16 kap. 2 § miljöbalken så att det framgår att nya tillstånd ska omprövas efter 10–50 år.37

Utredningen resonerade också kring en obligatorisk omprövning för vattenverksamheter som var äldre än ett visst datum. Resonemangen ledde dock inte till något förslag om omprövning eftersom utredningen endast avsåg vattenverksamheter och inte miljöfarlig verksamhet.

Bättre miljö – minskade utsläpp SOU 2011:86

Vid det svenska genomförandet av IED-direktivet konstaterade Industriutsläppsutredningen att genomförandet av artikel 5.1 i IPPCdirektivet inte kommit att ske i nödvändig utsträckning genom förordning (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Senast 2007 skulle de aktuella verksamheterna omgärdas av de rättsligt bindande villkor som behövs för att uppfylla IPPC-direktivets krav, vilket inte blev fallet. Europeiska kommissionen inledde med anledning av detta ett överträdelseärende mot Sverige.38

Utredningen lyfte frågan om huruvida en generell omprövningsskyldighet bör läggas på verksamhetsutövarna eftersom systemet med omprövningar som initierats av myndigheter inte fungerar. Detta mötte dock starkt motstånd från näringslivet. En del av kritiken bestod i att det svårligen kunde krävas av verksamhetsutövarna att ansöka om omprövning i samtliga de fall som anges i 24 kap. 5 § miljöbalken. Bestämmelsernas utformning utgår från att det är myndigheterna som har anledning att utifrån det allmänna miljöintresset verka för en omprövning.39

Utredningen lämnade inte något förslag på en vidare skyldighet för verksamhetsutövarna att initiera omprövningar.

37SOU 2009:42, s. 204 ff. 38SOU 2011:86, s. 224. 39SOU 2011:86, s. 257.

Ny tid ny prövning SOU 2013:69

Vattenverksamhetsutredningen var i första hand en utredning om vattenverksamheter men i frågan om omprövning belyser den även till viss del vad som då gällde för miljöfarlig verksamhet. Utredningen konstaterade i delbetänkandet att omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken är ett resurskrävande förfarande för myndigheterna där det dessutom saknas drivkraft för verksamhetsutövaren att tillhandahålla nödvändiga underlag och bidra till att tillståndet moderniseras. Omprövning har inte kommit i fråga i så stor utsträckning på grund av bl.a. bristande resurser.

Utredningen föreslog att äldre tillstånd och rättigheter skulle kunna bli föremål för en ny prövning enligt miljöbalken. Prövningen skulle enligt förslaget ske som om det vore en helt ny anläggning och verksamhet. Utredningen bedömde också att förslaget om ny prövning skulle ge bättre förutsättningar för att miljökvalitetsnormerna för vatten skulle få genomslag.40

I vått och torrt SOU 2014:35

Vattenverksamhetsutredningen ansåg i sitt slutbetänkande att det system med ny prövning som utredningen föreslog var det mest ändamålsenliga för att anpassa äldre tillstånd och rättigheter till gällande rätt. Bakgrunden var att det befintliga systemet för omprövning av vattenverksamheter inte fungerade tillfredsställande.

När det gällde tillstånd meddelade med stöd av miljöbalken fann dock utredningen att omprövningsreglerna skulle tillämpas. Detsamma skulle gälla för vattenverksamheter som inte omfattas av nyprövningsförslaget, vilket var begränsat till vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt vattenanläggningar för sådana verksamheter. Omprövningsreglerna skulle därmed utgöra ett komplement till reglerna om ny prövning.41

40SOU 2013:69, s. 148. 41SOU 2014:35, s. 277.

5.3.3. Praxis och relevanta avgöranden om omprövning

I MÖD 2005:43 slog Miljööverdomstolen fast att villkor eller andra bestämmelser som föreskrivs efter en prövning med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken blir en del av det tillstånd som gäller för verksamheten. En tillståndshavare är därför skyldig att följa ett sådant villkor, liksom övriga villkor som ursprungligen har föreskrivits för tillståndet, för att inte bryta mot tillståndet. Någon särskild tillståndsansökan av tillståndshavaren krävs därför inte för att villkoret ska gälla. Miljööverdomstolen fann att miljödomstolens dom i detta fall skulle ändras, så att det klart framgick att åläggandet utgjorde ett villkor för det i målet aktuella tillståndet.

I MÖD 2003:74 konstaterade Miljööverdomstolen att de villkor som kan fastställas vid en omprövning bl.a. regleras av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, men även av bestämmelsen i sista stycket av 24 kap. 5 § miljöbalken. Den sistnämnda bestämmelsen angav i sin dåvarande lydelse att tillståndsmyndigheten inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Bestämmelsen är närmast att se som en yttersta gräns för vad som får föreskrivas vid omprövning. Mot bakgrund av vad Kammarkollegiet anfört i målet framstod det som motiverat från allmän miljösynpunkt att vidta åtgärder enligt Kammarkollegiets yrkande, vilket innebar att sänkningsföreningen skulle blir ansvarig för drift och skötsel av den dammanläggning som målet gällde. Frågan var om den verksamhet som föreningen bedrev skulle försvåras avsevärt eller kanske rent av inte kunna bedrivas vid ett bifall till Kammarkollegiets talan. Föreningen som var verksamhetsutövare uppgav att den inom ramen för sin nuvarande organisation inte hade möjlighet att administrera de uppgifter som ett ansvar för en dammanläggning skulle innebära. Miljööverdomstolen framhöll att en verksamhetsutövare i och för sig är skyldig att inhämta den kunskap och organisera verksamheten på det sätt som krävs för att denne ska kunna driva den i enlighet med givna tillstånd och meddelade villkor. En aktiv reglering av sjön Östen i enlighet med Kammarkollegiets ansökan skulle dock närmast vara en helt ny verksamhet med andra syften än den verksamhet som föreningen bedrev och med högre ställda krav på tillståndshavaren. Mot den bakgrunden bedömde Miljööverdomstolen att ett bifall till Kammarkollegiets talan skulle innebära att före-

ningens verksamhet avsevärt försvårades och ogillade därför Kammarkollegiets talan i den delen.

5.3.4. Tidsbegränsning av tillstånd

Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, ges för begränsad tid och får förenas med villkor. Även ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken kan lämnas för begränsad tid. När ett tidsbegränsat tillstånd löper ut kan verksamhetsutövaren ansöka om nytt tillstånd.

Enligt 16 kap. 2 e § får regeringen meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning som avses i 2 § första stycket. Exempel på sådana föreskrifter finns i bl.a. 13 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och 5 kap. 4 § avfallsförordningen (2020:614). Om några särskilda föreskrifter inte har meddelats är det prövningsmyndigheten som i det enskilda fallet avgör om och för hur lång tid ett tillstånd ska tidsbegränsas.

Skyldighet att tidsbegränsa tillstånd eller genomföra regelbundna omprövningar av tillstånd kan följa av EU-medlemskapet. Enligt 8 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd får Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inom sina ansvarsområden meddela sådana bestämmelser som avses i 24 kap. 5 § första stycket 1 miljöbalken.

5.3.5. Tidigare betänkanden och propositioner om tidsbegränsning av tillstånd

Prop. 1997/98:45 Miljöbalken

Den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. Regeringen menade därför vid införandet av miljöbalken att det redan av det skälet starkt kunde ifrågasättas om det är riktigt att alltid efter prövningen meddela eviga tillstånd utan tidsbegränsning och därmed endast ha den möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och föreskrivna villkor som fanns vid tidpunkten för propositionen. Tillstånd för verksamhet enligt

balken skulle därför enligt regeringens förslag i ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid.

Regeringen menade att genom utökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd skulle Sverige på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning, som gäller enligt våra internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU.

Regeringen skulle enligt lagförslaget få meddela föreskrifter om tidsbegränsning för olika typer av tillstånd. Tillståndsmyndigheten skulle, om några föreskrifter inte hade meddelats, i det enskilda fallet få avgöra om tillstånd skulle tidsbegränsas. Det innebar att tidsbegränsade tillstånd i stor utsträckning skulle kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet. Om det exempelvis fanns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen skulle tidsperioden bestämmas till högst fyra år. Även i andra fall kunde det vara lämpligt att tiden begränsades för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år, eftersom det då blev en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd.

En fördel med tidsbegränsade tillstånd ansågs vara att det sker automatiska och regelbundna omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. Den prövning som då ska göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Vidare bör det vara lättare att bedöma en verksamhet som redan varit i drift ett antal år.

En annan fördel med tidsbegränsade tillstånd ansågs vara att verksamhetsutövaren är tvungen att göra en ny ansökan när tillståndet går ut och då måste ge in den utredning som behövs. Tillsynsmyndigheterna skulle därmed inte behöva lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om omprövning, vilket hade varit en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att lämna in den utredning som behövdes för omprövning förelåg även enligt miljöskyddslagen men detta hade inte ökat antalet omprövningar.42

42 Prop. 1997/98 :45, del 1, s. 345.

Vattenverksamhet SOU 2009:42

Miljöprocessutredningen konstaterade att det enda man för framtiden kan vara säker på är att det hela tiden sker förändringar och att samhällets krav och förväntningar på verksamheter kommer att förändras. Det ansågs mot den bakgrunden tveksamt att ha tillstånd som gäller för evigt. Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, t.ex. säkerhetsfrågor och energiproduktion, kan bevakas med en sådan ordning. Ett sådant system skulle kunna fungera på samma sätt som att varje bilägare är skyldig att besiktiga sin bil av trafiksäkerhetsskäl. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt prövas fortlöpande, t.ex. med ett intervall på 10–50 år och ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verksamhetsutövaren. Samhället skulle med ett sådant regelverk aldrig hamna i den situationen att man ansåg sig ”sitta fast” med gamla men rättskraftiga tillstånd eftersom uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske hela tiden. Från det perspektivet ansåg utredningen att det vore en bra ordning.

Å andra sidan menade utredningen att man ska beakta samhällets intresse av att en sådan stor investering, som t.ex. ett vattenkraftverk är, verkligen kommer till stånd. Det skulle inte vara ändamålsenligt för samhället att ha så hårda regler för vattenverksamheter, eller för miljöfarliga verksamheter, att den totala viljan att investera och driva verksamheter i Sverige skulle minska. Även verksamhetsutövaren har naturligtvis berättigade krav av att få skydd för sina investeringar, få fortsätta att driva sin verksamhet och känna att villkoren för verksamheten är stabila. Det var därför enligt utredningens mening tveksamt att som huvudregel tidsbegränsa alla nya tillstånd till vattenverksamhet.

Utredningens uppdrag omfattade endast vattenverksamhet och ett förslag skulle därför leda till att endast vattenverksamheter skulle bli obligatoriskt tidsbegränsade. Det framstod dock inte som en rimlig ordning att miljöfarliga verksamheter fortsatt skulle ha icke-tidsbegränsade tillstånd vid en sådan ändring.43

43SOU 2009:42, s. 204 f.

En obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksamheter skulle dessutom inte stämma med utredningens övergripande syfte att göra prövningen snabbare och enklare.44

Bättre miljö – minskade utsläpp SOU 2011:86

Industriutsläppsutredningen konstaterade att det fortfarande var ovanligt med tidsbegränsade tillstånd trots ökade möjligheter att tidsbegränsa enligt miljöbalken. Utredningen ansåg att en fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de medför automatiska och återkommande omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren så att det kan säkerställas att BAT används.

Av utredningen framkom också att en bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få är att det krävs ett mycket omfattande arbete hos tillsynsmyndigheterna för att ansöka om omprövning, vilket skulle undvikas med tidsbegränsade tillstånd. Nackdelen med ett utvidgat system med tidsbegränsade tillstånd ansågs dock vara att det är svårt att avgöra hur ofta det av miljömässiga skäl är nödvändigt med en förnyad prövning.

Vidare konstaterade utredningen att det inte är troligt att en tidsbegränsning av tillståndet skulle följa intervallerna för uppdatering av BAT-referensdokumenten. Utredningen ansåg att även om Europeiska kommissionens utgångspunkt är att uppdateringar ska ske vart åttonde år är det högst osäkert om så kommer att ske i praktiken. En tidsbegränsning av ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet på exempelvis tio år skulle kunna innebära att en ny prövning görs utan att ett nytt BAT-referensdokument har antagits. Det är då ett tänkbart scenario att ett nytt BAT-referensdokument antas strax efter att ett nytt tidsbegränsat tillstånd meddelats, vilket skulle kunna leda till att en ny omprövning skulle bli nödvändig. En obligatorisk tidsbegränsning för ändringstillståndet skulle således kunna innebära att omprövningar av grundtillståndet måste genomföras utan att det finns något miljömässigt behov. Det obligatoriska omprövningskravet skulle då leda till ineffektivitet i miljöprövningen. Att skapa ett system med ökat antal tillståndsprocesser som belastar verksamhetsutövaren och hela prövningssystemet utan att någon egentlig miljö-

44SOU 2009:42, s. 205.

vinst uppstår ansågs av utredningen som en förlustaffär för samtliga berörda.

De negativa effekterna av en obligatorisk tidsbegränsning skulle kunna mildras med en regel om att omprövning inte behöver ske om det står klart att en sådan är onödig, men för att komma fram till att så är fallet skulle en relativt omfattande materiell prövning ändå behöva ske. Det är mot denna bakgrund som utredningen valde att inte ge något förslag som innebar utökad användning av tidsbegränsade tillstånd för IED-anläggningar. Detta uteslöt dock inte enligt utredningen att det i vissa fall kan finnas skäl att meddela tidsbegränsade tillstånd för verksamheter med kraftig miljöpåverkan. Därför borde den möjlighet som finns i miljöbalken att meddela tidsbegränsade tillstånd bör kvarstå.

Utredningen hänvisar också till en undersökning gjord av Forum of Judges for the Environment (EUFJE) 2009 som visade att tidsbegränsning av tillstånd för IPPC-anläggningar inte används i någon större utsträckning i EU:s medlemsstater. I stället är användningen av eviga tillstånd mest vanligt förekommande i europeiska rättsordningar.

Ny tid ny prövning SOU 2013:69

Vattenverksamhetsutredningen ansåg att regeringen med stöd av sitt bemyndigande i 16 kap. 2 a § miljöbalken borde ange för vilka typer av verksamheter och anläggningar som tillstånd alltid ska tidsbegränsas om inte särskilda skäl föreligger. Utredningen ansåg att när tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning meddelas ska alltid prövningsmyndigheten överväga att meddela tidsbegränsade tillstånd.

Utredningen ansåg att en generell huvudregel om tidsbegränsning av samtliga tillstånd till vattenverksamhet inte är lämplig. Vissa vattenanläggningar lämpar sig inte för tidsbegränsade tillstånd, t.ex. vägbroar, utfyllnader och viss typ av markavvattning exempelvis avvattning från område som planläggs för bostäder eller industrietableringar. Däremot bör tillstånd till vattenverksamhet kunna tidsbegränsas i större utsträckning än som dittills skett. Vid användandet av en naturresurs som vatten ansåg utredningen att det kan vara särskilt angeläget att en tillståndshavare inte får evigt tillstånd. Utredningen framförde också att den påverkan på omgivningen som en

vattenanläggning kan ha inte inträder endast vid själva byggandet utan måste även i vissa delar anses vara pågående.

För vattenverksamheter är det svårt att bedöma risken för skada på lång sikt. Det innebär att en tidsbegränsning kan medföra att anläggningens påverkan på omgivningen kan utvärderas först vid utgången av tillståndstiden och vid en förnyad prövning av verksamheten kan villkoren justeras och anpassas i större utsträckning. Det är dock av stor vikt att domstolen vid en tidsbegränsning även tar hänsyn till samhällets intressen av att vissa verksamheter bedrivs. Tiden för tillståndets giltighet måste självklart anpassas så att den investering verksamhetsutövaren gör lönar sig. Tillståndet måste därtill gälla så länge att det inte hindrar verksamhetsutövaren från en långsiktig planering av verksamheten och får inte medföra att verksamheten onödigtvis betungas med allt för tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.45

Utredningen ansåg att tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning är sådana tillstånd där en tidsbegränsning alltid bör övervägas. Eftersom naturresursen används kontinuerligt innebär dessa verksamheter också en kontinuerlig påverkan på miljön. Utredningen menade därför att starka miljöskäl talar för att tillstånd till dessa verksamheter inte ges på evig tid utan att tillstånden kan bli föremål för revision med visst intervall. Däremot bedömde utredningen att den tid som ska gälla för tillståndet bör bedömas i varje enskilt fall och att tiden måste sättas i förhållande till storleken på investeringen och hur beroende samhället och verksamhetsutövaren är av långsiktighet. Ett tillstånd till vattenuttag borde t.ex. ges för en mer begränsad tid än ett tillstånd till vattenreglering för vattenkraft. Bestämmelsen borde också vara förenad med en möjlighet till undantag för det fall särskilda skäl föreligger.46

45SOU 2013:69, s. 313 f. 46SOU 2013:69, s. 315.

5.3.6. Praxis och relevanta avgöranden om tidsbegränsning av tillstånd

Täkter

Täkter tidsbegränsas i stort sett alltid. Tillståndstiden för bergtäkter är oftast mellan 25 och 30 år men det förekommer både längre och kortare tillståndstider.47 För naturgrustäkter är tillståndstiden betydligt kortare, vanligtvis 5 år. Anledningen till denna kortare tid är att naturgrus i större utsträckning ska ersättas av andra material.

Vindkraft

Vindkraftverk tidsbegränsas regelmässigt och tillståndstiden är vanligen 30–35 år. I dom den 27 augusti 2014 i mål nr M 9473-13 slog Mark- och miljööverdomstolen fast att ett tillstånd till vindkraftverksamhet normalt sett bör tidsbegränsas, framför allt på grund av att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper kan komma att leda till ändrade miljökrav. Det bör då finnas en möjlighet att skärpa villkor vid en förnyad tillståndsprövning efter tillståndstidens utgång.

Uttag av grundvatten för jordbruksbevattning

Mark- och miljööverdomstolen bedömde i MÖD 2013:39 att tillstånd till uttag av grundvatten för jordbruksbevattning skulle tidsbegränsas till 25 år, med hänsyn till osäkerhet om kunskapsläget beträffande framtida grundvattenbildning, effekten av klimatförändringar, långtidseffekten av grundvattenuttag och konkurrerande verksamheter om samma grundvattenuttag. Mark- och miljööverdomstolen framhöll att det är svårt, för att inte säga omöjligt, att bedöma såväl vattenbehov som skaderisker på lång sikt, vilket talar för en tidsbegränsning av de tillstånd som ges. Det är inte heller enligt domstolen rimligt att en enskild verksamhetsutövare kan göra anspråk på en naturresurs som vatten i sådan utsträckning att verksamhetsutövaren får ett tillstånd som gäller för all framtid. Samtidigt har sökanden ett berättigat intresse av att få ett tillstånd som är så omfattande i tiden att gjorda investeringar inte riskeras ur ekono-

47 Uppgift från Sveriges Bergmaterialindustri.

misk synvinkel. Tillståndet måste därför gälla så länge att det inte hindrar verksamhetsutövaren från en långsiktig planering av verksamheten och får inte heller medföra att verksamheten betungas i onödan med alltför tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.

Uttag till dricksvatten

I två avgöranden rörande uttag till dricksvatten (mål M 10121–13 och mål M 9449–14) gjorde Mark- och miljööverdomstolen motsatta bedömningar om tidsbegränsning än i frågan om grundvattenbortledning för jordbruksbevattning. Domstolen menade att det dels rörde sig om verksamheter av allmänt intresse där behovet knappast kommer att förändras över tiden, dels inte hade framkommit några särskilda omständigheter som utgjorde skäl för att tidsbegränsa tillstånden.

Fiskodling

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 april 2021 i mål M 4716-19 gjorde domstolen vissa uttalanden om tidsbegränsning av en fiskodlingsverksamhet. Målet gällde en ansökan om tillstånd att etablera landbaserade fiskodlingar med viss teknik. Mark- och miljööverdomstolen bedömde att det fanns förutsättningar för att ge tillstånd för verksamheten och att en tidsbegränsning av tillståndet var lämplig för att genom omprövning kunna säkerställa att verksamheten hade uppdaterade villkor och använde bästa möjliga teknik. Den ansökta verksamheten var omfattande och byggde på teknik som delvis var oprövad och som enligt domstolen kunde förväntas genomgå en kraftig utveckling i en nära framtid. Betydande utsläpp skulle dessutom ske till en känslig recipient, där det var svårt att förutsäga förväntad utveckling i recipienten och behovet av fortsatta åtgärder på grund av de sammantagna ändringar av utsläppssituationen som skedde i området. Mark- och miljööverdomstolen angav att en allt för kort tid kunde försvåra finansieringen, och att en omprövning därför inte borde komma alltför snart jämfört med när verksamheten planerades vara i full drift. Vid en

sammantagen bedömning kom domstolen fram till att en tidsbegränsning om 25 år inte var orimlig.

Preemraff Göteborg

Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt har i dom den 10 september 2021 i mål M 2673-19 meddelat ett tidsbegränsat tillstånd till befintlig och utökad (HVO-projektet) verksamhet vid Preemraff i Göteborgs kommun. Tillståndstiden bestämdes av domstolen till den 31 december 2036 (15 år).

Domstolen konstaterar att genom ansökta förändringar inleds ett arbete att successivt lämna produktion baserad på fossila råvaror till förmån för tillverkning av icke-fossila bränslen. Bolagets beskrivning av egna interna åtaganden i fråga om övriga hållbarhetsaspekter beträffande råvaror och insatsprodukter, också långt ner i leverantörsleden, ger enligt domstolen intryck av att ansökt ombyggnad utgör ett seriöst led i att bana väg för en hållbar utveckling av bolagets verksamhet. Domstolen anser dock inte att den beskrivna ambitionen har manifesterats i bolagets yrkande om produktionsinriktning för ansökt verksamhet och den har heller inte manifesterats i ett konkret åtagande som prövningen skulle kunna basera. Detta har även påpekats av flera remissinstanser och övriga som yttrat sig i målet. Både länsstyrelsen och Naturvårdsverket har därför yrkat att tillståndet tidsbegränsas samt att tydliga krav ställs på minskad fossilråvarubaserad produktion.

Mot den redovisade bakgrunden av förarbeten och praxis ansåg mark- och miljödomstolen att de grundläggande skälen för en tidsbegränsning av tillstånd är tillämpliga på bolagets ansökan som handlar om tillstånd till ett raffinaderi som tar naturresurser i anspråk samt ger upphov till en omfattande miljöpåverkan. En tidsbegränsning av tillståndet skulle möjliggöra att verksamhetens tillstånd anpassas till de nya kunskaper om miljöpåverkan samt nödvändiga och möjligen akuta åtgärder som vid en senare tidpunkt är påkallade. Det skulle också kunna handla om den takt med vilken omställning till fossilfri produktion då kommer att anses nödvändig samt om frågor förknippade med tillgång till och hushållning med förnybara naturresurser, både återvinningsbart avfall och produkter från jord- och skogsbruk.

Det ska påpekas att domen när detta betänkande skrivs har överklagats av bolaget såvitt gäller tidsbegränsningen av hela tillståndet men inte i de delar som gäller den tillåtna årliga genomströmningen av råolja. Prövningstillstånd meddelades den 9 februari 2022. Mark- och miljööverdomstolens målnummer är M 11764–21.

Ändringstillstånd

Tidsbegränsning har också tillämpats för ändringstillstånd. I mål M 4576–14 om ändringstillstånd för pappersbruket i Hyltebruk, tidsbegränsade mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt i dom meddelad den 12 februari 2016 tillståndstiden till 5 år efter att ändringstillståndet tagits i bruk.

Bakgrunden till ansökan var att pappersbruket hade ångöverskott efter att två pappersmaskiner stängts och bolaget ansökte därför om ändringstillstånd för att anlägga och driva en kondensturbin för att producera el av ångöverskottet samt för att öka avfallsförbränningen i anläggningen. Domstolen framhöll att det inte var visat att pannan uppfyllde krav på bästa möjliga teknik för förbränning av avfall, men att det fanns skäl för att bolaget skulle ges tid att undersöka lösningar för att begränsa utsläppen. Domstolen konstaterade att de utredningar som föreslagits inte kunde hanteras inom ramen för ett prövotidsförfarande eftersom utredningarna kunde innebära en begränsning av det som bolaget yrkat i målet. En tidsbegränsning sågs då som ett alternativ till prövotid. Bolaget gavs enligt domstolen därmed möjlighet att under tillståndstiden ta pannorna i drift i ansökt omfattning och samtidigt pröva olika åtgärder och därigenom skaffa ett gott underlag till en förnyad ändringsansökan omfattande lämpliga försiktighetsmått och begränsningar som anpassas till att minimera utsläppen av dioxiner och furaner.

Tillståndets giltighetstid begränsades så att de investeringar som var en förutsättning för att genomföra ansökt ändring av verksamheten skulle hinna generera intäkter som åtminstone motsvarade dess kostnader. Utifrån bolagets uppgifter om en återbetalningstid för projektet på cirka 3 år bestämdes giltighetstiden till 5 år för att bolaget med god marginal skulle få godtagbara investeringsförutsättningar samt möjligheter att ta fram ett bättre underlag för eventuella kommande tillåtlighetsavvägningar.

Tidsbegränsning av del av verksamheten

I mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätts mål M 4008– 16 ansåg domstolen att produktionen vid en mesaugn inte kunde anses vara i överensstämmelse med miljöbalkens hushållningsbestämmelser, i synnerhet som ugnen eldades med ett icke-förnybart bränsle. Därmed fanns det enligt domstolen skäl att ifrågasätta om en produktionsökning som ytterligare minskar andelen ombränd mesa i sulfatmassaproduktionen kunde anses tillåtlig. Bolaget hade uppgett att man inom kort avsåg ersätta den befintliga mesaugnen och hade därför medgett en tidsbegränsning av tillstånd till utökad sulfatmassaproduktion. Domstolen fann mot bakgrund av detta att tillstånd, även med beaktande av 2 kap. 5 § miljöbalken, kunde medges.

Domstolen fann också att mesaugnen på det sätt den vid tillfället kördes inte verkade uppfylla gällande BAT-slutsatser och inte heller motsvara vad som avses med bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. Detta skulle enligt domstolen kunna medföra att fortsatt drift av ugnen under nämnda förhållanden inte kunde anses tillåtlig. Domstolen ansåg att detta påkallade en reglering som förutsätter att mesaugnen snarast möjligt byttes ut eller åtgärdades så att BAT-slutsatserna uppfylldes. Domstolen fann att en sådan reglering bäst skedde genom att den utökade sulfatmassaproduktionen tidsbegränsades.

5.4. Inhämtade synpunkter och övrig information

5.4.1. Myndigheter med möjlighet att begära omprövning av tillstånd

Utredningen har i ett skriftligt samråd ställt frågor om omprövning och tidsbegränsning till centrala myndigheter och länsstyrelser som har möjlighet att begära omprövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken. Myndigheterna är samstämmiga i uppfattningen om att omprövning är ett mycket resurskrävande och tungrott instrument. Brist på incitament hos verksamhetsutövare att ta fram underlag har också angetts som skäl till att omprövningar tar lång tid och är svårarbetade.

Myndigheterna är generellt sett positiva till att tidsbegränsning används i större utsträckning. De framför dock att tillståndstiderna

bör sättas så att prövningssystemet inte tyngs av allt för tätt återkommande prövningar.

5.4.2. Centrala myndigheter

Naturvårdsverket har i huvudsak framfört följande. Omprövning

fyller en viktig funktion men möjligheten har använts i begränsad utsträckning, inte minst mot bakgrund av att det är väldigt resurskrävande för myndigheterna. Det gör att det finns ett behov av att se över reglerna kring det för att tillämpningen ska kunna öka. Det är också viktigt att det finns en möjlighet att tidsbegränsa tillstånd till miljöfarlig verksamhet, bl.a. eftersom detta gör det möjligt att tillförsäkra att en verksamhet bedrivs med moderna och ändamålsenliga miljövillkor. Det kan övervägas att införa ett system med omprövning av villkor efter viss tid men möjligheten till tidsbegränsning bör finnas kvar. Det bör övervägas en ny författningsreglering beträffande när tillstånd ska tidsbegränsas, vilka verktyg som prövningsmyndigheten kan använda för att tillförsäkra att verksamhetsutövaren bidrar med nödvändig utredning vid myndighetsinitierad omprövning samt eventuella konsekvenser för ett gällande tillstånd om verksamhetsutövaren inte bidrar till utredningen i nödvändig utsträckning vid sådan omprövning. Därutöver anser Naturvårdsverket att det behöver övervägas ytterligare åtgärder, t.ex. att tillräckliga resurser tilldelas de berörda myndigheterna och att berörda myndigheter ges uppdrag om vägledning, uppföljning och information i de aktuella frågorna.

Havs- och vattenmyndigheten har bl.a. framfört följande. Ett sy-

stem där omprövningen av ett tillstånd eller prövning av en verksamhet kontinuerligt sker på verksamhetsutövarens initiativ i de flesta lägen måste anses vara ett mer resurseffektivt sätt än att myndigheter, som i fallet med omprövning, ansöker om det. Det torde alltid vara verksamhetsutövaren som bäst känner till verksamhetens förutsättningar och dess verkningar. Däremot är ett sådant system också mer kostsamt och administrativt betungande för verksamhetsutövaren. Det är heller inte givet att kontinuerliga omprövningar är nödvändiga exempelvis om kraven i stället omsätts i bindande lagstiftning. Förutsättningarna för enskilda bedömningar och avvägningar ökar emellertid med en process som relaterar till omständigheter

som är specifika för varje verksamhet. I generell mening torde dock teknikomställningar gynnas av kontinuerliga prövningar av verksamheter och då med fokus på omprövning av villkoren. På det sättet kan kraven på verksamheten fortlöpande utvärderas och skärpas utan att tillståndens rättskraft påverkas. Det förutsätter dock att kostnaden och tidsåtgången för det administrativa förfarandet inte är så stor att teknikomställningen påtagligt försvåras eller omöjliggörs.

Kammarkollegiet har framfört i huvudsak följande. Systemet är

tungarbetat och eftersom bevisbördan åvilar den som ansöker om omprövning krävs betydande resurser för att driva dessa prövningar. Kammarkollegiets miljörättsliga uppdrag är anslagsfinansierat varför det redan där finns en begränsning i möjligheten att driva omprövningar. Kammarkollegiet ser enbart fördelar med att tillstånd tidsbegränsas. Ny kunskap innebär att gårdagens syn på fördelarna och nyttan av vissa typer av verksamheter kan revideras. Det kan visa sig att verksamheter som tidigare ansågs vara rena medför miljöpåverkan som inte förutsågs när tillstånd meddelades. En regelbunden och förutsägbar nyprövningsordning skulle även ge verksamhetsutövaren en möjlighet till regelbundna effektiviseringar, samtidigt som villkoren för tillståndet kan uppdateras efter ny teknik och kunskap med avseende på olika verksamheters påverkan på miljön.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har framfört bl.a.

följande. Det är rimligt att äldre tillstånd moderniseras i takt med att kunskap och teknik utvecklas och någon form av tidsgräns är sannolikt det effektivaste sättet att förhindra att vissa miljöfarliga verksamheter bedrivs med mycket gamla tillstånd och bristande säkerhet. Inom myndighetens sakområde sker inte den generella och parallella ökade kravställning på nyttjad teknik och prestanda som den kontinuerliga uppdateringen av branschvisa BAT-slutsatser är tänkt att ge på miljö- och energiområdet. Möjligen finns också en tendens att allt fler ändringar hanteras genom anmälningsärenden eller ändringstillstånd. Därmed omprövas bara delar av verksamheten och delar av villkoren. Grundtillstånden och övriga villkor riskerar att bli äldre och äldre.

Den största nackdelen med tidsbegränsade tillstånd är troligen en ökad arbetsbörda för prövningsmyndigheterna, remissmyndigheterna och verksamhetsutövare. Omprövning av samtliga villkor i ett icke-tidsbegränsat tillstånd efter ett fastställt tidsintervall kan vara ett bra alternativ eller komplement till både myndighetsinitierade

omprövningar och tidsbegränsade tillstånd. Förfarandet bör vara mindre tids- och resurskrävande.

5.4.3. Länsstyrelser

Länsstyrelsen i Uppsala län har bl.a. framfört att ett alternativ för att

säkerställa att riktigt gamla tillstånd omprövas när en omprövning inte har gått att få till på andra sätt kan vara att införa en bortre gräns för hur gammalt ett tillstånd får vara innan det omprövas. En sådan gräns bör i så fall sättas frikostigt till 25–30 år och syfta till att fånga upp de verksamheter där andra åtgärder inte har fungerat.

Länsstyrelsen i Skåne län har framfört att behovet att ompröva

verksamheter är stort. Det finns t.ex. 240 verksamheter i länet som har tillstånd enligt miljöskyddslagen. Tillsynsmyndigheten har inte resurser att genomföra utdragna och omfattande utredningsarbeten som också kräver bolagens samarbete eftersom det är bolagen som har kunskap om sin verksamhet. För att ett föreläggande enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken ska bli tydligt krävs att prövningsmyndigheten har eller ges god förståelse för verksamheten vilket kan vara tidskrävande.

Dagens omprövningssystem är tidskrävande och inte ett effektivt verktyg för att säkerställa att verksamheter använder bästa möjliga teknik. Tillsynsmyndigheterna skulle behöva mer tid och kompetens om bästa möjliga teknik inom alla branschtyper. Tidsbegränsning kan ur verksamhetsutövarens perspektiv innebära att stora investeringar uteblir på grund av osäkerheten med ett begränsat tillstånd. Ur ett omställningsperspektiv kan länsstyrelsen inte se några nackdelar. Ett motsvarande system som för vattenkraften skulle kunna fungera för miljöfarlig verksamhet. Processen skulle eventuellt bli snabbare med hänsyn till att allmänheten inte alltid behöver anses vara berörd. En eventuell nackdel skulle kunna bli att arbetsbördan för prövningsmyndigheter ökar. En eventuell bestämmelse behöver formuleras så att omprövningarna sprids ut i tid.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har bl.a. framfört att det finns

ett behov av att ompröva verksamheter som de har tillsyn över, däribland tillstånd som meddelats med stöd av miljöskyddslagen. I majoriteten av fallen finns det otidsenliga villkor och tillstånden speglar inte i alla delar den verksamhet som i praktiken bedrivs. Be-

hov av omprövning bedöms också finnas för verksamheter med tillstånd enligt miljöbalken, framför allt sådana som beslutades i början av 2000-talet.

Länsstyrelsen anser att tidsbegränsade tillstånd är den bästa åtgärden för att säkerställa att miljöfarliga verksamheter bedrivs med ändamålsenliga tillstånd och villkor, där möjligheten för samhället att styra mot en grön och mer hållbar inriktning ökar. Detta kommer att innebära ökade behov av resurser för prövnings- och tillsynsmyndigheter.

Ett annat förslag är att införa en förändring som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att kunna förelägga en verksamhet om att söka nytt tillstånd. Det bör då införas kriterier för när ett sådant beslut kan fattas.

Länsstyrelsen i Värmlands län har bl.a. framfört att det är viktigt

att tillståndsmyndigheterna får tydliga befogenheter i miljöbalken att förelägga med vite om en verksamhetsutövare inte inkommer med tillräckligt underlag för att omprövningsprocessen ska kunna drivas framåt. Begreppet omprövning bör vidare omfatta hela den tillståndspliktiga verksamheten och skrivningen om att verksamheten inte avsevärt får försvåras bör tas bort.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har bl.a. framfört att det

största problemet med dagens omprövningssystem är att det är myndigheterna som ska driva processen. Om det enbart är tillsynsmyndigheten som vill ompröva tillståndet blir processen trög och det krävs oerhört mycket resurser från tillsynsmyndigheten. Det blir därför svårt, för att inte säga omöjligt, att driva processen framåt.

Om myndigheterna ska ges ett omprövningsuppdrag bör det sträcka sig över 5–10 år. Dessutom krävs att lagstiftningen ändras så att större ansvar läggs på verksamhetsutövaren samt omfattande resursförstärkningar till tillsyns- och prövningsmyndigheter.

Länsstyrelsen i Gotlands län har bl.a. framfört att det finns ett

behov av att ompröva tio anläggningar med tillstånd enligt miljöskyddslagen. Därutöver finns bl.a. några täktverksamheter med miljöbalkstillstånd som behöver prövas enligt 11 kap. miljöbalken, speciellt mot bakgrund av miljökvalitetsnormer för vatten. Om villkor inte reglerar viktiga aspekter utan nya villkor behövs skulle det inte vara verkningsfullt att endast uppdatera villkoren. Då behövs i stället en bredare översyn av tillståndet.

Länsstyrelsen i Södermanlands län har framfört att det finns

knappt 20 tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter i länet som har tillstånd som är äldre än tio år. En del tillstånd är meddelade med stöd av miljöskyddslagen. Om villkoren tidsbegränsas är det viktigt att noga överväga formuleringarna för tillåtlighet i miljötillståndet. Det kan vara lämpligt att verksamhetsutövaren skickar in ansökan för omprövning t.ex. vart tionde år. Alternativet är att det tydliggörs i 16 kap. 2 § miljöbalken hur lång tid ett miljötillstånd kan ha rättskraft samt när i tiden en ny ansökan behöver lämnas in till prövningsmyndigheten. När ansökan lämnas in kan rättskraften förlängas under prövningsperioden. Detta förutsätter att ansökan föregåtts av de samråd som följer av lagstiftningen.

Länsstyrelsen i Västerbottens län har ett ganska stort behov av att

ompröva verksamheter med äldre tillstånd. Det finns cirka 15 verksamheter i länet som fortfarande har tillstånd enligt miljöskyddslagen men det saknas tillräckliga ekonomiska och personella resurser att driva omprövningar. En stor del av tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna ligger dessutom på kommunerna som har ännu sämre förutsättningar än länsstyrelsen att driva omprövningar.

Länsstyrelsen i Jämtlands län har bl.a. framfört att omprövnings-

verktyget bör justeras så att det tydligare kopplar till miljö- och klimatmålen. Verksamhetsutövare som inte utvecklar sin verksamhet i linje med dessa mål bör få bekosta omprövning själv i större utsträckning än en verksamhet som själv aktivt drivit en verksamhetsutveckling och investerat i miljö- och klimatvänlig teknik.

Länsstyrelsen i Kronobergs län har framfört att de har tio verksam-

heter som har tillstånd enligt miljöskyddslagen och 41 verksamheter som har mer än tio år gamla tillstånd. Länsstyrelsen bedömer att det vore en bra lösning att endast tidsbegränsa villkoren och en lämplig tid kan vara 7–10 år. En nackdel skulle vara att om endast villkoren ändras finns en risk för att man inte tar hänsyn till anmälda ändringar.

Länsstyrelsen i Jönköpings län har bl.a. framfört att det i länet

finns mycket gamla domar för vattenverksamheter med gamla villkor som inte är tidsenliga och inom miljöfarlig verksamhet finns det tillstånd från miljöskyddslagen som skulle behöva omprövas. Det förändrade klimatet ställer krav på ändrade villkor för vissa verksamheter, särskilt vattenverksamheter.

Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört att arbetet med upp-

följning av villkor bör ske systematiskt och så långt möjligt utifrån nationella kriterier. Det bör vara tydligt gentemot verksamhetsutövaren och myndigheten samt skapa förutsägbarhet om vilken uppföljning som planeras. Länsstyrelsen ser ett behov av ytterligare vägledning på området och välkomnar det uppdrag som Naturvårdsverket har med att ta fram vägledningsstöd i arbetet med att bl.a. utröna om villkor är ändamålsenliga. Det fortlöpande arbetet med uppföljning kommer att kräva ytterligare resurser och vid behov att driva omprövningar bedöms arbetet kräva avsevärda arbetsinsatser. För vattenverksamhet finns även ett visst behov gällande uppföljning av våtmarker, dagvattenanläggningar och skärmbassänger. Ofta är dessa inte tillståndsprövade i domstol. Nackdelen med dagens omprövningssystem är att det är oerhört resurskrävande att driva omprövningar och att det normalt sett inte finns möjlighet för länsstyrelsen att driva egna utredningar. Det är därför inte prioriterat utan tillvägagångssättet är att försöka få verksamhetsutövaren att vid behov ompröva verksamheten. Tidsbegränsade tillstånd kan leda till en större försiktighet från verksamhetsutövaren att våga investera i en verksamhet. Fördelarna med ett system där endast villkoren omprövas är att det inte borde bli lika omfattande som vid en hel omprövning. Tidsintervallen för omprövning skulle möjligen kunna vara olika långa utifrån karaktären på verksamheten och hur snabb teknikutvecklingen är i den specifika branschen.

Länsstyrelsen i Dalarnas län har framfört att omprövningarna kan

vara tidskrävande och att kunskapen om systemet kan behöva förbättras och tydliggöras, bl.a. när det gäller omfattningen på innehållet i ansökan. Ett förslag på lagstiftning för att underlätta vore därför att göra det obligatoriskt med miljökonsekvensbeskrivning även vid omprövning av tillstånd. Ännu verkningsfullare vore om det även gick att tillfälligt förbjuda fortsatt verksamhet en viss tid efter det att beslut att ta upp frågan om omprövning fattats. Genom att tillståndet tidsbegränsas får verksamhetsutövaren ett starkt incitament att planera för kommande prövning och skarpare miljökrav. Dels i form av underlag för prövningen, dels genom att investera strategiskt för att lättare kunna möta kommande krav i nästa tillstånd. Omprövning på samma sätt som för vattenkraften kan vara en lösning då det ger betydligt mer trygghet för verksamhetsutövaren. Dock måste det för att fungera på samma sätt innebära att det blir

förbjudet att driva vidare enligt det gamla tillståndet när villkoren löpt ut. Annars blir det lika svårt som i dag att få in utredning för prövningen.

En ordning med obligatorisk tidsbegränsning skulle förflytta initiativet att hålla verksamheten i linje med tidens miljökrav från tillsynsmyndigheterna till verksamhetsutövarna. Eftersom frågan om miljökrav då ständigt skulle vara på verksamhetsutövarnas agenda borde en sådan lösning, förutom en kontinuerlig modernisering av miljökraven, även medföra en ökad förutsebarhet för verksamhetsutövarna och en snabbare prövning av ärendena.

5.4.4. Näringslivet

Energiföretagen Sverige menar när det gäller tidsbegränsning att det

finns en risk för suboptimering om kravet på nyprövning är kopplat till att det befintliga tillståndet löper ut i stället för till verksamhetsutövarens investeringsbehov. Dels finns det en risk att verksamhetsutövare medvetet avvaktar med önskvärda investeringar tills dess att en nyprövning måste initialiseras, dels finns en risk att delvis onödiga prövningar genomförs. Sammanfattningsvis finns mer ändamålsenliga styrmedel, t.ex. systemet med utsläppsrätter (EU ETS) och miljöskatter som bör prioriteras i stället för en ökad användning av tidsbegränsning.

Energiföretagen ser det inte som önskvärt eller nödvändigt att förändra den nuvarande lagstiftningen i syfte att åstadkomma en ökad användning av tidsbegränsade tillstånd. Om utredningen ändå väljer att lägga förslag om detta anser man att det framför allt bör vara villkoren för tillståndet som omprövas. I annat fall riskeras en situation där tillståndet upphör att gälla även om ett nytt tillstånd inte hunnit meddelas. Energiföretagen påpekar också att utfallet av det system som införts för vattenkraft ännu inte är klart.

Sveriges Bergmaterialindustri (SBMI) har framfört att organisa-

tionens medlemmar är starkt negativa till en mer restriktiv tidsbegränsning av branschens miljötillstånd. Tvärtom ser de en betydande miljönytta med längre tillstånd i bergmaterialindustrin. Med långa tillståndstider kan fler verksamhetsutövare genomföra viktiga klimatinvesteringar. Rimlig tillståndstid för en bergtäkt bör vara minst 25– 30 år.

För bergtäkter innebär tidsbegränsning en form av dubbelreglering eftersom verksamhetsutövaren även är begränsad av tillståndet för det totala uttaget av material. Utvecklingen mot klimatomställning bör drivas av offensiva upphandlingar snarare än begränsande tillståndsvillkor. Kortare tillståndstider kan inte motiveras med dagens omfattande och tidskrävande tillståndsprocess. Kortare tillståndstider skulle dessutom ge ökad administrationsbörda utan miljönytta.

Endast enstaka omprövningar har skett i branschen. Vid dessa tillfällen har villkor, inte tillåtligheten, omprövats. Eftersom verksamhetstillstånden i bergmaterialbranschen generellt sett redan är tidsbegränsade kan behovet av omprövningar initierat av myndigheter antas vara mindre jämfört med andra branscher.

Investeringar behöver skrivas av mot intäkter. Ju kortare avskrivningstiden är, desto mindre investeringar kan verksamheten bära. Risken är också stor att investeringsviljan sjunker under tillståndstiden. Finns inga kalkylerade intäkter i en längre framtid än t.ex. tre år framåt finns inga möjligheter att göra investeringar. Klimatomställningens investeringar kräver så långa och förutsägbara verksamhetstillstånd som möjligt. Om man i slutet av ett verksamhetstillstånd står inför ett investeringsbehov t.ex. kopplat till elektrifiering av produktionsprocesser, så avvaktar man givetvis med denna investering tills tillståndet förnyats. Detta illustrerar den begränsning i investeringsmöjligheter som tidsbegränsning av tillstånd medför samt hur tidsbegränsning av tillstånd kan motverka klimatomställningen, eller i vart fall göra den långsammare.

Vattenfall har i huvudsak framfört följande. Innan ytterligare reg-

ler för tidsbegränsade tillstånd övervägs bör det utredas ordentligt om avsaknad av tidsbegränsning är en väsentligt bidragande faktor till att miljö- och klimatförbättrande åtgärder inte kommer till stånd. Genom att i högre utsträckning meddela tidsbegränsade tillstånd riskerar antalet prövningar att öka. Genom att kravet på nyprövning utlöses av att det befintliga tillståndet löper ut, i stället för att verksamhetsutövaren önskar ändra på verksamheten eller ett konstaterat behov av modernisering, finns en risk dels för delvis onödiga prövningar, dels för att verksamhetsutövare medvetet avvaktar med vissa önskvärda investeringar till dess att en nyprövning måste initieras för att det befintliga tillståndet löper ut.

I den mån utredningen kommer fram till att det är önskvärt och nödvändigt att förändra nuvarande lagstiftning för att tidsbegrän-

sade tillstånd ska användas i större utsträckning än i dag framstår det enligt Vattenfall som en lämplig lösning att det framför allt är villkoren för tillståndet som omprövas. Detta för att undvika att hamna i en situation där tillståndet upphör att gälla även om nytt tillstånd ännu inte hunnit meddelas av ett eller annat skäl. Vid en tidsbegränsning av tillstånd är det viktigt att tiden inte är för kort eftersom detta påverkar investeringsviljan negativt. Tidsbegränsning bör inte heller användas för verksamheter som omfattas av generella föreskrifter, t.ex. förbränningsanläggningar eller IED-verksamheter.

Jernkontoret anser att det är bra att företagen initierar ompröv-

ning när det behövs och att tillstånden inte är tidsbegränsade. Ändringstillstånd borde vara huvudregel för att effektivisera prövningen. De anser också att lokaliseringen inte ska behöva prövas vid omprövning för befintliga verksamheter. Det kan i dag kräva omfattande utredningar utan att det ger någon nytta.

Jernkontoret ser inte tidsbegränsning som lämplig för deras bransch eftersom investeringar i järn- och stålindustrin är mycket långsiktiga och befintliga anläggningar har bedrivit verksamhet i mer än 50 år. Teknikutveckling sker kontinuerligt, främst inom befintliga processer, men det innebär inte nödvändigtvis att tillstånden måste omprövas kontinuerligt. Företagen är därtill internationella både vad gäller marknad och produktion och begränsningar av tillstånd kan innebära att investeringarna görs i andra länder.

Skogsindustrierna har framfört att en fördel med dagens system

är att ingen verksamhet som saknar ett tidsbegränsat tillstånd riskerar att hamna i en situation där verksamheten plötsligt står helt utan tillstånd och måste stoppas. Att ha ett allmänt system med tidsbegränsade tillstånd skulle påtagligt öka osäkerheten, vilket är ett mycket effektivt sätt att hindra investeringar.

Dagens system har den fördelen att det är inarbetat och inte driver fram onödiga omprövningar som ytterligare skulle belasta tillståndssystemet utan tydlig miljönytta. Skulle ett system med tidsbegränsade tillstånd eller andra återkommande omprövningar införas skulle det bli en påtaglig belastning på tillståndssystemet med ytterligare förlängning av handläggningstiderna som följd.

Skulle tidsbegränsade tillstånd införas som regel skulle det kräva långa tillståndstider för att motivera de stora investeringar som det innebär att bygga en nya pappers-/kartongmaskin eller en ny massalinje. Det handlar om investeringar på många miljarder kronor och

då krävs det lång tillståndstid, minst 30 år, för att en verksamhetsutövare ska våga satsa.

Utvecklingsrådets arbetsgrupp för tillståndsfrågor har framfört att

det skulle leda till en ökad osäkerhet om framtida produktionsvillkor om tillstånd tidsbegränsades. Det skulle enligt företagen minska investeringsviljan och i många fall innebära en produktionsflytt till länder med en högre grad av förutsägbarhet. Tidsbegränsade tillstånd skulle förstärka den osäkerhet som företagen redan nu befinner sig i och försämra företagens konkurrenskraft.

Arbetsgruppen ifrågasätter också vilken miljönytta tidsbegränsade tillstånd skulle medföra. Befintliga verksamheter investerar inte i försämrad miljöprestanda. Tvärtom. Däremot kan de ha olika tidsramar och förutsättningar för när investeringar i produktionshöjande och verksamhetsförbättrande åtgärder ska genomföras. Det finns en risk för att tidsbegränsade tillstånd tränger undan långsiktiga miljö- och klimatförbättrande investeringar och riskerar att hämma teknikutveckling.

Balanskommissionen har i huvudsak framfört att de är negativa till

ökad användning av tillfälliga tillstånd eller att förse tillstånd med särskilda villkor. Dessa förslag skulle leda till att processerna blir mer komplicerade och rättsosäkra. Den osäkerhet som skapas om ett tillstånd är tillfälligt skulle dämpa investeringsviljan och skapa svårigheter att behålla personal med rätt kompetens.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) har framfört att tidsbegränsade

tillstånd inom lantbruket inte bara skulle sätta stopp för ökad självförsörjningsgrad utan helt slå ut investeringsviljan inom lantbruket. En av anledningarna till att en lantbrukare väljer att gå från anmälningspliktig till tillståndspliktig verksamhet är tillståndets rättskraft. Rättskraften är en säkerhet för framtiden att ytterligare ekonomiskt påfrestande villkor och förbud inte kan äventyra verksamhetens överlevnad.

Drivkraft Sverige har framfört att det är mycket försvårande att

genomföra ändringar och att därefter bedriva verksamhet med ett givet slutdatum är mycket försvårande bl.a. i fråga om att kunna få det kapital som ändringar och upprätthållande av verksamheter kräver. Om tillstånd riskerar att upphöra vid en viss tidpunkt ökar osäkerhet och risk i väsentlig utsträckning, vilket i sin tur medför både att möjligheten att få finansiering minskar och att kostnaden för att finansiera projekt ökar.

Ändringar som genomförs i syfte att minska klimatpåverkan gäller anläggningar som har en långsiktigt viktig plats att fylla under den kommande omställningen. Anläggningar som uppförs eller som byggs om för detta syfte ska rimligen inte tidsbegränsas eftersom dessa kommer att ha en utpekad samhällsviktig funktion för lång tid framöver. Effekten av en sådan tidsbegränsning blir främst att den angelägna omställningen försvåras.

Innovations- och kemiindustrierna (IKEM) har framfört att det i

dagens system finns goda möjligheter att åstadkomma omprövning av tillstånd och villkor om det finns behov av det utöver det som redan följer av verksamhetsutövarnas egna ansökningar. Därför ser IKEM inget behov att ändra just dessa regler. När det gäller tidsbegränsade tillstånd ser de med stor oro på vad som skulle hända med svensk industri om det börjar tillämpas brett. De ifrågasätter också vilken miljönytta tidsbegränsade tillstånd skulle medföra. Redan i dag är flertalet av de verksamheter som har någon reell påverkan inne i tillståndsprövningar på ett eller annat sätt relativt kontinuerligt. Villkor uppdateras via exempelvis BAT-slutsatser och vid ändringar i verksamheten. För stora prövningar menar IKEM att det är en omöjlighet att ha kortare tillståndstid än 30 år, men då kan verkligen en eventuell miljönytta ifrågasättas.

Teknikföretagen har framfört att tillräckliga möjligheter att om-

pröva tillstånd finns redan i dag, i de fall behov finns. Teknikföretagen ser därför inget behov av ett förslag om omprövning. En begränsning av tillståndens längd skulle dessutom med all säkerhet leda till att antalet miljöprövningar ökar och att belastningen på prövningsmyndigheterna skulle öka. Resultatet skulle bli att handläggningstiderna ytterligare förlängs och därmed skulle större ineffektivitet och osäkerhet skulle skapas.

Teknikföretagen anser att tidsbegränsning av tillstånd skulle ha en direkt negativ effekt på omställningstakten i industrin. Större omställningsprojekt, drivna av tekniksprång med hög klimat- och miljöprestanda, kommer inte att läggas i bolag som endast har ett fåtal år kvar på sitt tillstånd. Ökad osäkerhet kring verksamheters långsiktiga förutsättningar skulle också verka direkt avskräckande på investeringar. Det finns även risk för tapp av kompetens eftersom medarbetare blir osäkra på om verksamheten kommer att finnas kvar.

Svenskt Vatten har framfört att omprövningssystemet försvårar

och försenar miljöarbetet samt hindrar EU-rättslig måluppfyllelse.

Verksamhetsutövarens incitament att ompröva är små eller snarare de motsatta på grund av krångel, oförutsägbarhet, stora kostnader och långa tider. Rättsläget kring miljökvalitetsnormer för vatten gör att det finns en oförutsägbarhet i prövningen av avloppsreningsverk som har behov av uppdateringar. Myndigheterna saknar kapacitet att hantera komplexiteten och omfattningen. Med fler tidsbegränsade tillstånd ökar pressen på att det finns ett omprövningssystem som är smidigt och har kapacitet att ompröva allt fler verksamheter, om den avsedda nyttan för miljön ska uppnås. Förblir det så osmidigt som det är i dag är det mest byråkratin och kostnaderna som ökar.

Det förekommer vad man skulle kunna kalla upptrappningsvillkor. I dessa skärps kraven successivt genom tidsintervall eller datum som anges i villkoret. Tidsbegränsade tillstånd bör inte vara legio utan användas med omdöme efter omständigheter i enskilda fall. Om sådana meddelas måste de ges för minst 15–20 år, eftersom tillstånden ofta utlöser stora investeringar i samhällsbärande infrastruktur eller i tekniska lösningar som inte enkelt görs om.

Svenskt Näringsliv har framfört att om man utgår från annan

miljöpåverkan kan man först konstatera att utsläppen minskat radikalt på de flesta områden, upp mot 90 procent i vissa fall, sedan de högsta nivåerna på 1970-talet. Vidare kan man notera att de stora punktkällorna närmast uteslutande i dag följer IED-lagstiftningen där nya krav genomförs regelbundet i villkor. Behovet av en tidsbegränsning här ter sig därför litet.

Däremot känner inte Svenskt Näringsliv till hur det ser ut på den kommunala sidan, där det enligt uppgift finns äldre anläggningar med påtaglig påverkan som inte omprövats. Om det finns ett behov av åtgärder där skulle man kunna tänka sig en särlagstiftning för det området, särskilt som dessa anläggningar inte är konkurrensutsatta och investeringsbeslut fattas på annan grund än i ett företag.

Om personalen känner en osäkerhet om framtiden riskerar företaget att nyckelpersonal ser sig om efter en annan säkrare anställning. Man kommer inte invänta ett besked om nytt tillstånd. Därmed kan förutsättningarna för verksamhetens utveckling försvåras.

Dagens system har också fördelen av att det inte driver fram onödiga omprövningar som ytterligare skulle belasta ett hårt prövat tillståndssystem. Tidsbegränsade tillstånd eller återkommande omprövningar skulle påtagligt belasta tillståndssystemet med ytterligare förlängning av handläggningstiderna.

Avfall Sverige har bl.a. framfört följande. Det finns verksamheter

med mycket gamla tillstånd som verksamhetsutövaren undviker att förändra, i syfte att undvika omprövning av tillståndet. I dag har sådana verksamheter redan konkurrensfördelar jämfört med nyare verksamheter där prövningen beaktat energihushållning, förnybara energikällor och utsläpp av klimatpåverkande gaser.

Rättskraften och de nästan obefintliga omprövningarna och tidsbegränsningarna, snedvrider alltså i dag konkurrensen till fördel för de verksamheter som inte klimatanpassats. Ett exempel är oljeeldade kraftverk. För att säkerställa likvärdiga konkurrensförhållanden mellan nya och befintliga verksamheter är det därför viktigt att även befintliga verksamheter förmås anpassa sig till vad som utgör bästa möjliga teknik från klimatsynpunkt.

Avfall Sveriges uppfattning är att behovet av omprövningar är liten inom avfallsbranschen. Enstaka tillstånd från slutet av 1980talet förekommer visserligen, annars är de allra äldsta tillstånden från senare halvan av 1990-talet och början av 2000-talet. Det gäller särskilt de större anläggningarna. Dessa äldre tillstånd gäller främst deponianläggningar där flera av deponierna är i sin slutfas och ska sluttäckas. Då kommer verksamheterna bli anmälningspliktiga C-anläggningar och flera verksamhetsutövare har planer att begära återkallelse av tillstånden så att de upphävs. Man kan diskutera en generell så kallad solnedgångsparagraf (total tidsmässig deadline), vilket kan behövas som en omstart. Syftet är inte att verksamheterna ska upphöra efter den gränsen utan syftet är att få till stånd en omprövning av tillståndet och dess villkor. Möjligen skulle tillstånd för avfallsbehandlingsanläggningar kunna meddelas för 20–25 år med längre tid för deponier. Ändringstillstånden ska då tidsbegränsas till samma tidpunkt.

Föreskrivna normaltider ger förutsebarhet och tillståndsmyndigheten bör kunna begränsa tiden ytterligare om det är motiverat med hänvisning till lokaliseringen. Avfall Sverige har dock inte haft möjlighet att utreda lämpliga tidsperioder närmare.

Man kan tänka att obligatorisk tidsbegränsning skulle kunna påverka incitamenten för investeringar negativt, men förutsebarhet i lagstiftningen och insikten om att framtida krav kommer att ställas kan tvärtom ge incitament till forskning, utveckling och investeringar – i likhet med vad Montrealprotokollets bestämmelser om en stegvis nedtrappning av användningen av ozonskiktspåverkande gaser medförde. Kännedom om kommande regelmässig omprövning där

klimatfrågorna kan antas få stor vikt bör kunna ge incitament till investeringar för förnybar energikälla, förnybara råvaror, energieffektivare teknik och annan klimatanpassad teknik.

5.4.5. Miljöorganisationer

Svenska Naturskyddsföreningen har framfört att tillstånd generellt

bör uppdateras med jämna mellanrum så att bästa möjliga teknik används och nya villkor sätts. Förutsättningarna kan ha förändrats och ny kunskap om utsläpp, buller, skyddsvärda arters beteenden eller nyetableringar kan påverka en verksamhet som sedan länge funnits på platsen. Ur ett omställningsperspektiv är det en nackdel att exempelvis tillverkning av fossila drivmedel omfattas av tillstånd som inte är tidsbegränsade. Det är uppenbart att den typen av produkter ska fasas ut och det finns samhällsmål om en sådan utfasning. Tillståndet till raffinering går inte hand i hand med samhällsutvecklingen. Hade tillståndet varit tidsbegränsat hade det varit lättare att styra mot dessa mål.

Frågan om verksamhetens lokalisering bör inte kräva lika omfattande underlag och prövning som vid en första tillståndsprövning. Skulle verksamhetsutövaren i samband med att tillståndet löper ut väljer att ansöka om större ändringar i, eller utvidgning av, verksamheten så kommer tidsvinsten inte bli uppenbar. Det är också så att för vissa av Sveriges största utsläppare valdes lokaliseringen utifrån faktorer som inte längre är relevanta när verksamheten ska bli fossilfri. En lokalisering som då var lämplig för att ta emot och förbränna fossila bränslen kanske inte är en lämplig lokalisering i dag för att ta emot långsiktigt hållbar biomassa. På samma sätt kan en verksamhet som förlitat sig på fossila energikällor och som nu vill elektrifiera sin verksamhet vara lokaliserad till en plats där det saknas kapacitet i elnätet för dess framtida behov.

Svenska Naturskyddsföreningen menar därför att lokaliseringen ändå måste vara en del av prövningen. Ett system motsvarade det som finns för vattenkraft skulle kunna vara ett alternativ även för miljöfarlig verksamhet. Det är dock inte lika enkelt att ange hur länge ett tillstånd är modernt. Den nationella planen för vattenkraft omfattar en bransch och en verksamhetstyp. Det vore i stället att föredra att sätta en sunset-clause för de miljöbalkstillstånd som i dag

finns och låta verksamhetsutövarna söka nya tillstånd som då ska vara tidsbegränsade.

Bestämmelsen i 16 kap. 2 § miljöbalken bör ändras så att tidsbegränsning blir huvudregeln. Tillstånd ska tidsbegränsas om verksamheten har utsläpp av växthusgaser och den tidsbegränsningen ska förhålla sig till klimatmålen, dvs. inga tillstånd kan löpa ut efter 2045.

5.4.6. Miljöprövningsdelegationer

Utredningen har fått svar från 11 miljöprövningsdelegationer. Synpunkterna kan sammanfattas enligt följande.

Omprövningsprocessen tar längre tid än ett vanligt ansökningsmål enligt de erfarenheter som finns. Detta beror på att det är svårare att få in underlag om verksamhetsutövaren inte har något eget intresse av att få sitt tillstånd eller sina villkor omprövade. Påtvingade omprövningar är mycket resurskrävande för myndigheterna och det finns en stor risk att resultatet blir sämre än om verksamhetsutövaren frivilligt driver omprövningen.

Fördelarna med ett system motsvarande det som gäller för vattenkraften är att det blir en regelbunden omprövning av villkoren som det ligger på verksamhetsutövaren att driva. Nackdelen är att det inte alltid är klart vad som är tillståndsbärande villkor. En fullständig prövning av verksamheten kommer inte till stånd om det endast är villkoren som ska omprövas.

5.5. Några konsekvenser och alternativa lösningar

Vi redogör samlat för förslagens konsekvenser i kapitel 11 om konsekvensanalys. Nedan följer en kort redogörelse för konsekvenser och samband med andra förslag samt en beskrivning av några alternativ.

5.5.1. Konsekvenser och samband

Genom utredningens förslag vill vi åstadkomma ett system som säkerställer att uppdateringar av tillstånd till miljöfarlig verksamhet kommer till stånd. Ansvaret för att tillstånden har moderna miljövillkor vilar på verksamhetsutövaren. Även tillsynsmyndigheten har dock ett ansvar för att mellan de obligatoriska omprövningarna se över om tillstånd behöver omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Ansvarsfördelningen syftar förutom att få till stånd moderna miljövillkor även till att stärka dialogen mellan tillsynsmyndighet och verksamhetsutövare. Genom en stärkt dialog kan också transparensen i både tillsyn och i prövningar öka vilket i sig ökar förutsättningarna för ändamålsenliga samråd och tillståndsprocesser.

Förslagen om omprövning har samband med förslagen om ändringstillstånd. Utredningens förslag om obligatorisk omprövning ökar möjligheten att pröva delar av en verksamhet genom ändringstillstånd utan att hela tillståndet behöver prövas. Detta eftersom ändringstillstånd kan fångas upp vid den obligatoriska omprövningen. Verksamhetsutövaren kan även, om så önskas, genomföra den obligatoriska omprövningen samtidigt som en ändringsansökan.

Förslagen i denna del har också samband med förslaget att det ska vara möjligt att i större utsträckning avgöra ett mål utan huvudförhandling. I omprövningar för moderna miljövillkor kan det antas att denna möjlighet kommer att nyttjas.

5.5.2. Alternativa lösningar

Ett alternativ till att införa ett system med både obligatorisk omprövning och översyn av tillstånd vart tionde år är att införa endast obligatorisk omprövning. Tillsynsmyndigheten skulle då fortsätta enligt nuvarande ordning som följer av 26 kap. miljöbalken samt miljötillsynsförordningen. Utredningens bedömning är dock att en stor del av vinsten med det föreslagna systemet då skulle gå förlorad. Den stärkta dialogen skulle med stor sannolikhet utebli och därmed också potentialen till mer ändamålsenlig tillsyn och prövning.

5.5.3. Förhållande till EU-rätten

I avsnitt 5.1.6 med förslag om fler grunder för omprövning av tillstånd och avsnitt 5.1.7 om ingripande villkor för att följa EU-rätten beskriver vi att förslagen ökar förutsättningarna för att följa EUrätten. Även förslagen i övrigt om obligatorisk och regelbunden omprövning bedöms förbättra verktygen för att följa EU-rätten. I avsnitt 5.1.8 beskriver vi att förslagen om giltighetsförlängning i vissa fall kan genomföras utan förnyad miljökonsekvensbeskrivning utan att det strider mot EU-rätten.

6. De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljöprövningen

I utredningens direktiv anges att de statliga förvaltningsmyndigheternas roll i miljötillståndsprocessen ska vara tydlig. För att säkerställa en effektiv och förutsägbar process är det viktigt att myndigheternas synpunkter framförs så tidigt som möjligt, att förutsättningarna för prövningen inte ändras i onödan under prövningstiden och att talerätten används på ett sådant sätt att miljöbalkens syfte uppnås. Den som önskar bedriva en verksamhet ska tidigt i processen ges förutsättningar att utforma ansökan på ett ändamålsenligt sätt. En dialoginriktad och effektiv samrådsprocess är en viktig faktor för att uppnå detta. I detta kapitel föreslår vi att de statliga förvaltningsmyndigheternas roll ska förtydligas genom att

  • länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart stärks
  • kraven på samrådsredogörelsen utökas
  • en bättre samordning av riksintressen sker
  • partsrollen blir mer ändamålsenlig bl.a. genom att färre myndigheter ges en partsroll.

Vi bedömer även att möjligheten för motparter att föra in nya omständigheter efter överklagande inte bör begränsas.

6.1. Utredningens förslag och bedömning

6.1.1. Stärk länsstyrelsens roll som nav och aktiv samrådspart

Förslag: Länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart i

samrådsprocessen ska stärkas genom dels en ändring i 6 kap. 32 § miljöbalken, dels en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a §.

Länsstyrelsen ska verka för att olika statliga intressen som berörs på ett väsentligt sätt identifieras tidigt i processen för verksamhetsutövaren.

Myndigheter med partsroll och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska vid behov bistå länsstyrelsen med underlag eller yttrande för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin samordnande roll.

Skälen för utredningens förslag

Utredningens informationsinhämtning visar tydligt att en viktig faktor för att korta handläggningstider är en effektiv samrådsprocess där myndigheter framför sina synpunkter tidigt i processen och där verksamhetsutövaren tar ansvar för att tidigt ta fram ett bra underlag som en grund för en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning (MKB) av hög kvalitet. När mark- och miljödomstolarna och miljöprövningsdelegationerna får in en ansökan krävs ofta relativt omfattande kompletteringar; en väl fungerande samrådsprocess minskar det behovet. Här ser vi att tydliga tidsvinster kan göras som kortar handläggningstiderna.

Det behövs incitament för att jämka ihop samrådsprocessen med tillståndsprocessen för att processerna inte ska bli baktunga utan mer effektiva. Länsstyrelsen behöver få en mer aktiv roll i att dels identifiera olika intressen som kan beröras av en ansökan, dels vid behov lotsa verksamhetsutövaren framåt. Den ömsesidiga dialogen mellan länsstyrelsen och verksamhetsutövaren är därför central för ett framgångsrikt samråd. Vi föreslår ändringar i 6 kap. 32 § miljöbalken som tydliggör att länsstyrelsen i dialog med verksamhetsutövaren ska verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för en mer effektiv handläggning. Vidare föreslår vi ett tillägg i samma bestämmelse där det anges att läns-

styrelsen ska samordna och ta tillvara statens intressen vid bedömning av samrådskretsen.

Myndigheter med partsroll ska bidra med underlag till länsstyrelsen

Länsstyrelsen kan inte ha specifik sakkunskap inom samtliga områden som kan vara aktuella vid en miljöprövning. De statliga förvaltningsmyndigheter som har en partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken fyller därför en viktig roll i miljöprövningen, vilket framgår nedan i avsnitt 6.3.

Utredningens förslag om utökade krav på samrådsredogörelsen i avsnitt 6.1.2. nedan innebär krav på länsstyrelsen att i ett tidigt skede klarlägga och beskriva de väsentliga miljöeffekterna, men för att kunna göra det behöver länsstyrelsen både underlag och bedömningar från bl.a. de myndigheter som har en partsroll enligt 22 kap. 6 §. Det bör därför införas en bestämmelse som ger länsstyrelsen möjlighet att begära in det underlag som behövs för att kunna fullgöra de uppgifter den föreslås få beträffande samrådsredogörelsen.

Bestämmelsen fyller också en annan funktion genom att den tydliggör att berörda myndigheter i ett tidigt skede av handläggningen är skyldiga att bidra med kunskap inom sina respektive områden. Bestämmelsen kan därmed förbättra förutsättningarna för myndigheterna att lämna synpunkter tidigt i processen, vilket framgår av 3 §

3. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket och 5 § 2. förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

Vi bedömer att länsstyrelsen framför allt kommer att tillämpa bestämmelsen i förhållande till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten och i vissa fall i förhållande till kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. En alternativ lösning skulle därför kunna vara att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte ska omfattas av skyldigheten att bidra med kunskap. Vi kan dock inte utesluta att det kan finnas ett sådant behov i förhållande till den myndighetens ansvarsområde och väljer därför att inkludera även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Övriga myndigheter har också ett ansvar att bidra med underlag

Det finns en allmän skyldighet enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900) för en myndighet att samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. En myndighet har även ett utredningsansvar och kan inom ramen för detta ansvar begära ett yttrande från en annan myndighet (se 23 och 26 §§förvaltningslagen). Enligt bestämmelser i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden har vissa myndigheter ett särskilt ansvar att lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. En viktig uppgift för länsstyrelsen under samrådet är att utifrån dessa uppgifter ta de initiativ som behövs för att det tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken så tidigt som möjligt i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.

Länsstyrelsen har alltså en central roll i att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas tidigt i processen. Vi föreslår att denna uppgift förtydligas i 6 kap. 32 § miljöbalken genom en skrivning om att länsstyrelsen ska ta tillvara och samordna statens intressen vid bedömning av samrådskretsen. I uppgiften ligger att i ett tidigt skede av handläggningen identifiera de myndigheter som är berörda av verksamheten. Ambitionen bör vara att berörda myndigheter och verksamhetsutövaren uppnår en samsyn kring upplägget av den kommande prövningen. Syftet med ändringen är tydliggöra länsstyrelsens roll som statens samordnande röst i systemet.

Tillämpningsfrågor

För att åstadkomma en mer effektiv samrådsprocess krävs mer än bara regeländringar. Regeringen har gett länsstyrelserna i uppdrag att utvärdera nuvarande samrådsförfarande och utveckla metoder för samverkansformer som främjar en effektiv samrådsprocess1, och Länsstyrelsen i Västerbottens län har lämnat en delrapport för uppdraget2. De tidiga slutsatserna från rapporten bekräftar i allt väsentligt den problembild utredningen har funnit genom de synpunkter vi har hämtat in och de förslag till lösningar som länsstyrelsen presenterar. Det fortsatta arbete som länsstyrelsen avser att bedriva

1 Regeringsbeslut den 2 september 2021, N2021/02286. 2 Länsstyrelsen i Västerbottens län (2022a).

inom ramen för uppdraget ligger i linje med de förslag vi presenterar. Vi rekommenderar att regeringen i det fortsatta arbetet med våra förslag integrerar arbetet med redovisningen av regeringsuppdragen (se avsnitt 9.3).

6.1.2. Utöka kraven på samrådsredogörelsen

Förslag: Utfallet av avgränsningssamrådet ska förtydligas och

formaliseras genom ändringar i 6 kap. 32 § miljöbalken, så att det blir tydligare för verksamhetsutövaren vad ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen förväntas innehålla.

Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Länsstyrelsen ska också klarlägga de väsentliga miljöeffekterna och redogöra för olika uppfattningar vad gäller väsentliga miljöeffekter och hur dessa har hanterats.

Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning till den som avser att bedriva verksamheten. Bedömningen ska tas in i samrådsredogörelsen genom en ändring i 6 kap. 35 § 8. miljöbalken. Länsstyrelsens bedömning ska fortsatt inte vara bindande. Till bestämmelsen knyts en handlingsdirigerande regel om att verksamhetsutövaren ska bemöta länsstyrelsens bedömning.

Skälen för utredningens förslag

Utfallet av samrådet är i dag för otydligt. Till prövningsmyndigheten kommer normalt endast verksamhetsutövarens minnesanteckningar från samrådet. Att länsstyrelsen enligt 6 kap. 32 § miljöbalken ska lämna sin syn på miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad om sökanden så begär är en skrivning som följer av artikel 5.1 i MKB-direktivet, men om inte verksamhetsutövaren begär det lämnas ingen sådan bedömning. Det är inte en tillfredsställande ordning. Regeln bör därför förstärkas så att länsstyrelsen alltid ska redovisa sin bedömning i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Då skapas ett incitament att säkerställa att

verksamhetsutövaren samråder med relevanta myndigheter. Förslaget tydliggör också kopplingen mellan avgränsningssamrådet och den efterföljande tillståndsprövning som bl.a. branschorganisationen Svemin efterlyst.

Kraven på vad länsstyrelsen ska dokumentera och reda ut bör dessutom ytterligare preciseras för att stärka incitamenten för verksamhetsutövaren att samråda med relevanta myndigheter och samtidigt åstadkomma en mer komplett ansökan.

För att undvika långdragna och ibland sena kompletteringar av ansökan är det därtill centralt att aktörerna i ett så tidigt skede som möjligt får klart för sig vilka väsentliga miljöeffekter som den sökta verksamheten kan komma att ge upphov till. Det är också av stort intresse framför allt för verksamhetsutövaren, men även för övriga aktörer, att få veta dels om det finns några invändningar mot den sökta verksamheten, dels om myndigheter eller andra berörda har olika uppfattningar vad gäller de väsentliga miljöeffekterna eller om det finns oförenliga riksintressen som kräver en avvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. Det bör därför införas krav på att länsstyrelsen klarlägger de väsentliga miljöeffekterna och redogör för olika uppfattningar i fråga om de väsentliga miljöeffekterna och hur dessa har hanterats.

Flera företrädare för näringslivet, bl.a. Sveriges Bergmaterialindustri, har efterfrågat ett mer koncentrerat samrådsförfarande där fokus ligger på de huvudsakliga miljöeffekterna. Utredningen instämmer i problembeskrivningen och har därför i förslaget till ändringar i 6 kap. 32 § använt uttrycket ”väsentliga” för att markera detta. Uttrycket ”väsentliga” används redan i 6 kap. 37 § och 47 §miljöbalken och har därför valts i stället för uttrycket ”huvudsakliga”.

Avsikten med förslaget att länsstyrelsen ska klarlägga de väsentliga miljöeffekterna är att samrådet och därmed den efterkommande tillståndsprocessen verkligen ska fokusera på de frågor som har någon betydelse ut miljösynpunkt. Detta innebär att länsstyrelsen aktivt ska verka för att frågor av mindre betydelse endast utreds och hanteras i den utsträckning som är nödvändig. Vår informationsinhämtning visar att allt för stort fokus läggs på frågor av mindre betydelse både i samrådet och i tillståndsprocessen. Vårt förslag innebär en tydlig förändring i detta avseende. Detta kan jämföras med MKB-direktivet och uppräkningen i bilaga IV av uppgifter som

avses i artikel 5.1 samt hänvisningen till en beskrivning av sådan

väsentlig miljöpåverkan som projektet kan antas ge upphov till.

För att länsstyrelsens bedömningar på ett tydligare sätt ska finnas som en del av underlaget i ansökan bör länsstyrelsen redovisa sin bedömning till den som avser att bedriva verksamheten. Länsstyrelsens bedömning bör också finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen som en del av samrådsredogörelsen. Vi föreslår därför att detta krav läggs till i 6 kap. 35 § 8. miljöbalken.

Bland annat Sveriges Bergmaterialindustri har framfört att länsstyrelsens yttranden i avgränsningssamrådet bör vara bindande. Länsstyrelsen har å sin sida framfört att deras bedömningar under avgränsningssamrådet är preliminära och att de därmed måste ha möjlighet att ändra sig. Utredningen instämmer i de skäl länsstyrelsen har angett och anser att länsstyrelsens bedömning under avgränsningssamrådet inte ska vara bindande, alltså i enlighet med nuvarande bestämmelser.

Myndigheter med partsroll har framfört att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet. I Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner anges att myndigheterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen, men myndigheterna anger att det kan vara svårt att uppfylla detta krav eftersom det under samrådsskedet ofta är oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. Vårt förslag om utökade krav på samrådsredogörelsen ger bättre förutsättningar för myndigheterna att lämna sina synpunkter tidigt.

Vi konstaterar också att Naturvårdsverket i regleringsbrevet för budgetåret 2022 fått i uppdrag att utvärdera hur myndigheten arbetar med att komma in tidigt i processer och utveckla effektiva och förutsägbara metoder och samverkansformer för att genomföra myndighetens uppgift enligt 3 § i instruktionen.3

3 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Naturvårdverket, avsnitt 2, s. 11.

6.1.3. Samordna riksintressen bättre

Förslag: Regeringen ska ge berörda riksintressemyndigheter i

uppdrag att, i samverkan med varandra och med länsstyrelsen, ta fram strategier och planeringsdokument som hanterar målkonflikter och möjliggör en snabbare grön omställning. I uppdraget kan även ingå krav på myndigheterna att uppdatera sina riskintresseanspråk och hålla anspråken aktuella samt förbättra vägledningen om riksintressesystemet. Uppdraget ska leda till en mer enhetlig hantering av riksintresseanspråken på nationell nivå.

Skälen för utredningens förslag

I detta kapitel föreslår vi förändringar som förstärker länsstyrelsens roll. Länsstyrelsen har redan enligt nuvarande bestämmelser i uppgift att samordna myndigheter och riksintressen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 3 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden samt i 2 § 2 och 6 § 1 och 2 i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Av inhämtade synpunkter och tidigare utredningar framgår dock att bestämmelserna inte har haft avsedd effekt i alla delar. En förklaring som bl.a. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) framför är att komplexiteten i samhällsplaneringen har ökat och att de osäkerheter som planeringen ska hantera har blivit fler. SKR konstaterar att en hållbar omställning av samhället kräver nya ställningstaganden om hur gemensamma resurser ska nyttjas.4 Utredningen instämmer i SKR:s konstateranden.

Den ökade komplexiteten kan vara svår för länsstyrelsen att hantera, såväl på övergripande nivå vid samordning av riksintressen som i ett enskilt prövningsärende. Det finns många exempel på tillståndsprövningar där oförenliga riksintresseanspråk innebär utmaningar i prövningen och därmed riskerar att fördröja tillståndsprocessen. Ett aktuellt exempel är regeringens beslut att bevilja bearbetningskoncession för järnmalmsfyndigheten i Kallak.5 Regeringen konstaterade här att riksintressena för rennäringen och för fyndigheter av värdefulla ämnen och mineral var oförenliga inom det aktuella kon-

4 Sveriges Kommuner och Regioner (2022). 5 Regeringsbeslut den 22 mars 2022, N2017/04553.

cessionsområdet. Regeringen konstaterade också att riksintresset för mineral hade företräde men meddelade en rad villkor för koncessionen i syfte att minska påverkan på rennäringen.

För att länsstyrelsen ska ges förutsättningar att axla rollen som statens samordnande röst i systemet behöver den tydligare styrning vad gäller vilka övergripande mål som ska prioriteras i den gröna omställningen. Vi föreslår därför att regeringen ska ge i uppdrag till de berörda riksintressemyndigheter som anges i 2 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden att ta fram strategier och planeringsdokument som hanterar målkonflikter och möjliggör en snabbare grön omställning. Myndigheterna ska samverka med varandra och med länsstyrelsen i uppdraget för att stärka den nationella samordningen mellan myndigheterna och medverka till ökad dialog om riksintresseanspråken.

Ett exempel på en sådan strategi som utredningen avser är Natio-

nell strategi för en hållbar vindkraftsutbyggnad som har tagits fram av

Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Det är myndigheterna själva som har tagit initiativet till strategin men initiativet tar sin utgångspunkt i myndigheternas uppdrag från regering och riksdag inom vindkraftsområdet.6 Den omställning som krävs för att nå flera av Sveriges 16 miljökvalitetsmål innebär att många verksamheter kommer att behöva söka nya eller ändrade miljötillstånd. Det behövs därför vägledning inom flera sektorer för hur målkonflikter mellan exempelvis minskad klimatpåverkan och ökad miljöpåverkan i verksamhetens närområde ska hanteras.

Ett annat exempel är den nationella planen för omprövning av verksamheter som producerar vattenkraft. Här riskerar det att uppstå målkonflikter mellan vattenmiljövärden, energiförsörjning och kulturmiljövärden. Planen är framtagen av Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraftnäts gemensamt och beskriver hur Sveriges vattenkraftverk ska förses med moderna miljövillkor, på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och med en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Havs- och vattenmyndigheten har informerat om att berörda myndigheter i dag har regelbundna dialogmöten på strategisk nivå för att i möjligaste mån förebygga och hantera dessa konflikter. Myndigheterna deltar också i relevanta delar när Havs- och vattenmyndighetens vägledningar tas fram.

6 Energimyndigheten (2021a), s. 1.

Ett tredje exempel på en ansats till ökad nationell planering är Totalförsvarets forskningsinstituts rapport om möjligheter till samexistens mellan Försvarsmaktens verksamhet och utbyggd vindkraft, som Försvarsmakten och Energimyndigheten har beställt. Här lämnas förslag på hur en utbyggnad av vindkraft ska kunna ske samtidigt som Försvarsmaktens intressen värnas. I rapporten bedöms en nyckellösning vara att inrätta en nationell arbetsgrupp för samexistens mellan de två intressena. Andra föreslagna lösningar består i att studera exempel på åtgärder och lösningar i andra länder och fortsatt utreda möjligheten att inkludera villkor i tillstånd samt vidare utreda tekniska lösningar.7 Jämför även Klimaträttsutredningens förslag om uppdrag att ta fram vägledningar om samexistens mellan olika samhällsintressen.8

För att målet om en bättre samordning av riksintressen ska leda till en effektivare och snabbare tillståndsprocess krävs en samverkan mellan strategier och myndigheters agerande i den enskilda prövningen. De strategier som tas fram måste vara konkreta och tydliga för att möjliggöra avvägningar, även om den slutliga avvägningen förstås måste göras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. De myndigheter som agerar i samrådet måste därför vara tydliga i sina yttranden om vilka riksintresseanspråk som finns för ett visst område och hur dessa anspråk förhåller sig till andra anspråk, för att möjliggöra en eventuell avvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken.

Länsstyrelsen har enligt 4 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden ett ansvar för att hålla riksintressena uppdaterade, men SKR har pekat på ett antal problem med äldre riksintressen som inte omprövas eller uppdateras. Beskrivningarna är enligt SKR ofta så vaga och inaktuella att de inte fungerar som underlag för samhällsplanering.9 Vi föreslår därför att det kan ingå i regeringsuppdraget till myndigheterna att även uppdatera riksintresseanspråken och hålla dessa uppdaterade.

Möjligen skulle ett uppdrag att hålla riksintressena uppdaterade vara tillräckligt för att uppnå syftet om bättre samordning. En fördel med ett sådant mer begränsat uppdrag är att det inte behövs nya strategier och dokument. Rätt utformade tror vi dock att det finns ett stort värde i att ta fram aktuella strategier inom olika områden.

7 Totalförsvarets forskningsinstitut (2022), s. 3. 8SOU 2022:21, s. 168 ff. 9 Sveriges Kommuner och Landsting (2011).

6.1.4. Gör partsrollen mer ändamålsenlig och samordnad med färre myndigheter

Förslag: Partsrollen enligt 22 kap. 6 § miljöbalken ändras genom

att antalet centrala förvaltningsmyndigheter som har denna roll minskar för att på så sätt minimera överlappande ansvarsområden. Kammarkollegiets partsroll tas bort och motsvarande resurser förs över till Havs- och vattenmyndigheten.

Styrning mot ökad dialog, samverkan och samordning i ett tidigt handläggningsskede mellan de myndigheter som har kvar en partsroll (Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelserna) ska ske genom att kravet på samverkan tydliggörs i instruktionerna för Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen bedömer att Kammarkollegiet inte längre har någon självständig funktion att fylla inom ramen för partsrollen och att överlappande ansvarsområden med andra myndigheter med partsroll minskar effektiviteten i prövningssystemet. Kammarkollegiets partsroll ska därför upphöra och motsvarande resurser överföras till Havs- och vattenmyndigheten. Övriga myndigheter med partsroll ska genom sina instruktioner styras mot en tydligare samordning och samverkan när de utövar partsrollen, så att deras deltagande i mål och ärenden blir effektivt med tydlig ansvarsfördelning samt utan dubbelarbete och onödiga överlappningar eller motstridigheter. De närmare skälen för detta är följande.

Kammarkollegiets partsroll ska tas bort

Myndigheternas partsroll är etablerad och har vuxit fram under lång tid (se avsnitt 6.3.2). Flera tidigare utredningar har föreslagit att partsrollen ska tas bort, utan att förslagen har genomförts. Samtidigt har partsrollen kritiserats under lång tid, vilket bl.a. är en anledning till denna utredning.

Av tillgänglig statistik är det inte möjligt att utläsa hur den samlade handläggningstiden påverkas av att centrala förvaltningsmyndigheter agerar som part; agerandet kan troligen både innebära effektivitet och förbättrad kvalitet på processen genom förbättrat kunskaps- och beslutsunderlag för prövningsmyndigheten, men också innebära mer långdragna processer genom fler aktörer, fler inlagor, begäran om anstånd m.m. Prövningsmyndigheterna vittnar om båda dessa aspekter.

Av vår informationsinhämtning från näringsliv och branschrepresentanter står det klart att myndigheternas utövande av sin partsroll uppfattas som ett osäkert moment i prövningarna och därmed för verksamhetsutövarnas investeringsvilja, inte minst när synpunkter på en ansökans avgränsning framkommer sent i processen (se t.ex. Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätts deldom den 22 januari 2021 i mål nr M 1581-20).

Ibland hävdas att myndigheterna överklagar i så få fall att det inte påverkar de samlade handläggningstiderna nämnvärt. Men enligt den statistik från Domstolsverket och länsstyrelserna som Naturvårdsverket har sammanställt skedde dock överklaganden för statliga intressen 2020 i 24 av 59 (40 procent) av de överklagade målen hos mark- och miljödomstol och i 8 av 71 ärenden (drygt 10 procent) av ärendena hos miljöprövningsdelegationen.10 En minskning av överklaganden från det allmänna syns dock under 2021.11

Näringslivet har länge ifrågasatt myndigheternas partsroll och förordar att den avskaffas och ersätts av att myndigheterna i stället är remissinstans vid behov. Samtliga centrala myndigheter med partsroll har dock ställt sig negativa till att partsrollen tas bort och även till att en ökad samordning inom ramen för partsrollen sker genom länsstyrelsen. Även länsstyrelserna är negativa till en sådan ordning, främst eftersom de inte kan upprätthålla den kompetens som de centrala sektorsmyndigheterna kan bidra med i komplexa och praxisbildande prövningar. Dessutom skulle det kräva omfattande resurser för länsstyrelsen att samordna sitt deltagande i prövningar med samtliga myndigheter med partsroll.

Domstolarna har bl.a. framfört att myndigheterna sällan deltar men att det generellt leder till bättre beslutsunderlag när myndigheterna väl deltar i processerna. De har även lyft vikten av att syn-

10 Naturvårdsverket (2021a), s. 23. 11 Naturvårdsverket (2022e), s. 45 f.

punkter lämnas tidigt i processen samt påpekat att myndigheternas roller i förhållande till varandra ibland är oklara.

Miljöprocessen kännetecknas generellt av att ett antal olika enskilda och allmänna intressen ställs mot varandra i ett komplext rättsligt samt naturvetenskapligt och tekniskt sammanhang. Dessutom präglas processen av tvingande EU-rätt som är under ständig utveckling. Miljöprövningen i Sverige sker hos mark- och miljödomstolar respektive miljöprövningsdelegationer och för mindre verksamheter av kommunala nämnder inom ramen för anmälningsförfarandet. De centrala förvaltningsmyndigheterna besitter viktig sakkunskap inom sina respektive ansvarsområden och deras deltagande i mål och ärenden skapar förutsättningar för enhetlig nationell praxisbildning och därmed enhetlig tillsynsvägledning, vilket i sin tur bidrar till förutsägbarhet och likformighet i tillståndsprocesserna eftersom prövning och vägledning är kommunicerande kärl.

De centrala myndigheterna har beskrivit vilka faktorer som är avgörande för deras deltagande samt vilka mål och ärenden som prioriteras utifrån deras ansvarsområden, och vi konstaterar att avgränsningarna i stora delar är tydliga: Naturvårdsverket prioriterar art- och områdesskydd, energianvändning och systemfrågor, Havs- och vattenmyndigheten prioriterar den akvatiska miljön och miljökvalitetsnormer för vatten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap prioriterar säkerhet och olycksrisker.

Det finns dock tydliga överlappningar mellan Kammarkollegiets och framför allt Havs- och vattenmyndighetens men även Naturvårdsverkets ansvarsområden. Kammarkollegiet fokuserar framför allt på vattenverksamhet och därtill kopplade frågor om art- och områdesskydd, miljökvalitetsnormer för vatten samt processuella frågor. Dessa frågor bevakas även av både Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. Kammarkollegiet bevakar vidare dessa frågor utifrån ett juridiskt perspektiv i första hand och saknar t.ex. naturvetenskaplig kompetens inom myndigheten. Utredningen bedömer att det därför kan ses som en effektiviseringsåtgärd att ta bort Kammarkollegiets partsroll och föra över motsvarande resurser till Havs- och vattenmyndigheten. Vi föreslår därför att 22 kap. 6 § miljöbalken ändras så att Kammarkollegiet tas bort.

Naturvårdsverket har också fått i uppdrag i regleringsbrevet för budgetåret 2022 att genomföra en förstudie för att se över förutsättningar för att utveckla en myndighetsgemensam vägledning för

miljötillståndsprövningen och miljöbedömningsprocessen i syfte att möjliggöra en mer enhetlig prövningsprocess nationellt, öka effektiviteten i prövningen samt öka kunskapen och förutsägbarheten avseende processens olika steg. Uppdraget ska genomföras i samråd med Domstolsverket och länsstyrelsen och efter samverkan med övriga myndigheter som berörs och det ska redovisas senast den 30 juni 2022.

Kammarkollegiets borttagna partsroll kräver följdändringar i flera författningar

Kammarkollegiet förekommer i ett flertal författningar i bestämmelser som riktar sig till de myndigheter som har partsroll. Kammarkollegiet bör tas bort i dessa bestämmelser. Det innebär att vi föreslår följande författningsändringar: – 3 § i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammar-

kollegiets ändras så att första punkten tas bort. – Kammarkollegiet tas bort i 22 kap. 4 § första stycket, 24 kap. 11 §

första stycket, 12 § första stycket och 18 § andra stycket samt 25 kap. 3 § första stycket miljöbalken. – Kammarkollegiet tas bort i 1–3, 9, 43 och 46 §§ förordningen

(1998:1388) om vattenverksamheter. – 1 kap. 13 § miljötillsynsförordningen (2011:13) ändras på så sätt att

Kammarkollegiet tas bort. – 10 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning

och tillsyn enligt miljöbalken ändras på så sätt att Kammarkollegiet tas bort.

Även Kammarkollegiets roll i omprövningen av vattenkraften tas bort

Kammarkollegiet ska enligt 29 § förordningen om vattenverksamheter medverka i förslag till den nationella planen för omprövning av vattenkraft. En sannolik effekt av vårt förslag att Kammarkollegiets partsroll tas bort är att den kompetensen succesivt försvinner från Kammarkollegiet. Därför bör även Kammarkollegiets uppgifter i omprövningen av vattenkraften tas bort.

Övriga myndigheter med partsroll ska styras mot ökad samordning

Partsrollen för övriga myndigheter ska vara oförändrad. Det främsta skälet för det är att de centrala myndigheterna genom sin specifika sakkunskap skapar förutsättningar för en enhetlig nationell praxisbildning och för att Sverige genomför sina EU-rättsliga förpliktelser. Att lägga partsrollen enbart på länsstyrelsen skulle kräva mycket stora resurser; 21 länsstyrelser kan inte var och en besitta den specialkompetens som krävs inom respektive sektorsmyndighets ansvarsområden.

Att lägga ett samordningsansvar på länsstyrelserna i denna del av processen bedöms dessutom inte medföra någon tidsvinst utan snarast ytterligare ett handläggningssteg. Att enbart ge de aktuella sektorsmyndigheterna en roll som remissinstans för prövningsmyndigheterna skulle inte heller bidra till den ökade likformighet och samsyn som näringslivet eftersträvar, utan riskerar snarare att bli mer händelsestyrt. Om myndigheterna inte kan föra sin talan på det systematiska sätt som partsrollen medger när det gäller mål och ärenden som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön, skulle bl.a. förutsättningarna för enhetlig praxis som stöd för central tillsynsvägledning inom myndigheternas ansvarsområden minska. Länsstyrelsens samordnande roll fyller i stället en viktig funktion i samrådsprocessen enligt förslagen i avsnitt 6.1.1.

Myndigheterna ska däremot, genom ett tillägg i 22 kap. 6 § miljöbalken, styras mot en tydligare samordning och samverkan vid utövandet av partsrollen så att deltagandet i mål och ärenden blir effektivt och utan dubbelarbete, onödiga överlappningar eller motstridigheter. En liknande bestämmelse finns i 43 § förordningen om vattenverksamheter, i regleringen av myndigheternas deltagande vid genomförandet av den nationella planen för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Syftet med ändringen är att renodla de olika partsmyndigheternas roller och undvika framför allt överlappande yttranden.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i vissa delar överlappande ansvarsområden; av de synpunkter utredningen hämtat in framgår att dessa myndigheter ibland bevakar samma frågor. Vi föreslår därför att ett krav på samverkan med de myndigheter som anges i 22 kap. 6 § läggs till i 5 § punkten 2 och 3 förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten samt i 3 §

punkten 3 och 4 förordningen med instruktion för Naturvårdsverket.

Vi har övervägt att även införa ett tillägg i 22 kap. 6 § om att myndigheterna när det behövs ska föra talan ”inom myndigheternas ansvarsområde”. Vi väljer dock att inte föreslå ett sådant tillägg, eftersom det riskerar att leda till en process i processen där det uppstår frågor kring om myndighetens utövande av partsrollen är förenlig med myndighetens ansvarsområde. En utgångspunkt är att myndigheterna följer sina instruktioner. I dessa anges vilka ansvarsområden respektive myndighet har. Överlappningar i ansvarsområden kan i stället hanteras genom våra förslag på ökad samverkan mellan myndigheter och kravet på att undvika onödigt dubbelarbete.

I förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap saknas motsvarande bestämmelse om myndighetens ansvar att föra talan. Myndighetens ansvarsområde är dock avgränsat på ett sådant sätt att det inte finns motsvarande risk för överlappning. Vi föreslår därför inte något tillägg i myndighetens instruktion. Ett tänkbart alternativ är förstås att göra motsvarande ändring även här för att tydliggöra ansvaret och vara konsekvent.

Även för länsstyrelsen saknas en sådan bestämmelse i förordningen med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelsen ansvarar dock för en mängd uppgifter inom ett stort antal områden. Instruktionen är också mer allmänt hållen. En detaljreglering av just denna uppgift skulle avvika från strukturen i övrigt och bör därför inte införas. Det är tillräckligt att det anges i 3 § inom vilka områden länsstyrelsen har uppgifter och att länsstyrelsen även har andra uppgifter som framgår av författning.

I kravet på samverkan ligger att samordningen ska ske så tidigt som möjligt, eftersom det är viktigt för effektiviteten vid handläggningen att konstruktiva synpunkter kommer in i processen så tidigt som möjligt. Myndigheterna har redogjort för att de ibland har informella avstämningar sinsemellan redan i dag, men att avstämningar i den omfattning som är önskvärd ofta inte hinns med av resursskäl. Det behöver ske en styrning på författningsnivå både för att tydliggöra kravet och för att skapa resursmässiga förutsättningar så att samordning sker vid behov. De centrala myndigheternas samordning med länsstyrelsen är särskilt viktig, eftersom länsstyrelsen är den enda myndighet som regelmässigt deltar i alla miljöprövningar

och därmed är en aktiv part redan i samrådsskedet. Synpunkterna ska helst fångas upp redan i samrådsprocessen enligt vad som utvecklats närmare i avsnitt 6.1.1–6.1.3.

6.1.5. Begränsa inte möjligheten att föra in nya omständigheter vid överklagande

Bedömning: Det bör inte göras någon begränsning i författning

vad gäller myndigheternas möjlighet att föra in nya omständigheter i tillståndsprövningen vid överklagande. Däremot är avsikten att förslagen om länsstyrelsens förstärkta roll ska innebära att myndigheterna redovisar sina synpunkter i ett tidigare skede av processen.

Skälen för utredningens bedömning

Ett förslag som bl.a. Svenskt Näringsliv har fört fram i syfte att effektivisera tillståndsprocessen är att myndigheter och andra berörda endast bör ha rätt att överklaga en dom eller ett beslut om de har gett synpunkter i den aktuella frågan under ärendets eller målets handläggning i första instans.12 Även Svemin och Sveriges Bergmaterialindustri har föreslagit att möjligheten att föra in nya omständigheter vid överklagande bör begränsas genom krav på särskilda skäl.

En sådan reglering som Svenskt Näringsliv föreslår finns inom plan- och byggområdet i fråga om överklagande av detaljplaner. Enligt 13 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900) får ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Syftet med denna princip är att synpunkter från alla intressenter ska lämnas så tidigt som möjligt och i första hand riktas till de kommunala organen.

Ett annat exempel på en sådan här så kallad preklusionsregel är överklagandebestämmelserna för dispositiva tvistemål. Enligt 50 kap. 25 § tredje stycket rättegångsbalken får en omständighet eller ett bevis som inte lagts fram tidigare endast åberopas om parten gör

12 Svenskt Näringsliv (2021a), s. 20.

sannolikt att omständigheten eller beviset inte kunnat åberopas vid tingsrätten eller att det annars funnits giltig ursäkt att inte göra det. Avsikten med bestämmelsen är att förmå parterna att lägga ned tillräcklig omsorg på processen redan i första instans, så att de redan där åberopar allt som de bedömer ha betydelse för att vinna processen. Bestämmelsen syftar till att prövningens tyngdpunkt bör ligga i första instans och att överinstansens funktion så långt möjligt bör vara en överprövning på samma underlag som underinstansen. Sådana inskränkningar innebär å andra sidan en ökad risk för att överinstansens avgöranden blir materiellt felaktiga.13

Utredningen bedömer att någon form av preklusionsregel för överklagande av miljömål skulle bidra till att förflytta tyngdpunkten i processen till första instans. Detta skulle i sin tur kunna leda till en effektivare tillståndsprocess genom att prövningen vid ett överklagande blir mindre omfattande. Det finns dock ett antal invändningar mot att införa preklusionsregler.

För det första har inte utredningen kunnat få bekräftat att det är ett generellt problem att myndigheterna kommer in sent i processen.

För det andra kan miljömål inte jämföras med dispositiva tvistemål. Materiellt felaktiga avgöranden i miljömål bör undvikas så långt möjligt, vilket är ett skäl till att Mark- och miljööverdomstol i miljömål kan meddela prövningstillstånd på grund av ändringsdispens.

För det tredje skulle en preklusionsregel, för att inte medverka till materiellt oriktiga avgöranden, behöva förses med relativt omfattande undantag där nya synpunkter tillåts. En sådan bestämmelse skulle alltså i sig innebära ytterligare ett moment av prövning som riskerar att motverka syftet med en effektivare miljöprövning. Det finns också en risk att undantagen i bestämmelsen i själva verket skulle utgöra huvudregeln.

Sammantaget innebär dessa invändningar att nackdelarna överväger de fördelar som finns med att införa en preklusionregel. Utredningen anser därför inte att en sådan bör införas.

13Prop. 1988/89:95, s. 40 och 44.

6.2. Gällande rätt för samrådsprocessen och myndigheternas vägledande roll

6.2.1. Graden av miljöpåverkan styr samrådsprocessen och kravnivån för underlaget

I januari 2018 infördes ett nytt 6 kap. i miljöbalken. Det övergripande syftet med ändringarna var att dels genomföra de senaste ändringarna i MKB-direktivet och i övrigt tillgodose de krav som följer av Sveriges EU-rättsliga och internationella åtaganden, dels effektivisera miljöbalkens bestämmelser om miljöbedömningar för såväl planer och program som verksamheter och åtgärder. Detta skulle i sin tur ge förutsättningar för att öka den samlade miljöskyddseffekten och samtidigt minska tidsåtgången och den administrativa bördan vid miljöprövningen. Ändringen syftade till att tydliggöra den skillnad i kravnivå som finns i nuvarande regelverk.

Den bärande tanken var att en praktisk miljöbedömning (så kallad specifik miljöbedömning) ska krävas i den utsträckning det är miljömässigt motiverat, dvs. för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska verksamhetsutövaren i stället ta fram ett förenklat underlag i form av en så kallad liten MKB.

Undersökningssamråd

Utgångspunkten är att frågan om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska avgöras efter en undersökning. Undersökningen behöver däremot inte göras om verksamhetsutövaren anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, om verksamheten eller åtgärden omfattas av regeringens föreskrifter om att den kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om en tillsynsmyndighet har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.

Samrådet ska genomföras innan länsstyrelsen fattar beslut i frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras och samrådet ska handla om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Samrådet inom ramen för under-

sökningen får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd som ska genomföras om en specifik miljöbedömning krävs. För att kunna avgöra frågan om graden av miljöpåverkan är det nödvändigt att bl.a. behandla verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan.

I miljöbedömningsförordningen (2017:966) preciseras vilka verksamheter och åtgärder som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan och likaså vilka verksamheter och åtgärder som inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Undersökningen ska innebära att den som ska bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram ett samrådsunderlag och samråder i fråga om betydande miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden. I 1013 §§miljöbedömningsförordningen finns närmare kriterier för att avgöra graden av miljöpåverkan.

Ett samrådsunderlag ska lämnas till dem som deltar i undersökningssamrådet i så god tid att synpunkter på underlaget och frågan om betydande miljöpåverkan kan tas till vara när länsstyrelsen prövar frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras. När undersökningssamrådet är avslutat ska verksamhetsutövaren redogöra för hur samrådet skett, vilka som bjudits in och vad som framkommit vid samrådet. Samrådsredogörelsen lämnas till länsstyrelsen som efter undersökningen i ett särskilt beslut ska avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får inte överklagas särskilt.

Avgränsningssamråd

Avgränsningssamrådet ingår som ett moment i en specifik miljöbedömning. Detta samråd ska, i fråga om miljöeffekter, behandla de effekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser. Hur samrådet ska genomföras måste anpassas till förhållandena i varje enskilt fall. Samrådet kan enligt lagstiftaren behöva genomföras med upprepade möten eller behöva ske i etapper. Det kan också samordnas med samråd som krävs enligt

andra lagstiftningar. Inget hindrar att samrådet genomförs i ett sammanhang, utan detta är något som måste bedömas från fall till fall. Ett väl genomfört samråd minskar risken för senare krav på kompletteringar och för överklaganden.

Det är miljöeffekter som ska identifieras, beskrivas och bedömas. Frågan om miljöeffekter ska i ett avgränsningssamråd behandlas i bred kontext för att på så sätt leda till en lämplig avgränsning i den kommande miljökonsekvensbeskrivningen.

Samrådskretsen utgörs av länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Kontakten med enskilda som särskilt berörs bör ske genom en direktkontakt medan kontakt med den berörda allmänheten kan ske t.ex. genom annons i ortspressen.

Samrådsunderlag inför avgränsningssamråd ska lämnas i så god tid att det ger utrymme för ett meningsfullt samråd innan verksamhetsutövaren utformar miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan. Verksamhetsutövaren ska se till att de som ingår i samrådskretsen men som inte tidigare har fått ett samrådsunderlag kan ta del av ett sådant underlag. Om något undersökningssamråd inte har skett ska samrådsunderlaget innehålla uppgift om det.

Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Om verksamhetsutövaren begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i frågan om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Länsstyrelsens redovisning är dock inte bindande.

Lagstiftaren har ansett att det är angeläget att länsstyrelsen tar ställning till såväl vilka frågor som är relevanta ur miljösynpunkt som hur detaljerad informationen ska vara för att möjliggöra både adekvat fokus och fördjupning. Det är dock enligt lagstiftaren alltid verksamhetsutövaren som ansvarar för att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller alla relevanta uppgifter och utgör ett fullgott beslutsunderlag.

Utformningen av länsstyrelsens roll och uppgift tillkom efter att MKB-direktivet genomfördes i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. Lagstiftaren menade dock att någon skillnad i sak inte var avsedd

jämfört med vad som gällt tidigare. I förarbetena till ändringen anges bl.a. följande:14

För att tydligare genomföra artikel 5.2 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet bör det vidare framgå av lagtexten att länsstyrelsen på begäran ska lämna råd om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Även om en sådan begäran inte görs bör naturligtvis länsstyrelsen i enlighet med det som redan gäller verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Länsstyrelsen ska kunna redovisa efterfrågade bedömningar både muntligen och skriftligen. Det följer av allmänna förvaltningsrättsliga krav att frågor ska besvaras så snart som möjligt. Att de råd som länsstyrelsen ger inte är bindande kan anses som självklart, men bör för tydlighetens skull ändå anges särskilt. Några länsstyrelser har i sina remissvar angett att de ser en risk för att ett alltför tungt ansvar i fråga om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll läggs på länsstyrelsen. Regeringen vill i det sammanhanget understryka att det alltid är verksamhetsutövaren som ansvarar för att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller alla relevanta uppgifter och utgör ett fullgott beslutsunderlag.

6.2.2. Verksamhetsutövarens och länsstyrelsens ansvar under samrådsmötet samt dokumentation

Samverkansorganet Miljösamverkan Sverige har tagit fram handläggarstöd om verksamhetsutövarens respektive länsstyrelsens ansvar vid undersökningssamråd respektive avgränsningssamråd. Av handläggarstödet framgår i huvudsak följande vägledning avseende undersöknings- och avgränsningssamråd. 15

Undersökningssamråd

Verksamhetsutövaren ansvarar för minnesanteckningar från mötet. Dessa bör skickas till länsstyrelsen för granskning inom ett par veckor. Länsstyrelsen får då möjlighet att förtydliga framförda synpunkter och eventuella missförstånd kan undvikas. Minnesanteckningarna ska bifogas samrådsredogörelsen och hamnar därmed hos prövningsmyndigheten. Under mötet behöver verksamhetsutövaren åtminstone redogöra för vilken typ av samråd som bjuds in till, planerad verksamhet, vilken typ av prövning det rör sig om (prövning

14Prop. 2016/17:200, s. 122 f. 15 Miljösamverkan Sverige (2020), s. 18 ff.

av hela verksamheten eller ändringstillstånd), vad tillståndsansökan kommer att omfatta samt eventuell plan för samprövning enligt flera kapitel i miljöbalken.

Det är viktigt att länsstyrelsen är tydlig och dialogen är öppen, så att samtliga närvarande lyfter de frågor som anses vara viktigast och känsligast. Ju tidigare det går att identifiera dessa frågor, desto bättre är förutsättningarna för en snabb och smidig process samt en bra slutredovisning, en tydlig och ändamålsenlig miljökonsekvensbeskrivning och sedermera tillstånd. Handläggare rekommenderas i vägledningen att föra egna minnesanteckningar om vad som sägs under samrådsmötet. Anteckningarna kan användas vid granskning av verksamhetsutövarens minnesanteckningar, som stöd vid beslut om betydande miljöpåverkan och senare inför prövningen. Minnesanteckningarna anges vara att se som arbetsmaterial som inte behöver diarieföras.

Avgränsningssamråd

I handläggarstödet från Miljösamverkan Sverige anges vidare bl.a. följande avseende avgränsningssamråd.16 Ett avgränsningssamråd fungerar på samma sätt som ett undersökningssamråd, men med lite annat fokus. Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med framtagande av en miljökonsekvensbeskrivning. Samrådets fokus är hur miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas och utformas och vad den ska innehålla. Samrådet genomförs med en utökad samrådskrets i jämförelse med undersökningssamrådet.

De utredningar som länsstyrelsen efterfrågar måste balanseras mot vad som är kärnfrågorna i det specifika ärendet så att utredningar inte begärs ”för säkerhets skull”. Det är angeläget att lyfta fram den betydande miljöpåverkan och inte låta miljökonsekvensbeskrivningen bli så voluminös att kärnfrågorna försvinner. Diskussionen bör främst röra verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning, de miljöeffekter som verksamheten kan antas medföra samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Diskussionen bör även ta upp hur allvarliga kemikalieolyckor ska kunna förebyggas och begränsas om samrådet avser en Sevesoverksamhet.

16 Miljösamverkan Sverige (2020), s. 23 ff.

Det kan vara lämpligt att länsstyrelsen begär in verksamhetsutövarens minnesanteckningar från avgränsningssamrådet för granskning eftersom de kommer att skickas till prövningsmyndigheten som en del av ansökan.

Länsstyrelsen ska vidare enligt vägledningen aktivt verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för ett ändamålsenligt beslutsunderlag. Om verksamhetsutövaren begär det ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Bedömningen sammanställs lämpligen i ett meddelande som diarieförs i ärendet. Även om länsstyrelsens bedömning inte är bindande är det en bra möjlighet för verksamhetsutövaren att få synpunkter på sitt underlag i ett tidigt skede.

6.2.3. Hur dagens regler i 6 kap. miljöbalken om miljöbedömningar uppfattas och tillämpas

Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera de ändringar i 6 kap. miljöbalken avseende miljöbedömningar som infördes den 1 januari 2018. Naturvårdsverket ska enligt regleringsbrevet för 2021 undersöka hur myndigheter uppfattar och tillämpar det nya regelverket, särskilt reglerna avseende ”liten MKB”. Naturvårdsverket ska också enligt uppdraget redovisa hur myndigheterna har väglett kring det nya miljöbedömningsverktyget och hur länsstyrelserna har verkat för att MKB:n får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. I sammanfattningen av Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget anges bl.a. följande.17

Inom ramen för uppdraget har Naturvårdsverket genomfört en utvärdering som ligger till grund för resultaten i redovisningen. Utvärderingen har skett genom enkätundersökning hos länsstyrelser, intervjuer av personer hos utvalda aktörer samt insamling av statistik från länsstyrelserna över samrådsärenden för 2020. Man redovisar även de vägledningar som tagits fram av nationella myndigheter och länsstyrelserna, för att stödja användare av de nya bestämmelserna för miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken.

17 Naturvårdsverket (2021b), s. 3 f.

Enligt utvärderingen är den tid som förflutit sedan ändringarna i 6 kap. miljöbalken genomfördes inte tillräckligt lång för att säkert kunna uttala sig om förändringar i miljöbedömningspraktiken. Utvärderingen visar att tidsåtgången inte skiljer sig åt vad gäller länsstyrelsernas handläggning av ”liten MKB” jämfört med en vanlig MKB. Utvärderingen ger dock inte svar på hur tidsåtgången ser ut för den totala ärendehandläggningen och för verksamhetsutövaren, och om den eventuellt har förändrats sedan de nya reglerna infördes. Det råder en samstämmighet hos de tillfrågade i utvärderingen kring att kraven på liten MKB är lagom höga. En motsägelse är dock att flera av länsstyrelserna anser att kraven på liten MKB är otydliga i lagstiftningen, och ytterligare vägledning om detta efterfrågas.

Utvärderingen visar även att förändringen av vissa begrepp och processteg har bidragit till viss osäkerhet. Naturvårdsverket bedömer dock att ändringarna på sikt bör kunna leda till en mer effektiv process sammantaget. Vidare bedömer Naturvårdsverket att länsstyrelsens handläggningstid för tillståndsärenden hittills inte har påverkats efter lagändringarna, men att den ökade tydligheten för vad som krävs inför samråd och i MKB:n ändå komma att tydliggöra dess roll och påverka den totala effektiviteten i tillståndsprocesser. Utvärderingen och redovisningen av befintlig vägledning visar att avgränsningssamrådet med länsstyrelserna tycks fungera väl både från perspektivet att minska MKB:ernas omfattning och hitta rätt detaljeringsgrad.

Något som utvärderingen till viss del kan påvisa är även att kvaliteten på både samrådsunderlag samt MKB upplevs ha ökat. Om det skulle visa sig vara en generell uppfattning bör det kunna leda till både en effektivisering och en kvalitetshöjning av miljöbedömningsprocessen, exempelvis genom att det blir lättare att följa och granska föreslagna projekts miljökonsekvenser, att det tydligare framgår vad som krävs i samrådsunderlagen och att det blir enklare att specificera potentiella miljöeffekter. Av utvärderingen framkommer även att en mer noggrann samrådsredogörelse kan leda till ett minskat behov av att begära in kompletterande uppgifter, vilket annars kan fördröja processen.

Naturvårdsverket ser att det finns relativt mycket vägledning vad gäller reglerna om miljöbedömning, att dessa vägledningar används i stor utsträckning och att de över lag tycks fungera väl. Från utvärderingen framkommer dock att ytterligare vägledning önskas för vissa delar av miljöbedömningsprocessen, och då särskilt om liten

MKB och sektorsanpassad vägledning. Naturvårdsverket ser behovet av en tydligare vägledning kring hur samrådsunderlag kan nyttjas för att underlätta arbetet med liten MKB och kommer att arbeta med att utveckla befintlig vägledning om detta.

6.2.4. Miljömål, riksintressen och länsstyrelsens samordnande roll

Miljömål och riksintressen

Tolv statliga myndigheter ansvarar för bedömning av riksintresseanspråk för olika sektorer enligt den fördelning som framgår av förordningen om hushållning med mark- och vattenområden: Sametinget, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Statens energimyndighet, Strålsäkerhetsmyndigheten, Trafikverket, Post- och telestyrelsen, Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Boverket har ansvar för att samordna de statliga myndigheternas arbete med underlag till tillämpningen av 3– 5 kap. miljöbalken. Boverket har dessutom allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden medan länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden.

Enligt förordningen ska myndigheterna lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som de bedömer vara av riksintresse enligt de särskilda markanvändningsintressen som anges i 3 kap. miljöbalken, efter samråd med Boverket samt de länsstyrelser och andra myndigheter som ansvarar för riksintressen och som är berörda.

Länsstyrelsen ska enligt 3 § i förordningen ta de initiativ som behövs för att det tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i processerna. När 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende ska länsstyrelsen särskilt verka för att riksintressena tillgodoses i prövningen. Länsstyrelsens arbete ska grundas på underlag från de myndigheter som anges ovan.

En jämförelse med länsstyrelsens roll inom detaljplaneprocessen

De intressen länsstyrelsen bevakar och samordnar i planprocessen

Enligt plan- och bygglagen ska länsstyrelsen utöva tillsyn över och bevaka vissa statliga och mellankommunala intressen, och genom att länsstyrelsen är involverad tidigt i planprocessen har kommunen möjlighet att ta hänsyn till länsstyrelsens synpunkter. Kommunens och länsstyrelsens kommunikation sker både vid samrådet och vid granskningen men även tidigare i processen. Genom länsstyrelsens granskningsyttrande ges ett tydligt besked om huruvida planen kan godtas utifrån de allmänna intressen som länsstyrelsen har att bevaka. Granskningen är det sista tillfälle där staten kan framföra synpunkter på planförslaget.

De fem ingripandegrunderna som länsstyrelsen har att beakta enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen är att

  • ett riksintresse enligt miljöbalken inte tillgodoses
  • regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår fler kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt
  • en miljökvalitetsnorm enligt miljöbalken inte följs
  • ett strandskydd enligt miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller
  • en bebyggelse bli olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Det är inte länsstyrelsens uppgift att lämna synpunkter på andra faktorer än ingripandegrunderna. Om synpunkter därutöver lämnas ska dessa inte beaktas vid bedömningen av om detaljplaneförslaget är förenligt med granskningsyttrandet. Antas en plan som strider mot länsstyrelsens invändningar kan länsstyrelsen begära att planen överprövas.

När länsstyrelsen fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta huruvida den ska överpröva kommunens beslut eller inte, och överprövning ska ske om kommunen inte tagit tillräcklig hänsyn till någon av de fem ingripandegrunderna. Vid en överprövning kan länsstyrelsen godkänna

eller upphäva detaljplanen antingen till viss del eller i dess helhet. Ett upphävande till viss del kan endast ske om kommunen tillåter det.

Länsstyrelsen ska fatta beslut om upphävande inom två månader från det datum när beslut om överprövning fattades. Denna tid får dock överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter.

Planeringsbesked

En kommun kan begära ett planeringsbesked av länsstyrelsen när det gäller ingripandegrunderna. En sådan möjlighet ska dock användas restriktivt av kommunerna och inte användas särskilt ofta. Planeringsbesked kan med fördel begäras så tidigt som möjligt men en sådan begäran kan ske under hela planprocessen. Avser kommunen att begära ett planeringsbesked före samrådet ska detta kungöras. Lantmäteriet och andra berörda myndigheter samt enskilda i övrigt ska ges tillfälle att inkomma med synpunkter. Synpunkterna ska sedan redovisas och lämnas till länsstyrelsen i samband med begäran om planeringsbesked. Länsstyrelsen har sex veckor på sig från att en komplett ansökan om planeringsbesked inkommit till att ge ett besked.

Har ett planeringsbesked getts för hela eller en del av en detaljplan får inte den fråga som planeringsbeskedet handlar om senare överprövas eller upphävas. Detta gäller även när länsstyrelsen lämnat ett planeringsbesked som innehåller villkor som kommunen har rättat sig efter. Har länsstyrelsen lämnat ett planeringsbesked kan planen endast överprövas och upphävas om planen väsentligen har ändrats i förhållande till beskedet eller om de villkor som framgår av beskedet inte har följts.

Länsstyrelsens handläggning i praktiken vid planprocesser

Hur handläggningen går till skiljer sig mellan olika länsstyrelser. Vissa länsstyrelser lägger ner mycket tid i början av planprocessen och har ibland även en dialog med kommunen före samrådet.

I samband med samråd och granskning kan länsstyrelsen även skicka planen på internremiss till olika enheter inom länsstyrelsen som besitter specialkunskaper inom vissa områden. Det kan handla om t.ex. buller, säkerhet, kulturmiljö eller bevarande av olika skydds-

värda naturområden. Remissenheterna kan då yttra sig både skriftligt och eventuellt muntligt vid ett dialogmöte med kommunen.

I samrådsskedet tittar länsstyrelsen både på ingripandegrunderna enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen och på planbestämmelserna för att se om de är förenliga med Boverkets föreskrifter och allmänna råd om planbeskrivning. I samrådsyttrandet försöker länsstyrelsen skilja på ingripandegrunderna och övriga synpunkter, och länsstyrelsen brukar också ange om de överväger prövning och i så fall grunderna för detta. Har ett övervägande om prövning uttalats brukar det föras fortsatt dialog med kommunen om vad som behöver rättas till i planen för att undvika en överprövning. Dessa dialoger kan ske både informellt och mer formellt genom fysiska möten där det förs anteckningar som sedan diarieförs. I vanliga fall tar kommunen till sig de synpunkter som länsstyrelsen fört fram men det förekommer också att kommunen gör en annan bedömning.

I granskningsskedet ska länsstyrelsen granska ingripandegrunderna. I praktiken tittar dock länsstyrelsen på hela planen och yttrar sig över planen som helhet. Även i detta skede kan länsstyrelsen uttala om de avser att pröva planen om den inte ändras. En väsentlig ändring kan leda till att planen behöver granskas ytterligare gång.

Länsstyrelsens samordnande roll i planprocessen

Enligt plan- och bygglagen ska länsstyrelsen inhämta yttranden från berörda myndigheter under planprocessen. Det är dock många kommuner som gör detta själva för att spara tid. Länsstyrelsen får sedan en lista från kommunen över vilka myndigheter som har getts möjlighet att yttra sig över planen. Anser länsstyrelsen att kommunen missat att skicka till någon myndighet kan länsstyrelsen på eget initiativ skicka planen för yttrande till denna myndighet. Det är inte ovanligt att länsstyrelsen själv skickar planen på extern remiss inför sina yttranden till t.ex. Trafikverket om planen rör ett riksintresse för kommunikation eller till Statens geologiska institut om planen rör stabilitetsfrågor.

När en plan har antagits bevakar länsstyrelsen om överprövning av planen har aktualiserats under processen. Länsstyrelsen kontrollerar då om kommunen vidtagit de åtgärder som krävs för att undgå överprövning. Beslutas det att en plan ska tas upp till prövning

granskar länsstyrelsen planen ytterligare en gång och för en dialog med kommunen om vad som krävs för att planen inte ska upphävas. Beroende på vad man kommer fram till kan planen antingen upphävas eller godtas i dess helhet eller till viss del, om det finns ett medgivande från kommunen.

Myndigheternas synpunkter om miljömålskonflikter och länsstyrelsens samordningsroll

Energimyndigheten deltar framför allt i samråden när kommunala

översiktsplaner tas fram. Där bevakar de utpekade riksintressen enligt 3 kap. 8 § miljöbalken, vilka till största del består av områden av riksintresse för vindbruk. Energimyndigheten yttrar sig till länsstyrelsen som under samrådet särskilt ska ta tillvara och samordna statens intressen. Energimyndigheten och Naturvårdsverket har tillsammans tagit fram en nationell strategi för en hållbar vindkraftsutbyggnad.18Syftet med strategin är att bidra till energiomställningen genom att skapa förutsättningar för att den framtida utbyggnaden av vindkraft sker hållbart. Målet har varit att ta fram ett användbart planeringsverktyg för länsstyrelserna och i förlängningen för kommunerna, som stöd i den kommunala planeringen av vindkraft.

Länsstyrelsen har en betydelsefull roll i miljöprövningsprocessen genom dess kunskap om regionala och lokala förhållanden, vilket ger fördelar vid prövning av verksamheter inom länsstyrelsens geografiska område. Energimyndigheten anser att det är oklart dels vad som menas med förstärkning av samordningsansvaret, dels om en förstärkning av samordningsansvaret skulle leda till en snabbare process. Om det innebär att länsstyrelserna behöver hantera alla statliga intressen som de centrala myndigheterna företräder, väga ihop dessa och stämma av med myndigheterna igen skulle detta sannolikt ta mycket tid och resurser i anspråk. Om förstärkning av samordningsansvaret innebär att länsstyrelserna själva, utan myndigheternas stöd, ska göra en samordningsbedömning saknas i dag både resurser, tid och viss kompetens hos länsstyrelserna för att kunna företräda alla olika centrala myndigheters intressen. Oavsett vilken innebörd förstärkningen har, uppstår frågan om vad som händer om de centrala myndigheterna inte delar länsstyrelsernas bedömning. Då

18 Energimyndigheten (2021a).

måste även de centrala myndigheterna involvera sig i processen vilket sannolikt ytterligare kommer förlänga tiden. Energimyndigheten anser därför att det är en bra ambition att stärka samordningsansvaret men menar att det finns en risk att åtgärden inte sparar tid i slutändan.

Folkhälsomyndigheten välkomnar att länsstyrelsernas ansvar för

att samordna statens olika intressen i miljöprocessen stärks men vill framhålla vikten av att Folkhälsomyndigheten ges möjlighet att lämna synpunkter om den aktuella frågan kan betraktas som nationell eller berör en större region och riskerar att påverka människors hälsa.

Försvarsmakten. Målkonflikter inom miljöprövningsprocessen

hanteras olika beroende på om Försvarsmakten är sökande eller en remissinstans vid bevakning av Totalförsvarets riksintressen. Om det finns en konflikt gentemot Försvarsmaktens verksamhet eftersträvar myndigheten att finna alternativa lösningar om möjligt. Dock är Försvarsmaktens verksamhetsplatser i flera fall utpekade av regering och riksdag.

Försvarsmaktens uppdrag står ofta i konflikt med andra allmänna intressen, eftersom verksamheten ofta kan beskrivas som störande för allmänheten vad gäller t.ex. ljudutbredning. Ofta sker här dialog med sökanden om lokalisering av verksamheten tills ett alternativ som är godtagbart för båda parter finns framme. Möjligheterna är dock begränsade när den sökta verksamheten står i konflikt med verksamhet som är viktig för totalförsvaret och därtill är sekretessbelagd. Försvarsmakten har dock inget att invända mot att länsstyrelsens ansvar för att samordna statens intressen i miljöprocessen stärks under förutsättning att verksamheter som omfattas av 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslag (2009:400) inte röjs och det inte begränsar Försvarsmaktens deltagande vid samråd i miljöprocessen eller möjligheten att förhindra att tillstånd meddelas för verksamheter som medför skada för totalförsvaret.

Jordbruksverket tycker att det är bra om ansvarsfördelningen mel-

lan de olika myndigheterna är tydlig. Från deras perspektiv ser man inga hinder mot att länsstyrelsen skulle få ett tydligare ansvar för att samordna statens intressen i miljöprocessen, eftersom länsstyrelserna har viktiga kunskaper om de regionala förutsättningarna och utmaningarna.

Tillväxtverket. Länsstyrelsernas roll är att regionalt samordna sta-

tens intressen. För att stärka länsstyrelserna i detta arbete ser Till-

växtverket ett behov av att på nationell nivå reda ut vissa generella målkonflikter. Länsstyrelsen behöver stärkas genom vägledning i hur den hanterar statens egna interna målkonflikter, för att processen ska vara mer effektiv, rättssäker och snabbare process och för att de ska kunna utöva samordningen regionalt och utifrån platsens förutsättningar. Genom att utveckla vägledningsmodeller för att avväga målkonflikter i miljöprövningsärenden kan en geografisk bild skapas som ger stärkta förutsättningar att beslut uppfattas som legitima. Det har betydelse i de enskilda fallen men också i ett bredare samhällsperspektiv utifrån både den regionala utvecklingspolitiken och den sammanhållna landsbygdspolitiken.

Tillväxtverket anser även att regionerna, som har det regionala utvecklingsansvaret, kan vara en betydande aktör i den regionala vägledningen i den mån de är regionplaneorgan enligt plan- och bygglagen och därmed tydligt tagit ställning till den territoriella utvecklingen och dess konsekvenser.

Transportstyrelsen har vid handläggning av miljötillstånd eller

ändring av miljötillstånd uppmärksammat målkonflikter mellan bulleremissioner, luftutsläpp, flygsäkerhet och tillgänglighet. Motsvarande målkonflikt kan även gälla sjötrafik avseende buller, emissioner och vindkraft. Transportstyrelsen ser att miljöprövning gällande flygplatser och hamnar kan bli mindre professionellt genomförd om länsstyrelsens ansvar för att samordna statens olika intressen i miljöprocessen stärks. Antalet flygplatser och hamnar i Sverige är i relativa termer lågt, vilket påverkar länsstyrelsens möjligheter att inneha kunskap om all relevant reglering.

Sametinget ser inte något problem i att länsstyrelsen får en stärkt

roll i att samordna statens intressen om konsultation och samråd med samerna uppfyller folkrättsliga krav. De samiska näringarna och den samiska kulturen är redan hårt drabbade av olika intrång och klimatförändringarna. Förutsättningarna för det samiska levnadssättet förändras radikalt om t.ex. en vindkraftsetablering kommer till stånd utan att samiska behov beaktas. Tidig konsultation med Sametinget och berörda samer är nödvändig för att markens betydelse för renskötseln i området ska förstås.

Statens geologiska undersökning (SGU) svarar på remisser i miljö-

prövningsprocessen där det förekommer konflikter mellan olika riksintressen; vid gruvverksamhet står exempelvis riksintresset för mineral ofta i konflikt med riksintresset för rennäringen. SGU tar

dock sällan ställning till vilket riksintresse som ska få företräde enligt 3 kap. 10 § miljöbalken – denna bedömning lämnar SGU åt domstolen eller beslutade myndighet. I dessa fall redogör SGU i stället för varför området utpekats som riksintresse och vilka värden som ligger bakom SGU:s bedömning att den aktuella fyndigheten är ett riksintresse. SGU förser alltså domstolen med ett beslutsunderlag.

SGU avstyrker att länsstyrelsen ska få ett ansvar motsvarande det som finns i planeringsprocessen enligt plan- och bygglagen. SGU:s uppfattning är att länsstyrelserna generellt inte har prioriterat att se till att det finns tillräcklig kompetens inom det geologiska och hydrogeologiska området för att kunna göra väl underbyggda avvägningar och bedömningar inom dessa områden. Samhället befinner sig bara i början av en förändring där den geologiska och hydrogeologiska informationen kommer spela en betydligt större roll i beslutsunderlag för kommuner, myndigheter och domstolar, menar SGU, och konsekvensen av detta blir att de bedömningar som görs kan skilja sig väldigt mycket åt mellan olika länsstyrelser, beroende på vilken kompetens som finns hos respektive länsstyrelse.

Det är också SGU:s erfarenhet att länsstyrelserna viktar skyddsvärden olika och att de skyddande värdena ofta ges högre dignitet framför nyttjanderättsfrågorna. SGU anser därför att det finns en risk att riksintresset för värdefulla ämnen eller material enligt 3 kap. 7 § miljöbalken alltför ofta skulle behöva stå tillbaka till förmån för andra, skyddande riksintressen. Riksintresset för värdefulla ämnen eller material är speciellt på så sätt att det – och därmed också utvinningsindustrin – är specifikt kopplad till platsen och omöjligen kan lokaliseras till annan plats. Fyndigheter kan också i vissa fall vara så unika att det inte går att finna någon motsvarighet inom Sveriges gränser.

Såvitt SGU erfar är det inte sällan så att det samrådsunderlag som bolaget tillhandahåller är relativt generellt hållet. Det innebär t.ex. att en verksamhetsutövare och en myndighet kan se ut att vara eniga om att det är av stor vikt att en viss påverkan redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen och beaktas i ansökan, exempelvis genom villkorsreglering. I det tidiga skede som samrådet innebär har dock verksamhetsutövaren inte preciserat exakt hur detta ska redovisas och vilka undersökningar som ska göras. Det innebär att det vid ärendets handläggning i domstol ändå framkommer olika syn om huruvida det underlag som presenterats är tillräckligt eller inte. Ett

sätt att hantera detta skulle vara att det ställs högre krav på graden av precision i samrådsunderlaget. Detta går dock tvärs emot syftet med avgränsningssamrådet som ska vara ett stöd för verksamhetsutövaren att avgränsa ansökan på rätt sätt.

Skogsstyrelsens uppfattning är att länsstyrelsernas ansvar redan i

dag är starkt. Ansvaret omfattar alla verksamheter utom skogsbruk på skogsmark och det är viktigt att länsstyrelserna har tillräckligt med kompetens för ändamålet, eftersom ärendena berör många olika intressen. Ett sätt att underlätta för länsstyrelsen att enklare kunna samordna statens intressen är att andra myndigheter gör relevant information tillgänglig för länsstyrelsen, exempelvis genom öppna data. Skulle länsstyrelsernas ansvar stärkas, och det innebär att de avgör prövningar på egen hand i vissa fall, är det mycket viktigt att de beaktar skogsbrukets intressen om inte Skogsstyrelsen har getts möjlighet att yttra sig.

Samrådet fungerar i stort bra menar Skogsstyrelsen, även om innehållet kan variera i detaljeringsgrad och omfattning. Det förekommer att enskilda parter som står inför att göra en ansökan till en länsstyrelse enligt 6 kap. miljöbalken först sonderar och ställer frågor om en åtgärd direkt till myndigheten. Detta är dock inte önskvärt från Skogsstyrelsens sida utan det är mer effektivt och korrekt att Skogsstyrelsen får ärendet på remiss från länsstyrelsen. Länsstyrelserna skulle dock kunna informera mer om vilka öppna data och vilken GIS-information som finns tillgänglig vilket skulle kunna bidra till att ansökningarna håller högre kvalitet.

Strålsäkerhetsmyndigheten konstaterar att vissa frågor inom miljö-

processen kan kräva expertkunskap, t.ex. vad gäller kärnsäkerhet och strålskydd. Om länsstyrelsens ansvar för att samordna statens olika intressen stärks är det viktigt att hitta former och arbetssätt där länsstyrelsen får tillgång till sådan expertkunskap. Under sådana förutsättningar ställer sig myndigheten positiv till en förstärkt samordnande roll för länsstyrelsen.

Myndigheten ser deltagande i samrådsförfarandet som en viktig del i prövningsprocessen för att möjliggöra en effektivare prövning och ge vägledning utifrån myndighetens ansvarsområde i ett tidigt skede. Strålskyddsmyndigheten vill dock särskilt framhålla vikten av att avgränsningar inte sker så tidigt i prövningsprocessen att relevanta perspektiv riskerar att falla bort.

6.2.5. Inhämtade synpunkter om samrådsprocessen

Näringslivet

Svemin har gett advokatbyrån Mannheimer och Swartling i uppdrag

att utreda möjligheter till förbättringar i berednings- och beslutsprocessen för olika myndighetsbeslut som krävs för att få bedriva gruvverksamhet. I en promemoria om tillståndsprövning av gruvverksamhet och förslag till förändringar i prövningssystemet anges bl.a. följande.

Samrådsförfarandet är en mycket viktig del av tillståndsprövningen – dels för att myndigheter och allmänhet ska få information om en planerad miljöfarlig verksamhet så tidigt som möjligt, dels för att myndigheter och allmänhet ska ha möjlighet att påverka utformningen av ansökan. Genom att myndigheter och allmänhet bidrar i ett tidigt skede kan en ansökan ges högre kvalitet. Dessutom kan arbetet med att utforma ansökningshandlingarna bli mer effektivt, så att de ges rätt innehåll och omfattning. Det förekommer tyvärr ganska ofta att myndigheter inte deltar i samrådsförfarandet eller inte lämnar några synpunkter, för att sedan lämna en rad synpunkter när ansökan väl har lämnats in till prövningsmyndigheten. Bristande deltagande under samrådsprocessen kan leda till stora rättsförluster för sökanden och tidsutdräkt i processen.

Samrådsreglerna bör alltså förtydligas och kompletteras. Enligt 6 kap. 30 § miljöbalken ska avgränsningssamråd ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och enskilda som kan antas bli särskilt berörda av en verksamhet eller åtgärd samt med övriga statliga myndigheter, kommuner och allmänhet som kan antas bli berörda. Bestämmelserna om avgränsningssamråd syftar till att ge samrådsparterna möjlighet att i ett tidigt skede kunna delta i prövningen och påverka projektets utformning och beslutsunderlag. För att kunna uppfylla detta syfte måste dock samrådet genomföras innan verksamhetsutövaren har låst verksamheten vid viss lokalisering och utformning. I 6 kap. 32 § miljöbalken anges att länsstyrelsen under avgränsningssamrådet ska verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Någon instruktion till övriga deltagare i samrådet ges dock inte i bestämmelserna. Samrådsbestämmelserna skulle kunna förtydligas för att ange vad samrådet ska syfta till och vad de olika aktörerna ska göra under samrådet.

Svemin föreslår att kopplingen mellan avgränsningssamrådet och en efterföljande tillståndsprövning tydliggörs. Det bör framgå att såväl sökanden som myndigheterna ska sträva efter att uppnå en samsyn kring upplägget av den kommande prövningen. Det bör också framgå att alla myndigheter som avser att tillvarata miljöintressen i fråga om den aktuella verksamheten eller åtgärden ska delta i samrådet och sträva efter att skapa tydlighet kring vilket underlag som behövs. Om myndigheternas synpunkter kan tas omhand redan under samrådsskedet minskar behovet av att komplettera tillståndsansökan när den väl är inlämnad.

De myndigheter som avser att medverka i den efterföljande tillståndsprövningen bör också bidra i samrådsskedet. Alla myndigheter ska verka för att information kommer fram i de frågor som de identifierar redan under samrådet och sträva efter att minimera behovet av eventuella kompletteringar av prövningsunderlaget i den efterföljande tillståndsprövningen. Om myndigheter senare under prövningen tar upp nya frågor bör de motivera varför dessa inte framfördes under samrådet. När det gäller formella frågor, t.ex. prövningens avgränsning, bör det tydligt anges att sådana synpunkter ska framföras vid samrådet och att de endast får lyftas senare under prövningen om de inte har tagits upp vid samrådet om det finns särskilda skäl för det.

Svenskt Näringsliv har bl.a. lyft avgränsningar inom processen, att

synpunkter behöver komma in tidigt i processen, en begränsning av antalet statliga aktörer samt dialog mellan verksamhetsutövaren och staten/tillsynsmyndigheten som viktiga faktorer för ökad effektivitet i miljöprövningen.

Svenskt Vatten menar att processregler med tidsgränser behöver

införas och att samrådet behöver bli tydligare. En tillståndspliktig verksamhet är förbjuden om det saknas tillstånd att bedriva den och maktförhållandet som en sådan reglering med all rätt skapar ställer särskilt stora krav på myndighetens förvaltningsrättsliga mognad och rutiner om sökanden ska ges en acceptabel möjlighet att tillgodose sina rättigheter och få ett rättssäkert beslut inom rimlig tid. Här bör det ställas större krav på myndigheten redan i samband med samrådet, för att lägga grunden för en smidig process. Omvänd bevisbörda får inte leda till en bakvänd förvaltningsrätt som sätter myndigheternas behov främst.

Myndigheterna ska tydligare klargöra förväntningarna på ansökans innehåll – vad som ska ingå, vilka sakfrågor som i det enskilda fallet är angelägna att vara noga med jämfört med andra sakfrågor osv. Allt är inte lika viktigt varje gång. Förväntningarna från samrådet ska dokumenteras och delges sökanden inom en reglerad tid, t.ex. en vecka. Samrådshandlingen bör ges betydelse senare i processen. Myndigheten bör i ett bindande beslut (föreläggande) om en miljökonsekvensbeskrivning motivera vad som kan antas medföra betydande miljöpåverkan från verksamheten, om ett sådant antagande kan underbyggas, och detta bör regleras. Utan tydligt samråd om ansökans innehåll kan prövningssystemet till och med bli kontraproduktivt för miljöskyddet de gånger det går att rena mer i ett reningsverk; det kan ta 5–7 år för att få tillstånd att göra det i små reningsverk.

Sveriges Bergmaterialindustri menar att en tydlig avgränsning

tidigt i processen, där de avgörande frågorna identifieras redan under samrådsskedet, är en framgångsfaktor för en väl fungerande prövningsprocess. I effektiva prövningsprocesser identifierar sökanden, remissmyndigheterna och prövningsmyndigheterna de viktigaste frågorna redan i prövningen och vågar släppa irrelevanta frågeställningar eller behandla dem mycket översiktligt.

Det ska tydliggöras tidigt vad som är motiverat att lägga resurser på att utreda och även vilka utredningar som inte är motiverade i det aktuella fallet. I nuläget begär många remissinstanser och prövningsmyndigheter in detaljerade utredningar om aspekter som upplevs vara utan, eller med mycket liten, miljönytta och begränsad relevans för prövningen. Kraven på en ansökan är ibland upp till enskilda handläggares specialistkompetens. Detta skapar en otydlighet i processen.

Sveriges Bergmaterialindustri anser även att länsstyrelserna inte tillmäter samrådet tillräckligt stor vikt, eftersom de vet att deras meddelanden till följd av samråd inte är bindande. Frågan om att göra bedömningen i 6 kap. 32 § andra stycket miljöbalken bindande har tidigare varit föremål för utredning men kan ändå lyftas i nu aktuell översyn av miljöprövningen. Tillkommande krav i sena skeden förlänger processerna och detta är en tidstjuv särskilt eftersom detta är frågor som inte varit upp tidigare i processen. Det bör därför införas tydliga begränsningar av när och hur man kan väcka nya frågor sent i processen, t.ex. efter kungörelsen.

Länsstyrelsens yttrande i avgränsningssamrådet bör dessutom vara bindande. Genom att införa en sådan bestämmelse ställs tydliga krav på att alla parter är väl pålästa och förberedda i ett tidigt stadium av processen. Om redovisningen inte är bindande går syftet med redovisningen i stort sett förlorad. Det är alltför vanligt att punkter som inte tagits upp vid samrådet lyfts in i prövningarna i samband med komplettering eller yttrande.

Myndigheterna

Länsstyrelserna upplever att det ofta är ett dåligt samrådsunderlag

och kort om tid för förberedelser. Det behöver styras upp betydligt. Här ska även avgränsning av ansökan ske. Det är svårt att komma till ett samråd med dåligt underlag – är underlaget dåligt, blir samrådet dåligt. Här sätts tonen för den fortsatta processen. En bättre kommunikation om de olika stegen och vad som krävs är viktigt. Samtidigt måste man komma ihåg att samrådet sker i ett tidigt skede i en process; ofta görs preliminära bedömningar och länsstyrelsen måste ha möjlighet att ändra sig när det är rimligt och sakligt motiverat, så att samrådet inte stänger dörren för senare synpunkter.

Utfallet av samrådet borde formaliseras mer genom någon form av krav på skriftlig dokumentation; jämför till exempel med ett samråds- eller granskningsyttrande i ett planärende. Länsstyrelsens bedömning ska dock inte vara bindande.

Det är svårt för en miljöprövningsdelegation att pröva verksamheter i andra län. En lösning kan vara att luckra upp förordningen om miljöprövningsdelegationer så att delegationen kan ha en roll i samrådet eller vid någon form av muntlig förberedelse. En ökad samsyn mellan myndigheten och sökanden om vad en ansökan ska innehålla nås genom att dialog där myndigheten förklarar och motiverar. Om det ändå inte blir bättre bör ansökan avslås. Viktiga faktorer för samsyn är samarbete med branschorganisationer och nationella vägledningar, t.ex. bättre vägledning om vad en liten MKB ska innehålla.

Naturvårdsverket. Ett relevant och utförligt underlag är en grund-

förutsättning för en effektiv prövning, menar Naturvårdsverket. Ett bra underlag förutsätter också att samrådet har varit ändamålsenligt. Det underlag som skickas ut på samråd är ofta knapphändigt och innehåller endast grundläggande information om vald plats, verk-

samhetstyp osv. Det är därför svårt att ha en fullständig uppfattning om en framtida ansökan i det tidiga samrådsskedet. Ett bra samrådsförfarande behöver vara fortlöpande och pågå fram till att ansökan lämnas in. Det behöver också vara rimliga yttrandetider eftersom alltför korta tider kan leda till att viktiga frågor inte hinner bedömas och bemötas.

Av 6 kap. och 22 kap.miljöbalken framgår vad en miljökonsekvensbeskrivning samt ansökan ska innehålla. Men i det enskilda fallet kan det se väldigt olika ut när det gäller vilken kunskap verksamhetsutövaren har gällande både de juridiska och de naturvetenskapliga frågorna. Olika frågor kan dessutom ha olika stor betydelse i det enskilda fallet. Ett ändamålsenligt samråd i ett tidigt skede av ansökningsprocessen kan klargöra vilka frågor som är centrala och i vilka frågor som myndigheter och verksamhetsutövare har olika uppfattning. Utförliga domskäl gällande underlaget i tillståndsprövningar skulle göra praxis tydligare.

Havs- och vattenmyndigheten. Utifrån hur de prövningar som

myndigheten deltar i fungerar är myndighetens uppfattning att samråden över lag fungerar bra. Samrådets syfte är att miljökonsekvensbeskrivningen och även ansökan ska få en lämplig avgränsning och detaljeringsgrad, och myndigheten har svårt att se att förändringar i samrådsprocessen skulle ge ansökningar av högre kvalitet. Det kan dock noteras att samrådsunderlaget emellanåt är tunt och beskriver verksamheten så översiktligt att det är svårt att bedöma miljökonsekvenserna. Detta skapar sämre förutsättningar för samrådsparterna att ta ställning till verksamheten på det sätt som är avsett. Risken är därmed att kompletteringar av underlaget skjuts fram i processen, dvs. när ansökan redan har lämnats in.

Havs- och vattenmyndigheten vill lyfta att det är viktigt att myndigheterna redan i samrådsskedet, och enligt sin serviceskyldighet, lyfter fram och hänvisar till relevant underlag och rapporter som man anser sökande ska beakta i sin ansökan. Detta kan underlätta för sökande och minska behovet av kommande kompletteringar. Angående ökad samsyn mellan myndigheter och sökanden om vad en ansökan ska innehålla vill Havs- och vattenmyndigheten framhålla att det förekommer projekt i dialogform för att ta fram vägledningar och skapa samsyn om specifika behov för olika typer av verksamheter.

Kammarkollegiet. Det är svårt att få en entydig bild av hur sam-

råden fungerar. Bäst vore om man både kunde delta vid fysiska samrådsmöten och även skicka skriftligt yttrande. Dessvärre är det svårt att få tillgängliga resurser att räcka för det. Kammarkollegiet noterar att det inte är ovanligt att man har lämnat synpunkter på vilka kompletteringar som bör göras innan ansökan lämnas in till mark- och miljödomstolen men att sökandena väljer att inte hörsamma vad som framförts och ofta inte heller redovisar samrådssynpunkterna korrekt i sin ansökan.

Det verkar också vara svårt att nå samsyn om vad en ansökan ska innehålla, så det kanske krävs mer information om hur regelverket ser ut och varför det ser ut som det gör. Samtidigt ska den som vill bedriva en verksamhet bl.a. uppfylla kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken. Det handlar alltså både om kunskap och om förmåga att ta till sig information.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten upp-

lever att samråden fungerar bra utifrån myndighetens sakfrågor. De svarar oftast på de samrådsinbjudningar som de får med den generella synpunkten att risker för olyckor ska analyseras och beskrivas samt att det ska anges vilka skyddsåtgärder som vidtagits eller planeras med koppling till denna analys.

Myndigheten lämnar mer omfattande samrådssvar i ärenden som följer av myndighetens prioriterade verksamhetstyper. I vissa av dessa samråd deltar de även på plats för att tidigt få en bild av verksamheten och omgivningen.

Prövningsmyndigheterna

Miljöprövningsdelegationerna är samstämmiga om att ett väl genom-

fört samråd och en bra tillståndsansökan är särskilt viktigt för en välfungerande prövningsprocess.

Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt menar att det är

svårt att avgöra om regeländringarna i 6 kap. miljöbalken har fått någon effekt. Miljökonsekvensbeskrivningarna upplevs inte ha blivit mindre omfattande men det kan hända att domstolen har svårt att se om någon avgränsning har skett. Ofta lyfts vissa frågor under samrådsprocessen som verksamhetsutövaren sedan inte tar hänsyn till. Då kommer frågan i stället upp som ett kompletteringsönskemål hos

domstolen. Ibland tas inte alla synpunkter med i samrådsredogörelsen som lämnas i ansökan och då är det svårt att få en uppfattning om kvaliteten på samrådet.

Den generella uppfattningen är att ansökningsmålen har blivit alltmer komplicerade, även när det gäller vattenmålen. Tidigare kunde en kungörelse ske direkt, med en svarstid på tre veckor, men det händer i princip aldrig numera. I många av de större ansökningsmålen som gäller industrier används en kompletteringsrunda. Vissa domstolar har dock uppfattningen att det görs mindre ofta i vattenmål. Svaren i kompletteringsrundan har dessutom ofta blivit mer lika svaren efter kungörelse, dvs. de innehåller även yttranden i sak och inte enbart vad som fattas eller behöver förtydligas. Det upplevs gå i skov hur pass ofta kompletteringsrunda används, men flera domare försöker undvika det när det inte är helt nödvändigt. Om de inte använder kompletteringsrunda kan det krävas mer arbete från domstolens sida och ibland finns det inte utrymme för det. Någon domare har framfört att det faktum att det inte finns några regler kring när kompletteringsrunda ska användas kan leda till att frågan hanteras olika, även mellan de olika mark- och miljödomstolarna.

Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt anser att sam-

rådsförfarandet generellt sett håller hög kvalitet. Det kan dock vara stora skillnader beroende på vanan hos aktörerna; när vana ombud agerar är ansökan ofta bra i dessa delar.

Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt anser generellt att

kvaliteten på samrådsförfarandet är god; det är sällan en ansökan avvisas på grund av en bristfällig miljökonsekvensbeskrivning. Några synpunkter som lyfts fram är följande. – Det är ofta tveksam kvalitet när professionella ombud saknas. – I en majoritet av fallen har samråd genomförts med den krets som

krävs. Ibland kan man dock se att sökanden inte valt att komplettera miljökonsekvensbeskrivningen på det sätt som myndigheter eller sakägare efterfrågat. Det leder inte sällan till att samma krav på komplettering ställs av domstolen. – När det (undantagsvis) finns brister som i vissa fall skulle kunna

leda till avvisning är det regelmässigt små aktörer som försöker göra jobbet själva eller som inte köper in tillräckligt många eller tillräckligt bra konsulttimmar. Ett väl genomfört samråd är en resursfråga.

– Om samrådsförfarandet och miljökonsekvensbeskrivningen är

otillfredsställande bör detta innebära avvisning. Endast mindre brister ska kunna avhjälpas under målets handläggning hos mark- och miljödomstolen, vilket med fördel kan göras genom ett kompletteringsföreläggande före kungörelsen.

Det varierar hur ofta domstolen begär in omfattande kompletteringar av ansökan, men majoriteten av domarna framhåller att mer omfattande kompletteringar är sällsynta. Det finns dock ofta behov av vissa kompletteringar, särskilt i stora mål; här nämns en andel på 10–30 procent av målen. Kompletteringar som kan ta tid är sådana där det saknas tillräckligt bra inventeringar av naturvärden och arter, eftersom dessa oftast kan genomföras under vissa perioder under året. Någon domare anger att kompletteringar i princip begärs i alla ansökningsmål, varav cirka hälften är omfattande förelägganden.

Kompletteringsrunda före kungörelse används endast undantagsvis och då antingen i de allra största målen eller i mål som gäller miljöfarlig verksamhet. Domarna framhåller att kompletteringsrundor generellt innebär en påtaglig risk för att handläggningen fördröjs men att de i vissa fall kan bidra till effektivitet. Använd på rätt sätt kan en kompletteringsrunda ge ett bättre underlag för remissinstanser m.fl. att ta ställning till ansökan.

Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Så kallade

kompletteringsrundor används ofta vid domstolen och anses inte förlänga handläggningstiderna om ansökan håller en allmänt god standard och myndigheterna håller isär frågan om utredningens omfattning och kvalitet gentemot frågan om huruvida ansökan ska bifallas. I de fall bristfälliga ansökningar skickas ut på kompletteringsrundor blir det naturligtvis merarbete för såväl myndigheter som för domstolen, med risk för långa handläggningstider. Domstolen begär mer sällan in omfattande kompletteringar, men å andra sidan är det sällan som ingen komplettering begärs.

Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt. Samrådsförfarandet

håller generellt en bra kvalitet enligt någon domare, men problemet är ofta att samrådet är gammalt när det kommer till domstolen: mycket kan ha hänt och sakägare kan ha bytts ut. Någon domare anger att kompletteringsrundor används ofta, vilket kan förlänga handläggningstiden rejält. Egentligen borde det vara så att om man

behöver begära omfattande kompletteringar så ska man i stället avvisa ansökan.

6.3. Gällande rätt för statliga förvaltningsmyndigheternas roll som remissmyndighet och part

6.3.1. Remiss av ansökan

Mark- och miljödomstolen skickar ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Handlingarna behöver dock inte skickas över om det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. Om målet gäller geologisk lagring av koldioxid ska domstolen alltid skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen och underrätta var handlingarna i målet förvaras. Detta ska göras inom en månad från att ansökan kommit in till domstolen.19

I ett ärende om tillstånd som ska avgöras av länsstyrelsen ska ett exemplar av handlingarna skickas till det ställe där handlingarna ska hållas tillgängliga. Ett meddelande om ansökan ska skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.20

1922 kap. 4 § miljöbalken. 209 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

6.3.2. Partsrollen

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen ska, när det behövs, föra talan i målet eller ärendet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.21

En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Det är dessutom kommunen, inte den kommunala nämnden, som har partsställning, vilket framgår av motiven till 22 kap. 4 § miljöbalken. Här anges att för att den kommunala nämnden ska kunna fungera som remissmyndighet bör den alltid tillsändas både ansökningshandlingar och kungörelse i ansökningsmål hos miljödomstolarna och att detta behövs för att kommunen – efter intern information från sin nämnd – ska kunna fullgöra sin partsroll på bästa sätt.22 Kommunstyrelsen får själv eller genom ombud företräda kommunen i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige23. Kommunstyrelsen företräder alltså kommunen men kan delegera denna rätt till nämnden.

Bestämmelsen är uttömmande, dvs. andra myndigheter än de som räknas upp anses inte ha klagorätt, se Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2014:51. Det finns flera rättsfall från Mark- och miljööverdomstolen avseende kommuners och myndigheters klagorätt, se bl.a. MÖD 2011:20 och MÖD 2014:13 som rör kommuns klagorätt och dom 2013-04-18 i mål nr M 9173-12 avseende Naturvårdsverkets klagorätt. I MÖD 2015:5 ansåg domstolen att en länsstyrelse i syfte att tillvarata allmänna intressen får överklaga ett beslut meddelat av miljöprövningsdelegationen inom den egna länsstyrelsen.

Enligt avgörandet MÖD 2000:54 har bestämmelsen och den hänvisning som finns till bestämmelsen från 19 kap. 5 § 5 miljöbalken, inte ansetts ge myndigheter rätt att överklaga i tillsynsärenden, se även MÖD 2017:5.

Regeln om rätten att föra talan innebär att myndigheterna intar partsställning i fråga om miljöintressen och andra allmänna intressen. Att vara part innebär i sin tur att myndigheterna kan framställa yrkanden i domstolen och även överklaga domstolens avgöranden.

21 22 kap. 6 § med hänvisning i 19 kap. 5 § 5. miljöbalken. 22Prop. 2001/02:65, s. 53. 236 kap. 15 § kommunallagen (2017:725).

I 11 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd respektive 9 § förordningen om vattenverksamhet finns bestämmelser om översändande av domar och beslut om tillstånd till bl.a. nämnda aktörer med partsroll.

Rättslig bakgrund och historisk utveckling av myndigheternas partsroll och klagorätt

Allmänt om myndigheternas rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut och särskilt om miljöprocessen

Statliga myndigheter har av tradition inte utan särskilt författningsstöd ansetts kunna överklaga beslut av en annan statlig myndighet; eftersom statliga organ vanligen har att ta till vara ett och samma allmänna intresse, har det inte ansetts motiverat att tillåta att de överklagar varandras beslut. Däremot har myndigheterna getts klagorätt när de uppträder i någon privaträttslig egenskap, exempelvis som arbetsgivare eller fastighetsägare. Dessutom har en beslutsmyndighet rätt att som motpart i en domstol överklaga förvaltningsavgöranden som går myndigheten emot. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, ska nämligen den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart.24

Miljöprocessen kännetecknas av att flera intressen och parter är inblandade. Mot verksamhetsutövarens enskilda intresse och det allmänna intresset av att en verksamhet bedrivs står andra allmänna och enskilda motstående intressen. Inom miljöprocessen gäller också officialprövningsprincipen som innebär att prövningsmyndigheten ska se till dels att utredningen i målet blir så fullständig som behövs för ett riktigt beslut, dels att domstolen ska fatta avgörandet utan att vara bunden av parternas processhandlingar. Myndigheternas ställning ska även förstås i ljuset av MKB-direktivet som bl.a. anger att lokala och regionala myndigheter, som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan bli berörda, ska delta i samråden.25

Möjligheten för statliga förvaltningsmyndigheter att överklaga domar och beslut på miljöområdet regleras i miljöbalken och underliggande förordningar. Enligt miljöbalken får domar och beslut överklagas av den myndighet, den kommunala nämnd eller annan som

247 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). 25 Artikel 6.1 MKB-direktivet.

enligt vad som är föreskrivet i balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga26. De statliga förvaltningsmyndigheternas talerätt i miljömålen regleras särskilt i 22 kap. 6 § miljöbalken (med hänvisning i 19 kap. 5 § miljöbalken) enligt vad som närmare utvecklas nedan i detta kapitel. Stöd för myndigheternas talerätt finns även på förordningsnivå under miljöbalken samt i myndigheternas instruktioner.

Flera utredningar har tidigare undersökt att i olika grad avskaffa myndigheters talerätt på miljöområdet27. Förslagen har dock inte genomförts.

Statens naturvårdsverk var den enda myndigheten med partsroll och klagorätt enligt miljöskyddslagen

Enligt miljöskyddslagen skulle koncessionsnämnden samråda med de statliga och kommunala myndigheter som hade väsentliga intressen att bevaka i de ärenden som kom under nämndens prövning.

Meddelanden om ansökningar skulle sändas till Statens naturvårdsverk (numera Naturvårdsverket), länsstyrelsen och den eller de kommunala nämnder som fullgjorde uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Om det rörde sig om en begäran om t.ex. omprövning av villkor skulle meddelande sändas till länsstyrelsen och den kommunala nämnden. När länsstyrelsen var tillståndsmyndighet, skulle meddelande sändas till nämnden.

Besvärsrätt i koncessionsärenden hade sökanden och Statens naturvårdsverk som företrädare för de allmänna intressena på miljövårdsområdet. Däremot ansågs det inte behövligt att tillerkänna någon annan myndighet besvärsrätt.28

I ett dispensärende skulle Statens naturvårdsverk beakta samtliga allmänna intressen, och för att kunna åstadkomma detta skulle verket samråda med de myndigheter som berördes. Myndigheterna var dock inte bundna av verkets dispensbeslut och kunde inte heller påkalla prövning hos koncessionsnämnden om de inte godtog dispensbeslutet.

År 1981 infördes en rätt för kommuner att föra talan mot beslut som hade meddelats i frågor om tillstånd, och kommunerna fick be-

26 16 kap. 12 § 4 miljöbalken. 27SOU 2012:81 och SOU 2015:43. 28Prop. 1969:28, s. 203 f.

svärsrätt även i de fall där kommunen inte var sakägare. Det kunde t.ex. handla om tillståndsbeslut som gällde miljöfarlig verksamhet i en närliggande kommun. Kommunernas besvärsrätt skulle ses som ett led i strävandena att stärka kommunernas ställning på miljöskyddslagens område.

Även lokala arbetstagarorganisationer som organiserade arbetstagare i den verksamhet som avsågs med beslutet fick besvärsrätt. Sådana organisationer skulle inte bara kunna påverka den inre miljön utan även ha möjlighet att klaga på beslut som avsåg den yttre miljön i anslutning till den egna arbetsplatsen.

Ideella föreningar och andra organisationer på miljöskyddets och naturvårdens område fick dock ingen självständig besvärsrätt eftersom de ansågs ha möjlighet att lägga fram sina synpunkter inför prövningsmyndigheten i samrådsförfarandet. Möjligheterna att utöva inflytande på innehållet i beslut enligt miljöskyddslagen ansågs enligt departementschefen vara större ju tidigare man kom till tals i saken.29 Med det informations- och samrådsförfarande som infördes genom lagändringarna 1981 skulle möjligheterna för organisationerna att öva inflytande på beslutsprocessen i miljöskyddsärenden ändå förbättras.

En partsroll infördes för fler myndigheter än Naturvårdsverket genom införandet av miljöbalken

Med miljöbalken infördes regeln att ett exemplar av ansökningshandlingarna skulle skickas till Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och Fiskeriverket. Handlingarna behöver dock inte skickas över, om det kunde antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berördes av verksamheten. Vilka övriga myndigheter ansökan skulle sändas till fick bedömas från fall till fall.

Kammarkollegiet och länsstyrelsen tillkommer med partsroll med klagorätt

Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna skulle inom prövningssystemets ram, i egenskap av myndigheter med ett vidsträckt verksamhetsområde, få föra talan för att tillvarata miljö-

29Prop. 1980/81:92, s. 41 f.

intressen och andra allmänna intressen. Övriga myndigheter som berördes av ett mål eller ärende skulle i stället vara remissinstanser. Därigenom skulle deras sakkunskap kunna tas till vara. Fiskeriverket var inte part utan skulle som remissinstans yttra sig om vattenanläggningens eller verksamhetens inverkan på det allmänna fiskeintresset samt föreslå de bestämmelser som behövdes till skydd för fisket. Om verket ansåg att ett yttrande krävde undersökning på platsen, skulle verket anmäla det till miljödomstolen, som i sin tur skulle förordna om en sakkunnigutredning enligt 22 kap. 12 § miljöbalken. En kommun fick föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.

I förarbetena anges bl.a. följande om de olika myndigheternas roller.30 Naturvårdsverket är central tillsynsmyndighet medan länsstyrelserna verkar på den regionala nivån. Naturvårdsverket bör som central myndighet föra talan i frågor av principiell betydelse eller där frågor av annat skäl är av större vikt. Koncessionsnämnden anser att Naturvårdsverkets medverkan i de mest komplicerade ärendena bör göras obligatorisk. Det är helt klart att Naturvårdsverket bör spela en mycket aktiv roll. Regeringen anser att det bör behövas i än högre grad i verksamheten framöver. Verket ska ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. Naturvårdsverket bör också genom allmänna råd och annan rådgivning stödja länsstyrelserna i deras arbete. Kammarkollegiet bör främst engagera sig för att bevaka de allmänna intressena i vattenmålen. Kommunen företräder allmänna intressen inom kommunen.

Statens räddningstjänst blir myndighet med partsroll

Den 1 juli 1999 ändrades 22 kap.4 och 6 §§miljöbalken med anledning av genomförandet av det så kallade Seveso II-direktivet. I och med ändringen integrerades säkerhetsfrågorna i ökad omfattning i miljöprövningen, och ändringen innebar att dåvarande Statens räddningsverk skulle vara remissmyndighet i prövningar om miljöfarlig verksamhet och ges rätt att föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen avseende säkerhetsfrågor.

30Prop. 1997/98:45, del 1, s. 468.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bildas och tar över Statens räddningstjänsts roll

Den 1 januari 2009 bildades Myndigheten för samhällsskydd och beredskap genom att delar av Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar sammanfördes till en myndighet. Det medförde att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap blev remissmyndighet och intog partsställning enligt 22 kap.4 och 6 §§miljöbalken.

Förstärkt möjlighet för kommunen och länsstyrelsen att fullgöra sina partsroller

Den 1 juli 2002 ändrades 22 kap. 4 § miljöbalken så att länsstyrelsen och den kommunala nämnden skulle få både ansökningshandlingar och kungörelse i ansökningsmål hos domstolarna; tidigare hade de endast fått kungörelsen men av förarbetena framgår att enbart en kungörelse inte utgör tillräckligt underlag för länsstyrelsen och den kommunala nämnden i arbetet med att precisera sina bedömningar och synpunkter i ett yttrande till miljödomstolen utan de bör alltid tillsändas både ansökningshandlingar och kungörelse i ansökningsmål hos miljödomstolarna för att kunna fungera som remissinstans. Detta behövdes också för att länsstyrelsen och kommunen – efter intern information från sin nämnd – skulle kunna fullgöra sina partsroller på bästa sätt.31

Havs- och vattenmyndigheten bildas och tar över Fiskeriverkets och delar av Naturvårdsverkets roll

Den 1 juli 2011 bildades Havs- och vattenmyndigheten, och de verksamheter som rörde havs- och vattenmiljön och som Naturvårdsverket eller Fiskeriverket ansvarade för fördes över till den nya myndigheten. Därmed upphörde Fiskeriverkets skyldighet att yttra sig i målet och verkets rätt att få en sakkunnigutredning enligt 22 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken och frågan om förordnande om sakkunnigutredning överläts fullt ut till mark- och miljödomstolen att be-

31Prop. 2001/02:65, s. 53.

stämma. Havs- och vattenmyndigheten fick samma partsroll som övriga myndigheter enligt bestämmelsens första stycke.32

6.3.3. Tidigare utredningar om myndigheternas partsroll

SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform

I SOU 2012:81 föreslogs bl.a. att antalet länsstyrelser skulle minskas till elva samt att möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga länsstyrelsens beslut enligt miljöbalken och tillhörande förordningar skulle tas bort.

Följande framgår i betänkandets avsnitt Nya robusta länsstyrelser

och uppgifter för en statlig helhetssyn:33

För att stärka länsstyrelsen i denna roll föreslår vi att möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga vissa av länsstyrelsens beslut tas bort. Vi har prövat länsstyrelsens nuvarande och tänkbara uppgifter mot ett antal principer och kommit fram till att myndigheterna bör ha uppgifter inom följande verksamhetsområden:

  • Samhällsplanering och kulturmiljö
  • Samhällsskydd och krisberedskap
  • Naturvård och miljöskydd
  • Lantbruk, skogsbruk och landsbygd
  • Övrig verksamhet
  • Regional uppföljning och utvärdering

Brister i samverkan mellan statliga myndigheter kan inte lösas genom att myndigheterna överklagar varandras beslut. I den mån myndigheter har skiljaktig uppfattning bör samförstånd sökas genom gemensam kompetensutveckling, och rådgivning, eller genom att myndigheterna uppmärksammar regeringen på frågan. Det normala sättet att lösa tvister mellan statliga myndigheter, i de fall samförstånd inte kan nås, är att låta regeringen avgöra frågan. Det finns även en risk för att handläggningen av ärenden på miljöområdet blir långsam och ineffektiv om alltför många aktörer har rätt att överklaga. Strävan efter en effektiv miljöprövning talar för att klagorätten inskränks. Vidare gör sig behovet av

32Prop. 2010/11:86, s. 33 f. 33SOU 2012:81, s. 17 f.

överprövning av rättstillämpningen starkast gällande när besluten fattas av politiskt tillsatta organ.

SOU 2015:43 Vägar till ett effektivt miljöarbete

Allmänt om utredningens förslag

I SOU 2015:43 föreslås att en ny myndighet ska inrättas med huvuduppgift att bevilja tillstånd enligt kapitel 9, 11 och 13–15 i miljöbalken och att myndigheten ska bedriva tillsyn inom dessa områden samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna.

Ansvaret för dessa uppgifter ligger för närvarande hos Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna men skulle genom förslaget flyttas till den nya myndigheten. Möjligheterna för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle därmed upphöra. Utredningen ansåg att staten bör ”tala med en röst” i tillståndsprocesserna enligt miljöbalken. Någon rätt för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen att överklaga den nya myndighetens beslut skulle alltså inte finnas enligt utredningen. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare.

Konsekvensutredningen fick kritik i remissvaren och förslagen har inte genomförts

Remissvaren över förslagen var blandade. Generellt sett kan man konstatera att näringslivet och branschorganisationer var positiva till att en ny central prövningsmyndighet skulle inrättas och att de statliga myndigheternas rätt att föra talan skulle upphöra, medan länsstyrelser, andra myndigheter och domstolar i stället generellt sett var negativa till en ny central prövningsmyndighet. Vad avser myndigheternas rätt att föra talan var myndigheter angelägna om att den möjligheten skulle finnas kvar. Domstolarna såg dock att det finns ett strukturellt problem med myndigheternas talerätt och menade att det vore en vinst med någon form av samordning av statens röst.

Flera remissinstanser ansåg att det inte är tillräckligt att miljöorganisationer ska vara det allmännas röst och det ansågs inte rimligt att lägga det kravet på i många fall ideella organisationer. Det allmännas röst är inte heller alltid densamma som miljöorganisationernas, menade man. Många remissinstanser ansåg att utredningen inte analyserat sina förslag tillräckligt och att kunskapen om prövningssystemet var otillräckligt.

Konsekvensutredningen fick kritik för att inte uppfylla kraven och utredningens förslag har inte genomförts.

6.3.4. De olika myndigheternas ansvarsområden och tillämpning av partsrollen

Naturvårdsverkets roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket ska enligt sin instruktion särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen inom sitt ansvarsområde. Myndigheten ska delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller som har stor betydelse för miljön.34

Av årsredovisningen för 2020 framgår bl.a. att Naturvårdsverket inom resultatområdet klimat och luft var engagerat i fyra tillståndsprocesser i domstol 2020 som avsåg en ny ansökan om tillstånd och verket deltog i tre av samråden. Naturvårdsverket följer i högre utsträckning upp sitt deltagande i samråd, eftersom man bedömer att det kan leda till en tydligare och mer effektiv process. Deras mål är att de ärenden som myndigheten deltar i ska leda till att det allmänna miljöintresset blir mer belyst än om de inte hade medverkat.

Arbetet med prövningar syftar till att undvika att nya miljöproblem uppstår och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling, men eftersom arbetet med tillståndsprövningar är komplext, och därmed tidskrävande, krävs hårda prioriteringar vid valet av vilka ärenden de

34 3 § 3. och 4. förordningen med instruktion för Naturvårdsverket.

engagerar sig i. En följd av det är till exempel att myndigheten endast undantagsvis deltar i prövningar hos miljöprövningsdelegationerna.

Naturvårdsverket lämnade 2020 drygt 70 yttranden i mål och ärenden som rör miljöfarlig verksamhet inom resultatområdet klimat och luft. De har överklagat två mål till Mark- och miljööverdomstolen och prövningstillstånd har meddelats i båda fallen. De har även yttrat sig och deltagit i en handfull samråd rörande tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet. I samråden har de särskilt lyft frågor rörande energihushållning. Ett exempel är järn- och stålindustrin, vilket är verksamheter som förbrukar stora mängder energi.

För att begränsa och öka kunskapen om de faktiska utsläppen från olika branscher har Naturvårdsverket, bl.a. gällande pappers- och massaindustrin, yttrat sig i ett antal ärenden och prioriterat frågor om utsläpp till luft och vatten samt energianvändning. I ärenden som rör metallindustrin har de begärt skärpning av beslutade villkor för utsläpp till luft av dioxiner, svavel och stoft. I ärenden om kemiföretag och raffinaderier har de begärt att villkor för dispens från begränsningsvärde enligt industriutsläppsförordningen ska formuleras som ett begränsningsvärde som inte får överskridas, i stället för ett riktvärde som är svårt att följa upp på ett rättssäkert sätt. Vad gäller förbränningsanläggningar har de bl.a. yttrat sig över förutsättningarna att avgränsa tillståndsprövningen till att enbart avse en planerad förändring i stället för den samlade verksamheten, och man har lämnat förslag till formulering av villkor för utsläpp till luft av bl.a. kväveoxider, kvicksilver och dioxiner.35

Havs- och vattenmyndighetens roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden

Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om att bevara, restaurera och hållbart nyttja sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska enligt sin instruktion särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen. Myndigheten ska också särskilt delta i miljöprövningar som gäller frågor

35 Naturvårdsverket (2021c), s. 98 ff.

som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket.36

Av Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning för 2020 framgår bl.a. att myndighetens anser att deltagande i miljöbalksärenden är viktigt för att uppnå miljökvalitetsmålen EU-rätten och miljökvalitetsnormer. Under 2020 medverkade myndigheten i prövningar av flera vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter som har eller kan få stor påverkan på hav, sjöar och vattendrag. Arbetet med prövningar är av strategisk betydelse, och genom medverkan i relevanta ärenden med väl beredda yttranden av god kvalitet bidrar de till att utveckla juridisk praxis så att vattenmiljöer nyttjas på ett hållbart sätt. Ett annat viktigt skäl är att beredningen bidrar till en samsyn i vissa centrala frågeställningar där myndigheten har ansvar för vägledning gentemot andra aktörer i samhället. Under 2020 lämnade myndigheten 70 yttranden till mark- och miljödomstol och 28 samrådsyttranden över kommuner, enskilda, konsulter med flera. Förutom att yttra sig över mål i domstol deltar de i ett antal huvudförhandlingar vid miljöprövningar varje år. Under 2020 prioriterade myndigheten extra hårt bland ärenden och lade mycket tid på komplicerade och principiellt viktiga mål.37

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Det finns ingen utpekad skyldighet i instruktionen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att särskilt bevaka något allmänt intresse i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas.

Av myndighetens årsredovisning framgår inte hur ofta de deltar i miljöprövningar, men vid samrådsmöte med myndigheten angavs att de upplever att samråden fungerar bra utifrån myndighetens sakfrågor. De svarar oftast på samrådsinbjudningar som de får med den generella synpunkten att risker för olyckor ska analyseras och beskrivas samt att de skyddsåtgärder som vidtagits eller planeras med

36 5 § 2. och 3. förordning med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 37 Havs- och vattenmyndigheten (2021), s. 52 ff.

koppling till det ska anges. Myndigheten avger mer omfattande samrådssvar i ärenden som följer av myndighetens prioriterade verksamhetstyper. I vissa av dessa samråd deltar de även på plats för att tidigt få en bild av verksamheten och omgivningen. De prioriterade verksamhetstyperna är verksamheter som

  • omfattas av den högre kravnivån enligt Sevesolagen och då i första hand sådana verksamheter där myndigheten inte tidigare fört talan i den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen
  • omfattas av den lägre kravnivån enligt Sevesolagen eller annan miljöfarlig verksamhet där risken för olyckor är av den karaktären att myndigheten behöver föra talan eller om det av andra skäl är principiellt viktigt att myndigheten för talan
  • ger upphov till utvinningsavfall där det finns eller kommer att finnas en riskanläggning enligt 10 § förordningen (2013:319) om utvinningsavfall och då i första hand sådana verksamheter där myndigheten inte vid tidigare tillståndsprövning fört talan.

Utgångspunkten för myndighetens prioritering är att det finns olycksscenarier i den aktuella verksamheten som kan ge allvarliga skador på människor eller miljön utanför verksamheten, vilka är av en sådan art att myndigheten behöver föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.

I ärenden om tillståndsprövningar enligt 11 kap. miljöbalken är utgångspunkten att myndigheten avstår från att yttra sig om det inte vid en genomgång av ärendet konstateras att de kan komma att lämna synpunkter i frågor om översvämning, ras eller skred (så kallade naturolyckor).

Till myndigheten kommer årligen cirka 800 ärenden som har koppling till tillståndsprövning enligt miljöbalken. Exempel på frågeställningar som myndigheten drivit är

  • säkerhetsrapporten som underlag i prövningen
  • tillståndsprövningens omfattning
  • tillåtlighet kopplad till hantering av farliga ämnen
  • utbytesprincipen kopplad till användning av främst giftiga kondenserade gaser (svaveldioxid och ammoniak) men även andra farliga ämnen
  • skyddsåtgärder av olika typ kopplat till att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckor
  • beredskapsfrågor kopplat till behov av egen intern industriräddningstjänst med förmåga att hantera förekommande olycksscenarier
  • behov av installation av särskilda varningssystem kopplat till utsläpp av farliga ämnen samt i händelse av dammhaveri (hittills främst gruvavfallsdammar).

Kammarkollegiets roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden

Av förarbetena till 1983 års vattenlag framgår att Kammarkollegiet ålades att föra talan för att underlätta vattendomstolens uppgift att beakta de allmänna intressena och samtidigt möjliggöra ett djupare inträngande i dessa frågor.38 I ansökningsmål om bl.a. byggande i vatten och vattenreglering skulle ansökningshandlingarna och vattendomstolens kungörelse sändas till kollegiet. Kollegiet avgjorde sedan om det ansökta företaget berörde allmänna intressen som behövde bevakas under processen. Om detta var förhållandet skulle det allmännas talan utföras av en tjänsteperson som var knuten till kollegiets advokatfiskalskontor. Motsvarande funktion skulle kollegiet fylla vid syneförrättningar i fråga om vissa torrläggnings- och vattenregleringsföretag. Kollegiet skulle också föra talan för det allmänna när det gällde nyprövning och avgifter m.m. enligt vattenlagen.

Vid bevakning av de allmänna intressena var Kammarkollegiet i stor omfattning beroende av initiativ och råd från berörda fackmyndigheter. Det ansågs t.ex. vara av stor vikt att Naturvårdsverket bevakade allmänna miljövårdsintressen i vattenmål, särskilt sådana som avsåg vattenbyggnadsföretag. Det förutsattes därför att kollegiets talan utfördes i nära samarbete med Naturvårdsverket.39

Kammarkollegiet har i dag enligt sin instruktion ett brett uppdrag att tillhandahålla service inom det statliga området, främst vad gäller ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kammarkollegiet har vidare uppgifter vad gäller bl.a. miljörätt, stiftelserätt, Sveriges indelning, resegarantier, registrering av tros-

38Prop. 1981/82:130, s. 147 f. 39Prop. 1969:28, s. 290.

samfund, fastställande av avgiftssatser inom begravningsområdet och auktorisation av tolkar och översättare. Kammarkollegiet bevakar dessutom Allmänna arvsfondens rätt till arv och förvaltar fondens kapital.

Myndigheten företräder också staten i ärenden om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten och ska även företräda allmänt vattenområde, i den utsträckning någon annan myndighet inte gör det. På miljöområdet ska Kammarkollegiet föra talan mot det allmänna för att ta till vara miljöintressen och andra allmänna intressen i enlighet med vad som anges i miljöbalken.40

I Kammarkollegiets årsredovisning för 2020 anges bl.a. att myndighetens miljörättsverksamhet syftar till att företräda miljöintresset och andra allmänna intressen vid rättsliga prövningar enligt miljöbalken, främst inom vattenverksamhet. Det gäller framför allt tillståndsprövning av exploateringsverksamheter som berör vatten, där kollegiet kan ta initiativ till att befintliga tillstånd och villkor till vattenverksamhet omprövas hos domstol. Det kan t.ex. handla om byggande av fiskvägar eller minimitappning av vatten. Ett övergripande mål vad gäller dessa ärenden är att kollegiets delaktighet i domstolsprocesserna ska resultera i ett klargörande av en rättsfråga eller bidra till ytterligare skydds- eller miljöförbättrande åtgärder.

En annan viktig uppgift för miljörättsverksamheten är att företräda staten i domstolsprocesser om ersättning enligt 31 kap. miljöbalken, t.ex. i samband med inrättande av naturreservat, biotopskyddsområde eller nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog. År 2020 inkom 26 ärenden enligt 31 kap. miljöbalken.41

Kammarkollegiet är part i ett antal pågående processer som gäller tillstånd till vattenverksamhet, där flera av processerna pågår under lång tid. Antalet lagakraftvunna avgöranden i vattenmålen varierar mellan åren; 2020 meddelades sammanlagt 17 lagakraftvunna avgöranden i ärenden där kollegiet har deltagit. Motsvarande siffra 2021 var 16 avgöranden. Kollegiet uppger att de har processat i ärenden som varit motiverade för att ta tillvara allmänna miljöintressen eller utifrån rättsliga utgångspunkter. Myndigheten har emellertid kunnat se en viss praxisförändring till förmån för sökanden, vilket har

40 1–3 §§ förordningen med instruktion för Kammarkollegiet. 41 Kammarkollegiet (2021), s. 41.

inneburit att domstolen medgett tillstånd till vattenverksamhet i en större andel mål där de inte har fått bifall till sin talan.42

Länsstyrelsernas roll och faktorer som är avgörande för deltagandet i mål och ärenden

Länsstyrelsen ansvarar för den statliga förvaltningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet, samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen ska arbeta sektorsövergripande utifrån ett statligt helhetsperspektiv samt samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser inom myndighetens ansvarsområde.

Myndigheten ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet och främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om de allmänna valen, livsmedelskontroll, djurskydd, allmänna veterinära frågor samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar, regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap, naturvård samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske, folkhälsa, jämställdhet, och integration.43

Länsstyrelsen ska ta de initiativ som behövs för att det tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i processerna. När 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende ska länsstyrelsen särskilt verka för att riksintressena tillgodoses i prövningen. Länsstyrelsens arbete ska grundas på underlag från de myndigheter som anges ovan.44

Länsstyrelsen yttrar sig regelmässigt i mål och ärenden enligt miljöbalken, och yttranden till miljöprövningsdelegation och mark- och miljödomstol utformas normalt sett genom ett internt remissförfarande på länsstyrelsen, både i kompletteringsskedet och i ytt-

42 Kammarkollegiet (2021), s. 40. 43 1–2 §§ förordningen med länsstyrelseinstruktion. 44 3 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden.

randeskedet. De enheter inom länsstyrelsen som kan antas ha något intresse i saken får möjlighet att lämna synpunkter till beredande handläggare som sammanställer ett gemensamt yttrande. I yttrandet efter kungörelsen ska eventuellt olika motstående intressen ha vägts samman. Om olika avdelningar inom länsstyrelsen är oeniga om yttrandets slutsats förekommer lyfts yttrandet för beslut hos länsöverdirektören.45

Gränsdragning, samordning och samverkan mellan myndigheterna i deras partsroll

När Havs- och vattenmyndigheten bildades och fick partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken framfördes remissynpunkter som pekade på behovet av att gränsdragningarna mellan Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och Naturvårdsverket respektive Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten klargörs. Det pekades även på att frågan om samordning och samverkan mellan Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och Naturvårdsverket bör klargöras.

I förarbetena anges bl.a. att arbetet med att bestämma den närmare gränsdragningen mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområden pågår. Frågorna om den närmare gränsdragningen samt om samordning och samverkan mellan de berörda myndigheterna bör dock inte framgå av lagtexten utan i de förordningar som är styrande för myndigheternas ansvarsområden.46

Naturvårdsverket ska enligt sin instruktion inom sitt ansvarsområde särskilt samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.47 Motsvarande bestämmelse finns i Havs- och vattenmyndighetens instruktion, där det anges att myndigheten ska samverka med bl.a. Naturvårdsverket och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för att bevara, restaura och hållbart nyttja havs- och vattenmiljön samt för vattenbruket.48Motsvarande regler saknas i Kammarkollegiets instruktion.

Det finns i dag inget uttryckligt krav på samverkan mellan myndigheterna vid prövningar, förutom bestämmelsen i 43 § förordningen om vattenverksamhet som anger att Havs- och vattenmyn-

45 Tillämpas t.ex. av Länsstyrelsen i Skåne län. 46Prop. 2010/11:86, s. 36. 47 3 § 10. förordningen med instruktion för Naturvårdsverket. 48 5 § 14. Förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

digheten, Kammarkollegiet, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska samverka med varandra i de prövningar som görs enligt den nationella planen för omprövning av vattenverksamheter och fördela åtgärder mellan sig så att planen genomförs effektivt och dubbelarbete undviks.

I förarbetena till de nya vattenreglerna anges bl.a. att de myndigheter som har rätt att föra talan i de enskilda prövningsmålen (bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Naturvårdsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna) bör vara skyldiga att samverka med varandra och fördela åtgärder mellan sig så att genomförandet av planen blir effektivt och att dubbelarbete undviks. Detta innebär att myndigheterna ska enas om vem som ska föra statens talan i de enskilda målen. Länsstyrelsen bedöms vara den myndighet som behöver engagera sig i flest prövningar medan Naturvårdsverkets deltagande som part i denna typ av mål bör kunna fokuseras till prövningar som berör Sveriges åtaganden enligt art- och habitatdirektivet samt frågor av övergripande generell natur av relevans för miljöbalkens prövningssystem i stort.

Av förarbetena framgår även att regeringen avser att genom förordning meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen styra myndigheterna genom en skyldighet att fördela åtgärder mellan sig så att planen genomförs på ett effektivt sätt och dubbelarbete undviks.49

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i en promemoria från 2019 beskrivit roller, ansvar och samarbete mellan myndigheterna på områden där det finns risk för överlappning i mandat. I promemorian anges bl.a. att utgångspunkten för tydliggörandet av relationer och ansvarsområdet huvudsakligen har tagits i de dokument som utarbetades inom utredningsarbetet50, regeringens skrivelser, myndigheternas instruktioner samt miljöbalken.

Vid bildandet av Havs- och vattenmyndigheten talades det ofta om likheterna gentemot Naturvårdsverket. Utredningen menade bl.a. att ”miljöarbetet nu går in i en ny fas där två centrala förvaltningsmyndigheter för miljön gemensamt ska vara samlande och ansvarsmässigt pådrivande för arbetet med akvatiska respektive terrestra habitat.” Men läser man myndigheternas instruktioner blir det uppenbart att det finns ett antal större skillnader mellan myndighe-

49Prop. 2017/18:243, s. 96 f. 50SOU 2010:8.

ternas ansvar, eftersom Naturvårdsverkets uppdrag i flera avseenden är väsentligt bredare inom såväl det nationella som det internationella miljöarbetet.

Myndigheternas portalparagrafer i instruktionerna skiljer sig dessutom åt, och det är tydligt att Naturvårdsverket är den övergripande miljömyndigheten medan Havs- och vattenmyndigheten har ett mer avgränsat uppdrag inom hållbar sötvattenresursförvaltning samt havs- och fiskeriförvaltning.51

Avseende miljöprövning anges särskilt i promemorian att Naturvårdsverket inte skulle gå in i några nya ärenden avseende rena vattenfrågor enligt 11 kap. miljöbalken och i framtiden skulle myndighetens roll i frågor enligt 11 kap. att begränsas till i stort sett bara landanknutna Natura 2000-intressen, artskyddsintressen samt systemfrågor. Naturvårdsverket har därtill att hålla ihop systemet med omprövning, t.ex. omfattningen av utredningen i omprövningsmål och vill enligt promemorian få en enad linje i denna del i frågor av mer principiell karaktär och i denna typ av frågor samverkar myndigheterna. Naturvårdsverket ansvarar för att ta fram vägledning och driva rättspraxis som kan gälla för såväl landanknutna som vattenanknutna frågor.

I promemorian Vattenmiljö och vattenkraft samt i prop. 2017/ 18:246 anges att berörda myndigheter, genom en av myndigheterna utsedd sakkunnig, ska föra in den nationella planens helhetssyn i omprövningar för moderna miljövillkor samt samordna sitt arbete för att genomförandet av planen ska bli effektivt och dubbelarbete undviks. Detta innebär att myndigheterna ska fortsätta att agera i miljöbalksmål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen utifrån 22 kap. 6 § miljöbalken men att detta ska ske samordnat. Den huvudsakliga inriktningen för myndigheternas arbete i detta sammanhang är enligt promemorian att Naturvårdsverket agerar i frågor av betydelse för rättspraxis avseende prövningsinstitutet som sådant och att Havs- och vattenmyndigheten agerar i vattenanknutna frågor och frågor om planens tillämpning.52

51 Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket (2019), s. 2 f. 52 Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket (2019), s. 13 f.

6.3.5. Inhämtade synpunkter om myndigheternas partsroll

Näringslivet

En rad näringslivs- och branschrepresentanter har framfört kritik mot de centrala myndigheternas agerande och förordar att partsrollen ska tas bort, alternativt att myndigheterna ska samordna sig i större utsträckning, och att även främjandeintresset och inte enbart miljöintresset beaktas.

Svemin har gett Mannheimer och Swartling i uppdrag att utreda

möjligheter till förbättringar i berednings- och beslutsprocessen för olika myndighetsbeslut som krävs för att få bedriva gruvverksamhet. I en promemoria angående tillståndsprövning av gruvverksamhet och förslag till förändringar i prövningssystemet anges bl.a. följande gällande angående myndigheternas roll och uppgifter i tillståndsprövningen.

De angivna myndigheterna i 22 kap. 6 § miljöbalken och kommunerna är företrädare för miljöintressen och andra allmänna intressen. En kommun företräder allmänna intressen inom kommunen. Gällande vem som bör agera i olika frågor anges i förarbetena att det bör vara vägledande att Kammarkollegiets kompetens i vattenfrågor nyttjas. Naturvårdsverket bör ha en aktiv och central roll och agera i principiellt viktiga frågor eller frågor som är av omfattande natur eller rör t.ex. en hel näringsgren – allt i syfte att uppnå att verksamheten bedrivs i enlighet med miljöbalkens hänsynsregler och övriga regler för att bidra till uppfyllelse av miljöbalkens mål.53

I dagsläget kommer vanligen en mängd yttranden in till domstolen från flera olika myndigheter efter en eller flera så kallade kompletteringsrundor, där de synpunkter som lämnas överlappar ofta varandra. Myndigheterna kan dessutom yttra sig flera gånger, vilket medför att sökanden får lämna in flera kompletteringar och göra flera bemötanden innan målet anses klart för huvudförhandling. För att strama upp den skriftliga handläggningen bör det tydliggöras att myndigheterna i god tid ska redovisa sina samlade synpunkter i ett yttrande till domstolen. Huvudförhandlingen bör sedan planeras utifrån myndigheternas synpunkter. Även länsstyrelsens roll i förhållande till centrala myndigheter bör tydliggöras.

53Prop. 1997/98:45, del 2, s. 238 f.

Förslagsvis kan 22 kap. 6 § miljöbalken kompletteras så att det framgår att myndigheternas uppgift är att bistå domstolen med relevanta bedömningar under prövningen avseende de sakfrågor som respektive myndighet ska bevaka. Om domstolen inte särskilt begär att en myndighet bistår med att bedöma om ansökan är fullständig är det endast efter kungörelsen som den kommer att yttra sig. Den bör då redovisa sina samlade synpunkter i det yttrandet.

Om myndigheternas partsroll avskaffas enligt förslagen i SOU 2015:43 kommer myndigheterna inte längre att behöva överklaga meddelade tillståndsbeslut, vilket kommer att medföra att tillståndsprövningarna får en mer begränsad betydelse för skapande av praxis. Svemin bedömer att detta är till fördel för en mer rättssäker och förutsebar prövning. Nuvarande ordning där överinstansen kan undanröja ett tillstånd efter flera års prövning, och då ibland endast av formella skäl, kan inte anses rimlig. Allt fler verksamheter omfattas dessutom av BAT-slutsatser som ger samma förutsättningar för alla inom branschen, varför betydelsen av praxisutveckling bör minska framöver.

Svenskt Näringsliv menar att om vissa frågor som hanteras inom

tillsynen fasas ut skulle antalet remissinstanser bli färre; bland annat skulle räddningstjänster och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap falla bort. Det kan också diskuteras om Havs- och vattenmyndigheten m.fl. behöver vara med bland remissinstanserna. Naturvårdsverket borde med fördel kunna agera som samlande central statlig myndighet och inhämta övriga centrala myndigheters synpunkter vid behov. Vidare kan kvarvarande myndigheters instruktioner förtydligas vad gäller respektive myndighets ansvarsområde och miljöbalken justeras så att det framgår att myndigheterna endast får föra talan för att tillvarata de intressen som respektive myndighet är skyldig att beakta enligt sin myndighetsinstruktion.

Myndigheter och andra bör endast ha rätt att överklaga en dom eller ett beslut om de har gett synpunkter i den aktuella frågan under ärendets eller målets handläggning i första instans. Rätten för remissmyndigheter att anslutningsöverklaga i ansökningsmål bör fasas ut och myndigheters rätt till ersättning för rättegångskostnader i vattenmål bör tas bort. Myndigheternas roll i miljötillståndsprocessen bör vara att bidra med kunskap för domstolens bedömning – inte att föra talan mot olika projekt eller försöka driva praxis i en viss riktning. Myndigheternas partsroll bör därför avskaffas.

Därutöver behöver myndigheternas uppdrag förtydligas och det måste åligga myndigheterna att avväga de intressen som myndigheten särskilt tillvaratar gentemot andra samhällsintressen. Ur sökandens perspektiv upplevs det som att myndigheterna över tid tenderar att agera alltmer som motparter, och därmed i mindre mån agerat som stöd för sökanden och domstolen eller bidragit till samförståndslösningar under prövningen. Med hänvisning till sökandens bevisbörda är det sökanden som ska stå för utredningen och sakunderlaget i målet. En handläggare på en myndighet har stora möjligheter att väsentligt försvåra, fördyra eller fördröja ett projekt som hen uppfattar som icke önskvärt.

Sveriges Bergmaterialindustri anser att det gör tydliggöras i myn-

digheternas uppdrag att myndigheternas roll inte enbart är att skydda miljön utan också att främja hållbar tillväxt och industrins fortsatta utveckling för att effektivisera och införa ny teknik. Resurserna till miljöprövningarna bör öka och myndigheterna behöver få ökade möjligheter att bygga upp en god teknisk och miljömässig kunskap om olika branscher och verksamheter. Som exempel framgår det i dag av länsstyrelseinstruktionen att länsstyrelserna ska verka för regional tillväxt samt verka för förenklingar för företag. Deras uppdrag bör även tydligt regleras i miljöbalken. Vidare ska det regleras att respektive sektorsmyndighet endast ska bemöta frågor inom sitt specialområde. Det är också viktigt att säkerställa att intresset av samhällsnytta, hållbar utveckling och cirkulära materialflöden tillvaratas bättre i prövningen.

Sveriges Bergmaterialindustri upplever att prövningsmyndigheterna underskattar den negativa betydelsen av längre transporter till förmån för t.ex. bevarande av lokala naturvärden på en viss plats. Klimatpåverkan är en av de stora utmaningarna i dagens samhälle, och transporter står i dag för en betydande andel av den totala klimatpåverkan.

Balanskommissionen menar att effektiva tillståndsprocesser är en

helt central del av ett bättre investeringsklimat; bl.a. behövs bättre samordning mellan statens olika intressenter. Det är i dag inte ovanligt att en verksamhet som berör både markanvändning och vatten (ofta skogs- och jordbruk, gruvor eller vattenkraft) har fyra olika myndigheter som bevakar olika typer av ekologisk hållbarhet men ingen myndighet som har ansvar för att väga in ekonomisk och social hållbarhet i form av arbetstillfällen, näringsutveckling och lokal livs-

kraft. Bevisbördan på företagen blir betydande och det är inte ovanligt att myndigheterna överklagar varandra, vilket inte är rimligt. Antalet myndigheter som känner sig kallade att försvara natur- och miljöintressen är långt fler än de som värnar ekonomisk och social utveckling.

Det måste också finnas en förutsebarhet och likformighet i kravnivåer, tillståndsprocesser och domslut. Ibland saknar ansvarig myndighet vägledande principer, vilket riskerar att leda till en godtycklig tillståndsprövning och reaktivitet gentemot andra myndigheters synpunkter.

I dag hanteras inte målkonflikter inom tolkning och tillämpning förrän i domstol, där utfallet blir rättsosäkert och till sist beroende av enskilda domares tolkning. Denna obalans måste ses över och rättas till. Det måste åligga statens olika intressenter att samordna sitt agerande samt balansera överklaganden och avslag utifrån ett bevarandeperspektiv, ett främjandeperspektiv och ett utvecklingsperspektiv. Det främjandeuppdrag som tidigare låg hos länsstyrelserna, och som därmed hade en naturlig plats i den lokala tillståndsprövningen, ligger nu utspritt på regionerna och i viss mån på Tillväxtverket, där ingen av de aktörerna har en given roll i tillståndsprocesserna. Stora investeringar i bland annat energi, infrastruktur och skog behöver göras från stat och näringsliv för att kunna ställa om till det nya hållbara Sverige. Samtidigt måste sådana investeringar vägas mot en hållbar utveckling och miljöintressen. En stor andel av myndighetsbesluten fattas av länsstyrelser.

Det finns i dag en stor komplexitet i organisationsstrukturen för miljöprövningssystemet. Utredaren fann i SOU 2015:43 brister i enhetlighet, rättssäkerhet, konkurrensneutralitet och effektivitet inom tillståndsgivning, tillsyn och tillsynsvägledning. Utredningens viktigaste förslag för att komma till rätta med dessa brister var att försöka förenkla myndighetsstrukturen. Det skulle effektivisera processerna, korta handläggningstiderna och göra det betydligt enklare för invånare och företag att ha kontakt med myndigheterna när de är beroende av myndighetsbeslut för sin verksamhet. Det finns sakliga skäl till att processerna och frågorna är komplexa, men det måste finnas en balans mellan sakintressena.

Myndigheterna med partsroll

Samtliga centrala myndigheter med partsroll har ställt sig negativa till att partsrollen tas bort och även till att en ökad samordning inom ramen för partsrollen sker genom länsstyrelsen. Även länsstyrelsen är i huvudsak negativ till en sådan ordning.

Naturvårdsverket konstaterar att i Sverige sker tillståndsprövning

i mark- och miljödomstol respektive hos miljöprövningsdelegation medan det i andra länder förekommer att motsvarande prövning görs av departement, förvaltningsmyndighet, motsvarande koncessioner m.m. Att prövningen sker i domstol innebär enligt Naturvårdsverket att det är nödvändigt att statliga myndigheter som part kan bevaka allmänna intressen, för att Naturvårdsverket och andra myndigheter ska kunna tillföra relevant sakkunskap.54

Som part har myndigheten möjlighet att dels driva frågor som ger miljönytta i det enskilda fallet, dels driva frågor för att utveckla rättspraxis. Genom att framställa yrkanden som domstolen behöver ta ställning till kan myndigheten driva frågor på ett annat sätt än som remissmyndighet. Detta gäller inte minst de juridiska frågeställningarna. Genom att praxis utvecklas kan myndigheten också uppdatera sina vägledningar, vilket i sin tur leder till att tillsynsmyndigheter och andra aktörer kan få stöd i sitt arbete. Det ställs också andra krav på en part att belägga det man anför även om bevisbördan gällande verksamhetens påverkan ligger på verksamhetsutövaren. Som part kan myndigheten också överklaga till överinstans och på så vis lyfta framför allt principiella juridiska frågor men också sakfrågor till en prejudikatbildande domstol. Det är nödvändigt att den centrala miljömyndigheten har den möjligheten eftersom det ankommer på denna att bevaka det allmänna miljöintresset när det behövs i bl.a. tillståndsprövningar.

Som remissmyndighet yttrar sig myndigheten ofta i en specifik fråga efter ett riktat föreläggande från domstolen. Som remissmyndighet kan det därför vara svårt att yttra sig i frågor som bedöms relevanta men som inte omfattas av den remiss som prövningsmyndigheten har utfärdat. Om Naturvårdsverket enbart skulle yttra sig som remissmyndighet finns en risk att myndighetens expertkunskap inte tillvaratas på det mest ändamålsenliga sättet.

54 Se även bl.a. prop. 1997/98:45, del 1, s. 463 ff. och del 2, s. 238.

En utgångspunkt i Naturvårdsverkets deltagande i mål och ärenden är att de lämnar synpunkter tidigt i processen. Under samrådsskedet är det dock oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut, och i de fall där samrådsunderlaget är tunt är det av naturliga skäl ofta svårt att ha mer än övergripande synpunkter på den planerade verksamheten. Det är först när ansökan kommit in till prövningsmyndigheten som Naturvårdsverket intar sin partsroll genom att framställa yrkanden.

Vad gäller frågan om hur Naturvårdsverket koordinerar sig med andra myndigheter i överlappande ansvarsområden framhåller myndigheten att de i de allra flesta ärenden har informella avstämningar med andra myndigheter såväl inför som under prövningar. Det gäller dels andra statliga myndigheter, t.ex. Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning, dels länsstyrelser som har det regionala och lokala perspektivet. I det ingår att ha informella avstämningar i prövningsärenden men också att ha en pågående dialog om gränsdragningar mellan respektive ansvarsområden, men det förekommer att det trots detta arbete finns ärenden där Naturvårdsverket och andra myndigheter gör olika bedömningar. En av förklaringarna till det är att myndigheterna har olika intressen att bevaka inom sina respektive uppdrag. Genom att de olika inställningarna i förekommande fall redovisas på ett transparent sätt i prövningsprocessen får domstolen presenterat hur man kan se på frågan från olika perspektiv. Det är positivt, eftersom det domstolen ska bedöma tillståndsansökan utifrån de olika perspektiv som presenteras och domstolen är väl lämpad att göra sådana avvägningar, menar Naturvårdsverket

Havs- och vattenmyndigheten är en central statlig myndighet med

övergripande ansvar för bl.a. skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav. Länsstyrelsen ansvarar å sin sida för den statliga förvaltningen i länet utifrån ett statligt helhetsperspektiv och ska arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser och främja länets utveckling. Men även om båda myndigheterna har ett övergripande statligt uppdrag skiljer sig förutsättningarna åt.

Havs- och vattenmyndigheten anser att samarbetet med länsstyrelserna är en viktig faktor för miljöprocesserna, och i såväl större som mindre mål sker kontakter mellan myndigheten och länsstyrel-

sen. Länsstyrelsen bidrar med ett regionalt perspektiv i processen som många gånger innebär att länsstyrelsen tillför kunskap om verksamheter i egenskap av tillsynsmyndighet medan Havs- och vattenmyndigheten med ett samlat nationellt perspektiv kan driva praxis utifrån mer övergripande och principiella ståndpunkter.

Myndighetens deltagande i miljöprövningar är inriktat mot principiellt viktiga ärenden utifrån myndighetens ansvarsområde, verksamhetens art, omfattning och miljöpåverkan. Om myndigheten redan av samrådshandlingarna kan bedöma att det är ett högt prioriterat ärende eftersträvas medverkan redan i samrådsskedet. Ibland kan det dock vara svårt att avgöra av samrådshandlingarna om prövningen är av en sådan prioriterad karaktär.

Myndighetens möjlighet att delta i miljöprövningar, såväl i egenskap av part som i egenskap av remissmyndighet, är en viktig faktor för fullgörandet av de uppgifter som framgår av instruktionen. Myndigheten anser att skillnaden mellan partsrollen och rollen som remissmyndighet inte är helt tydlig men att det inte har någon direkt praktisk betydelse för hur uppdraget utförs. I den stund myndigheten avger ett remissyttrande inträder myndigheten principiellt som part och driver processen på ett snarlikt sätt. Det förkommer dock att prövningsmyndigheten ställer specifika frågor i riktade remisser där myndigheten anmodas att yttra sig över mer än vad som kan karaktäriseras som ett sakkunnigt yttrande.

Havs- och vattenmyndigheten ska göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fiske och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda, vilket möjligen mer ansluter till rollen som remissmyndighet. Distinktionen mellan dessa roller är dock många gånger svår att göra och har i de flesta fall ingen avgörande betydelse för hur Havs- och vattenmyndigheten planerar och genomför sitt arbete.

Kammarkollegiet. Kollegiet deltar ofta i tillståndsprövningar av

vattenverksamheter men mer sällan när det gäller miljöfarliga verksamheter; när så sker handlar det oftast om prövningar som gäller både 9 och 11 kap. miljöbalken. Avgörande för när kollegiet väljer att delta som part kan vara att verksamheten berör ett Natura 2000område, 4 kap. 6 § miljöbalken, art- och habitatskydd eller processuella frågor. Som part kan Kammarkollegiet välja att yttra sig, få del av andra parters yttranden och sökandens kompletteringar, delta vid huvudförhandlingen samt inte minst överklaga ett avgörande. En re-

missmyndighet kan vanligen bara yttra sig i de fall myndigheten ombeds alternativt bereds tillfälle till yttrande men den kallas inte till huvudförhandling och kan inte överklaga.

Länsstyrelsen har ett regionalt samordningsansvar men 21 olika länsstyrelser kan inte ha, och har inte heller, något ansvar för samordning på nationell nivå, dvs. avseende centrala myndigheter, menar Kammarkollegiet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att de centrala

förvaltningsmyndigheternas självständiga ställning i prövningsprocessen och talerätten ska vara oförändrad. Det är viktigt att den kompetens som finns vid de centrala myndigheterna kommer till tals i ansökningsmålen utan filter via länsstyrelsen. De centrala myndigheterna har också en bättre nationell bild av olika frågeställningar och kan därför åstadkomma och bidra till en mer likartad hantering och bedömning i hela landet. I den delen anser myndigheten alltså att länsstyrelsen inte ska ha någon samordnande roll. Länsstyrelsens samordnande roll skulle däremot möjligen kunna stärkas och utvecklas ytterligare i samrådsskedet med verksamhetsutövaren, för att säkerställa att ansökningshandlingarna får den omfattning och kvalitet som en smidig prövningsprocess kräver.

Myndigheten deltar i de flesta samråd som de får sig tillsända och då främst i de ärenden som faller under deras prioritering kopplat till Sevesoverksamheter och andra risker för allvarliga olyckor. Myndigheten bedömer att de har goda förutsättningar att lämna relevanta synpunkter och att synpunkterna ofta uppskattas av verksamhetsutövarna.

Länsstyrelserna förordar att de centrala förvaltningsmyndighe-

terna driver sina egna sakområden eftersom de har helt andra möjligheter att skapa praxis. Länsstyrelsen yttrar sig i princip i alla ärenden och menar själv att man möjligen yttrar sig i för många ärenden, t.ex. mindre vattenärenden. I A-ärenden väger länsstyrelsen samman alla motstående intressen, vilket skiljer sig från övriga statliga myndigheter och det är länsstyrelsens styrka menar man. I yttranden till miljöprövningsdelegationen skiljer det sig dock åt mellan länsstyrelser, där vissa gör ett sammanvägt yttrande och andra lämnar olika yttranden i sak. I prövningen av B-ärenden gör alltid miljöprövningsdelegationen den slutliga avvägningen och tar då hänsyn till länsstyrelseinstruktionen.

Länsstyrelsen förstår problembilden med att staten talar med olika röster eller olika mycket i olika ärenden. Men den kompetens som de centrala sektorsmyndigheterna kan bidra med i komplexa och praxisbildande prövningar kan inte tillgodoses av länsstyrelsen. Länsstyrelsen ser inte heller hur det skulle fungera i praktiken att ta över praxisrollen, t.ex. när det gäller att ha fördjupad kunskap om arbetet och praxisbildningen inom EU-rätten. Länsstyrelsen kan inte bidra med den typen av fullödiga yttranden.

Länsstyrelsen menar också att det behövs en ökad tillit mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. Samverkan och samordning behöver ske tidigare i processerna, redan i samrådsskedet.

Prövningsmyndigheterna

Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt menar att det ibland

upplevs som spretigt att myndigheterna ibland yttrar sig och är delaktiga men sedan inte hörs av, eller inte hörs av alls men dyker upp sent i processen, alternativt först vid överklagande. Det upplevs oklart vad som styr beteendet och om det är kopplat till resurser eller till ledning, styrning och planering hos myndigheterna. Detta beteende påverkar helt klart handläggningstiden och möjligheten till en god planering för domstolen. Det skulle därför i vissa fall vara värdefullt om myndigheternas roller klargörs: Vad bevakar de olika myndigheterna för områden och vad har de för funktion? Främst framstår detta som oklart rörande Kammarkollegiet men i viss mån även vad gäller Naturvårdsverket. I vissa fall har företrädare för myndigheterna gjort vad som verkar vara mer personliga inspel i målen, vilket upplevs svårhanterligt för domstolen.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning framstår som mer tydliga i sina roller. I fråga om länsstyrelserna är ofta problemet att de inte yttrar sig inom föreskriven tid och ibland inte begär anstånd utan helt enkelt inte hörs av. Detta skiljer sig dock åt mellan olika länsstyrelser som verkar ha olika interna arbetssätt menar domstolen. I vissa fall kan detta fördröja handläggningen med flera månader. Det är dock svårt att fortsätta med handläggningen utan länsstyrelsernas synpunkter, eftersom deras kompetens och lokalkännedom är svår att ersätta på annat sätt.