SOU 1991:5

Miljölagstiftningen i framtiden : principbetänkande

MILJÖ- LAGSTIFTNINGEN | FRAMTIDEN

SekretarioTeTs korTlöggning och analys

Principbe'rönkonde ov miljöskyddskommif'rén

SHM

1991:5

kambgmngt :

HJ" " .

ifats

Statens offentliga utredningar ww 1991:5 & Miljödepartementet BILAGA 2

MILJÖLAGS TIFTNIN GEN I FRAMTIDEN

Sekretariatets kartläggning och analys

Pn'ncipbetänkande av miljöskyddskommittén Stockholm 1991 #

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

REGERlNGSKANSLIETS ISBN 91-38-10725-2 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1991

|.-

NNNN - . .

MNF—'

.

|_-

NNNNNN

.. .. HläthFJH .. .

NNNNNN GMDQNH

. . .

. .... . . . ... .. . NH le—I MNF—'

mmmbbbwuuwmmww

. M F

. .

waUNNNNNNNNNNNNNN

.. HFJH .

k)NhJNhJNh)NhJNhJNtoNroNtoN urA

. U L»)

N » F'H ht» .

. . .

. wwwwwu .

wuwwuw NNNNNN . AGND—'

INLEDNING

GÄLLANDE RÄTT

Inledning

Plan— och marklagstiftning Lagen om hushållning med natur— resurser m.m.

Inledning

Allmänt

Grundläggande hushållningsbestämmelser Särskilda hushållningsbestämmelser skyddsbestämmelsernas genomförande Regeringens prövning av vissa anläggningar och verksamheter Plan- och bygglagen Inledning Kravregler

Bestämmelser om störningsgränser m.m. Naturvårdslagen

Inledning

Olika former för skydd av naturen Att beakta vid prövningen Lagen om skötsel av jordbruksmark Inledning

Miljöskyddsaspekterna i skötsellagen skogsvårdslagen Inledning Miljöaspekterna i skogsvärdslagen Skyddslagstiftning Miljöskyddslagen Grunddragen i miljöskyddslagen Miljöskyddslagens grundläggande kravregler Särskilda regler för avloppsvatten Miljöskyddsområden och generella föreskrifter

Miljöskadelagen Hälsoskyddslagen Inledning Aktsamhetsregler

Tillståndplikt m.m. Föreskrifter

11

14 14 15

15 15 15 17 18 19

20 24 24 25 28 29 29 30 34 35 35 36 39 39 39 40 40 40

44 54

56 60 61 61 62 63 64

.

. . .

. . .

(”bum!—'

uuuuuuuu NNNNNNNN wbbbbbbw

.

.... ....

wuuuuwu NNNNMNN PHP—'komxlm

NI—IO

b)

HraH NNN

NN . ...

N Ub.) WN

w w ut.) .. H H N N

. m »

0!

. . .

. . .

wwwuwwuu . . .

UlwaP—l

.

N N N N wron1N

FJHPJHP4H|4H »LawcuwnouN .

N .b

åhbhbhbhbbbbhb

. .

xIONLn-buNH

. .

U>ADN » N N H H H HPJFJH H

.

åk.-JMF

NNNNNNNNNNNNNN

. .

. . N H

wuuuu

NIHFJH

Lagen om kemiska produkter Inledning

Lagens tillämpningsområde Aktsamhetsregler

Förhandsanmälan, tillstånd m.m. Dispensavgift Lagen om spridning av bekämpnings— medel över skogsmark Lagen om transport av farligt gods Lagen om svavelhaltigt bränsle Bilavgaslagen Lagen om kärnteknisk verksamhet StrålskyddslagenAtomansvarighetslagen Lagen om åtgärder mot vatten— förorening från fartyg

Inledning

Förbud mot förorening från fartyg Mottagning av skadliga ämnen från fartyg Fartygs konstruktion m.m. Särskilda åtgärder mot vatten- förorening Vattenföroreningsavgift Renhållningslagen

Inledning

Allmän aktsamhetsregel Den kommunala renhållningsskyldigheten Kommunal renhållningsordning särskilda bestämmelser Lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten Lagstiftning om utnyttjande av naturresurser

Vattenlagen Inledning

Allmänt om vattenlagen Kravreglerna

Tillståndsplikt Prövningsförfarandet

Begränsning, omprövning och förverkande Skydd för vattenförsörjningen m.m. Minerallagen

Inledning Undersökningstillstånd Bearbetningskoncession Återkallelse m.m.

Lagen om vissa torvfyndigheter

EN NY, SAMLAD HILJÖLAG

Fråga om samordning

Framförda önskemål om samordning Behov av samordning Omfattningen av och sättet för en samordning

64 65 65 66 67 72 74

75 75 77 77 80 81 82

84 84 84

85 85

85 86 86 86 87 87 89 90

90

91 91 91 91 92 95 96 97 99 100 100 100 101 102 102

104 104 104 105

107

Hub) . LJUG

..

mna

www ... . www . . Lil-hk.)

.. ...... ... ...

mqmmpwww

bah)?—J

bbbhbåbhhkåähbbh . bmuwwNNNNNNNNND-l

.. .... ....... .. .

mmnumw

n b-A » » A ACJBJH

... ..

hbbbåbAAb-h . . . bbbbbbbbbb

UlUlU'lU'IUI

bUNI—I

U'! U!

U1UI . . sim

m m m m m » u N H

6.5

särskilda bestämmelser i en ny miljölag 118

Inledning Särskilda bestämmelser för kemiska produkter

Särskilda bestämmelser för hälsoskyddet Särskilda bestämmelser för avfall Särskilda bestämmelser för naturmiljön

AKTBAHHBTBREGLER

Inledning

Aktsamhetsregler i nuvarande lagar Naturresurslagen

Miljöskyddslagen

Lagen om kemiska produkter Hälsoskyddslagen

Renhållningslagen

Lagen om skötsel av jordbruksmark Lagen om svavelhaltigt bränsle Andra skyddslagar

Synpunkter på nuvarande regelsystem Gränsdragningsproblem Aktsamhetsregler Möjligheter att meddela föreskrifter Aktsamhetsregler i en ny, samlad miljölag Inledning Hushållnings— och lokaliseringsfrågor Försiktighetsmått Föreskrifter om skyddsåtgärder Tillståndsprövade verksamheter Verksamhetsanknutna föreskrifter Områdesanknutna föreskrifter Övriga föreskrifter

Föreskrifter i en ny, samlad miljölag Föreskrifter om förbud

nxwöxvnum'rsuomn Inledning Naturvårdsverkets förslag

Förslag till landskapslag för Åland Synpunkter på vattenskyddslagstift- ningen från länsstyrelsen i Hallands län Förslag från Miljödelegationen Västra Skåne Den amerikanska "bubbelprincipen" Sammanfattande synpunkter

HILJÖRONSEKVENBBEBRRIVNINGAR Inledning

Behovet av konsekvensbeskrivningar Innehållet i en konsekvensbeskrivning Miljökonsekvensbeskrivningar i nuvarande lagstiftning Miljökonsekvensbeskrivningar i andra länder

118

119 120 124 126

128 128 129 129 132 141 143 144 146 147 148 148 148 151 154

156 156 157 160 164 164 168 170 171 171 172

176 176 177 178

180 182 183 184 186 186 187 189 192

193

0! &I

... ...... ....... ...... mm:—www

NNNNNNNNMNH

xlxlxlxlxlxlxlslxlxlxläl

wNHHHHHHH

o o . h)N uu . N H

. N N

six! . U'Ib

. . UIUI . NH

. . .

wuwwuwwm

.. ... .. (x)|—'

NIlelxlxlxlxlxl UNNNH

... ... ... RAND—'

&]de uuuw hub—)(.)

x] 4...) UT

xlxlxl b&b

N H

.. .. ..

» u N H

lelxlxlxl .it-buhuhuh—

.

WNNNN

.. .. ..

(dNb—' NININJ bult-J=— www

Möjliga vägar till miljökonsekvens— beskrivningar i svensk lagstiftning Miljökonsekvensbeskrivningar i en ny, samlad miljölag

PRÖVNING ocn nunä'r'r Allmänt om miljövårdsorganisationen Tillständsprövning Enligt nuvarande system Miljöskyddslagen Lagen om kemiska produkter Hälsoskyddslagen

Renhållningslagen

4 kap. naturresurslagen Naturvårdslagen Möjligheter till samordning Tillståndsmyndigheterna och deras kompetensområden Allmänna synpunkter Tillståndsmyndigheter i en ny, samlad miljölag Förfarandet vid tillståndsprövning Fullföljdsfrågor i samband med tillståndsprövning Nuvarande ordning Fullföljd enligt en ny miljölag Omprövning Allmänt Nuvarande system

miljöskyddslagen

Lagen om kemiska produkter Rättskraften i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen Miljöskyddslagens tillkomst 1981 års ändringar i miljöskyddslagen 1989 års ändringar i miljöskyddslagen Problem och brister samt möjligheter till förändringar Generella föreskrifter i stället för omprövning Talerätt och miljöombudsman

Inledning

Fråga om talerätt för ideella organisationer De ideella organisationerna Gällande rätt

Tidigare framlagda förslag Möjligheter till förändringar Fråga om inrättande av ett miljö— ombudsmannaämbete Ombudsmannainstitutionen Tidigare framlagda förslag Möjligheter till förändringar

196

199

201 201 203 203 203 205 208 209 209 210 210

216 216

218 219

220 220 220 222 222 223 223 226

227 227 229 232

234

240 241 241

242 242 243 245 246

248 248 252 254

oomoooocom (.)»me NH

.. . . NH MH

. ... . .

meOiU'lbl-JNH

m N N N N HIH H H H H H H H

. bl.—INF

mmwwmwmwwmmwwwmwwmwmwww bbbhhbbbhbbhbbbuwwNNNI—l .. .. .... .. . .

H H 0 o _ 10.2 10.3 10.3.1 10.3.2

11 11.1 11.2

11.3

11.4 11.5 11.6 11.7 11.8 11.9

11.9.1 11.9.2 11.9.3 11.9.4

TILLSYN Allmänt Nuvarande system Tillsynsmyndigheterna Tillsynsmyndigheternas befogenheter Problem och brister samt möjligheter till samordning

HILJÖLAGSTIFTNINGEN OCR TRAPIREN Inledning

Miljöstörningar

Utsläpp till luft Buller

Målsättningar Trafikpolitiken Begränsning av buller styrmedel

Administrativa styrmedel Miljöskyddslagen Hälsoskyddslagen Naturresurslagen Plan- och bygglagen Väglagen Trafikfordonens beskaffenhet Reglering av motorbränslen Trafiktekniska styrmedel Ekonomiska styrmedel Inledning Skatter

Avgifter

Bidrag m.m.

AVGIFTER

Inledning

Nuvarande avgifter Avgifter i framtiden MIAs förslag övergripande synpunkter

BANKTIONER

Inledning Sanktionssystemet i miljöskyddslagen i praktisk tillämpning

Några problem vid tillämpningen av gällande sanktionsregler önskemål om lagändringar Motiv för straffansvar Utformning av ansvarsbestämmelser Brottsbalken Den specialstraffrättsliga regleringen Frågor gemensamma för brottsbalken och specialstraffrätten Subjektivt rekvisit Straffsatser Konkurrens

Preskription

257 257 258 258 260

261

266 266 267 267 270 271 271 273 273 274 274 279 280 281 282 284 288 290 295 295 295 297 300

301 301 303 303 303 307

312 312

313

318 321 323 326 328 331

336 336 338 340 341

11.9.5 11.10 11.10.1 11.10.2

11.11 11.12 11.13 11.13.1 11.13.2 11.14 11.15 11.16 11.17 11.18

12

12.1 12.2 12.2.1 12.2.2 12.2.3 12.2.4 12.2.5 12.2.6 12.3 12.3.1 12.3.2 12.3.3

12.3.4 12.4 12.4.1 12.4.2 12.4.3 12.5 12.5.1 12.5.2 12.5.3 12.6

Brott inom företag Förverkande Allmänt Vid brott i utövning av närings- verksamhet Företagsbot

Näringsförbud Sanktionsavgifter Miljöskyddsavgift Vattenföroreningsavgift Vite

Rättelse Återkallelse av tillstånd skadestånd

övriga frågor

MILJÖSKYDDSLAGSTIPTNINGBN H.M. I EG OCH NORDEN

Inledning

EG

Romfördraget och enhetsakten EGs regelsystem på miljövårdsområdet Direktiv inom miljöområdet Miljökonsekvensbeskrivningar Direktiv inom produktområdet Talerätt Danmark

Inledning Miljöskyddsbestämmelser Produktlagstiftningen på kemikalie— området

EG-direktiven i dansk miljölagstiftning Finland

Inledning Miljöskyddslagstiftningen Produktlagstiftningen Norge Inledning Miljöskyddsbestämmelser Produktkontroll Sammanfattande synpunkter

INTERNATIONELLT HILJÖSAHARBETE H.M. Inledning Det internationella miljösamarbetets framväxt

Inledning

FN och ECE OECD Sverige och EG Nordiskt miljösamarbete Bilateralt samarbete i Norden Multilaterala konventioner m.m. om luftvård 1979 års Genevekonvention

Svenska åtgärder

342 343 343

344 346 348 349 349 354 354 357 359 359 360

361 361 362 362 364 365 370 371 374 374 374 375

380 382 383 383 384 389 390 390 391 395 396

399 399

400 400 400 402 403 404 406

406 406 408

13.3.3 13.3.4 13.3.5 13.3.6

13.3.7

UND—'

Wienkonventionen Montrealprotokollet Svenska åtgärder

Förberedelser för konvention om klimatförändringar Internationellt miljösamarbete inom trafikområdet

Svenska åtgärder Multilaterala konventioner m.m. om vattenvård Inledning Helsingforskonventionen Pariskonventionen Oslokonventionen Nordsjökonferensen Londonkonventionen Svenska åtgärder Oljeskyddskonventionen MARPOL—protokollet 1969 års ingreppskonvention Ingreppsprotokollet Svenska åtgärder Samarbete inom kemikalieområdet Inledning

OECD FN

Svenska åtgärder Samarbete inom avfallsområdet OECD och FN Baselkonventionen Nordiskt samarbete Svenska åtgärder Miljöskydd och internationell handelspolitik

Inledning

GATT OECD EG och den inre marknaden Inledning Fri varucirkulation Ekonomiska styrmedel EES-förhandlingarna och miljön Arbetsmiljö— och hälsoskyddet Miljö och arbetsmiljö

Miljö— och hälsoskydd

LAGBKIBSER

Skiss till miljölag Skiss till lag om ändring i brotts— balken

410 411 412

413

414 415

417 417 417 418 420 421 422 423 424 425 426 427 427 429 429 430 430 430 432 432 433 434 434

436 436 437 439 440 440 441 443 444 447 447 448

449 449

468

Miljöskyddskommittén (ME 1989:04) har i sina direktiv (Dir. 1989:32) fått i uppdrag att kartlägga den lag— stiftning som innehåller bestämmelser med miljö— skyddande syfte och de straffbestämmelser som anknyter till denna lagstiftning. Kommittén har vidare fått i uppdrag att kartlägga de internationella avtal och åtaganden som finns på miljöskyddsområdet och hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till dessa samt att vid utformningen av sina förslag även beakta hur dessa förhåller sig till miljölagstiftningen och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och EG. Kommittén skall enligt direktiven i ett principbe- tänkande, med sitt ställningstagande angående den framtida miljölagstiftningen, redovisa också den kartläggning som gjorts.

Kommittén har uppdragit åt sitt sekretariat att utföra den nyss angivna kartläggningen. Sekretariatet har i sin tur gett jur.kand. MariAnne Olsson i uppdrag att göra den kartläggning av internationella förhållanden som förutsätts i direktiven.

Resultatet av kartläggningen redovisas i denna bilaga till kommitténs principbetänkande. För innehållet i bilagan svarar sekretariatet ensamt. Kommittén har inte tagit ställning till de analyser som redovisas däri i vidare mån än som framgår av principbetänkan— det.

Bilagan inleds med en i huvudsak deskriptiv framställ— ning av innehållet i de viktigare lagarna på hälso— och miljöskyddsområdet (kap. 2). Därefter följer en analys av innehållet och av möjligheterna till en samordning av miljölagstiftningen, fördelad på olika ämnesområden. Sålunda behandlas i kap. 3 förutsätt— ningarna för samordning av olika lagar, sedda i stort, i kap. 4 aktsamhetsreglerna, 1 kap. 5 möjligheterna att arbeta med miljökvalitetsnormer, i kap. 6 miljö- konsekvensbeskrivningar, i kap. 7 prövning och tale— rätt, i kap. 8 tillsynsfrågor, i kap. 9 styrmedlen inom trafiksektorn, i kap. 10 miljöavgifter och i kap. 11 olika former av sanktioner för överträdelser av miljölagstiftningen. Härefter följer två kapitel om internationella förhållanden, kap. 12 om miljöskydds- lagstiftningen m.m. i EG och Norden och kap. 13 om internationellt miljösamarbete m.m. De båda sistnämnda kapitlen har skrivits av MariAnne Olsson.

Avslutningsvis följer skisser till en ny, samlad miljölag och till en lag om ändring i brottsbalken. Avsikten med dessa skisser är att illustrera hur en ny, samlad miljölag kan byggas upp och hur sanktions— reglerna kan utformas. Skisserna är upprättade av sekretariatet och kommittén har inte tagit ställning till dem. Kommittén har inte heller hunnit gå igenom de olika sakfrågorna så inträngande att det materiella innehållet i en ny, samlad miljölag kan läggas fast, långt mindre enskilda bestämmelser i lagen. Det är bl.a. självklart att lagen måste innehålla långt fler bestämmelser i skilda frågor än som här skisserats. Flera kapitel har sålunda endast markerats, ytterli— gare kapitel måste komma till och enskilda bestämmel— ser är endast antydda till sitt innehåll. Med dessa reservationer är det sekretariatets förhoppning att skisserna ändå skall kunna ge läsaren ett bättre

underlag för en uppfattning om hur en ny, samlad miljölag kan komma att te sig.

2.1 Inledning

I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för flertalet av de lagar och andra författningar som i första hand bedömts vara av intresse för kommitténs arbete. I den mån det bedömts erforderligt för diskus— sionen i de följande kapitlen, främst 3, 4, 7 och 9, har även i dessa lämnats redogörelser för gällande rätt. Detta leder till att viss dubbelredovisning förekommer.

På miljörättens område finns ett stort antal författ- ningar, som kan systematiseras efter deras mer eller mindre nära förhållande till varandra. Sålunda kan

göras en uppdelning i bl.a.

— plan- och marklagstiftning, — skyddslagstiftning, samt - lagstiftning om utnyttjande av naturresurser.

Som exempel på den första gruppen kan nämnas lagstift— ningen om fysisk planering, naturskydd och areella näringar. Till skyddslagstiftningen hör bl.a. lag- stiftningen om miljöskydd, hälsoskydd och kemiska produkter. Inom utnyttjandelagstiftningen kan fram— hållas vattenlagstiftningen, minerallagstiftningen samt jakt— och fiskelagstiftningen.

I redogörelserna för de olika författningarna har i regel utelämnats bestämmelser om bl.a. tillsyn och sanktioner. I dessa delar hänvisas till kapitel 8 resp. 11 nedan.

2.2 Plan— och marklagstiftning

2.2.1 Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

2.2.1.1 Inledning

Genom naturresurslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1987, har de tidigare gällande riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen ersatts med egentlig lagstift— ning. Något förenklat kan sägas att de verksamhetsan— knutna riktlinjerna ersatts med grundläggande hushåll- ningsbestämmelser och de geografiska med särskilda hushållningsbestämmelser. Till naturresurslagen har också överförts de tidigare i 136 a 5 byggnadslagen intagna bestämmelserna om regeringsprövning av vissa industrianläggningar m.m.

I materiellt hänseende innehåller naturresurslagen dels vissa allmänna kravregler, grundläggande hushåll— ningsbestämmelser (2 kap.), dels områdesbestämda hus- hållningsbestämmelser, särskilda hushållningsbestäm- melser (3 kap.). I formellt hänseende innehåller lagen också bestämmelser om regeringsprövning vad gäller lokalisering av vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande anläggningar och verksamheter (4 kap.).

2.2.1.2 Allmänt

Syftet med bestämmelserna i naturresurslagen är att

främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med marken, vatt- net och den fysiska miljön i övrigt. Såväl bevarande- som exploateringsintressen skall beaktas vid tillämp— ning av lagen.

Naturresurslagen är en s.k. paraplylag, som skall tillämpas då beslut fattas enligt vissa andra lagar, bl.a. plan- och bygglagen, vattenlagen, miljöskyddsla— gen och naturvårdslagen, och tar därför sikte på sådana frågor där det är viktigt att få till stånd en beslutssamordning. Mot bakgrund härav är bestämmelser— na i naturresurslagen i första hand inriktade på att ge vägledning för att avgöra konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen.

Det är framför allt vid ianspråktagande av områden för olika verksamheter som beslut enligt skilda lagar med olika utgångspunkter kan komma i konflikt med varand— ra. Mot denna bakgrund är det naturligt att naturre— surslagen är inriktad mot arealhushållning, genom dels grundläggande (verksamhetsanknutna) hushållningsbe— stämmelser, dels särskilda (geografiskt anknutna) hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet.

I första hand innehåller naturresurslagen avvägnings— regler för situationer där samhället har väsentliga intressen att bevaka utifrån ett markpolitiskt per— spektiv. De grundläggande hushällningsbestämmelserna i 2 kap. kan sägas ge anvisningar om avvägningar, som skall göras vid planläggning och tillståndsprövning i fråga om den framtida användningen av marken och vattnet. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. har däremot denna avvägning redan gjorts av lag— stiftaren, som genom bestämmelserna i kapitlet tagit ställning till hur vissa områden i landet skall användas eller inte användas. Som exempel på sådana

områdesbestämmelser kan nämnas dels de som anger var särskilt ingripande industrianläggningar får komma tillstånd, dels de som i princip förbjuder att vissa älvar och älvsträckor byggs ut för kraftändamål.

2.2.1.3 Grundläggande hushållningsbestämmelser

Bland de grundläggande hushållningsbestämmelserna finns en som kan betecknas som portalbestämmelse. Enligt denna (1 5) skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge samt föreliggande behov. Företräde skall därvid ges åt sådan användning som främjar en från allmän synpunkt god hushållning.

Enlig ett par andra grundläggande hushållningsbestäm- melser (2 och 3 55) skall stora mark- och vattenområ- den, som inte alls eller endast obetydligt är påver— kade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön, så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär. Vidare skall mark— och vattenområden, som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt, så långt som möjligt skyddas mot åtgärder, som kan skada naturmiljön.

Förutom de nu nämnda områdestyperna upptas bland de grundläggande hushållningsbestämmelserna även mark— och vattenområden som är av betydelse för

— jord- och skogsbruket (4 5), rennäringen, yrkesfisket eller vattenbruk (5 5), — naturmiljön, kulturmiljön eller friluftslivet (6 5), — åtkomst av värdefulla ämnen eller mineral (7 5), - industriell produktion, energiproduktion, energi- distribution, kommunikationer, vattenförsörjning

eller avfallshantering (8 5), samt - totalförsvaret (9 5).

Genomgående gäller för dessa områdestyper att de så långt som möjligt skall skyddas mot åtgärder, som kan skada de nämnda intressena. För vissa områdestyper som är av riksintresse för en viss verksamhet gäller ett förstärkt skydd. Vid konkurrens mellan flera ofören— liga riksintressen skall företräde ges åt det intresse som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushåll— ning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område eller en del av detta behövs för totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde.

Som exempel på områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt nämns i motiven de sötvattenområden och kustområden där det under senare år har kunnat konstateras betydande negativa miljöeffekter till följd av övergödning och utsläpp av föroreningar från industrier, tätorter och fritidsbebyggelse.

2.2.1.4 Särskilda hushållningsbestämmelser

Av de särskilda hushållningsbestämmelserna kan direkt utläsas vilka områden som är av riksintresse med hänsyn till de natur— och kulturvärden som finns i områdena. Bestämmelserna innebär att inom de områden som anges ingrepp inte får göras så att de skyddade intressena skadas påtagligt. Vissa undantag görs dock.

De särskilda hushållningsbestämmelserna behandlar skärgårdarna och kustområdena från gränsen mot Norge till Forsmark, Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens skärgård med angränsande kustområde, Öland och Got- land, hela fjällvärlden, älvar och älvsträckor som undantagits från vattenkraftutbyggnad och dessa älvars

dalgångar samt vissa områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism och friluftsliv.

Vissa av de särskilda hushållningsbestämmelserna tar särskilt sikte på sådana stora industrianläggningar som alltid skall prövas av regeringen. sålunda stadgas om sådana anläggningar att de inom vissa områden dels inte får komma till stånd (3 5), dels att de får komma till stånd endast på platser där anläggningar av sådant slag redan finns (4 5).

2.2.1.5 skyddsbestämmelsernas genomförande

Kravreglerna i naturresurslagen är ganska vagt utfor- made. Ett genomförande kräver därför till en början att reglerna preciseras. Detta gäller framför allt de grundläggande hushällningsbestämmelserna.

En precisering sker dels genom kommunal planering, dels genom vad som kan kallas kunskapsförsörjning. Med det senare avses att olika sektorsmyndigheter tar fram underlag som är av betydelse för skilda bedömningar. Kunskapsförsörjningen är i många fall också en förut- sättning för kommunernas planläggning.

Beträffande riksintressena är det förutsatt, att de centrala myndigheterna med ledning av bestämmelserna i lagen var och en på sitt område skall redovisa vilka områden som bedöms vara särskilt skyddsvärda. Det är dock att märka att en sektorsmyndighets bedömning härvidlag i och för sig inte är rättsligt bindande.

och verksamheter

Som redan påpekats innehåller naturresurslagen också bestämmelser om regeringsprövning av vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande anläggningar och verksamheter. När regeringsprövningen infördes i

dåvarande byggnadslagen år 1972 var ett av motiven

härtill att det var endast regeringen som ansågs kunna åstadkomma en allsidig prövning med sammanvägning bl.a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspolitiska regionalpolitiska synpunkter. Framför allt ansågs viktigt att ifrågavarande avgöranden träffades av

av och det ett

organ som kunde avkrävas politiskt ansvar.

Prövningspliktiga anläggningar

Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av regeringen, nämligen

järn- och stålverk, metallverk och ferrolegerings- verk,

massafabriker och pappersbruk,

fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produktion,

fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,

cementfabriker, anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas

av regeringen enligt lagen om kärnteknisk verksam- het samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle, förbränningsanläggningar om anläggningen har en tillförd effekt om minst 200 megawatt, gruppstationer för vindkraft med tre eller flera

vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst 10 megawatt,

9. anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normalkubikmeter naturgas,

10. anläggningar för behandling av miljöfarligt avfall om huvuddelen av det avfall som avses bli behand— lat i anläggningen härrör från andra inrättningar och mer än 10.000 ton miljöfarligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt slutligt omhändertas vid anläggningen,

11. anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom vissa fjällområden.

Regeringens tillstånd krävs också för att bygga platt- formar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

Tillståndsprövning efter särskilt beslut

Regeringen kan under vissa förutsättningar besluta om prövning (s.k. förbehåll) även av andra anläggningar eller åtgärder än de för vilka prövningsskyldighet särskilt föreskrivits. Detta kan bli aktuellt om en anläggning eller åtgärd kan antas få betydande omfatt- ning eller bli av ingripande beskaffenhet. så kan vara fallet om den orsakar betydande miljöstörning eller andra ingrepp i naturen. Såväl nyanläggningar som utvidgningar kan prövas enligt denna bestämmelse. Utvidgning av befintlig verksamhet är dock endast i undantagsfall av sådan beskaffenhet att regeringspröv- ning behövs.

För att regeringen skall kunna utnyttja möjligheten till förbehåll skall statliga myndigheter, som får

kännedom om sådana anläggninger eller åtgärder, under- rätta regeringen om detta.

Som exempel på fall där regeringen förbehållit sig prövningen kan nämnas större hamnar, främst kolhamnar. Från senare tid kan nämnas att regeringen förbehållit sig prövningen av det berglaboratorium som skall byggas i anslutning till kärnkraftverket i Simpevarp utanför Oskarshamn och byggandet av den tredje banan på Arlanda flygplats.

Undantag från kravet på tillstånd

Om det finns särskilda skäl, får regeringen för visst fall medge undantag från kravet på tillstånd. Denna undantagsmöjlighet kan bli aktuell om en anläggning eller åtgärd är av mindre omfattning eller av mindre ingripande beskaffenhet när det gäller omgivningspå-

verkan.

Förutsättningar för tillstånd

Regeringen får lämna tillstånd om hinder inte möter på grund av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. eller med hänsyn till andra allmänna planeringssynpunkter och om kommunfullmäktige har tillstyrkt att tillstånd får lämnas (kommunal vetorätt).

Emellertid finns det sedan den 1 juli 1990 vissa inskränkningar i den kommunala vetorätten. Så är fallet beträffande anläggning enligt 6. ovan om den avser mellanlagring eller slutlig förvaring av kärn- ämne eller kärnavfall eller anläggning enligt 7-10 ovan. Beträffande sådana anläggningar får, om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att

anläggningen kommer till stånd, regeringen lämna till- stånd även om kommunfullmäktige inte har tillstyrkt detta. Inskränkningen gäller dock inte om en lämplig plats för anläggningen anvisats inom annan kommun som kan antas godta en placering där, eller, i annat fall, om en annan plats bedöms vara lämpligare.

Regeringens beslut

Ett tillstånd kan förenas med villkor för att till— godose allmänna intressen som påverkas av etableringen och som annars inte skulle kunna kompenseras. Det kan vara fråga om att betala för eller vidta åtgärder för att kompensera eller förebygga skador. Villkor kan också avse andra allmänna intressen, exempelvis regio- nalpolitiska sådana. Regeringen kan också ge villkor med hänsyn till de försiktighetsmått som skall iakttas från miljösynpunkt. Slutligen kan föreskrivas villkor som direkt sammanhänger med utförande, igångsättande eller drift av en anläggning.

Samband med annan lagstiftning

Regeringens prövning är samordnad med prövningen enligt vissa speciallagar. Detta gäller miljöskydds- lagen, fastbränslelagen och vattenlagen.

Regeringens beslut är bindande för prövningen enligt miljöskyddslagen. Koncessionsnämnden skall vid sin prövning enligt miljöskyddslagen föreskriva de ytter- ligare villkor som krävs från miljöskyddssynpunkt. Det bör påpekas att prövningen enligt miljöskyddslagen kan fortgå parallellt med prövningen enligt 4 kap. natur- resurslagen. Tillstånd enligt miljöskyddslagen får

dock inte meddelas förrän regeringsprövningen har skett.

Tillstånd enligt fastbränslelagen behövs inte om tillstånd har lämnats enligt 4 kap. naturresurslagen.

Om ett vattenföretag anges som villkor för viss verk— samhet, är vattendomstolen bunden av villkoret vid sin prövning enligt vattenlagen.

När det gäller plan— och bygglagen anses kravet på kommunal tillstyrkan innebära tillräckliga garantier för att planläggning kommer till stånd i den omfatt-

ning som behövs.

2.2.2 Plan- och bygglagen (1987:10)

2.2.2.1 Inledning

Plan— och bygglagen innehåller bestämmelser om plan— läggning av mark och vatten och om byggande. Enligt lagens portalparagraf är lagens syfte att med beak- tande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala lev— nadsförhållanden för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

I lagen fastslås att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.

Varje kommun skall upprätta en översiktsplan som omfattar hela kommunen. I översiktsplanen skall i stort anges hur mark- och vattenområden är aVSedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. över- siktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.

Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas. om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt naturresurslagen tillgodoses. Områdesbestämmelser är i likhet med detaljplaner bindande för myndigheter och enskilda.

För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.

2.2.2.2 Kravregler

Inledning

Vid planläggning och även vid prövning av ärenden om bygglov, rivningslov och marklov - marklov erfordras bland annat vid schaktning och fyllning - skall både allmänna och enskilda intressen beaktas.

För att mark skall få användas till bebyggelse krävs att den från allmän synpunkt är lämplig härför. Allmänna intressen som skall beaktas

Bestämmelserna som anger de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av

bebyggelse är allmänt hållna.

I lagen stadgas att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och

ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Vidare stadgas att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.

Med ett områdes beskaffenhet avses både markens käns— lighet för påverkan, områdets kulturella förutsätt- ningar, terrängens utseende, grundförhållanden och andra liknande förhållanden.

vid både planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall naturresurslagen tillämpas.

Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa samt möjligheterna att förebygga vatten— och luftföroreningar samt bullerstörningar.

Bestämmelserna är, som redan tidigare påpekats, allmänt hållna och kan synas svåra att tillämpa i praktiken. Det har emellertid inte ansetts möjligt att ange de allmänna utgångspunkterna för planering och bebyggelseutveckling på ett mera preciserat sätt. Avsikten är att bestämmelserna skall läggas till grund för en planerad utveckling som det ankommer på kommu- nens företrädare att besluta om. Departementschefen påpekade i lagstiftningsärendet att det vore olyckligt att genom bindande regler mera i detalj styra utveck- lingen i kommunerna.

Krav på byggnader m.m.

Om ett område har befunnits lämpligt för bebyggelse, avgörs därefter hur byggnaderna skall placeras i

detalj och hur de skall bl.a. tekniskt utföras med hänsyn till behovet av skydd mot brand och olycksfall, kraven på hållfasthet, hushållning med energi m.m.

Även dessa krav är allmänt hållna. De kompletteras emellertid av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigande i plan- och byggförordningen (1987z383).

Byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads— eller landskaps- bilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Hänsynen till naturvärdena kan t.ex. avse en värdefull naturmiljö och kulturlandskapet på platsen.

Vidare skall byggnader placeras och utformas så att de eller deras avsedda användningsområde inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen.

Bestämmelserna tar sikte på att förhindra olägenheter för omgivningen genom en byggnads tilltänkta använd— ning. Avsikten är givetvis inte att det med stöd av stadgandet skall kunna ställas större krav än vad som kan följa av miljöskyddslagen utan syftet med bestäm— melsen är att ge kommunerna möjlighet att redan vid bygglovstillfället ställa sådana krav på byggnaden och dess placering som motiveras av den avsedda verksam- heten. De olägenheter som åsyftas kan bestå av luft— föroreningar, buller, skakningar, ljus eller andra liknande störningar som inte är helt tillfälliga.

Vid bedömningen av vad som i det enskilda fallet är att betrakta som betydande olägenhet för omgivningen måste även beaktas områdets karaktär och förhållandena på orten. Toleransnivån kan med andra ord variera mellan olika platser. Departementschefen har i lag- stiftningsärendet något förenklat uttryckt detta så, att viss fisklukt i fiskesamhällen och gödsellukt i

jordbruksområden måste godtas. Givetvis innebär detta dock inte att störningarna kan tillåtas ge upphov till sanitära olägenheter för omgivningen.

För sådana verksamheter som kan innebära omgivnings— störningar, t.ex. flygplatser eller sopstationer, torde ofta särskilda områden finnas angivna i över— siktsplanen. Om det finns behov av skyddsområden kring vissa verksamheter eller speciella krav på tekniskt utförande av vissa byggnader, kan detta säkerställas genom bestämmelser i detaljplan eller genom områdes-

bestämmelser.

2.2.2.3 Bestämmelser om störningsgränser m.m.

Detaljplaner används för att närmare reglera rättig— heter och skyldigheter inte bara mellan markägarna och

samhället utan även markägare emellan.

I en detaljplan får t.ex meddelas bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftföroreningar, buller, skakningar, ljus eller annat sådant som prövas

enligt miljöskyddslagen.

Syftet med bestämmelsen är att säkerställa de förhål— landen som har avgjort lokaliseringen av verksamheten till den aktuella platsen. Man skall således kunna trygga en lämplig miljö för den markanvändning som planen tillåter.

I motiven framhöll departementschefen att skäl att meddela störningsgränser av detta slag i en detaljplan kan vara att detaljplanen avser särskilt störnings- känslig verksamhet eller att detaljplaneområdets loka-

lisering talar för att man på detta sätt bör ange en gränsnivå för den framtida miljöbelastning som i ett visst avseende kan tillåtas för planområdet. Det bör enligt honom emellertid inte komma i fråga att för bostadsbebyggelse eller för vård- och undervisnings- 1oka1er genom detaljplan meddela längre gående krav vad gäller vägtrafikbuller och flygtrafikbuller än de riktlinjer som riksdagen godkänt. Som exempel på verk- samheter som i speciella fall kan medföra behov av sådana bestämmelser angav departementschefen en skola för utvecklingsstörda, ett känsligt laboratorium, viss livsmedelsindustri och liknande verksamheter. Även

annan, mer ordinär bebyggelse kan komma i fråga.

Till skillnad mot andra regleringar i en detaljplan riktar sig bestämmelser med störningsgränser även mot verksamheter utanför planområdet. Bestämmelserna kan som nämnts avse sådana störningar som prövas *rligt miljöskyddslagen. Den lagen innehåller en bestämmelse om att tillstånd enligt miljöskyddslagen inte får meddelas i strid mot en detaljplan. Mindre avvikelser får dock medges, om de är förenliga med planens syfte. Om en detaljplan innehåller bestämmelser med en högsta tillåten störningsnivå, får således tillstånd enligt miljöskyddslagen inte lämnas till verksamheter som

orsakar störningar över denna nivå.

2.2.3 Naturvårdslagen (1964:822) 2.2.3.1 Inledning

I naturvårdslagens portalstadgande anges huvudprinci- perna bakom lagen. Där fastslås att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas, att den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten samt att envar skall visa hänsyn och varsamhet i sitt

umgänge med naturen. vidare fastslås att om det vid arbetsföretag eller eljest ej kan undvikas skada å naturen skall de åtgärder vidtas som behövs för att begränsa eller motverka skadan.

Naturvårdslagen innehåller bl.a. bestämmelser som syftar till bevarande av och skydd för

- vissa typer av områden,

naturminnen,

- växt- och djurarter,

- friluftslivet,

- naturmiljön, samt till skydd mot — nedskräpning.

2.2.3.2 Olika former för skydd av naturen Områdesskydd

Nationalpark bildas för att bevara större områden av viss landskapstyp i naturligt tillstånd på mark som tillhör staten. Om ett område behöver särskilt skydd eller vård på grund av dess betydelse för kännedomen om landets natur, skönhet, märkliga beskaffenhet eller betydelse för allmänhetens friluftsliv kan det förkla- ras som naturreservat. Ett område som behöver skyddas och vårdas, men där behovet av skyddsföreskrifter är begränsat, kan avsättas som naturvårdsområde.

Fridlysning av naturminnen samt växt- och djurarter

Naturföremål får fridlysas som naturminne om det bör särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin bety— delse för kännedom om landets natur, sin skönhet eller

eljest märkliga beskaffenhet.

Föreligger det fara för att växtart försvinner eller utsätts för plundring får meddelas förbud att bortta eller skada den där den växer vilt. Vidare får djurart fridlysas om det föreligger fara för att den försvinner.

Skydd för friluftslivet

För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv råder strandskydd vid havet, insjöar och vattendrag intill 100 m. från strandlin— jen. Strandskyddsområde kan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utvidgas, dock högst till 300 m. från strandlinjen. Ett område kan även undantas från bestämmelserna om strandskydd.

Inom ett strandskyddsområde får bebyggelse och andra åtgärder som inskränker allemansrätten inte utföras annat än när särskilda skäl föreligger. Bestämmelsen om strandskydd gäller dock inte företag som har erhållit tillstånd enligt 4 kap. naturresurslagen, Vattenlagen eller miljöskyddslagen.

Skydd för naturmiljön

Täktverksamhet är en typ av företag som medför sär- skilda faror för naturmiljön och då närmast för land— skapsbilden, men även för bl.a. grundvattnet. Utnytt— jande av exempelvis ett berg till stentäkt eller en grusås medför skador på naturen som inte kan botas. Å andra sidan är det fråga om ekonomiskt mycket värde- full egendom som är nödvändig för näringslivet och samhället.

Täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter får inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. En markinnehavare får dock för sitt husbehov bedriva täkt av sand, sten m.m. utan tillstånd. Om tillstånd till täkt lämnats enligt vattenlagen, torvlagen

eller lagen om kontinentalsockeln krävs inte heller något tillstånd enligt naturvårdslagen.

Det kan nämnas att täkt av matjord för annat ändamål än fastighetsägarens husbehov kräver tillstånd förutom enligt naturvårdslagen även enligt lagen om skötsel av jordbruksmark. Syftet med prövningen enligt skötsel- 1agen, som för övrigt utförs av lantbruksnämnden, är att få kontroll över att brukningsvärd mark inte tas

ur produktion genom matjordstäkt.

Täkttillstånd skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka företagets skadliga inverkan på naturmiljön. Det kan i villkoren för en grustäkt tänkas föreskrivas att en viss del av den berörda grusåsen skall bevaras som t.ex. utsiktspunkt eller skidbacke. En torvtäkt kan i villkoren begränsas till skydd för fågellivet. I regel förpliktas en tillståndshavare i villkoren att ställa säkerhet.

Meddelade villkor kan ändras eller ett tillstånd kan upphävas helt eller delvis sedan tio år förflutit efter beslutet. Om det dessförinnan visar sig att de föreskrivna villkoren inte är tillfyllest för att begränsa eller motverka företagets skadliga inverkan på naturmiljön kan ytterligare villkor meddelas.

Markavvattning kallas de åtgärder som vidtas för att varaktigt öka en fastighets lämplighet för ett visst ändamål genom att avvattna mark, sänka eller tappa ur en sjö eller att skydda mot vatten. Markavvattning får inte vidtas utan länsstyrelsens tillstånd. Ett sådant

tillstånd skall förenas med de villkor som beho.s för att begränsa eller motverka skadlig inverkan på natur- miljön av företaget.

Lagstiftningen har i denna del motiverats med att utvecklingen inom jordbruket, men framför allt inom skogsbruket, har gjort det angeläget med särskilda regler för att bevara våra våtmarker.

Även vattenlagen innehåller krav på tillståndsplikt för vissa markavvattningsföretag. Om det emellertid är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållan— dena erfordras inte tillstånd enligt vattenlagen. Tillstånd enligt naturvårdslagen krävs i motsats här— till i princip för varje åtgärd som utgör markavvatt- ning, dock ej för sådan skyddsdikning, som avser att hindra att grundvattnet stiger efter en skogra verk- ning. Sådan dikning har ansetts sakna betydelse från naturvårdssynpunkt.

I lagen föreskrivs vidare samrådsskyldighet för vissa större arbetsföretag. Sådan skyldighet föreligger ej för sådana företag som fordrar tillstånd enligt lagen. Samrådet skall ske med länsstyrelsen. Länsstyrelsen får förelägga företagaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på

miljön.

Skydd mot nedskräpning

Bestämmelsen till skydd mot nedskräpning går ut på att envar skall se till att han inte skräpar ned utomhus, vare sig i naturen eller inom bebyggda områden, med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat.

För det fall naturen skräpats ned eller eljest osnyg- gats kan miljö- och hälsoskyddsnämnden ålägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att iordningställa platsen samt vid— ta erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden.

En överträdelse av nedskräpningsförbudet är straffbar om inte gärningen sker på plats till vilken allmänhe- ten ej äger tillträde eller har insyn. Inte heller är ringa gärning straffbar.

2.2.3.3 Att beakta vid prövningen

Vid prövning av frågor som rör naturvård skall tas tillbörlig hänsyn till övriga allmänna intressen och enskilda intressen. Vidare skall naturresurslagen

tillämpas vid prövningen.

Ett beslut om en åtgärd i naturvårdens intresse kan naturligtvis ibland medföra intrång och olägenheter både för enskilda intressen och för andra allmänna intressen. En förutsättning för att åtgärden ändå skall få vidtas är att naturvårdsintresset väger

tyngre än motstående intressen.

Beslut om bildandet av bl.a. naturreservat och natur- vårdsomräde samt beslut om t.ex. täkttillstånd får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motver- kas får dock mindre avvikelse göras. Principen är att beslut enligt en speciallag som naturvårdslagen inte får strida mot kommunens detaljplan eller områdesbe- stämmelser. Det är alltså kommunen som vid sin plan- läggning skall få göra sammanvägningarna av de olika anspråk som kan ställas på mark och vatten. En över- siktsplan är dock inte utan vidare bindande vid beslut

enligt naturvårdslagen. Planen bör dock naturligtvis beaktas vid prövningen.

Lagen anger inte direkt efter vilka grunder en ansökan om täkttillstånd bör prövas. Departementschefen har emellertid i prop. 1981/82:220 s. 12 uttalat bl.a. följande.

Av lagen framgår --— att stor hänsyn skall tas till den tilltänkta täktens inverkan på natur— miljön. Bestämmelserna skall användas till att skydda naturmiljön i dess helhet, inbegripet landformer, vegetation och alltså även t. ex. kultur- och odlingslandskapet. Hänsyn skall också tas till naturmiljöns betydelse för frilufts— livet. Tillbörlig hänsyn skall å andra sidan tas till övriga allmänna och enskilda intressen som berörs av frågan om täkttillstånd. Nyttan av verksamheten och behovet av materialet kan alltså beaktas. Länsstyrelsen får alltså ta med i avväg- ningen hur stort samhällsintresset är av att naturtillgången exploateras. Det innebär bl.a. att om täkttillstånd, som täcker det beräknade behovet för flera år framåt, redan har lämnats inom någon region kan ytterligare tillstånd vägras. Vid täktprövningen bör också beaktas hur stort behovet är av att ta täktmaterial av viss kvalitet i anspråk. Även tillgången på ersätt- ningsmaterial bör beaktas. -—- Samtidigt bör betonas att en alltför stor restriktivitet vid tillståndsprövningen kan medföra en ökad förbruk- ning av energi för längre transporter och knapp- het på täktmaterial som i sin tur kan orsaka prisstegringar. Bedömningen av frågan om ett täkttillstånd måste givetvis ske individuellt med hänsyn till de omständigheter som föreligger i det enskilda fallet.

2.2.4 Lagen (1979:425) om skötsel av jordbruks—

mark 2.2.4.1 Inledning

Den nuvarande skötsellagen utgår från att bruknings- värd åkermark och kultiverad betesmark skall brukas och att brukningen skall ske så att markens produk-

tionsförmåga tas till vara. Endast då brukningsvärd mark på grund av särskilda omständigheter inte bör behållas för jordbruksproduktion får den tas ur pro- duktionen. skötsellagen kan betraktas som en special— lagstiftning. Lagen är emellertid inte exklusiv, utan jämsides med den gäller bl.a. miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen.

Ursprungligen innehöll skötsellagen inga regler om miljöhänsyn i samband med skötsel av jordbruksmark. Fr.o.m. den 1 juli 1988 ställs dock i skötsellagen även krav på att skälig hänsyn skall tas från miljö—

skyddssynpunkt i vissa avseenden.

2.2.4.2 Miljöskyddsaspekterna i skötsellagen

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm— mer får meddela de föreskrifter som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt i fråga om

- begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, - försiktighetsmått för gödselhanteringen, samt

- växtodlingen.

Sådana föreskrifter innebär dock inte ändring i tidi— gare meddelade tillståndsbeslut enligt miljöskydds- lagen.

Med stöd av bemyndigandet föreskrivs i förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark bl.a.

- att lantbruksstyrelsen, efter samråd med naturvårds- verket, får meddela föreskrifter om begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter, - att stallgödsel och andra organiska gödselmedel inte

får spridas under tiden 1 december - 28 februari annat än om nedbrukning sker samma dag, samt under tiden 1 augusti - 30 november annat än i växande gröda eller före höstsådd såvitt avser Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Hallands och Gotlands län, kustområdena i Stockholms, Södermanlands, östergöt— lands, Kalmar och Göteborgs och Bohus län samt Öland,

- att inom de nämnda områdena jordbruksföretag med fler än tio djurenheter skall ha utrymme för lagring av stallgödsel som motsvarar en gödselproduktion under åtta månader vid djurhållning som omfattar nötkreatur, hästar, får eller getter, och tio måna- der vid annan djurhållning, samt att i övriga delar av landet bestämmelserna om lagringskapacitet gäller enbart jordbruksföretag med mer än 100 djurenheter.

Bestämmelserna om spridning och lagring av gödsel skall inte tillämpas förrän den 1 januari 1995 på jordbruksföretag, som var i drift den 1 juli 1988 beträffande den då befintliga djurhållningen.

Om det finns särskilda skäl får lantbruksnämnden medge undantag från bestämmelserna om spridning och lagring

av gödsel.

Begreppet djurenhet har samma betydelse som i miljö- skyddsförordningen. Vilka områden som är att anse som kustområden anges i föreskrifter av lantbrukstyrelsen.

I december 1988 gavs föreskrifter om djurtäthet för jordbruk med fler än tio djurenheter. Antalet djur per hektar av den för ett jordbruksföretag tillgängliga arealen för spridning av stallgödsel får inte vara större för olika djurslag än vad som anges i en sär- skild förteckning. Av föreskrifterna framgår även hur arealunderlaget skall beräknas. Det är därvid att

märka att även kontrakterad areal i vissa fall kan få räknas in i underlaget. De nu nämnda föreskrifterna träder i kraft den 1 januari 1995, dock att, om anta- let djur som fanns i ett jordbruk den 1 januari 1989 utökas före ikraftträdandet, föreskrifterna skall gälla från tidpunkten för utökningen.

Några föreskrifter angående växtodling har ännu inte utfärdats. Syftet med sådana bestämmelser är att på sikt öka andelen höst- och vinterbevuxen mark, sär- skilt vad gäller lätta jordar i Götalands och Svea— lands slättbygder där kväveurlakningen är betydligt större än i övriga delar av landet. Ett mål är att 60 % av jordbrukens åkerareal skall vara höstbevuxen år 1995 inom områden där kväveläckaget är stort.

I likhet med vad som gäller enligt miljöskyddslagen kan föreskrifter med stöd av skötsellagen inte medföra någon ersättningsrätt för den som drabbas av inskränk- ningar. Skälet härtill är att föreskrifterna betingas

av miljöskyddshänsyn.

Om föreskrifter redan finns vid en tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen blir dessa bindande för verk— samheten och det blir knappast aktuellt för till- ståndsmyndigheten att meddela några villkor i före— varande hänseende. Om tillståndsmyndigheten däremot skulle finna att bestämmelserna enligt skötsellagen skulle behöva skärpas i det enskilda fallet är detta naturligtvis möjligt vid den individuella prövningen enligt miljöskyddslagen.

39 2.2.5 Skogsvårdslagen(l979:429) 2.2.5.1 Inledning

Allt sedan skogsindustrins framväxt har skogspolitiken främst tagit sikte på att säkerställa en uthållig produktion av virke. I samband med senare lagstiftning har dock gjorts uttalanden, som manar till försiktig- het beträffande nya trädslag, eftersom en storskalig introduktion av sådana ansetts kunna rubba balansen i

ekosystemen.

Skogsvårdslagen utgår från det övergripande skogspoli- tiska målet, nämligen en varaktigt hög och värdefull virkesavkastning under hänsynstagande till naturvår- dens och andra allmänna intressen. Lagen kan betecknas som en ramförfattning med vissa grundläggande bestäm— melser om anläggning och avverkning av skog samt hän- synstagande. Bestämmelserna kompletteras med tillämp- ningsföreskrifter som utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I likhet med sköt- sellagen gäller Skogsvårdslagen jämsides med miljö- skyddslagen och naturvårdslagen. Till skillnad från skötsellagen saknar Skogsvårdslagen miljöskyddsbestäm-

melser i snävare bemärkelse.

2.2.5.2 Miljöaspekterna i Skogsvårdslagen

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens intressen vid skötsel av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Bemyndigandet medför dock inte befogenhet att meddela så ingripande föreskrifter att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Med stöd av bemyndigandet har i skogsvårdsförordningen (1979z791) intagits bestämmelser om naturvårdshänsyn. Dessa bestämmelser skall inte tillämpas på visst markområde, utan på åtgärder i skogsbruket som medför olägenhet från naturvårdshänsyn. Detta innebär att hänsyn skall tas även till åtgärder, som vidtas på mark som i lagens mening inte är skogsmark.

Syftet med bestämmelserna kan sammanfattas på följande sätt. Skogsbruket måste bedrivas med hänsyn tagen till skogen som livsmiljö för växter och djur, till skogens inverkan på vattenbalans och lokalklimat och till möjligheterna att utnyttja skogsmarken för friluftsliv och rekreation. Vidare måste hänsyn tas till intresset av att bevara vissa inslag i kulturlandskapet. Skogs— bruket måste alltså bedrivas så att förutsättningarna

för en mångsidig användning av landets skogar inte

rubbas. 2.3 Skyddslagstiftning 2.3.1 Miljöskyddslagen (1969:387)

2.3.l.l Grunddragen i miljöskyddslagen

Miljöskyddslagen är till sin räckvidd den mest omfat- tande lagstiftningen på det miljörättsliga området. Den reglerar vatten- och luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön förutsatt att störningen härrör från användningen av fast egendom.

Lagen syftar främst till att förebygga störningar men även till att återställa redan skadade miljöer. Den har således både en preventiv och en reparativ funk- tion.

I miljöskyddslagen benämns det den gäller för "miljö- farlig verksamhet". Häri ligger att redan risken för olägenhet skall beaktas. Beteckningen ger också

uttryck för en annan huvudtanke i lagen, nämligen att miljöstörande verksamheter i viss utsträckning måste

tolereras.

Det grundläggande materiella kravet i miljöskyddslagen är att skyddsåtgärder - åtgärder för att minimera störningar alltid måste vidtas. Omfattningen av de krav på försiktighetsmått som ställs på miljöfarlig verksamhet kommer till uttryck i lagens allmänna tillåtlighetsregler. Dessa är enhetligt utformade och täcker all miljöfarlig verksamhet. Dessutom innehåller miljöskyddslagen särskilda tillåtlighetsregler för vissa kategorier avloppsvatten. Dessa senare regler brukar karaktäriseras som principiella förbudsregler.

Enligt de allmänna tillåtliqhetsreglerna krävs att den från miljöskyddssynpunkt bästa rimliga platsen väljs förmiljöfarlig verksamhet och att bästa rimliga teknik utnyttjas för att förebygga eller minska inverkan på den yttre miljön. Utöver dessa grundkrav krävs för att en verksamhet skall vara tillåtlig att den inte medför väsentlig olägenhet, såvida inte nyttan av verksam—

heten överväger olägenheterna.

Tillåtlighetsbedömningen skall ske individuellt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen skall dock göras enligt en objektiv mått- stock, eller annorlunda uttryckt, efter objektiva grunder. De allmänt hållna reglerna i miljöskyddslagen kompletteras av uttalanden i förarbetena och vägled- ning ges även i koncessionsnämndens för miljöskydd

praxis.

Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler är så utformade att ny teknik, ekonomiska förändringar och, i viss utsträckning, ändrade värderingar skall kunna beaktas. Däri ligger en annan grundtanke bakom lagen, nämligen en flexibelt utformad lagstiftning.

I vissa speciella situationer medger miljöskyddslagen avsteg från den grundläggande principen om individuell prövning, nämligen då generella föreskrifter utfärdats för miljöfarlig verksamhet inom vissa områden.

Någon gräns för hur mycket den yttre miljön får påverkas i negativ riktning finns inte i miljöskydds— lagen. I stället utgår denna från att det finns en gräns för de krav som kan ställas på den som utövar eller avser utöva miljöfarlig verksamhet. Lagen ger således inget svar huruvida ett visst tillstånd i den yttre miljön är lagligt eller inte. Häri ligger något utmärkande för miljöskyddslagen, nämligen att den bygger på en dämpningsprincip. Miljöpåverkan skall således motverkas genom krav på enskilda verksamheter. Däremot sätts i lagen inte någon absolut gräns för miljöpåverkan i stort.

Gentemot den som utövar eller avser utöva miljöfarlig verksamhet bygger miljöskyddslagen på principen om omvänd bevisbörda, såväl i fråga om lagens tillämplig- het som i vilken utsträckning skyddsåtgärder är erfor- derliga.

Enligt miljöskyddslagen föreligger en relativt omfat— tande förprövningsplikt, häri inbegripet både till— ständs- och anmälningsplikt. Tillståndspliktiga verksamheter är sådana som typiskt sätt bedömts som särskilt riskabla från störningssynpunkt. Sådana verk- samheter får i regel påbörjas eller ändras först om och när tillstånd erhållits. Lagen lämnar även möjlig-

het till frivillig tillståndsprövning av icke till- ståndspliktiga verksamheter. Att vissa verksamheter är anmälningspliktiga syftar närmast till att ge till- synsmyndigheterna information och underlätta tillsyns— arbetet. Omfattningen av förprövningsplikten regleras inte i själva lagen, utan i en förordning, miljö- skyddsförordningen (1989:364), vilken utfärdats med stöd av miljöskyddslagen.

I princip krävs tillstånd också för att ändra en till— ståndspliktig verksamhet. Härigenom har många äldre verksamheter - sådana som redan bedrevs vid miljö- skyddslagens ikraftträdande - kommit att bli prövade enligt lagen. I övrigt är inte tillståndsplikten retroaktiv. Äldre verksamheter träffas således av tillståndsplikt först då de avses att ändras.

Då en miljöfarlig verksamhet tillåtlighetsprövas omsätts lagens allmänna tillåtlighetsregler genom att tillståndsmyndigheten bestämmer de närmare villkor som måste uppfyllas för att verksamheten skall få bedri-

vas.

Ett tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet gäl— ler i princip för all framtid. Däremot kan de villkor som föreskrivits för verksamheten omprövas efter tio år, i vissa fall redan dessförinnan.

Frågor om tillstånd prövas av koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Tillsynen över miljöfarlig verksamhet utövas av naturvårdsverket, länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

2.3.l.2 Miljöskyddslagens grundläggande kravregler — de allmänna tillåtlighetsreglerna

Allmänt

Tillåtlighetsreglerna är de bestämmelser som anger vad som i materiellt hänseende krävs för att miljöfarlig verksamhet skall få bedrivas. De anger med andra ord de krav på utformning, drift m.m. som skall vara uppfyllda för att verksamheten skall anses tillåtlig. Reglerna vänder sig till både utövare av miljöfarlig verksamhet och beslutsfattare som skall pröva sådan verksamhet.

Lagtekniskt är de allmänna tillåtlighetsreglerna uppbyggda i tre steg, nämligen krav på lokalisering, krav på övriga försiktighetsmått samt kontroll av att inte en väsentlighetsgräns överskrids. Principen är att varje steg måste klaras vid en tillåtlighetspröv— ning, dock får de olika stegen inte ses helt åtskilda från varandra. Gemensamt för kraven på lokalisering och övriga försiktighetsmått är att de inte får gå

utöver en viss skälighetsnivå.

Lokaliseringen

För miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (4 5).

Denna särskilda lokaliseringsregel markerar betydelsen av platsvalet som ett särskilt försiktighetsmått. Utgångspunkten skall vara att den plats skall väljas som är lämpligast - eller minst olämplig - från miljö- synpunkt, dvs. där en miljöfarlig verksamhet orsakar minst störning. Emellertid är inte kravet på den lämp-

ligaste platsen ovillkorligt utan förutsätter dels att ändamålet kan vinnas där, dels att kostnaden jämförd med kostnaden för en annan möjlig lokalisering inte blir oskäligt hög.

Med en verksamhets ändamål avses vad som utövas eller planeras vid tidpunkten för en tillåtlighetsprövning. Bestämmelsen ger inte utrymme för den myndighet som har att göra tillåtlighetsprövningen att bedöma huru— vida en verksamhet är nyttig eller inte. Inte heller får prövningsmyndigheten bedöma om ändamålet kan till— godoses på något annat sätt än det en tillståndssökan- de tänkt sig. Prövningsmyndigheten måste således utgå från det ändamål som en sökande bestämt sig för, dvs.

denne bestämmer själv produktvalet.

Med stöd av lokaliseringsregeln i 4 5 har en pröv— ningsmyndighet inte bara möjlighet att bedöma valet av plats sett utifrån en ort eller en viss del av landet utan även var inom en fastighet en verksamhet skall förläggas. Man kan här tala om makro- och mikrobedöm— ningar. Som redan framgått skall lokaliseringspröv- ningen ske på objektiva grunder, varför prövningsmyn- digheten i princip skall bortse från sådana omständig- heter som har att göra med en utövares person.

Lokaliseringsregeln är tillämplig även på befintliga verksamheter, varmed avses sådana som redan bedrivs vid prövningstillfället. Härvid är att skilja mellan sådana verksamheter som påbörjats före resp. efter miljöskyddslagens ikraftträdande den 1 juli 1969. Särskild hänsyn skall därvid tas till äldre anlägg- ningar, förutsatt att de består oförändrade. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet vid en sådan anlägg- ning kan i princip inte åläggas att upphöra med verk- samheten med mindre skadeverkningarna av den befint— liga lokaliseringen blir betydande. I stället får

andra utvägar tillgripas för att minska olägenheterna t.ex. reningsåtgårder eller förändringar i driften, förutsatt att dessa åtgärder kan bäras av utövaren.

Beträffande anläggningar som har tillkommit efter den 1 juli 1969 är förhållandena annorlunda. För dessa kan i princip krävas samma försiktighetsmått i efterhand som de som skulle ha kunnat föreskrivas om verksam— heten prövats innan den sattes i gång.

Utöver de två nu nämnda kategorierna kan som en tredje grupp nämnas verksamheter som ändrats och som en fjärde verksamheter som vid tillkomsten bedömts fören- liga med lokaliseringskravet, men som inte uppfyller detta om verksamheten skulle ha prövats vid ett senare tillfälle. För att i ett sådant fall skydda sig mot ytterligare krav måste en utövare ha sökt tillstånd till verksamheten.

Vid tillåtlighetsprövning av de olika kategorierna skall jämförelse göras med branschtypiska välskötta företag inom varje kategori.

En mellanställning intar sådana verksamheter som pla— neras att ändras eller utvidgas. Ju större ändringen eller utvidgningen är desto mer lik blir situationen den som gäller för en helt ny verksamhet. Vid smärre ändringar, som utgör en naturlig utveckling av en verksamhet, torde gälla samma principer som för en befintlig oförändrad verksamhet.

En särskild fråga vid lokaliseringsprövningen är den vilken betydelse det förhållandet har att en annan verksamhet med störningar av likartat slag redan bedrivs inom det område som är aktuellt. Olika störningar kan också samverka på skilda sätt, antingen så att de förstärker varandra (adderas), eller så att

de får andra effekter än de skulle ge var för sig (synergism). Dessa situationer väcker frågan vilken betydelse en redan befintlig verksamhet inom ett område skall tillmätas då en ny verksamhet prövas. Av praxis synes den slutsatsen kunna dras att befintlig miljöfarlig verksamhet inom ett område tas till intäkt för att tillåta ytterligare verksamhet inom området. En förutsättning är emellertid att väsentlighetsgrän-

sen inte överskrids.

Tillstånd enligt miljöskyddslagen får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall naturresurslagen till- lämpas (4 a 5).

Förevarande paragrafs utformning ger vid handen att dess tillämpningsområde begränsats. Således utgör bestämmelsen hinder endast mot att tillstånd lämnas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Däremot utgör den inte något hinder mot att icke tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet bedrivs i strid mot planbestämmelser. I fråga om verksamheter som står i överensstämmelse med gällande planbestäm- melser gäller att planöverensstämmelse är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Enligt motivuttalanden skall naturresurslagen tilläm— pas endast vid tillståndsprövning enligt miljöskydds— lagen. Likaså ger motivuttalanden vid handen att naturresurslagen inte är tillämplig vid tillstånds— prövning av en befintlig verksamhet. Detta kan inte utläsas av författningstexten. Slutligen bör noteras att hänvisningen till naturresurslagen riktar sig

endast till myndigheter, medan övriga tillåtlighets- regler har dubbla adressater.

övriga försiktighetsmått

Den mest grundläggande principen då det gäller krav- reglerna i miljöskyddslagen finns i 5 5. Enligt denna skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skyddsåtgärder, tåla den begräns- ning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Omfattningen av åliggandena skall bedöms med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beak— tande av såväl allmänna som enskilda inressen. Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verk- samheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som

kommer i fråga.

I paragrafen finns den grundläggande regeln att alla som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet är skyldiga att vidta skäliga försiktig- hetsmått. En begränsning kan innebära såväl en begrän- sad totalproduktion som att viss del av en sammansatt produktion hålls nere. Begränsningen kan även bestå i att en verksamhet avbryts, exempelvis vid vissa väder— leksförhållanden som påverkar risken för olägenheter.

Den grundläggande skälighetsregeln kompletteras av två hjälpregler. Den första av dessa innebär till en

början att bedömningen av den immitterande fastighe- tens förhållanden skall ske efter objektiva grunder. Sålunda skall i princip bortses från den aktuelle nyttjarens personliga omständigheter. I stället skall utgångspunkten vara ett genomsnittligt företag i branschen. Hänsyn bör dock tas till den aktuella anläggningens allmänna typ, dess storlek och ålder. Det går nämligen i regel inte att kräva detsamma av stora och små företag eller av gamla och nya anlägg— ningar.

Begreppet "tekniskt möjligt" i miljöskyddslagen är en juridisk standard som kan sammanfattas enligt föl- jande. Tekniskt möjligt är den från miljöskyddssyn— punkt bästa teknik som används någonstans i världen i någon liknande verksamhet. Det skall vara fråga om en användning i kommersiellt bruk eller liknande. Stan- darden innebär inte något krav på ett visst bestämt utförande utan anknyter till ett visst resultat.

Den andra hjälpregeln anknyter till beskaffenheten av det område som bedöms bli utsatt för en störning. Även här skall en objektiv måttstock tillämpas. Av betydel- se är inte bara de befintliga förhållandena, utan även framtida väntade förändringar skall beaktas. I denna del finns en klar koppling mellan miljöskyddslagen och planlagstiftningen. Tidigare rådde viss osäkerhet om hur planförhållanden skulle påverka tillåtlighets— bedömningen, ett förhållande som numera är avhjälpt åtminstone vad gäller tillståndsprövning.

Omgivningens beskaffenhet skall ligga till grund för en störnings verkningar. Dessa skall därefter vägas mot nyttan av verksamheten samt kostnaderna för skyddsåtgärderna och verkan i övrigt av de försik- tighetsmått som kan komma i fråga. Kraven på lämplig lokalisering och övriga försiktighetsmått har det

gemensamt att de kan medföra kostnader. Såväl 4 5 som 5 5 hänvisar till samma skälighetsnivå. Det är denna som normalt blir bestämmande för hur omfattande åtgärder som krävs enligt tillåtlighetsreglerna.

Kraven enligt miljöskyddslagen hänför sig till tre olika faktorer, varvid utgångspunkten är vad som är tekniskt möjligt. Emellertid skall även ekonomiska faktorer beaktas. Det är då inte säkert att ett idealförhållande låter sig realiseras. Av ekonomiska skäl kan därför en justering behöva göras av de krav som i miljöskyddslagens mening är tekniskt möjliga.

Uttrycket "ekonomiskt möjligt" används inte i lag- texten. Inte heller synes koncessionsnämndens beslut innehålla uttrycket. I stället talar nämnden om "ekonomiskt rimligt". I förarbetena används rimlig- hetsbegreppet närmast då det framhålls att omotiverade åtgärder inte skall krävas.

Även de ekonomiska faktorerna skall i princip bedömas objektivt, varav följer att det skall bortses från en företagares personliga förhållanden. Avgörande skall i stället vara omständigheter, som är normala eller typiska för liknande företag i branschen eller liknande. Måttstocken torde vara ett typiskt, välskött företag i Sverige. Hänsyn måste därvid tas till den aktuella anläggningens allmänna typ och storlek samt till dess ålder. Det är således det branschtypiska välskötta företagets ekonomi och inte det enskilda prövade företaget som är bestämmande för nivån för vad som är ekonomiskt rimligt. Från denna huvudprincip finns undantag där i stället subjektiva omständigheter skall tillmätas betydelse.

Av säväl förarbeten som praxis framgår att subjektiva omständigheter i vissa fall kan bli avgörande. För det

fall en befintlig verksamhet inte bär sig i längden och om verksamheten inte medför olägenheter av väsentlig betydelse kan en lägre kravnivå komma att bestämmas utifrån det enskilda företagets förutsätt— ningar. I dessa fall torde det även krävas att det föreligger särskilda allmänna intressen. Det finns även exempel på att kravnivån satts högre utifrån subjektiva omständigheter, nämligen då ett företags ekonomiska förhållanden varit särskilt goda och då en högre kravnivå varit nödvändig för att undvika olä- genheter av väsentlig betydelse.

Förutom att bestämma de åtgärder som är tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga måste även bedömas om åtgärderna är miljömässigt motiverade, eller med andra ord, om åtgärderna står i rimligt förhållande till den effekt de kan beräknas få.

Den stegvisa uppbyggnaden av 5 5 visar att en skälig- hetsbedömning inte kan medföra högre krav än vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Däremot kan omgivningens beskaffenhet och/eller betydelsen av störningen ibland innebära att tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga försiktighetsmått inte framstår som miljömässigt motiverade. Således görs här en avvägning mellan kostnaderna för tänkta skyddsåtgärder, bestämda utifrån vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, och den nytta från miljöskyddssynpunkt som dessa åtgärder kan antas medföra. Häri ligger en samhälls- och företagsekonomisk tankegång. Onödiga försiktighetsmått skall undvikas.

Vid en tillåtlighetsbedömning är det oftast fråga om att pröva flera olika försiktighetsmått och hur dessa skall kombineras med varandra. Genom att varje enskild åtgärd måste vara miljöskyddsmässigt motiverad är det möjligt att komma fram till den mest kostnadseffektiva

som prövas.

Olägenheter av väsentlig betydelse

Kan miljöfarlig verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighetsmått enligt 5 5 iakttas, får verksamheten utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt, får verksamheten inte utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd enligt miljöskyddslagen, om verksam— heten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. Bestäm- melserna gäller inte anläggning eller åtgärd, vars tillåtlighet har prövats enligt 4 kap. naturresurs— lagen, eller rörledning, vars framdragande eller begagnande prövats enligt lagen om vissa rörledningar. Bestämmelserna hindrar inte att sådan flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövats i särskild ordning, används för avsett ändamål (6 5).

Eftersom lagstiftaren inte bedömt att åtgärder enligt 4 och 5 55 alltid är tillräckliga har vad som kan benämnas en slutkontroll lagts in i tillåtlighets- prövningen. Det är detta sista led som behandlas i

6 5. För att en olägenhet av väsentlig betydelse skall kunna tolereras krävs typiskt sett en klart dokumen— terad övervikt på nyttosidan. Verksamheten måste medföra fördelar, som från allmän och enskild synpunkt avsevärt överväger olägenheterna. Ju större den befarade olägenheten är desto större nyttoövervikt måste föreligga för att särskilda skäl skall anses

föreligga. Bestämmelsen sätter således upp en gräns för tillåtna skadeverkningar, en väsentlighetsgräns som i princip inte får överskridas. Det räcker att det föreligger risk för att väsentlighetsgränsen skall överskridas för att det principiella förbudet skall gälla. Väsentlighetsrekvisitet är relativt och i hög grad beroende på en skälighetsbedömning. Sålunda kan vad som är väsentligt växla med hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska förutsättningar, fortgående utveckling, ändrade värderingar etc.

Det är viktigt att vid bedömningen i det enskilda fallet beakta inte blott en störnings intensitet, utan även omfattningen och beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning. Detta medför t.ex. att en störning som inte är så intensiv men som berör ett stort område kan orsaka störning av väsentlig betydelse i miljöskyddslagens mening.

Ortsovanlighet är inte tillräckligt för att nå upp till väsentlighetsgränsen. Normalt krävs också att verkligt stora värden står på spel såsom försämring av levnadsförhållandena inom ett stort område eller en nedgång av fastighetsvärdena inom området. Då det gäller olägenheter som innebär hälsorisker torde det vara tillräckligt att endast en mindre krets drabbas för att olägenheten skall bedömas som väsentlig.

Även en verksamhets omfattning har enligt praxis betydelse för väsentlighetsbedömningen. Sålunda skall ett slags proportionell bedömning göras där olägen- heterna ställs i relation till omfattningen av en verksamhet. Härav följer att en verksamhet av stor omfattning kan tillåtas orsaka olägenheter utan att väsentlighetsgränsen överskrids, under det att en mindre verksamhet, som orsakar samma olägenheter, anses passera gränsen. Det proportionella synsättet

tyder på att nyttosynpunkter vägs in vid väsentlig- hetsbedömningen.

Som synes är väsentlighetsgränsen inte knuten till något absolut värde utan fastställs relativt fritt med undantag för ett par fall, nämligen vid hälsorisker och då en verksamhet orsakar oproportionerligt stora olägenheter. Det finns således ett glapp mellan de olägenheter som tillåts vid en prövning enligt 4 och 5 55 och de störningar som träffas av det principiella förbudet i 6 5. Detta förhållande kan innebära risk för att de samlade effekterna av flera enskilda verk- samheter inte beaktas fullt ut i samband med pröv- ningen av en enskild verksamhet. En sådan kan nämligen tillåtas medföra olägenheter så länge dessa, sedda för sig, inte blir av väsentlig betydelse i miljöskydds- lagens mening.

Kravet på orsakssamband innebär en begränsning av möjligheterna att beakta effekter av samlade utsläpp eller störningar. Detta synes även vara uppfattningen i praxis, där endast sådan verksamhet som specifikt orsakar olägenhet av väsentlig betydelse har ansetts kunna förbjudas med stöd av 6 5.

2.3.l.3 Särskilda regler för avloppsvatten Tillåtlighetsregler för vissa slag av avloppsvatten Avloppsvatten av följande slag får inte släppas ut i vattendrag, sjö eller annat vattenområde om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet, nämligen — avloppsvatten som kommer från vattenklosett eller

härrör från tätbebyggelse och som inte undergått längre gående rening än slamavskiljning,

— pressaft från siloanläggning,

- urin från djurstall,

— vassle,

- ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från sådant bad.

Regeringen kan föreskriva att förbudet mot utsläpp skall gälla även avloppsvatten av visst annat slag (7 5)-

Till skillnad från 4 och 5 55 innehåller bestämmelsen i 7 5 mera konkreta krav på försiktighetsmått vad gäller de angivna slagen av avloppsvatten. Det är således här inte fråga om några bedömningsgrunder eller egentliga avvägningar. I stället är tillåtlig- hetsreglerna uppbyggda som principiella förbud.

I förhållande till de allmänna tillåtlighetsreglerna innehåller de särskilda reglerna för avloppsvatten minimikrav, vilka i princip inte får underskridas. Däremot kan strängare krav ställas i det enskilda fallet med stöd av de allmänna tillåtlighetsreglerna.

Fredning av vissa vattenområden

Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller så att mark eller grundvatten kan förorenas, om det kan ske utan oskä— ligt intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avlopps— vatten (8 5).

Den nu nämnda regeln är främst avsedd att användas för att skydda vattenområden i vilka inga utsläpp skett tidigare, dvs. områden som ännu inte har börjat att användas som recipienter. Bestämmelsen har generell innebörd och skall inte tillämpas utifrån de allmänna tillåtlighetsreglerna. Möjligheterna att med stöd av paragrafen meddela generella föreskrifter i form av förbud begränsas av att oskäligt intrång inte får förorsakas. Det är sålunda svårt att ingripa mot pågående avloppsutsläpp. Varken författningstexten eller förarbetena ger någon närmare vägledning om den hänsyn som skall tas till pågående verksamheter vid tillämpning av bestämmelsen. Det torde dock vara fråga om ett längre gående hänsynstagande till den som bedriver miljöfarlig verksamhet än som gäller vid bedömning enligt de allmänna tillåtlighetsreglerna.

2.3.1.4 Miljöskyddsområden och generella före— skrifter

Bakgrund

Från slutet av 1960—talet har gjorts stora satsningar på utbyggnad av kommunala reningsverk och begräns- ningar av industrins avloppsutsläpp. Satsningarna beträffande dylika punktutsläpp har varit framgångs— rika och i många sjöar, vattendrag och kustvatten har åtgärderna mot utsläppen av vissa växtnäringsämnen och andra förorenande ämnen visat sig medföra stora för— bättringar.

Emellertid har i många fall de positiva effekterna av de vidtagna reningsåtgärderna blivit små eller ute— blivit, beroende bl.a. på andra föroreningar än de som härrör från kommunala och industriella punktutsläpp.

Ett allvarligt problem härvidlag är det överflöd av växtnäringsämnen i sjöar, vattendrag och kustvatten inom vissa jordbruksbygder i den södra delen av landet. Som exempel kan nämnas Laholmsbukten. Gjorda undersökningar tyder på att moderna jordbruksmetoder med bl.a. ökad gödsling bidrar till att öka andelen växtnäringsämnen i vissa vattenområden.

Fr.o.m. den 1 januari 1985 infördes i miljöskyddslagen en bestämmelse (8 a 5) enligt vilken regeringen bemyn- digades att förklara ett vattenområde och angränsande marker som ett särskilt föroreningskänsligt område om det från allmän synpunkt var angeläget att skydda området mot förorening. I syfte att täcka in även andra störningar än vattenföroreningar, t.ex. luft- föroreningar och buller, ändrades 8 a 5 fr.o.m. den 1 januari 1989 på så sätt att regeringen kan förklara ett område som miljöskyddsområde.

De generella föreskrifterna och deras rättsliga innebörd

Om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda ett mark— eller vattenområde som är utsatt för miljöfarlig verksamhet, får regeringen förklara området och dess närmaste omgivningar som miljöskydds- område. För ett sådant område skall regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen ge närmare föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheter inom området. Sådana föreskrifter innebär inte ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut. Länsstyrelsen får i särskilda fall medge undantag från meddelade före— skrifter (8 a 5). Bestämmelsen utgör ett avsteg från den för miljöskyddslagen eljest kännetecknande och

grundläggande principen om individuell prövning av miljöfarliga verksamheter.

För att avgöra vad det utökade skyddet som åsyftas med bestämmelsen innebär i rättsligt hänseende kan ledning sökas främst i förarbetena till 1984/85 års lagstift- ning.

Föredragande statsrådet framhöll att ett förordnande av regeringen av angivet slag innebär ett konstate- rande av att det behövs skärpta krav på mark— och vattenanvändningen inom området redan vid tillämp— ningen av de vanliga tillåtlighetsreglerna i 4-7 55 miljöskyddslagen, och då särskilt 5 och 7 55. Genom ett dylikt förordnande slås fast att miljön är så känslig att det måste ställas långt gående krav på t.ex. skyddsåtgärder vid miljöfarliga verksamheter inom området. Ett förordnande anses dessutom innebära sådana ändrade förhållanden som enligt 24 och 25 55 miljöskyddslagen kan utgöra grund för omprövning.

Vid sin granskning av det aktuella lagförslaget fram- höll lagrådet - något som föredraganden inte invände mot - att den föreslagna regleringen inte i och för sig var avsedd att innebära någon skärpning av de allmänna tillåtlighetsreglerna i 4—7 55 miljöskydds— lagen, utan i princip endast torde innebära att ett moment i den avvägning, som skall göras enligt 5 5, ges särskild tyngd. Lagrådets uttalande torde åsyfta den del av prövningen enligt 5 5 som gäller hänsynen till omgivningens beskaffenhet och närmast innebära att de krav som enligt paragrafen kan ställas utifrån vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt i princip också måste bli utslagsgivande för kravnivån vid individuella tillåtlighetsbedömningar av enskilda verksamheter inom ett område av nu aktuellt slag och för utformningen av föreskrifter för området enligt

8 a 5. Detta innebär att det, vid den enskilda tillåtlighetsbedömningen av en verksamhet inom ett miljöskyddsområde, gäller en stark presumtion för att vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt också är miljömässigt motiverat.

På nyss angivet sätt torde även föredragandens ut- talande få förstås vad gäller tillämpningen av 5 5. Beträffande 7 5 och dess tillämpning synes före— dragandens uttalande närmast innebära att det principiella förbudet mot utsläpp av vissa slags avloppsvatten skall upprätthållas mycket strikt.

I materiellt hänseende innebär ett förordnande om miljöskyddsområde ett slags signal till de myndigheter som skall pröva tillåtlighet och utöva tillsyn enligt miljöskyddslagen. Av detta följer att kraven på för- siktighetsmått normalt inte får sättas lägre än vad en optimal tillämpning av tillåtlighetsreglerna medger. Därvid är att märka att de grundläggande tillåtlig— hetsreglerna och principerna för deras tillämpning fortfarande gäller fullt ut, dvs. att kraven i princip är oförändrade. Vid tillämpningen av dem måste dock ambitionsnivån för vad som är miljömässigt motiverat sättas högre än eljest.

I fråga om omfattningen av ett miljöskyddsområde framhöll föredraganden att denna får bestämmas efter förhållandena i varje särskilt fall. Som exempel nämndes att det ofta torde vara aktuellt att förutom ett vattenområde som sådant innefatta även käll— och biflöden ävensom angränsande markområden, från vilka föroreningar genom t.ex. utsköljning och läckage kan tillföras.

Möjligheten att förordna om miljöskyddsområde bör inte utnyttjas i sådana fall där skyddsintresset kan till—

godoses på annat sätt såsom genom tillämpning av vattenlagens eller hälsoskyddslagens vattenskyddsbe— stämmelser. Inte heller bör förordnande tillgripas då det är möjligt att komma till rätta med problemen med stöd av miljöskyddslagens vanliga regler, t.ex. då störningar härrör från endast någon eller några få verksamheter som kan angripas med individuella

åtgärder.

I formellt hänseende är ett förordnande om miljö- skyddsområde en förutsättning för att generella bestämmelser skall kunna utfärdas för mark- och vattenanvändningen inom området. I fråga om kravnivån i de generella föreskrifter som kan utfärdas för ett miljöskyddsområde gäller de allmänna tillåtlighets— reglerna i miljöskyddslagen.

De föreskrifter som bör kunna komma i fråga kan avse t.ex. lagring av stallgödsel, spridning av gödsel på åkermark, dosering vid sådan spridning, användning av avloppsslam på åkermark samt utsläpp av avloppsvatten från permanentbostäder och fritidshus. Då generella föreskrifter utfärdats för ett område är det inget som hindrar att beslut meddelas om nya eller ändrade före— skrifter. Meddelade föreskrifter skall naturligtvis upphävas dä de inte längre behövs.

2.3.2 Miljöskadelagen (l986:225)

År 1986 bröts skadeståndsreglerna i miljöskyddslagen ut och fördes över till en särskild lag, miljöskade- lagen. Dit fördes även regler i jordabalken om skade- stånd i grannelagsförhållanden. Som regel gäller enligt miljöskadelagen strikt ansvar i miljöfarlig verksamhet. 4

Om en verksamhet på en fastighet har orsakat skador i sin omgivning genom t.ex. vatten—, luft- eller mark- förorening är den som bedriver eller låter bedriva verksamheten skyldig att utge skadestånd enligt miljö- skadelagen. Lagen är dock inte tillämplig på bl.a. skador som har orsakats av joniserande strålning.

En skada skall anses ha orsakats genom en vatten— eller luftförorening eller annan störning, om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i

övrigt föreligger överyägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband.

En skada som inte har orsakats uppsåtligen eller genom vårdslöshet ersätts dock endast i den mån den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden.

skulle en verksamhet medföra att en fastighet blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid begagnandet kan den som bedriver verksamheten, på fastighetsägarens begäran, förpliktas inlösa fastigheten.

Slutligen kan nämnas att den som avser att bedriva en verksamhet som kan medföra ersättningsgill skada i förväg kan begära prövning av ersättningsfrågan. 2.3.3 Hälsoskyddslagen (1982:1080)

2.3.3.1 Inledning

Hälsoskyddslagen har karaktär av ramlag. Den inne— håller främst allmänt hållna bestämmelser och i endast

begränsad omfattning detaljerade regler. Lagen får sitt konkreta innehåll till stor del genom föreskrif- ter som meddelas av regeringen, kommunen eller myn- dighet med stöd av bemyndiganden i lagen.

Hälsoskyddslagen syftar till att dels förhindra upp- komsten av sanitära olägenheter, dels undanröja sådana olägenheter. Med sanitär olägenhet avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Lagen är således till- lämplig redan på risken för hälsoskada.

I likhet med miljöskyddslagen reglerar hälsoskydds— lagen störningar som härrör från användningen av fast egendom. Den omfattar emellertid även störningar från lös egendom. Lagens tillämpningsområde är således mycket vitt och i princip omfattas alla slags stör- ningar av lagens bestämmelser.

2.3.3.2 Aktsamhetsregler

Lagens övergripande aktsamhetsregel ställer krav på dem som äger eller nyttjar berörd egendom att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja sanitär olägenhet.

Denna regel innebär således att sanitär olägenhet ibland får accepteras. Så är fallet när nyttan av den verksamhet som förorsakar den sanitära olägenheten samt kostnaderna för att undanröja störningarna väger tyngre än den olägenhet som störningarna kan ha på

människors hälsa.

Lagen innehåller även ett fåtal särskilda aktsamhets- regler i fråga om hantering av bl.a. avloppsvatten och värmepumpsanläggningar. För avloppsvatten krävs att

detta skall avledas, renas eller på annat sätt tas om hand så att sanitär olägenhet inte uppkommer. Det bör observeras att lagstiftaren på hanteringen av avlopps- vatten således har ställt strängare krav än på övrig verksamhet som kan ge upphov till sanitär olägenhet. Någon skälighetsavvägning beträffande de åtgärder som kan krävas skall således inte företas i detta fall. Motsvarande stränga krav ställs på värmepumpsanlägg- ningar som skall inrättas och användas så att sanitär olägenhet inte uppkommer.

Vidare återfinns i lagen särskilda regler om ohyra och skadedjur samt bestämmelser om husdjur och andra djur som hålls i fångenskap.

2.3.3.3 Tillståndsplikt m.m.

För att inrätta avloppsanordningar och värmepumsan— läggningar krävs i vissa fall tillstånd av miljö— och hälsoskyddsnämnden medan i vissa andra fall erfordras endast en skriftlig anmälan till nämnden. Om det behövs för att förhindra uppkomsten av sanitär olägenhet får kommunen vidga det tillståndspliktiga området.

I miljöskyddslagen föreskrivs för ett stort antal verksamheter anmälnings- eller tillståndsplikt. Såvitt gäller värmepumpsanläggningar stadgas i hälsoskydds— lagen att anmälan eller tillstånd inte fordras enligt hälsoskyddslagen för det fall att anläggningen kräver anmälan eller tillstånd enligt miljöskyddslagen. Däremot ställs såvitt gäller vissa avloppsanordningar krav på både tillstånd enligt hälsoskyddslagen och anmälan enligt miljöskyddslagen.

Hälsoskyddslagen föreskriver vidare att den som avser att driva bl.a. hotellverksamhet eller en idrottsan- läggning skall anmäla detta till miljö— och hälso- skyddsnämnden innan verksamheten eller anläggningen

tas i bruk.

2.3.3.4 Föreskrifter

Lagen innehåller ett par särskilda delegationsregler enligt vilka regeringen eller den myndighet regeringen

bestämmer ges rätt att meddela bestämmelser om bl.a. vattnets beskaffenhet i vissa badanläggningar och strandbad samt om kontrollen av sådant vatten. Dess— utom återfinns i lagen en allmän bestämmelse enligt vilken regeringen eller, efter regeringens bemyndi— gande, kommunen får meddela ytterligare föreskrifter till skydd mot sanitära olägenheter. Sådana föreskrif— ter har regeringen meddelat i hälsoskyddsförordningen (l983:616).

Vid meddelande av kommunala föreskrifter skall det enligt lagen tillses att därigenom inte läggs onödigt tvång på allmänheten eller annars görs obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

2 . 3 . 3 . 5 Kommunernas ansvar m.m.

Varje kommun svarar för hälsoskyddet inom kommunen. Miljö— och hälsoskyddsnämnden får i enskilda fall meddela de förelägganden och förbud som behÖVS för att lagen eller bestämmelser som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas.

Nämnden får i enskilda fall även i förväg föreskriva de villkor som behövs av hänsyn till hälsoskyddet

t.ex. villkor för en idrottstävling eller en cirkus— föreställning. Denna möjlighet avses att huvudsakligen utnyttjas för tidsbegränsade verksamheter där stör- ningarna under den korta tid verksamheten kommer att pågå kan bli förhållandevis omfattande.

Det bör i detta sammanhang påpekas att den som fått tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet inte med stöd av bestämmelse i hälsoskydds- lagen kan åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseende på denna vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i tillståndsbeslutet. Härav följer att sådana föreskrifter som har meddelats av regeringen eller av en kommun med stöd av hälsoskydds— lagen inte gäller gentemot den som utövar en verksam- het i överensstämmelse med ett tillstånd enligt miljö- skyddslagen, om inte föreskriften rör en fråga som ligger utom ramen för tillståndsbeslutet. Det bör observeras att denna kollisionsregel endast gäller verksamheter som erhållit tillstånd enligt miljö- skyddslagen. Således är både hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen tillämpliga på alla hälsofarliga störningar som härrör från fast egendom om tillstånd enligt miljöskyddslagen inte har lämnats för den störande verksamheten.

2.3.4 Lagen (l985:426) om kemiska produkter 2.3.4.1 Inledning

Lagen om kemiska produkter är en typisk s.k. ramlag. Lagen innehåller vissa allmänna och grundläggande bestämmelser om förutsättningarna för import, till- verkning, handel och annan hantering av kemiska pro- dukter. Lagen innehåller vidare bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm-

mer, att "fylla ut" lagen med mer detaljerade tillämp— ningsbestämmelser och andra föreskrifter. Ett resultat av denna lagstiftningsmodell blir att lagen får sitt konkreta innehåll i stor utsträckning genom bestämmel- ser som meddelas av regeringen och olika myndigheter. Innehållet i utfärdade förordningar och föreskrifter får dock inte överskrida de ramar som lagen anger.

En av fördelarna med denna lagstiftningsmodell är att den ger möjlighet till snabba ingripanden när behov av ny reglering eller omprövning av gällande regler uppstår.

Lagens syfte är att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön orsakas av kemiska produkters inneboende egenskaper.

Det bör påpekas att lagen gäller fullt ut vid sidan av annan lagstiftning. Detta innebär t.ex. att ett före- tag, som har erhållit tillstånd enligt miljöskydds— lagen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet, förlorar denna rätt om kemikalien senare totalförbjuds med stöd av lagen om kemiska produkter. Vidare kan det påpekas att den omständigheten att användningen av en viss kemikalie är tillåten enligt lagen inte hindrar att bruket av den förbjuds vid en prövning enligt miljöskyddslagen.

2.3.4.2 Lagens tillämpningsområde

Lagen är tillämplig på hantering och import av kemiska ämnen och beredningar. Dessa ämnen och beredningar benämns i lagen gemensamt kemiska produkter. Till kemiska ämnen hör bl.a. grundämnen och kemiska föreningar. Med beredningar avses sådana sammansatta varor som lösningar, pulverblandningar och pastor.

Lagen gäller dock ej omedelbart varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Det kan som exempel nämnas att lagen är tillämplig på en sådan kemisk produkt som plastmassa, men att den inte är direkt tillämplig på de leksaker, hushållsartiklar eller andra varor som formas av plastmassan. Rege- ringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får emellertid utvidga lagens tillämpningsområde, om det är påkallat från hälso— eller miljöskyddssynpunkt, genom att föreskriva att lagens bestämmelser även skall tillämpas på varor, som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt.

Som ovan nämnts är lagen tillämplig på import och hantering av kemiska produkter. Med hantering menas i lagen tillverkning, bearbetning, behandling, förpack— ning, förvaring, transport, användning, omhänderta— gande, destruktion, konvertering, saluförande, över— låtelse och därmed jämförliga förfaranden.

Vissa kemiska produkter undantas från lagens tillämp- ningsområde. Bland dessa kan nämnas sådana produkter som omfattas av livsmedelslagen, läkemedelsförord- ningen eller lagen om foder.

2.3.4.3 Aktsamhetsregler

Allmän aktsamhetsregel

Lagens övergripande aktsamhetspegel ställer krav på dem som hanterar eller importerar en kemisk produkt att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Vidare ställer regeln krav på att sådana kemiska produkter skall

undvikas som kan ersättas med mindre farliga, den s.k. substitutionsprincipen.

Aktsamhetsregeln riktar sig till alla som på ett eller annat sätt befattar sig med hanteringen av en kemisk produkt samt till alla som importerar sådana produk— ter. Förutom yrkesmässig hantering och import gäller således regeln även användning av kemiska produkter i

konsumentledet samt privat import.

Vidare gäller den övergripande aktsamhetsregeln för alla kemiska produkter som omfattas av lagen. Det krävs således inte något särskilt beslut från en myndighet med avseende på en viss kemisk produkt för att kravet på försiktighet skall gälla den som hanterar produkten. såväl den som handskas med mycket farliga gifter som den som använder tämligen harmlösa s.k. hushållskemikalier skall iaktta bestämmelsen.

Bestämmelsen är allmänt hållen eftersom bedömningen av vilka åtgärder som behövs måste ske med hänsyn till de omständigheter som föreligger i varje särskilt fall. Bestämmelsen får ett konkret innehåll för särskilda situationer genom de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela.

Kraven på försiktighetsmått blir naturligtvis beroende på arten och omfattningen av den skada som kan befaras. Kraven kommer därför att variera för olika produkter och hanteringsled.

Det åligger varje hanterare i varje hanteringsled att ta hänsyn också till verkningarna av produktens hantering i senare led. Varje hanterare skall, där så är möjligt och skäligt, vidta försiktighetsmått för att minska negativa verkningar i senare hanteringsled. Detta innebär för tillverkarnas del att hälso- och

miljöaspekterna blir starkt styrande för produktut— vecklingen.

Utredningsplikt

Det åligger särskilt den som tillverkar eller impor- terar en kemisk produkt att se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Utredningsskyldigheten är en typ av försiktighetsmått som lagstiftaren har ansett vara av så stor betydelse att den har reglerats särskilt i lagen. Bestämmelsen som är allmänt hållen kan utfyllas genom de föreskrif- ter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela.

Den krävda utredningen är i första hand till för att skilja harmlösa produkter från andra och för att ge underlag för bedömningar av vilken produktinformation som behövs för att andra hanterare skall kunna iaktta erforderliga försiktighetsmått.

Vilken utredning om en produkt som får anses till- fredsställande måste bli beroende av en rad olika omständigheter. Höga krav måste t.ex. ställas när det är fråga om ett helt nytt användningssätt även om det aktuella ämnet är väl utrett i helt andra använd— ningar. Detsamma gäller i fråga om nya ämnen.

Nya kemiska produkter får enligt syftet med paragrafen marknadsföras först när tillräckligt bedömningsunder- lag finns och produkten enligt gjorda undersökningar kan hanteras på ett från hälso- och miljösynpunkt acceptabelt sätt.

När det gäller varor som redan har introducerats, bör tillverkaren eller importören fortlöpande hålla sig informerad inte bara om sådan forskning som har betydelse för att bedöma varans egenskaper utan också om möjligheterna att förändra dess sammansättning på ett sätt som minskar hälso- eller miljöriskerna.

Särskilda krav ställs på utredningen när en produkt befinns eller misstänks ha hälso- eller miljöfarliga egenskaper. Sådana produkter skall vara noga utredda med avseende på vilka ämnen som ger produkten dess farliga egenskaper, arten och graden av de farliga egenskaperna samt vilka åtgärder som behövs för att undvika hälso— eller miljöskador.

xunskapskrav

Den som yrkesmässigt hanterar eller importerar en kemisk produkt skall ha tillgång till den kemiska och toxikologiska kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens omfattning och produktens egenskaper. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter i detta

hänseende.

Departementschefen uttalade i lagens förarbeten bl.a. följande såvitt gäller bestämmelsen om kunskapskrav. Den som yrkesmässigt överlåter en kemisk produkt skall ha det kunnande som behövs med hänsyn till produktens egenskaper. Återförsäljare av kemiska produkter skall till köparna kunna vidarebefordra korrekt risk- och skyddsinformation. Särskilt återförsäljare med större kemikalieförsäljning måste ha god kännedom om de reg- ler som gäller t.ex. för klassificering och märkning av produkter med hänsyn till produkternas hälso- och miljöfarlighet.

Krav på produktinformation

Den som tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna uppgifter av betydelse från hälso— eller miljöskyddssynpunkt (produktinformation).

För att de som hanterar en kemisk produkt skall veta vad som krävs av dem i form av försiktighetsmått behövs information. Som exempel på information kan nämnas uppgifter om en varas identitet, tillverkarens eller importörens namn samt resultatet av gjord bedöm— ning av en kemisk produkts egenskaper från hälso— och miljöskyddssynpunkt. Även för kemiska produkter som leverantören ippg anser hälso- eller miljöfarliga skall information lämnas. I annat fall kan den som kommer i kontakt med en kemisk produkt utan varnings- märkning inte veta om detta beror på underlåtelse från den produktansvarige eller på att märkning inte krävs, eftersom produkten bedömts som ofarlig.

Informationen kan lämnas genom märkning av produkten eller t.ex. genom informationsblad. Olika krav på informationen ställs beroende på om den som skall ta emot denna är konsument eller näringsidkare.

Även beträffande produktinformation får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter.

Uppgiftsskyldighet

Den som yrkesmässigt hanterar eller importerar en kemisk produkt skall till den myndighet, som

regeringen bestämmer, och i den omfattning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, myndigheten föreskriver lämna de uppgifter om produkten och dess hantering som kan behövas för att bedöma hälso- eller miljörisker.

Denna uppgiftsskyldighet har inte införts till stöd för den löpande tillsynen av enskilda hanterare utan för att möjliggöra en kartläggning av förekomsten av kemiska produkter inom landet och därigenom kunna överblicka och bedöma tänkbara hälso- eller miljö— risker av hela kemikalieanvändningen i samhället.

2.3.4.4 Förhandsanmälan, tillstånd m.m.

Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ges i lagen rätt att föreskriva att förhandsanmälan krävs för den som avser att tillverka eller importera nya kemiska produkter. Departementschefen uttalade i lagens förarbeten att det var angeläget för samhället att det gavs möjlighet att ta ställning till nya kemikalier i god tid.

Om det behövs från hälso— eller miljöskyddssynpunkt, får vidare föreskrivas att en kemisk produkt får hanteras eller importeras endast efter tillstånd eller att för hantering eller import av en sådan produkt skall gälla annat särskilt villkor.

Lagen bygger på den grunden att det i första hand är hanterarna och importörerna som skall bedöma vad aktsamhetsreglerna innebär för deras del. Myndighe— terna skall endast i efterhand genom tillsyn övervaka att reglerna följs. Emellertid har lagstiftaren förutsett att det kan finnas produkter, hanteringar eller hanteringssituationer som kräver att någon annan

än hanteraren själv gör dessa bedömningar och då i förväg. För dessa fall har införts möjlighet att föreskriva tillståndsplikt för hantering och import av kemiska produkter.

Om det behövs från hälso— eller miljöskyddssynpunkt får således föreskrivas t.ex. att den som vill använda en kemisk produkt av visst slag måste begära tillstånd till detta. Vid tillståndsprövningen skall en avväg- ning göras mellan risk och nytta. Om tillstånd med- delas kan villkor föreskrivas som direkt tar sikte på att förebygga skador. sådana villkor kan innehålla t.ex. begränsningar i en produkts användning eller skyldighet att använda viss skyddsutrustning vid hanteringen. Villkor kan ändras när det finns skäl därtill. Ett meddelat tillstånd kan också återkallas. Så kan ske t.ex. om nya risker med produkten upptäcks.

I stället för att föreskriva tillståndsplikt för en viss produkt kan särskilda villkor meddelas för han— tering eller import av produkten. Ett exempel på ett sådant villkor är krav på godkännande av bekämpnings- medel. Vidare skulle med stöd av bestämmelsen kunna föreskrivas att den som överlåter en viss kemisk produkt också blir skyldig att återta den som ett led i avfallshanteringen.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges i lagen även rätt att förbjuda hantering eller import av en kemisk produkt. En förutsättning för ett förbud är att tillstånd eller villkor inte är en tillräckligt ingripande åtgärd för att undanröja den aktuella hälso— eller miljörisken.

Med stöd av förbudsbestämmelsen är det möjligt att ingripa såväl mot en enstaka produkt som mot produkter av ett visst slag. Här avses bl.a. produkter som på

kortare eller längre sikt kan befaras vara cancerfram- kallande, fosterskadande eller ärftlighetsändrande. Hit hör också produkter vars skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarlig art men genom produkternas utbredda användning kan drabba många människor. Förbud kan gälla en vara i vilken halten av visst ämne eller beredning överstiger ett bestämt värde.

Det kan nämnas att regeringen genom olika förordningar har meddelat föreskrifter om tillståndskrav och/eller andra försiktighetsåtgärder avseende bl.a. bekämp— ningsmedel (1985:836), PCB m.m. (1985:837), motorben- sin (1985:838), kadmium (1985:839) samt CFC och halon m.m. (1988:716).

2.3.4.5 Dispensavgift

Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får förordna om dispensavgift för det fall det har meddelats en dispens som kan antas innebära en ekonomisk fördel för den som utnyttjar dispensen.

En dispensavgift har två syften. Genom att avgiften i princip skall motsvara den ekonomiska vinning som en dispens kan beräknas medföra är tanken att avgiften skall förhindra en snedvriden konkurrenssituation till följd av en dispens. Därutöver avses avgiften få en positiv verkan från miljösynpunkt genom att hålla nere omfattningen av dispensansökningarna. Tanken är att dispenser skall sökas bara när det är absolut nödvän- digt.

2.3.5 Lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark

Enligt lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark är spridning över skogsmark av bekämpnings— medel, avsedda för bekämpning av lövsly, förbjuden. Förbudet gäller också användningen av metoder där enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel.

Skogsvårdsstyrelsen får medge undantag från förbudet om kravet enligt Skogsvårdslagen i fråga om återväxt av skog inte rimligen kan tillgodoses genom röjning med mekaniska metoder. Hänsyn skall därvid tas till skogsmarkens läge och beskaffenhet, skogsbeståndets sammansättning, arbetarskyddet och tillgången på arbetskraft. Ett medgivande om undantag skall förses med de villkor som behövs till skydd för naturmiljön.

Om det framstår som påkallat med hänsyn till ett områdes betydelse för friluftslivet, naturvården, den lokala befolkningens trivsel eller annat kommunalt intresse kan kommunfullmäktige besluta att skogs— värdsstyrelsen inte får medge undantag från det nämnda förbudet för området i fråga.

Om det behövs för vetenskaplig prövning får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer medge undan— tag från förbudet mot spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Det ankommer på kemikalieinspektionen att medge sådant undantag.

2.3.6 Lagen (1982:821) om transport av farligt gods

Lagen är tillämplig på transport av farligt gods samt

sådan lastning, lossning, förvaring och annan hantering av godset som utgör ett led i transporten.

Med farligt gods avses i lagen gods som består av eller innehåller bl.a. explosiva, giftiga, radioaktiva eller frätande varor och som på grund därav vid transport kan medföra skador på människor, djur, egendom eller i miljön eller påverka transportmedlets säkra framförande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka varor som skall anses utgöra farligt gods med hänsyn till transportmedel, godsmängd eller andra transport- förhållanden.

Enligt lagen skall vid transport de åtgärder vidtas och den försiktighet iakttas som fordras för att hindra eller motverka att det farliga godset orsakar skador på människor, djur, egendom och i miljön. Lagen ställer vidare krav på att transportmedel och andra transportanordningar skall vara av sådan beskaffenhet att de står emot påkänningarna vid transport.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer bemyndigas i lagen att meddela de föreskrifter om försiktighetsmått och åtgärder i övrigt som krävs från transportsäkerhetssynpunkt. I förordningen (1982:923) om transport av farligt gods har regeringen meddelat föreskrifter om bl.a. klassificering och märkning av

farligt gods.

Om det är av särskild betydelse från transportsäker- hetssynpunkt får vissa slag av transporter förbjudas eller föreskrivas att vissa slag av transporter får ske endast efter tillstånd eller förhandsanmälan.

2.3.7 Lagen (l976:1054) om svavelhaltigt bränsle

Syftet med lagen om svavelhaltigt bränsle är att motverka utsläpp i luften av svavelföreningar. Lagen är en typisk s.k. ramlag. Den innehåller inte några bestämmelser med krav såvitt gäller svavelhalten i bränsle utan i första hand delegationsbestämmelser. I lagens inledande stadgande bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter som gäller förbränning, handel, överlåtelse eller import av svavelhaltiga bränslen och som är påkallade från bl.a. miljöskyddssynpunkt. Rege- ringen har med stöd av detta bemyndigande i förord- ningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle meddelat ett flertal detaljerade föreskrifter.

Förordningen stadgar bl.a. förbud mot förbränning av vissa svavelhaltiga bränslen om förbränningen medför att svavelföreningar släpps ut i luften utöver en viss angiven mängd. Om det behövs för att inom en viss ort ytterligare begränsa utsläpp av svavelföreningar får en kommun meddela särskilda föreskrifter om förbrän— ning av fossila bränslen.

Vidare stadgar förordningen bl.a. att tunn eldnings- olja eller dieselbrännolja varken får importeras till Sverige eller säljas här om dess svavelhalt överstiger 0,3 viktprocent. Den årliga genomsnittliga svavelhal— ten i den dieselolja som omsätts i landet får för varje leverantör inte överstiga 0,2 viktprocent.

Lagen om svavelhaltigt bränsle omfattar för närvarande inte sjöfarten, som ofta använder högsvavlig olja.

2.3.8 Bilavgaslagen (1986zl386)

Bilavgaslagens grundläggande syfte är att förebygga

att skador uppstår på människors hälsa eller i miljön till följd av utsläpp i luften av avgaser och andra ämnen från bilar och andra motordrivna fordon.

Med hänsyn till att de frågor som regleras i lagen har en utpräglat teknisk karaktär och då det materiella innehållet i regleringen snabbt måste kunna anpassas till den fortgående tekniska utvecklingen, har lagen getts karaktär av ramlag. Lagen innehåller de grund— läggande reglerna och preciserade bemyndiganden. Regleringen av bilavgasfrågorna får därför i stor utsträckning sitt konkreta innehåll genom regerings— och myndighetsföreskrifter.

I bilavgaslagen stadgas att motordrivna fordon skall vara så konstruerade och utrustade att de inte släpper ut avgaser och andra ämnen i större mängd än vad som kan godtas från hälso- och miljöskyddssynpunkt. I bil— avgasförordningen (1987z586) har regeringen meddelat närmare föreskrifter om fordonens avgasanordningar och de direkta avgasreningskrav som ställs på dem. Krav— nivåerna har hittills varit förhållandevis låga. Strängare krav har dock införts stegvis för olika biltyper. Fr.o.m. 1989 års modeller gäller krav på personbilar som i praktiken innebär att katalysatorer

måste användas.

Avgasreningskraven innefattar gränsvärden för utsläpp av koloxid, kolväten, kväveoxider och partiklar. Bilarna skall i princip uppfylla kraven under hela sin livslängd.

Kontrollen av att fordonen uppfyller avgasreningskra—

ven består av flera delar. Den inleds med en förhands- prövning av nya bilmodeller. Innan nya bilar får tas i trafik måste de ha ett s.k. avgasgodkännande, som

utfärdas av Aktiebolaget Svensk Bilprovning.

Prövningen går ut på att fastställa om förutsättningar föreligger för att bilarna skall kunna klara kraven på utsläppsbegränsningar under deras hela livstid.

Genom den s.k. nybilskontrollen bevakas att de serie— tillverkade bilarna överensstämmer med de uppgifter som angavs av tillverkaren i samband med avgasgod— kännandet samt att de klarar gällande krav.

En annan del av kontrollsystemet är den kontroll av hållbarhetskravet som bilprovningen utför av bilar i trafik som är högst fem år gamla eller körts högst 80 000 km.

Slutligen sker det en löpande kontroll av bilar i trafik. Den består av årlig kontrollbesiktning och flygande inspektion och syftar till att säkerställa att bilarna uppfyller föreskrivna krav, dvs. att bil— ägarna underhåller dem på avsett sätt, använder rätt bränsle m.m.

En brist i tidigare gällande bilavgasbestämmelser var att ansvaret för bilarnas beskaffenhet från avgassyn— punkt i princip låg på bilägarna sedan bilarna tagits i bruk. Genom bilavgaslagen har detta ansvar till stor del överflyttats till biltillverkarna.

I lagen stadgas att som villkor för avgasgodkännande gäller att tillverkaren gentemot ägarna av fordonen åtar sig att kostnadsfritt avhjälpa bristerna, om fordonen vid myndighetskontroll visar sig inte upp— fylla föreskrivna avgaskrav. Tillverkaren är dock inte skyldig att avhjälpa brister på fordon som har körts mer än 80 000 km (för tunga lastbilar och bussar 160 000 km) eller som är äldre än fem år och inte heller brister som beror på fordonens ägare eller

brukare eller på en olyckshändelse eller därmed jäm— förlig omständighet. Om tillverkarna inte frivilligt fullgör den råttelseskyldighet de åtagit sig inne— håller lagen möjligheter att framtvinga ett fullgö- rande genom myndighetsföreläggande som kan förenas med

vite.

2.3.9 Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Lagen om kärnteknisk verksamhet syftar till att ta tillvara säkerheten vid kärnverksamhet och att möjlig— göra uppfyllandet av de förpliktelser som följer av Sveriges överenskommelser i syfte att förhindra sprid-

ning av kärnvapen.

Säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätt— hållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrust- ning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka och att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall.

Enligt lagen krävs tillstånd för kärnteknisk verksam— het. Tillståndsfrågor prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd att uppföra kärnkraftsreaktor får inte meddelas. Inte heller får någon vidta förberedande åtgärder i syfta att inom landet uppföra kärnkraftsreaktor. Ett till— stånd får begränsas till att avse viss tid. Då till— stånd meddelas eller under ett tillstånds giltighets— tid får uppställas sådana villkor som behövs med hänsyn till säkerheten. Beträffande anordningar för kärnteknisk verksamhet som är av betydelse från säker— hetssynpunkt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om provning, kontroll eller besiktning.

Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan under vissa förutsättningar återkallas, bl.a. vid villkorsöverträdelser eller om det föreligger synner- liga skäl från säkerhetssynpunkt.

Det åligger en tillståndshavare att svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att upprätthålla säker— heten, att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall eller däri uppkom— met kärnämne som inte används på nytt och att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar där verk- samhet inte längre skall bedrivas.

Den som har tillstånd att driva bl.a. kärnkraftsreak- tor är skyldig att ge lokal säkerhetsnämnd, som rege— ringen bestämmer, insyn i säkerhets— och strålskydds- arbetet vid anläggningen.

2.3.10 Strålskyddslagen (1988:220)

Strålskyddslagen syftar till att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning. Lagen är tillämplig på såväl joniserande som icke— joniserande strålning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts, före- skriva undantag från lagen eller vissa bestämmelser i den i fråga om radioaktiva ämnen eller tekniska anordningar som kan alstra strålning.

Den som bedriver verksamhet med strålning skall med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs bl.a. vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor, djur och miljö.

Om det är påkallat från strålskyddssynpunkt får rege— ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva förbud mot att ta befattning med material som innehåller radioaktivt ämne.

Enligt lagen föreligger krav på tillstånd bl.a för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, inneha eller använda ett radioak— tivt ämne. Frågor om tillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Rege— ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får genom föreskrifter meddela tillstånd enligt strål— skyddslagen för sjukvårdshuvudmän, vissa yrkesgrupper eller vissa vårdinrättningar, institutioner eller företag. Ett tillstånd får begränsas till att avse viss tid. I samband med att tillstånd meddelas eller under tillståndets giltighetstid får tillståndsmyndig- heten meddela sådana villkor för tillståndet som behövs med hänsyn till strålskyddet.

Ett tillstånd enligt strålskyddslagen kan under vissa förutsättningar återkallas, bl.a. vid villkorsöverträ- delser.

2.3.1l Atomansvarighetslagen (1968:45)

Atomansvarighetslagen grundar sig på två internatio- nella konventioner, 1960 års Pariskonvention och 1963 års tilläggskonvention till Pariskonventionen. I den förra regleras en atomanläggningsinnehavares civil— rättsliga ansvarighet. Den senare konventionen upptar ett system med supplerande ersättning av statsmedel vid mycket stora olyckor.

Lagen gäller alltid i fråga om atomskador som upp- kommer i konventionsstat och som orsakas av atom- olyckor som inträffar i konventionsstat. I fråga om ansvarighet för innehavare av atomanläggning i Sverige är lagen tillämplig på atomskada i annan stat än kon- ventionsstat endast om olyckan har inträffat i Sverige.

Ersättning enligt atomansvarighetslagen utgår även om atomanläggningens innehavare inte är vållande till skadan, dock att innehavare av atomanläggning i Sverige inte är ansvarig enligt lagen i anledning av atomolycka, som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbör— deskrig eller uppror eller som orsakas av allvarlig naturkatastrof av osedvanlig art.

För innehavare av atomanläggning i Sverige är ansva— righeten enligt atomansvarighetslagen begränsad till 800 milj.kr. för varje atomolycka. Såvitt gäller anläggning enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran är ansvarigheten dock begränsad till 100 milj.kr. för varje olycka. Detsamma gäller i fråga om atomolyckor som uppkommer under transport av sådant uran. Om de nämnda ansvarighete- beloppen inte förslår till gottgörelse åt dem som är berättigade till ersättning, nedsätts deras ersätt— ningar med dårå belöpande ränta proportionellt.

Innehavare av atomanläggning i Sverige skall teckna och vidmakthålla försäkring för att täcka sin ansvarighet för atomskada enligt atomansvarighetslagen eller motsvarande lagstiftning i annan konventions- stat. Försäkringen skall godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Svenska staten är subsidiärt ansvarig för den ersätt— ningsskyldighet som åvilar innehavare av en svensk atomanläggning.

Ersättning av statsmedel utgår också vid vissa kata- strofolyckor. Det sammanlagda beloppet av de ersätt- ningar som skall utges till följd av en atomolycka är begränsat till ett belopp motsvarande 300 milj. sär- skilda dragningsrätter.

2.3.12 Lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

2.3.12.1 Inledning

Lagens syfte är att såväl förebygga som begränsa vattenföroreningar från fartyg. I lagen finns bestäm— melser om förbud mot vattenföroreningar från fartyg, mottagning av skadliga ämnen från fartyg, fartygs konstruktion samt tillsyn och andra åtgärder mot vattenföroreningar. Lagen innehåller även ett flertal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela ytterligare föreskrifter.

2.3.12.2 Förbud mot förorening från fartyg

Lagen stadgar förbud mot utsläpp av glja från fartyg inom Sveriges sjöterritorium och Östersjöområdet utanför detta. Vidare stadgar lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen utser får förbjuda utsläpp från fartyg av andra skadliga ämnen än olja. Det kan tilläggas att meddelade förbud är straffsank— tionerade.

85 2.3.12.3 Mottagning av skadliga ämnen från fartyg

På platser där olja lastas eller oljetankfartyg repareras skall det enligt lagen finnas anordningar för mottagning och behandling av oljehaltigt barlast— eller tankspolvatten. Ansvarig härför är den som lastar ut olja eller bedriver reparationsverksamheten.

Regeringen får föreskriva att anordningar för mottag- ning av barlastvatten eller tankspolvätska som inne- håller rester av andra skadliga flytande kemikalier än olja också skall finnas.

2.3.12.4 Fartygs konstruktion m.m.

För att förebygga eller begränsa vattenföroreningar får regeringen eller den myndighet som regeringen utser meddela föreskrifter om fartygs konstruktion, utrustning och drift. Svenska fartyg som omfattas av sådana föreskrifter skall besiktigas innan de sätts i trafik och därefter genomgå regelbundna besiktningar.

Om ett fartyg företer väsentliga brister i fråga om konstruktion, utrustning eller drift får meddelas t.ex. förbud mot fartygets avgång eller föreläggande för fartyget att följa en viss färdväg.

2.3.12.5 Särskilda åtgärder mot vattenförorening För att förebygga vattenföroreningar får föreskrivas erforderliga begränsningar av eller förbud mot trafik i farvatten inom Sveriges sjöterritorium.

Om det skäligen kan befaras att utsläpp av olja eller något annat skadligt ämne kommer att ske från ett

fartyg i strid mot gällande bestämmelser, får meddelas de förbud och förelägganden, som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa vattenförorening såsom t.ex. förbud mot fartygets avgång.

2.3.12.6 Vattenföroreningsavgift

Om ett förbud mot utsläpp av olja har överträtts och utsläppet inte är obetydligt skall en särskild avgift, en s.k. vattenföroreningsavgift, tas ut. Avgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets omfattning samt fartygets storlek enligt en tabell som intagits i lagen. Avgiften, som tillfaller staten, skall enligt huvudregeln påföras fartygets redare.

2.3.13 Renhållningslagen (1979:596)

2.3.13.1 Inledning

I renhållningslagen fastslås inledningsvis att avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och åter- vinning av avfallet främjas, om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn till miljövärden.

Med återanvändning avses att en produkt, t.ex. en förpackning, utan någon särskild tillverkningsprocess eller annan liknande åtgärd, på nytt används på samma sätt som tidigare. Begreppet återvinning tar däremot sikte på materialet i produkten. Med återvinning menas sålunda att det är materialet i produkten som efter bearbetning helt eller delvis används på nytt.

I lagens allmänna aktsamhetsregel stadgas bl.a. att avfall skall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälsoskydds— och miljövårds— synpunkt. Det är således inte bara sanitära (hygie- niska) aspekter som skall beaktas. Hänsyn måste också tas till nedskräpningsrisker och andra tänkbara olägenheter från miljövårdssynpunkt. Regeln riktar sig mot både kommuner och enskilda samt gäller alla led av hanteringen av avfall dvs. såväl uppsamling, förva— ring, bortforsling som slutligt omhändertagande.

I lagen bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om avfallshantering, vilket regeringen har gjort i renhållningsförordningen (1990:984). Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.

2.3.13.3 Den kommunala renhållningsskyldigheten

Varje kommun skall svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl allmänna hälsoskydds— och miljövårdskrav som enskilda intressen.

Kommunens skyldighet avser således hushållsavfall. Med sådant avfall avses i lagen avfall och orenlighet som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. Som exempel på avfall och orenlighet som härrör från hus— håll kan nämnas sopor, köksavfall, latrin och slam från slambrunnar och slamtankar. Likaså hänförs till hushållsavfall skrymmande avfall som exempelvis utrangerade möbler, cyklar och liknande föremål. Dit räknas även överblivna läkemedel samt oljerester,

färgrester, rester av bekämpningsmedel och annat miljöfarligt avfall som ingår som beståndsdel i avfall eller orenlighet som härrör från hushåll.

Med avfall som är jämförligt med hushållsavfall menas avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som härrör från hushåll, dvs. sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel kan nämnas toalettavfall, avfall från personalmatsalar

och restaurangavfall.

När kommunen planlägger och beslutar hur bortfors— lingsskyldigheten skall fullgöras, skall hänsyn tas till fastighetsinnehavarnas möjligheter att själva ta hand om avfallet på ett från hälsoskydds- och miljö— vårdssynpunkt godtagbart sätt. Kommunen kan således undanta en fastighetsinnehavare från bortforslingen, om denne själv kan slutligt omhänderta avfallet på sin fastighet på ett från hälsoskydds- och miljövårdssyn— punkt godtagbart sätt. Vidare skall kommunen beakta att hämtningsperioder och hämtningsintervaller anpassas efter de skiftande behov som föreligger för olika typer av bebyggelse.

Kommunen är vidare skyldig att se till att hushållsav— fall slutligt omhändertas. Häri innefattas exempelvis sådana behandlingsåtgärder som återvinning, komposte- ring, oskadliggörande eller slutlig uppläggning av avfallet.

I lagen ges regeringen möjlighet att utvidga den kommunala renhållningsskyldigheten till att avse även annat avfall än hushållsavfall. Regeringen får även

överlåta åt en myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.

Regeringen har i renhållningsförordningen utvidgat det kommunala renhållningsmonopolet i fråga om visst pap— persavfall och miljöfarligt avfall samt visst avfall från fartyg i hamn. Vidare har regeringen förordnat att kommunfullmäktige får föreskriva att annat avfall än hushållsavfall skall forslas bort genom kommunens försorg och att kommunen skall se till att avfallet slutligt omhändertas.

När avfall skall forslas bort genom kommunens försorg, får avfallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinne— havaren. Detta innebär att denne är skyldig att överlämna avfallet till kommunen för bortforsling och slutligt omhändertagande. Om kommunen har föreskrivit att kommunal avfallshämtning inte skall förekomma från vissa fastigheter är bestämmelsen naturligtvis inte tillämplig.

Renhållningslagen innehåller vidare en bestämmelse om separering av avfall. I den stadgas att om det är av betydelse från återanvändnings—, återvinnings- eller miljövårdssynpunkt, får regeringen föreskriva att visst slag av avfall i avvaktan på bortforsling skall förvaras skilt från annat avfall och meddela de föreskrifter som behövs för ändamålet.

2.3.13.4 Kommunal renhållningsordning

Lagen ålägger varje kommun att anta en renhållnings— ordning. Den skall innehålla kommunens föreskrifter om avfallshantering och en avfallsplan. Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall som finns inom

kommunen och kommunens åtgärder för att minska dess mängd och farlighet.

I renhållningsordningen skall även föreskrivas under vilka förutsättningar undantag kan medges från ren- hållningsordningens föreskrifter. Behovet och förut— sättningarna för att medge undantag är vitt skilda i olika kommuner, t.ex. å den ena sidan i storstads— kommuner och å den andra i kommuner med stora gles-

bygdsområden.

Det torde inte vara möjligt att vid fastställandet av en renhållningsordning alltid kunna beakta alla berät- tigade önskemål från enskilda om att bli befriade från sina sopor. Lagen stadgar därför att kommunerna är skyldiga att, utöver vad som följer av renhållnings— ordningen, forsla bort hushållsavfall, om fastighets— innehavaren begär det och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna. Denna skyldighet är således inte ovillkorlig.

2.3.13.5 Särskilda bestämmelser

Renhållningslagen innehåller slutligen bl.a. bestäm- melser med krav på kommunerna om renhållning av gata, torg, park och annan sådan plats samt allmän väg inom områden med stadsplan.

2.3.14 Lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten

Lagen stadgar förbud mot dumpning av avfall - fast ämne, vätska eller gas från fartyg, luftfartyg eller annat transportmedel inom Sveriges sjöterritorium. såvitt gäller svenska fartyg eller luftfartyg gäller

bestämmelsen även i det fria havet. Vidare förbjuder lagen att avfall som är avsett att dumpas i det fria havet förs ut ur landet.

Om dumpning kan ske utan olägenhet från miljöskydds- synpunkt får regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer medge undantag från förbuden. Ett sådant medgivande kan förenas med villkor. Medgivandet får återkallas om villkor åsidosätts. skulle olägenhet som inte kunde förutses uppkomma genom dumpningen får meddelas föreskrift för att avhjälpa olägenheten.

2.4 Lagstiftning om utnyttjande av natur- resurser

2.4.1 Vattenlagen (1983:291)

2.4.1.1 Inledning

Vattenlagen bygger i väsentliga delar på principerna i 1918 års vattenlag. Detta gäller t.ex. lagens tillämp— ningsområde, den grundläggande frågan om rätten till vattnet samt det vattenrättsliga prövningssystemet.

Emellertid innehåller vattenlagen också nyheter, bl.a. med avseende på kravreglerna. Från att tidigare ha varit strikt uppbyggda, inte minst från ekonomisk beräkningssynpunkt, möjliggör numera vattenlagens tillåtlighetsregler att det görs en samlad bedömning av ett vattenföretags lämplighet så att detta kan inpassas i samhällsplaneringen i stort.

2.4.1.2 Allmänt om vattenlagen

Vattenföretag kan uppdelas i lukrativa och defensiva

företag. Med det förra begreppet avses företag som utförs för att tillgodogöra vattnet i nyttigt syfte, medan med det senare förstås vattenföretag som avser bortskaffande av skadligt vatten. I princip görs i vattenlagen inte någon skillnad mellan de båda före-

tagstyperna.

I lagens inledningsparagraf deklareras att vattnet skall skyddas och vårdas som en gemensam naturtill—

gång.

Lagen är tillämplig på vad som i den betecknas som vattenföretag och vattenanläggninger. Dessutom inne— håller vattenlagen regler om skydd för vattenförsörj—

ningen.

Med vattenföretag förstås bl.a. vissa byggnadsåtgärder i vattendrag, sjöar och andra vattenområden, bort- ledande av grundvatten, tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt åtgärder för att avvattna mark, sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten. Med vattenanläggning avses en anläggning som har tillkommit genom ett vattenföretag.

I materiellt hänseende gäller vattenlagen och miljö— skyddslagen fullt ut vid sidan av varandra då det gäller vattenföretag som kan medföra vattenförorening.

2.4.1.3 Kravreglerna

Kravreglerna återfinns i 3 kap. Detta upptar vad som i lagen benämns allmänna förutsättningar för vattenföre— tag. Reglerna kan uppdelas i ett lokaliseringskrav, ett nyttoöverviktskrav och en utföranderegel.

Lokaliseringskravet

Ett vattenföretag får inte komma till stånd, om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. vid tillståndsprövningen av ett vattenföretag skall naturresurslagen tillämpas (1 5).

Inte heller får ett vattenföretag och anläggnings— arbeten som utförs för det strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas får dock mindre avvikel— ser göras. För det fall andra än vissa i naturvårds— lagen angivna bestämmelser gäller för bebyggande eller annan användning av ett mark- eller vattenområde skall vattenföretaget utföras så att syftet med bestämmel— serna inte motverkas (2 5).

Även om det inte finns något hinder mot ett vatten- företag enligt 1 eller 2 5 får företaget inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Utan hinder härav får ett företag komma till stånd om regeringen finner att företaget är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt (3 5).

Allmänna planeringssynpunkter syftar inte endast på bedömningar inom ramen för den fysiska planeringen, utan även på andra långsiktiga bedömningar av pla- neringskaraktär. Här kan nämnas kommunöversikter, markdispositionsplaner och områdesplaner. Under allmänna planeringssynpunkter faller också sådan långsiktig planering som inte omfattas av den fysiska. Som exempel härpå kan nämnas försvarspolitiska, energipolitiska och regionalpolitiska synpunkter.

Bestämmelsen i 2 s är en följd av den rättsverkan som tillerkänns detaljplaner och områdesbestämmelser.

Regeln i 3 5 syftar till en kontroll av att allmänna intressen skyddas. Det är därvid att märka att såväl inverkan på ett enskilt allmänt intresse som en sammantagen inverkan på flera sådana kan göra ett vattenföretag otillåtligt.

Nyttoöverviktskravet

Ett vattenföretag får komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna och olägenheterna av det (4 5). Bestäm- melsen syftar till att hindra tillkomsten av vatten- företag som inte är samhällsekonomiskt motiverade.

Utförandet

Ett vattenföretag som är tillåtligt skall utföras med en sådan omfattning och på ett sådant sätt att ända— målet utan oskälig kostnad vinns med minsta intrång och olägenhet för motstående allmänna och enskilda intressen. Det skall, om det kan ske utan oskälig kostnad, utföras så att det inte försvårar annat vattenföretag eller annan verksamhet som kan antas i framtiden beröra samma vattentillgång och som främjar allmänt eller enskilt ändamål av vikt. Vidare är den som utför ett vattenföretag skyldig att vidta åtgärder som är ägnade att förebygga eller minska skador av företaget, om han inte därigenom åsamkas oskälig kostnad (7 5).

Som synes är denna bestämmelse inte någon egentlig tillåtlighetsregel och det förtjänar att påpekas att

bestämmelsen har stora likheter med 5 & miljöskydds- lagen.

2.4.1.4 Tillståndsplikt

Vattenlagens regler om tillståndsplikt återfinns i 4 kap. Huvudregeln är att det i princip krävs tillstånd till vattenföretag. Från denna princip görs dock vissa undantag.

Sålunda krävs inte tillstånd för vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Inte heller krävs tillstånd för utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur. Utförande av anläggningar för utvinning av värme kräver heller inte tillstånd, om åtgärden inte avser vattentäkt

(la 5).

För alla typer av vattenföretag gäller att tillstånd inte krävs om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. I fråga om detalj- dränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det föreligger sannolika skäl för att sagda intressen skadas genom företaget (2 5). Slutligen behövs inte tillstånd för att utföra rensningar, som syftar till att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag, som har vikit från sitt förra läge eller på något annat sätt har förändrat sitt lopp (3 5). Även vissa ändrings- och lagningsarbeten kan, då fara är i dröjsmål, få utföras utan tillstånd, dock att godkännande skall inhämtas snarast (4 5).

Även om ett markavvattningsföretag inte träffas av någon tillståndsplikt enligt vad som nu redovisats krävs ändå tillstånd om det för företaget behövs särskild tvångsrätt eller om två eller flera skall delta i företaget och någon överenskommelse inte har träffats om delaktigheten (2 5 andra stycket).

På samma sätt som gäller enligt miljöskyddslagen står det en företagare fritt att begära prövning av ett vattenföretag som inte omfattas av tillståndsplikt. Vattenlagen lämnar även möjliget till prövning av ett redan utfört vattenföretags laglighet.

2.4.1.5 Prövningsförfarandet

Tillståndsfrågor prövas i de flesta fall av vattendom- stol i första instans. Markavvattningsföretag prövas dock vid förrättning av förrättningsman, i vissa fall

under medverkan av gode män.

Rent allmänt kan sägas att förfarandet i mycket påminner om det som gäller för tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen.

Kammarkollegiet skall, om det behövs, föra talan för att tillvarata allmänna intressen. En kommun får föra talan för att tillvarata allmänna intressen inom kommunen. Det är således endast kammarkollegiet och kommun som i vattenmål kan föra talan för allmänna

intressen.

I normala fall avgör vattendomstolen hela tillstånds— frågan i ett mål, dvs. även frågan om ett företags tillåtlighet. Från denna princip finns dock några undantag. '

Enligt vattenlagen skall regeringen pröva tillåtlig— heten av vissa större vattenföretag. Regeringen kan också under vissa förutsättningar förbehålla sig tillåtlighetsprövningen. Det åligger kammarkollegiet att till regeringen anmäla sådana fall som kan bli aktuella för förbehåll. Frågan om ett vattenföretags tillåtlighet kan slutligen komma under regeringens prövning efter hänskjutande av vattendomstolen (eller förråttningsmannen).

Om regeringen finner att ett företag får komma till stånd, kan den bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen.

2.4.l.6 Begränsning, omprövning och förverkande

Den som utövar ett vattenföretag eller råder över en vattentillgång är skyldig att vid allvarlig vatten— brist, som orsakats av torka eller av någon annan jämförlig omständighet, avstå det vatten som är oundgängligen nödvändigt för den allmänna vattenför- sörjningen eller för något annat allmänt behov. Länsstyrelsen kan vid vite förelägga en företagare eller en rådighetshavare att iaktta nämnda skyldighet.

För att tillgodose allmänna intressen får vattendom— stolen företa omprövning av villkoren för ett till- stånd och därvid föreskriva ändrade eller nya villkor. En sådan omprövning får dock inte ske förrän efter utgången av den tid som domstolen bestämt vid med- delandet av tillståndet, minst tio och högst trettio år från det tillståndsdomen vunnit laga kraft. Ompröv- ning för att förbättra en vattenanläggnings säkerhet eller för att tillgodose sådana allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållandena

får dock ske redan före utgången av den bestämda tiden.

Om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga, får vattendomstolen meddela ändrade bestämmelser. Sådan omprövning kan ske när som helst. Det ankommer på kammarkollegiet att göra ansökan hos vattendomstolen om nu angiven omprövning.

Efter ansökan av en tillståndshavare får vattendom- stolen upphäva eller ändra andra bestämmelser än som avser storleken på ersättningsbelopp.

Om en tillståndshavare åsidosätter villkor i en till- ståndsdom får vattendomstolen förklara tillståndet förverkat om avvikelsen är betydande. För det fall tillståndet avser verksamheten vid en vattenanlägg- ning, får domstolen också förklara rätten att bibe- hålla anläggningen förverkad. Rätten att bibehålla en anläggning kan även förklaras förverkad av vattendom- stolen om underhållet av anläggningen allvarligt

försummats.

Ett tillstånd att inverka på vattenförhållandena kan också förklaras förverkat av vattendomstolen om det inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att det inte heller kommer att utnyttjas. Därvid får även rätten att bibehålla den vattenanläggning, varmed inverkan sker, förklaras förverkad.

Även då det gäller förverkande av tillstånd är det kammarkollegiet som skall göra ansökan därom hos vattendomstolen.

Vattenlagen innehåller även regler om skydd för vattenförsörjningen. Dessa återfinns i 19 kap.

Om en yt— eller grundvattentillgång utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt, är alla som vill bedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder i vatten eller på land som kan skada vatten— tillgången skyldiga att vidta de anordningar, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktig— hetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa skadan (1 5 första stycket).

För att undvika dubbelprövning har i ett andra stycke intagits en bestämmelse om att aktsamhetsregeln enligt första stycket skall anses vara iakttagen av den som utövar verksamhet eller utför åtgärd i enlighet med vad som har föreskrivits i tillstånd enligt vatten— lagen, miljöskyddslagen eller 18 & naturvårdslagen.

Den nämnda aktsamhetsregeln gäller alla åtgärder som kan skada en vattentillgång i vad avser såväl kvalitet som kvantitet. Åtgärder som träffas av bestämmelsen kan vara spridning av bekämpningsmedel, gödsel eller avloppsslam.

Det är att märka att den som utövar för en vattentill- gång farlig verksamhet bara behöver iaktta sådana begränsningar som framstår som skäliga. skälighets— nivån kan relateras till en nivå där pågående mark- användning avsevärt försvåras. Denna nivå får inte överskridas. Visserligen kan strängare krav ställas med stöd av bestämmelser i 19 kap. 2 5 om vatten- skyddsområde, men då har den som drabbas av restrik— tioner rätt till ersättning. Sådana strängare krav föreskrivs av länsstyrelsen efter särskild begäran.

2.4.2 Minerallagen (199l:0000)

2.4.2.1 Inledning

Minerallagen ersätter från den 1 juli 1992 nuvarande gruvlag (1974z342), lagen (1974:890) om vissa mineral— fyndigheter och lagen (1949:658) om inlösen i vissa

fall av rätt till gruva m.m.

Lagen är tillämplig på undersökning och bearbetning av fyndigheter av vissa särskilt angivna mineraler. Mine— rallagens huvudsakliga syfte är att reglera förhållan- det mellan gruvinnehavare och markägare. I lagen finns dock vissa bestämmelser som reglerar även andra

intressekonflikter.

2.4.2.2 Undersökningstillstånd

Den som avser att bedriva undersökning i syfte att påvisa en mineralfyndighet måste i regel inneha ett s.k. undersökningstillstånd. Ett sådant tillstånd skall meddelas om det finns anledning anta att en undersökning i området kan leda till fynd av mineral och sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersök- ning. För tillstånd att bedriva undersökning beträf— fande olja, gasformiga kolväten eller diamant krävs att sökanden visar att han är lämplig att bedriva sådan undersökning. Ett undersökningstillstånd beträf— fande sådana ämnen skall förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt.

Det kan tilläggas att naturresurslagen inte skall tillämpas vid prövning av fråga om undersökningstill- stånd.

2.4.2.3 Bearbetningskoncession

Om prospektören hittar en fyndighet krävs för utvin- ning och tillgodogörande av mineraler i regel en s.k. bearbetningskoncession. För att koncession skall med- delas krävs bl.a. att fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Vid koncessionsprövningen skall, i motsats till vad som gäller om undersökningstillstånd, naturresurslagen tillämpas.

En bearbetningskoncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas får dock mindre avvikelser göras. En koncession skall förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt eller som behövs för att naturtillgångarna skall utforskas och tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt. Enligt lagens förarbeten är det dock oftast inte möjligt att redan i samband med koncessionsbeslutet föreskriva villkor av annat än översiktligt slag eftersom det är svårt att i ett så tidigt skede ange hur verksamheten kommer att bedri- vas. Väsentliga villkor bl.a. till skydd för den yttre miljön bestäms därför vid tillståndsgivning enligt t.ex. miljöskyddslagen och vattenlagen.

I den mån det är motiverat från allmän eller enskild synpunkt skall koncessionshavaren sedan koncessionen upphört utföra efterarbete. För att denna skyldighet skall uppfyllas skall säkerhet ställas om det inte finns särskilda skäl till något annat.

2.4.2.4 Återkallelse m.m.

Ett undersökningstillstånd eller en bearbetningskon— cession kan återkallas om innehavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen eller meddelade villkor eller det annars finns synnerliga skäl härtill.

Om verksamheten enligt en koncession ger upphov till betydande olägenheter som inte förutsågs när konces— sionen meddelades får nya eller ändrade villkor

meddelas.

2.4.3 Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter

För undersökning och bearbetning av torvfyndigheter för att utvinna energi fordras enligt huvudregeln särskilt tillstånd (koncession). Sådant tillstånd får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämp— ligt att verksamheten kommer till stånd och sökanden från sådan synpunkt är lämplig att bedriva verksam- heten. Vid prövningen skall naturresurslagen till—

lämpas.

En koncession skall förenas med de villkor som behövs för att motverka eller begränsa menlig inverkan på naturmiljön samt för att beakta andra allmänna intressen och enskild rätt. Dessutom skall konces- sionshavaren åläggas att ställa säkerhet för att villkor till skydd för bl.a. naturmiljön skall uppfyllas, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Om det genom verksamheten uppkommer betydande olägen- het som som inte förutsågs när koncessionen meddelades får för den fortsatta verksamheten bestämmas de

villkor som behövs för att förebygga eller minska olägenheten.

Skulle meddelade villkor åsidosättas får en koncession återkallas. Även i annat fall får den återkallas om synnerliga skäl föreligger.

När en koncession upphör skall koncessionshavaren ta bort anläggningar och vidta andra åtgärder för åter— ställning om detta är motiverat från allmän eller enskild synpunkt.

3 En ny, samlad miljölag 3.1 Fråga om samordning 3.1.1 Framförda önskemål om samordning

Under senare år har från flera håll framförts önskemål om samordning av miljöskyddslagstiftningen. Så har skett genom motionsyrkanden i riksdagen (se t.ex. de till kommittén överlämnade motionerna 1988/89zJo711, 797 och 860). Vid den hearing som anordnades av justi— tiedepartementet och miljö— och energidepartementet den 28 oktober 1988 framfördes bl.a. önskemål om en bättre samordning mellan lagarna på miljöskyddsområdet och om en harmoniering av olika lagars aktsamhetsreg— ler. I kommitténs direktiv anges som en av huvudupp- gifterna att lagarna skall på ett bättre sätt samord— nas och bli lättare att tillämpa och överblicka.

På ett område har kraven på samordning framförts med särskild styrka, nämligen i fråga om sanktionssystemet inom miljörätten. Utredningen om miljövårdens organi- sation framhöll i sitt betänkande (SOU 1987:32) För en bättre miljö, att det krävdes en genomgripande översyn av hela den svenska miljöstraffrätten. I riksdagen har upprepade gånger genom motioner framställts yrkanden om utredning av miljöstraffrätten eller särskilda än- dringar i den (se t.ex. de till kommittén överlämnade motionerna 1988/892Jo711, 717, 722, 797, 860, 863, 960 och 962). Vid den nyss omnämnda hearingen ansåg bl.a.

riksåklagaren att det borde göras en inventering av samtliga straffbestämmelser på området för att se om de kan systematiseras. I kommitténs direktiv har särskilt betonats vikten av en samordning av sank— tionssystemet inom miljörätten och som ett alternativ har angivits att en särskild miljöstrafflag införs, med t.ex. skattebrottslagen som förebild.

3.1.2 Behov av samordning

Miljölagstiftningen har under senare år blivit mycket omfattande och svår att överblicka. De vid olika tid— punkter tillkomna lagarna kan också sägas ge uttryck för skilda ambitionsnivåer. Under den tid som förflu- tit från miljöskyddslagens tillkomst har ambitions— nivåerna på miljöskyddets område höjts väsentligt. Detta torde sammanhänga med att allt fler och allt mer komplicerade hot mot människors hälsa eller naturen har upptäckts eller i allt fall blivit tagna på allvar av medborgarna.

Miljöskyddslagens aktsamhetsregler bygger i första hand på att miljöfarlig verksamhet skall lokaliseras så att den leder till minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad och att de åtgärder skall vidtas för att förebygga eller avhjälpa olägenhet som skäli— gen kan begäras. Principen är sålunda att miljöstör- ningar skall förebyggas eller avhjälpas så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt samt miljö— mässigt motiverat. Likaså skall enligt hälsoskyddsla— gen de åtgärder vidtas för att förebygga eller undan- röja sanitär olägenhet som skäligen kan krävas. Enligt lagen om kemiska produkter gäller däremot att de åtgärder skall vidtas som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön och att sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre

farliga skäll undvikas. Av lagtexten framgår inte att en skälighetsavvägning skall ske och den kan därför sägas ange en högre ambitionsnivå än exempelvis miljöskyddslagen.

Som framgått av föregående avsnitt har kraven på en samordning framförts med särskild styrka i fråga om sanktionssystemet. Många av de miljöstraffrättsliga reglerna i gällande rätt griper in i varandra. De kan också lämna verkliga eller skenbara luckor. Detta kan medföra svårigheter att avgöra vilken lagstiftning som skall tillämpas. I och för sig straffvärda handlingar kan "hamna mellan två stolar" och gå fria från på- följd. Dessa omständigheter talar för att straffbe— stämmelserna i miljöskyddslagstiftningen samordnas och förenklas.

Straffbestämmelser finns nu dels i brottsbalken, dels i de olika miljölagarna. För framtiden kan man disku— tera fördelningen av straffbestämmelserna på

1. brottsbalken

2. en särskild miljöbrottslag

3. ett sanktionskapitel i en ny, samlad miljölag 4. olika speciallagar.

Sanktionslagstiftningen på miljöskyddets område är så omfattande att det måste anses osannolikt att alla straffbestämmelser skulle kunna få plats i brotts- balken. Det finns skäl som talar för att låta bestäm— melser om de allra grövsta miljöbrotten stå kvar i brottsbalken. Flertalet straffbestämmelser på miljö- skyddets område bör dock placeras på annat håll. Den parallell som i bl.a. kommitténs direktiv dragits med skattebrottslagen är inte helt övertygande. Denna är tillämplig beträffande brott mot ett mycket stort antal skatteförfattningar. Antalet brottstyper är

däremot begränsat och de har egna brottsbeskrivningar som är enhetligt utformade för hela skatterområdet. Det är här inte fråga om blankettstraffbud, dvs. straffbestämmelser som hänvisar till materiella bestämmelser på annat håll. Det framstår som tveksamt om man på miljöskyddsområdet kan i samma utsträckning undgå att använda sig av blankettstraffbud. Används sådana syns det opraktiskt att ha materiella regler och straffregler i olika lagar. I så fall behövs nämligen i stor utsträckning hänvisningar från sank— tionsbestämmelserna i en miljöbrottslag till de materiella reglerna i ett stort antal andra lagar. Då har inte mycket vunnits i överskådlighet med en sär- skild miljöbrottslag. I fråga om sanktionsbestämmel— serna torde därför samordningen lättare kunna komma till stånd, om den centrala miljölagstiftningen samlas i en ny miljölag.

Enskilda medborgare kan med fog kräva att miljölag— stiftningen är tydlig, begriplig och enhetlig, så att de kan skaffa sig kunskap om vad som gäller. Detsamma gäller både näringslivet och andra som direkt skall rätta sig efter lagstiftningen och myndigheter som skall tillämpa den. En tydlig, begriplig och enhetlig lagstiftning underlättar vidare en jämförelse med internationella förhållanden och därmed också en anslutning till internationella överenskommelser samt inte minst en svensk anpassning till RSS regelsystem. Den skulle också kunna förbättra möjligheterna till information och opinionsbildning kring miljöfrågorna.

3.2 Omfattningen av och sättet för en

samordning

En samordning kan drivas mer eller mindre långt. Om den önskade överskådligheten skall vinnas, bör kanske

inte alltför omfattande lagar sammanföras i en enhet— lig miljölag. Plan— och bygglagen och vattenlagen är omfattande lagverk som nyligen kommit till efter ett mycket tidsödande lagstiftningsarbete. Att på nytt ta upp frågan om den tekniska utformningen av dessa regleringar skulle medföra ytterligare arbete som kanske inte framstår som motiverat. Det anförda talar för att plan— och bygglagen och vattenlagen inte förs över till en ny, samlad miljölag. I lagarna återfinns emellertid bestämmelser som har särskild betydelse för miljöskyddet. På grund härav kan övervägas att föra över i vart fall enskilda bestämmelser eller kapitel till en samlad miljölag. Det måste dock beaktas att en utbrytning av vissa delar ur lagarna skulle kunna rycka sönder helheten i dem.

De skäl som anförts beträffande en samordning av plan- och bygglagen och vattenlagen i en ny miljölag torde även kunna åberopas såvitt gäller den nya mineral-

lagen.

Om plan- och bygglagen inte skulle föras över till en ny, samlad miljölag torde det framstå som mest natur- ligt att även annan lagstiftning som främst berör skyddet för den fysiska miljön lämnas utanför. En samordning är därför kanske främst aktuell i fråga om vad som enligt avsnitt 2.3 betecknas skyddslagstift— ning, dvs. bl.a. miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagen.

Dessa lagars syften kan sägas vara delvis samman- fallande. Såsom tidigare redovisats syftar miljö- skyddslagen till att reglera vatten— och luftföro— reningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön. Sådana störningar påverkar naturligtvis inte enbart naturen utan ofta direkt eller indirekt även människors hälsa. Hälsoskyddslagens syfte att hindra

och undanröja störningar som kan vara skadliga för människors hälsa kan sägas sammanfalla med miljö— skyddslagens syfte till viss del. Även lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön. Lagen ställer med detta syfte krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter. Renhållningslagen ställer i sin tur krav på dem som hanterar avfall. Enligt lagen skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Lagarnas sammanfallande syften talar för en samord- ning.

Inte enbart lagarnas syften är sammanfallande utan till viss del även deras tillämpningsområden. Hälso- skyddslagen reglerar, i likhet med miljöskyddslagen, störningar som härrör från användningen av fast egen— dom även om den också omfattar störningar från lös egendom. Många av de allvarligaste störningarna härrör från fast egendom dvs. från det område där lagarna överlappar varandra. Även en så betydande störnings- källa som trafiken regleras till viss del av såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen. Trafikens avgaser och buller har i en del fall ansetts utgöra sanitär olägenhet och föranlett ingripande med stöd av hälsoskyddslagen och störningar från fasta trafikan— läggningar faller in under miljöskyddslagen.

Även tillämpningsområdena för lagen om kemiska produkter och miljöskyddslagen är till viss del sammanfallande. Ett förbud kan med stöd av miljö- skyddslagen meddelas mot användningen av ett visst ämne i en särskild anläggning, om ämnet kan förekomma i utsläppen från anläggningen. Ett företag som har erhållit tillstånd enligt miljöskyddslagen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet kan å andra sidan förlora denna rätt om kemikalien senare förbjuds med

stöd av lagen om kemiska produkter. Ett sådant förbud kan således rycka undan förutsättningarna för ett tidigare meddelat tillstånd. Även upsläpp från miljö— farliga verksamheter kan i vissa fall regleras med stöd av båda lagarna. En föreskrift meddelad med stöd av lagen om kemiska produkter om t.ex. hantering av ett visst ämne kan komma att direkt påverka ett ut- släpp. Lagarnas tillämpningsområden överlappar således varandra i inte obetydlig omfattning. Härtill kommer att det enligt kommitténs direktiv särskilt bör be— aktas möjligheterna till en samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter med sikte på ingripande mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till ingripande mot en verksamhet.

Renhållningslagen reglerar som framgått i avsnitt 2 uteslutande avfallsfrågor. Sådana frågor faller emellertid in under även övriga nu behandlade lagars tillämpningsområden. Vid en bristfällig avfallshan— tering kan krav komma att ställas på hanteraren förutom enligt renhållningslagen även enligt hälso— skyddslagen om hanteringen ger upphov till sanitär olägenhet. För det fall att avfallet innehåller en kemisk produkt kan krav dessutom komma att framställas på hanteraren med stöd av lagen om kemiska produkter. Slutligen kan även aktsamhetsreglerna i miljöskydds— lagen bli tillämpliga under förutsättning att avfalls- hanteringen ger upphov till miljöstörningar som inte är helt tillfälliga.

Ytterligare ett skäl för samordning är att det till viss del är samma myndigheter som tillämpar lagarna; lokal tillsynsmyndighet är i samtliga lagar miljö- och hälsoskyddsnämnden och regional tillsynsmyndighet är länsstyrelsen. Såvitt gäller lagen om kemiska produkter utövas dock den regionala tillsynen över

arbetsmiljön av yrkesinspektionen och försvarets sjukvårdsstyrelse. Tillsynen på central nivå är mer uppdelad. Det kan dock nämnas att naturvårdsverket, som är central tillsynsmyndighet enligt miljöskydds- lagen och renhållningslagen, utövar jämte andra myndigheter tillsyn även över tillämpningen av hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

Det bästa sättet att nå en samordning av sanktions— reglerna på miljöskyddets område torde som antytts i avsnitt 3.1.2 vara att till en ny, samlad miljölag knyta enhetliga sanktionsbestämmelser. Lämnas t.ex. lagen om kemiska produkter utanför ett sådant nytt enhetligt lagverk blir det svårare att samordna sanktionsreglerna. En sådan ordning skulle innebära en ganska omfattande, parallell reglering av sanktions— reglerna i de båda lagarna.

Ledning för den sakliga utformningen av en ny miljölag bör kanske sökas i lagen om kemiska produkter. Om så skulle bli fallet kan man vänta sig att en ny, samlad miljölag i betydligt större utsträckning än den nuva- rande miljöskyddslagen kommer att förete principiella likheter med lagen om kemiska produkter.

Lagen om kemiska produkter reglerar kemikaliekontrol- len inte bara till skydd för den yttre miljön utan också till skydd för arbetsmiljön och för konsumenter— na. Beträffande alla tre sektorerna reglerar lagen inte endast användningen av kemiska produkter utan också tillverkningen och marknadsföringen.

Såvitt gäller de risker för den yttre miljön som är förenade med användningen av kemiska produkter torde det föreligga ett behov att skärpa den nuvarande miljöskyddslagen. Det bör övervägas att i en ny, samlad miljölag föra in bestämmelser av det slag som

finns i lagen om kemiska produkter. Det gäller t.ex. den allmänna aktsamhetsprincipen med ett ansvar för alla som använder kemikalier att ordna användningen så att skada på miljön kan undvikas. Det gäller även möjligheter att utfärda föreskrifter med generell räckvidd och rätt för miljömyndigheterna att utöva tillsyn med alla de befogenheter man nu har enligt lagen om kemiska produkter. En ny miljölag kan således i inte oväsentlig utsträckning komma att hämta sitt innehåll från den nuvarande lagen om kemiska produkter.

Ersättningsreglerna i miljöskyddslagen bröts år 1986 ut och sammanfördes med jordabalkens regler om skade— stånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen under hänvisning bl.a. till svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglerna till begreppet "miljöfarlig verksamhet" och andra bestämmelser i miljöskyddslagen. Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen torde det emellertid finnas anledning att försöka utforma såväl miljölagen som skadeståndsreglerna så att de passar samman; att skadeståndsreglerna omfattar även vissa grannelagsrättsliga förhållanden synes ej utgöra något avgörande hinder. Eftersom anknytningen till fast egendom kanske inte längre bör vara vägledande för miljölagen, faller därmed också skälen för att begrän- sa skadeståndsreglerna till att avse verksamheter på

fast egendom.

Syftet med bestämmelserna i naturresurslagen är att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med marken, vatt- net och den fysiska miljön i övrigt. Naturresurslagen är en s.k. paraplylag, som skall tillämpas då beslut fattas enligt vissa andra lagar, bl.a. plan— och bygg- lagen, vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen samt minerallagen och tar därför sikte på sådana frä—

gor där det är viktigt att få till stånd en besluts- samordning.

Naturresurslagen spelar således en central roll för hushållningen med naturresurserna, däribland natur- miljön. Å andra sidan är den av betydelse också för lagar som kanske inte bör föras in i en miljölag, såsom plan- och bygglagen, vattenlagen och mineral— lagen.

De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 2 kap. naturresurslagen kan sägas ge anvisningar om avväg- ningar, som skall göras vid planläggning och till— ståndsprövning i fråga om den framtida användningen av marken och vattnet. I de särskilda hushållningsbestäm— melserna i 3 kap. har däremot denna avvägning redan gjorts av lagstiftaren, som genom bestämmelserna i kapitlet tagit ställning till hur vissa områden i landet skall användas eller inte användas.

Naturresurslagen är således inriktad på att ge ledning i sådana situationer där olika intressen står mot varandra i fråga om användningen av marken och vattnet. Emellertid innehåller naturresurslagen ett par grundläggande hushållningsbestämmelser som står .miljöskyddslagstiftningen nära. Dessa är bestämmel- serna i 2 kap. 2 och 3 55. Enligt 2 5 skall stora mark- och vattenområden, som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön, så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär. Vidare skall enligt 3 5 mark- och vatten— områden, som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt, så långt som möjligt skyddas mot åtgärder, som kan skada naturmiljön.

I naturresurslagen behandlar 4 kap. regeringens pröv- ning av stora industrianläggningar. Bestämmelserna har nära samband med reglerna om tillståndsprövning i den nuvarande miljöskyddslagen. Detsamma gäller bestämmel— serna i 3 kap. 3 s och 4 5 andra stycket som behandlar var sådana ingripande anläggningar som enligt 4 kap. naturresurslagen skall prövas av regeringen inte får resp. får komma till stånd. Emellertid syftar hushåll- ningsbestämmelserna i naturresurslagen inte i första hand till att tillgodose miljöskyddsintressen. Bestäm- melserna tillgodoser i minst lika hög grad exploate- ringsintressen och andra intressen som med fog kan sägas vara motstående till miljöskyddsintressena. Lagen är som framgått ovan i första hand inriktad på att ge vägledning för att avgöra konkurrensfrågor om

användningen av marken och vattnet.

En utbrytning av viktiga delar ur naturresurslagen skulle kunna rycka sönder helheten i lagen och försvåra bl.a. kommunernas planering av mark- och vattenanvändningen. Lagtekniskt skulle nog de nu nämnda svårigheterna i och för sig kunna bemästras, men det skulle få ske till priset av ytterligare uppsplittring av lagstiftningen och sämre överskåd- lighet. Man skulle kunna tänka sig att bryta ut de aktuella bestämmelserna ur naturresurslagen och i dessa delar i stället hänvisa till en ny miljölag. Ett annat sätt kunde vara att ha de aktuella hushållnings- bestämmelserna såväl i naturresurslagen som i en ny

miljölag.

Naturvårdslagen innehåller bl.a. bestämmelser, som syftar till bevarande av och skydd för

- vissa typer av områden, - naturmiljön, samt till skydd mot - nedskräpning.

Som exempel på den skyddstyp som tar sikte på områden kan nämnas nationalpark, naturreservat och naturvårds— område. Till skydd för naturmiljön föreskrivs bl.a. tillståndsplikt vad gäller täktverksamhet och markav- vattning samt samrådsplikt beträffande andra arbets— företag som kan komma att väsentligt ändra naturmil- jön. Bestämmelserna till skydd mot nedskräpning går ut på att envar skall se till att han inte skräpar ned utomhus, vare sig i naturen eller inom bebyggda områden, med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat.

De bestämmelser i naturvårdslagen som i särskild grad tar sikte på skyddet av naturmiljön har stora likheter med bestämmelserna i miljöskyddslagen. Gemensamt för dem är att det är fråga om verksamheter som påverkar naturmiljön. Härtill kommer att tillstånd skall sökas hos och samråd ske med länsstyrelsen.

Vad däremot gäller bestämmelserna om områdesskydd har dessa inte någon direkt anknytning till någon verksam— het utan har närmare samband med reglerna rörande den fysiska planeringen som enligt vad ovan sagts kanske inte bör ingå i en ny, samlad miljölag.

Beträffande slutligen bestämmelserna till skydd mot nedskräpning kan nog med fog påstås att dessa har nära anknytning till miljöskyddslagstiftningen. Sålunda kan ju avfall som kastas ut i naturen vara miljöfarligt och där leda till även andra negativa effekter än osnyggande och hindrande. För det fall den egentliga bestämmelsen till skydd mot nedskräpning skall behållas som en förhållningsregel, skulle den, jämte den anknytande bestämmelsen om iordningställande, kunna föras över till en samlad miljölag. Eftersom bestämmelsen till skydd mot nedskräpning även är

straffsanktionerad genom ett blankettstraffbud, är ett annat alternativ att avskaffa den som förhållnings- regel och i stället i en ny, samlad miljölag konstru- era nedskräpning som ett brott utan karaktär av blankettstraffbud.

Enligt lagen om skötsel av jordbruksmark får meddelas de föreskrifter som skäligen kan fordras från miljö- skyddssynpunkt, dock endast såvitt gäller djurantal, gödselhantering och växtodling. Det bör övervägas att föra över denna bestämmelse till en samlad miljölag. Aven bestämmelserna i lagen om spridning av bekämp- ningsmedel över skogsmark, lagen om förbud mot dump- ning av avfall i vatten och lagen om svavelhaltigt bränsle får räknas till skyddslagstiftningen och det finns därför anledning att överväga om även dessa bör föras samman med annan sådan lagstiftning.

Däremot bör i en ny, samlad miljölag kanske inte införas bestämmelser som tar främst sikte på säker- hetsfrågor, såsom lagen om brandfarliga och explosiva

varor .

I samband med införandet av en ny, samlad miljölag lär sakliga ändringar behövas i bestämmelser om miljöskydd i lagar som inte kommer att omfattas av samordningen. Särskilt kan vattenlagen komma att behöva ändras för att få bättre överensstämmelse med aktsamhetsreglerna

i en ny miljölag.

En ny, samlad miljölag kan utformas på olika sätt. Det finns många bestämmelser, t.ex. om tillsyn, som med vissa variationer upprepas i olika lagar. Sådana bestämmelser skulle kunna föras samman och ges en enhetlig utformning i en ny lag. Beträffande de mer grundläggande reglerna, framför allt aktsamhetsreg- lerna, kan diskuteras om man skall föra över de nu

gällande lagarna till särskilda kapitel eller avdel- ningar i en ny lag eller om man skall på ett mer genomgripande sätt arbeta samman de olika lagarnas bestämmelser till nya enhetliga regler.

Även om de lagar som enligt det föregående kan komma ifråga för samordning i många avseenden uppvisar stora likheter, och delvis överlappar varandra, finns det också skillnader som måste beaktas. Lagen om kemiska produkter intar en särställning, eftersom dess allmänna aktsamhetsregel är den mest moderna inom miljöskyddslagstiftningen och det med stöd av denna kan meddelas föreskrifter för i princip varje hälso- och miljöfarligt ämne, oavsett i vilket led det han— teras och således även vid tillverkning och marknads- föring. Sådana föreskrifter gäller vid sidan av de övriga lagarna. Miljöskyddslagen är uppbyggd enligt grundprincipen att omfattningen av erforderliga skyddsåtgärder skall bedömas med hänsyn tagen till förhållandena i varje enskilt fall med utgångspunkt från ett antal i lagen allmänt utformade tillåtlig- hetsregler. Lagen ger litet utrymme för att meddela föreskrifter av generell karaktär.

Det förefaller inte föreligga några större problem att samordna tillsyns—, besvärs— och sanktionsbestämmel— serna i de nu aktuella lagarna. En sådan samordning torde komma att avsevärt underlätta tillsynsmyndig- heternas arbete.

Också de övriga lagreglerna bör i avsevärd omfattning kunna samordnas. Samordningen kan naturligtvis drivas olika långt alltifrån att reglerna för olika ämnesom— råden närmas till varandra men placeras i skilda avdelningar av lagen till att de helt smälts samman i gemensamma regler. Om den önskvärda översiktligheten skall vinnas, torde det krävas att den nya lagen i

viss utsträckning får karaktär av ramlag och att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer av riksdagen bemyndigas att - självfallet i enlighet med de riktlinjer som riksdagen drar upp i motiven till den nya lagen - meddela de närmare föreskrifter som behövs. Fördelen med ett sådant system är främst att riksdagen kan dra upp de övergripande riktlinjerna medan detaljerna överlämnas åt myndigheterna. En annan fördel är att det går fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden påkallar det. På miljöskyddets område är detta en fördel, eftersom nya och oväntade faror kan snabbt dyka upp och vara av så allvarlig natur att de kräver omedelbara åtgärder.

3.3 Särskilda bestämmelser i en ny miljölag

3.3.1 Inledning

Lagen om kemiska produkter, hälsoskyddslagen och renhållningslagen har samtliga karaktär av ramlag. De innehåller huvudsakligen relativt allmänt hållna bestämmelser och i endast begränsad omfattning detal- jerade regler. Lagarna får sitt konkreta innehåll i stor utsträckning genom bestämmelser som meddelas av regeringen, kommunen eller myndighet med stöd av bemyndiganden i de olika lagarna.

Lagarnas karaktär med i huvudsak allmänt hållna bestämmelser bör ge tämligen goda förutsättningar att samordna dem med övrig miljöskyddslagstiftning. Arbetet med en samordning skulle kunna ge till resultat gemensamma bestämmelser om t.ex. tillsyn, besvär och sanktioner. Vidare skulle kanske vissa övergripande aktsamhetsregler och delegationsregler kunna föras in i en ny lag. En del av lagarnas bestäm- melser torde dock vara av sådan art att de inte kan

eller av olika orsaker inte bör arbetas samman. Dessa skulle i en ny lag kunna placeras i olika kapitel med särskilda bestämmelser för resp. ämnesområde.

I det följande diskuteras mycket kortfattat och över— siktligt behovet av särskilda bestämmelser för ämnes— områdena kemiska produkter, hälsoskydd och avfall. Slutligen diskuteras motsvarande fråga såvitt gäller naturmiljön.

3.3.2 Särskilda bestämmelser för kemiska produkter

Flertalet av bestämmelserna i lagen om kemiska produk- ter är så allmänt hållna att de utan större svårighe— ter torde kunna sammanföras med motsvarande bestämmel- ser i andra lagar och inordnas i olika kapitel i en ny miljölag. Vissa av bestämmelserna i lagen får dock närmast betraktas som särbestämmelser för kemikalie— kontrollen och torde därför inte kunna arbetas samman med andra bestämmelser. Skall lagen om kemiska produk— ter föras över till en ny, samlad miljölag torde dessa få inordnas i ett särskilt kapitel rörande kemiska produkter.

Det inledande avsnittet i lagen om kemiska produkter innehåller bestämmelser om bl.a. lagens syfte och tillämpningsområde. Reglerna i avsnittet torde liksom bestämmelserna i avsnitten Tillsyn, Avgifter och Ansvar, sekretess m.m. kunna arbetas samman med motsvarande bestämmelser i andra lagar och ges en enhetlig utformning i en ny miljölag.

Lagen om kemiska produkter innehåller vidare ett flertal delegationsregler. I dessa ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet

att meddela föreskrifter om exempelvis försiktighets- mått, förhandsanmälan, tillståndsplikt och förbud. Föreskriftsrätten enligt lagen om kemiska produkter torde kunna innefattas i en allmän delegationsregel i

en ny lag.

Avsnittet Skyldigheter vid hantering och import av kemiska produkter innehåller dels en övergripande aktsamhetsregel, dels regler med andra krav på hante- rare och importörer. Den övergripande aktsamhetsregeln skulle kunna samordnas med motsvarande bestämmelser i andra lagar och inordnas i ett inledande kapitel i en samlad miljölag.

Bland övriga regler i avsnittet kan nämnas bestämmel- sen i 5 5 första stycket andra meningen som innehåller den s.k. substitutionsprincipen. Stadgandet ålägger hanterare och importörer att undvika sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga. Denna bestämmelse liksom bestämmelserna i 6 och 8 55 om utredningsskyldighet och produktinformation får närmast betraktas som särbestämmelser för kemikalie— området. Förutsättningar att arbeta samman dem med andra bestämmelser finns kanske därför inte utan de får sannolikt placeras i ett särskilt kapitel för kemiska produkter. Bestämmelsen i 7 5 om kunskapskrav skulle antingen kunna inordnas i samma kapitel, eller innefattas i en allmän regel om kunskapskrav gällande samtliga aktörer på miljöområdet.

3.3.3 Särskilda bestämmelser för hälsoskyddet

Flertalet av hälsoskyddslagens bestämmelser är så allmänt hållna att de skulle kunna sammanföras med motsvarande bestämmelser i andra lagar och inordnas i olika kapitel i en ny, samlad miljölag. I likhet med

vad som gäller på kemikalieområdet är vissa av bestäm- melserna i hälsoskyddslagen att betrakta som special- bestämmelser som inte kan eller bör sammanföras med andra bestämmelser.

Hälsoskyddslagens inledande avsnitt innehåller vissa allmänna regler, bl.a. definitioner av begrepp, som i en ny miljölag torde kunna sammanföras med motsvarande bestämmelser i andra lagar. Samma torde förhållandet vara med bestämmelserna i avsnitten om miljö- och hälsoskyddsnämnd, tillsyn, avgifter, ansvar och besvär.

I avsnittet Förelägganden och förbud regleras de maktmedel som står till miljö— och hälsoskyddsnämnder— nas förfogande för att hälsoskyddslagen eller bestäm- melser som meddelats med stöd av lagen skall efter— levas. Även dessa bestämmelser skulle kunna arbetas samman med motsvarande bestämmelser i övrig lagstift- ning och i en ny, samlad miljölag - i likhet med vad som nu gäller i miljöskyddslagen - kunna föras till ett avsnitt som behandlar tillsyn.

Avsnittet Bestämmelser till skydd mot sanitär olägenhet innehåller huvudsakligen olika aktsamhets- regler, bestämmelser om tillstånds— och anmälnings- plikt samt delegationsregler. Eftersom det torde främst vara dessa som bör komma i fråga för inordning i ett kapitel med särskilda bestämmelser för hälso- skyddet, kommer de att närmare redovisas.

Avsnittet inleds med en övergripande regel om aktsam- het i 6 5. Denna skulle antingen kunna samordnas med motsvarande regler i andra lagar och inordnas i ett inledande kapitel i en ny lag, eller placeras för sig i ett avsnitt om hälsoskydd.

I 7 och 7 a 55 hälsoskyddslagen återfinns bestämmelser om avloppsvatten, avloppsanordningar och värmepumpsan- läggningar. För att inrätta sådana anordningar eller anläggningar krävs i vissa fall tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnden medan i andra fall erfordras endast en skriftlig anmälan till nämnden. Om det behÖVS för att förhindra uppkomsten av sanitär olägenhet får kommunen vidga det tillståndspliktiga området. - Även 12 5 innehåller en bestämmelse om anmälningsplikt. Där stadgas att den som avser att driva bl.a. hotellverksamhet eller idrottsanläggning skall anmäla detta till miljö- och hälsoskyddsnämnden innan verksamheten eller anläggningen tas i bruk.

Bestämmelserna om tillstånds- och anmälningsplikt skulle kunna överföras från hälsoskyddslagen till en förordning utfärdad med stöd av bemyndigande i en ny, samlad miljölag. Om bestämmelserna däremot skall be- hållas i lag synes lämpligast att inordna dem i det särskilda kapitlet om hälsoskydd.

Stadgandet som ger kommunen möjlighet att vidga det tillståndspliktiga området skulle möjligen kunna utgå och i en ny miljölag ersättas med en allmän bemyndi— ganderegel. I en sådan regel skulle regeringen kunna ges en allmän rätt att bemyndiga kommunerna att före- skriva tillstånds— och anmälningsplikt. Om en sådan bemyndiganderegel begränsas till hälsoskyddsområdet bör den kanske införas i det särskilda hälsoskydds-

kapitlet.

7 och 7 a 55 innehåller, utöver bestämmelserna om tillstånds- och anmälningsplikt, i lagrummens första stycke en särskild aktsamhetsregel angående avlopps- vatten och värmepumpsanläggningar. I det förstnämnda lagrummet stadgas att avloppsvatten skall avledas,

renas eller på annat sätt tas om hand så att sanitär olägenhet inte uppkommer.

Särskilda aktsamhetsregler återfinns vidare i 9-11 55. Enligt bestämmelsen i 9 5 skall det finnas tillräck— ligt med toaletter i eller i anslutning till byggnader där människor vistas under en längre tid av dygnet och 10 5 innehåller bestämmelser om ohyra och skadedjur. I 11 5 stadgas att husdjur och andra djur som hålls i fångenskap skall förvaras och skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår.

Det kan diskuteras om det finns något behov av ovan redovisade särskilda aktsamhetsregler i en ny miljölag eller om det även för dessa fall är tillräckligt med allmänna bestämmelser om försiktighetsmått och skydds- åtgärder. Den omständigheten att aktsamhetsreglerna rör frågor av tämligen stor betydelse för hälsoskyddet talar för att de bör finnas kvar och med kanske endast redaktionella ändringar överföras till en ny miljölag och där inordnas i hälsoskyddskapitlet.

I 8 5 ges regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela bestämmelser om vattnets beskaffenhet i vissa badanläggningar och strandbad samt om kontrollen av sådant vatten och i 11 5 andra stycket bemyndigas regeringen föreskriva att vissa slag av djur inte får hållas inom vissa områden utan särskilt tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnden. I motsats till dessa stadganden innehåller 13 5 en all: män bestämmelse enligt vilken regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommunerna får meddela ytterligare föreskrifter till skydd mot sanitära olägenheter. Om de nu nämnda särskilda delegations- bestämmelserna skulle utgå vid en samordning och ersättas av en allmän bestämmelse kan det diskuteras om denna bör inordnas i ett kapitel med föreskrifter

eller i ett särskilt kapitel med bestämmelser för hälsoskyddet. Avgörande härvidlag torde vara möjlig- heterna att samordna en sådan delegationsbestämmelse

med motsvarande regler i övriga lagar.

Av 14 5 hälsoskyddslagen följer att miljö- och hälso- skyddsnämnd i ett enskilt fall får föreskriva de villkor som behövs av hänsyn till hälsoskyddet. Med stöd av stadgandet kan nämnden föreskriva särskilda villkor för t.ex. en idrottstävling eller en cirkus- föreställning. Möjligheten att föreskriva villkor får endast utnyttjas i fall då verksamheten inte prövats enligt miljöskyddslagen eller, i fall då verksamheten prövats enligt denna lag, endast i frågor som ligger utom ramen för tillståndsbeslutet. Den i 14 5 givna möjligheten är avsedd att huvudsakligen utnyttjas för tidsbegränsade verksamheter där störningarna under den korta tid verksamheten kommer att pågå kan bli för— hållandevis omfattande.

Den omständigheten att bestämmelsens tillämpningsom— råde är begränsat till hälsoskyddet talar för att stadgandet i en ny, samlad miljölag placeras i ett särskilt hälsoskyddskapitel.

3.3.4 Särskilda bestämmelser för avfall

Avfallsfrågor kan falla under flera olika författ- ningar. De flesta frågorna regleras emellertid i renhållningslagen. Jämfört med lagen om kemiska produkter och hälsoskyddslagen innehåller renhåll- ningslagen betydligt fler detaljerade regler. Lagen innehåller emellertid under avsnitten Avgifter, Tillsyn samt Ansvar och besvär m.m. bestämmelser som är så allmänt hållna att de bör kunna föras samman med

motsvarande bestämmelser i andra lagar.

Även renhållningslagen innehåller en övergripande aktsamhetsregel samt en allmän delegationsregel. Den senare ger regeringen en allmän rätt att meddela föreskrifter om avfallshanteringen. Regeringen får även överlåta åt en myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Om aktsamhetsregeln, på grund av t.ex. skilda ambitionsnivåer, inte kan sam- ordnas med motsvarande regler i övrig lagstiftning bör det övervägas att placera den för sig i ett kapitel med särskilda bestämmelser för avfall. I motsatt fall bör den kunna inordnas i ett inledande kapitel i en ny lag. Om den allmänna delegationsregeln kan föras samman med motsvarande regler i övriga lagar bör den närmast inordnas i ett särskilt kapitel med föreskrif— ter.

Avsnittet Bortforsling (4-8 55) innehåller stadganden som är tämligen speciella för avfallsområdet och där— för kanske inte kan föras samman med andra bestämmel—

ser .

Genom bestämmelserna i 4 och 5 55 åläggs kommunerna att svara för att hushållsavfall forslas till behandlingsanläggning och att sådant avfall slutligt omhändertas. Även om det i ett inledande kapitel i en ny lag skulle fastslås att varje kommun svarar för skyddet av människors hälsa och naturen inom kommunen, finns det sannolikt fortfarande behov av att ha kvar nämnda specialbestämmelser för avfallsområdet. De bör i så fall inordnas i det tidigare nämnda kapitlet med särskilda bestämmelser om avfall.

Regeringen får enligt stadgandet i 6 5 utvidga kommu— nernas ansvar för avfallshanteringen till att omfatta annat avfall än hushållsavfall och i 8 5 ges rege— ringen rätt att meddela föreskrifter om källsortering.

Även dessa bestämmelser bör kanske inordnas i ett särskilt kapitel om avfall. Samma torde vara förhåll- landet med bestämmelsen i 7 5 som förbjuder en fastig- hetsinnehavare att själv slutligt omhänderta sådant avfall som det åligger kommunen att ta hand om.

Om bestämmelserna om kommunal renhållningsordning skall intas i en ny miljölag talar övervägande skäl för att även de inordnas i avfallskapitlet.

Under avsnittet Särskilda bestämmelser återfinns regler för vilka det kan ifrågasättas om de över huvud taget skall intas i en ny miljölag. Bestämmelserna reglerar bl.a. kommunernas ansvar för renhållning och snöröjning av allmän plats.

3.3.5 Särskilda bestämmelser för naturmiljön

I avsnitt 3.2 har diskuterats lämpligheten av att till en ny, samlad miljölag överföra bestämmelserna i naturvårdslagen om tillståndsplikt vad gäller täkt- verksamhet och markavvattning samt samrådsplikt beträffande andra arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Bestämmelserna, som är av rent formell art, innehåller bl.a. föreskrifter om när tillstånd skall sökas resp. samråd ske. Vidare föreskrivs att tillstånd skall förenas med erforder- liga villkor.

Vid en samordning av bestämmelserna skulle ett alter- nativ vara att överföra stadgandena om tillståndsplikt resp. samrådsplikt till en förordning utfärdad med stöd av bemyndigande i en ny, samlad miljölag. Om bestämmelserna emellertid skulle anses vara av sådan betydelse att de bör kvarstå i lag synes det lämpli- gast att inordna dem i ett särskilt kapitel med enbart

bestämmelser rörande naturmiljön. Ett sådant kapitel skulle även kunna innehålla materiella bestämmelser såsom regler om förutsättningarna för att tillstånd skall kunna meddelas samt bestämmelser om försiktig— hetsmått.

4 Aktsamhetsregler 4.1 Inledning

Som redovisats ovan är de nuvarande skyddslagarnas syften till viss del sammanfallande. Lagarna är dock uppbyggda på delvis olika sätt. Detta beror dels på lagarnas innehåll, dels kanske också på när lagen i fråga tillkom.

Lagen om kemiska produkter, som tillkom så sent som är 1985, är en utpräglad ramlag med mycket få detalje— rade regler. Lagen får sitt materiella innehåll genom olika former av föreskrifter som fastställs med stöd av lagen.

Miljöskyddslagen, som i stort sett varit oförändrad sedan tillkomsten år 1969, innehåller till skillnad från lagen om kemiska produkter ett mycket stort antal bestämmelser - ofta av mycket detaljerad karaktär - t.ex. regler om hur ärenden skall handläggas m.m. Lagen ger emellertid relativt litet utrymme för att meddela föreskrifter.

Hälsoskyddslagen och renhållningslagen får mer ses som speciallagar för att reglera vissa avgränsade frågor.

I direktiven för kommitténs arbete framhålls att det är nödvändigt att lagstiftningen inom miljöområdet ger uttryck för de miljöpolitiska mål som har fastställts

av statsmakterna. I direktiven understryks också att regeringen enligt nuvarande miljöskyddslag saknar tillräckliga möjligheter att meddela normföreskrifter för vissa specificerade verksamheter.

I direktiven anförs vidare att ett alternativ till normföreskrifter av ovan redovisat slag vore att för vissa områden komplettera gällande tillståndsbeslut med riktvärden för miljökvalitet.

En viktig uppgift för kommittén är att analysera hur ett regelsystem med grundläggande bestämmelser intagna i en ny lag på ett ändamålsenligt sätt - och i överensstämmelse med direktiven - skall kunna kombi— neras med ett system av föreskrifter eller normer.

4.2 Aktsamhetsregler i nuvarande lagar 4.2.1 Naturresurslagen

I naturresurslagen finns intaget en rad bestämmelser om hur mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt skall användas för att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktig god hushållning skall främjas.

Lagen innehåller dels grundläggande, dels särskilda hushällningsbestämmelser. Dessa skall tillämpas vid prövning enligt olika speciallagar bl.a. miljöskydds- lagen. I de grundläggande bestämmelserna regleras hur olika intressen skall vägas mot varandra. De särskilda reglerna innehåller hushållningsbestämmelser för vissa närmare angivna områden i landet.

I ett särskilt kapitel finns bestämmelser om rege- ringsprövning av vissa större industrianläggningar

m.m. Av speciellt intresse i detta sammanhang är att regeringen vid en sådan prövning kan väga in vidare intressen än vad som kan ske enligt hushållnings- bestämmelserna - t.ex. frågor om miljöskydd, syssel- sättning, regional balans, rävarutillgång samt energi- och industripolitiska mål.

Ett beslut av regeringen är bindande vid senare prövning enligt de olika speciallagarna t.ex. miljö— skyddslagen. Detta innebär bl.a. att någon lokalise- ringsprövning enligt miljöskyddslagens tillåtlighets- regler inte skall ske om regeringen meddelat tillstånd till etableringen av en större industrianläggning enligt naturresurslagens bestämmelser. I ett till- ståndsärende enligt naturresurslagen kan berörd kommun inlägga sitt veto. Sker detta är regeringen förhindrad att meddela tillstånd till den aktuella verksamheten. Vissa verksamheter är emellertid under särskilda för- hållanden undantagna från vetorätten, nämligen större energianläggningar och anläggningar för att omhänderta miljöfarligt avfall.

Eftersom flertalet verksamheter som skall prövas av regeringen enligt naturresurslagen också måste prövas enligt miljöskyddslagen och av koncessionsnämnden, har den ordningen införts att nämnden normalt bereder också regeringsärendet - dvs. utfärdar kungörelse, håller sammanträde m.m. Nämnden avger också ett sammanfattande yttrande till regeringen.

Som inledningsvis antytts blir hushållningsbestämmel- serna i naturresurslagen i första hand tillämpliga i samband med prövning enligt andra lagar. Undantaget är regeringens prövning av större industrianläggningar m.m. Naturresurslagen benämns därför ofta paraplylag.

Lagens hushållningsbestämmelser skall — förutom vid prövning enligt miljöskyddslagen - även tillämpas vid prövning enligt plan— och bygglagen, vattenlagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väg- lagen, lagen om vissa bestämmelser om elektriska an— läggningar, lagen om vissa rörledningar samt luft— fartslagen.

Det bör anmärkas att det vid tillämpningen av natur- resurslagens hushållningsbestämmelser vid prövning enligt andra lagar ippg är möjligt att väga in sådana samhällsekonomiska och sysselsättningsmässiga omstän— digheter som regeringen kan göra vid sin prövning av större industrianläggningar m.m. enligt naturresurs— lagen. Det är endast hushållningsbestämmelserna i lagen (2 och 3 kap.) som är tillämpliga i dessa sammanhang.

Naturresurslagens hushållningsbestämmelser skall alltså tillämpas i många olika sammanhang och av många olika myndigheter. I vissa fall är regeringen slutin- stans, i andra domstol. Detta öppnar möjlighet för olika tolkningar.

Vid tillämpningen av naturresurslagens hushållnings- regler skall olika intressen vägas mot varandra. Åt de olika sektorsmyndigheterna har, för att underlätta denna vägning, uppdragits åt var och en att inom sitt område ange vad som kan anses vara av riksintresse.

Det förekommer emellertid inte sällan att riksintresse ställs mot riksintresse. Vilket intresse som då skall ha företräde får prövas i varje enskilt fall. En särskild ordning gäller emellertid i plansammanhang. Kommunerna är enligt bestämmelserna i plan- och bygg- lagen också skyldiga att i sin planering ta hänsyn till riksintressena. skulle dessa vara oförenliga med

varandra har länsstyrelsen i samband med behandlingen av kommunala planer att avgöra vilket intresse som

skall prioriteras.

4.2.2 Miljöskyddslagen

I miljöskyddslagen finns intaget en rad tillåtlighets- regler. En del av dessa skall tillämpas vid den indi— viduella prövningen - en del är av generell karaktär.

De tillåtlighetsregler som skall användas vid den individuella prövningen innehåller såväl lokalise- ringsregler som regler om försiktighetsmått och skyddsåtgärder m.m.

Som tidigare redovisats skall naturresurslagens hushållningsbestämmelser tillämpas bl.a. vid handläggning av ärenden enligt miljöskyddslagen. Reglerna gäller emellertid endast vid tillstånds— prövning. Tillståndsmyndigheten är alltså skyldig att vid lokaliseringsprövningen enligt 4 a 5 miljöskydds- lggpp ta hänsyn till hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Beslut som tillsynsmyndigheterna fattar i enskilda ärenden faller emellertid utanför naturresurslagens tillämpningsområde. I miljöskydds- lagen har vidare i 4 a 5 införts bestämmelser om att ett tillstånd enligt miljöskyddslagen i princip inte får strida mot detaljplaner eller områdesbestämmelser.

I 4 5 miljöskyddslagen stadgas att för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Denna regel gäller alltså parallellt med bestämmelserna i 4 a 5. Lokaliseringsfrågorna prövas härigenom dels enligt olika lagar, nämligen miljö- skyddslagen och plan- och bygglagen, dels av olika

myndigheter, såväl statliga som kommunala. Båda lagarna faller dock in under naturresurslagens över— gripande hushållningsbestämmelser.

I ett tillståndsärende enligt miljöskyddslagen är en sökande i och för sig inte skyldig att i ansöknings- handlingarna redovisa alternativa lokaliseringsplatser (prop. 1980/81:92 s. 32). I nylokaliseringsärenden är det dock vanligt att sökanden redogör för de skäl som föranlett det aktuella platsvalet. Detta kan förenkla den senare handläggningen av ärendet. Om nämligen frågan om en alternativ lokalisering skulle komma upp i ett tillståndsärende - t.ex. efter invändning från naturvårdsverket - har tillståndsmyndigheten befogen- het att avkräva sökanden ett utredningsmaterial som är så utförligt att myndigheten kan bilda sig en uppfatt— ning om huruvida den av sökanden valda platsen kan godtas. Kan denne inte visa att den förläggningsplats som han valt är lämplig med hänsyn till befarade olägenheter, riskerar han att få sin tillståndsansökan ogillad.

Frågan om vilka skyddsåtgärder som skall vidtas vid en miljöfarlig verksamhet regleras i 5 5 miljöskydds- lagen. Lagtexten har i huvudsak varit oförändrad sedan lagens tillkomst. Möjligheterna att ingripa mot stör— ningar från nedlagda verksamheter har emellertid förbättrats under senare år. Den tidigare utövarens ansvar har härvid fastlagts.

Paragrafen består av en huvudregel jämte två hjälpreg- ler. I huvudregeln slås fast att var och en som utövar miljöfarlig verksamhet är skyldig att vidta de skydds- åtgärder, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för förebygga eller avhjälpa olägenhet.

I den föpsta hjälppegglp stadgas att omfattningen av åliggandena skall bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av allmänna och enskilda

intressen. I den andra hjälppegelp slås fast att vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av område som kan bli ut— satt för störning och betydelsen av störningens inver- kan, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostna- den för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga.

I 6 5 miljöskyddslagen - vars lydelse är hämtad från immissionssakkunnigas betänkande (SOU 1966:65) Luftförorening, buller och andra immissioner, anges gränser för vad som skall kunna tillåtas i fråga om störningar från miljöfarliga verksamheter. Paragrafen är indelad i två stycken. I det första stycket anges att en miljöfarlig verksamhet inte får drivas om den föranleder eller kan förväntas föranleda olägenheter av väsentlig betydelse, såvida inte särskilda skäl föreligger. I andra stycket anges att om den befarade olägenheten skulle innebära att ett stort antal männi- skor får sina levnadsförhållanden avsevärt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt får verksamheten ej utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd, om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt.

Immissionssakkunniga diskuterade ingående hur de redovisade styckena skulle tillämpas. Första stycket ansågs vara tillämpligt i såväl tillståndsärenden som tillsynsärenden. Andra stycket ansågs endast vara

tillämpligt i tillståndsärenden och då i huvudsak i nyetableringsfall.

Enligt de sakkunnigas förslag borde sakägare, förutom rätten att hos domstol väcka talan om skyddsåtgärder och förbud för verksamheter som inte tillståndsprö— vats, också ha rätt att i sådana fall föra talan om åläggande för vederbörande att inom viss tid inge ansökan om tillstånd. Samma rätt skulle i princip också tillkomma naturvårdsverket. Ett sådant förfa— rande skulle ge möjligheter till underställning enligt 6 5 även i rena tillsynsärenden.

Som ovan redovisats togs de av immissionssakkunniga föreslagna förbudsreglerna in i sin helhet i den nya miljöskyddslagen vid dess tillkomst år 1969. Däremot avvisades förslaget om att införa tvingande regler om tillståndsprövning. I stället infördes möjligheter för naturvårdsverket att för sådana verksamheter hos koncessionsnämnden yrka om förbud eller föreskrifter om försiktighetsmått (41 5). Vid koncessionsnämndens prövning av ett sådant ärende skulle reglerna om underställning till regeringen gälla (16 5). Detta innebar en begränsning i förhållande till de sak— kunnigas förslag — framför allt avseende de enskilda intressenas ställning.

Möjligheten för naturvårdsverket att väcka fråga om prövning av skyddsåtgärder eller förbud hos konces- sionsnämnden enligt 41 5 har emellertid utnyttjats i mycket blygsam omfattning. Anledningen härtill torde vara att tillsynsmyndigheterna numera själva kan fatta beslut om förbud för verksamheter som saknar till- stånd. Detta sker då med stöd av 40 5. Därför har 41 5 i viss mån förlorat sin betydelse.

Att märka är emellertid att det i 40 5 inte införts några skyldigheter för tillsynsmyndigheten att under— ställa regeringen större ärenden på sätt som skall ske enligt 41 5. Detta förhållande kan naturligtvis vara till nackdel för den som drabbas av ett förbud enligt 40 5. Det är emellertid då möjligt för den som drabbas av förbudet att frivilligt ansöka om tillstånd. I ett sådant fall kan koncessionsnämnden enligt 50 5 bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan avgjorts. Samma möjligheter öppnades om någon skulle hos fastighets- domstol väcka talan om skyddsåtgärder eller förbud (36 5). En sådan ansökan kan givetvis också leda till underställning enligt bestämmelserna i 6 5.

Immissionsakkunniga förde ett mycket utförligt resone- mang om innebörden av uttrycken olägenhet av "väsentlig betydelse" och "särskilda skäl" - dvs. de uttryck som används i 6 5 första stycket. Betydligt mindre sägs emellertid om de begrepp som används i andra stycket. Utgångspunkten för all prövning enligt 6 5 är emellertid att alla de skyddsåtgärder vidtagits som skäligen kan krävas med stöd av av 5 5.

De sakkunniga konstaterade att förutsättningen för att tillstånd skulle kunna meddelas för en verksamhet som förorsakade olägenhet av väsentlig betydelse var att det förelåg en klart dokumenterad övervikt pä nytto- sidan.

Väsentlighetsrekvisitet måste vidare, enligt de sakkunniga, bli föremål för en skälighetsbedömning. Vad som kunde anses vara väsentligt växlade med hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska förutsättningar, den fortgående utvecklingen m. m. Detta uteslöt emellertid inte att bedömningen borde göras efter objektiva grunder. En viss ledning för bedömningen i

det särskilda fallet kunde - enligt de sakkunniga - erhållas genom en jämförelse med vad som allmänt förekom under liknande omständigheter. För att en olägenhet skulle vara av väsentlig betydelse måste i regel krävas, att den påtagligt går utöver detta mått. I fråga om hälsorisken anfördes att, så snart denna nådde påtaglig intensitet, den måste innebära en olägenhet av väsentlig betydelse, även om den endast träffade en begränsad krets.

De sakkunniga underströk också att det räckte att man kunde befara olägenhet av väsentlig betydelse - alltså att beaktansvärd risk för sådan olägenhet förelåg.

De verkligt stora bedömningssvårigheterna inställde sig — enligt de sakkunniga när det blev fråga om olägenheter som endast hade karaktären av viss menlig inverkan på människors välbefinnande och trivsel eller av sakskada — ekonomisk skada, t.ex. luktstörningar och nedsmutsning. Medicinska synpunkter fick då mindre vikt eller trädde i bakgrunden. Så mycket större spelrum fick i stället ekonomiska och allmänt sociala hänsynstaganden. Vid bedömningen av olägenhetens bety- delse i det enskilda fallet blev det särskilt viktigt att beakta inte bara störningens intensitet utan också storleken och beskaffenheten av det område som kunde påräknas bli utsatt för immissionen. Enligt de sakkun- nigas uppfattning kunde man räkna med att bestämmel- serna i paragrafens första stycke bortsett från fallen av direkt hälsorisk huvudsakligen skulle bli tillämpbara i fråga om vissa industrier och andra större föroreningskällor som gav upphov till stör- ningar över ganska stora områden. Även om störningens intensitet inte var särskilt hög, kunde den samman— lagda effekten ändå bli av väsentlig betydelse.

Beträffande uttrycket "särskilda skäl" uppehöll sig immissionssakkunniga mycket vid nyttoaspekterna. Som ovan redovisats erfordras för att man skall kunna tolerera en olägenhet av väsentlig betydelse att det föreligger en klart dokumenterad övervikt på nytto- sidan. Den immitterande anläggningen skall alltså medföra fördelar som, från allmänna och enskilda synpunkter, överväger olägenheterna. Kraven på sådan övervikt borde ställas högre ju mer väsentlig olägen- heten bedömdes vara. övervikt på nyttosidan bedömdes särskilt ofta föreligga i fråga om allmännyttiga an- läggningar. Även anläggningar som inte brukade hän- föras till typen allmännyttiga, t.ex. industri- och jordbruksanläggningar representerade, enligt de sak- kunniga, ofta ett stort mått av nytta - både från enskild och allmän synpunkt. Vid avvägningen mellan "olägenhet av väsentlig betydelse" och "särskilda skäl" torde det, enligt de sakkunniga, mera sällan bli fråga om att enbart väga ekonomiska värden mot

varandra.

I fråga om bestämmelserna i andra stycket konstaterade immissionssakkunniga att dessa i huvudsak torde bli tillämpliga på de verkliga storimmissionsfallen - i huvudsak då i fråga om nyanläggningar.

Miljöskyddslagen ger också vissa möjligheter att ut- färda generella föreskrifter. Dessa föreskrifter rör i första hand handläggningsfrågorna. Även vissa kon- trollfrågor kan numera regleras genom föreskrifter. I samband med den senaste ändringen av miljöskyddslagen infördes också möjligheter att inom områden, som är särskilt utsatta för miljöföroreningar, meddela före- skrifter om skyddsåtgärder genom generella föreskrif- ter. Denna bestämmelse kan frånsett reglerna om avloppsvatten (se nedan) - sägas vara det första av- steget från miljöskyddslagens grundregel om individu-

ell prövning. Bestämmelsen innebär att regeringen med stöd av 8 a 5 miljöskyddslagen kan förklara ett visst mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om det är utsatt för störningar från miljöfarlig verksamhet och om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området. För ett sådant kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen ge närmare föreskrifter om skyddsåtgärder, begräns— ningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamheter inom området. Sådana föreskrifter får dock inte inne- bära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut. Föreskrifter av detta slag har utnyttjats för att komma till rätta med miljöproblemen i bl.a. Laholms— bukten. Det bör noteras att länsstyrelsen i särskilda fall kan medge undantag från föreskrifterna.

Miljöskyddslagen innehåller också vissa generellt verkande förbudsbestämmelser. I 7 5 miljöskyddslagen räknas upp vissa slags avloppsvatten som inte får släppas ut i sjöar, vattendrag eller annat vatten- område om det ej är uppenbart att så kan ske utan olägenhet. Bestämmelserna omfattar:

1. avloppsvatten som kommer från vattenklosett eller härrör från tätbebyggelse och som ej undergått längre gående rening än slamavskiljning,

2. pressaft från siloanläggning,

3. urin från djurstall,

4. vassle, samt

5. ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från sådant bad.

Av förarbetena framgår att bestämmelserna i 7 5 ger uttryck för de minimikrav i fråga om skyddsåtgärder som kan ställas på vissa verksamheter. Några tekniska eller ekonomiska svårigheter att uppfylla dessa krav

föreligger normalt inte. Eftersom straffsanktioner inte knutits till bestämmelserna har dessa närmast karaktären av kompletterande tillåtlighetsregler för vissa särskilt utpekade verksamheter.

Det framhölls i samband med lagens tillkomst att det mycket väl kunde tänkas uppkomma behov av att ut- sträcka den skärpta tillåtlighetsregeln i 7 5 till andra typer av farliga avloppsvatten. Med hänsyn härtill bemyndigades regeringen meddela föreskrifter härom. Sådana har emellertid inte utfärdats under de drygt tjugo år som miljöskyddslagen varit i kraft.

Med hänsyn till att lagtexten trots allt öppnade vissa möjligheter till utsläpp infördes samtidigt en pröv— ningsplikt. Detta innebar att prövningen av uppenbar- hetsrekvisitet överfördes på myndigheterna.

Märkligt nog flyttades, i samband med lagändring år 1981, utsläpp av avloppsvatten enligt punkterna 2-4 från tillståndslistan till anmälningslistan i miljö- skyddsförordningens bilaga. Härigenom urholkades delvis bestämmelserna i 7 &.

I 8 & miljöskyddslagen finns intaget regler om att regeringen i vissa fall kan förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten i vissa sjöar och vattendrag m.m. Bestämmelsen kan i princip endast utnyttjas för att förhindra att tidigare orörda vattenområden utsätts för störningar. Det rör sig alltså i detta sammanhang närmast om att skydda rent vetenskapliga intressen. Bestämmelserna i 8 5 kan utgöra komplement till sådana skyddsbestämmelser som kan meddelas med stöd av natur— vårdslagen för nationalparker och naturreservat. Para— grafen har stora likheter med bestämmelserna i natur- vårdslagen (närmast då vad som gäller vid bildande av naturvårdsområden). Förbud enligt 8 5 får inte med-

delas om det kan innebära oskäligt intrång för befint- liga verksamheter inom området.

4.2.3 Lagen om kemiska produkter

I 5 5 lagen om kemiska produkter stadgas att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Därvid skall sådana kemi- ska produkter undvikas som kan ersättas med mindre farliga. Regeln riktar sig till alla som tar någon befattning med kemiska produkter.

I förarbetena till lagparagrafen uttalades att det vid tillverkning och import bör vara en utgångspunkt att välja en från hälso— och miljösynpunkt så bra produkt- sammansättning som möjligt. Vid yrkesmässig hantering måste väljas ämnen och produkter som kan hanteras säkert i alla hanteringsled, inbegripet avfallshante— ring. Sådana produkter bör undvikas som kan ersättas av andra som medför mindre skaderisker. Hanteringen av produkter måste ordnas så att skada på hälsa och miljö undviks. Dels kan detta ske genom tekniska åtgärder som inkapsling, ventilation, recirkulation, avlopps— rening och teknik för omhändertagande av avfall. Dels kan det ske genom hanteringsrutiner, skyddsföreskrif— ter o.d.

Lagen om kemiska produkter gäller parallellt med miljöskyddslagen. Ett tillstånd enligt miljöskydds- lagen utgör således inget hinder mot att föreskrifter eller förbud meddelas med stöd av lagen om kemiska produkter i fråga om enskilda ämnen eller produkter.

Lagen om kemiska produkter är en utpräglad ramlag. Det ankommer på regeringen eller den myndighet som rege— ringen bestämmer att meddela generella föreskrifter om försiktighetsmått m.m. Lagen innehåller också allmänt formulerade bestämmelser om undersöknings-, upplys- nings—, informations- och märkningsplikt samt om kunskapskrav. Närmare föreskrifter kan utfärdas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen har med stöd av lagen utfärdat förordningar med detaljerade bestämmelser om kemiska produkter, om bekämpningsmedel, om PCB, om motorbensin, om kadmium, om vissa hälso- och miljöfarliga produkter, om miljö- farligt avfall, om miljöfarliga batterier, om CFC och

haloner m.m.

I förordningen om kemiska produkter har regeringen bemyndigat kemikalieinspektionen att meddela ytterli— gare föreskrifter. På motsvarande sätt har regeringen bemyndigat naturvårdsverket och socialstyrelsen att inom sina ansvarsområden meddela föreskrifter med stöd

av lagen.

I 12 5 lagen om kemiska produkter behandlas frågor om förbud. I propositionen med förslag till lagen om

kemiska produkter uttalade departementschefen följande i frågan om förbud (prop. l984/85:118 s. 50):

I sådana fall då en kemisk produkt kan medföra en särskilt betydande risk för människors hälsa eller för allvarlig miljöskada får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer omedelbart ingripa med generellt förbud mot hantering eller import av produkten. En förut— sättning för ett förbud är att tillstånd eller villkor som avses i 11 5 inte är en tillräckligt ingripande åtgärd för att undanröja den aktuella hälso- eller miljörisken. Med stöd av bestämmel- sen är det möjligt att ingripa såväl mot enstaka produkt som mot produkter av ett visst slag. Här

avses bl.a. varor som på kortare eller längre sikt kan befaras vara cancerframkallande, foster— skadande eller ärftlighetsändrande. Hit hör också produkter vars skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarlig art men genom varornas utbredda användning kan drabba många människor, t.ex. kosmetiska eller hygieni— ska medel.

4.2.4 Hälsoskyddslagen

I 6 & hälsoskyddslagen fastslås att för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet och för att undanröja sådan olägenhet skall ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas.

I samband med lagens tillkomst uttalades att frågan om vilka skyddsåtgärder som kunde behövas för att undanröja sanitär olägenhet eller uppkomsten av sådan fick bli föremål för skälighetsbedömning i varje enskilt fall. Vid denna måste hänsyn tas till å ena sidan den olägenhet som störningen förorsakar männi- skornas hälsa, å andra sidan nyttan av den verksamhet som ger upphov till störningarna samt kostnaderna för att undanröja störningarna och den ekonomiska verkan i övrigt av att ingripa mot störningarna. Viss hänsyn skulle också tas till lokala förhållanden.

Ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen hindrar i princip att förläggande eller förbud meddelas enligt hälsoskyddslagen. '

Hälsoskyddslagen syftar till att förhindra uppkomsten av sanitära olägenheter. Lagen innehåller såväl grund- läggande bestämmelser som rena detaljbestämmelser ifråga om avloppsvatten, värmepumpsanläggningar, hållande av husdjur, skadedjur m.m. Lagen ger möjlig— het för regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer att meddela särskilda bestämmelser om badan- läggningar och om djurhållning inom detaljplanelagda områden. I lagtexten finns också intaget en allmän bestämmelse om att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande kommunen, får meddela ytterligare före- skrifter till skydd mot sanitära olägenheter. Sådana föreskrifter har meddelats i hälsoskyddsförordningen.

Genom förordningen ges kommunerna möjlighet att utfärda närmare föreskrifter om djurhållning och spridande av gödsel m.m. inom detaljplanelagda områden, om tomgångskörning, om inrättande av annat slag av toalett än vattentoalett, om hantering av mjölk och mjölkprodukter samt om skydd för ytvatten- täkter och enskilda grundvattentäkter. Innan beslut fattas om hälsoskyddsordning skall förslaget kungöras enligt vissa bestämmelser.

Hälsoskyddslagen bygger i likhet med miljöskyddslagen på principen att frågan om vad som kan vara tillåtligt enligt lagen skall avgöras individuellt. För vissa verksamheter har införts tillståndstvång.

4.2.5 Renhållningslagen

I 3 5 renhållningslagen stadgas att avfall skall han- teras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Utrymmen, behållare och andra anordningar för hanteringen skall vara så beskaffade och skall skötas på sådant sätt att olägenhet inte uppstår.

Av paragrafen framgår att avfall skall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälso— och miljövårdssynpunkt. Det är således inte bara sanitära (hygieniska) aspekter som skall beaktas.

Hänsyn skall också tas till nedskräpningsrisker och andra tänkbara olägenheter från miljövårdssynpunkt. Regeln gäller alla led i hanteringen och riktar sig mot både kommuner och enskilda.;

Lagen innehåller vidare vissa detaljbestämmelser om bortforsling av hushållsavfall och om kommunala ren; hållningsordningar. Regeringen kan meddela närmare föreskrifter om avfallshanteringen. Regeringen får också överlåta åt en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Regeringen kan också föreskriva att annat avfall än hushållsavfall skall bortforslas genom kommunens försorg och att avfall som kan ha betydelse från återvinningssynpunkt skall hållas avskilt från annat avfall. Regeringen får överlåta till myndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter.

I renhållningsförordningen har regeringen meddelat närmare bestämmelser om pappersavfall, om bortträn- sport av miljöfarligt avfall och om avfall från fartyg som ligger i hamn. Med stöd av förordningen kan kommu- nen föreskriva att även annat avfall än hushållsavfall skall forslas bort genom kommunens försorg. Kommunen kan också meddela närmare föreskrifter om hanteringen av hushållsavfall.

Enligt renhållningslagen skall för varje kommun finnas en renhållningsordning som skall innehålla föreskrif- ter om hur bortforslingen av avfall skall ske. Ren— hållningsordningen skall ställas ut och antas av fullmäktige.

Genom renhållningslagen har såväl regeringen som kommunerna givits möjligheter att meddela en rad föreskrifter av tvingande innebörd. Dessa innebär i princip förbud mot att hantera avfall på sätt som strider mot dessa regler.

4.2.6 Lagen om skötsel av jordbruksmark

Föreskrifter av miljöskyddskaraktär finns också i andra lagar än i skyddslagarna. Av speciellt intresse i detta sammanhang är lagen om skötsel av jordbruks— mark eftersom det relativt nyligen i denna lag införts möjligheter att utfärda generella miljöskyddsföre- skrifter av det slag som omnämnts i våra direktiv och som ovan redovisats. Intressant är att konstatera att de generella föreskrifter som kan utfärdas inom s.k. miljöskyddsområden (se ovan) hittills i första hand också utnyttjats för att komma till rätta med de miljöproblem som orsakas av jordbruket.

Ett av skälen till att miljöskyddsbestämmelserna för jordbruksföretag infördes i skötsellagen och inte i miljöskyddslagen var att miljöskyddslagen inte var utformad för denna typ av föreskrifter.

Enligt skötsellagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer - i detta fall närmast lant- bruksstyrelsen - meddela de föreskrifter som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt i fråga om be— gränsningar av antalet djur i ett jordbruk, om för— siktighetsmått för gödselhanteringen och om växtod- lingen. Vissa sådana föreskrifter har meddelats av regeringen och på regeringens uppdrag också av lant— bruksstyrelsen. Det bör noteras att undantag kan medges från föreskrifterna om det finns särskilda skäl.

Intressant är att notera hur skötsellagens miljö- skyddsföreskrifter knutits till miljöskyddslagens regelsystem. Jordbruksföretag med djurhållning är nämligen också en form av miljöfarlig verksamhet som

faller in under miljöskyddslagens bestämmelser. För större företag av detta slag krävs tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Föreskrifter som meddelas enligt skötsellagen är som ovan nämnts av generell karaktär. De kan dock utformas på sådant sätt att de endast omfattar verksamheter av visst slag - t.ex. djurbesättningar över en viss stor— lek. De kan också utformas så att de blir gällande för såväl befintliga som nytillkommande verksamheter. olika tidpunkter kan anges för när föreskrivna skydds— åtgärder skall vara vidtagna vid nya och äldre anlägg— ningar. Föreskrifterna kan också begränsas till vissa delar av landet.

Verksamheter som erhållit tillstånd enligt miljö— skyddslagen innan de aktuella bestämmelserna infördes i skötsellagen omfattas emellertid inte av dessa. Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen av nya anläggningar skall föreskrifter utfärdade med stöd av skötsellagen utgöra minimikrav.

Inget hindrar alltså att miljömyndigheterna vid till— ståndsprövning eller i samband med tillsyn ställer strängare krav än vad som gäller enligt skötsellagen med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet.

4.2.7 Lagen om svavelhaltigt bränsle

Enligt lagen om svavelhaltigt bränsle får regeringen i fråga om bränsle som innehåller svavel meddela sådana föreskrifter om förbränning, handel, överlåtelse eller import som är påkallade från miljöskyddssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Regeringen har genom en sär- skild förordning meddelat sådana föreskrifter. Dessa har i detta fall utformats som förbud mot att för—

bränna kol och olja om detta skulle leda till utsläpp utöver vissa i förordningen närmare angivna nivåer. Om särskilda skäl föreligger, får dock naturvårdsverket meddela föreskrifter om avsteg från bestämmelserna eller länsstyrelsen för särskilt fall medge undantag från dessa. Kommunerna har också med stöd av lagen bemyndigats rätt att meddela föreskrifter, om det be- hövs för att inom viss ort begränsa utsläpp av svavel— föreningar utöver vad som gäller i förordningen. I förordningen finns bl.a. också bestämmelser som reg— lerar svavelhalten i importerade lätta oljor.

Lagen om svavelhaltigt bränsle gäller parallellt med miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

4.2.8 Andra skyddslagar

Skyddsbestämmelser finns emellertid också i andra lagar. De som är särskilt aktuella i detta sammanhang är räddningstjänstlagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor samt lagen om transport av farligt gods. Också dessa lagar är ramlagar med vars stöd föreskrifter kan meddelas. De frågor som regleras i lagarna har många gånger beröringspunkter med såväl lagen om kemiska produkter som miljöskyddslagen - framförallt avseende säkerhetsfrågorna.

4.3 Synpunkter på nuvarande regelsystem

4.3.1 Gränsdragningsproblem

Gränserna mellan de olika miljölagarna är många gånger diffusa. I särskilt stor utsträckning gäller detta gränsen mellan miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter i frågor om skyddet av den yttre miljön.

Många av de ämnen som ger upphov till föroreningar i den yttre miljön härrör från olika industriella fram— ställningsprocesser. De har där ofta sitt ursprung i användningen av olika kemiska ämnen eller produkter. Inte sällan uppkommer i sådana sammanhang nya skadliga ämnen som avgår i form av vatten— och luftförore- ningar. Dessa ämnen kan naturligtvis också medfölja den producerade varan och orsaka olägenheter vid användningen av denna. De kan också förorsaka problem i samband med avfallsbehandlingen.

Vid tillkomsten av lagen om kemiska produkter disku- terades inte närmare frågan om gränsdragningen mellan denna lag och miljöskyddslagen. Uppenbart är att la- garna i många avseenden överlappar varandra. Använd- ningen av ett visst ämne eller viss typ av ämne kan exempelvis förbjudas med stöd av båda lagarna. Lagen om kemiska produkter ger dock större utrymme för ett ingripande eftersom fler aspekter kan beaktas än vad miljöskyddslagen medger. Eftersom denna endast ger möjlighet att ingripa mot användningen av ett visst ämne om det orsakar eller kan tänkas orsaka skador i omgivningen till den plats där det hanteras.

I miljöskyddssammanhang inriktas intresset i första hand mot vilka ämnen som släpps ut från en verksamhet och inte mot vilka ämnen som hanteras där. I miljö— skyddsbesluten anges i konsekvens härmed i allmänhet gränser för vad som får släppas ut från olika verksam- heter i form av föroreningar. Beslut av detta slag torde knappast kunna fattas med stöd av lagen om kemiska produkter.

Avfallsfrågorna behandlas i första hand i renhåll- ningslagen. Sådana frågor faller emellertid också in under lagen om kemiska produkter. EXempelvis faller frågor om miljöfarligt avfall in under denna lag. Med

stöd av lagen har regeringen utfärdat särskilda före- skrifter härom. Ytterligare föreskrifter kan meddelas av myndighet som regeringen utsett.

Avfall kan också ge upphov till sanitära olägenheter och därmed falla in under hälsoskyddslagens bestämmel- ser. För att förhindra risken för sådana olägenheter kan miljö- och hälsoskyddsnämnderna med stöd av hälso— skyddsförordningen meddela föreskrifter för detalj— planelagda områden.

Uppläggningen av avfall kan slutligen också vara en miljöfarlig verksamhet som faller in under miljö— skyddslagens prövningsregler. Med stöd av miljö- skyddslagen kan utfärdas särskilda föreskrifter om kontrollprogram och miljörapporter för större avfalls— anläggningar.

Jordbrukets miljöfrågor kan också - direkt eller indirekt - regleras genom flera olika lagar. I huvudsak regleras emellertid - som ovan redovisats - dessa frågor genom särskild lagstiftning, nämligen lagen om skötsel av jordbruksmark. Föreskrifter med- delade med stöd av denna lag gäller i princip också vid sidan av miljöskyddslagen. Här görs emellertid undantag för verksamheter vartill tillstånd tidigare lämnats enligt miljöskyddslagen.

Av särskilt intresse i sammanhanget är lagen om sva- velhaltigt bränsle. Denna lag har nära samband med såväl lagen om kemiska produkter som miljöskyddslagen. Orsaken till att de bestämmelser som återfinns i lagen om svavelhaltigt bränsle hållits utanför de andra lagarna torde vara att lagen om svavelhaltigt bränsle behandlar sådana frågor som faller in under såväl lagen om kemiska produkter som miljöskyddslagen. Lagen innehåller nämligen dels bestämmelser om gränser i

fråga om vad som får släppas ut vid användning av vissa bränsleprodukter, dels bestämmelser om inne— hållet i vissa produkter. Med hänsyn härtill kan lagen om svavelhaltigt bränsle sägas inta en mellanställning mellan miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

4.3.2 Aktsamhetsregler

Som ovan framgått föreligger såväl likheter som skillnader mellan de aktuella lagarna. Utmärkande för naturresurslagen, miljöskyddslagen och hälsoskydds— lagen är att de alla mer eller mindre rör frågor med anknytning till användning av fast egendom. Lokalise— ringsfrågorna har härvid särskild betydelse. Lagen om kemiska produkter och renhållningslagen är båda mer generellt utformade och berör hanteringsfrågor i största allmänhet.

Utmärkande för de mer fastighetsanknutna lagarna är att bestämmelserna i dessa ger större utrymme för skälighetsbedömningar än vad som är fallet i de två övriga lagarna - innebärande bl.a. att hänsyn kan tas till rena nyttoaspekter.

Stora likheter finns mellan naturresurslagen och miljöskyddslagen i fråga om tillåtlighetsprövning av stora industrianläggningar. Regeringen kan såväl i underställningsärenden enligt miljöskyddslagen (6 5) som i tillåtlighetsprövningar enligt naturresurslagen fritt väga samhällsnyttan av ett företag mot de olägenheter som det kan förorsaka.

Vid myndigheternas prövning av ett ärende enligt miljöskyddslagen gäller emellertid att störningarna i princip inte får överstiga vissa nivåer. Dessa finns

intagna i lagtexten. Några motsvarande regler finns inte i de övriga lagarna.

Miljöskyddslagens och hälsoskyddslagens skälighets— regler stämmer rätt väl överens med varandra, bortsett från att hälsoskyddslagen endast omfattar frågor om sanitära olägenheter eller risken för sådana. orsaken till denna överensstämmelse är att man i samband med hälsoskyddslagens tillkomst år 1982 medvetet sökte anpassa lagens aktsamhetsregel till de som redan fanns i miljöskyddslagen.

Några straffsanktioner är ej direkt knutna till skälighetsreglerna vare sig i miljöskyddslagen, ren- hållningslagen eller hälsoskyddslagen. Straff kan först aktualiseras sedan ett myndighetsbeslut åsido- satts. I lagen om kemiska produkter är aktsamhets— regeln dock straffsanktionerad.

Lagen om kemiska produkter skiljer sig till synes från miljöskyddslagen. Uttryckssätten är betydligt mer kategoriska i lagen om kemiska produkter än i miljö- skyddslagen. En annan sak är att miljöskyddslagen kanske trots detta är effektivare. Det förefaller föga realistiskt att tro att målsättningen i lagen om kemiska produkter verkligen efterlevs till punkt och pricka med hänsyn till den mycket stora förekomsten av otillräckligt utredda kemiska produkter. Miljöskydds- lagens till synes mer blygsamma målsättningar kan lättare realiseras vid tillståndsprövningen.

Olikheterna i kravreglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter förefaller emellertid vid närmare studium vara mindre än man kanske skulle kunna tro. Substitutionsprincipen i lagen om kemiska produk— ter motsvaras närmast av kravet på att vidta tekniska skyddsåtgärder i miljöskyddslagen. I samband med

miljöskyddslagens tillkomst uttalades att regelns innebörd var att man vid bedömningen av vad som skall krävas skulle utgå från de effektivaste tekniska anordningar och metoder som företag av motsvarande typ här i landet eller utomlands använde sig av. Om jäm- förbara företag visat sig kunna bemästra sina emissionsproblem genom särskilda inrättningar eller metoder borde man kunna kräva av ett nytillkommande företag att det är utrustat med motsvarande anord- ningar - eller andra som är minst lika bra. De på teknikens aktuella stadium bästa lösningarna skulle så att säga utgöra ett idealförhållande som man skall utgå ifrån vid den individuella prövningen enligt miljöskyddslagen. Det är emellertid inte säkert att dessa lösningar är möjliga att realisera i varje enskilt fall.

Mycket tyder på att man vid tillämpningen av lagen om kemiska produkter i realiteten nödgats att anlägga ungefär samma synsätt som gäller enligt miljöskydds- lagen. Säkert finns det i dag oerhört många produkter i samhället som skulle kunna ersättas med mindre farliga. så har emellertid inte skett trots de tvingande reglerna i lagen om kemiska produkter. Det är säkert endast i undantagsfall som sådan under— »låtenhet lett till rättsliga påföljder.

I lagen om skötsel av jordbruksmark finns över huvud taget inga konkreta aktsamhetsregler intagna. Behovet av skyddsåtgärder regleras här enbart genom föreskrif— ter. Avsikten med de nya reglerna i skötsellagen - som tillkom genom lagändring år 1988 - var att komma till rätta med de miljöproblem som förorsakades av ett mycket stort antal små jordbruksföretag. Detta kunde endast ske genom bestämmelser av generell karaktär.

4.3.3 Möjligheter att meddela föreskrifter

I miljöskyddslagen saknas - till skillnad från de övriga lagarna - i stort sett möjligheter att meddela föreskrifter. Bedömningen av vilka skyddsåtgärder som kan erfordras måste prövas i varje enskilt fall med utgångspunkt från lagens relativt allmänt hållna tillåtlighetsregler. Detta sammanhänger med att det vid lagens tillkomst år 1969 bedömdes som mest ange- läget att komma till rätta med miljöstörningarna från de stora miljöfarliga anläggningarna där förutsätt- ningarna för skyddsåtgärder avsevärt varierade från anläggning till anläggning.

En iakttagelse man kan göra är att det varken i miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter eller skötsellagen finns möjligheter för kommunerna att meddela föreskrifter av generell karaktär. sådana möjligheter finns däremot enligt såväl renhållnings— lagen som hälsoskyddslagen. Orsaken härtill samman- hänger naturligtvis med frågornas betydelse sett från olika perspektiv.

Som ovan redovisats finns det i miljöskyddslagen vissa bestämmelser av förbudskaraktär. Dessa bestämmelser, som infördes redan i samband med lagens tillkomst, begränsar sig emellertid till att omfatta frågor om utsläpp av avloppsvatten. Orsaken härtill torde vara att man vid lagens tillkomst bedömde Vattenvårdspro- blemen som de mest allvarliga. På många ställen i landet förelåg mycket allvarlig vattenförorening på grund av utsläpp av orenat eller otillräckligt renat avloppsvatten från bostadsbebyggelse och industrier. Bestämmelserna i 7 5 får anses vara tillkomna för att

lösa just dessa problem.

Under de drygt tjugo år som miljöskyddslagen varit i kraft har emellertid miljöproblemen ändrat karaktär samtidigt som perspektiven vidgats. I dag framstår luftföroreningar som det kanske största hotet mot vår miljö. Dessa föroreningar påverkar ju såväl mark- som vattenområden. En stor del av de problem som i dag finns i våra havsområden har samband med det stora nedfallet av luftföroreningar i detta fall i första hand i form av olika kväveföroreningar från förbrän- ning av olika fossila bränslen.

Luftföroreningarna kommer - till den del de härrör från inhemska källor — inte bara från stora industrier vilkas tillåtlighet prövats individuellt utan också från ett mycket stort antal s.k. diffusa källor, främst fordon och uppvärmningsanordningar. Dessa källor låter sig svårligen kontrolleras genom indivi- duell prövning.

Med hänsyn till nämnda utveckling kan det synas märkligt att frågan inte diskuterats om att utvidga tillämpningsområdet för 7 5 till att omfatta även andra frågor än sådana som rör avloppsvattenutsläpp. En orsak till detta kan vara att inte ens de nuvarande möjligheterna att utvidga förbudsreglerna utnyttjats. över huvud taget har bestämmelserna i 7 5 rönt liten uppmärksamhet.

Bestämmelserna i 8 5 tar som ovan redovisats närmast sikte på att skydda rena naturvårdsintressen. Bestäm- melserna skulle, i enlighet med vad anförts i fråga om 7 5, kunna utvidgas till att omfatta även andra föro- reningar än utsläpp av avloppsvatten - t.ex. luftföro— reningar och buller.

Som redovisats är möjligheterna att meddela förbud större i lagen om kemiska produkter. Sådana förbud kan

meddelas av hänsyn till såväl hälsoskydds— som miljö- skyddsintressen.

Hälsoskyddslagen innehåller inga bestämmelser som medger att regeringen meddelar förbud. Skäl härför synes heller inte föreligga eftersom kommunerna i detta fall tillagts omfattande befogenheter.

Inte heller i renhållningslagen finns möjligheter för regeringen att meddela generella förbud. Regeringen har däremot stora möjligheter att genom föreskrifter styra utvecklingen inom renhållningsområdet. Något särskilt behov att meddela snabba förbud synes i detta sammanhang inte föreligga.

4.4 Aktsamhetsregler i en ny, samlad miljölag 4.4.1 Inledning

Enligt direktiven skall kommittén i fråga om miljö- skyddslagen lämnas sådana förslag till ändringar som leder till att miljökraven får ökad tyngd i förhållan- de till andra intressen. Utgångspunkten skall dock vara den individuella prövning som gäller för närva- rande. En sådan individuell prövning förutsätter, som framgår av det förut anförda, ett bibehållande i princip av den skälighetsprövning som nu gäller enligt miljöskyddslagen. En sådan prövning bör därför också i fortsättningen ske i fråga om tillstånd till en viss verksamhet som kan befaras medföra risker för männi- skors hälsa eller för naturen.

I direktiven anges att ett sätt att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till miljön kan vara en skärpt tillämpning av de nuvarande tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen. Förslag skall lämnas om hur lag-

stiftningen bör utformas för att miljökraven skall få ökad tyngd i förhållande till andra intressen.

Miljöintressena kan främjas på många olika sätt. De största bristerna i den nuvarande miljöskyddslagen synes i första hand inte sammanhänga med brister i de nuvarande tillåtlighetsreglerna utan snarare bero på att det saknas möjligheter att omsätta tillåtlighets— reglerna i generella föreskrifter. Detta har lett till att ett mycket stort antal miljöfarliga verksamheter i praktiken hamnat utanför miljöskyddslagens regelsys- tem, eftersom resurser saknats för en individuell prövning av dem alla.

Även om tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen i stort sett visat sig vara ändamålsenliga för att komma till rätta med miljöproblemen vid de enskilda anlägg- ningarna finns ändå anledning att överväga vissa justeringar i reglerna.

4.4.2 Hushållnings- och lokaliseringsfrågor

Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler inleds med två lokaliseringsbestämmelser — nämligen 4 och 4 a 55

miljöskyddslagen.

Som ovan redovisats finns de grundläggande reglerna om hushållningen med mark- och vattenområden intagna i naturresurslagens hushållningsbestämmelser. Bestämmel- serna syftar till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Be- stämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt olika författningar som rör användningen av mark— och vattenresurserna. Det bör dock uppmärksammas att hänvisningen i miljöskyddslagen (4 a 5) ger intryck av

att samtliga bestämmelser i naturresurslagen skall vara tillämpliga vid tillståndsprövning enligt miljö- skyddslagen. Enligt naturresurslagen (1 kap. 2 5) är det emellertid endast bestämmelserna i 2 och 3 kap. som skall tillämpas. Den grundläggande hushållnings— bestämmelsen i första kapitlet är här undantagen.

Bland de studerade skyddslagarna finns uttryckliga lokaliseringsbestämmelser endast i miljöskyddslagen. Dessa gäller parallellt med naturresurslagens hushåll- ningsbestämmelser. Undantagna är sådana fall där rege- ringen gett sitt tillstånd till större industrian- läggningar enligt naturresurslagens fjärde kapitel. I sådana fall är lokaliseringsreglerna i miljöskydds- lagen inte tillämpliga, eftersom regeringen då förutsatts ha vägt in även miljöskyddsaspekterna.

Det kan finnas skäl som talar för att överföra regler- na om tillståndsprövning av större resurskrävande verksamheter till en ny miljölag. Tillåtlighetsfrå- gorna skulle då prövas av regeringen efter underställ-

ning.

Vid en sådan ändring måste emellertid bl.a. den kommunala vetorätten beaktas. En närmare till hands liggande lösning vore att låta tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen i första hand 6 5 - vara tillämp- liga även vid prövning enligt 4 kap. naturresurslagen på motsvarande sätt som naturresurslagen skall tilläm- pas vid prövning enligt miljöskyddslagen. Detta skulle bl.a. innebära att omfattningen av störningarna måste vara klarlagda och definierade vid regeringens pröv- ning enligt naturresurslagen på motsvarande sätt som

gäller enligt miljöskyddslagen.

I 4 & miljöskyddslagen fastslås den grundläggande skyldigheten att för miljöfarlig verksamhet välja den

mest lämpliga platsen. Vid prövning av lokaliserings— frågan skall emellertid också hänsyn tas till ekonomi- ska förhållanden. I vissa fall kan man av ekonomiska skäl tvingas att avstå från den mest lämpliga platsen. Skyldigheten att vid tillståndsprövning enligt miljö- skyddslagen beakta bestämmelserna i 4 a 5 kan emeller— tid begränsa den fria lokaliseringsprövningen genom att ett tillstånd enligt miljöskyddslagen inte får strida mot fastställda kommunala planer. Denna bestäm— melse kan sägas motsvara den kommunala vetorätten vid prövningen enligt naturresurslagen.

Tillkomsten av en miljöfarlig verksamhet torde oftast kräva tillstånd enligt såväl miljöskyddslagen som plan- och bygglagen. Detta torde vara oundvikligt eftersom det är delvis skilda synpunkter som skall beaktas enligt de olika lagarna. Ett problem som särskilt uppmärksammats är att bostadsbebyggelse ofta tillkommer i närheten av tillståndsprövade miljöfar— liga verksamheter. Detta kan medföra olägenheter som inte kunnat förutses när tillståndet meddelades. I miljöskyddsärendet saknas möjligheter att gardera sig för sådana situationer. Dessa frågor måste regleras i plansammanhang. Det finns anledning att i det fort- satta arbetet närmare beakta dessa problem.

SOm tidigare redovisats är en sökande i och för sig inte skyldig att i en tillståndsansökan redovisa alternativa lokaliseringsplatser. Inför risken att ansökningen avslås brukar emellertid företagaren relativt noga ange grunderna för det redovisade platsvalet.

Det har förekommit diskussioner om att införa en skyldighet för en sökande att redan i ansökningen redovisa alternativa lokaliseringsplatser. I och för sig är detta naturligtvis möjligt. En sådan bestämmel—

se skulle då endast omfatta nylokaliseringsfallen. Frågan behandlades i prop. 1980/81:92 men ledde ej till något förslag om ändring av 4 5. Enligt departe— mentschefen var de gällande reglerna tillräckligt långtgående för att säkerställa att förprövningen blir effektiv i det aktuella hänseendet.

4.4.3 Försiktighetsmått

Som redovisats ovan behandlas frågan om vilka för- siktighetsmått m.m. som skall kunna krävas i &_5 miljöskyddslagen. Huvudregeln är till sin utformning mycket lik aktsamhetsreglerna i de andra skyddslagar-

na.

Den första hjälpregeln, som behandlar frågan om tekniska skyddsåtgärder, uppvisar stora likheter med 'substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter. Den anknytning till allmänna och enskilda intressen som görs i hjälpregeln saknar emellertid sin motsva- righet i aktsamhetsregeln i lagen om kemiska produk- ter. Det bör övervägas att behandla skälighetsfrågorna i ett sammanhang. Den första hjälpregeln skulle då endast handla om tekniska skyddsfrågor.

Frågor om skälighetsavvägningar skulle helt kunna samlas i den andra hjälpregeln dvs. i paragrafens tredje stycke. Detta skulle då i viss omfattning behöva omarbetas. Att tänka sig att gå så långt som man gjort i lagen om kemiska produkter - dvs. helt slopa skälighetsreglerna - förefaller inte möjligt. Däremot finns bl.a. ett behov av att lägga ett vidare perspektiv på omgivningsbegreppet i paragrafen för att möjliggöra ett ökat hänsynstagande till de mer stor- skaliga förändringarna i vår miljö.

Som tidigare redovisats är den andra hjälpregeln utformad så att frågan om omfattningen av erforderliga skyddsåtgärder bl.a. skall bedömas med utgångspunkten från beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning. Av vad som framgår av förarbetena till miljöskyddslagen skall hänsyn bl.a. tas till förekom- sten av närliggande bostäder, sjukhus, skolor och andra anläggningar som kan vara särskilt känsliga för störningar. Hänsyn skall också tas till intilliggande värdefulla naturområden m.m. som man vill skydda.

Av naturliga skäl fördes inga resonemang om de stor- skaliga miljöproblemen när miljöskyddslagen kom till. Som tidigare redovisats står det i dag allt mer klart att kraven på skyddsåtgärder vid miljöfarliga anlägg- ningar också måste sättas in i ett större sammanhang. Kraven på skyddsåtgärder måste således bedömas från olika perspektiv - ett mer lokalt ggh ett mer storska- ligt. De ämnen som ger upphev till de storskaliga miljöproblemen - t.ex. dioxiner och CFC ger många gånger inte upphov till några nämnvärda lokala föro- reningsproblem. De föroreningar som skapar sådana problem är inte sällan ointressanta i ett större sammanhang.

.Avfallsfrågorna och de problem som den ökade använd— ningen av olika kemiska ämnen för med sig bör också ägnas större uppmärksamhet vid tillståndsprövningen. För närvarande kan dessa frågor beaktas bara i den mån utsläpp från produktionen kan påverka miljöförhållan— dena i omgivningen till den anläggning som prövas. Under det fortsatta utredningsarbetet bör möjligheter- na undersökas att vid prövningen ta hänsyn även till mer övergripande frågor t.ex. hur avfall som de produ- cerade varorna så småningom kommer att ge upphov till, skall kunna återvinnas eller förstöras utan risker för miljön. Att göra även första kapitlet i naturresurs—

lagen tillämpligt vid tillståndsprövning av miljöfar- liga verksamheter skulle kunna öppna möjligheter för en vidare prövning.

Trots de redovisade bristerna i 5 5 har naturligtvis myndigheterna vid tillämpningen av miljöskyddslagen ändå i största möjliga utsträckning sökt ta hänsyn till de mer övergripande miljöproblemen. Det före— faller emellertid knappast rimligt ett sådana a5pekter skall kunna beaktas i varje enskilt fall. De övergri- pande miljöproblemen måste behandlas i ett större sammanhang. så har till viss del skett genom de riksdagsbeslut om miljön som fattats under senare år.

Mycket talar för att den individuella prövningen på ett mer formbundet sätt måste göras beroende av de övergripande miljöbeslut som fattas av statsmakterna framför allt då beträffande de gränsöverskridande och storskaliga miljöproblemen. Detta kan som nedan redo- visas bl.a. förverkligas genom vidgade möjligheter att meddela generella föreskrifter t.ex. beträffande ut- släppsgränser. Sådana generella föreskrifter kan göras bindande även för myndigheternas prövning av frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

I samband med lagändring år 1988 gjordes ett tillägg till 5 5 första stycket miljöskyddslagen i vilket fastslås att skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att en miljöfarlig verksamhet upphört. Frågan om återställning av skadade miljöer efter nedlagda verksamheter har diskuterats vid många tillfällen under senare år. Det är ofta svårt att i efterhand få ersättning för olika återställningsåt— gärder av den som utövat verksamheten. Av särskilt intresse i sammanhanget är det system med ekonomiska säkerheter som tillämpas vid prövningen av täktärenden enligt naturvårdslagen. Bestämmelser om skyldighet att

ställa sådan säkerhet skulle kunna införas i aktsam- hetsreglerna i en ny, samlad miljölag.

En skärpning av tillåtlighetsreglerna kan också ske genom ändringar i 6 & miljöskyddslagen. Som ovan redovisats finns i paragrafen intaget två störnings- nivåer som inte får överskridas om inte särskilda skäl föreligger. Dispens från den första nivån dvs. om olägenheter av väsentlig betydelse uppkommer — kan meddelas av tillståndsmyndigheten om särskilda skäl föreligger. Dispens från den andra nivån — dvs. att störningarna leder till att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden avsevärt försämrade m.m. - kan lämnas av regeringen om verksamheten har synnerlig betydelse för näringslivet m.m.

Liksom de ovan redovisade tillåtlighetsreglerna gäller bestämmelserna i 6 5 såväl nyanläggningar som befint— liga anläggningar. De skall sålunda tillämpas vid både tillståndsprövning och tillsyn. Underställningsregeln är emellertid inte tillämplig vid tillsynsbeslut enligt 40 5. Denna omständighet bör uppmärksammas i det fortsatta utredningsarbetet.

När bestämmelserna i 6 5 utformades i samband med tillkomsten av miljöskyddslagen förelåg ingen samtidig prövning av stora naturresurskrävande företag. Bestäm— melser härom infördes i byggnadslagen först år 1973. Numera finns dessa bestämmelser i naturresurslagen.

Tillkomsten av bestämmelserna om regeringsprövning enligt byggnadslagen resp. naturresurslagen innebär i princip att prövningen av de stora nyetableringsfallen enligt 6 5 andra stycket sattes ur spel eftersom till— ståndsprövningen då överfördes till annan lagstift- ning. Vid den prövning regeringen i dag skall göra av stora naturresurskrävande företag gäller således ej

störningsgränserna i miljöskyddslagen. Regeringen kan i varje enskilt fall göra en fri prövning av verksam- heten. Ett tillstånd av regeringen i ett sådant fall är bindande vid senare prövning enligt miljöskydds-

lagen.

Mot bakgrund av det anförda bör övervägas om de nuvarande möjligheterna i miljöskyddlagen att meddela dispens i de fall olägenheterna kan befaras medföra att ett stort antal människor får sina levnadsför— hållanden avsevärt försämrade m.m. kan slopas. Dis- pensmöjligheten skulle i så fall endast bibehållas för den första störningsnivån - dvs. vid olägenheter av

väsentlig betydelse.

Som tidigare redovisats bör övervägas om inte aktsam- hetsreglerna i en ny miljölag bör vara tillämpliga vid prövning enligt 4 kap. naturresurslagen tillsammans med lokaliseringsreglerna i en ny miljölag.

4.4.4 Föreskrifter om skyddsåtgärder 4.4.4.1 Tillståndsprövade verksamheter

Miljöskyddslagens aktsamhetsregler, som i stort sett varit oförändrade sedan lagens tillkomst, skall till- lämpas med utgångspunkt från förhållandena i varje enskilt fall. Reglerna är så utformade att de skall ge utrymme för förändrade krav på skyddsåtgärder i takt med att kunskapen om miljöproblemen ökar och förut— sättningarna att lösa dem förändras.

För de verksamheter som tillståndsprövas fastställs villkor i fråga om skyddsåtgärder vid det tillfälle då prövningen äger rum. Sådana villkor kan under normala förhållanden inte ändras förrän tio år förflutit sedan

beslutet meddelades. Allt fler möjligheter har emellertid under senare år öppnats för myndigheterna att väcka fråga om omprövning redan före tioårsperio- dens utgång - bl.a. med hänsyn till nya kunskaper.

För verksamheter som inte tillståndsprövats kan krav på skyddsåtgärder när som helst framställas av myndig- heterna. De måste dock riktas mot varje enskild verk- samhet för sig.

Som redovisats i tidigare sammanhang kännetecknas dagens miljösituation av att nya hot mot vår miljö ständigt - och i allt snabbare takt - tillkommer. Miljöproblemen har också internationaliserats i allt högre utsträckning. Överenskommelser om nedtrappnings- program stater emellan blir allt vanligare. Miljöfrå- gorna har också fått allt större betydelse i politiska sammanhang såväl i Sverige som i andra länder. som tidigare redovisats har riksdagen ställt upp en rad miljömål för att komma till rätta med miljöproblemen.

Som framhållits i direktiven finns inget direkt sam— band mellan de miljöpolitiska beslut som fattas av statsmakterna och de beslut som fattas av de miljö- vårdande myndigheterna i de enskilda ärendena. Det kunskapsunderlag som statsmakterna grundar sina beslut på bör naturligtvis också utnyttjas vid myndighets- utövningen vilket rimligtvis bör leda till nya eller strängare krav. Sådana krav kan relativt omgående ställas på nytillkommande verksamheter och sådana som inte tillståndsprövats. Också för verksamheter som tillståndsprövats är det möjligt att successivt skärpa miljökraven i samband med att nya kunskaper m.m. framkommer.

Miljöskyddslagen innehåller alltså i och för sig relativt goda möjligheter att anpassa miljökraven till

nya förhållanden. Problemet är att detta inte kan ske på annat sätt än genom enskilda beslut för varje an— läggning för sig. Ett undantag gäller för särskilt utsatta områden. För sådana kan regler av generell karaktär införas.

Ett sätt att komma till rätta med dessa problem vore att öppna möjligheter för regeringen att vid sidan om de allmänna aktsamhetsreglerna i miljöskyddslagen meddela särskilda föreskrifter av mer övergripande karaktär. Sådana möjligheter finns redan i såväl lagen om kemiska produkter och hälsoskyddslagen som i renhållningslagen och skötsellagen.

En särskild fråga är naturligtvis vilken rättsverkan sådana föreskrifter skall ha gentemot verksamheter som tillståndsprövats enligt miljöskyddslagen. Avsikten med tillståndsbesluten är att de skall ge viss trygg- het mot ytterligare krav på skyddsåtgärder. Denna verkan har dock urholkats gradvis under senare år.

Intressant är i sammanhanget att tillståndsbesluten enligt miljöskyddslagen inte ger någon trygghet gente- mot krav som ställs med stöd av lagen om kemiska produkter. Också med stöd av denna lag kan meddelas föreskrifter till skydd för den yttre miljön. Sådana föreskrifter kan utfärdas av regeringen eller av naturvårdsverket. Regeringens föreskrifter om hante- ringen av miljöfarligt avfall gäller exempelvis - med vissa undantag - även för verksamheter som tillstånds- prövats enligt miljöskyddslagen. Gränsen mellan miljö- skyddslagen och lagen om kemiska produkter är över huvud taget relativt diffus.

Sammanfattningsvis kan konstateras att tillskapandet av en möjlighet för regeringen att meddela särskilda föreskrifter, som "skär igenom" tillståndsbesluten, i

realiteten inte skulle innebära så stora skillnader i jämförelse med nuvarande möjligheter bortsett från de generella verkningarna.

Föreskrifter av angivet slag kan inte användas ur— skiljningslöst. Endast genom den individuella prövningen tillförsäkras andra intressen möjligheter att påverka utgången i ett enskilt ärende. Det torde för övrigt inte vara tekniskt eller administrativt möjligt att meddela generella föreskrifter annat än för ett begränsat antal ämnesområden. I direktiven understryks att kommittén i sitt arbete bör utgå från den individuella prövning som för närvarande gäller enligt miljöskyddslagen.

Det finns dock en hel del fall där generella föreskrifter skulle kunna vara ändamålsenliga. Ett exempel kan hämtas från sopförbränningsområdet. Undersökningar under senare år har visat att det i samband med förbränningen av hushållsavfall bildas dioxiner som avgår med rökgaserna. Storleken av dioxinutsläppen sammanhänger med avfallets sammansätt- ning samt med vilka förbränningsbetingelser som råder i det speciella fallet. Avfallsförbränning förekommer vid ett femtiotal större anläggningar i landet. Fler— talet av dem var tillståndsprövade när dioxinfrågan aktualiserades. Efter utredningar utförda av natur- vårdsverket visade det sig sedermera att utsläppen av dioxin från sopförbränningsanläggningar genom olika tekniska åtgärder ofta relativt enkla kunde begränsas högst avsevärt. Verket tog därför fram generella rekommendationer om inom vilken tid detta borde ske. För att genomdriva dessa rekommendationer nödgades verket emellertid begära omprövning av villkoren för varje enskild anläggning för sig.

Ett annat exempel - också det från det kommunala området — är behandlingen av kommunalt avloppsvatten från tätorter. Inom landet finns ett mycket stort antal kommunala reningsverk. Alla större verk är tillståndsprövade enligt miljöskyddslagen. Renings- verken är till sin utformning mycket lika varandra. Numera tillämpas vid flertalet anläggningar biologisk rening åtföljd av kemisk fällning för att avlägsna fosforn ur avloppsvattnet. Med anledning av den försämrade vattensituationen i våra kustområden diskuteras nu införandet av ett ytterligare renings- steg vid de kommunala reningsverken — nämligen kväve- reduktion. Att åstadkomma detta genom omprövning av varje enskilt beslut ter sig orimligt - inte minst med hänsyn till de personella resurser detta skulle kräva - resurser som bättre kan behövas för andra miljöin—

satser.

Säkert går det också att hitta en rad exempel från det industriella området.

Det bör vara möjligt att - om särskilda skäl före- ligger - meddela undantag från föreskrifter av detta slag. Detta bör kunna ske inom ramen för en till- ståndsprövning enligt en ny miljölag.

4.4.4.2 Verksamhetsanknutna föreskrifter

Som redovisats i tidigare sammanhang är i stort sett var och en som bedriver miljöfarlig verksamhet skyldig att iaktta miljöskyddslagens tillåtlighetsregler. Dessa är emellertid inte så utformade att det direkt framgår vad som kan krävas i fråga om skyddsåtgärder m.m. I landet beräknas det finnas ca 50 000 miljöfar- liga verksamheter som inte prövats individuellt enligt miljöskyddslagen.

ovan har förutsatts att den individuella prövningen i huvudsak bibehålls för de mer miljöfarliga verksamhe- terna. Miljöstörningarna från dessa är i allmänhet av den art och omfattning att de måste prövas i varje enskilt fall.

Däremot framstår det som orimligt att genom individu- ell prövning söka komma till rätta med alla de stör- ningar som kan förorsakas av mindre anläggningar och verksamheter. Utsläppen från dessa har som tidigare redovisats fått allt större betydelse från miljösyn- punkt. Som exempel kan nämnas bensinstationerna. Undersökningar utförda under senare år visar att av- dunstningen av bensinångor vid påfyllning av cisterner och tankar är betydande. Genom relativt enkla åtgärder kan emellertid läckaget minskas högst avservärt. Med nuvarande regler i miljöskyddslagen måste krav på sådana åtgärder framställas gentemot varje bensin— stationsägare.

Det bör med hänsyn härtill övervägas att införa möjligheter att meddela föreskrifter av det slag som nu kan meddelas beträffande jordbruksföretag enligt skötsellagen. Sådana föreskrifter bör kunna uppfylla de krav på tydlighet som omnämnts i direktiven. Före- skrifterna skall naturligtvis vila på samma grund som den nya miljölagens tillåtlighetsregler och syfta till att tillgodose de miljöpolitiska mål som uppställs av riksdagen.

I likhet med vad som gäller enligt skötsellagen beträffande skyddsåtgärder inom jordbruket, skulle sådana föreskrifter i princip kunna utgöra minimikrav som envar har att tåla. Det bör i så fall vara möjligt att i det enskilda fallet skärpa kraven om det skulle vara motiverat med hänsyn till tillåtlighetsreglerna.

Också den motsatta situationen kan naturligvis tänkas uppkomma. Föreskrifterna skulle kunna omfatta såväl befintliga som nytillkommande verksamheter. Tidpunkten för när föreskrifterna skall träda i kraft kan dock

vara olika.

En fråga som kan diskuteras är om verksamhetsanknutna föreskrifter avseende nyanläggningar också bör inne- hålla regler om skyddsavstånd. Bl.a. naturvårdsverket har tagit fram en sammanställning om lämpliga skydds- avstånd mellan miljöfarliga verksamheter och bebyggel- se som kan utgöra exempel på hur man kan arbeta med sådana. Sådana föreskrifter skulle då omfatta miljö- skyddslagens alla tillåtlighetsregler.

Ett system med föreskrifter av redovisat slag skulle helt eller delvis kunna ersätta nuvarande anmälnings— förfarande till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Kvar- stående frågor som i första hand torde vara av loka- liseringskaraktär - kan prövas i samband med bygglovs- prövningen.

4.4.4.3 Områdesanknutna föreskrifter

Redan i dag finns möjligheter att för vissa avgränsade områden s.k. miljöskyddsområden - meddela särskilda föreskrifter. Dessa möjligheter bör bibehållas. Reg- lerna omfattar inte verksamheter som erhållit till- stånd enligt miljöskyddslagen. Möjligheter föreligger naturligtvis att ompröva villkoren för sådana verksam- heter på sedvanligt sätt. Skälen till att förklara ett område miljöskyddsområde sammanfaller säkert många gånger med de skäl som kan utgöra grund för sådan om—

prövning.

En fråga som inställer sig är i vilket förhållande föreskrifter inom ett miljöskyddsområde skall stå till sådana föreskrifter som fastställts för en bransch. Föreskrifter meddelade av regeringen för en viss bransch bör om de innebär en skärpning — gälla även för verksamheter inom miljöskyddsområden. På samma sätt bör sådana föreskrifter som meddelats för områden ha företräde framför sådana som meddelats för verksam- heter om de förra innebär en skärpning.

4.4.4.4 övriga föreskrifter

Många av de nuvarande bestämmelserna i miljöskydds- lagen skulle med fördel kunna rensas ut för att i stället tas in i form av föreskrifter. Detta gäller bl.a. en del av bestämmelserna i kapitlet om till— ståndsprövning (9-17 55). Härvid skulle vissa komplet- teringar kunna ske — t.ex. skulle utförliga föreskrif- ter kunna tas in om hur en miljöeffektbeskrivning skall se ut.

I det fortsatta utredningsarbetet bör också behandlas frågan om vidgade möjligheter för kommunerna att meddela föreskrifter till skydd för hälsa och miljö. Som exempel på vad lokala miljöskyddsföreskrifter skulle kunna avse kan nämnas förbud mot halmbränning, gödselhantering och avfallshantering som inte regleras på annat sätt.

4.4.4.5 Föreskrifter i en ny, samlad miljölag

En sammanslagning av de aktuella skyddslagarna innebär att förutsättningarna för samordnade föreskrifter måste övervägas närmare. Många möjligheter till förenklingar torde finnas. I detta sammanhang skall

endast konstateras att det i samtliga lagar finns intaget möjligheter för regeringen att meddela före- skrifter - dock i olika utsträckning — samt att rege— ringen också kan uppdra åt myndighet att meddela före- skrifter. Med myndighet avses här i allmänhet ett cen— tralt verk. I fråga om miljöskyddsområde kan emeller- tid regeringen uppdra åt länsstyrelsen att meddela särskilda föreskrifter. Kommunala föreskrifter kan meddelas med stöd av hälsoskyddslagen och renhåll-

ningslagen.

En ökad användning av föreskrifter inom miljöområdet och ökade möjligheter för myndigheterna att meddela sådana kan leda till att konfliktsituationer uppstår. I sådana fall skulle frågan kunna underställas rege—

ringens prövning.

4.4.4.6 Föreskrifter om förbud

Miljöskyddslagens förbudsregler i 7 och 8 55 omfattar endast frågor om avloppsvatten. De är vidare endast tillämpliga i mycket speciella situationer. Bestämmel— serna i 8 5 kan i och för sig utnyttjas på alla typer av avloppsvatten. De är emellertid endast avsedda att användas till skydd för särskilt värdefulla naturom- råden. I princip kan de bara utnyttjas för att förhin- dra tillkomsten av nya miljöfarliga verksamheter inom eller intill ett område som man vill skydda. Bestäm— melserna i 7 5 har mer karaktären av tillåtlighets- regler för särskilda verksamheter än förbudsregler.

Bestämmelserna i 8 & bör finnas kvar i en ny miljölag. De skulle emellertid kunna omfatta inte endast frågor om utsläpp av avloppsvatten utan även andra stör—

ningar.

Den nuvarande 7 5 bör kunna utgå. De frågor som be- handlas i paragrafen synes kunna bättre regleras genom verksamhetsanknutna föreskrifter av det slag som ovan redovisats.

Lagen om kemiska produkter innehåller en allmänt formulerad förbudsregel av ett slag som saknas i miljöskyddslagen. Med stöd av denna regel kan förbud i princip meddelas mot hantering av vilket kemiskt ämne som helst. Förutsättningen är dock att förbudet i fråga är av särskild betydelse från hälso— eller miljöskyddsynpunkt. Genom att lagen om kemiska produ— kter och miljöskyddslagen gäller oberoende av varandra kan ett förbud mycket väl inverka på förhållandena vid ett företag som tillståndsprövats enligt miljöskydds- lagen.

Ett exempel härpå kan hämtas från skogsindustriom- rådet. Vid blekning av pappersmassa används olika klorföreningar. Vid blekningen uppkommer en rad olika ämnen som kan förorsaka skador i fabrikens omgivning - framförallt i vattendragen. Vid prövning enligt miljö- skyddslagen sätts normalt gränser för vad som får släppas ut till omgivningen från fabrikerna i fråga. Klor är emellertid också ett ämne som faller in under lagen om kemiska produkter. Det skulle därför vara möjligt att genom hanteringsbestämmelser för klor indirekt reglera vad som får släppas ut från sådana fabriker. Skillnaden är att bestämmelserna i detta fall skulle kunna vara generellt verkande.

Ett annat exempel kan hämtas från den kemiska indu— strin. Vid tillverkning av klor och lut används kvick— silver i själva processen. Kvicksilvret har här ingen betydelse för de ämnen som skall tillverkas utan an— vänds endast som elektrod. Användningen av kvicksilver leder emellertid till vissa utsläpp till luften och

till vattnet. En mycket liten del av kvicksilvret medföljer också den framställda varan. Samtliga landets kloralkalifabriker har prövats individuellt enligt miljöskyddslagen. Villkor har då meddelats om hur mycket kvicksilver som får släppas ut till luft och vatten. Enligt uppgift lär naturvårdsverket nu överväga omprövning av villkoren för utsläppen. Såvitt kan bedömas föreligger inte heller i detta fall några formella hinder mot att frågan om användningen av kvicksilver regleras genom generella föreskrifter meddelade med stöd av lagen om kemiska produkter. Sådana föreskrifter skulle kunna leda till ett förbud mot att hantera kvicksilver vid dessa fabriker trots att verksamheterna - och därmed också användningen av kvicksilver tillåtits enligt miljöskyddslagen.

Enligt gällande bestämmelser i miljöskyddslagen är möjligheterna således relativt begränsade att meddela generellt verkande förbud mot miljöfarliga verksam— heter. Förbud med övergripande räckvidd kan emellertid utfärdas i fråga om tillverkning, försäljning och an— vändning av enskilda kemiska ämnen och produkter. Det kan ifrågasättas om inte möjligheterna att meddela generella förbud mot miljöfarliga verksamheter borde utvidgas.

Ett exempel på sådan verksamhet kan vara kabelbrän- ning. En okontrollerad bränning av kabel har visat sig kunna ge upphov till en betydande avgång av tungmetal— ler och andra miljöfarliga ämnen. För några år sedan, när metallpriserna var höga, florerade en relativt omfattande bränning av kabel under mycket primitiva förhållanden. Det visade sig då vara svårt att komma till rätta med denna sorts verksamhet genom ingripande med stöd av miljöskyddslagen eftersom en sådan verk- samhet snabbt kunde flyttas från plats till plats. Ett

förbud enligt miljöskyddslagen mot att driva verksam- heten på viss plats blev då i praktiken verkningslöst.

En samordning av lagen om kemiska produkter och miljö- skyddslagen skulle innebära en sammanfogning av de båda lagarnas tillämpningsområden. så har i viss ut— sträckning redan skett i lagen om svavelhaltigt bränsle. Som ovan redovisats innehåller nämligen denna lag såväl utsläppsrelaterade bestämmelser som bestäm- melser om en varas innehåll. Bestämmelserna är av generell karaktär.

5 Miljökvalitetsnormer 5.1 Inledning

I kommitténs direktiv framhålls att det är nödvändigt att lagstiftningen inom miljöområdet ger uttryck för de miljöpolitiska mål som fastställts av riksdag och regering. I föregående kapitel har möjligheterna att åstadkomma detta genom skärpningar av aktsamhetsreg— lerna avhandlats. En fråga som allt mer diskuterats under senare år är att införa ett system med s.k. kvalitetsnormer, som anger vilken belastning av bestämda ämnen som kan godtas på olika recipienter såsom mark, vatten och luft.

Kvalitetsnormer måste bygga på ingående kunskaper om dels vad naturen tål, dels vilka effekter för männi- skors hälsa och naturen som en viss verksamhet får. Sådana kunskaper måste ligga till grund för alla åtgärder som kan få väsentliga effekter på människors hälsa eller naturen. För att skapa kunskaper om vad som kan accepteras krävs såväl grundläggande forskning som utredningar med direkt praktisk tillämpbarhet, utförda exempelvis av de statliga sektorsmyndighe-

terna.

Erfarenheterna från de senare åren visar att många miljöproblem nu blivit så allvarliga att det krävs omedelbara och samordnade insatser för att komma till rätta med problemen. I många fall framstår det

som uppenbart att belastningen på miljön av vissa ämnen vida överskrider vad naturen "tål" utan att någon gräns för den skull klart definierats. Många gånger torde det vidare vara praktiskt omöjligt att nedbringa utsläppen till nivåer under vad naturen tål. I sådana fall måste naturligtvis skyddsåtgärderna drivas så långt som över huvud taget är möjligt.

I det följande redovisas en rad synpunkter på miljökvalitetsnormer och en del erfarenheter av praktisk tillämpning av sådana.

5.2 Naturvårdsverkets förslag

En viktig fråga är naturligtvis hur kvalitetsnormer bör utformas och vilken status de skall ha. Natur- vårdsverket har i rapporten sötvatten '90, Strategi för god vattenkvalitet i sjöar, vattendrag och grundvatten, utvecklat sin syn på kvalitetsnormer för sötvatten. Naturvårdsverket har valt att i stället för kvalitetsnormer arbeta med begreppet miljömå . Dessa mål preciseras i form av övergripande mål, kvalitets- målL belastningsmål och åtgärdsmå . Miljömålen före— slås inte ges rättsligt bindande verkan. Naturvårds- verket anser att de bl.a. bör kunna betraktas som sådana "allmänna planeringssynpunkter" som skall beaktas vid prövning enligt vattenlagen samt under— lätta lokaliseringsprövning enligt miljöskyddslagen.

Naturvårdsverket har i rapporten som övergripande miljömål för sjöar, vattendrag och grundvatten angett följande:

Naturligt förekommande arter ska finnas i livskraftiga balanserade populationer. Föroreningar ska inte begränsa vattenområdets värde som vattentäkt — inkluderar användning av

grundvatten för direkt konsumtion, för fiske eller för friluftsliv.

Hushållning med naturresurser karakteriserar allt nyttjande av mark och vatten - förnybara resurser utnyttjas inom ramen för ekosystemets produk- tionsförmåga och användningen av icke förnybara resurser präglas av ansvarsfull hushållning.

De närmare åtgärderna som bedöms nödvändiga för att uppnå miljömålen i särskilt utsatta områden bör enligt naturvårdsverket klargöras i genomförandeplaner som upprättas av länsstyrelserna i samråd med andra myndigheter m.m.

5.3 Förslag till landskapslag för Åland

Staffan Westerlund har inom ramen för Ålands miljö— projekt redovisat ett förslag till vattenkvalitetslag för Åland. Lagen föreslås gälla för både ytvatten och grundvatten. Lagförslaget har många likheter med den svenska miljöskyddslagen i fråga om utformningen av de allmänna tillåtlighetsreglerna. Till skillnad från miljöskyddslagen innehåller förslaget också regler som ställer upp grunder för att begränsa försämring av vattenkvalitet och ge instrument för kvalitetsnormer.

Det första kapitlet i lagen innehåller bestämmelser av övergripande karaktär.

I andra kapitlet finns allmänna bestämmelser om begränsning av påverkan. Kapitlet inleds med en grundläggande bestämmelse om försiktighetsmått. I bestämmelsen fastläggs skyldigheten för envar att tillse att de kvalitetsnormer som föreskrivs i kapitlen 3 och 4 uppfylls. De övriga aktsamhetsreg— legpa påminner mycket om 4, 5 och 6 55 i miljöskydds— lagen dvs. de paragrafer som innehåller lokalise— ringsregler, regler om krav på skyddsåtgärder och

regler om högsta störningsnivåer. Staffan Westerlund anser att tillåtlighetsreglerna i den svenska miljö— skyddslagen i allt väsentligt varit ändamålsenliga. Vad som saknats i lagen är kvalitetsregler. Intressant är att konstatera att i kapitlet avslutningsvis in— förts en regel som ger myndigheterna rätt att fast— ställa minimikrav för utsläppsrestriktioner, teknisk utrustning samt sådan hantering av kemiska ämnen, beredningar och varor som direkt eller indirekt kan medföra risk för vattenkvaliteten eller vattenmiljön. Dessa minimikrav ska bestämmas på grundval av de principer som läggs fast i aktsamhetsreglerna. Avsik- ten med den föreslagna regeln är att ge tillgång till ett enklare instrument än individuell prövning i fråga om verksamheter där det finns ett stort antal förore- ningskällor. Förslaget uppvisar stora likheter med det system av föreskrifter som diskuterats ovan i kapitel 4.

Kapitlen 3 och 4 i förslaget innehåller regler om kvalitetsnormer för ytvatten resp. grundvatten. Kapitlen inleds med en grundläggande bestämmelse. Därefter följer bestämmelser som uppdrar åt miljö- myndigheten att utfärda sådana kvalitetsnormer, som kan vara behövliga för att uppfylla de allmänna kvalitetsreglerna i kapitlen. Kvalitetsnormerna, som kan omfatta hela landskapet eller delar av detsamma, skall omprövas senast vart femte år. Om förhållandena i ett vattenområde skulle vara sämre än vad kvalitets- normen anger, får nya.verksamheter inte komma till stånd om dessa skulle kunna medföra ytterligare försämringar.

Kapitel 5 innehåller särskilda genomföranderegler. Kapitlet inleds med en bestämmelse som möjliggör en kvittning av en miljöförsämring mot en miljöförbätt- ring — utnyttjande av förbättripgsöverskott. Före-

bilden är den amerikanska lagstiftningen om utsläpps- kvoter. Kapitlet innehåller också regler om vattenför- bättringsplaner. Sådana skall upprättas av miljömyn— digheten för sådana områden där kvalitetsnormerna inte uppfylls. Planen skall ligga till grund för till- ståndsgivning och andra bedömningar för verksamheter inom området. Vattenförbättringsplanen skall vara bindande även för sådana markanvändningsbeslut som faller under byggnadslagen. För befintliga verksam— heter finns särskilda regler.

I ett aVSlutande kapitel finns regler om åtgärder mot verksamheter som strider mot bestämmelser i lagen samt om straff och överklagande.

5.4 Synpunkter på vattenskyddslagstiftningen från länsstyrelsen i Hallands län

Några synpunkter på frågan om strategiska styrmedel inom vattenskyddslagstiftningen har presenterats av Gregor Holmgren, Rättsenheten, Länsstyrelsen i Hallands län. I ett arbete görs en genomgång av aktuell lagstiftning. sammanfattningsvis konstateras att de skyddskrav som kan ställas med stöd av olika lagar bygger på ett slags avvägningstänkande där intresset av att upprätthålla en icke närmare bestämd miljökvalitet vägs mot andra intressen. Reglerna för hur denna intresseavvägning skall göras är ofta oklara och saknas ibland helt. Genomgående saknas direkta hinder mot ökad miljöpåverkan i stort. Absoluta gränser för sådan påverkan ställs inte heller upp. Lagarna bygger på ett minimeringstänkande med utgångspunkt från enskilda föroreningskällor. Miljöskyddslagen förbjuder visserligen olägenhet av väsentlig betydelse, men bara i princip.

För att komma till rätta med problemen föreslås att det i plan— och bygglagen samt i miljöskyddslagen införs kvalitets- och åtgärdsinriktade styrmedel. För detta krävs en ändamålsenlig målformulering. övergri- pande, nationella vattenskyddsintressen skulle kunna tas fram av naturvårdsverket och därefter bearbetas av länsstyrelserna för att därefter antas. Genom antagan- det skulle målen kunna ges karaktär liknande nuvarande riksintressen, fast med en klarare rättsställning än vad dessa har. Kvalitetsmålen kan sedan med ledning härav utvecklas för olika vattenområden genom lokala och regionala mål i översiktsplan. Målen skulle också kunna göras rättsligt bindande, om möjligheterna att använda detaljplan och områdesbestämmelser utvidgades till att gälla även annat än bebyggelse och bebyggel— serelaterade verksamheter. Detta skulle också kunna ske i form av vattenskyddsglaner. En ändring av plan— och bygglagen på föreslaget sätt skulle innebära ett visst avsteg från den nuvarande grundprincipen om ett starkt decentraliserat ansvar för den fysiska plane— ringen. Samtidigt bygger man vidare på tanken att denna planering skall vara ett instrument att skydda även nationella intressen.

Miljökvalitetsnormerna förutsätts även bli gällande vid tillåtlighetsbedömningar enligt miljöskyddslagen. Detta innebär att nuvarande kravregler måste komplet— teras med en regel som innebär att miljöfarliga verk— samheter inte får strida mot dessa normer. Länsstyrel— sernas miljöanalyser skulle kunna utgöra underlag för kvalitetsnormerna. För att komma till rätta med vattenvärdsproblemen bör upprättas genomförandeplaner. Dessa skulle ges rättsverkan.

5.5 Förslag från Hiljödelegationen Västra Skåne

Miljödelegationen har i betänkandet (SOU 1990z93) Miljön i Västra skåne, År 2000 i våra händer, lämnat förslag till åtgärder för att väsentligt förbättra miljön inom området. I betänkandet lämnas också förslag till ändringar i miljölagstiftningen. Försla— gen i denna del uppvisar stora likheter med de ovan redovisade förslagen från naturvårdsverket och länsstyrelsen i Hallands län.

I likhet med länsstyrelsen i Hallands län efterlyser delegationen bestämmelser om miljömål och kvalitetsmål i miljöarbetet. Miljömålen måste enligt delegationen formuleras bindande och fastställas i lag. Ett över- gripande miljömål skulle enligt delegationen kunna formuleras på följande sätt:

Naturligt förekommande arter och arter i av människan skapade natur— och kulturmiljöer skall finnas i livskraftiga populationer. Belastningen av föroreningar får inte vara så hög att den leder till långsiktiga negativa effekter hos någon naturtyp. Föroreningssituationen får inte vara sådan att människor tar skada.

Utifrån detta bindande miljömål fastställs kvalitets- mål. I lag måste fastställas kriterier för hur man ur det övergripande målet skall härleda mer konkreta kvalitetsmål. Kvalitetsmålen översätts till operativa mål som görs beroende av de regionala förhållandena. Regionalt anpassade utsläppsgränser, åt ärds laner, och särskilda genomförandeplaner som är harmoniserade med de långsiktiga kvalitetsmålen utarbetas. Upp— rättade genomförandeplaner bör fastställas av kon— cessionsnämnden för miljöskydd. Enligt delegationens uppfattning bör länsstyrelsen få huvudansvaret för att målen genomförs. De regionala miljöanalyserna blir ett viktigt instrument i detta arbete. Det måste enligt

delegationen finnas möjlighet att meddela generella föreskrifter och de villkor som behövs för att kva- litetsmålen skall kunna nås.

Ett genomförande av de redovisade förslagen kräver ändringar i lagstiftningen. Delegationen anser det ligga närmast till hands att göra ändringar i miljö— skyddslagens 5 och 6 55. Lämpligast vore dock att placera de föreslagna reglerna i en ny lag. Möjligen skulle naturresurslagen, efter viss omarbetning, kunna fylla en sådan funktion.

5.6 Den amerikanska "bubbelprincipen"

En annan fråga som diskuterats är ett system med överlåtbara utsläppskvoter inom en "bubbla" som tillämpas i olika former i USA. Med överlåtbara kvoter avses ett system där myndigheterna reglerar de totala utsläppen inom ett visst område genom att fastställa en given volym "licenser". För varje anläggning fast— läggs härigenom högsta utsläppsnivåer. Om ett företag kan visa att utsläppen ligger under de tillåtna får det tillgodoräkna sig en överlåtbar utsläppskvot. Denna kvot kan användas för handel. I särskilt belas— tade områden gäller att nya företag som vill etablera sig måste förvärva utsläppskvoter från befintliga anläggningar och dessutom bevisa att miljökvaliteten därefter sammantaget kan förbättras inom området. I USA tillåts handel med utsläppskvoter för existerande anläggningar inom ett område som omfattas av s.k. bubbelvillkor, dvs. utsläppskrav som omfattar flera enskilda företag.

Systemet förutsätter att det saknar betydelse var någonstans inom ett område föroreningsutsläppen sker. Ju mer avgränsade områden det är fråga om desto större

förutsättningar torde det finnas för att använda systemet. Användbarheten sammanhänger naturligtvis också med vilka problem som kan vara förknippade med utsläppen. I samband med de storskaliga miljöproblemen torde det många gånger vara relativt ointressant var utsläppen sker - huvudsaken är att föroreningsutsläp— pen totalt minskar. Är det fråga om störningar i närmiljön blir situationen en annan. I sådana fall har naturligtvis de som kan beröras ett berättigat in- tresse av att kunna påverka och ha inflytande över eventuella förändringar av utsläppsförhållandena inom ett område.

Miljöavgiftsutredningen som granskade det amerikanska systemet valde att inte lägga något förslag i denna del. I Sverige har en liknande princip tillämpats vid tillståndsprövningar enligt miljöskyddslagen. Det har då varit fråga om verksamheter belägna inom ett relativt begränsat område och med många utsläpps- punkter. Tillståndsmyndigheten har härvid nöjt sig med att fastlägga en total utsläppsgräns för företaget. Företaget kan sedan självt avgöra hur utsläppen skall fördelas på de olika utsläppspunkterna.

5.7 Sammanfattande synpunkter

Det bör inledningsvis konstateras att flertalet av de redovisade förslagen gäller vattenskyddsfrågor. För— slaget från miljödelegationen är dock av mer generellt slag. Det amerikanska systemet tillämpas huvudsakligen inom luftvårdsområdet.

I samtliga av de här redovisade förslagen förordas ett ökat införande av miljökvalitetsnormer i det svenska miljöarbetet. samstämmighet föreligger om att sådana - om de införs bör utgöra komplement till de allmänna

aktsamhetsreglerna. Den individuella prövningen av större miljöfarliga verksamheter förutsätts finnas kvar.

De flesta förslagen bortsett från naturvårdsverkets — förutsätter rättsligt bindande miljökvalitetsnormer. Det bör i sammanhanget dock nämnas att naturvårdsver- ket i sitt förslag överlåtit till miljöskyddskommittén att överväga införandet av sådana. Naturvårdsverkets förslag är så utformat att det inte föreligger några hinder mot att redan i dag utan lagändring införa ett sådant system.

Det bör vidare noteras att det föreligger vissa skill— nader mellan förslagen beträffande på vilken nivå eventuella miljökvalitetsnormer skall fastläggas. Något resonemang om möjligheterna att knyta miljökva— litetsnormer till riksdagens miljöpolitiska beslut förs inte. Snarare tycks förslagen förutsätta att dessa regleras genom myndighetsbeslut som fattas med stöd av lagen.

Många skäl talar för att man i ökad utsträckning bör använda sig av miljökvalitetsnormer i det svenska miljövårdarbetet. Ett starkt incitament är den pågående anpassningen till EG. Denna organisation arbetar i stor utsträckning med direktiv om gräns— värden för olika ämnen och även andra former av kvalitetsnormer.

Ett införande av mer rättsligt bindande kvalitets- normer beträffande vissa typer av föroreningar eller för vissa geografiska områden måste emellertid över- vägas ytterligare.

6.1 Inledning

I det underlagsmaterial som ligger till grund för olika planerings- och beslutsprocesser kan ingå bl.a. uppgifter, som beskriver ett företags eller en verk— samhets effekter på miljön.

Frågan om sådana miljökonsekvensbeskrivningar som en del av beslutsunderlaget har aktualiserats vid flera tillfällen under senare år. Sålunda infördes i samband med 1981 års ändringar i miljöskyddslagen krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall innehålla en beskrivning av miljöeffekterna utav den sökta verksamheten. År 1987 infördes i väglagen krav på att en arbetsplan för byggande av väg även skall innefatta en miljökonsekvensbeskrivning.

Även förslag att tillämpa miljökonsekvensbeskrivningar i ett vidare perspektiv har framlagts. I betänkandet (SOU 1983:56) Naturresursers nyttjande och hävd, före- slog naturresurs— och miljökommittén dels att de konsekvensbeskrivningar som gjordes enligt då gällande 136 a 5 byggnadslagen, miljöskyddslagen m.fl. skulle utvidgas till att omfatta även möjliga alternativa projekt (inkl. det s.k. nollalternativet), dels att konsekvensbeskrivningar borde göras också vid andra i sammanhanget viktiga beslut också politiska beslut - där sådana beskrivningar inte var obligatoriska. För—

slagen ledde emellertid inte till några åtgärder från vare sig riksdagens eller regeringens sida.

I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens miljöpolitiska proposition år 1988 (prop. 1987/88:85) fann riksdagen att det fanns anledning att systema- tiskt införa obligatoriska miljökonsekvensanalyser i den svenska planeringsprocessen. Riksdagen uttalade därför att regeringen borde återkomma till riksdagen med förslag till hur sådana analyser skulle kunna infogas i den svenska planeringsprocessen.

Med anledning av nyssnämnda uttalande gav regeringen i beslut den 23 februari 1989 statens naturvårdsverk och plan— och bostadsverket i uppdrag att utreda förut— sättningarna och formerna för en mer systematisk an- vändning av miljökonsekvensbeskrivningar som besluts— underlag i sådana ärenden där en viss åtgärd eller verksamhet får en väsentlig inverkan på miljöför— hållandena och hushållningen med naturresurser. Enligt uppdraget borde särskilt övervägas i vilken utsträck— ning ändringar i berörda lagregler kunde behöva vid— tas.

Den 1 juni 1990 redovisade de båda verken resultatet av regeringens uppdrag i rapporten Miljökonsekvensbe- skrivningar (MKB) i det svenska planerings- och be— slutssystemet.

Inom regeringskansliet pågår för närvarande arbete med en lagrådsremiss rörande lagstiftning om miljökonse- kvensbeskrivningar, m.m.

6.2 Behovet av konsekvensbeskrivningar

De flesta verksamheter i samhället kan utformas på

olika sätt, som ger kvalitativt och kvantitativt olika effekter på naturresurser och miljö. I strävandena efter att skapa en bra miljö och en god hushållning med naturresurser kan därför en beskrivning av konse- kvenserna utav olika handlingsalternativ vara ett viktigt instrument.

Vår kunskap om ekosystemens och de biogeokemiska kretsloppens komplicerade samband är inte fullständig. Det är därför svårt att klart fastställa vad som kan orsaka miljöstörningar eller har föranlett redan uppkomna störningar i miljön. I många fall kan det dessutom förflyta en avsevärd tid innan den störning en verksamhet kan orsaka inträder eller blir uppenbar. En annan komplikation är att miljöstörningar kan uppstå långt från den störande verksamheten och i

oväntade sammanhang.

De nu nämnda svårigheterna bör emellertid inte få hindra att det så långt som möjligt görs försök att beskriva, analysera och bedöma konsekvenserna av olika åtgärder, som kan påverka miljö och naturresurshus- hållning. Därvid kan med åtgärd avses allt från prin- cipbeslut om inriktningen av politiken inom en viss samhällssektor till uppförande och drift av en enskild

anläggning.

Mot bakgrund av det nu nämnda synes det angeläget att förbättra underlaget för beslut som rör miljö och naturresurser. Sålunda skulle vid beslut av övergri— pande politisk karaktär konsekvenserna för bl.a. mil- jön kunna belysas på samma sätt som regelmässigt sker beträffande ekonomiska, regionalpolitiska och arbets- marknadspolitiska effekter av en föreslagen åtgärd. Vad gäller beslut med mer direkt anknytning till miljö— och naturresursfrågor kan beslutsunderlaget förbättras genom att effekterna på miljön redovisas i

större utsträckning. De inledningsvis nämnda ändring— arna i miljöskyddslagen och väglagen är steg i den riktningen. Vidare kan tids- och rumsaspekterna i beslutsunderlaget utvidgas och sekundära och samver- kande faktorer undersökas.

Syftet med konsekvensbeskrivningar är således att de skall ingå i beslutsunderlaget för att påverka de avvägningar och förhandlingar som föregår ett avgö- rande av en viss fråga. Konsekvensbeskrivningar kan också medverka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en allmänt ökad kunskap och insikt om miljö- och naturresursfrågorna i samhället. Konsekvenserna kan uttryckas i pengar eller som effekter av olika slag. I det vidgade beslutsunderlag som konsekvensbeskriv- ningar kan ge bör regelmässigt också alternativa handlingsmöjligheter redovisas och beskrivas.

En central fråga är hur formaliserad och omfattande en miljökonsekvensbeskrivning bör vara.

6.3 Innehållet i en konsekvensbeskrivning

En konsekvensbeskrivnings uppgift är att som underlag för ett beslut ge besked om tänkbara effekter i olika tids— och rumsperspektiv av en föreslagen åtgärd eller verksamhet. Beskrivningen skall vara en presentation av vad som händer, eller med angiven sannolikhet kan hända, under vissa specificerade omständigheter. Den skall tala om hur det är och hur det med största sannolikhet kommer att bli under olika betingelser. Däremot bör den inte tala om hur det borde vara.

Eftersom konsekvensbeskrivningen skall vara en del av beslutsunderlaget, är det nödvändigt att den före- ligger innan det faktiska beslutet fattas. Det innebär

att i de fall en verksamhet eller åtgärd innefattar flera av varandra beroende delar, måste konsekvensbe- skrivningen göras så snart initiativet till hela projektet tagits så att det är möjligt att undvika uppbindning genom för tidiga delbeslut.

En konsekvensbeskrivning skulle i idealfallet kunna redovisa alla någorlunda sannolika effekter på miljö och naturresurser som kan följa om

- den aktuella åtgärden genomförs, - alternativa åtgärder genomförs, - inte någon åtgärd alls genomförs (nollalternativet).

Självfallet skulle särskilt allvarliga effekter redo- visas extra utförligt.

Emellertid får kravet på fullständighet hos en konse— kvensbeskrivning inte drivas hur långt som helst. Ett drivande in absurdum kan förutom oacceptabla kostnader och förseningar av angelägna åtgärder också i värsta fall leda till att beslutsunderlaget blir sämre till följd av bristande överskådlighet. Det är därför viktigt med rutiner för en rimlig avvägning mellan fullständighet, relevans och betydenhet.

Ett problem i sammanhanget är att fastställa vad som är av betydenhet. Urvalet av utförligt behandlade effekter kan påverkas av dels vunna erfarenheter av att utföra konsekvensbedömningar, dels ökade kunskaper om de ekologiska sambanden. Man kan tänka sig en prioritering av insatser mot irreversibla störningar på de ekologiska systemen och/eller som kan förorsaka ärftliga skador eller allvarliga individskador på människan. En sådan prioritering kan också återspeglas i beslutsunderlaget. Sådana effekter som bedöms vara

mindre allvarliga kan omnämnas med en motivering till varför de inte närmare analyseras.

Då syftet med en konsekvensbeskrivning är att möjlig- göra en avvägning mellan de positiva och negativa effekterna av en föreslagen åtgärd, är det viktigt att använda mått som relaterar påverkan till nyttan. I detta sammanhang krävs också insatser för att identi— fiera och utveckla lämpliga parametrar.

Ett ytterligare problem är avgränsningen av vilka alternativ som skall utredas. Även i detta fall är det en fråga om en avvägning mellan fullständighet och relevans. De mer avlägsna och spekulativa alternativen bör inte ges samma ingående behandling som de mer näraliggande och rimliga. Liksom i fråga om effekterna kan emellertid alternativ, som inte bedöms vara rele— vanta, omnämnas och en motivering lämnas till varför de uteslutits.

Ett alternativ som i princip inte bör få utelämnas är det s.k. nollalternativet. För att få perspektiv på en åtgärds konsekvenser är det viktigt att det klart framgår vilka konsekvenser ett sådant "icke—beslut" får. Som exempel kan nämnas att det vid etablering av, låt säga, ett kolkraftverk klart skall framgå vilka effekterna blir av att fortsätta att producera elström på annat sätt, exempelvis i kärnkraftverk. Om det finns flera alternativ som är bättre än nollalterna— tivet, men sinsemellan svåra att rangordna, kan beskrivningen av nollalternativet ge besked om hur länge man kan vänta med beslutet innan ytterligare tidsutdräkt har större betydelse än osäkerheten i valet mellan de övriga alternativen.

För att en konsekvensbeskrivning skall bli ett bra instrument i beslutsprocessen, är det det viktigt att

uppläggningen och presentationen av den ägnas stor omsorg. En stor del av arbetet med konsekvensbeskriv— ningar torde dårför böra bestå i bearbetning av information och inte i själva insamlandet av data. Vad gäller de handlingar som bör höra till en konsekvens- beskrivning, måste de beslutande myndigheterna få ställa krav på att handlingarna skall vara överskåd- liga, lättbegripliga och inte alltför omfångsrika. Kanske bör en sökande också tillhandahålla en preli- minär bedömning och viktning av de beskrivna effek- ternas betydelse.

6.4 Miljökonsekvensbeskrivningar i nuvarande lagstiftning

I nuvarande miljö— och naturresurslagstiftning finns ansatser till krav på en belysning av konsekvenserna för miljön av åtgärder eller verksamheter vid de lämplighetsbedömningar och avvägningar som anges i bl.a. naturresurslagen och Vissa till denna anknutna

lagar.

Som nämnts i inledningen till detta kapitel finns uttryckliga bestämmelser om redovisning av miljökonse— kvenserna eller effekterna på miljön av olika arbets- företag i miljöskyddslagen och väglagen. Den senare med tillhörande författningar innehåller de mest formaliserade bestämmelserna i nämnda avseenden.

Enligt miljöskyddslagen gäller att en ansökan om till- stånd till miljöfarlig verksamhet skall innehålla bl.a. en beskrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksam— heten kan medföra.

Väglagens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar är avgränsade till arbetsplaner för enskilda väg— sträckor. En sådan beskrivning skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försik- tighetsmått, som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

Vissa antydningar till regler om konsekvensbeskriv- ningar finns även i ett antal andra lagar än de nu nämnda. Så är fallet i bl.a. naturresurslagen, plan— och bygglagen samt vattenlagen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de befintliga lagar, som nu i första hand är av intresse, är sådana som innefattar bestämmelser för samhällsplanering, verksamheter och arbetsföretag och som förutsätter någon form av direkt tillståndsprövning eller för- handsgranskning i den aktuella planerings— och beslutsprocessen.

6.5 Miljökonsekvensbeskrivningar i andra länder

Konsekvensbeskrivningar kan göras och har gjorts på (många olika sätt, mer eller mindre ambitiöst och utifrån vitt skilda förutsättningar. Kraven på pre— cision och formalisering varierar också betydligt.

I flera länder finns vissa formaliserade krav på konsekvensbeskrivningar vid planering och tillstånds— prövning av miljöstörande verksamheter. Den längsta traditionen härvidlag finns i USA. I Europa är det Holland som har kommit längst på MKB—området. Vårt grannland Norge har nyligen infört en MKB—procedur och inom EG finns det direktiv om miljökonsekvensbeskriv- ningar.

Eftersom den största erfarenheten på MKB-området torde finnas i USA, skall den amerikanska MKB-proceduren här kort beröras.

Enligt den amerikanska miljölagen (National Environ- mental Policy Act, NEPA) skall alla federala myndig- heter i samråd med Council on Environmental Quality (CEQ) identifiera och utveckla sådana metoder och procedurer att rimliga hänsyn till olika miljövärden tas i beslutsfattandet.

I varje förslag till lag eller större federal verksam- het som kan medföra en betydande inverkan på miljökva— liteten skall en detaljerad redogörelse lämnas om

- konsekvenserna för miljön av den tilltänkta verk— samheten, - alla skadliga miljöeffekter som inte kan undvikas om förslaget genomförs, — alternativ till den föreslagna verksamheten (jämväl nollalternativet), - förhållandet mellan kortsiktig ekonomisk nytta och långsiktiga fördelar av att upprätthålla produktiva ekosystem och därmed ett livskraftigt samhälle, samt - alla irreversibla och obotliga miljökonsekvenser och sociala konsekvenser av den tilltänkta verksamheten

om den genomförs.

Det är att märka att NEPA inte miljöpåverkande verk— samheter som utförs utan inblandning av federala myndigheter.

De viktigaste momenten i det amerikanska systemet kan sammanfattas enligt följande. Då en federal myndighet börjar att planera en verksamhet är den första åt— gärden enligt NEPA att avgöra om en fullständig

miljökonsekvensbeskrivning (Environmental Impact Statement, EIS) måste göras. Om myndigheten därvid kommer fram till att verksamheten inte kommer att medföra några mer betydande effekter på miljön, publicerar myndigheten en rapport därom. Om det däremot befinns att verksamheten kommer att medföra betydande miljöpåverkan, skall myndigheten utfärda "Notice of Intent" och är därmed ansvarig för att en EIS sammanställs. Denna skall utarbetas av myndigheten eller den som myndigheten utser. Vid arbetet med en EIS sker först en s.k. scoping. Härmed avses en avgränsning och fördelning av arbetet, dvs. en process, som syftar till att begränsa arbetet genom att försöka skilja mellan stort och smått och minska omfånget på rapporterna. Detta förutsätter att den ansvariga myndigheten snarast måste identifiera de viktigaste frågorna som kräver full analys och skilja dessa från frågor av mindre betydelse. I denna process skall alla federala, delstatliga och lokala myndighe- ter delta. Även intresserade medborgare får medverka. Då scoping—förfarandet avslutats utarbetas en prelimi- när EIS. Denna sänds på remiss till berörda myndighe- ter och görs tillgänglig för allmänheten. En prelimi- när EIS diskuteras också på offentliga möten som anordnas för detta ändamål. De yttranden och synpunk- ter som därvid framförs utgör tillsammans med den preliminära versionen och den ansvariga myndighetens kommentarer en slutlig EIS. Efter det att myndigheten godkänt den slutliga versionen utgör denna underlag för tillståndsbeslut o.d. En slutlig EIS skall offent- liggöras och först 30 dagar efter det att så skett kan beslut fattas om den verksamhet som analyserats. Myndigheter och enskilda som anser att en EIS inte uppfyller gällande krav kan få rapporten granskad av domstol.

6.6 Möjliga vägar till miljökonsekvens— beskrivningar i svensk lagstiftning

Sett utifrån författningsteknisk synpunkt kan bestäm— melser om miljökonsekvensbeskrivningar införas i lagstiftningen efter ett flertal olika modeller. Naturvårdsverket och plan— och bostadsverket har i sin rapport diskuterat tre olika huvudalternativ.

Det första alternativet innebär att en MKB-regel införs i naturresurslagen. En fördel med detta alternativ är att det bygger vidare på befintlig lagstiftning. Genom att naturresurslagen är en s.k. paraplylag kommer MKB—bestämmelserna automatiskt att gälla också de lagar som är anknutna till naturresurs-

lagen.

Emellertid här alternativet också nackdelar. En av dessa är att naturresurslagen är kopplad till endast viss lagstiftning, medan koppling saknas till andra lagar som kan vara av intresse i sammanhanget. Sålunda skulle MKB—bestämmelser enligt detta alternativ inte bli tillämpliga vid prövning enligt exempelvis skogs— vårdslagen och skötsellagen. Med andra ord blir MKB- reglerna enligt detta alternativ inte generellt tillämpbara på samtliga offentliga beslut för vilka mer precisa regler om belutsunderlag kan vara önsk— värda. En annan nackdel till följd av naturresurs- lagens inriktning mot mark- och vattenanvändning - är att luftaspekterna inte fångas in tillräckligt tyd- ligt. Att genom en generell bestämmelse i naturresurs- lagen ange vad en miljökonsekvensbeskrivning enligt en anknuten lag skall innehålla är också förenat med

svårigheter.

Det andra alternativet innebär att en MKB-regel införs i samtliga lagar och andra författningar där detta är motiverat. Fördelen härmed är att en MKB-bestämmelses konstruktion direkt kan anpassas till de olika för-

fattningarnas utformning i övrigt. Vidare kan samtliga i sammanhanget intressanta författningar direkt täckas in.

Även detta alternativ har emellertid nackdelar. Den främsta torde vara att det är ett mycket omfattande och komplicerat arbete att på en gång införa regler om miljökonsekvensbeskrivningar i hela den svenska miljö- lagstiftningen. En annan nackdel, som gäller för detta alternativ i än högre grad än för det första, är att det kan driva fram en fokusering mot själva MKB-doku— mentet, något som erfarenheter från utlandet visat vara olyckligt. Sålunda kan alternativet leda till utdragna beslutsprocesser, ökad byråkrati och ökade kostnader, utan att det faktiska beslutsunderlaget förbättras.

Det tredje alternativet innebär att en särskild MKB—lag införs. I en sådan kan anges att myndigheter, företag och enskilda, i samband med verksamheter eller åtgärder som väsentligt kan inverka på miljön eller hushållningen med naturresurser, alltid skall utreda och överväga miljökonsekvenserna. Lagen kan ges ramkaraktär med möjlighet för regeringen att vid tillämpningen av viss angiven lagstiftning föreskriva huruvida en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i beslutsunderlaget. I en MKB-lag kan vidare föreskrivas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om innehållet i och omfattningen av en miljökonsekvens- beskrivning, liksom för formerna för utförande och offentliggörande.

Med nu angiven konstruktion kan en MKB-lags regler successivt preciseras i särskild författning eller i bestämmelser i anslutning till miljö- och naturresurs— lagstiftningen. En formell skyldighet att utföra en miljökonsekvensbeskrivning bör dock inträda först sedan särskilda föreskrifter utfärdats därom med stöd av lagen.

I de närmare bestämmelserna kan anges bl.a. vem som skall utföra en miljökonsekvensbeskrivning, vem som skall bekosta den, vilken systematik som skall använ— das, vilken alternativredovisning som skall göras samt formerna för allmänhetens möjligheter att bli informe- rad om och ta del av aktuella ärenden.

En MKB-lag enligt det tredje alternativet behöver självfallet inte medföra någon utökad tillståndsplikt, utan endast ge möjlighet att specificera det underlag som skall ingå i de planerings— och beslutsprocesser som redan är reglerade.

En konstruktion av nu skisserat slag är heller ingen nyhet i svensk lagstiftning. Sålunda finns det flera lagar av ramkaraktär enligt vilka regeringen bemyndi— gas att utfärda närmare föreskrifter. Som exempel kan nämnas lagen om kemiska produkter.

Ytterligare en fördel med en MKB—lag är att den ganska enkelt kan göras tillämplig på sådana beslutsprocesser där det finns ett behov av mer preciserade regler om underlaget för beslutet. Likaså medger konstruktionen dels en successiv utveckling mot en mer formaliserad användning av miljökonsekvensbeskrivningar, dels att lagen vid behov kan låtas omfatta även s.k. marknads— beslut, åtminstone sådana som fattas av myndigheter

och affärsdrivande verk.

Naturvårdsverket och plan— och bostadsverket har i sin rapport förordat det tredje alternativet.

6.7 Miljökonsekvensbeskrivningar i en ny, samlad miljölag

Mycket talar för att närmare och mer detaljerade bestämmelser om användningen av miljökonsekvens— beskrivningar bör införas. Det synes därför naturligt att till en ny, samlad miljölag på ett eller annat sätt knyta bestämmelser om sådana beskrivningar.

Vad gäller avgränsningen av de beslutsprocesser i vilka miljökonsekvensbeskrivningar bör ingå som underlag kan tänkas en begränsning till sådana planerings- och beslutsprocesser som regleras i nuvarande plan- och miljölagstiftning eller på annat sätt är direkt författningsreglerade. Detta innebär att vad som kan betecknas som rena marknadsbeslut tills vidare inte skulle träffas av kravet på miljökonsekvensbeskrivningar.

En viktig fråga är den i vilken form regler om miljökonsekvensbeskrivningar skulle kunna knytas till en ny miljölag. Av de alternativ som behandlats i naturvårdsverkets och plan— och bostadsverkets rapport torde, från kommitténs utgångspunkter, det andra och det tredje ligga närmast till hands. Därutöver kan det finnas anledning att.diskutera införandet av särskilda bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i en ny miljölag.

Enligt direktiven skall kommittén arbeta förutsätt— ningslöst för att åstadkomma skärpningar av de regler som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen och en samordning av all anknytande lagstiftning vad

gäller kravet på skärpt miljöhänsyn. Mot bakgrund härav och från överskådlighetssynpunkt vore det önskvärt att i en ny miljölag inta alla bestämmelser av central betydelse - såväl materiella som formella. Detta talar för att MKB-bestämmelser borde införas i

en miljölag i enlighet med det andra alternativet.

Som framgått ovan är det emellertid förenat med ett betydande arbete att i varje i sammanhanget aktuell författning införa passande MKB-regler. Det är näm- ligen inte bara på miljöskyddets område som det är aktuellt med konsekvensbeskrivningar, utan sådana kan antas bli aktuella också vad gäller planerings- processer, t.ex. enligt plan- och bygglagen.

För det tredje alternativet talar dettas möjligheter till att lätt ändra, anpassa och successivt precisera lagstiftningen. En betydande nackdel är emellertid att en från miljösynpunkt mycket viktig formell bestämmel— se skulle lämnas utanför en ny miljölag.

Ett för kommittén i och för sig intressant alternativ vore att i en ny miljölag meddela särbestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar, men i övrigt låta frågan om sådana beskrivningar regleras i en MKB—lag. Vad som talar mot en sådan lösning är att ytterligare en sär— reglering därigenom skulle införas. Ett sådant förfa- rande är inte önskvärt, vare sig från systematisk synpunkt eller från överskådlighetssynpunkt.

Oavsett i vilken form regler om konsekvensbeskriv— ningar kan komma att knytas till en ny miljölag är det viktigt att sådana beskrivningar görs beträffande alla verksamheter eller åtgärder som kan befaras påverka människors hälsa eller skada naturen. Det bör således inte uppställas krav på att påverkan skall vara väsentlig.

7.1 Allmänt om miljövårdsorganisationen

Ett mycket stort antal myndigheter på olika nivåer har var och en inom sitt sektorsområde att i större eller mindre omfattning fullgöra uppgifter på miljövårds— området.

På regeringsnivå är det i första hand miljödeparte- mentet som svarar för miljöfrågorna. Inom departemen- tet finns ett samordningskansli med ansvar för den övergripande samordningen och långsiktiga utvecklingen av miljöpolitiken samt för fördjupade analyser och utvärderingar inom miljöpolitikens olika områden. Regeringen har vidare en informerande och rådgivande miljövårdsberedning till sitt förfogande.

Merparten av de beslut som styr miljövårdsarbetet fattas, förutom av riksdagen och regeringen, av naturvårdsverket, kemikalieinspektionen, konces- sionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och konces— sionsnämnden bildar tillsammans med länsstyrelserna och kommunerna (miljö- och hälsoskyddsnämnderna) kärnan i den nuvarande miljövårdsorganisationen.

Naturvårdsverket är den centrala förvaltnings- myndigheten på miljövårdsområdet. Verket skall bevaka utvecklingen i miljön och föreslå regeringen nöd— vändiga åtgärder. Dessutom skall naturvårdsverket, tillsammans med en rad andra myndigheter, verkställa riksdagens och regeringens beslut på miljövårds— området.

Kemikalieinspektionen skall verka för en bättre kontroll av kemikalieanvändningen i samhället. Myndigheten har till huvuduppgift att övervaka marknadsföringen av kemikalier från arbetsmiljö—, miljö— och konsumentsynpunkt. Kemikalieanvändningen bevakas i stort genom rådgivning till och kontroll av enskilda företag, genom utredningar om kemiska hälso— och miljörisker och genom granskning och godkännande av bekämpningsmedel och fastställande av villkor för medlens användning. En betydande del av kemikalie- inspektionens resurser tas i anspråk för uppgifterna på bekämpningsmedelssidan. Kemikalieinspektionen skall dessutom föra ett allmänt produktregister.

Koncessionsnämnden för miljöskydd, som inrättades i samband med miljöskyddslagens införande, är en dom- stolsliknande myndighet. Nämnden och länsstyrelserna prövar frågor om miljöfarlig verksamhet enligt miljö- skyddslagen. De större och mer komplicerade ärendena handhas därvid av nämnden och de mindre komplicerade

av länsstyrelserna.

På det regionala planet ligger huvudansvaret för miljövärden hos länsstyrelserna. Dessa är besluts- myndigheter i flera ärendetyper enligt miljöskydds— lagen och tillsynsmyndigheter enligt bl.a. miljö- skyddslagen och hälsoskyddslagen. Dessutom är läns- styrelserna tillståndsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter.

För miljövårdsarbetet på lokal nivå svarar kommunerna genom i första hand miljö- och hälsoskyddsnämnderna och byggnadsnämnderna. Miljö— och hälsoskyddsnämnderna har bl.a. hand om tillståndsgivning enligt hälso- skyddslagen. De har också framför allt omfattande tillsynsuppgifter. Resurserna för miljövårdsarbetet varierar högst väsentligt mellan kommunerna.

Utöver de nu nämnda myndigheterna finns en lång rad statliga organ som har uppgifter på miljövårdsområdet. så är fallet med bl.a. domänverket, statens energi- verk, fiskeristyrelsen, lantbruksstyrelsen, plan- och bostadsverket, riksantikvarieämbetet, sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, socialstyrelsen, statens trafiksäker— hetsverk samt tullverket.

Utredningen om miljövårdens organisation har i sitt betänkande (SOU 1987:32) För en bättre miljö, redo— visat att den svenska "miljövårdsfamiljen" omfattar ca 80 myndigheter som har sina uppgifter reglerade i ca 260 författningar.

7.2 Tillståndsprövning

7.2.1 Enligt nuvarande system

7.2.1.1 Miljöskyddslagen

Från prövningssynpunkt kan enligt miljöskyddslagen miljöfarliga verksamheter indelas i tre grupper, nämligen tillståndspliktiga, anmälningspliktiga och övriga.

Tillståndspliktiga verksamheter är sådana som typiskt sett bedömts vara så farliga från miljöskyddssynpunkt

att de måste underkastas en särskild prövning innan de får påbörjas eller ändras. Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga anges inte i själva lagen, utan i en bilaga till miljöskyddsförordningen, som utfärdats med stöd av bestämmelser i miljöskyddslagen. Till- ståndsmyndigheter är koncessionsnämnden och länssty- relserna. Ärendefördelningen dem emellan framgår av nämnda bilaga. Då det gäller länsstyrelsens prövning finns det vissa undantag, innebärande att koncessions- nämnden i stället är tillståndsmyndighet. I vissa fall skall tillståndsfrågor underställas regeringens pröv-

ning.

Den obligatoriska tillståndsprövningen gäller framför allt nya verksamheter och ändring i befintliga. I fråga om utsläppande av avloppsvatten är tillstånds- plikten utformad så att den gäller inte endast påbörjande av utsläpp utan utsläppande över huvud

taget.

Före den 1 juli 1981 fanns en möjlighet att söka dispens från tillståndsplikten. Denna möjliget togs bort från nämnda tidpunkt. Det är dock att märka att meddelade dispensbeslut och de villkor som angetts i besluten alltjämt gäller.

Anmälningsplikt för vissa verksamheter och åtgärder syftar främst till att ge tillsynsmyndigheten infor- mation om en planerad miljöfarlig verksamhet. Vilka verksamheter som är anmälningspliktiga framgår likaså av bilagan till miljöskyddsförordningen. Anmälan skall i flertalet fall göras till miljö- och hälsoskydds- nämnden. I vissa fall skall dock anmälan ske hos länsstyrelsen. I huvudsak gäller i anmälningsärenden samma förfarande hos länsstyrelsen som hos miljö- och

hälsoskyddsnämnden.

övriga miljöfarliga verksamheter är sådana för vilka inte krävs vare sig tillstånd eller anmälan, men som definitionsmässigt ändå faller inom miljöskyddslagens tillämpningsområde. Som exempel på sådana verksamheter kan nämnas flertalet jordbruk.

Den som utövar eller har för avsikt att sätta igång en miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig kan frivilligt begära att få verksamheten prövad. En frivillig tillståndsprövning kan avse miljöfarliga verksamheter av mycket skilda slag. Det kan vara fråga om verksamheter som inte finns upptagna i bilagan till miljöskyddsförordningen. Vidare kan det gälla verksam— heter, som visserligen är tillståndspliktiga enligt bilagan men som påbörjats före miljöskyddslagens ikraftträdande eller som dispensprövats och därför inte tidigare tillståndsprövats. Det kan också vara fråga om verksamheter, som inte är så omfattande att tillståndsplikt föreligger, eller verksamheter som är anmälningspliktiga. Den frivilliga prövningen sker i allmänhet hos länsstyrelsen.

I princip är formen för prövning densamma vid koncessionsnämnden och länsstyrelsen och de båda myndigheternas beslut har samma rättsverkan.

7.2.l.2 Lagen om kemiska produkter

I lagen om kemiska produkter har införts möjlighet att föreskriva tillståndsplikt för hantering och import av kemiska produkter eller meddela generella föreskrifter för hantering eller import av produkterna.

Om det behövs från hälso— eller miljöskyddssynpunkt får regeringen, eller den myndighet som regeringen

bestämmer, föreskriva att en kemisk produkt får hanteras eller importeras endast efter tillstånd.

I likhet med vad som gäller enligt miljöskyddslagen anges inte i lagen om kemiska produkter då tillstånd erfordras. Detta regleras i stället i förordningen om kemiska produkter. Där stadgas tillståndskrav för all icke yrkesmässig hantering och import av livsfarliga och mycket farliga kemiska produkter. Vidare krävs tillstånd för yrkesmässig import av livsfarliga kemiska produkter samt för yrkesmässig överlåtelse av livsfarliga eller mycket farliga kemiska produkter. Vissa undantag från tillståndsplikten finns. Om det finns särskilda skäl kan kemikalieinspektionen såväl utvidga som inskränka det tillståndspliktiga området.

Frågor om tillstånd enligt lagen om kemiska produkter prövas av länsstyrelserna. Tillståndsprövningen syftar till en regional kontroll över förekomsten av särskilt farliga kemiska produkter.

I stället för att föreskriva tillståndsplikt för en viss kemisk produkt kan regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, meddela generella föreskrifter för hantering eller import av produkten.

Förordningen om bekämpningsmedel

En prövning som rättsligt sett innebär en tillstånds- givning är den form av godkännande som krävs för bekämpningsmedel. Enligt förordningen om bekämpnings- medel, som meddelats med stöd av lagen om kemiska produkter, får bekämpningsmedel inte importeras, salu- hållas, överlåtas eller användas utan att vara god— känt. Frågor om godkännande prövas av kemikalieinspek- tionen efter ansökan av tillverkaren. Kemikalieinspek-

tionen får meddela föreskrifter om avsteg från bestäm— melserna om godkännande. Den får också för särskilt fall medge undantag från kravet på godkännande, om det behövs för vetenskaplig prövning eller när särskilda skäl föreligger. Av kemikalieinspektionens resurser läggs ungefär en tredjedel på den verksamhet som rör frågor om bekämpningsmedel.

Enligt förordningen får vissa bekämpningsmedel (hän- förliga till klass 1) användas endast för yrkesmässigt bruk av den som har särskilt tillstånd. Frågor om sådant tillstånd prövas såvitt avser

verksamhet som huvudsakligen berör jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsskötsel av lantbruks- styrelsen eller, efter lantbruksstyrelsens bestämmande, av lantbruksnämnd,

— åtgärder mot ohyra och skadedjur enligt 10 5 hälsoskyddslagen av socialstyrelsen,

annan verksamhet av arbetarskyddsstyrelsen.

En länsstyrelse kan meddela föreskrifter om krav på tillstånd att sprida bekämpningsmedel inom visst område.

Förordningen om miljöfarligt avfall

Förordningen om miljöfarligt avfall, vilken också utfärdats med stöd av lagen om kemiska produkter, innehåller bl.a. bestämmelser om tillståndsplikt vad gäller transportverksamhet. Sålunda krävs i vissa fall tillstånd till transport av miljöfarligt avfall på väg. Frågor om tillstånd prövas av länsstyrelsen.

7.2.1.3 Hälsoskyddslagen

Hälsoskyddslagen, som syftar till att förhindra uppkomsten av sanitär olägenhet och att undanröja sådan, innehåller bestämmelser om såväl tillstånds- prövning som anmälningsförfarande.

Obligatorisk tillståndsplikt föreligger i fråga om inrättande av avloppsanläggning till vilken en vattentoalett är ansluten. Tillstånd söks hos miljö— och hälsoskyddsnämnden.

För avloppsanläggning utan ansluten vattentoalett är huvudprincipen att det räcker med en anmälan till nämnden. Om det behövs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet har dock nämnden möjlighet att även här föreskriva tillståndsplikt.

Regeringen kan föreskriva att vissa slags djur inte utan särskilt tillstånd av miljö- och hälsoskydds- nämnden får hållas inom område med detaljplan, om sådana bestämmelser behövs för att förhindra upp- komsten av sanitär olägenhet.

Anmälningsplikt föreligger vidare för inrättande av vissa värmepumpsanläggningar. Under samma förutsätt- ningar som i fråga om avloppsanläggningar kan miljö- och hälsoskyddsnämnden föreskriva tillståndsplikt även för värmepumpsanläggningar.

Likaså föreligger anmälningsplikt för att driva vissa lokaler och anläggningar, t.ex. hotell samt idrotts- och badanläggningar.

7.2.1.4 Renhållningslagen

Enligt renhållningslagen skall varje kommun svara för att hushållsavfall forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds— och miljökrav som enskilda intressen.

Frågor om bortforsling regleras i kommunens renhåll— ningsordning. I en sådan skall också finnas föreskri- vet bl.a. under vilka förutsättningar undantag kan medges från renhållningsordningens föreskrifter. Frågor om undantag prövas av miljö- och hälsoskydds- nämnden.

Även om i renhållningslagen inte talas om tillstånds- prövning kan en dispensprövning enligt det nyssnämnda sägas leda till i sak samma resultat som en till- ståndsprövning. Sålunda kan en fastighetsägare genom dispens befrias från skyldighet att lämna sitt hus— hållsavfall till kommunen. Han erhåller med andra ord indirekt ett "tillstånd" att själv ta om hand sitt avfall.

7.2.1.5 4 kap. naturresurslagen

I 4 kap. naturresurslagen finns bestämmelser om att vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande anlägg— ningar och åtgärder inte får utföras utan tillstånd av regeringen. De anläggningar och åtgärder som omfattas av tillståndstvånget är angivna i själva lagen.

Även andra anläggningar eller åtgärder än de som särskilt angetts kan komma att omfattas av krav på tillstånd av regeringen efter förbehåll av denna. Om det finns särskilda skäl får regeringen i ett visst fall medge undantag från kravet på tillstånd.

7.2.1.6 Naturvårdslagen

Naturvårdslagen innehåller bestämmelser om tillstånds— plikt vad gäller täktverksamhet och markavvattning samt samrådsplikt beträffande vissa andra arbetsföre— tag. Gemensamt för dessa är att det är fråga om verk- samheter som påverkar naturmiljön.

Täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter får, för annat ändamål än för markinne— havarens husbehov, i flertalet fall inte ske utan tillstånd av länsstyrelsen. Likaså får åtgärder för annan markavvattning än s.k. skyddsdikning i regel inte utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen kan i vissa fall medge undantag från kravet på till— stånd till markavvattning.

Om ett arbetsföretag, som inte omfattas av tillstånds- tvång, kan komma att väsentligt ändra naturmiljön skall samråd ske med länsstyrelsen innan företaget utförs. Som exempel på sådana företag kan nämnas husbehovstäkter, vägarbeten, större schaktningsarbeten och upptagande av ledningsgator.

7.2.2 Möjligheter till samordning

En genomgång visar att prövningssystemet på miljö- skyddsområdet regleras på flera olika sätt, vad gäller i fråga om både prövningsmyndighet och förfarande.

Det finns en skillnad mellan å ena sidan miljöskydds- lagen och denna näraliggande lagstiftning och å andra sidan lagen om kemiska produkter. Denna skillnad är

naturlig, eftersom det föreligger en stör olikhet mellan tillståndsprövning, som avser en anläggning eller en fortlöpande verksamhet, och sådan tillstånds- prövning som avser hantering av en viss kemisk produkt eller godkännande av ett bekämpningsmedel. Särskilt gäller detta frågor om hantering, där prövningen har ett starkt drag av auktorisationsförfarande. Man får dock inte glömma att det även finns likheter.

I den lagstiftning som nu redovisats är tillstånds— prövningen uppdelad mellan regeringen, koncessions— nämnden, kemikalieinspektionen, länsstyrelsen och miljö— och hälsoskyddsnämnden.

En viss särställning intar den tillståndsprövning som ankommer på regeringen enligt 4 kap. naturresurslagen. Visserligen kan regeringen förena ett tillstånd med villkor för att tillgodose allmänna intressen, men regelmässigt görs tillståndet även beroende av att det aktuella företaget inom viss tid fullföljs genom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen. Det nu sagda ger visst fog för att hävda att regeringens prövning enligt 4 kap. naturresurslagen i högre grad påminner om en tillåtlighetsprövning än om en full— ständig tillståndsprövning. Det kan i sammanhanget också noteras att 4 kap. naturresurslagen åsatts rubriken Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m.m.

Enligt vattenlagen ankommer det inte på regeringen att meddela tillstånd, utan detta är en sak för vattendom- stol eller förrättningsman. Däremot skall regeringen i vissa fall avgöra själva tillåtlighetsfrågan, ett av— görande som naturligtvis är bindande för den som med- delar tillstånd. En tillåtlighetsfråga kan enligt vattenlagen komma under regeringens prövning dels beträffande vissa särskilt angivna ingripande vatten-

företag, dels efter förbehåll av regeringen, dels efter hänskjutande av i princip otillåtliga företag.

Frågan om ett företags lokalisering har ofta blivit den primära och mest kontroversiella i samband med prövning av miljöfarlig verksamhet. Emellertid kräver inte avgörandet av lokaliseringen en tillståndspröv— ning, utan detta kan lika gärna ske vid en tillåtlig- hetsprövning. Det visar erfarenheterna från vatten— lagens tillämpning.

Vissa etableringar har på grund av sin betydande omfattning eller eljest ingripande beskaffenhet en mycket stor inverkan på miljön, i första hand lokalt men många gånger även regionalt. Också globalt kan ibland en sådan anläggning medföra miljöpåverkan av betydelse. Anläggningarnas storlek och inverkan på miljön innebär risker för konflikter med ett stort antal andra intressen. Etableringarna berör och engagerar oftast många människor och ställer i de flesta fall också stora krav på olika samhälleliga följdinvesteringar, t.ex. i form av vägar och annan infrastruktur. Normalt har en etablering även bety- delse för sysselsättningen och utvecklingen inom en större region, ibland t.o.m. för hela landet. Enligt miljöskyddslagen har regeringen möjlighet att, under vissa förutsättningar, lämna tillstånd till i princip

otillåtliga företag.

Ett starkt motiv för att låta regeringen pröva särskilt för miljön ingripande anläggningar och åtgärder har varit att ingen annan än regeringen ansetts kunna åstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl.a. miljöskyddsmässiga, arbetsmark- nadspolitiska och regionalekonomiska synpunkter. Fram— för allt har det ansetts viktigt att avgöranden av ifrågavarande slag träffas av ett organ som det är

möjligt att utkräva politiskt ansvar av. Genom pröv- ningen har regeringen inflytande över och tar ett politiskt ansvar för tillkomsten och lokaliseringen av sådana industriella och liknande etableringar, som medför stor påverkan men som samtidigt kan ha stor betydelse för sysselsättningen eller för andra viktiga samhällsintressen. Ett sådant inflytande kan åstad- kommas antingen genom en regeringens tillståndsgivning enligt nuvarande system, eller genom en regeringens tillåtlighetsprövning enligt vattenlagens modell.

Vad gäller formen för en reglering av tillståndsplikt finns det lagtekniskt i huvudsak tre vägar att gå. Den ena är att i själva lagen i likhet med vad som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen - inta ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrif- ter om tillståndstvång eller anmälningsförfarande beträffande ett antal särskilt angivna anläggningar eller verksamheter. En annan möjlighet är att i lagen direkt ange de anläggningar eller verksamheter som skall vara underkastade tillståndstvång eller anmäl— ningsförfarande. Detta är vad som för närvarande tillämpas enligt 4 kap. naturresurslagen. Den tredje vägen är att i lagen föreskriva en generell till— ståndsplikt, eventuellt med vissa undantag. Denna -lagtekniska lösning har valts för vattenlagens vidkommande.

Vid bedömning av i vilken omfattning tillståndsplikt bör föreskrivas är det viktigt att beakta i vilken utsträckning tillståndsprövning kan ersättas med generella föreskrifter eller anmälningsförfarande. Klart torde dock vara att inte all tillståndsprövning kan ersättas på detta sätt.

Vad till en början angår den nuvarande tillstånds- plikten enligt miljöskyddslagen torde det för

närvarande vara möjligt att i huvudsak utgå från den ordning som nu gäller enligt bilagan till miljöskydds— förordningen.

När det gäller skyldighet att göra anmälan beträffande miljöfarlig verksamhet synes böra övervägas att låta en sådan skyldighet ersättas av generella föreskrifter som en företagare får rätta sig efter på eget ansvar. Å andra sidan medför ett anmälningsförfarande att tillsynsmyndigheterna får information om vilka verk- samheter som bedrivs. Denna information är värdefull och anmälningsskyldigheten bör därför kvarstå i prin- cip. Det bör kanske inte förväntas att anmälningarna föranleder så aktiva insatser från tillsynsmyndighe— ternas sida. Därför bör kanske sådana verksamheter som nu endast är anmälningspliktiga men som är av störande natur för omgivningen i stället underkastas till— ståndsprövning. Som framgår nedan skulle det kunna vara möjligt att förlägga en sådan tillståndsprövning till miljö— och hälsoskyddsnämnderna.

Ovan har påpekats att tillståndsprövning som avser import och hantering av vissa kemiska produkter i mycket påminner om ett auktorisationsförfarande. Sålunda är denna tillståndsprövning inte sällan av summarisk karaktär och inskränker sig till en prövning av sökandens lämplighet. Det nu sagda talar för att helt eller delvis ersätta nuvarande individuella tillståndsgivning enligt lagen om kemiska produkter med generella föreskrifter och/eller bestämmelser om anmälningsförfarande. Också ett system med generella tillstånd är tänkbart. Redan nu kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utfärda generella föreskrifter för hantering eller import av kemiska produkter i stället för att antingen föreskriva tillståndsplikt för en viss produkt eller förbjuda

En anledning att föreskriva tillståndsprövning enligt lagen om kemiska produkter är att hanteringen av vissa sådana produkter kräver särskild tillsyn. En annan omständighet som talar för ett förfarande med till- ståndsprövning är att prövningsmyndigheten får till- fälle att pröva behovet av en viss kemisk produkt och även vägra tillstånd att hantera produkten om den kan ersättas med en mindre farlig sådan. Prövningsmyndig— heten kan med andra ord tillämpa den s.k. substitu- tionsprincipen för att värna om miljö— och hälso— skyddsintressena.

Den nyss nämnda möjligheten att tillämpa substitu— tionsprincipen vid tillståndsprövning i fråga om kemiska produkter utgör ett skäl att även i fortsätt- ningen ha en tillståndsprövning för hantering av vissa kemiska produkter. Att nå samma resultat genom gene— rella föreskrifter eller generella tillstånd är nog inte möjligt.

I viss utsträckning bör en prövning av tillåtligheten av vissa produkter kunna ske även inom ramen för den prövning av frågan om tillstånd till viss verksamhet som görs av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen.

I anslutning till lagen om kemiska produkter torde vidare böra övervägas om inte tillståndsprövning rörande transport av miljöfarligt avfall skulle kunna ersättas med generella föreskrifter. Länsstyrelsens nuvarande tillståndsprövning, som företas efter ansö- kan på fastställt formulär, torde vara helt summarisk och av formell natur.

Nuvarande möjligheter till tillståndsprövning enligt hälsoskyddslagen synes behövlig endast såvitt avser avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar. Övrig

tillståndsprövning som är möjlig enligt lagen torde med fördel kunna ersättas genom generella föreskrifter i förordning, som utfärdas med stöd av bemyndigande.

Ovan har nämnts att miljö— och hälsoskyddsnämndernas dispensprövning enligt renhållningslagen i sak leder till samma resultat som en tillståndsprövning. Detta talar för att den nuvarande dispensprövningen enligt renhållningslagen inordnas i ett samordnat system för tillståndsprövning. En annan lösning skulle kunna vara att genom generella bestämmelser ange i vilka fall och under vilka villkor den enskilde själv skall få omhän- derta sitt hushållsavfall. Det måste dock betänkas att sådana föreskrifter kan bli svåra att fastställa på grund av att det kan råda vitt skilda förhållanden såväl inom en kommun som mellan olika kommuner.

7.2.3 Tillståndsmyndigheterna och deras kompetensområden 7.2.3.1 Allmänna synpunkter

En i detta sammanhang grundläggande fråga är om en tillståndsmyndighet på miljöskyddsområdet skall utgöras av domstol eller administrativ myndighet. Frågan kan komma att aktualiseras med hänsyn till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och dess krav på domstolsprövning beträffande civila rättigheter.

Enligt direktiven är det inget som hindrar kommittén från att gå in också på organisatoriska spörsmål. Emellertid är den principiella frågan om domstolspröv— ning av stort omfång och kräver omfattande och djupgå— ende analyser. Med hänsyn till den tid som kommittén

har till sitt förfogande synes frågan böra anstå till en senare tidpunkt.

Trots det nu sagda torde det inte vara helt ointres— sant att redan nu nämna ett av flera tänkbara framtida alternativ.

Självfallet är den politiska prövning som sker i rege- ringen av ärenden som rör mer centrala miljöfrågor av stor betydelse när det gäller att anpassa tillämp— ningen till de miljöpolitiska mål som riksdagen upp- ställt. Regeringen kan på annat sätt än en domstol eller en annan rättstillämpande myndighet göra de avvägningar som behövs mellan olika intressen som rör t.ex. miljö, ekonomi och sysselsättning.

Om det på miljöskyddslagstiftningens område infördes en möjlighet för regeringen att göra en tillåtlighets- prövning enligt vattenlagens modell borde detta vara tillräckligt för att regeringen skulle kunna styra miljöfarlig verksamhet i den utsträckning som behövs för att tillgodose de av riksdagen uppställda miljö- politiska målen.

Under nu angiven förutsättning skulle det vara tänk— bart att tillståndsprövningen utfördes enbart av rättstillämpande myndigheter. Därvid skulle de nu— varande sex vattendomstolarna kunna ombildas till regionala miljödomstolar som skulle pröva tillstånds- frågor i första instans. Som överinstans, miljööver- domstol, skulle en sammanslagen vattenöverdomstol och koncessionsnämnd kunna fungera. Om det bedöms nödvän— digt med en tredje instans i tillståndsprövningsfrågor är det naturligt att Högsta domstolen skulle kunna fungera som sådan.

Även med ett nu skisserat system kan det bli nöd- vändigt att tillståndsprövning - i åtminstone första instans - beträffande vissa frågor sker vid admini— strativ myndighet.

7.2.3.2 Tillståndsmyndigheter i en ny, samlad miljölag

Som ovan antytts bör tillståndsmyndigheter i en ny miljölag vara regeringen, koncessionsnämnden, länsstyrelserna och miljö— och hälsoskyddsnämnderna. Kemikalieinspektionen synes även i fortsättningen böra handha granskning och godkännande av bekämpningsmedel. De nämnda myndigheternas kompetensområden torde kunna bibehållas i huvudsak oförändrade. Här bortses från sådana ändringar som kan ske med anledning av att vissa frågor i stället regleras genom generella före— skrifter och att vissa företag blir tillståndspliktiga i stället för anmälningspliktiga.

Som huvudprincip bör även i en ny miljölag gälla att koncessionsnämnden skall pröva frågor om tillstånd till de största, mest ingripande och tekniskt mest komplicerade miljöstörande verksamheterna. Detta innebär att nämnden framdeles bör pröva i huvudsak sådana anläggningar och verksamheter som för närvaran— de anges under A i bilagan till miljöskyddsförord—

ningen.

Länsstyrelsens tillståndsprövning kan omfatta de mindre komplicerade miljöstörande anläggningarna och verksamheterna i ungefär den utsträckning som anges under B i den nyssnämnda bilagan. Det bör också även i fortsättningen ankomma på länsstyrelsen att pröva frågor om tillstånd till hantering av kemiska pro—

Miljö— och hälsoskyddsnämndens prövning av tillstånds- frågor bör som nu omfatta tillståndsärenden angående dels avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar, dels enskilt omhändertagande av hushållsavfall. Vidare bör det vara möjligt att i vidgad utsträckning för- lägga tillståndsprövning till nämnden. Exempelvis skulle vissa verksamheter av mer miljöstörande karak- tär som nu är anmälningspliktiga i stället kunna underkastas krav på tillståndsprövning hos miljö- och hälsoskyddsnämnden. Även vissa verksamheter som nu prövas av länsstyrelsen skulle i stället kunna prövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Sålunda skulle nämndens prövning kunna avse verksamheter som är störande för den närmaste omgivningen men oftast inte har mer långtgående verkningar för miljön. Det kan gälla bullerstörande anläggningar, t.ex. icke militära skjutbanor samt motocrossbanor. Att sådana anlägg— ningar prövas lokalt från miljöskyddssynpunkt är inte konstigare än att nu motsvarande prövning sker enligt hälsoskyddslagen eller plan— och bygglagen. I detta sammanhang bör noteras vad som i avsnitt 4.4.4.2 anförts om verksamhetsanknutna föreskrifter.

7.2.4 Förfarandet vid tillståndsprövning

En genomgång av prövningssystemet enligt skilda lagar på miljöskyddsområdet ger exempel på olika förfarande- regler. Detta gäller också de lagar som nu synes böra samordnas.

Självfallet blir det även i en ny miljölag nödvändigt med vissa särbestämmelser för olika former av till— ståndsprövningar. Emellertid finns det också stora samordningsmöjligheter på förfarandesidan.

I fråga om individuell prövning bör en del grund- läggande förfaranderegler kunna vara gemensamma. Detta gäller sådan tillståndsprövning som för närvarande sker enligt bl.a. miljöskyddslagen samt hälsoskydds- lagen såvitt avser avlopps- och värmepumpsanlägg— * ningar. Eftersom miljöskyddslagen utgör kärnan i den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är det naturligt att i första hand söka ledning i denna lag då det gäller att konstruera gemensamma grundläggande för- farandebestämmelser i en ny miljölag.

En fråga som bör uppmärksammas i detta sammanhang är handläggningsformerna vid länsstyrelserna, med hänsyn till de risker för kollisioner mellan motstridiga intressen som finns inbyggda i länsstyrelsernas orga—

nisation.

7.2.5 Fullföljdsfrågor i samband med tillstånds- prövning

7.2.5.l Nuvarande ordning

I dag fullföljs talan mot beslut i tillståndsärenden vid såväl förvaltningsdomstolar som administrativa myndigheter. De förra är regeringsrätten och kammar- rätten och de senare regeringen, koncessionsnämnden, naturvårdsverket och länsstyrelserna. Det förekommer också att ett administrativt förfarande i en instans övergår i ett domstolsförfarande i nästa instans.

7.2.5.2 Fullföljd enligt en ny miljölag

Även i fullföljdssammanhang inställer sig det princi— piella spörsmålet om domstolsprövning eller admini-

strativ prövning. Av skäl som angetts ovan bör dock denna fråga inte behandlas vidare i detta sammanhang.

En fråga som däremot redan nu kan övervägas är om regeringen i fortsättningen bör vara besvärsinstans beträffande sådana tillståndsbeslut som meddelats av koncessionsnämnden. Visserligen är det med nuvarande ordning från principiell synpunkt helt naturligt att regeringen såsom högsta administrativa organ kan överpröva ett tillståndsbeslut till miljöfarlig verksamhet. Bl.a. följande omständigheter talar för att behovet av att ha regeringen som överprövnings- instans enligt en ny miljölag kanske inte är lika stort. Om regeringen förbehålls att pröva om tillstånd skall få lämnas till i princip otillåtliga företag, kan den därigenom utöva en inte oväsentlig styrning på miljöskyddsområdet. En annan omständighet är att det planeringsunderlag som i dag finns tillgängligt ger även andra organ än regeringen möjlighet att avgöra svårbedömbara lokaliseringsfrågor. Som en tredje omständighet kan nämnas att koncessionsnämnden, som nu verkat under åtskilliga år, visat sig besitta stor kompetens. Nämndens avgöranden har vunnit respekt och utgör goda exempel på avvägningen mellan å ena sidan kravet på skydd för miljön och å andra sidan behovet av industriell och kommunal verksamhet.

Emellertid finns det också skäl som talar för en motsatt ståndpunkt. Den tyngst vägande omständigheten härvidlag torde vara att vissa tillståndsfrågor skulle komma att prövas i endast en instans, om möjligheten att överklaga koncessionsnämndens beslut avskaffas.

Vad angår fullföljdsförfarandet i övrigt synes det för närvarande inte finnas anledning att förespråka några förändringar. Behovet och lämpligheten av sådana för- ändringar synes med fördel kunna bedömas i samband med

ett eventuellt ställningstagande i den principiella frågan om tillståndsprövning vid domstol eller vid administrativ myndighet.

7.3 Omprövning 7.3.1 Allmänt

En översyn av meddelade tillstånd och föreskrivna villkor är i regel av mycket stor betydelse för att tillämpningen av miljöskyddslagstiftningen skall kunna effektiviseras. Förändringar i omgivningen, bättre kunskap om miljöförhållandena samt den tekniska ut- vecklingen leder till att också samhällets miljökrav

ändras.

Ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen gäller i princip för all framtid. Detta innebär en garanti för att själva den verksamhet som aVSes med tillståndet får drivas och inte behöver upphöra på den grunden att verksamheten orsakar immissioner. Emellertid har det alltsedan miljöskyddslagens tillkomst funnits viktiga inskränkningar i rättskraften hos ett tillståndsbeslut till följd bl.a. av att villkoren för tillståndet under vissa förutsättningar kan ändras. Dessa in— skränkningar har etappvis kommit att utvidgas allt

mer .

Det förfarande som tillämpas då villkor ändras brukar benämnas omprövning. I samband med sådan prövning kan villkor helt upphävas och helt nya villkor föreskri-

vas .

Villkor i tidigare meddelade dispensbeslut kan i princip ändras utan några särskilda förutsättningar.

Vid sidan av de bestämmelser som reglerar förutsätt- ningarna för omprövning finns regler, som gör det möjligt att i vissa situationer förbjuda fortsatt miljöfarlig verksamhet och i samband därmed återkalla ett tillstånd helt eller delvis. Ett återkallande kan betraktas som den yttersta konsekvensen av ett ompröv- ningsförfarande.

7.3.2 Nuvarande system

7.3.2.l Miljöskyddslagen

Rätt att begära omprövning

Inledningsvis kan konstateras att möjligheten att väcka fråga om omprövning enligt miljöskyddslagen inte står öppen för alla.

En tillståndshavare kan när som helst ansöka om nytt tillstånd för en verksamhet och därmed nya villkor för denna. Vidare kan tillståndshavaren ansöka om att villkor som föreskrivits i ett tillståndsbeslut skall upphävas eller mildras. Framställningar härom görs hos tillståndsmyndigheten, dvs. koncessionsnämnden eller länsstyrelsen, om denna meddelat tillståndet.

Omprövning av villkoren för en tillståndsprövad verk— samhet kan också initieras av myndigheterna. Rätten för en myndighet att väcka fråga om omprövning inträ— der i normala fall först sedan tio år förflutit från det att tillståndet vann laga kraft. I vissa fall kan dock frågan om omprövning väckas redan dessförinnan.

Förfarandet i omprövningsärenden, som anhängiggjorts av en myndighet, är olika beroende på om tillståndet meddelats av koncessionsnämnden eller av länsstyrel—

sen. Om koncessionsnämnden är tillståndsmyndighet kan nämnden inte själv ta upp frågan. I stället fordras det att naturvårdsverket begär att villkoren för en anläggning eller verksamhet skall omprövas.

Har däremot länsstyrelsen meddelat tillståndet kan den själv ta initiativ till att ompröva villkor i till- ståndsbeslutet. Anledningen härtill torde vara att länsstyrelsen har en roll både som tillståndsmyndighet och som tillsynsmyndighet. Denna dubbla roll har inte

koncessionsnämnden.

Sakägare och andra har för närvarande inte någon rätt att väcka talan om omprövning. I samband med miljö- skyddslagens tillkomst anfördes i propositionen (prop. 1969:28) att det givetvis skulle stå myndighet eller enskild sakägare fritt att fästa naturvårdsverkets uppmärksamhet på fall som bör föranleda omprövning av villkor. Någon besvärsmöjlighet finns dock inte vad gäller naturvårdsverkets ställningstaganden i sådana fall. Detsamma gäller framställningar om omprövning av villkor, som föreskrivits i länsstyrelsebeslut.

Förutsättningar för omprövning

När tio år förflutit från det att ett tillståndsbeslut med däri föreskrivna villkor vunnit laga kraft får tillståndsmyndigheten, efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för en miljöfarlig verksamhet eller föreskriva nya villkor för den.

I vissa situationer kan villkorsomprövning ske även innan tioårsperioden gått till ända. Förutsättningarna härför är noggrant reglerade i miljöskyddslagen.

När villkor ändras på den grunden att tillståndsbe- slutet gällt i tio år får också därmed sammanhängande ändringar samtidigt göras i andra villkor, som inom tioårsperioden ändrats eller tillkommit efter ompröv- ning på annan grund än att tio år förflutit eller efter ansökan av tillståndshavaren. De andra villkoren behöver således inte ha gällt i tio år.

Ett tillstånd att släppa ut avloppsvatten i ett visst vattenområde får, om det finns särskilda skäl, omprö- vas av tillståndsmyndigheten då tio år förflutit från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft.

Som ovan påpekats kan, på ansökan av tillstånds— havaren, villkor i ett tillståndsbeslut upphävas eller mildras. Förutsättningarna härför är att det är uppen— bart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständighet som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

utredningsskyldighet vid omprövning

Miljöskyddslagen innehåller inte några särskilda .bestämmelser för handläggningen av omprövningsärenden. Erfarenheterna visar att det krävts stora insatser från myndigheternas sida för att genomföra ett ompröv- ningsförfarande. Varje verksamhet eller anläggning måste nämligen prövas individuellt. Detta kräver mycket arbete, bl.a. för att ta fram erforderligt underlags- och utredningsmaterial.

7.3.2.2 Lagen om kemiska produkter

Vid sådan tillståndsgivning som sker med stöd av lagen om kemiska produkter skall prövningsmyndigheten bedöma risken med produkten eller hanteringen av den och göra en avvägning mellan risk och nytta. Denna avvägning skall självfallet ske med tanke på syftet med lagen att förebygga skador på människors hälsa eller i mil- jon.

I de fall tillstånd meddelas kan prövningsmyndigheten också föreskriva villkor, som direkt tar sikte på att förebygga skador. Sådana villkor kan ändras när helst det finns skäl därtill. Ett tillstånd kan också åter- kallas när som helst. Detta kan ske exempelvis om en produkts sammansättning ändras eller nya risker med produkten upptäcks som inte var kända då produkten godtogs. Då återkallelse aktualiseras skall prövnings- myndigheten ingripa så snart omständigheterna kräver det. Kravet på rättssäkerhet tillgodoses genom att ett beslut om återkallelse kan överklagas. Dessutom gäller i många fall att en tillståndshavare skall ges till— fälle att yttra sig då återkallelse aktualiseras.

Förordningen om bekämpningsmedel

Enligt denna förordning får under vissa förutsätt— ningar ett godkännande av bekämpningsmedel återkallas. Så kan ske t.ex. om tillverkaren åsidosätter de vill— kor som gäller för godkännandet av medlet eller om sådana ändrade förhållanden inträder att bekämpnings— medlet inte längre bör vara godkänt. Ändrade för— hållanden kan bestå i bl.a. att nya undersökningar visar på effekter, som inte var kända då medlet godkändes eller att ofarligare men i övrigt jämförbara medel introduceras efter det att ett visst bekämp-

ningsmedel godkänts. Det sistnämnda skall dock enligt motivuttalanden tillämpas endast på bekämpningsmedel med mycket hög absolut giftighet och under förut- sättning att det jämförda medlet visats ha likvärdig effekt och väsentligt lägre giftighet.

7.3.3 Rättskraften i tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen 7.3.3.l Miljöskyddslagens tillkomst

Redan immissionssakkunniga upptog i sitt förslag till immissionslag (SOU 1966:65) bestämmelser om villkors— omprövning som innebar inskränkningar i rättskraften hos ett tillståndsbeslut. Bestämmelserna var hämtade från och överensstämde helt med motsvarande regler i då gällande vattenlag. I förarbetena till dessa regler diskuterades ingående de konflikter mellan olika intressen som här kan göra sig gällande.

Å ena sidan var det främst önskvärdheten och nyttan av att den som har underkastat sig prövning och erhållit tillstånd bereds viss trygghet för att han inte inom kort skall kunna förklaras skyldig att iaktta väsent- ligt strängare bestämmelser. Ä andra sidan nämndes främst de risker för motstående intressen som upp- kommer därigenom att verkningarna av ett företag kan vara mycket svåra att bedöma på förhand och att för— hållandena snabbt kan.väsentligt förändras. I sist— nämnda hänseende framhölls särskilt att det måste anses utgöra en naturlig förpliktelse för såväl sam- hällen som enskilda att — även om en gång tillstånds- prövning ägt rum - framdeles förbättra sina anord- ningar alltefter teknikens framsteg på området.

Enligt de sakkunniga gjorde på immissionsomrädet motsvarande konflikter sig gällande och kunde i princip liknande synpunkter anföras. Naturligtvis förelåg rent praktiskt skillnader i flera hänseenden mellan vattenförorenings— och immissionsproblem. Av särskild betydelse i det sammanhanget ansågs vara, att det genomsnittligt torde vara ännu svårare att på förhand bedöma verkningarna av immitterande använd- ning, t.ex. en luftförorenande industrianläggning, än av vattenförorenande företag och att förhållandena på immissionsomrädet, till följd av teknikens utveckling och den allmänna samhällsutvecklingen, torde vara underkastade särskilt snabba förändringar.

Immissionssakkunniga föreslog att, sedan tio år förflutit från det att ett tillståndsbeslut vunnit laga kraft eller när eljest väsentligt ändrade förhållanden inträtt, föreskrift om villkor skulle kunna ändras efter vad som prövades skäligt. Vidare föreslog de sakkunniga att, om det genom immission uppkom betydande olägenhet, som inte förutsetts vid tillståndets meddelande, det skulle vara möjligt att meddela ändrade föreskrifter för att förebygga eller i största möjliga utsträckning minska olägenheterna för framtiden.

De sakkunniga påpekade att omständigheterna vid om- prövning på en väsentlig punkt skiljer sig från dem som föreligger vid tillståndsprövning efter ansökan av företagaren. Sålunda var det i omprövningsfallet redan genom tillståndsbeslutet fastslaget att den tillstadda verksamheten får bedrivas. Det borde då inte få före- komma att ändrade föreskrifter av så ingripande karak- tär meddelas att verksamheten blir praktiskt taget omöjlig att driva vidare. över huvud taget fanns det enligt de sakkunnigas mening skäl att gå fram med

varsamhet mot den som skaffat sig tillstånd och sedan lojalt följt föreskrivna villkor.

I samband med remissbehandlingen uttalade ett par remissinstanser att den föreslagna tidsperioden av tio år var alltför kort. Samtidigt underströk några remissinstanser de sakkunnigas nyssnämnda uttalanden.

Departementschefen godtog den föreslagna tioårsgränsen men underströk samtidigt att detta var en minimigräns. Om utbyggnaden av ett företag tog huvuddelen av peri- oden i anspråk torde, enligt departementschefen, i regel förutsättningar för omprövning saknas redan då perioden gått till ända (prop. 1969:28 s. 279).

En bestämmelse av innebörd att nya eller strängare villkor kunde föreskrivas för en verksamhet intogs i 24 5 första stycket miljöskyddslagen. Som förutsätt- ningar angavs att tio år förflutit från det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft eller att förhållandena dessförinnan väsentligt förändrats.

I syfte att möjliggöra en samordnad sanering av olika föroreningskällor vid samma vattenområde intogs i 24 5 andra stycket miljöskyddslagen en bestämmelse enligt vilken det blev möjligt att, om särskilda skäl före— ligger, efter tioårsperiodens utgång även ompröva tillstånd att släppa ut avloppsvatten i visst vattenområde.

7.3.3.2 1981 års ändringar i miljöskyddslagen

Miljöskyddsutredningen konstaterade i delbetänkandet (SOU 1978:80) Bättre miljöskydd I, att det i vissa avseenden rådde osäkerhet om tolkningen av bestämmel- serna om ett tillståndsbesluts rättskraft. Enligt

utredningen hade möjligheterna att under tioårs- perioden ompröva villkor på grund av väsentligt ändrade förhållanden i praktiken blivit alltför begränsade, eftersom bestämmelserna närmast ansetts gälla förändringar med anknytning till recipienten.

Mot bakgrund av det nu sagda föreslog miljöskydds- utredningen att det genom ändring i 24 5 miljöskydds- lagen skulle klargöras att även andra ändrade för— hållanden än sådana som rör recipienten skulle kunna medföra omprövning i skärpande riktning. som exempel på sådana förhållanden nämndes att det skett en utveckling i fråga om renings— och processteknik som ökade möjligheterna att begränsa störningarna från en anläggning eller verksamhet. Utredningen föreslog vidare att ett åsidosättande av föreskrivna villkor skulle kunna föranleda inte bara förverkande av tillståndet, utan även skärpning av de villkor som meddelats i samband med tillståndet. Enligt miljö— skyddsutredningen borde också dittillsvarande praxis att i vissa fall tidsbegränsa ett tillstånd lagfästas.

Industriförbundet och vissa andra remissinstanser med anknytning till industri- och näringslivsintressen kritiserade förslaget att ny process- eller renings- teknik skulle kunna föranleda omprövning före tioårs— periodens utgång. Det åberopades därvid att förslaget innebar en icke godtagbar försvagning av rättskraften i tillståndsbesluten genom att industrin inte fick planeringsutrymme och tillräcklig säkerhet för sina investeringar.

Föredragande statsrådet uttalade (prop. 1980/81:92) att tillämpningen av miljöskyddslagens bestämmelser om rättskraften i tillståndsbeslut fick betydande konsekvenser för både företagen och tillsynsmyndig- heterna. Det ansågs därför angeläget att så långt som

möjligt försöka undanröja de svårigheter som hade uppkommit vid bestämmelsernas tillämpning. Det fram- hölls av föredraganden att samhällets syn på miljö— skyddet hade skärpts under de år miljöskyddslagen varit i kraft och att detta förhållande måste få konsekvenser också för omprövningsreglerna. Enligt föredraganden låg utredningens förslag till ändringar i linje med denna utveckling.

Föredraganden konstaterade, att utvecklingen på olika samhällsområden gick snabbt och att därför de för— hållanden som i skilda avseenden förelåg då ett tillståndsbeslut meddelades kunde ändras på avgörande punkter under en tioårsperiod. Ett tillståndsbeslut fick därför inte innebära någon rätt att fortsätta att förorena miljön också då teknikens utveckling gjort det möjligt att i väsentlig utsträckning undanröja störningen från en tillstadd verksamhet. Enligt föredraganden var det därför angeläget att bestäm— melserna förtydligades så att det klart framgick att också utvecklingen på teknikens område under vissa förutsättningar kunde ligga till grund för ett om- prövningsförfarande. Det betonades dock att möjlig— heten att ompröva villkor i sådana fall borde komma till användning bara då en betydande minskning av störningen från en verksamhet kunde uppnås genom tillämpning av ny teknik i fråga om reningsformer och produktionsmetoder. Avsikten var inte enligt före- draganden att varje ny teknisk lösning som kommer fram under en tioårsperiod.inom en bransch skulle kunna aktualisera omprövning av gällande villkor för indu- strier inom branschen. Som en förutsättning för omprövning på grund av den tekniska utvecklingen borde, enligt föredraganden, därför i lagen anges att en övergång till ny renings- eller processteknik skulle medföra en väsentlig förbättring från miljöskyddssynpunkt. Givetvis skulle vid den skälig—

hetsbedömning som skulle ske i det enskilda ompröv- ningsfallet också stor vikt fästas vid kostnaderna för övergången till den nya tekniken och till den tid som kunde åtgå för övergången.

Med den nu förordade tillämpningen av omprövnings- regeln var det föredragandens bedömning att man inte behövde frukta att skäliga krav från industrins sida på planeringsutrymme och säkerhet för investeringar inte skulle kunna tillgodoses. I samband därmed framhölls en företagares rätt att påkalla sådana ändringar i villkoren som möjliggjorde tillämpning av ny teknik till lägre kostnader.

Den säkerhet och trygghet som bestämmelserna om ett tillståndsbesluts rättskraft syftar till att ge företagaren borde enligt föredraganden inte kunna göras gällande av den företagare som åsidosatt gällande villkor. En omprövning i ett dylikt fall borde dock inte få ske annat än om avvikelsen varit

väsentlig.

Vad slutligen gällde möjligheten att under vissa för- utsättningar tidsbegränsa ett tillstånd delade före— draganden utredningens förslag på denna punkt. Det påpekades emellertid att denna möjlighet borde ut- nyttjas bara i undantagsfall, såsom i fråga om en befintlg verksamhet där osäkerhet rådde om verksam— heten på sikt borde tillåtas på den plats där den dittills hade bedrivits.

7.3.3.3 1989 års ändringar i miljöskyddslagen Utredningen om miljövårdens organisation pekade i betänkandet (SOU l987:32) För en bättre miljö, på att villkorens utformning är helt avgörande för att till—

synen skall bli effektiv och också för att myndighe- terna skall ha möjlighet att framgångsrikt ingripa mot uppkomna olägenheter. Utredningen framhöll att det fanns många verksamheter med villkor utformade på sådant sätt att de inte lät sig kontrolleras och tolkas på ett effektivt sätt.

Utredningen föreslog bl.a. att också ny teknink för kontroll och övervakning av utsläpp skulle kunna utgöra grund för omprövning innan tioårsperioden löpt till ända. Likaså ville utredningen att omprövning skulle kunna ske före tioårsperiodens utgång där villkor fått en sådan utformning att det inte säkert gick att fastställa deras rättsliga innebörd eller om de inte lät sig objektivt kontrolleras.

I prop. 1987/88:85 anförde föredraganden bl.a. att det inte bara var process- och reningstekniken som utveck— lats utan också tekniken för kontroll och övervakning. Sålunda kunde en annan mätutrustning göra det möjligt att upptäcka nya störningskällor som borde åtgärdas. En kontinuerlig övervakning kunde också leda till lägre kostnader för kontrollen än täta stickprov. Enligt föredraganden var villkor ofta så utformade att de styrde valet av kontrollteknik, ett förhållande som ansågs försvåra den tekniska utvecklingen på kontroll— området. Mot bakgrund av det nu anförda biträdde föredraganden utredningens förslag om att inte bara ny process- och reningsteknik, utan även ny teknik för mätning m.m. skulle kunna utgöra grund för omprövning av villkor.

Enligt föredraganden borde omprövning också kunna ske om en verksamhet visat sig medföra någon olägenhet som inte förutsetts när tillstånd meddelades. Även om sådan omprövning varit möjlig redan tidigare, borde det dittills gällande kravet på att olägenheten skulle

vara betydande slopas. Givetvis skulle dock till- ståndsmyndigheterna även framdeles göra en skälig- hetsbedömning i dylika fall.

Utredningens förslag om att oklarhet om ett villkors rättsliga innebörd skulle kunna utgöra grund för omprövning utsattes för kritik av bl.a. koncessions- nämnden. Även om föredraganden var beredd att instämma i utredningens uppfattning, att det fanns ärenden där en sådan regel skulle kunna vara verksam, delade hon koncessionsnämndens uppfattning, att det inte stämde med rättssäkerhetskraven och lagstiftningens utform- ning då det gällde reglerna om tillstånd och tillsyn att införa den av utredningen föreslagna regeln. En— ligt föredraganden fanns det möjligheter för myndig- heterna att genom utnyttjande av tillsynsreglerna komma till rätta med problem av nu angivet slag. T.ex. kunde en tillsynsmyndighet hävda sin tolkning av ett oklart villkor genom föreläggande om rättelse enligt 40 5 tredje stycket miljöskyddslagen.

Genom 1989 års ändringar erhöll omprövningsreglerna i 24 & miljöskyddslagen det innehåll de har i dag.

7.3.4 Problem och brister samt möjligheter till förändringar

Som ovan redovisats har grunderna för att begära omprövning från tillsynsmyndigheternas sida utökats successivt. Att ytterligare utöka dessa grunder synes inte vara erforderligt.

Trots att miljöskyddslagen nu tillämpats under drygt tjugo år har antalet omprövningsärenden vid konces— sionsnämnden och länsstyrelserna varit litet, genom— snittligt kanske något enda per år. Omprövning har

dock rent faktiskt skett i ett betydande antal fall genom att befintliga anläggningar och pågående verk- samheter tillståndsprövats på nytt till följd av ombyggnader eller produktionsökningar.

Att ren omprövning skett i så liten utsträckning kan bero på bl.a. att omprövningsreglerna är krångliga, att myndigheterna inte haft tillräckliga resurser eller att andra insatser på miljöskyddsområdet prioriterats.

Under den tid miljöskyddslagen varit i tillämpning har naturvårdsverkets roll successivt förändrats. Sålunda har verkets samordnande uppgifter fått större betydel— se, samtidigt som dess möjligheter att delta i enskilda ärenden minskat.

Länsstyrelserna har numera det formella ansvaret för tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar och verksamheter, bl.a. sådana som tillståndsprövats av koncessionsnämnden. Härigenom har de också fått förut- sättningar att bedöma ifall fråga om omprövning bör väckas angående en viss anläggning eller verksamhet.

Det nyss sagda talar starkt för att länsstyrelserna i framtiden ges samma rätt som naturvårdsverket att hos koncessionsnämnden väcka frågor om omprövning av villkor, som meddelats av nämnden. Det kan därvid på goda grunder antas att omprövningsinstitutet kommer att utnyttjas i större omfattning än hittills.

En situation som bör ägnas särskild uppmärksamhet är den då en länsstyrelse efter åtagande av en kommun överlåtit tillsynsansvaret till miljö- och hälso- skyddsnämnden. En nämnd kan efter åtagande ha tillsynen över verksamheter, som kan ha tillstånds- prövats av antingen koncessionsnämnden eller läns-

styrelsen. I ett sådant fall uppkommer frågan om inte också miljö— och hälsoskyddsnämnden bör få samma möjlighet att väcka fråga om villkorsomprövning. En miljö— och hälsoskyddsnämnd kan visserligen inte som regel antas ha samma kompetens och resurser som en länsstyrelse att anhängiggöra en omprövningstalan. I de fall då frågan om delegation prövas skulle emeller— tid vid prövningen kunna göras en bedömning även av frågan om miljö— och hälsoskyddsnämnden har erfor- derlig kompetens att föra talan om omprövning.

Öppnas möjligheter för länsstyrelserna och sådana miljö- och hälsoskyddsnämnder som har tillsynsansvar att begära omprövning erhålls ett enhetligt system så till vida att en tillsynsmyndighet, oavsett om denna är naturvårdsverket, länsstyrelsen eller miljö— och hälsoskyddsnämnden, alltid får rätt att påkalla villkorsomprövning. En komplikation härvidlag kan naturligtvis vara att å ena sidan naturvårdsverket och å andra sidan länsstyrelsen eller miljö- och hälso- skyddsnämnden har olika uppfattning om när och i vilken utsträckning villkor bör ändras. Detta problem måste ägnas särskild uppmärksamhet och det bör konstrueras regler, som löser sådana konflikter.

Erfarenheterna har visat att omprövning enligt den s.k. tioårsregeln medfört en del problem. Ibland förhåller det sig på det viset att nya tillstånd fortlöpande måste sökas för en och samma anläggning eller verksamhet till följd av bl.a. produktions— förändringar. Detta kan leda till nya tillstånd som innehåller nya eller delvis förändrade villkor. Det nu sagda gäller i synnerhet större anläggningar och verksamheter. Till slut kan den situationen inträffa att villkoren för en viss anläggning eller verksamhet fastställts vid ett flertal olika tillfällen, och att det då inte finns någon möjlighet för myndigheterna

att få till stånd en omprövning i ett sammanhang av alla för en verksamhet gällande villkor, eftersom olika tioårsperioder gäller. Ofta förhåller det sig emellertid på det sättet att ett nytt tillstånd om— fattar hela den verksamhet som bedrivs vid en anlägg- ning och att nya villkor därvid föreskrivs för hela verksamheten. Naturligtvis inträder inte då de nämnda tillämpningsproblemen, eftersom samma frist löper för samtliga villkor.

Ett sätt att mildra dessa problem skulle kunna vara att möjliggöra för en tillsynsmyndighet att, i samband med villkorsomprövning efter tioårsperiodens slut, också kräva omprövning av sådana villkor som tillkom- mit under tioårsperioden i samband med ett nytt till- stånd efter ansökan av den som bedriver den aktuella verksamheten. En sådan möjlighet skulle kunna betrak— tas som en vidareutveckling av 1989 års ändring i miljöskyddslagen. En annan möjlighet vore att en pröv— ningsmyndighet i samband med tillståndsprövning röran— de ändring av en anläggning eller verksamhet alltid omprövar villkor som fastställts vid tidigare till— fällen. Som förhållandet är i dag kan prövningsmyn— digheten, om den finner att tillkommande utsläpp blir alltför stora i förhållande till redan befintliga utsläpp, endast avslå den nya ansökningen. Sådana resultat skulle i många fall kunna undvikas om gamla villkor alltid kunde omprövas samtidigt. En sådan lösning skulle i vissa situationer också kunna leda till att de totala utsläppen från en anläggning eller verksamhet reduceras.

I ett tidigare avsnitt har nämnts att sakägare och andra enskilda för närvarande inte har någon rätt att begära omprövning. En sådan rätt för länsstyrelsen och miljö— och hälsoskyddsnämnden i enlighet med vad som tidigare skisserats kan förmodas leda till att enskil—

da får ökade möjligheter att påverka frågan om vill- korsomprövning.

Av det tidigare har framgått att naturvårdsverket och länsstyrelserna kanske inte tagit upp frågor om omprövning i önskvärd omfattning. Om detta berott på andra orsaker än bristande resurser hos den initie— rande myndigheten skulle bristen i viss mån kanske kunna avhjälpas genom att utöka möjligheterna för en tillståndshavare att begära villkorsomprövning. Att i samband därmed också ge tillsynsmyndigheterna rätt att begära omprövning också av andra villkor än de som tagits upp av tillståndshavaren synes inte vara möjligt. Det torde vara få, om ens någon tillstånds— havare som skulle vilja riskera att få även andra villkor omprövade. Även här måste beaktas den komplik- ationen att tillsynsmyndigheterna kan komma till olika

uppfattningar.

Alla de typer av åtgärder som nu diskuterats ställer krav på tillsynsmyndigheternas resurser, som påverkas av bl.a. de intervall med vilka eventuell omprövning bör ske. Det synes därför viktigt att i det fortsatta arbetet närmare diskutera vilka åtgärder som bör prioriteras. Kanske vore det möjligt att på ett eller annat sätt ålägga tillsynsmyndigheterna att med rimliga mellanrum gå igenom de verksamheter över vilka de har tillsyn för att bedöma behovet av omprövning. Som underlag för en sådan bedömning skulle tillstånds- havarna kunna åläggas att inför utgången av den löpan— de perioden i sin miljörapport det året särskilt redo- göra för de omständigheter som kan vara av betydelse för frågan om behovet av en villkorsomprövning.

Det har redan pekats på att det är förenat med mycket arbete att ta fram erforderligt underlags— och utred- ningsmaterial i samband med en begäran om villkors-

omprövning. Detta torde också vara en del av förkla- ringen till varför omprövningsinstitutet inte utnytt- jats i någon större omfattning. Mot bakgrund härav bör frågor om utredningsskyldigheten i omprövningsfallen

övervägas närmare.

I omprövningssammanhang synes böra beaktas att det också finns ett behov av att få till stånd en till— ståndsprövning av sådana verksamheter som, fastän numera tillståndspliktiga enligt bilagan till miljö— skyddsförordningen, ännu inte prövats. Detta gäller bl.a. en del verksamheter som dispensprövats av naturvårdsverket och efter dispensbeslutet ännu inte ändrats så att tillståndsplikt inträtt.

En fråga som i detta sammanhang måste ägnas stor uppmärksamhet under kommitténs fortsatta arbete är den att de som bedriver industriell och kommunal verk— samhet måste kunna få göra anspråk på rimliga plane— ringsförutsättningar. Med andra ord får rättskraften i ' tillståndsbesluten inte urholkas hur mycket som helst. Detta framhålls också i kommitténs direktiv.

Det är självklart att de möjligheter till förändringar som nu diskuterats kommer att påverka planeringen hos dem som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet.

I ett tidigare avsnitt har lämnats en redogörelse för hur omprövningsreglerna i 24 5 miljöskyddslagen förändrats i skärpande riktning under den tid lagen varit i kraft samt för de motiv som legat till grund för dessa skärpningar. Som framgår av redogörelsen har rättskraften såvitt gäller tillståndsvillkor succes- sivt kommit att inskränkas mot bakgrund av samhällets allt starkare krav på ökad miljöhänsyn. Naturligtvis finns det en gräns för hur långt dessa inskränkningar

kan tillåtas gå med hänsyn till rättssäkerhetsaspek- ter. Var denna gräns gär torde emellertid inte vara möjligt att fastställa en gång för alla, utan den kan förmodas komma att flyttas allt eftersom samhällets värderingar för avvägningen mellan miljöintressen och

andra intressen förändras.

7.3.5 Generella föreskrifter i stället för

omprövning

Enligt direktiven skulle det, om det finns förutsätt— ningar för omprövning av tillstånd eller villkor för en viss verksamhet, kunna vara lämpligt om flera verksamheter med t.ex. likartade utsläpp kunde prövas

i ett sammanhang.

En grundläggande princip i dagens system för ompröv- ning av villkor är den individuella prövningen. Detta innebär att varje anläggning eller verksamhet som skall omprövas måste utredas och prövas för sig. Det säger sig självt att ett sådant system ställer stora krav på resurser, inte minst personella, för att systemet skall svara upp mot samhällets ändrade

miljökrav.

En omprövning av villkor för vissa grupper av anlägg— ningar och verksamheter skulle i vissa fall kunna tänkas bli ersatt av generella föreskrifter. På detta vis skulle i viss utsträckning behovet av omprövning kunna minskas. Tänkbara kategorier anläggningar och verksamheter skulle kunna vara exempelvis sopförbrän— ningsanläggningar och kommunala avloppsreningsverk. Jfr avsnitt 4.4.4.1.

7.4 Talerätt och miljöombudsman

7.4.1 Inledning

Allt fler människor blir engagerade i miljöfrågor samtidigt som dessa frågor tillmäts en allt större vikt. För att undvika eller i vart fall minska miljöproblemen i framtiden krävs bl.a. att medborgar- nas intresse för miljöfrågorna stimuleras och att deras kunskaper på området utnyttjas i arbetet för en bättre miljö. Det torde vidare vara av stor betydelse att miljöengagemanget sprids till allt fler människor.

Ett sätt att ytterligare öka miljöengagemanget skulle kunna vara att ge medborgarna ett ökat inflytande över miljöfrågorna genom att t.ex. ge dem större möjlig— heter att mer direkt påverka sådana beslut som rör miljön. På så sätt skulle också deras kunskaper på området kunna utnyttjas bättre. Reglerna om talerätt, dvs. rätt att överklaga beslut, synes därvid vara av särskilt intresse.

Det torde inte vara möjligt, eller ens lämpligt, att utvidga talerätten till alla och envar. Däremot skulle det kunna övervägas att vidga möjligheterna för ide— ella organisationer att delta i prövningen av miljö— ärenden i större utsträckning än vad som är möjligt i dag. Det kan påpekas att i dagens lagstiftning på miljöområdet organisationerna getts olika inflytande i beslutsprocessen.

I avsikt att bredda allmänhetens inflytande över miljöfrågorna har under senare tid i olika sammanhang framlagts förslag om att tillsätta en särskild miljö— ombudsman. Alltsedan riksmötet 1985/86 har varje år motionerats i frågan. I motionerna har gjorts gällande bl.a. att en miljöombudsman skulle kunna göra en

väsentlig insats för miljövärden och rättssäkerheten i landet.

7.4.2 Fråga om talerätt för ideella organisa— tioner 7.4.2.1 De ideella organisationerna

På miljövårdsområdet finns det ett stort antal ideella organisationer av skiftande art. De kan vara inriktade på speciella miljövårdsfrågor eller på miljövård i allmänhet.

Exempel på vad som skulle kunna kallas renodlade ideella miljövårdsorganisationer är Svenska natur— skyddsföreningen, Greenpeace och Fältbiologerna. Bland de ideella organisationerna med inriktning på sär- skilda miljöfrågor kan nämnas Folkkampanjen mot kärnkraft, Vattenvärnet och Älvräddarnas samorga— nisation. Det finns även andra ideella organisationer med stark miljövårds— och naturskyddsanknytning som t.ex. Friluftsfrämjandet, Hälsofrämjandet, Båtunionen, Svenska Jägarförbundet, Svenska Turistföreningen, Sportfiskarna m.fl.

De ideella organisationerna har genom sin kompetens och breda förankring en viktig uppgift i det samlade miljövårdsarbetet. Särskilt torde böra framhållas den betydelse som dessa organisationer har för ett tidigt beaktande av miljöproblem och för information och opinionsbildning inom miljövårdsområdet.

Den kompetens och det engagemang som finns inom de ideella organisationerna tas till vara i allt större utsträckning i det löpande miljövårdsarbetet. De ut- nyttjas i ökad utsträckning som remissinstanser och

medverkar i utredningar m.m. Flera av de ideella organisationerna har framfört önskemål om att få större möjligheter att påverka den formella besluts— processen i miljö— och naturvårdsärenden. Bl.a. Svenska naturskyddsföreningen har framfört att den vill ha talerätt i frågor som rör natur— och miljövård.

7.4.2.2 Gällande rätt

Rätt att överklaga tillkommer inom förvaltningsrätten i allmänhet den som berörs av ett beslut, om detta gått honom emot (22 5 förvaltningslagen). Klagorätt har först och främst den som intagit partsställning hos den beslutande myndigheten. Men någons intressen kan beröras av ett beslut utan att vederbörande intar partsställning i ärendet. Som förutsättning för besvärsrätt brukar då krävas att beslutet antingen påverkar vederbörandes rättsställning eller berör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen.

Talerätt enligt miljöskyddslagen tillkommer förutom besvärsberättigade enligt allmänna principer även naturvårdsverket i de fall beslutet avser frågor om tillstånd och i frågor som avses i 8 a 5 andra eller tredje stycket, 40 5, 41 5 eller 43 5 andra stycket. Efter 1981 års lagändringar har också kommuner och sådana lokala arbetstagarorganisationer som organi— serar arbetstagare i den verksamhet som avses med ett beslut rätt att överklaga beslut om tillstånd och beslut i frågor som avses i 8 a 5 andra eller tredje stycket.

För tillvaratagande av konsumentintressen får vissa beslut på kemikalieområdet överklagas av en samman— slutning av konsumenter. Även arbetstagar— och

arbetsgivarorganisationer har ansetts representera allmänna konsumentsintressen och därför tillerkänts motsvarande talerätt (34 5 förordningen om kemiska

produkter).

En ideell förening får givetvis alltid överklaga ett beslut som rör föreningen själv, t.ex. i dess egenskap av ägare till en fastighet som påverkas av en miljö— störande verksamhet. En förening får vidare efter särskilt uppdrag uppträda som företrädare, ombud, för en eller flera medlemmar i ett förvaltningsärende. Utan uppdrag får dock inte föreningen överklaga i en angelägenhet som rör någon föreningsmedlem personli- gen. Vad gäller frågan om en förenings rätt att själv— ständigt företräda det gemensamma intresset så har ideella föreningar, i vart fall enligt äldre praxis, tillerkänts en viss rätt att överklaga beslut, som kränkt de ideella intressen som organisationen före- trätt (Westerberg, Förfarandet i förvaltningslagen, 1969, sid. 103).

Besvärssakkunniga anförde i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27 sid. 39) att det syntes naturligt och ända- målsenligt att ideella organisationer tilläts föra talan i förvaltningsförfaranden till främjande av sina syften. Härvid förutsattes att organisationen erhållit en allmänt erkänd ställning att företräda det intresse

som frågan gällde.

Det har också förekommit att en sådan besvärsrätt slagits fast i författning, exempelvis inom natur— skyddsområdet. Naturskyddslagen gav Konungen rätt att bestämma att myndighet eller organisation som prövades lämplig därtill fick föra talan mot länsstyrelsens beslut enligt lagen för tillvaratagande av natur— skyddets intressen. Genom kungörelse föreskrevs att Vetenskapsakademien, Svenska naturskyddsföreningen och

Samfundet för hembygdsvård ägde talerätt mot myndig- hets beslut i naturskyddsärende. I samband med infö- randet av naturvårdslagen gavs statens naturvårds— nämnd, med representanter för vetenskapen och före— ningslivet, besvärsrätt enligt 40 5. I förarbetena anfördes att möjligheten för Kungl. Maj:t att bemyndiga lämplig myndighet eller berörda organisa— tioner att föra talan å naturskyddets vägnar därför kunde tas bort (prop. 1964:148 5. 130). Sedermera inrättades statens naturvårdsverk som intog natur- vårdsnämndens plats i lagtexten. Tredje lagutskottet anförde i samband med naturvårdslagens behandling, att Vetenskapsakademiens, Svenska naturskyddsföreningens och Samfundets för hembygdsvård lämplighet att föra självständig talan i naturvårdsärende självfallet inte kunde sättas i fråga. Utskottet motsatte sig dock inte den föreslagna 40 5 naturvårdslagen.

Enligt konkurrenslagen, marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och produkt— säkerhetslagen gäller att, för det fall näringsfri- hets—/konsumentombudsmannen beslutar att inte göra ansökan till marknadsdomstolen, en sammanslutning av konsumenter, arbets—/löntagare eller näringsidkare då får göra ansökan till domstolen om bl.a. förbud eller åläggande. Ett annat exempel utgör arbetstagarorgani— sationernas talerätt i arbetsmiljöfrågor enligt 9 kap. 3 5 arbetsmiljölagen.

7.4.2.3 Tidigare framlagda förslag

Frågan om ett ökat deltagande av ideella organisa— tioner som parter eller på annat sätt i den rättsliga prövningen har övervägts vid olika tillfällen. Utredningen om miljövårdens organisation förslog i sitt betänkande (SOU l987:32) För en bättre miljö, att

den rätt att överklaga som tillerkänts kommun och arbetstagarorganisation skulle vidgas att omfatta också organisationer som företräder ideella och vetenskapliga natur- eller miljöskyddsintressen. I prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet konstaterade miljö— och energiministern att flertalet remissinstanser varit kritiska mot utredningens förslag i detta hänseende. Regeringen valde att inte föreslå någon utvidgning av klagorätten. I samman- hanget hänvisades bl.a. till att regeringen i sin praxis intagit en generös hållning till vilka som skall anses ha klagorätt. Jordbruksutskottet anförde i sitt betänkande (JoU 1987/88:23) att goda skäl kunde anföras för utvidgning av besvärsrätten i miljömål. De ideella och vetenskapliga organisationerna uträttade ett viktigt arbete för att rikta samhällsorganens och allmänhetens uppmärksamhet på miljöproblemen. Ut- skottet delade dock regeringens tveksamhet till en utvidgning av besvärsrätten i linje med utredningens förslag. Utskottet underströk att alla enskilda, som berörs av ett beslut, har rätt att överklaga och att förvaltningslagen tillåter den enskilde att som ombud anlita en juridisk person, t.ex. en förening. Med denna motivering avstyrkte jordbruksutskottet motioner om talerätt för miljöorganisationer, vilket också blev riksdagens beslut.

7.4.2.4 Möjligheter till förändringar

Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen skall natur- och miljöskyddsintressena såsom allmänna in— tressen bevakas av naturvårdsverket. Verkets ställning utesluter emellertid inte att även andra kan bidra med kunskap på området. Naturvårdsverkets möjligheter att bevaka varje enskilt tillståndsärende på alla nivåer

resurser .

Enligt 14 & miljöskyddslagen skall koncessionsnämnden sörja för fullständig utredning i de ärenden som kommer under nämndens prövning. Koncessionsnämnden tillämpar stadgandet på det sättet att nämnden har rätt och plikt att beakta alla framförda synpunkter, oavsett om de härrör från någon som formellt sett är taleberättigad eller inte. Inte minst då det gäller att på lokal nivå belysa alla relevanta frågor kan organisationernas kunskaper vara till stor hjälp. Exempelvis kan det vara fråga om att en lokal natur— skyddsförening inventerat djur- och växtlivet i ett skogsområde där någon vill anlägga t.ex. en motor- sportbana. Det är således först i besvärsförfarandet som frågan om organisationernas formella ställning i sammanhanget ställs på sin spets.

I detta sammanhang bör beaktas att ideella organisa— tioner i praktiken nästan getts talerätt. I sådana ärenden där en viss organisation ansett sig ha intres- sen att bevaka har den i regel kunnat överklaga meddelade beslut efter att ha vänt sig till någon i sakägarkretsen och erhållit uppdrag att som ombud föra denne sakägares talan .

Om det införs en talerätt för ideella organisationer kan det självfallet inte komma i fråga att tillerkänna varje organisation en sådan rätt. Sålunda torde till att börja med sådana organisationer som bildats enkom för att bevaka intressen i anslutning till ett speci- ellt projekt böra uteslutas. Vidare synes böra undan- tas sådana sammanslutningar som inte har en bestående och fast struktur. Det bör således vara fråga om rättsligt bestående organisationer, som varaktigt kan förväntas bedriva sin verksamhet. Lagtekniskt skulle

sådana inskränkningar kunna konstrueras antingen som förutsättningar för talerätt eller som undantag från

sådan rätt.

Då det gäller att närmare bestämma kretsen av de organisationer som skulle kunna tillerkännas klago— rätt, synes finnas två i och för sig framkomliga vägar. Den ena är att regeringen, eller den myndighet som regeringen utser, i förordning bestämmer vilka organisationer som skall vara klagoberättigade. Den andra vägen är att låta frågan lösas i praxis på grundval av materiella förutsättningar som skrivs in i själva lagen. Även om invändningar kan riktas mot båda alternativen kan befaras att det senare alternativet blir den mest komplicerade och processekonomiskt minst gynnsamma. Sålunda skulle det alternativet ofta kunna leda till vad som kan betecknas "process i processen" och att talerättsfrågor i många fall måste föras upp i

högsta instans.

7.4.3 Fråga om inrättande av ett miljöombuds- mannaämbete 7.4.3.l Ombudsmannainstitutionen

Ombudsmannainstitutionen kan nog sägas utgöra den svenska förvaltningsrättens särskilda stolthet. Den har även fått efterföljare i flera andra länder.

Ombudsmannainstitutionen tillskapades genom 1809 års regeringsform. Genom denna inrättades justitieombuds— mannaämbetet i avsikt att säkerställa maktdelning och

maktbalans.

249 Riksdagens ombudsmän (Justitieombudsmannen, JO)

JO—ämbetet regleras i 12 kap. 6 5 regeringsformen och dess arbetsuppgifter framgår av en särskild instruk— tion.

JOs uppgift är att på riksdagens vägnar utöva tillsyn över tillämpningen av stiftade lagar och andra för- fattningar i offentlig verksamhet. Under JOs tillsyn står således bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter. JO skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opartiskhet. Vidare skall JO verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått annan brottslig gärning än tryckfrihets- brott. Dessutom får JO göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om avskedande eller disciplin— påföljd för myndigheternas befattningshavare.

JO-ämbetet är som framgått ovan underställt riksdagen men har intagit en självständig ställning i för- hållande till sin huvudman. Antalet justitieombudsmän är numera fyra.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) och Xonsumentombuds- mannen (xo)

I avsikt att undanröja hindren för en fri marknads— ekonomi inrättades år 1953 bl.a. ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor. NO-ämbetet regleras idag i 11 5 lagen om marknadsdomsstol m.m. Där stadgas att det för konkurrensbegränsningsfrågor skall finnas en närings- frihetsombudsman. Denne har enligt sin instruktion till uppgift att bl.a. främja en från allmän synpunkt

önskvärd konkurrens inom näringsliv och offentlig verksamhet.

Under 1960-talet uppstod bland medborgarna ett stort intresse för konsumentskyddsfrågor. Detta nyvaknade intresse gav till resultat att en särskild konsument— ombudsman tillsattes. I 11 5 lagen om marknadsdomstol m.m. stadgas bl.a. att det för frågor om marknads— föring, frågor om avtalsvillkor i konsumentförhållan— den samt för frågor om produktsäkerhet skall finnas en konsumentombudsman. Dennes arbetsuppgifter framgår av en särskild instruktion för konsumentverket.

Inför marknadsdomstolen förs det allmännas talan av NO och KO. Sammanslutningar av konsumenter, löntagare och näringsidkare får föra talan vid domstolen först sedan NO resp. KO beslutat sig för att inte väcka talan. NO och KO har med andra ord primär talerätt. Det bör i detta sammanhang tilläggas att de flesta ärendena hos K0 och NO resulterar i en uppgörelse under de för— handlingar som hålls innan talan väcks vid marknads-

domstolen.

Båda NO och KO utses av regeringen. KO:s organisation är numera införlivad i konsumentverket som är central

myndighet för konsumentfrågor. Verkets generaldirektör är tillika KO. NO bildar däremot en självständig myn—

dighet med eget kansli.

Jämställdhetsombudsmannen (JämO)

Lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet förbjuder könsdiskriminering vid bl.a. anställning och befordran. Vidare ålägger lagen en arbetsgivare att aktivt främja jämställdhet i arbets- livet. Med uppgift att vaka över lagens efterlevnad

inrättades en jämställdhetsnämnd samt en jämställd— hetsombudsman. JämO, som utses av regeringen, bildar en självständig myndighet.

Det åligger JämO att genom bl.a. rådgivning och upplysning samt överläggningar med enskilda parter verka för att lagen frivilligt efterlevs. JämO får också föra talan vid arbetsdomstolen när det befinns att en dom i en tvist är betydelsefull för rättstill- 1ämpningen. Vidare får JämO begära vitesföreläggande hos jämställdhetsnämnden. Dessutom åligger det JämO att informera allmänheten och medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet.

Diskrimineringsombudsmannen (DO)

Genom lagen mot etnisk diskriminering inrättades DO. Med etnisk diskriminering avses kränkande eller orättvis behandling eller missgynnande på grund av någons nationella eller etniska ursprung, ras, hudfärg eller religion. DOs uppgift är att motverka sådan diskriminering i samhället, framför allt i arbets- livet. Privatlivet däremot faller utanför DOs arbets- område.

DO skall enligt sin instruktion

ge stöd och råd åt enskilda, som drabbats av etnisk diskriminering, så att de får veta vart de skall vända sig och hur de skall tillvarata sin rätt,

- delta i samhällsdebatt och opinionsbildning samt samarbeta med myndigheter, organisationer och före— tag m.m. för att motverka etnisk diskriminering,

motverka etnisk diskriminering.

Do får till skillnad från JämO inte föra talan vid domstol utan har uteslutande en rådgivande och

opinionsbildande roll.

DO, som utses av regeringen, bildar en självständig

myndighet.

7.4.3.2 Tidigare framlagda förslag

Redan i miljöskyddsutredningens delbetänkande (SOU 1978:80) Bättre miljöskydd I, nämndes, i samband med en diskussion angående allmänhetens möjligheter att påverka beslut i miljöskyddsärenden, att tanken på att tillsätta en särskild miljöskyddsombudsman hade framkastats. Denne skulle ha till uppgift att på anmälningar från allmänheten eller självmant ta upp miljöskyddsproblem och vid behov föra talan inför koncessionsnämnden. Han skulle vidare inte bara medverka i själva prövningsförfarandet utan också spela en aktiv roll vid tillsynen. Något förslag om att inrätta en ny ombudsman framlades emellertid inte.

Som redan nämnts har alltsedan riksmötet 1985/86 varje år framlagts motioner med förslag om inrättande av ett

miljöombudsmannaämbete.

I en motion till riksmötet 1985/86 framhölls att samhällets tillsyns- och kontrollmöjligheter borde förstärkas och att detta borde ske genom inrättande av ett särskilt miljöombudsmannaämbete. Till detta ämbete borde enligt motionärerna knytas erforderlig juridisk, teknisk och annan expertis. Ämbetet borde vidare enligt förslaget "utrustas med vittgående befogenheter

att på ett effektivt sätt kontrollera lagens efter- levnad och med långtgående sanktionsmöjligheter, däri— bland möjligheten att föra åtal".

Jordbruksutskottet avstyrkte motionen med följande motivering. De uppgifter som enligt motionen skulle åläggas en miljöombudsman är desamma som i dag ligger på de miljövårdande myndigheterna på central, regional och kommunal nivå. Den nuvarande organisationen under- kastas för närvarande en översyn. Utskottet finner icke skäl förorda att ett nytt organ inrättas för dessa uppgifter. Riksdagen biföll senare utskottets hemställan att avslå motionen.

Vid riksmötet 1987/88 gjordes i en motion gällande att en miljöombudsman skulle kunna göra en väsentlig insats för miljövärden och rättssäkerheten i landet. Motionärerna anförde vidare följande. Personer som har drabbats av miljöskador har hitintills sökt hjälp hos enskilda advokater och stiftelsen Miljöcentrum. Dessa gör ett värdefullt arbete, men enskilda initiativ klarar inte att täcka det verkliga hjälpbehovet. En sådan uppgift bör fyllas av en fristående miljöom— budsman. Till denna ämbetsmans tjänst bör knytas utredare, kanslipersonal och utredningsresurser. Miljöombudsmannen bör ges möjlighet att själv föra talan i domstolar och ge rekommendationer till myndigheter.

Jordbruksutskottet avstyrkte även det i denna motion framställda yrkandet om att inrätta en särskild miljö— ombudsman.

I en motion till riksmötet 1988/89 framhölls att det ofta är svårt för den enskilde att veta hur han skall utnyttja de möjligheter som miljölagarna ger honom samt att en miljöombudsman skulle bl.a. kunna ge råd

och stöd åt enskilda som vill hävda sin rätt i miljöfrågor. - Motionen har överlämnats till miljö— skyddskommittén.

Enligt en motion till riksmötet 1989/90 har även organisationer och myndigheter behov av att kunna få hjälp och stöd i juridiska frågor som berör miljön. Sådana frågor rör, enligt motionärerna, ofta stora, komplicerade sammanhang som är svåra att överblicka för den som inte är mycket väl insatt i både lag— stiftning och miljöfrågor. Motionärerna ansåg vidare att de resurser som finns hos naturvårdsverket borde kunna kompletteras med en miljöombudsman med en "kon- struktion" liknande den som finns mellan konsument- verket och konsumentombudsmannen. - Motionen är ännu inte färdigbehandlad av utskottet.

7.4.3.3 Möjligheter till förändringar

Miljölagstiftningen har under senare år blivit mycket omfattande och svår att överblicka. Bilden kompliceras av att ett stort antal olika myndigheter på lokal, regional och central nivå handlägger mål och ärenden med större eller mindre miljöanknytning. På miljö- området verkar dessutom ett mycket stort antal ideella

organisationer.

Samtidigt med den tilltagande komplexiteten hos miljö- lagstiftningen har medborgarnas intresse för miljöfrå- gorna ökat allt mer. Det torde för den enskilde med— borgaren ofta vara mycket svårt att själv ta reda på vilka möjligheter lagarna på miljöområdet ger honom samt hur han skall gå till väga för att utnyttja dessa för att hävda sin rätt.

Även om myndigheterna inom sina ansvarsområden kan förväntas ge medborgarna information, torde den enskilde ofta ställas inför problemet att han inte vet vart han skall vända sig med sin fråga. Det synes föreligga en avsevärd risk för att han bollas runt mellan myndigheterna eller kanske rent av ges felaktig information. En miljöombudsman skulle här kunna till— godose ett informationsbehov.

Genom att till ett miljöombudsmannaämbete knyta erfor— derlig expertis skulle det vara möjligt att ge med— borgarna besked om vart de kan vända sig för att ta till vara sin rätt. Som framgått ovan har bl.a. dis- krimineringsombudsmannen tillagts liknande uppgifter. En miljöombudsman skulle även kunna i viss omfattning bistå allmänheten med i vart fall grova bedömningar av möjligheterna att nå framgång i en enskild fråga.

En annan viktig uppgift för en miljöombudsman skulle kunna vara att fungera som "klagomur". En miljöom- budsman skulle kanske lättare än andra miljömyndig- heter kunna ta emot och tillvarata värdefull kritik och sedan agera på lämpligt sätt, t.ex. genom att vidarebefordra den till berörd myndighet eller kanske föreslå regeringen lagändringar. En miljöombudsman skulle kunna fungera också som tips— och idémottagare.

I likhet med diskrimineringsombudsmannen skulle en miljöombudsman kunna delta i samhällsdebatt och opinionsbildning. En miljömbudsman skulle även kunna verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Vidare skulle han genom t.ex. överläggningar med företag och branschorganisationer kunna verka för en ökad miljöhänsyn.

En central och till synes avgörande fråga är om en miljöombudsman skulle kunna tillerkännas rätt att föra talan i t.ex. ärenden om tillstånd och förbud samt i ärenden angående omprövning av villkor. Det torde stå klart att en sådan talerätt vid sidan av framför allt naturvårdsverket skulle medföra betydande komplika-

tioner.

Sålunda skulle det sannolikt vara nödvändigt att frånta naturvårdsverket dess talerätt för att unvika onödigt och kostsamt dubbelarbete. En sådan åtgärd skulle ge upphov till omfattande ändringar i natur- vårdsverkets organisation med i dag svåröverblickbara verkningar som följd. Det skulle också föreligga risk för ett betydande mått av överorganisation. Ett sätt att delvis undgå dessa problem vore att göra natur- vårdsverkets generaldirektör till miljöombudsman. En sådan lösning är dock ingalunda fri från invändningar.

En omständighet som slutligen bör beaktas i samman- hanget är att allmänheten även i miljöfrågor kan klaga hos riksdagens ombudsmän.

8.1 Allmänt

Nya miljöproblem och en höjd ambitionsnivå när det gäller att komma till rätta med och förebygga proble- men kan förväntas ställa ökade krav på miljöskyddets organisation. En effektiv och ändamålsenlig tillsyn är en viktig förutsättning för ett framgångsrikt miljö— skyddsarbete.

Tillsynen syftar bl.a. till att den som bedriver en verksamhet eller hantering skall förmås att följa de bestämmelser och villkor som kan gälla för verksam— heten eller hanteringen samt till att överträdelser skall upptäckas.

Under senare år har åtskillig kritik riktats mot det nuvarande tillsynssystemet. Detta gäller inte minst den tillsyn som utövas enligt miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Beträffande den senare torde den speciella tillsynen vara i stort sett obefintlig. Många hävdar att tillsynen är den del i miljö— och hälsoskyddsarbetet där de allvarligaste bristerna finns. I synnerhet gäller detta icke till- stånds- eller anmälningspliktiga objekt.

En orsak till bristerna är de stora skillnaderna mellan uttalade ambitionsnivåer i lagstiftningen och de faktiska resurser som tilldelats ansvariga myndig- heter.

I de fall där miljö- och hälsoskyddsnämnderna över- tagit tillsynen har ambitionsnivån höjts. Även läns— styrelsernas tillsynsverksamhet har förbättrats under

senare tid.

8.2 Nuvarande system

Det nuvarande systemet för tillsyn är uppbyggt efter två principer, nämligen egenkontroll och myndighets- tillsyn. Primärt är det den som bedriver en verksamhet eller hanterar en produkt som svarar för att verksam- heten eller hanteringen bedrivs i enlighet med bl.a. kravregler, tillstånd, villkor, föreskrifter och kontrollprogram.

8.2.1 Tillsynsmyndigheterna

Tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen är naturvårdsverket, länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Naturvårdsverket är den centrala tillsynsmyndigheten med uppgift att samordna verksamheten och vid behov bistå övriga tillsynsmyndigheter.

Länsstyrelserna har det regionala ansvaret och utövar tillsynen över tillståndspliktiga anläggningar och verksamheter. De svarar också för tillsynen av för- svarsmaktens anläggningar och verksamheter.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna svarar för den lokala tillsynen av sådana anläggningar och verksamheter som inte är tillståndspliktiga eller som är anmälnings— pliktiga. Som redan redovisats utövar nämnderna också tillsynen i de fall där en länsstyrelse, efter åtagande av en kommun, överlåtit tillsynsansvaret.

Enligt lagen om kemiska produkter ankommer det på regeringen att utse tillsynsmyndigheter. Så har också skett i förordningen om kemiska produkter.

På central nivå utövas tillsynen av kemikalieinspek- tionen, naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen, var och en inom sitt särskilda om— råde. Sålunda svarar kemikalieinspektionen för tillsyn över tillverkare, importörer och andra leverantörer, medan naturvårdsverkets tillsynsområde är skyddet för den yttre miljön i samband med hantering av kemiska produkter. Kemikalieinspektionen har en samordnande roll.

Den regionala och lokala tillsynen utövas av läns- styrelserna, yrkesinspektionen och försvarets sjuk— vårdsstyrelse. Den omedelbara tillsynen inom kommmu— nerna utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Den centrala tillsynen enligt hälsoskyddslagen utövas av naturvårdsverket och socialstyrelsen. Regionalt ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna och lokalt på miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Försvarets sjukvårdsstyrelse utövar tillsynen inom försvarsmak— ten.

Tillsyn enligt renhållningslagen utövas centralt av naturvårdsverket och regionalt av länsstyrelserna. Lokalt är det miljö— och hälsoskyddsnämnderna som har tillsynen om inte regeringen bestämmer annat.

Enligt naturresurslagen har länsstyrelserna tillsynen över efterlevnaden av vad som föreskrivs i eller be-

slutats med stöd av 4 kap. i lagen.

Tillsynen enligt naturvårdslagen såvitt avser täkt- verksamhet, markavvattning och andra arbetsföretag utövas av länsstyrelserna. Vad gäller täkttillsyn kan denna, efter framställning därom, delegeras till den

kommunala nämnd som kommunen bestämmer.

8.2.2 Tillsynsmyndigheternas befogenheter

För att en myndighetstillsyn skall kunna bli effektiv är det nödvändigt att tillsynsmyndigheterna ges bl.a. vissa befogenheter. Så har också skett enligt det nu—

varande systemet.

Miljöskyddslagen ger en tillsynsmyndighet rätt att vid vite förelägga en utövare av miljöfarlig verksamhet att avge miljörapport, att lämna upplysningar, att utföra undersökningar, att iaktta föreskrifter om försiktighetsmått eller förbud eller att vidta rättel- se. Myndigheten har vidare möjlighet att meddela råd om försiktighetsmått. Tillsynsmyndigheten har också rätt att vinna tillträde och att begära handräckning.

Lagen om kemiska produkter lämnar enahanda möjligheter vad gäller upplysningar, föreskrifter, förbud, rättel— se, tillträde och handräckning.

Hälsoskyddslagen ger en tillsmyndighet rätt att få upplysningar, att utföra undersökningar och ta prover och att vinna tillträde. Myndigheten kan därvid begära

handräckning. En miljö- och hälsoskyddsnämnd kan dess— utom vid vite meddela förelägganden och förbud ävensom förordna om rättelse.

Renhållningslagen berättigar den kommunala nämnd som utövar tillsynen att få tillträde och härför erhålla handräckning. En nämnd kan också vid vite meddela förelägganden och förbud samt förordna om rättelse.

Enligt naturvårdslagen kan en länsstyrelse, som vid tillsyn finner att en företagare inte följer utfärdade räd, meddela föreläggande om begränsning eller motver— kande av skada på naturmiljön. Likaså kan en miljö- och hälsoskyddsnämnd förelägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpning i naturen att iordningsställa platsen samt vidta erforderliga före- byggande åtgärder för framtiden.

8.3 Problem och brister samt möjligheter till samordning

I kommitténs direktiv framhålls att kontrollsystemet är av avgörande betydelse för sanktionsreglernas effektivitet. Om inte kontrollen av villkors och andra reglers efterlevnad fungerar blir risken att överträ- delser skall upptäckas liten. Mot bakgrund härav är det viktigt att tillsynsmyndigheterna fungerar effek— tivt.

I den kritik som framförts har ofta pekats på att överträdelser på miljöområdet sällan upptäcks och att lagföring för miljöbrottslighet förkommer än mer sällan.

Det torde inte kunna förnekas att tillsynsverksamheten tidigare inte fungerat tillfredsställande och att

många brister fortfarande kvarstår. En viktig fråga därvidlag är den om bristerna huvudsakligen beror på de nuvarande tillsynsreglerna i själva lagen i sig eller om det finns andra orsaker.

Som nämnts i det föregående år de resurser som ställs till tillsynsmyndigheternas förfogande av avgörande betydelse. Detta visar inte minst de förbättringar i tillsynen som inträtt sedan länsstyrelserna tillfördes ytterligare resurser för ett par år sedan.

Även om resursfrågan är av stor betydelse i tillsyns— sammanhang torde det inte ankomma på kommittén att bedöma hur samhällets resurser skall fördelas på olika ändamål inom miljöskyddsområdet. Däremot bör framhål— las möjligheten att avgiftsbelägga tillsynsförfarandet i större utsträckning än vad som är fallet i dag. Till stöd för detta kan nämnas att tillsynsavgifterna ut— gjort en betydande resursförstärkning, som lett till att tillsynsverksamheten i många fall kunnat byggas ut.

Mycket tyder på att tillsynsreglerna i själva lagen i sig inte i någon avgörande omfattning bidragit till bristerna i systemet. I stället synes det vara brister i andra bestämmelser som starkt bidragit till proble- men. T.ex. kan pekas på de regler som är bestämmande för preskriptionstidens längd då det gäller de van- ligaste miljöbrotten. Vidare kan nämnas bestämmelser som reglerar var och i vilken ordning överträdelser skall behandlas. Andra omständigheter som försvårat en effektiv tillsyn är avsaknaden av eller brister i kon- trollprogram samt brister eller oklarheter i villkor. sistnämnda brister och oklarheter torde inte bero bara på tillståndsmyndigheterna, utan även på att möjlig- heterna till villkorsomprövning inte utnyttjats i någon större utsträckning från myndigheternas sida.

Ett problem som bör uppmärksammas är det att en till— synsmyndighet kan ha fler roller än den som gäller tillsynsuppgiften. Det sagda gäller framför allt länsstyrelserna. Förhållandet kan dock få betydelse även vad gäller miljö— och hälsoskyddsnämnderna.

Som framgått av genomgången ovan är reglerna för tillsynsförfarandet ganska enhetliga för de centrala lagar som borde kunna samordnas i en ny miljölag. Detta synes öppna möjligheter till en omfattande samordning av förfarandereglerna. Sålunda borde samma grundläggande regler kunna gälla i fråga om upplys— ningskyldighet och undersökning, rätt att vinna tillträde, förelägganden och förbud, rättelse samt vite och handräckning, vare sig det gäller miljö- störande anläggningar och verksamheter, kemiska produkter, hälsoskydd, renhållning och avfallshan- tering eller annat.

På samtliga de nyss nämnda områdena bör den som driver en verksamhet eller hanterar en produkt i första hand vara ansvarig för att verksamheten eller hanteringen överensstämmer med kravregler, tillstånd eller vill- kor. Detta leder till att egenkontrollen bör utgöra grunden i tillsynssystemet.

I organisatoriskt hänseende synes den skisserade samordningen böra leda till att tillsynen enligt en samordnad miljölagstiftning får utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnderna lokalt och av länsstyrelserna regionalt. En fråga som därvid kanske måste ägnas särskild uppmärksamhet är försvarets sjukvårdssty— relses ställning.

Det är viktigt, inte minst på kemikalieområdet, att det dras en klar gräns mellan länsstyrelsernas och

miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsuppgifter. Vidare är det av stor vikt att tillsynen organiseras på ett ändamålsenligt sätt och att tillsynsmyndighe- terna tillförs den kompetens och andra resurser som

krävs.

Vad gäller tillsynen på central nivå synes det inte lika naturligt med någon samordning. Visserligen sägs i direktiven att kommittén inom ramen för en samord- ning av lagstiftningen bör överväga om sådan verk- samhet hos olika myndigheter som omfattas av samma lagar kan samordnas inom en myndighet. Emellertid är det, med hänsyn till att de redovisade centrala myn- digheternas huvuduppgifter är andra än tillsynsupp— gifterna, tveksamt om en total samordning på det organisatoriska planet skulle fylla någon funktion.

Traditionellt har uppgifterna för de lokala skydds- organisationerna på arbetsplatserna varit begränsade till arbetsmiljön och den lagstiftning som reglerar denna. Till följd av en förändrad syn på de yttre miljöfrågorna har förutsättningarna för de lokala skyddsorganisationerna förändrats. Genom att de fackliga organisationerna på central och regional nivå utvecklar en samsyn på arbetsmiljö- och yttre miljö- frågor, är det naturligt att överföra ökade kunskaper och uppgifter till de lokala organisationerna. Åtgär— der på arbetsmiljöområdet kan ofta leda till positiva resultat också för den yttre miljön. Inom de fackliga organisationerna pågår omfattande utbildningsprogram där ökade kunskaper om miljöfrågorna ger en god grund för bl.a. en miljömedveten yrkesroll. De som är verk- samma på en arbetsplats har ofta ett stort ansvar för olika verksamheters inverkan på den yttre miljön. Sålunda vilar ett stort ansvar på de anställda för t.ex. kemikaliehantering, processteknik, skötsel och

distribution.

Med hänsyn till det ansvar och de uppgifter de lokala skyddsorganisationerna har för närvarande synes det naturligt att utnyttja deras kompetens. Kommittén bör därför närmare överväga om de som lokalt och regionalt är verksamma på arbetsmiljöns område, dvs. skyddsombud och skyddskommittéer, också skulle kunna ges uppgifter i ett framtida tillsynssystem. Likaså bör övervägas om yrkesinspektionen kan ges utökade tillsynsuppgifter.

9.1 Inledning

Både persontransporterna och godstransporterna har ökat snabbt under efterkrigstiden. I fråga om persontransporterna är det främst personbilstrafiken som expanderat, beroende framför allt på förbättrade ekonomiska förhållanden. Även kollektivtrafiken har ökat och dess standard har förbättrats väsentligt, särskilt sedan länstrafikreformen genomfördes. Järnvägens persontrafik ökade fram till år 1980 men har senare gått ner. Inrikesflyget har ökat mycket kraftigt och har sedan år 1970 femfaldigats. Prognoser som gjorts av transportrådet tyder på att samtliga trafikslag kommer att fortsätta att öka sitt trans— portarbete fram till sekelskiftet. Särskilt markant verkar expansionen bli för flygtrafiken.

När det gäller godstransporterna kännetecknas efterkrigstiden framför allt av lastbilstrafikens expansion. Under de senaste åren har högkonjunkturen medfört att alla transportmedel ökat sitt transport- arbete. Ökningen beräknas fortsätta fram till sekel- skiftet för alla trafikslag utom sjöfarten. Lastbils— trafiken beräknas på kortare avstånd ta marknads— andelar från såväl järnvägen som sjöfarten.

Transportväsendet medför miljöstörningar av olika slag, främst i form av luftföroreningar, buller, vibrationer, nedsmutsning och trängsel.

Enligt direktiven bör kommittén utreda om den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är en lämplig lagteknisk lösning för att komma till rätta med trafikens miljöproblem eller om andra lagtekniska lösningar bör komma till användning. I direktiven framhålls att det är en angelägen uppgift att vid en genomgång av all miljöskyddslagstiftning harmonisera den lagstiftning som avser trafikens miljöfrågor med annan miljölagstiftning, så att likartade utgångs— punkter finns för de olika samhällssektorerna.

Trafikens miljö- och hälsoeffekter regleras genom ett flertal olika författningar. Skälen för eller emot en samordning av dem med annan miljölagstiftning i en ny, samlad miljölag varierar.

I detta kapitel behandlas sådana förhållanden och bestämmelser som berör kopplingen mellan trafiken och miljöproblemen. I avsnitt 9.2. lämnas en redogörelse för utsläpp till luft samt för buller. I avsnitt 9.3 beskrivs gällande målsättningar i vad avser trafikpo— litik och utsläppsbegränsningar. I avsnitt 9.4 behand- las de styrmedel, såväl administrativa som ekonomiska, vilka direkt eller indirekt kan kopplas till trafikens miljöproblem.

9.2 Miljöstörningar 9.2.1 Utsläpp till luft

Luftföroreningarna är dels ett lokalt problem, dels ett internationellt problem med stor räckvidd. Av de

luftförorenande utsläppen i Sverige kan en stor del tillskrivas trafiken. Såväl vägtrafiken som flygtra—

fiken svarar för stora utsläppsmängder.

Bland de luftföroreningar som diskuteras i trafik- sammanhang förtjänar särskilt följande att nämnas.

Kolmonoxid

Dessa utsläpp är ett hälsoproblem främst i tätorterna. Drygt 80 % kommer från trafiken.

svaveldioxid

Utsläppen av svaveldioxid är en starkt bidragande orsak till dagens försurning av mark och vatten. Utsläppen kommer främst från förbränning av fossila bränslen. Endast en mindre del kommer från trafiken.

Kväveoxider

Kväveoxiderna får en allt större betydelse för för— surningen och övergödningen av mark ock vatten. Från mitten av 1950-talet har utsläppen av kväveoxider nästan trefaldigats i Sverige. Anledningen härtill är främst att biltrafiken har ökat. Under perioden 1980—1987 minskade dock utsläppen med 5 %. I motsats till vad som gäller för svavelutsläppen svarar trans- portsektorn för en mycket betydande del, drygt hälften, av kväveoxidutsläppen. Farligast från hälso- synpunkt är kvävedioxid. I Stockholm kommer cirka 65 % av kvävedioxidutsläppen från trafiken.

Kolväten

Kolväteutsläppen innefattar ett stort antal ämnen med sinsemellan skilda egenskaper. Tunga aromatiska kol— väten anses vara cancerframkallande. Kolväten bidrar till bildningen av ozon, som är skadligt både för människors hälsa och vegetationen. Kunskapen om kol— vateutsläppens effekter är inte lika stor som i fråga om svavel— och kväveoxidutsläppen. Av de svenska ut- släppen av kolväten till luft svarade vägtrafiken år 1985 för nästan hälften. I Stockholmsregionen kommer cirka 60 % från trafiken.

Växthusgaser

En ökning av halterna av växthusgaser i atmosfären kan på sikt leda till klimatförändringar. De viktigaste växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid, ozon och klorfluorkarboner. Av dessa är koldioxid, dikväve- oxid och ozon av störst intresse från trafiksynpunkt. Utsläppen av koldioxid härrör främst från förbränning av fossila bränslen. Av utsläppen som ökat stadigt sedan mitten av 1800talet, svarade år 1987 trafiksek— torn för drygt en tredjedel. Utsläppen av koldioxid från andra sektorer i Sverige har minskat.

Bly

Trafiken är den viktigaste källan till bly i vår livs- miljö. Bly påverkar det centrala nervsystemet och kan leda till hjärnskador. Det kan också anrikas i levande material. Under senare år har utsläppen av bly avse- värt reducerats. Bakom minskningen ligger sänkt bly- halt i bensinen samt introduktionen av blyfri bensin. Även om blyutsläppen från trafiken numera kan betrak—

tas som ett "löst" problem kommer miljöeffekterna av redan utsläppt bly att kvarstå under lång tid framöver.

cancerframkallande och mutagena ämnen

Det finns flera källor till cancerframkallande ämnen som har anknytning till trafiksektorn. Bensin inne- håller stora mängder bensen, som kan ge upphov till leukemi. I förbrukade motoroljor finns höga halter av komplexa kolväten. Dessa är starkt cancerframkallande. Även i avgaser finns cancerframkallande kolväten. Mängden av cancerframkallande ämnen från fordon beror på motortypen. Dieselmotorer avger en större mängd sådana ämnen än bensinmotorer. Bensinmotorer med fungerande katalysatorer avger mindre mängder cancer— framkallande ämnen än andra motorer men leder å andra sidan till visst ökat utsläpp av dikväveoxid.

Partiklar

Avgaser, främst från dieselmotorer, innehåller par- tiklar (sot). En del av dessa tas upp av människo- kroppen med till stor del okända konsekvenser. Vissa av partiklarna antas vara cancerframkallande. Förutom att vara ett hälsoproblem utgör utsläppen av partiklar även ett nedsmutsningsproblem.

9.2.2 Buller

Buller är den miljöstörning som berör flest människor. I Sverige beräknas över 3 milj. invånare utsättas för bullernivåer som går utöver riktvärdet för god miljö vid bostäder (55 dBA).

Medicinska undersökningar visar att buller inverkar på bl.a. hjärt— och kärlsystemet. Buller kan också ge psykosomatiska effekter, som yttrar sig i huvudvärk, illamående, trötthet och nervositet.

En mycket stor del av bullret härrör från trafiken. I Stockholm finns 45 mil gator med bullernivåer över 65 dBA. Utmed dessa gator bor ca 100 000 människor. Särskilt höga bullernivåer (över 75 dBA) förekommer utmed infartslederna och de stora huvudgatorna i innerstaden. I Göteborgsregionen finns ungefär 40 000 och i Göteborg ca 25 000 personer som bor utmed trafikleder där bullernivån ligger över 65 dBA. I Malmö är omkring 15 000 invånare utsatta för buller— nivåer över 65 dBA.

Tunga fordon såsom lastbilar och bussar bidrar lika mycket till trafikbullret som personbilarna. Aven flygtrafiken och järnvägstrafiken orsakar bullerstör— ningar för ett stort antal människor i Sverige.

9.3 Målsättningar 9.3.1 Trafikpolitiken

Trafikpolitikens mål har senast uttryckts i riksdagens trafikpolitiska beslut är 1988 (prop. 1987/88:50 och TU 13). Trafikpolitikens yttersta syfte är enligt be— slutet att bidra till att bibehålla och utveckla välfärden.

Riksdagen beslöt att det övergripande målet för sam- hällets trafikpolitik skall vara att erbjuda medbor- garna och näringslivet i landets olika delar en till- fredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörj— ning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Detta mål har i riksdagens beslut vidareutvecklats i fem delmål enligt följande.

1. God tillgänglighet. Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt.

2. Hög effektivitet. Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet.

3. Bra trafiksäkerhet. Transportsystemet skall utformas så att det motsvarar högt ställda krav

på säkerhet i trafiken.

4. God miljö. Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresur—

ser främjas.

5. Regional balans. Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans.

Inriktningen på lång sikt när det gäller trafikens miljöeffekter skall vara att radikalt minska de skadliga utsläppen. Utsläppen av föroreningar skall begränsas, nationellt och internationellt till vad naturen tål. Transportsektorn skall bidra till att målet att minska kväveoxidutsläppen med 30 % mellan åren 1980 och 1995 kan uppnås. I tätorterna skall luftkvaliteten radikalt förbättras och bullerstör— ningarna begränsas. Hushållningen med energi inom transportsektorn skall förbättras, framför allt genom ökad energieffektivitet hos de enskilda fordonen.

9.3.2 Begränsning av buller

Riksdagen fattade år 1981 beslut om riktvärden för bullerimmissioner vid planering av nya bostadsområden. Utomhus gäller ekvivalentnivån 55 dBA och inomhus 30 dBA. Några riktvärden för åtgärder i befintlig miljö antogs inte.

Riksdagens beslut grundade sig i huvudsak på de bedömningar rörande bullrets effekter som gjorts av den parlamentariska trafikbullerutredningen och som presenterades år 1974. Därefter har vetenskapliga undersökningar gjort det allt tydligare att höga bullertoppar har en stor negativ inverkan på framför allt sömnen. Statens naturvårdsverk har den 18 novem- ber 1985 gett ut allmänna råd för bedömning av buller från vägtrafik, innefattande förslag till riktvärden för god miljökvalitet avseende vägtrafikbuller.

9.4 styrmedel

Regler som berör trafikens miljö— och hälsoeffekter återfinns i ett flertal författningar. Anknytningen kan vara mer eller mindre påtaglig. Många författ- ningar, som påverkar i vad mån trafiken ger effekter på miljö och hälsa, har inte regleringen av dessa verkningar som främsta syfte. Ofta är dessa effekter endast en av flera konsekvenser av en reglering som har ett helt annat primärt syfte.

Nedan ges en översiktlig beskrivning av ett antal författningar, som på ett eller annat sätt är av intresse från trafiksynpunkt. Avsikten är att ge en allmän bakgrund utan anspråk på fullständighet.

9.4.1 Administrativa styrmedel

9.4.1.1 Miljöskyddslagen

Nuvarande förhållanden

Vad gäller trafiksektorn faller fasta trafikanlägg- ningar in under lagen. Miljöskyddslagen är således tillämplig på anläggningar, på vilka trafikverksamhet bedrivs, såsom vägar, trafikplatser, flygplatser, järnvägar och hamnar. Däremot faller fordonen, luft- fartygen, tågen och fartygen utanför lagens direkta tillämpningsområde.

Vissa typer av anläggningar för miljöfarlig verksamhet får utföras först efter tillstånd enligt miljöskydds- lagen. Inom trafiksektorn gäller i dag att obligato— risk förprövning föreligger endast för trafikflygplats med en nominell banlängd överstigande 1 200 m.

I samband med att tillstånd meddelas enligt miljö— skyddslagen kan föreskrivas villkor som skall gälla för den miljöfarliga verksamhetens bedrivande. Som exempel på sådana villkor kan nämnas trafikbegräns- ningar, bullerdämpande åtgärder utmed en väg eller åtgärder till förebyggande av att avgaser förs in med ventilationsluften i byggnader.

Aven om en trafikanläggning inte prövats enligt miljöskyddslagen gäller i princip lagens tillåtlig- hetsregler. Detta innebär bl.a. att en väg skall lokaliseras så att att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. En motsva- rande bestämmelse finns i väglagen, enligt vilken frågor om byggande av allmän väg skall prövas. För— budsparagrafen (6 5) i miljöskyddslagen gäller inte

sådana anläggningar som prövas i särskild ordning; flygplatser, allmänna vägar och järnvägar.

För det fall tillstånd inte har meddelats enligt miljöskyddslagen kan koncessionsnämnden på hemställan av statens naturvårdsverk besluta om förbud mot miljö- farlig verksamhet, som inte är tillåtlig enligt lagen, eller meddela föreskrifter om försiktighetsmått. Be— träffande trafikanläggningar har det i några fall förekommit att naturvårdsverket hemställt om skydds— föreskrifter.

I två beslut i juli 1974 meddelade koncessionsnämnden, efter framställning av naturvårdsverket, föreskrifter i syfte att minska olägenheter av trafikbuller. Före— skrifterna meddelades med stöd av 41 5 miljöskydds- lagen och avsåg Nobelvägen i Malmö och Östra Promena- den i Norrköping. I besluten föreskrev koncessions— nämnden bl.a. att, i vad på de båda kommunerna be— rodde, dessa skulle vidta sådana trafiktekniska, och i det ena fallet även byggnadstekniska åtgärder, att bullernivåerna vid trafiklederna inom viss tid skulle nedbringas till ca 40 dBA inomhus i bostäder med normal fasadisolering och högst 70 dBA utomhus, räknat som ekvivalenta dygnsvärden. Sedan de båda kommunerna anfört besvär över koncessionsnämndens beslut avgjorde regeringen ärendena i februari 1980.

Beträffande Nobelvägen konstaterade regeringen bl.a. att trafiksituationen och bullersituationen förbätt— rats genom en ny led och restriktioner för tung trafik, att möjligheterna att genom trafiktekniska åtgärder ytterligare minska bullernivån utomhus fick anses begränsade, att åtgärder fick inriktas främst på förbättrad fasadisolering, att en översyn som syftade till att belysa åtgärder mot trafikbuller pågick samt att naturvårdsverket, sedan utredningens förslag

nämnden.

Med ändring av koncessionsnämndens beslut förordnade regeringen, mot bakgrund av vidtagna åtgärder, att några särskilda föreskrifter om bullerbegränsande åtgärder inte skulle meddelas vid dåvarande tidpunkt. Regeringen förordnade vidare att naturvårdsverket, sedan erforderliga beslut fattats med anledning av den gjorda översynen, hos koncessionsnämnden skulle få göra framställning om föreläggande för kommunen att vidta de ytterligare åtgärder som då kunde anses erforderliga för att uppnå tillfredsställande buller- förhållanden vid Nobelvägen.

Vad gäller Östra Promenaden fann regeringen att det, mot bakgrund av bullersituationen, borde åläggas kommunen att vidta sådana åtgärder att bullret nedbringades till en nivå som kunde anses acceptabel med hänsyn till de särskilda förhållanden som rådde utmed denna gata. Enligt regeringen borde i första hand trafiktekniska åtgärder väljas. Därför föreskrevs att kommunen senast före 1981 års utgång skulle ha vidtagit erforderliga åtgärder för att förhindra genomfartstrafik på viss sträcka av Östra Promenadens ena körfält. I likhet med vad som föreskrevs be— träffande Nobelvägen skulle naturvårdsverket få göra framställning om föreläggande för kommunen att vidta ytterligare åtgärder för att uppnå tillfredsställande bullerförhållanden vid Östra Promenaden.

År 1979 gjorde naturvårdsverket ånyo framställningar om försiktighetsmått med hänsyn till olägenheter till följd av buller. Denna gång gällde det Värmdöleden inom Nacka kommun och Nynäsvägen inom Huddinge kommun.

Beträffande Värmdöledeg meddelade koncessionsnämnden beslut i juli 1981. Nämnden biföll verkets talan till viss del och meddelade föreskrifter för vägverket att inom viss tid utmed ett visst vägavsnitt anordna en ca 300 m lång skärm, att snarast möjligt inleda förhand- lingar med vissa särskilt angivna fastighetsägare i syfte att få till stånd överenskommelser om åtgärder för att förbättra ljudisoleringen i fastighetsägarnas hus samt att, för det fall förhandlingarna inte skulle leda till slutliga överenskommelser, påkalla fastig- hetsdomstolens prövning av frågan om ersättning för bullerolägenheter.

vidkommande Nynäsvägen biföll koncessionsnämnden i beslut i januari 1982 naturvårdsverkets talan enligt följande. Vägverket ålades att, beträffande bostads— lägenheter där ljudnivån utomhus översteg 65 dBA, snarast inleda förhandlingar med vederbörande fastig— hetsägare i syfte att få till stånd överenskommelser om i första hand vidtagande av åtgärder för att genom fönsterbyten förbättra ljudisoleringen samt om väg— verkets andel i kostnaderna härför. Där så påyrkades, och förutsättningar för överenskommelse bedömdes före- ligga, skulle förhandlingarna alternativt kunna avse åtgärder för att minska ljudnivån utomhus eller, i vissa fall, kunna avse ersättning för åtgärder eller intrång.

Båda besluten har av bl.a. vägverket fullföljts till regeringen, som ännu inte fattat beslut i ärendena.

Här kan också nämnas en frivillig ansökan om tillstånd enligt miljöskyddslagen till trafik på Karlbergsvägen och Norra Stationsgatan i Stockholm. I beslut i maj 1984 lämnade koncessionsnämnden kommunen tillstånd enligt miljöskyddslagen att, utan begränsningar i trafikflödena, för fordonstrafik utnyttja vissa

angivna delar av nämnda trafikleder. I beslutet angavs, dels att tillståndet rörande Norra Stations— gatan gällde först sedan vissa angivna skyddsåtgärder vidtagits - bullerdämpande och ventilationsförbätt- rande åtgärder på fastigheter - dels att tillståndet rörande Karlbergsvägen och Norra Stationsgatan gällde t.o.m. utgången av år 1990.

Efter besvär av kommunen meddelade regeringen i april 1987 beslut i tillståndsärendet. Regeringen konstate— rade att vid tidpunkten för koncessionsnämndens beslut planerna beträffande Norra Länkens byggande ännu var osäkra, men att denna osäkerhet vid tidpunkten för regeringens prövning var undanröjd. Mot bakgrund härav och då Norra Länken kunde förväntas vara utbyggd år 1992 fann regeringen att kommunernas resurser i första hand borde tas i anspråk för byggandet av Norra Länken. Detta ledde regeringen till den slutsatsen att kommunen inte borde åläggas att vidta några skyddsåt— gärder. Koncessionsnämndens beslut om skyddsåtgärder upphävdes därför i denna del. Regeringen begränsade dock tillståndet för kommunen till utgången av år 1992.

Behov av förändringar

Frågor om lokalisering av fasta trafikanläggningar, såsom vägar, trafikplatser, flygplatser, järnvägar och hamnar samt störningar från sådana anläggningar regle- ras i flera olika författningar. Bland dessa kan nämnas plan— och bygglagen, naturresurslagen, miljö— skyddslagen, väglagen och hälsoskyddslagen.

En fråga som kommittén kan behöva överväga är hur stora trafikanläggningar skall planeras och beslut om sådana investeringar fattas för att de skall motsvara

de av riksdagen uppställda nationella miljömålen. Behovet av att regeringen medverkar i sådana beslut bör särskilt uppmärksammas.

Av trafikanläggningar är i dag endast stora trafik— flygplatser förprövningspliktiga enligt miljöskydds— lagen. De särskilda försiktighetsreglerna i 6 & miljöskyddslagen gäller inte sådan flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning. Kommittén bör ta ställning till om de begränsningar som i dag gäller miljöskyddslagen bör bestå.

Miljöstörningarna av trafik till och från anläggningar där miljöfarlig verksamhet bedrivs är i många fall högst väsentliga. Sådana störningar beaktas redan nu vid prövning av lokaliseringen av en miljöfarlig verk- samhet. En fråga som förtjänar övervägas är i vad mån tillståndsprövning av en miljöfarlig verksamhet bör omfatta inte bara lokaliseringen med hänsyn till tra— fikströmmarna utan även trafiken som sådan till och från anläggningen; bl.a. hur miljöfarliga transporter skall kunna bedrivas så riskfritt som möjligt.

9.4.1.2 Hälsoskyddslagen

En kommun får i vissa närmare angivna avseenden meddela föreskrifter för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet. Trafikens avgaser och buller kan angripas med stöd av hälsoskyddslagen under förut- sättning att de anses utgöra sanitär olägenhet. sålunda kan föreskrifter meddelas om tomgångskörning med motordrivna fordon.

Vad gäller trafiksektorn skall här pekas endast på ett par av naturresurslagens grundläggande hushållningsbe-

stämmelser.

I 2 kap. 1 5 sägs att mark— och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall därvid ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Av 2 kap. 8 & följer att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bl.a. kommunikationer så långt som möjligt skall skyddas mot åtgärder som på— tagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för dylika anläggningar skall skyddas mot nyssnämnda åtgärder.

Som synes har bestämmelserna betydelse för lokali— seringen av bl.a. anläggningar inom trafiksektorn. Däremot tar de inte direkt sikte på trafikflödena som sådana. Bakgrunden är att vissa typer av anläggningar är starkt beroende av naturförutsättningarna på en viss plats. Det kan gälla t.ex. djuphamnar och flygplatser.

Möjligheterna att utnyttja de nu nämnda typerna av anläggningar måste så långt som möjligt beaktas vid beslut om olika åtgärder som rör markanvändningen i direkt berörda eller angränsande områden. Det kan t.ex. gälla att undvika bebyggelse i närheten av anläggningar med verksamhet som orsakar miljöstör— ningar. Om så inte sker kan nämligen inskränkningar eller begränsningar i verksamheten behöva föreskrivas.

ning hänskjuts frågan till regeringen. Regeringen kan förordna att länsstyrelsen skall pröva frågor om byggande av väg i vissa fall.

Ny väg får anläggas om den behövs för allmän sam— färdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg får ske när det är påkallat från allmän synpunkt.

Vid byggande av väg skall tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med den vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får väg i princip inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna.

För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan. I denna skall anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordninger och för genomförandet av vägbygg- nadsföretaget.

Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att miljö- konsekvenserna av ett planerat vägbyggnadsföretag blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt, eftersom det då i allmänhet föreligger störst möjligheter att vidta effektiva åtgärder till skydd för miljön. I regel är förutsättningarna för att ändra en vägs sträckning ganska stora i de tidiga planeringsskedena. Erfarenheterna visar också att rena skyddsåtgärder vid utformningen av en väg måste övervägas på ett tidigt stadium om bästa resultat skall kunna uppnås. Är redovisningen av miljöeffekterna bristfälliga försvå- rar detta för de miljövårdande myndigheterna att tillvarata miljövårdsintressena i samband med byggande av väg.

anspråk för bebyggelse skall tillses bl.a. att lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i närheten av denna.

En detaljplan kan uppta bestämmelser om bl.a. mark— reservat för trafik— och väganordningar samt skydds— anordningar för att motverka störningar från omgiv- ningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas

enligt miljöskyddslagen.

9.4.1.5 Väglagen

Väghållning omfattar byggande och drift av väg. Väghållning såvitt avser allmänna vägar regleras huvudsakligen i väglagen. För gator och andra allmänna platser sker motsvarande reglering i plan- och bygg-

lagen.

Staten genom vägverket är väghållare för allmänna vägar. Om det befrämjar en god och rationell väghåll— ning kan dock regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, besluta att en kommun skall vara väghållare inom kommunen. Beslutet kan därvid begrän— sas till att avse vissa vägar eller vissa områden inom

kommunen.

Vid väghållning skall tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen och till allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö—

vård.

Frågor om byggande av väg prövas av vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Om dessa har olika uppfatt-

Bestämmelserna är tillämpliga bl.a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall regionalt intresse. Detta kan då det gäller transport- försörjningen vara fallet med större vägar, järnvägar, kanaler, sjötrafikleder för transporter av gods, flygplatser som ingår i det reguljära flyglinjenätet samt hamnar som har stor betydelse för godstrans- porterna till sjöss.

Det bör påpekas att tillämpningen av 2 kap. 8 5 är aktuell endast för tillkommande åtgärder som till- ståndsprövas.

vid regeringens prövning enligt 4 kap. naturresurs- lagen av lokaliseringen av vissa större industrian- läggningar m.m. kan regeringen väga in även miljö- effekter av transporter till och från en anläggning.

9.4.1.4 Plan— och bygglagen

Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förut— sättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö.

Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna trafik och att förebygga vatten- och luftföro- reningar samt bullerstörningar. Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av bl.a. trafik— försörjning och god trafikmiljö. Då tomter tas i

Mot bakgrund av det nu nämnda innehåller väglagen numera en bestämmelse som föreskriver att en arbets- plan skall innefatta även en miljökonsekvensbeskriv- ning. En sådan skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

Om kommittén lägger fram förslag rörande miljökonse- kvensbeskrivningar bör frågan om samordning med de nuvarande bestämmelserna i väglagen uppmärksammas.

9.4.1.6 Trafikfordonens beskaffenhet Fordonskungörelsen

Fordonskungörelsen upptar bestämmelser om gränsvärden för buller från olika fordon. Kraven har är 1989 skärpts till att motsvara EGs normer vad gäller bilar och ECE—krav i fråga om motorcyklar och mopeder. För personbilar gäller fr.o.m. 1991 års modeller en högsta tillåtna bullernivå på 77 dBA. För bussar och last- bilar med en totalvikt av högst 3,5 ton gäller 78 eller 79 dBA beroende på totalvikten. För bussar över 3,5 ton varierar gränserna mellan 80 och 83 dBA beroende på motoreffekten. För lastbilar över 3,5 ton ligger bullergränserna mellan 81 och 84 dBA likaså beroende på motoreffekten. Storstadstrafikkommittén (STORK) anser i sitt slutbetänkande (SOU 1990:16) Storstadstrafik 5, att man bör eftersträva att på relativt kort sikt nå det s.k. 80 dBA-målet, dvs. krav på högst 80 dBA från tunga fordon och 75 dBA från personbilar. STORK finner detta viktigt inte minst för att minska de maximala ljudnivåerna från tunga fordon nattetid.

Bilavgaslagen

Bilavgaslagens grundläggande syfte är att förebygga att skador uppstår på människors hälsa eller i miljön till följd av utsläpp i luften av avgaser och andra ämnen från bilar och andra motordrivna fordon.

Med hänsyn till att de frågor som regleras i lagen har en utpräglat teknisk karaktär och då det materiella innehållet i regleringen snabbt måste kunna anpassas till den fortgående tekniska utvecklingen, har lagen givits karaktären av en ramlag. Lagen innehåller de grundläggande reglerna och preciserade bemyndiganden. Regleringen av bilavgasfrågorna får därför i stor ut- sträckning sitt konkreta innehåll genom regerings- och myndighetsföreskrifter.

I bilavgaslagen stadgas att motordrivna fordon skall vara så konstruerade att de inte släpper ut avgaser och andra ämnen i större mängd än vad som kan godtas från hälso- och miljöskyddssynpunkt. I bilavgasförord- ningen har regeringen meddelat närmare föreskrifter om fordonens avgasanordningar och de direkta avgasre— ningskrav som ställs på dem. Kravnivåerna har hittills varit förhållandevis låga. Strängare krav har dock införts stegvis för olika biltyper. Fr.o.m. 1989 års modeller gäller krav på personbilar som i praktiken innebär att katalysatorer måste användas. Liknande krav kommer fr.o.m. 1992 års modeller att träda i kraft för lätta lastbilar och bussar (under 3,5 ton). För tunga lastbilar och bussar kommer strängare krav att införas fr.o.m. 1993 års modeller.

STORK har i sitt slutbetänkande föreslagit att Sverige för personbilar inför de krav på avgasutsläpp som

gäller i Kalifornien och för tunga fordon de krav som kommer att gälla federalt i USA från år 1994.

Avgasreningskraven innefattar gränsvärden för utsläpp av koloxid, kolväten, kväveoxider och partiklar. Bilarna skall i princip uppfylla kraven under hela sin livslängd.

Det kan i detta sammanhang nämnas att det i Sverige certifieras bilar med utsläpp långt under gällande krav. Bland de bensindrivna personbilar av 1988 års modell som certifierades mot de nivåer som gällde obligatoriskt för 1989 års modeller var medelvärdet för kväveoxidutsläpp 0,20 g/km jämfört med gränsvärdet 0,62 g/km. Även medelvärdena för kolmonoxid och kolväten var långt under gränsvärdena. Spridningen är dock stor och det är ännu oklart hur avgasegenskaperna förändras med tiden.

Kontrollen av att fordonen uppfyller avgasrenings- kraven består av flera delar. Den inleds med en förhandsprövning av nya bilmodeller. Innan nya bilar får tas i trafik måste de ha ett s.k. avgasgodkän— nande, som utfärdas av Aktiebolaget Svensk Bilprov- ning. Genom den s.k. nybilskontrollen bevakas att de serietillverkade bilarna överensstämmer med de upp- gifter som angavs av tillverkaren i samband med avgasgodkännandet samt att de klarar gällande krav. Provbilar tas ut genom ett slumpmässigt urval. En annan del av kontrollsystemet är den kontroll av hållbarhetskravet som bilprovningen utför av bilar i trafik som lånas från bilägarna mot ersättning. Slutligen sker det en löpande kontroll av bilar i trafik. Den består av årlig kontrollbesiktning och flygande inspektion och syftar till att säkerställa

att bilarna uppfyller föreskrivna krav, dvs. att bilägarna underhåller dem på avsett sätt, använder rätt bränsle m.m.

En brist i tidigare gällande bilavgasbestämmelser var att ansvaret för bilarnas beskaffenhet från avgassyn- punkt i princip låg på bilägarna sedan bilarna tagits i bruk. Genom bilavgaslagen har detta ansvar till stor del överflyttats till biltillverkarna. Som villkor för avgasgodkännande gäller att tillverkaren gentemot ägarna av fordonen åtar sig att kostnadsfritt avhjälpa bristerna, om fordonen vid myndighetskontroll visar sig inte uppfylla föreskrivna avgaskrav. Tillverkaren är dock inte skyldig att avhjälpa brister på fordon som har körts mer än 80 000 km (för tunga lastbilar och bussar 160 000 km) eller som är äldre än fem år.

Luftfartslagen

Luftfartslagen och luftfartsförordningen ställer krav på att luftfartyg skall vara miljövärdiga då de används vid luftfart. Ett luftfartyg anses miljövär- digt om det är konstruerat, byggt, utrustat och hållit i stånd på ett sådant sätt att det inte orsakar skada genom buller eller luftförorening eller genom annan liknande störning.

I princip skall ett luftfartyg vara registrerat för att få användas. En sådan registrering förutsätter att luftfartsverket utfärdat ett s.k. miljövärdighetsbe- vis. Detta anger bl.a. att motorerna uppfyller vissa krav i fråga om utsläpp av luftföroreningar samt buller. Luftfartsverket har utfärdat föreskrifter om de krav som skall ställas. Kravnivåerna har utarbetats i internationellt samarbete.

Samordningsfrågor beträffande fordonsregleringen

I fordonskungörelsen uppställs ett stort antal krav på fordons beskaffenhet och utrustning. Även om åtskilli- ga av dem är av stor betydelse för miljöskyddet har uppenbarligen huvudparten införts i trafiksäkerhetens intresse. Att ur fordonsregleringen bryta ut bestäm- melser som huvudsakligen tar sikte på miljöskyddet skulle, om det alls låter sig göra, försvåra möjlig- heten av att få en samlad uppfattning om vilka krav som gäller för fordon. Mycket talar för att också det nära sambandet mellan bilavgaslagstiftningen och fordonsregleringen i övrigt bör bibehållas. Kommittén bör därför överväga, om det finns anledning att över huvud taget bryta ut någon del av fordonsregleringen för att föra över den till miljölagstiftningen.

9.4.1.7 Reglering av motorbränslen Lagen om kemiska produkter

Lagens samtliga bestämmelser gäller även sådana kemiska produkter som bensin och andra motorbränslen. Det innebär att kraven på försiktighetsmått och substitutionsprincipen gäller även för motorbränslen. Hanterare av motorbränslen skall således iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön. Substi— tutionsprincipen innebär att kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter skall undvikas.

289 Förordningen on notorbenain

I förordningen om motorbensin finns bestämmelser som reglerar innehållet av vissa miljöfarliga ämnen i motorbränslen. Genom förordningen regleras bl.a. inne- hållet av bly i bensin. För att bensin skall anses blyfri får dess innehåll av blyföreningar inte över— stiga 0,013 gram per liter bensin. Blyfri bensin får inte innehålla fosfor eller annat ämne som kan ned- sätta funktionen hos katalysatorer. övrig bensin får innehålla högst 0,15 gram bly per liter. Bensin för användning i flygplan får dock ha en blyhalt av 0,8 gram per liter. Vidare stadgas i förordningen bl.a. att blyad motorbensin inte får innehålla mer än 5,0 volymprocent bensen.

Lagen om svavelhaltigt bränsle

Bestämmelser om svavelhalt i bränsle finns i lagen om svavelhaltigt bränsle och i förordningen om svavel- haltigt bränsle.

Enligt förordningen får dieselbränsle varken impor- teras till Sverige eller säljas här om dess svavelhalt överstiger 0,3 viktprocent. Den årliga genomsnittliga svavelhalten i den dieselolja som omsätts i landet får för varje leverantör inte överstiga 0,2 viktprocent.

Lagen om svavelhaltigt bränsle omfattar för närvarande inte sjöfarten, som ofta använder högsvavlig olja. Den olja som används inom sjöfarten, s.k. bunkerolja, är ofta en restprodukt från raffineringen av råolja och innehåller därför höga halter av svavel, asfaltener och aromater. Svavelhalten kan uppgå till 5 viktpro— cent. Bunkeroljan innehåller även tungmetaller. Ibland förekommer också inblandning av spillolja och kemiskt

avfall. Det kan nämnas att flera färjerederier har aviserat att de tänker använda bunkerolja av högre kvalitet, med bl.a. lägre svavelhalt.

samordningsfrågor beträffande motorbränslen

Om en samordning sker av lagen om kemiska produkter och lagen om svavelhaltigt bränsle med miljöskydds- lagen till en ny, samlad miljölag, torde det föra med sig att en sådan lag kommer att utgöra grunden för den administrativa regleringen av motorbränslen. Eftersom denna reglering tillkommit huvudsakligen av hänsyn till miljöskyddet, framstår en sådan samordning också

som naturlig.

9.4.1.8 Trafiktekniska styrmedel

Trafiksanering, trafikreglering m.m.

En grupp av administrativa styrmedel för trafiken är sådana bestämmelser som reglerar själva trafikflödet. De brukar ibland benämnas trafiktekniska styrmedel.

Trafik på väg regleras i vägtrafikkungörelsen. Kun- görelsen innehåller, förutom allmänna trafikregler och särskilda regler för trafik med fordon m.m., även bestämmelser om lokala trafikföreskrifter. Sådana trafikföreskrifter kan beskrivas som särskilda trafik- regler för viss väg eller vägsträcka eller för samt- liga vägar inom ett visst område. Föreskrifterna ut- färdas av kommunen eller i vissa fall av länssty-

relsen.

En lokal trafikföreskrift kan exempelvis avse förbud mot trafik med fordon av visst slag eller fordon med

last av viss beskaffenhet, föreskrift om körriktning eller föreskrift om färdhastighet. Genom en sådan trafikföreskrift kan således en trafiksanering åstad- kommas eller bilfria zoner inrättas med avsevärda förbättringar för hälsa och miljö som följd. Vidare kan färdhastigheten begränsas av hänsyn till miljön.

Trafiktillväxten under 1960—talet och början av 1970- talet ledde till att många äldre och centralt belägna områden i tätorter drabbades av biltrafikmängder som de inte var planerade för. Samtidigt växte insikterna och kunskaperna om hur nya områden borde planeras för att tillmötesgå den växande biltrafikens krav och de boendes säkerhet. Det planeringstänkande som kom att gälla för nya områden försökte man tillämpa även i äldre områden i form av s.k. trafikregleringar. Syftet med dessa var bl.a. att lokalt minska störningarna inne i bostadsområdena genom att samla trafiken till några få gator, som helst skulle byggas om för att klara de ökande trafikmängderna. Principen var att dela in bebyggelsen i genomfartsfria zoner och att styra den genomgående trafiken till vissa omgivande huvudgator.

Vid de allra första trafiksaneringarna skapades de genomfartsfria zonerna med hjälp av fysiska hinder och direkta gatuavstängningar. Under senare tid har där- emot i allt större utsträckning mjukare metoder till- lämpats. Som exempel på sådana kan nämnas farthinder i form av gupp och avsmalningar samt hastighetsbegräns— ningar.

I flera storstäder finns mer eller mindre omfattande bilfria zoner. System av s.k. gågator har gett en trivsam miljö och en blomstrande handel. Bilfria zoner i stadskärnorna ger en lokalt attraktiv miljö. Detta gäller även för bilisterna om det finns parkerings—

platser i närheten. Utbyggnad av större bilfria zoner i städernas innerdelar kan locka fler att lämna bilen hemma och i stället resa kollektivt in till de bilfria

zonerna .

Vägtrafikkungörelsen sätter inga hinder i vägen för en kommun att helt enkelt förbjuda biltrafik inom ett visst område om det krävs av miljöskäl. Ett sådant förbud meddelas av trafiknämnden i form av lokal tra- fikföreskrift. Ett dylikt förbud bör dock vara förenat med undantag i sådan omfattning att affärsverksamhet

och boende inte drabbas.

Miljörestriktioner för fordon i stadskärnan

Det finns ett växande intresse hos kommunerna att kunna ställa krav på de fordon som trafikerar de för

miljöstörningar mest känsliga områdena.

På grundval av ett delbetänkande (SOU 1988:62) av STORK, Storstadstrafik 1, och på förslag av regeringen i prop. 1989/90:143 har riksdagen antagit lagen om tillfälliga bilförbud, som trätt i kraft den 1 januari 1991. I lagen bemyndigas regeringen att meddela före- skrifter, som ger en kommun rätt att tillfälligt för- bjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa. För bestämmande och kontroll av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker kan rege- ringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda närmare föreskrifter.

Med nuvarande lagstiftning kan en kommun förbjuda all trafik inom ett område eller förbjuda trafik med för-

don över en viss vikt eller längd. Däremot är det inte möjligt att särbehandla fordon efter deras miljöegen- skaper.

stockholms kommun har beslutat att dieselfordon inte skall trafikera innerstaden om fem år. Ett sådant beslut kan dock för närvarande inte genomföras. För att en kommun skall få möjlighet att ställa miljökrav på fordonen inom vissa områden krävs nämligen en änd— ring av Vägtrafikkungörelsen.

För att utsläppen av skadliga mutagena ämnen skall minska i stadskärnorna krävs enligt STORK ytterligare åtgärder i fråga om den tunga dieseldrivna trafiken. Därför föreslår STORK en författningsändring som gör det möjligt för en kommun att ställa miljökrav på for— don inom vissa områden. I det sammanhanget föreslås också en särskild miljömärkning av fordon.

Hastighetsbegränsning

Luftföroreningar och buller från vägtrafiken påverkas i hög grad av fordonens hastighet. I intervallet 70-110 km/tim leder sänkta hastigheter till minskade utsläpp av koldioxid och kväveoxider.

Genom en ändring i Vägtrafikkungörelsen år 1988 har det klarlagts att hänsyn skall tas till miljöfaktorer vid bestämmandet av lokala hastighetsgränser. I vissa län har hastigheten sänkts på motorvägar och motortra- fikleder från 110 till 90 km/tim.

294 samordningsfrågor

Genom lokala trafikföreskrifter kan en trafiksanering åstadkommas eller bilfria zoner inrättas med avsevärda förbättringar för hälsa och miljö som följd. Vidare kan färdhastigheten begränsas av hänsyn till miljön. Det kan därför diskuteras om inte bestämmelser rörande lokala trafikföreskrifter med sådant innehåll borde överföras till en ny miljölag. Det måste emellertid beaktas att lokala trafikföreskrifter i sådana frågor som ovan redovisats ofta i första hand inte meddelas av hänsyn till skyddet för miljön utan i stället av hänsyn till framkomlighets- och trafiksäkerhetsintres- sen. Detta förhållande utgör ett starkt skäl för att inte bryta ut sådana bestämmelser ur vägtrafiklag- stiftningen. Även om STORKs förslag, om möjlighet för kommunerna att ställa miljökrav på fordon inom vissa områden, i hög grad är motiverat av hänsyn till skyddet för miljön och människors hälsa, talar ändå sambandet med andra föreskrifter om trafikreglering för att förslaget, om det genomförs, bör inordnas i

trafiklagstiftningen.

I motsats till sådana författningsbestämmelser på trafikområdet som de nu nämnda intar den nya lagen om tillfälliga bilförbud en i förhållande till trafikläg- stiftningen självständig ställning och har närmare anknytning till miljö- och hälsoskyddet i kommunerna. I den mån det skulle visa sig föreligga ett permanent behov för kommunerna att kunna förbjuda motorfordons- trafik vid tillfälliga luftföroreningstoppar bör bestämmelserna i en sådan lag återfinnas i en ny

miljölag.

295 9.4.2 Ekonomiska styrmedel 9.4.2.1 Inledning

Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall varje trafikgren stå för sina samhällsekonomiska kostnader. Avgifterna och skatterna på trafikområdet skall i princip utformas med hänsyn härtill.

Med hänsyn till det stora antalet föroreningskällor som finns på trafikområdet är skatter, avgifter och bidrag särskilt lämpade som styrmedel. Det synes inte finnas anledning för kommittén att överväga någon teknisk samordning av skatte—, avgifts- och bidrags- 1agstiftningen med miljölagstiftningen. Däremot finns det naturligtvis all anledning för kommittén att eftersträva en saklig samordning mellan de olika arterna av styrmedel. Därför redovisas i avsnitt 9.4.2.2 och 9.4.2.3 en översikt över vissa av de skatter och avgifter som belastar de olika trafik- grenarna. Den ekonomiska styrningen på trafikområdet sker emellertid inte bara genom skatter och avgifter utan också genom bl.a. bidrag av olika slag. Vissa av dem redovisas i avsnitt 9.4.2.4. Redovisningen gör inte anspråk på att vara fullständig.

9.4.2.2 Skatter Skatter på vågfordon

Försäljningsskatt (accis) utgår för nyregistrerade personbilar och motorcyklar samt för små lastbilar med skåpkarosseri och små bussar enligt lagen om försälj— ningsskatt på motorfordon. Skatten betalas av till— verkare eller importör. '

För 1987 och 1988 års bilmodeller användes försälj- ningsskatten som ett styrmedel för att uppmuntra anskaffningen av katalysatorförsedda bilar. För personbilar som uppfyllde de strängare avgaskrav som trädde i kraft först år 1989 gavs en skatterabatt med 5 200 kr, samtidigt som accisen höjdes tillfälligt för

övriga bilar av samma årsmodeller.

Fordonsskatt betalas för en bestämd tidsperiod, normalt ett år, och utgår oberoende av körsträcka. Skatten tas ut för bl.a. motorcyklar, personbilar,

lastbilar, bussar och traktorer.

Kilometerskatt betalas för dieseldrivna personbilar, lastbilar och bussar samt för vissa släpvagnar. Den beräknas med utgångspunkt i körsträckan och utgår med varierande belopp beroende på fordonsslag och skatte- vikt. Körsträckan registreras i en plomberad kilo- meterräknare. Bestämmelserna om skatten återfinns i

vägtrafikskattelagen.

Skatter på motorbränsle m.m.

Bensinskatt tas ut för bensin och för andra motorbränslen som innehåller minst 70 viktprocent bensin. Skatt tas också ut för motoralkoholer och för blandningar av alkoholer för motordrift. Bestämmel- serna finns i lagen om bensinskatt.

Skatt på motorbrännolja (diesel) utgår enligt bestäm- melserna i lagen om allmän energiskatt. På förslag av MIA har beskattningen av motorbrännolja år 1990 diffe- rentierats mellan tre olika kvaliteter (miljöklasser) - standardbränsle, normal lättdiesel och tätortsdie- sel. Skatten för normal lättdiesel skall vara 20 öre per liter lägre än för standardbränslet, och skatten

för tätortsdiesel 35 öre lägre. Vidare utgår kol- dioxidskatt och svavelskatt på motorbrännolja.

För flyget, järnvägen och sjöfarten utgår inte några punktskatter på det bränsle eller den elkraft som används för driften. Som framgår av det följande utgår för inrikesflyget en miljöskatt och för järnvägen en dieselavgift.

Miljöskatt på inrikes flygtrafik

Enligt lagen om miljöskatt på inrikes flygtrafik tas skatt ut för varje flygning i förvärvssyfte med flygplan som har en tillåten startvikt som är minst 5 700 kg. Skatten beräknas dels på förbrukat bränsle, dels på utsläpp av kolväten och kväveoxider. Om tillförlitliga uppgifter om utsläpp saknas beräknas skatten, förutom på det förbrukade bränslet, med ledning av flygplanets högsta tillåtna startvikt.

9.4.2.3 Avgifter

Avgifter på biltrafiken

STORK har i sitt delbetänkande (SOU 1989:43) Stor- stadstrafik 3, lämnat förslag till lag om bilavgifter. Den föreslagna lagstiftningen innebär att en kommun, eller flera kommuner tillsammans, skall kunna ta ut en avgift (bilavgift) för rätten att framföra motorfordon på det allmänna gatu- och vägnätet inom ett visst angivet område. En förutsättning är dock att rege- ringen meddelar tillstånd till avgiftssystemet. Enligt förslaget skall regeringen få ge sådant till- stånd om trafik- och miljösituationen är sådan att det är befogat att minska motorfordonstrafiken för att

därigenom reducera luftföroreningar, buller, trängsel eller andra betydande miljöolägenheter. Förslaget har utsatts för kritik och det är ovisst om det kommer att

genomföras.

Skrotningsavgift enligt bilskrotningslagen tas ut med 300 kr vid försäljning av nya bilar. Avgifterna förs till en särskild fond. Bilägaren får ut en premie, som uppgår till 500 kr., i samband med skrotning. Avsikten med lagen var att stimulera till skrotning av gamla bilar genom auktoriserade bilskrotare i stället för att fordonen lämnades och skräpade ned i naturen. MIA har i sitt delbetänkande (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, föreslagit en tidsbegrän- sad höjning av skrotningspremien till 2 000 kr. för bilar av 1975 års modell eller äldre.

Avgifter för flygtrafiken

Vid beräkningen av trafikavgifterna för flyget har hänsyn inte tagits till miljökostnader. Avgifterna har därför kompletterats med den miljöskatt som redovisats

ovan i avsnitt 9.4.2.2.

Avgifter för sjöfarten

För sjöfarten utgår statliga trafikavgifter i form av fyravgift, farledsvaruavgift och lotsningsavgift. Till dessa kommer hamnavgifter som uppbärs av privata och kommunala hamnägare. I trafikavgifterna ingår inte kostnader för sjöfartens miljöeffekter.

På grundval av ett delbetänkande (SOU 1989:21) av MIA, Sätt värde på miljön, antog riksdagen år 1990 en lag om svavelskatt. Lagen gäller bl.a. motorbrännolja.

Undantagen från skatt är bl.a. bunkerolja som för- brukas inom sjöfarten. MIA, som i sitt förslag använde beteckningen svavelavgift, framhöll att en sådan avgift visserligen var väl motiverad för bunkerolja på grund av de höga svavelhalter som ofta förekommer i sådan olja. Av världens samlade svavelutsläpp svarar sjöfarten för ca 10 %. Sjöfartsverket påpekade emel— lertid att tillgången på lågsvavlig bunkerolja är begränsad; en svavelavgift skulle därför belasta den inhemska sjöfarten utan att ge någon mer betydande styreffekt. MIA konstaterade att för den internatio— nella sjöfarten - som kan välja att bunkra där oljan är billigast - skulle en avgift på olja såld i Sverige t.o.m. kunna få en negativ miljöeffekt eftersom sva- velhalten i den svenska bunkeroljan (ofta kring 2,5 %) vanligen är lägre än i den olja som säljs i utländska hamnar, t.ex. runt Östersjön. MIA valde därför att inte föreslå att bunkerolja belastades med en svavel- avgift. - MIA föreslog inte heller någon koldioxidav- gift för sjöfartens bunkeroljor för att inte öka inköpen av utländska bunkeroljor som i regel är av sämre kvalitet än motsvarande svenska oljor.

Avgifter för järnvägstrafiken

En ny myndighet, banverket, har övertagit ansvaret för järnvägens infrastruktur, medan SJ har ansvaret för trafiken. För utnyttjandet av bannätet betalar SJ trafikavgifter till banverket. Avgifterna utgår i form av en fast avgift samt olika rörliga avgifter, spår— avgift, driftsavgift, dieselavgift samt rangeravgift. Dieselavgiften är beräknad med hänsyn till de miljö— störningar i form av utsläpp som dieseldriften medför.

Den ekonomiska styrningen på trafikområdet sker som tidigare nämnts inte bara genom skatter och avgifter utan också genom bidrag av olika slag. Ett exempel är bidragen enligt förordningen om statsbidrag till vissa investeringar som rör kollektiv persontrafik. Enligt förordningen kan bidrag betalas för åtgärder som främjar miljö, energieffektivitet och samordning inom lokal och regional kollektiv persontrafik.

Fr.o.m. den 1 juli 1989 lämnas ett bidrag med 1 000 kr till den som eftermonterar katalysator på sin bil, förutsatt att utrustningen minskar utsläppen av kväve- oxider, kolväten och koloxid med minst 40 %. MIA har i sitt delbetänkande (SOU l989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, föreslagit att bidraget höjs till 4 000 kr. per bil för personbilar av 1985 års modell

eller nyare.

MIA har i det nyssnämnda betänkandet vidare föreslagit att nya fordon i samband med avgasgodkännande placeras i en av tre miljöklasser. Förslaget, som ännu inte behandlats av regeringen och riksdagen, innebär följande. Miljöklass 1 innebär särskilt hårda avgas- krav, bl.a. anpassade till tätortsförhållanden. Miljö— klass 2 motsvarar i stort de krav som för närvarande gäller i Kalifornien och miljöklass 3 motsvarar nu gällande avgaskrav. Ett miljöbidrag skall ges för fordon i klass 1 för att gynna dessas särskilt låga miljöpåverkan. För miljöklass 2 och 3 skall inget bidrag utgå. En miljöavgift skall tas ut för nya fordon som hänförs till miljöklass 3. Avgiften skall utgöra ett incitament för tillverkaren att utrusta sina fordon så att de kan hänföras till en lägre miljöklass. Avgiften skall tas ut i samma ordning som försäljningsskatten på motorfordon.

10 buntar 10.1 Inledning

Kommittén har enligt sina direktiv att pröva hur de miljöpolitiska mål som fastlagts av statsmakterna bättre skall kunna speglas i lagstiftningen. Kommittén skall lämna förslag om hur lagstiftningen bör utformas för att miljökraven skall få ökad tyngd i förhållande till andra intressen. Arbetet syftar i första hand till att föreslå förändringar i de materiella krav- och tillståndsreglerna i de olika skyddslagarna. I uppdraget ingår emellertid också att se över sank- tionsreglerna. Därvid uppkommer bl.a. frågan om straff i vissa fall kan ersättas med andra sanktioner, t.ex. avgifter.

Som framgått avser kommitténs uppdrag i första hand de administrativa styrmedlen. Det finns emellertid också andra möjligheter att styra miljöarbetet i en viss önskad riktning - bl.a. genom avgifter av olika slag.

I princip kan man dela in avgifterna i tre slag,

nämligen produktavgifter (utsläppsavgifter), adminis-

trativa avgifter och sanktionsavgifter. Alla dessa typer av avgifter finns redan i dag.

Den första typen har ingående diskuterats av miljö- kostnadsutredningen i betänkandet (SOU 1978:43) Miljö- kostnader, Miljön i samhällsekonomin - kostnadsslag,

kostnadsfördelning och styrmedel, samt av miljöav- giftsutredninggn (MIA), i bl.a. slutbetänkandet

(SOU 1990:59) sätt värde på miljön!, Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel.

Miljökostnadsutredningen uttalade bl.a. att generella styrmedel (regleringar eller avgifter) kunde vara användbara, främst för att angripa nationella eller regionala föroreningsproblem. Utredningen ansåg dess- utom att generella styrmedel är lämpliga eller använd- bara endast i de fall då totala utsläppsmängder bör reduceras och det saknar betydelse var reduktionen sker (utbytbarhet mellan utsläppskällorna). Motsvaran- de resonemang fördes beträffande reglering av ämnen och produkter, dvs. att generellt verkande styrmedel bör tillämpas endast i de fall riskerna inte varierar mellan olika användningsområden. I regeringens direk- tiv till MIA uttalades bl.a. att miljökostnadsutred- ningens analyser och slutsatser i många avseenden fortfarande ägde sin giltighet.

MIA avgav i april 1989 delbetänkandet (SOU 1989:21), sätt värde på miljön!, Miljöavgifter på svavel och klor. Därefter har utredningen avgivit delbetänkandet (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Energi och trafik. Dessa förslag har remissbehandlats.

Regeringen föreslog i prop. 1989/90:111 att svavel— resp. koldioxidskatt införs i enlighet med MIAs för— slag. Där föreslogs också att den allmänna energiskat- ten på vissa oljeprodukter skulle differentieras i miljöklasser. I prop. 1989/90:141 föreslogs att ett miljöavgiftssystem införs vid utsläpp av kväveoxider från fasta förbränningsanläggningar. Förslagen har antagits av riksdagen.

303 10.2 Nuvarande avgifter

I Sverige fanns redan före besluten vid 1989/90 års riksmöte en lång rad avgifter m.m. på miljöområdet. Flertalet av dessa har tillkommit under 1980-talet. Naturvårdsverket tog på MIAs uppdrag fram en samman- ställning av de avgifter av miljökaraktär som gällde den 1 januari 1990. Denna sammanställning redovisas som bilaga 3 till MIAs slutbetänkande.

MIAs uppfattning var att flertalet av de statliga avgifterna som presenterades i sammanställningen - bortsett från sanktionsavgiften - föreföll vara enkla och billiga att administrera. Det var också utred— ningens uppfattning att de svenska miljöavgifterna väl anslöt sig till omvärldens. Förutom valet av avgifter hade Sverige enligt utredningens mening främst profi- lerat sig genom ett relativt stort antal avgifter. Det hade dock inte dittills varit vanligt att avgiftsmed— len använts för miljöinsatser.

MIA studerade inte närmare frågan om sanktionsavgif— ter. Detta är i stället miljöskyddskommitténs uppgift. Sanktionsavgifterna - eller miljöskyddsavgifterna som de benämns i lagtexten - behandlas nedan i kapitel 11.

10.3 Avgifter i framtiden 10.3.1 MIAs förslag

I MIAs slutbetänkande förs ett ingående resonemang om behovet av generella styrmedel. MIA uttalade bl.a. följande.

Under de år som förflutit sedan miljökostnadsut— redningen lämnade sitt slutbetänkande har kun— skapen successivt ökat om miljöproblemen och dess

kort- och långsiktiga konsekvenser. Samtidigt har problembilden ändrat karaktär, delvis som en följd av ökade insikter om ekologiska samband, men också som ett resultat av ett framgångsrikt arbete med att minska utsläppen från stora punkt- källor. Teknik har också utvecklats, som kan ligga till grund för eventuella avgiftsdebite- ringar.

Inom några år kan man vänta sig att tyngdpunkten i miljöarbetet förflyttas från åtgärder för att nedbringa utsläppen från de stora punktutsläppen inom energi- och industrisektorerna till att handla om de många små utsläppskällorna, s.k. diffusa utsläpp och åtgärder inriktade på resurs- flödets miljöpåverkan i stort. Ett viktigt inslag i en sådan politik blir att begränsa och i vissa fall helt utesluta tillförseln till samhället av miljö- eller hälsofarliga kemikalier.

Allt högre ställda mål för traditionella typer av föroreningar samt nya angelägna insatsområden i miljöpolitiken ökar behoven av effektiva styrme- del. Kostnaderna för en viss given utsläppsreduk- tion tenderar t.ex. att öka i takt med att indu— striutsläppen nedbringas till allt lägre nivåer. Det innebär att allt större krav kommer att stäl— las på att insatserna blir effektiva ur samhälls- ekonomisk synvinkel, med andra ord mesta möjliga miljöeffekt till lägsta möjliga resursuppoffring.

I betänkandet diskuteras frågan om produktavgifter kontra utsläppsavgifter. Utredningen ansåg att ut— släppsavgifter av många skäl var att föredra framför produktavgifter. Förstnämnda typ av avgifter krävde emellertid noggrann mätning. En ökad användning av sådana avgifter förutsatte både en utveckling av mät- tekniken och att krav på mätning infördes i större omfattning i myndigheternas kontrollprogram. Direkta utsläppsavgifter bedömdes med hänsyn härtill inte kunna komma i fråga för att åtgärda diffusa utsläpp från många källor. Sådana utsläpp svarade för en allt större andel av de samlade föroreningarna vilket innebar att utformningen av styrmedel i allt större utsträckning måste knytas till insatsvaror/produkter.

MIA diskuterade också frågan om hur miljöavgifter förhöll sig till kravreglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. I detta sammanhang anfördes bl.a. att tillståndsprövning enligt miljö— skyddslagen hade färgglar genom att hänsyn kunde tas till lokala förhållanden och att den gav utövaren av en verksamhet viss trygghet. Efter de senaste ändringarna av förutsättningarna för omprövning av villkor i tillståndsbeslut var dock denna trygghet till stor del beroende av hur aktiva tillsynsmyndig- heterna var när det gällde att begära omprövning.

MIA framhöll att prövning i ett enskilt fall också hade nackdelar. Den var komplicerad och kunde av praktiska skäl bara göras av stora verksamheter. Koncessionsprövningen hade en inriktning på lokala miljöstörningar. En helt fri prövning i varje enskilt fall var inte rimlig om det rörde sig om storskaliga regionala eller globala miljöproblem, exempelvis utsläpp av CFC och koldioxid.

MIA uttalade vidare att ett införande av miljöavgifter teoretiskt skulle kunna inverka på tillåtlighetspröv- ningen enligt 5 5 miljöskyddslagen så att kravnivån vid prövningen sänktes. För att en sådan effekt skulle vara tänkbar krävdes emellertid att avgiften var så hög att hela den aktuella branschens lönsamhet påtag- ligt försämrades. Om avgiften återfördes till bran— schen skulle dock inte tillståndsprövningen påverkas. MIA underströk att också förbud och andra typer av administrativa regleringar kunde påverka lönsamheten och därmed ha samma effekt. Det förhållandet att en avgift var miljömässigt motiverad utgjorde i sig inte något skäl att vid tillståndsprövningen ta större hänsyn till denna än till andra kostnadsökningar.

MIA gjorde den bedömningen att de framlagda förslagen inte skulle påverka kravnivån vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen och att förslagen därför inte föranledde någon ändrad lydelse av 5 & miljöskydds- lagen.

I fråga om lagen om kemiska produkter konstaterade MIA att den saknade bestämmelser om ekonomiska avvägningar av det slag som fanns i miljöskyddslagen. Det fanns heller inte i övrigt några bestämmelser som kunde försvåra införandet av miljöavgifter.

I slutbetänkandet föreslogs avgifter inom följande områden och på följande produkter; landningsavgift för flygplan, hamnavgift för utsläpp av svaveloxider från fartyg, nickel/kadmiumbatterier m.m., vissa träimpreg- neringsmedel, klorerade lösningsmedel, bekämpningsme— del, gödselmedel och miljöfarligt avfall samt utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa. Vidare föreslogs ändrade skatteregler för motorfordon, infö- rande av återvinningspremie för batterier samt vissa ändringar i renhållningslagen.

För att stärka miljöarbetet föreslogs dessutom bildan- det av två nya fonder, avfallsfonden och kemikaliefon- ggp. Avfallsavgifterna skulle tillföras avfallsfonden. Kemikaliefonden skulle tillföras intäkterna från avgifterna på arsenik, krom, klorerade lösningsmedel och klororganisk substans samt nettointäkterna av avgiften på kadmium och batterier. Kemikaliefonden skulle utnyttjas främst för att påskynda avvecklingen av farliga ämnen.

MIA konstaterade avslutningsvis att miljöskyddskommit- tén arbetade med en översyn av samtliga lagar på miljöområdet, vilket innebar att kommittén hade att pröva behovet av styrmedel på miljöområdet i stort.

10.3.2 övergripande synpunkter

Det finns åtskilliga brister i dagens miljölagar. Möjligheterna att ta hänsyn till de storregionala och globala miljöaspekterna är klart otillräckliga i den nuvarande miljöskyddslagen. Svagheterna i denna ligger framför allt i att många miljöfarliga anläggningar över huvud taget inte prövas enligt lagens tillåtlig- hetsregler. Det föreligger också praktiska svårigheter att anpassa miljövillkoren för tidigare tillstånds- prövade verksamheter till dagens miljösituation.

Vidare saknas i miljölagarna incitament för att ned- bringa utsläppen till så låga nivåer som möjligt eller att använda så miljövänliga varor som möjligt. De rättstillämpande myndigheterna kan med andra ord inte tillräckligt effektivt styra utvecklingen mot ett allt mer resurssnålt och miljövänligt samhälle. MIAs upp- fattning var att de generella styrmöjligheterna inom miljöområdet behövde förbättras och att en ökad användning av avgifter kunde vara ett lämpligt sätt att åstadkomma detta. De frågor som kommittén närmast har att diskutera - frånsett sanktionsavgifterna — är hur ett system med utsläpps- eller produktavgifter förhåller sig till andra styrmedel såsom ökad använd- ning av generella regleringar eller skärpningar av nuvarande miljölagar m.m.

En ökad användning av avgifter inom miljöområdet skall naturligtvis ytterst syfta till en bättre miljö. Valet av avgift sammanhänger med vilket mål man i första hand vill uppnå.

Utsläpps- och produktavgifterna syftar i första hand till att ge företagen incitament att - inom särskilt

angelägna områden minska utsläppen av förorenande ämnen så långt som möjligt, dvs. under lovgivna nivåer. Avgifterna anses härigenom kunna stimulera till utveckling av nya miljövänligare processer eller

reningsmetoder.

MIA framhöll för sin del att för valet av styrmedel att nå ett visst miljömål fordrades en noggrann avväg- ning mellan respektive styrmedels för- och nackdelar i det enskilda fallet. Det fanns enligt MIA inte något enkelt sätt att peka ut områden i miljöpolitiken som borde omfattas av ekonomiska styrmedel.

Goda skäl synes tala för miljökostnadsutredningens syn på frågan om generella styrmedel - dvs. att de i för— sta hand bör användas i de fall då de totala utsläpps— mängderna behöver nedbringas och det är av mindre betydelse var reduktionen sker.

Av vad som framgår av MIAs betänkande synes det inte föreligga några praktiska svårigheter att inom pro- duktkontrollområdet införa avgifter i ökad utsträck- ning för att styra utvecklingen mot allt mindre far—

liga ämnen.

Inom miljöskyddslagens område kan det emellertid vara förenat med vissa problem att införa miljöavgifter. MIA pekade för sin del på vissa praktiska problem olika mättekniska svårigheter kan exempelvis lägga hinder i vägen för ett system med rena utsläppsavgif- ter. Miljöavgifterna torde med hänsyn härtill - åtminstone tills vidare — i stor utsträckning få knytas till insatsvarorna och produkterna.

styrmöjligheteterna inom miljöområdet kan också för- bättras genom ändringar i tillåtlighets- och ompröv—

ningsreglerna samt genom ökad användning av generella föreskrifter m.m.

Skillnaden mellan avgifter och generella föreskrifter ligger bl.a. i att vid användning av avgifter överlå— ter man till företagen själva att utgående från bl.a. ekonomiska kalkyler avgöra om man skall satsa på reningsåtgärder, utbyte av farliga kemikalier och liknande eller i stället betala avgifter. Vid användning av generella föreskrifter handlar det mer om att fastställa olika tekniska krav på hantering av produkter av olika slag eller krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått vid miljöfarliga verksamheter.

Inom miljöskyddslagens område kan avgifter vara ett komplement till sådana föreskrifter som ovan diskute- rats för verksamheter som inte tillståndsprövats. Avgifterna kan emellertid aldrig helt ersätta de tekniska kravreglerna. Frågor av säkerhetskaraktär passar över huvud taget dåligt in i ett avgiftssystem. Härtill kommer de tidigare nämnda mättekniska svårig— heterna. På grund härav torde avgifter i första hand få avse användningen av olika miljöfarliga ämnen eller produkter.

De resonemang som ovan förts är i princip också till- lämpliga på verksamheter som tillståndsprövats enligt miljöskyddslagen. Vissa skillnader föreligger emeller- tid. För sådana verksamheter - vanligen större indu- strianläggningar - skulle ett system med utsläppsav- gifter i och för sig kunna vara genomförbart eftersom dessa verksamheter vanligtvis har ett relativt utveck- lat kontrollsystem. T.ex. föreslog MIA i sitt slutbe— tänkande utsläppsrelaterade avgifter för skogsindu- strins utsläpp av svårnedbrytbara klorföreningar. Förslaget avviker något från den grundprincipen att avgiften skall stimulera till så låga utsläpp som

möjligt eftersom förslaget konstruerats på sådant sätt att avgift först skall utgå för utsläpp över en nivå som kan anses motsvara vad som kan uppnås genom tek- niska åtgärder.

Däremot avrådde MIA från att införa utsläppsrelaterade avgifter på utsläpp av svavel- och kväveoxider från stora industrianläggningar. Skälen härtill var dels att utsläppen sker diffust - dvs. är svåra mäta - dels att merparten av utsläppen sker från ett fåtal anlägg-

ningar.

Ett system med utsläppsrelaterade avgifter kommer naturligtvis att bli mycket resurskrävande. Detta måste beaktas.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att tiden knappast synes mogen för att i större skala införa utsläppsrelaterade avgifter. Däremot torde man kunna räkna med en ökad användning av avgifter på miljöfar- liga produkter och kemikalier. Också sådana avgifter kan naturligtvis många gånger indirekt leda till lägre utsläpp från de verksamheter som använder ämnena i fråga. MIAs förslag - bortsett från förslaget rörande klororganiska föroreningar från skogsindustrin - torde därför inte påverka behovet av att använda administra- tiva styrmedel i form av bl.a. föreskrifter med gene- rell räckvidd.

Det finns emellertid redan nu anledning att diskutera frågan om utsläppsrelaterade avgifter i förhållande till andra styrmedel. Skälet härtill är bl.a. att möjligheterna att kontrollera och mäta utsläpp och därmed också möjligheterna att ta ut avgifter på dessa - sannolikt kommer att förbättras avsevärt under kommande år. Kvar står dock att ett utsläppsrelaterat

avgiftsystem alltid kommer vara förenat med tekniska problem och dessutom vara administrativt tungrott.

Ofta kan det förhålla sig så att avgifter i ett fall kan vara det mest lämpliga medan exempelvis föreskrif— ter i andra fall kan ha fördelar. Som ovan redovisats ter sig avgifter klart olämpliga för att reglera frågor av utpräglad skydds- eller säkerhetskaraktär. Generella föreskrifter kan å andra sidan vara svåra att använda för större industrianläggningar med hänsyn till att de tekniska förhållandena, och därmed möjlig- heterna att uppfylla föreskrifterna, kan variera från anläggning till anläggning. Som MIA mycket riktigt konstaterade finns det många aspekter som måste beaktas inför ett ställningstagande till att införa avgifter inom ett visst område.

I detta sammanhang bör påpekas att miljöavgifter givetvis inte endast behöver ses som ett sätt att styra utvecklingen åt ett visst håll utan lika gärna kan ses som ett sätt att kompensera de skador som kan uppkomma genom användningen av en viss produkt eller vid framställningen av vissa varor.

Det finns ingen anledning att utesluta något av de styrmedel som ovan diskuterats. Valet av styrmedel får bli föremål för noggrann bedömning i varje enskilt fall.

11.1 Inledning

Bestämmelser om straff för olika typer av brott på miljöskyddsområdet finns såväl i brottsbalken som i ett stort antal författningar med miljöanknytning.

I 13 kap. brottsbalken finns bestämmelser om allmän- farliga brott. Till sådana hör bl.a. miljöbrott. För sådant brott döms den som på olika sätt framkallat hälsorisker, skador eller andra olägenheter i miljön, under förutsättning att inte behörig myndighet till— låtit förfarandet eller detta är allmänt vedertaget eller gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarlig.

Huvuddelen av straffbestämmelserna på miljöskydds- området hör till specialstraffrätten och återfinns i de olika lagar och förordningar som innehåller också de materiella rättsreglerna. straffbestämmelserna i denna lagstiftning är i regel s.k. blankettstraffbud. Sådana uttalar endast att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller förbud skall dömas till straff. Ett typiskt exempel på blankettstraffbud är 45 5 första stycket miljöskyddslagen, som inne- håller de grundläggande bestämmelserna om straff för överträdelser av de materiella föreskrifterna i denna

lag.

Ansvarsbestämmelserna innehåller också inom en viss latitud vilket straff som skall följa på brotten. strafflatituden ger uttryck för brottets straffvärde. Den är av betydelse även för preskriptionstidens längd för det ifrågavarande brottet. I straffsatserna anges endast påföljderna böter och fängelse. Däremot sägs inget om i vilka fall fängelse kan utbytas mot annan påföljd, exempelvis villkorlig dom.

I samband med miljöbrottslighet kan bl.a. utbyte av brott förklaras förverkat. För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet kan även företagsbot komma i fråga. Näringsidkare kan också meddelas näringsförbud. En överträdelse kan i vissa fall leda till att sanktionsavgift utgår. En fråga som har särskilt intresse inom miljöstraffrätten är förhållan- det mellan straff och vite. Möjligheter finns också att åstadkomma rättelse av förfaranden som strider mot miljöskyddslagen. Frågor om skadestånd är, förutom i den allmänna skadeståndslagen, reglerade i en särskild miljöskadelag.

11.2 Sanktionssystemet i miljöskyddslagen i praktisk tillämpning

Sedan år 1985 redovisas anmälda brott mot miljöskydds- lagen i den officiella statistiken. Tabellen nedan utvisar antalet anmälda brott mot miljöskyddslagen under åren 1985—1988.

Tabell 1

5; Antal 1985 189 1986 214 1987 284 1988 407

Det bör i detta sammanhang nämnas att en granskning av de anmälningar som hos polisen registrerats som brott mot miljöskyddslagen åren 1980-1984 utvisade att endast en tredjedel av de anmälda gärningarna egent- ligen kunde hänföras till denna kategori. I övriga fall föll gärningarna, i den mån de över huvud taget var kriminaliserade, under annan speciallagstiftning, dock vanligtvis på miljörättens område.

Många anmälningar som rör brott mot miljöskyddslagen leder inte till åtal. Tabell 2 nedan visar vem som gjort anmälan och om denna resulterat i åtal eller om förundersökningen lagts ned. Tabellen avser anmäl-

ningar åren 1980-1984.

Tabell 2

___—_______——;——

Anmälare Antal Nedlagda Åtal Ej klara ____________________________________________________ Tillsyns- myndighet 113 (46%) 37% 39% 24% polis 42 (17%) 90% S% S% Privatperson 93 (37%) 88% 4% 8%

Totalt 248 (100%) 65% 20% 15%

f

Av tabellen framgår att en mycket stor del av anmälningarna från privatpersoner eller från polisen inte leder till åtal, medan i stort sett varannan anmälan från tillsynsmyndigheterna leder till åtal.

Tillsynsmyndigheternas anmälningar avser ofta över— trädelser av villkor. Anmälningarna rör även i mycket stor utsträckning brott mot förprövningsplikten.

Många fall av nedlagda förundersökningar kan antag- ligen tillskrivas brister i det subjektiva rekvisitet. Åklagaren kan med andra ord inte bevisa uppsåt eller oaktsamhet hos någon ansvarig person. Den anmälda överträdelsen kan i stället ha berott på tekniska svårigheter över vilka företaget inte kunnat råda, olyckshändelser eller missförstånd.

Antalet meddelade domar var under 1970-talet mycket lågt; i genomsnitt ett par domar per år. Lagändringen år 1981, genom vilken tillsynsmyndigheterna ålades att verka för att överträdelser mot miljöskyddslagen beivras, har dock relativt sett lett till en kraftig ökning av antalet domar även om antalet i absoluta tal fortfarande är mycket lågt.

Tabell 3 nedan utvisar antalet domar rörande brott mot miljöskyddslagen meddelade åren 1980-1986.

Tabell 3 _______________________________ Domar per år Fällande Friande __________________________________ 1980 1 — 1981 4 1982 4 1983 17 3 1984 11 4 1985 10 2 1986 12 l _____________________________________ Totalt 56 18

___________—

Avslutningsvis kan nämnas att bestämmelserna i brotts- balken om miljöbrott och vållande till miljöstörning i endast enstaka fall kommit till användning.

Riksåklagaren har från alla åklagarmyndigheter i samråd med kommittén infordrat anmälningar, avskriv- ningsbeslut, stämningsansökningar och domar som under tiden september 1989 - augusti 1990 rört brott mot den yttre miljön. Syftet har varit att få en översikt av vilka ärenden som förekommit och hur dessa handlagts. Arendena har redovisats i en promemoria (1990-09-12 AD 77-90). Sammanfattningsvis konstateras att följande tre grupper av ärenden dominerar.

1. Miljöbrott och brott mot lagen om kemiska pro- dukter, avseende oljeläckage och överfyllning i samband med oljehantering.

2. Brott mot miljöskyddslagen, avseende förpröv- ningsplikten eller annan tillståndsplikt.

3. Brott mot miljöskyddslagen, avseende olika koncessionsvillkor eller föreskrifter.

Påfallande många ärenden avser enstaka händelser, där på grund av tekniska brister eller felaktig hantering någon form av miljöstörning uppkommit. Ibland har en sådan miljöstörning observerats och anmälts av en privatperson. Flertalet anmälningar har dock ingetts av någon tillsynsmyndighet. Ärenden rörande stora kon- tinuerliga störningar har endast sällan kommit under åklagarens prövning. Det allmänna intryck undersök- ningen ger är att många ärenden avser enstaka händel- ser, vilka synes ha haft en, relativt sett, begränsad skadeeffekt. I påfallande många fall har förundersök- ningen nedlagts eller åtal inte väckts på den grund att brott inte har kunnat styrkas. I de fall åtal har väckts synes åtalen ha bifallits i stor utsträckning. Påföljden har vanligtvis legat kring 20—50 dagsböter. I något enstaka fall har 100 dagsböter dömts ut. Annan påföljd än böter har inte förekommit under den under— sökta perioden. I endast två redovisade fall har åkla—

garen yrkat företagsbot. I båda fallen har yrkandet ogillats.

En sammanställning av de ärenden vari åklagaren fattat beslut eller dom meddelats redovisas i tabell 4. Med hänsyn till det sätt på vilket uppgifterna samlats in måste reservation göras för bortfall av ärenden.

abe 4 Från åklagarmyndigheter under tiden 1 sep- tember 1989 - 31 augusti 1990 redovisade ärenden angående brott mot den yttre miljön, i vilka beslut fattats av åklagare eller dom fallit.

__________——————-—_—

förunder- sökning dom dom nedlagd ej åtal s:a åtal bifall ogillande

___________._—_-————

BrB 13 3 16 2 1 l

LKP 7 - 7 4 2 3

ML 37 10 47 14 19 1 _____________________________________________________ S:a 57 13 70 20 22

% 49 11 60 17 18

I 15 av ärendena har anmälan skett från enskild. Inte i något av dessa fall har åtal väckts. I övriga ärenden har anmälan gjorts av tillsynsmyndighet eller annat offentligt organ.

11.3 Några problem vid tillämpningen av gällande

sanktionsregler

Att försöka uppskatta omfattningen av miljöbrottslig- heten är förenat med stora svårigheter. Ofta är uppgifter om föroreningar och utsläpp osäkra eller ofullständiga.

Ibland är det svårt att upptäcka om ett miljöbrott har begåtts. En orsak härtill kan vara att effekterna blir kända först efter flera år och att störningskällan då kan vara svår att spåra. Problemet kompliceras ytter- ligare av att antalet tillståndspliktiga verksamheter och tillsynsobjekt är mycket stort.

Kontrollen av att miljöskadliga utsläpp inte går utöver vad som har föreskrivits i villkor sker på två sätt. Dels gör företagaren en egenkontroll, dels sker en periodisk kontroll från tillsynsmyndighetens sida, bl.a. genom besiktning. I de flesta fall svarar före- tagaren själv för provtagning och analys, varefter resultaten redovisas till den myndighet som handhar tillsynen.

De tillfällen då mätningar sker av utsläpp är vanligt- vis få. Tillsynsmyndigheten kanske utför mätningar någon gång per år och verksamhet och en företagare kanske mäter vid ett par tillfällen per månad. Utifrån dessa mätvärden beräknas sedan medelvärden, eftersom i villkoren ofta föreskrivs en högsta tillåten utsläpps— mängd såsom medelvärde för år eller månad. Mot bak— grund härav ligger det i sakens natur att det kan vara svårt att upptäcka tillfälliga överutsläpp.

Andra problem som påverkar möjligheterna att upptäcka överutsläpp är att mätningar är kostsamma - ibland mycket dyra - och inte sällan behäftade med stora fel- marginaler. Naturvårdsverket har redovisat att mät- ningar av stoftutsläpp till luft kan ha en felmarginal uppåt och nedåt på 75 procent.

Även om tillförlitliga mätnings- och beräkningsmetoder står till buds kan det ändå vara svårt att avgöra om otillåtna utsläpp förekommit. Detta beror ofta på att villkoren för en miljöfarlig verksamhet är ofullstän-

diga eller oklara. Det finns även fall där det saknas bestämmelser om kontrollprogram. Det nu sagda gäller framför allt verksamheter som bedrivs enligt gamla tillstånd eller dispensbeslut.

Problemen med felaktiga mätresultat och ofullständiga eller oklara villkor kan också leda till stora bevis- svårigheter i de fall utövare av miljöfarlig verksam- het ställs till ansvar för påstådd miljöbrottslighet.

En omständighet som har stor betydelse för möjlig- heterna till lagföring i anledning av misstänkt miljö- brottslighet är tillsynsmyndighetens agerande. Enligt miljöskyddslagen åligger det tillsynsmyndigheten att verka för att överträdelser av lagen beivras. Till ganska nyligen har det inte varit ovanligt att vid misstänkta fall av miljöbrottslighet tillsynsmyndig— heten företagit en ganska ingående prövning huruvida brott kunnat anses föreligga. Därvid har tillsynsmyn— digheten prövat förefintligheten av såväl objektiva som subjektiva rekvisit. Därefter har endast de fall som av tillsynsmyndigheten bedömts såsom brott anmälts till åtal.

Det nu nämnda förfarandet har utsatts för kritik, inte minst från justitieombudsmannens sida. Det har därvid hävdats bl.a. att tillsynsmyndigheten saknar kompetens att avgöra om brott föreligger eller ej och att denna prövning i stället skall ankomma på i första hand åklagarmyndighet och domstol. Enligt kritiken bör tillsynsmyndigheten i princip beivra ett överutsläpp så snart det objektivt sett konstaterats att en vill- korsöverträdelse skett. Utrymmet för tillsynsmyndighe- ten att avgöra om brottsligt förfarande förekommit har bedömts vara ytterst inskränkt. Kritiken kommer med all sannolikhet att leda till att misstänkt miljö-

brottslighet anmäls till åtal i större omfattning än vad som hittills varit fallet.

Från tillsynsmyndigheternas sida har ofta gjorts gällande att de har otillräckliga resurser för att bedriva en effektiv tillsyn och att genom denna upp— täcka exempelvis villkorsöverträdelser.

11.4 Önskemål om lagändringar

Utredningen om miljövårdens organisation framförde i sitt betänkande (SOU 1987:32) För en bättre miljö, allvarlig kritik mot den nuvarande utformningen av ansvarsbestämmelserna på miljöskyddsområdet.

Om brottsbalksbrotten miljöbrott och vållande till miljöstörning anförde utredningen att de fick beteck— nas som något av ett provisorium med hänsyn till såväl utformning som tillkomst. Utredningen ansåg att deras förhållande till olika specialstraffrättsliga regler och till övriga allmänfarliga brott borde ses över. Med hänsyn till de helt olikartade sätt på vilka straffbestämmelserna i brottsbalken och miljöskydds- lagen är konstruerade var det enligt utredningens mening inte möjligt att genom ens rätt ingripande ändringar på någondera sidan få ett system där ett visst förfarande alltid kunde entydigt hänföras till endera sidan. Utformningen av nuvarande sanktions- system på det miljörättsliga området ansågs snarast utgöra ett hinder för ett fullt utnyttjande av sam— hällets resurser i syfte att komma till rätta med växande miljöproblem. För att bota detta förhållande krävdes enligt utredningen en genomgripande översyn av hela den svenska miljöstraffrätten. Mycket talade enligt utredningen för att man borde inrikta arbetet på att i en övergripande lag ta upp vissa grundläg-

gande kravregler inom hela miljöskyddsområdet och samtidigt reglera påföljdsfrågorna enhetligt.

I riksdagen har upprepade gånger genom motioner fram- ställts yrkanden om utredning av miljöstraffrätten eller särskilda ändringar i den, se t.ex. Mot. 1988/892Jo 711, 717, 722, 797, 860, 863, 960 och 962. Bl.a. de nämnda motionerna har på riksdagens begäran helt eller delvis överlämnats till kommittén.

Också vid den hearing om miljölagstiftningen som justitiedepartementet och miljö- och energideparte— mentet anordnade den 28 oktober 1988 framfördes kritik mot den nuvarande ordningen på miljöstraffrättens område. Bl.a. anfördes att 45 & miljöskyddslagen blandade stort och smått på ett besvärande sätt och att man inte tänkt igenom om det behövdes en krimina— lisering när man lagstiftade på området. Enligt riks- åklagarens mening var det dock inte möjligt att avstå från blankettstraffbud, även om man sammanförde straffbestämmelserna på området till en enhetlig lag.

I kommitténs direktiv framhålls att bestämmelserna i brottsbalken om miljöbrottslighet lett till fällande domar i mycket få fall, vilket kunnat ha sin orsak i att det varit svårt att visa att gärningen framkallat en negativ effekt på miljön eller en risk för en sådan effekt. Det har då legat närmare till hands att till— lämpa de speciella straffreglerna i miljöskyddslag- stiftningen, som i stället kriminaliserar överträdel- ser av bestämmelserna i lagarna eller av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av dessa. Kommit- tén bör enligt direktiven särskilt överväga hur sam- spelet bör vara mellan de miljörättsliga reglerna och sanktionsreglerna för att insatserna mot överträdelser skall göras bättre. I dessa överväganden bör ingå en grundlig genomgång och analys av straffreglernas roll

inom miljölagstiftningen och i vilken utsträckning överträdelser av miljöreglerna skall vara kriminali— serade eller leda till andra sanktioner; enligt direktiven kan det många gånger vara effektivare med andra sanktioner än straff, och dubbla sanktionsformer kan vid tillämpningen skapa en osäkerhet om vilken form som skall väljas.

11.5 Motiv för straffansvar

Det finns olika vetenskapliga teorier om grunderna för straffrätten och om straffets verkningar. På miljö- skyddets område finns det anledning att fästa särskild vikt vid uppfattningen om straffbestämmelsernas norm- bildande funktion. Ständigt upptäcks nya hot mot män- niskors hälsa och naturen. De inskränkningar i framför allt den ekonomiska rörelsefriheten som kan föranledas av sådana hot accepteras inte utan vidare av alla. En jämförelse kan göras med lagstiftningen om trafiknyk- terhetsbrott och skattebrott. Först sedan straffbe- stämmelser funnits under lång tid och med skärpa till- lämpats av domstolarna har moraluppfattningen ändrats så att sådana brott ansetts som i egentlig mening klandervärda.

Det sagda innebär att överträdelser av lagstiftningen på miljöskyddets område bör medföra någon form av sanktioner. Sådana sanktioner behöver emellertid inte med nödvändighet vara straff. I åtskilliga fall kanske lagstiftningen upprätthålls väl så bra och till lägre kostnader för rättssystemet med andra medel än straff, t.ex. ekonomiska sanktioner i form av miljöavgifter eller liknande eller genom föreläggande om rättelse förenat med vite eller direkta åtgärder för att vidta rättelse. '

På miljöskyddets område finns det emellertid anledning anta, att straffpåföljd i många situationer kan ha en god avhällande effekt. De som kan tänkas begå miljö— brott är i stor utsträckning väletablerade personer som har särskild anledning att frukta straffets sociala konsekvenser. Detta talar för att straffet kan vara ett verksamt medel för att upprätthålla respekten för de materiella reglerna på miljöskyddets område.

Miljöbrottslighet är ofta svårutredd. Åklagaren har den fulla bevisbördan för de objektiva förutsätt- ningarna för att brott skall anses föreligga. När fråga är om gärningar av allvarlig beskaffenhet måste för att straffansvar skall inträda krävas att går- ningsmannen handlat uppsåtligt eller åtminstone oaktsamt. Åklagaren måste styrka också de faktiska omständigheter som ger vid handen att det föreligger ett sådant s.k. subjektivt rekvisit. Detta kan ofta föranleda svårigheter och i vart fall tidsutdräkt. straffansvar är i denna situation ofta en ineffektiv

sanktion.

På många håll brottas polisväsendet, åklagarna och domstolarna med en stor arbetsbörda. Detta medför ett tvång att prioritera mellan olika brott. Självfallet måste många typer av överträdelser mot miljölagstift- ningen anses ha ett högt straffvärde och därför också böra ges hög prioritet. Så är dock visst inte fallet med alla former av överträdelser. Frågan om det skett en överträdelse av miljöbestämmelserna utreds många gånger med bättre resultat av tillsynsmyndigheternas handläggare än av polismän.

Riksåklarens undersökning av ärenden rörande brott mot den yttre miljön under tiden 1 september 1989 - 31 augusti 1990 (se avsnitt 11.2) ger vid handen att påfallande många av dessa ärenden avser enstaka

händelser, där på grund av tekniska brister eller fel- aktig hantering någon form av miljöstörning förekommit och där skadeeffekten relativt sett varit begränsad. Påföljden i sådana fall har vanligen legat kring 20-50 dagsböter. Ett sådant straff är, jämfört med den påföljd som brukar följa på exempelvis förmögenhete- brott, att betrakta som lindrigt. Det finns å andra sidan inga belägg för att domstolarna skulle ha en överseende attityd till miljöbrott om dessa verkligen är av allvarlig beskaffenhet. Det får därför antas att i flertalet fall domstolarnas straffmätning varit rimlig i förhållande till straffvärdet. Särskilt gäller detta som domstolarna haft att iaktta regeln i 45 5 första stycket sista meningen miljöskyddslagen, att dagsböter inte ingår i straffskalan, om brottet begåtts med uppsåt och avsett förpliktelse av väsent— lig betydelse från miljöskyddssynpunkt. Det måste därför antas att flertalet av de överträdelser som blivit föremål för domstols prövning inte har varit av särskilt allvarlig art. Man kan emellertid då ifråga- sätta om inte det förhållandet att lindriga straff regelmässigt utdöms i miljöbrottmål kan sätta tilltron till miljölagstiftningen i fara, när som regel inte allmänheten kan själv bilda sig någon uppfattning om allvaret i den miljöstörning som förekommit eller kunna uppstå. Ekonomiska påföljder som exempelvis sanktionsavgifter kan bestämmas till betydligt högre belopp, när de sätts i relation till företagets förhållanden, än dagsböter för en enskild person, när dessa bestäms utifrån allmänna regler om straffvärde och dagsbotens storlek. I sådana situationer kan eko— nomiska sanktioner bättre än straff vara ägnade att hos allmänheten inskärpa vikten av att miljölagstift— ningen efterlevs.

Vidare bör erinras om att överträdelser av miljöreg— lerna i stor utsträckning begås inom ramen för

näringsverksamhet utövad av större eller mindre företag. För att straffansvar skall kunna ådömas måste en enskild gärningsman utpekas. Detta kan medföra utredningssvårigheter åtminstone så till vida att det kan vara osäkert vilket inflytande den formellt ansva- rige haft på händelseförloppet och vilket straffvärde hans handlande därför kan anses ha. Detta kanske leder till att exempelvis verkställande direktören fälls till ansvar men döms till en lindrig påföljd därför att han själv inte har någon särskilt stark personlig skuld till det inträffade. Effekten kan däremot vara allvarlig och kanske resultatet av kumulerad och anonym vårdslöshet inom företaget. I sådana fall kan företaget åläggas en ekonomisk påföljd i form av före— tagsbot. Oberoende av vållande kan också ekonomiska sanktioner i form av avgifter tänkas drabba företaget. Som nyss antytts kan sådana sanktioner ha en betydande preventiv och normbildande effekt.

11.6 Utformning av ansvarsbestämmelser

För att medborgarna skall ta till sig normerna och på sikt rätta sig efter dem krävs att de är klara och förståeliga, att de är möjliga att överblicka och att de åtminstone på sikt kan väntas nå allmän acceptans. Det sagda gäller inte minst om straffbestämmelser. Som framgått förut finns på miljöskyddets område ett stort antal delvis överlappande, delvis icke sammanhängande ansvarsregler. Genom att de utformats som blankett- straffbud med ibland talrika hänvisningar till andra paragrafer i lagen måste de ofta antas vara svårför- ståeliga för lekmannen och många gånger även för

myndigheternas handläggare.

Vid utformningen av den framtida miljöstraffrätten finns anledning att uppmärksamma den reform av miljö—

straffrätten som genomfördes år 1980 i Förbundsrepub- liken Tyskland (se Schönke/Schröder, Strafgesetzbuch - Kommentar, 23. Auflage, 1988). Då överfördes straff— bestämmelser som tidigare funnits i specialstraffrät- ten till ett nytt kapitel i den centrala strafflag— stiftningen, motsvarande vår brottsbalk (Strafgesetz— buch, 55 324 ff.). straffbestämmelserna är i första hand disponerade så att de avser skydd för vissa bestämda objekt. I 5 324 finns alltså straffbestäm- melser mot förorening av vattendrag, i 5 325 mot förorening av luften och mot buller och i 5 326 mot spridande av miljöfarligt avfall. Straffansvaret är enligt samtliga bestämmelser beroende av att förfaran— det är förvaltningsrättsligt otillåtet. I 5 327 före- skrivs straff för den som driver en kärnteknisk eller någon annan tillståndspliktig miljöfarlig anläggning utan tillstånd eller i strid mot ett meddelat förbud. I 5 328 finns bestämmelser om straff för otillåten hantering av kärnbränsle och i 5 329 finns bestämmel— ser om straff för den som vidtar vissa åtgärder som sätter ett särskilt skyddsvärt område i fara. Samtliga de angivna bestämmelserna är uppdelade på särskilda avsnitt för uppsåtliga och för oaktsamma förfaranden. Bestämmelser om grova miljöbrott finns i 5 330 och om grovt spridande av gift i 5 330a. Kapitlet innehåller också vissa avslutande bestämmelser.

Det har under senare år ansetts önskvärt att ha bestämmelser om särskilt allvarlig brottslighet i brottsbalken. Konsekvent är detta visserligen inte genomfört. Även de allvarligaste narkotikabrotten behandlas i narkotikastrafflagen och varusmugglings— lagen. Skattebedrägerierna behandlas i skattebrotts- lagen. Bestämmelserna om miljöbrott i brottsbalken har inte heller tillämpats i praktiken. I stället är det ansvarsbestämmelserna i miljöskyddslagen som åtminsto— ne i någon utsträckning föranlett fällande domar.

Andra allmänfarliga brott av en natur som kan jämstäl— las med miljöbrottens behandlas emellertid i 13 kap. brottsbalken. Sambandet mellan dessa och de allvarli— gaste miljöbrotten framstår klarare om även dessa regleras i brottsbalken. Dessutom är en sådan pla- cering ägnad att inskärpa hur allvarligt samhället ser på denna typ av brottslighet. Att i likhet med den tyska regleringen föra in alla de viktigaste bestäm- melserna om miljöbrott i den centrala straffrättsliga lagstiftningen, dvs. för svenskt vidkommande brotts— balken, stämmer däremot mindre väl med balkens hit- tillsvarande systematik. Vad som i första hand bör övervägas synes vara en fördelning av bestämmelserna om miljöbrott på brottsbalken och en ny, samlad

miljölag.

11.7 Brottsbalken

En straffbestämmelse i brottsbalken innehåller en brottsbeskrivning, ett brottsnamn och en straffskala. I brottsbeskrivningen anges de rekvisit som krävs för att ett brott skall anses föreligga. I 13 kap. brottsbalken finns bestämmelser om allmänfarliga brott. Till sådana hör bl.a. spridande av gift eller smitta (7 5), förgöring (8 5) och miljöbrott (8a 5).

För miljöbrott döms den som i annat fall än som angetts förut i kapitlet

1. förorenar mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälso— risker för människor eller sådana skador på djur eller växter, som inte är av ringa betydelse, eller annan betydande olägenhet i miljön,

2. förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som genom förorening kan medföra hälsorisker, skador eller annan olägenhet som anges under 1 eller

3. orsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller strålning,

allt under förutsättning att inte behörig myndighet tillåtit förfarandet eller detta är allmänt vedertaget. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarlig döms inte heller till ansvar för miljöbrott.

Miljöbrott kan bedömas som grovt brott. Därvid skall särskilt beaktas om det har vållat eller kunnat vålla varaktiga skador av stor omfattning eller om gärningen annars har varit av särskilt farlig art.

För att miljöbrott skall anses föreligga krävs att gärningen varit uppsåtlig. Den som av oaktsamhet begått en sådan gärning som om den är uppsåtlig medför ansvar för miljöbrott skall i stället dömas för vållande till miljöstörning (9 5 andra stycket).

Straffet för miljöbrott är böter eller fängelse i högst två år, för grovt brott fängelse i lägst sex månader och högst sex år och för vållande till miljöstörning böter eller fängelse i högst två år.

Med spridande av gift eller smitta avses att någon framkallar fara för människors liv eller hälsa genom att förgifta eller infektera livsmedel, vatten eller annat, på annat sätt sprida gift eller dylikt eller överföra eller sprida allvarlig sjukdom. Till för- göring gör den sig skyldig som framkallar allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller ogräs eller på annat dylikt sätt. Vid sidan av de uppsåtliga brotten finns också motsvarande oaktsamhetsbrott, benämnda vårdslöshet med gift eller smittämne.

Som förut antytts har bestämmelserna i 13 kap. brotts- balken om miljöbrott och vållande av miljöstörning

praktiskt taget inte alls blivit tillämpade. Orsakerna härtill kan vara flera. I sak har ansvarsreglerna nära samband med ansvarsreglerna i 45 5 miljöskyddslagen. Sålunda inträder inte ansvar om förfarandet tillåtits av behörig myndighet eller detta är allmänt vedertaget och inte heller om gärningen med hänsyn till omstän- digheterna kan anses försvarlig. Åklagaren måste visa att hälsorisker, skador eller andra olägenheter upp- kommit eller kunnat uppkomma. Det kan då ligga närmare till hands för åklagaren att såsom överträdelse av tillstånd, föreskrifter eller villkor åtala det miljö- farliga beteendet under åberopande av 45 5 miljö— skyddslagen. Vidare är straffsatsen för normalgraden av miljöbrott densamma som för brott mot 45 5 miljö— skyddslagen - böter eller fängelse i högst två år och till yttermera visso gäller samma latitud även för vållande till miljöstörning. Någon anledning att betona brottets allvarliga beskaffenhet genom att åtala enligt brottsbalken finns alltså inte, så länge det inte är fråga om grovt brott.

Det anförda talar för att skillnaden mellan brotts— balkens och en ny miljölags ansvarsbestämmelser bör göras tydligare. Annars blir det bara så att enbart miljölagens bestämmelser tillämpas samtidigt som förekomsten av bestämmelserna i brottsbalken gör att brotten enligt miljölagen framstår som andrarangs— brott. Att så inte är fallet skulle kunna framgå tydligare, om behandlingen av miljöbrott i brottsbal- ken inskränktes till att avse de allra allvarligaste fallen, då allmänhetens hälsa eller naturens renhet verkligen sätts på spel med uppsåt eller av klar oakt- samhet. På så sätt skulle man också få en bättre parallellitet med övriga allmänfarliga brott i 13 kap. brottsbalken.

Huvuddelen av straffbestämmelserna på miljöskydds— området hör till specialstraffrätten och återfinns i de olika lagar och förordningar som innehåller också de materiella rättsreglerna. Vid en genomgång av sådana bestämmelser kan konstateras att de är uppbygg— da på ett mycket varierande sätt.

straffbuden i miljölagstiftningen är i regel uppbyggda på något annat sätt än brottsbalkens brottsbestämmel— ser. De flesta är s.k. blankettstraffbud. Sådana innehåller inte någon fullständig brottsbeskrivning, och i regel inte heller något brottsnamn, utan uttalar endast att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller förbud skall dömas till i straff— budet angivet straff. Som exempel på blankettstraffbud kan nämnas 45 5 första stycket miljöskyddslagen och 20 5 första stycket lagen om kemiska produkter.

I 45 5 första stycket miljöskyddslagen föreskrivs följande.

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 5 eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 5 tredje stycket,

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 5,

3. åsidosätter beslut, villkor eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av Ba 5 andra stycket, 18 5 första stycket, 19—21 5, 21a 5 andra stycket, 24 5, 25 5, 27 5, 29 5 andra stycket, 38a 5, 38b & andra stycket eller 41 5,

4. underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 5 första stycket eller andra stycket första meningen,

5. i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen,

döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och avsett förpliktelse av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt, döms till fängelse i högst två år.

Bestämmelsen i 20 5 första stycket lagen om kemiska produkter avviker i ett viktigt hänseende från bestäm- melsen i miljöskyddslagen. Lagen om kemiska produkter kriminaliserar nämligen också överträdelser av den allmänna aktsamhetsregeln i 5 5, som innebär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön, liksom även den s.k. sub— stitutionsregeln i samma paragraf. straffansvar för överträdelse av aktsamhetsregeln och substitutionsre- geln förutsätter dock att den skett med uppsåt eller av grgy oaktsamhet.

Vid en genomgång av de specialstraffrättsliga bestäm— melserna på miljöskyddsområdet kan konstateras att dessa är uppbyggda på ett mycket varierande sätt.

Man kan i systematiskt hänseende urskilja vissa typer av bestämmelser som är mer eller mindre vanligt före-

kommande.

I ett stort antal författningar återfinns bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta för- prövnings- eller anmälningsplikt. så är fallet i bl.a. miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, natur— resurslagen, naturvårdslagen, hälsoskyddslagen och vattenlagen.

Många är också de straffbud som ålägger den straff som åsidosätter av regeringen eller olika myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller föreskrifter. Som exempel härpå kan nämnas de nyssnämnda lagarna,

med undantag av naturresurslagen, samt därutöver Skogsvårdslagen, lagen om svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.

I flera fall stadgas också straff för den som bryter mot villkor i tillstånde— eller dispensbeslut. Utöver miljöskyddslagen, naturresurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen kan som exempel nämnas dumpningslagen, lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt Skogsvårdslagen.

Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud återfinns i ett något färre antal författningar. Detsamma gäller bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven skyldighet. Av författningar som exemplifierar den förra kategorin kan nämnas renhållningslagen, natur- vårdslagen, Skogsvårdslagen och ädellövskogslagen. Den senare gruppen kan exemplifieras med lagen om kemiska

produkter, naturvårdslagen, gruvlagen, minerallagen och torvlagen.

I ett mindre antal författningar föreskrivs att det är straffbart att lämna oriktiga uppgifter i frågor som rör tillstånd och tillsyn. Detta gäller enligt bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

Utöver de nu nämnda kategorierna kan nämnas

— brott mot ett av regeringen meddelat generellt förbud (t.ex. lagen om kemiska produkter),

brott mot ett av regeringen i särskilt fall meddelat förbud (t.ex. miljöskyddslagen och naturvårdslagen),

- brott mot ett av tillståndsmyndighet eller annan

myndighet meddelat förbud (t.ex. miljöskyddslagen och gränsälvsöverenskommelsen),

- brott mot förbud eller föreläggande som meddelats av

tillsynsmyndighet (t.ex. miljöskyddslagen, skogs- vårdslagen och skötsellagen),

- åsidosättande av föreläggande eller föreskrift som i

särskilt fall meddelats av regeringen eller myndig- het (t.ex. dumpningslagen och lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg),

- åsidosättande av "provisoriska" villkor i till-

ståndsbeslut (t.ex. miljöskyddslagen),

- åsidosättande av villkor som meddelats utan samband

med ett tillståndsbeslut (t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen),

— underlåtenhet att iaktta föreläggande eller begäran om upplysningar från tillsynsmyndighet (t.ex. miljö- skyddslagen, lagen om kemiska produkter och dump- ningslagen) samt

bristande tillsyn av viss verksamhet till före— kommande av miljöstörning (t.ex. lagen om åtgärder

mot vattenförorening från fartyg).

Enligt flera författningar undantas från det straff— bara området "ringa fall" (t.ex. i lagen om kemiska produkter och Skogsvårdslagen), "ringa gärning" (t.ex. enligt miljöskyddslagen och naturvårdslagen), "ringa överträdelse" (t.ex. i naturresurslagen) samt fall då oaktsamheten bedöms som ringa (luftfartslagen).

I betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö, före- slog utredningen om miljövårdens organisation en upp— delning av straffreglerna i miljöskyddslagen på olika brottstyper. Utredningen anförde att vissa förfaranden som nu utgör brott enligt miljöskyddslagen går att beskriva tydligt utan de nuvarande omfattande och del— vis närmast förvirrande hänvisningarna till lagens olika stadganden. Sådana förfaranden kunde ges adekva— ta brottsbenämningar. Enligt utredningen var det fråga om följande gärningstyper.

- Någon har bedrivit miljöfarlig verksamhet som är otillåten, antingen därför att den för— bjudits efter en tillåtlighetsprövning eller därför att föreskriven förprövning inte skett.

Någon har åsidosatt allmänt gällande skydds— föreskrift.

Någon har bedrivit miljöfarlig verksamhet i strid med de villkor som gällt särskilt för denna.

- Någon har undandragit sig kontroll som han är skyldig att underkasta sig.

Om sådana brottsbeskrivningar skall införas i en ny, samlad miljölag krävs att de omfattar också förfaran— den som nu är reglerade i andra lagar än miljöskydds— lagen, såsom lagen om kemiska produkter, renhåll— ningslagen och hälsoskyddslagen. Vilka typer av förfaranden som bör kriminaliseras i en ny, samlad miljölag blir beroende av vilka materiella regler som ställs upp i lagen och som ansvarsreglerna sålunda bör rikta sig mot.

Det bör framhållas att anvarsregeln i lagen om kemiska produkter kriminaliserar även överträdelser av aktsam- hetsregeln och substitutionsregeln i 5 5 i lagen. I fråga om denna kriminalisering kan en jämförelse göras med brottet vårdslöshet i trafik, som också innebär en allmän kriminalisering av oaktsamhet. Vid bedömningen

av huruvida oaktsamhet föreligger kan man emellertid vid vårdslöshet i trafik bygga på ett stort antal trafikregler, som själva är sanktionerade endast med böter, i vissa fall inte alls. Detta ger en viss stadga åt tillämpningen. Påföljden för vårdslöshet i trafik blir å andra sidan i regel ett blygsamt bötes- straff. Den mycket allmänna utformningen av aktsam— hetsregeln i lagen om kemiska produkter måste medföra att det är svårt att konsekvent tillämpa ansvarsbe— stämmelsen, vilket är betänkligt med hänsyn till

rättsäkerhetens intressen.

Frågan om straffansvar vid ringa brott är omdisku— terad. Av vad som förut anförts om rättsväsendets resurser framgår att det inte lönar sig att använda dyrbar utredningskapacitet till utredning om bagatell— förseelser. Enligt kommitténs direktiv torde det råda enighet om att ringa fall inte skall föranleda ansvar. En möjlighet skulle vara att utforma brottsbeskriv- ningarna så att de bara tar sikte på väsentliga över— trädelser av de materiella reglerna. Återstoden skulle då föranleda ekonomiska sanktioner för företagen.

11.9 Frågor gemensamma för brottsbalken och specialstraffrätten

11.9.1 Subjektivt rekvisit

I 1 kap. 2 5 första stycket brottsbalken fastslås att i balken beskriven gärning skall, om inte annat anges i straffbudet, anses som brott endast om den begås uppsåtligen. Ett uppsåtsrekvisit är således underför— stått i brottsbeskrivningarna. Om oaktsamhet skall vara tillräcklig för straffbarhet måste detta däremot uttryckligen anges i straffbudet. Denna regel gäller inte för specialstraffrätten där snarast motsatt regel

gäller på så sätt att om inget sägs i straffbudet så kan man i regel utgå från att det för straffbarhet räcker med oaktsamhet.

Enligt specialstraffrätten följer sålunda i de flesta fall straffansvar även om gärningsmannen varit oakt- sam, liksom fallet är vid vållande till miljöstörning enligt brottsbalken. Ibland krävs grov oaktsamhet. Så är fallet bl.a. enligt 20 5 lagen om kemiska produkter vid åsidosättande av den allmänna aktsamhetsregeln i 5 5 samt vid åsidosättande av uppgiftsskyldighet enligt lagen om vissa mineralfyndigheter, lagen om vissa rörledningar och lagen om vissa torvfyndigheter.

Enligt vanligt språkbruk torde en gärning begås upp— såtligen om den begås med "vett och vilja". Gärnings— mannen måste alltså förstå vad han gör. Däremot behöver han inte förstå att det han gör är otillåtet.

För att ett beteende skall anses som oaktsamt krävs naturligtvis att detta skall avvika från ett aktsamt beteende men även att det kunnat begäras av gärnings- mannen att han iakttagit erforderlig aktsamhet. Man brukar skilja mellan medveten och omedveten oaktsam- het. En oaktsamhet är medveten i det fall att går— ningsmannen misstänkt eller insett risken för att en viss effekt skulle kunna inträffa men förlitat sig på att den inte skulle göra det. Oaktsamheten är däremot omedveten i det fall gärningsmannen inte misstänkt eller insett risken för att effekten skulle kunna inträffa men han har haft skälig anledning att räkna därmed.

Vidare ligger i det straffrättsliga begreppet oaktsam- het det värderande momentet att "culpan", dvs. oakt— samheten, skall vara "klandervärd". Man skall inte bara kunna begära att gärningsmannen handlat på det

eller det sättet. Det måste också finnas goda skäl att klandra vederbörande. Klart är således att man gene— rellt sett måste arbeta med en högre grad av oaktsam- het i straffrätten än i skadeståndsrätten. Den s.k. culpatröskeln är här genomgående hög. Om oaktsamheten är straffbar beror på utgången av en helhetsbedömning där alla moment i oaktsamhetsbedömningen kommer in i bilden. (Se Gillis Erenius, Något om "culpatröskeln" i straffrätten, Svensk rätt i omvandling, Stockholm 1976, s. 143 ff.).

Vilken grad av oaktsamhet som skall krävas bör bl.a. sättas i relation till brottets grovhet. Om brott mot miljölagstiftningen bedöms som allvarliga och straff- satserna i överensstämmelse därmed ger utrymme för kännbara påföljder leder detta till att å andra sidan den grad av oaktsamhet som krävs för att brott över huvud taget skall anses föreligga bör sättas i motsvarande mån högt. Man kan i så fall säga att det skall vara fråga om en klar eller klandervärd oaktsamhet.

11.9.2 Straffsatser

Rent allmänt kan sägas att straff som kan följa för brott på miljöskyddsområdet spänner mellan alltifrån böter till fängelse på livstid.

Endast böter i straffskalan förekommer i bl.a. hälso— skyddslagen, renhållningslagen, skötsellagen och Skogsvårdslagen.

Strafflatituden böter eller fängelse i högst sex månader förekommer i bl.a. naturvårdslagen, gruvlagen

och luftfartslagen.

Böter eller fängelse i högst ett år stadgas i bl.a. lagen om kemiska produkter, lagen om svavelhaltigt bränsle och dumpningslagen.

En vidare straffskala, böter eller fängelse i högst två år återfinns i bl.a. miljöskyddslagen, vattenlagen och naturresurslagen.

För brottsbalksbrotten med miljöanknytning stadgas än strängare straff. Som exempel kan nämnas att för miljöbrott, som är att bedöma som grovt, stadgas endast fängelse; lägst sex månader och högst sex år.

För brottet spridande av gift eller smitta, som är att bedöma som grovt, stadgas fängelse lägst fyra och högst tio år' eller på livstid.

Straffskalorna har betydelse också för användningen av tvångsmedel. Anhållande och häktning förutsätter att fängelse ett år ingår i straffskalan och husrannsakan förutsätter att fängelse ingår i straffskalan.

Vidare är straffskalan bestämmande för preskriptions— tidens längd. Den frågan behandlas i avsnitt 11.9.4.

Om bara de allra allvarligaste miljöbrotten behandlas i brottsbalken får man räkna med att ansvarsreglerna i en ny, samlad miljölag kommer att omfatta också går— ningar med förhållandevis högt straffvärde. Detta kan i vissa fall böra föranleda en höjning av den straff— skala som nu gäller för motsvarande brott. En ordent- lig straffvärdebedömning bör under alla förhållanden göras i lagstiftningsärendet. Det är uppenbart att en allvarlig miljöstörning är mer straffvärd än en under- låtenhet att fullgöra uppgiftsskyldighet (som nu enligt vissa författningar bara föranleder böter). En straffvärdebedömning kan också tänkas resultera i att

straff ersätts med andra påföljder, t.ex. föreläggande vid vite, något som kan bli aktuellt just vid försum- mad uppgiftsskyldighet, eller sanktionsavgift.

11.9.3 Konkurrens

Det är inte ovanligt att tillämpningsområdet för ett straffbud delvis sammanfaller med tillämpningsområdet för ett annat straffbud. Man brukar då tala om kon—

kurrens mellan straffbud.

Frågan som uppkommer vid konkurrens är huruvida endast det ena eller båda straffbuden skall tillämpas. Huvud— reglen torde vara att båda straffbuden är tillämpliga. Det finns dock flera undantag. I vissa fall finns i lagtexten inskriven en uttrycklig subsidiaritetsklau- sul, dvs. en bestämmelse som direkt anger vilket straffbud som har företräde vid konkurrens mellan olika straffbestämmelser. I flera av de specialstraff- rättsliga straffbuden på miljöskyddsområdet stadgas att bestämmelserna är subsidiära i förhållande till brottsbalken. Exempel härpå är bestämmelsen i 20 5 tredje stycket lagen om kemiska produkter som har

följande lydelse.

Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbal— ken eller enligt 1agen (1960:418) om straff för varusmuggling.

I många fall torde bara det strängare straffbudet tillämpas, i vart fall om straffbuden är likartade i vissa avseenden, t.ex. ifråga om skyddsintresse. Detta gäller särskilt om skillnaden i straffskalorna är

stor.

11.9.4 Preskription

Vid vissa typer av miljöbrottslighet är preskriptions— tiden så kort att det ibland händer att ett misstänkt brott inte hinner utredas under den tid inom vilken åtal måste väckas. I andra fall kan det tänkas att skadliga effekter av ett miljöbrott visar sig så sent att brottet över huvud taget inte upptäcks innan straffansvar för gärningen är preskriberat.

straffsatsen för ett brott ger inte endast uttryck för brottets straffvärde utan den har även betydelse för bl.a. preskriptionstidens längd. De skäl som talar för preskription är svagare ju allvarligare brottet är. På grund härav stadgar lagen olika preskriptionstid allt- efter brottets svårighet. I 35 kap. 1 5 första stycket brottsbalken stadgas följande om preskription.

Påföljd må ej ådömas, med mindre den misstänkte häktas eller erhållit del av åtal för brottet inom

1. två år, om å brottet ej kan följa svårare straff än fängelse i ett år,

2. fem år, om svåraste straffet är högre men icke över fängelse i två år,

3. tio år, om svåraste straffet är högre men icke över fängelse i åtta år,

4. femton år, om svåraste straffet är fängelse på viss tid över åtta år,

5. tjugofem år, om fängelse på livstid kan följa å brottet.

Preskriptionstidens längd bestämmes med andra ord av maximum i straffskalan för brottet.

Preskriptionsbestämmelserna i brottsbalken är tillämp— liga även på specialstraffrättens område. För det fall att det i en specialstraffrättslig författning inta— gits en bestämmelse om annan preskriptionstid är emellertid denna att tillämpa framför brottsbalkens motsvarande bestämmelse.

11.9.5 Brott inom företag

I vårt land bedrivs miljöfarlig verksamhet ofta av juridiska personer, t.ex. aktiebolag. En juridisk person kan enligt svensk rätt inte begå brott och följaktligen inte heller ådömas straff eller annan brottspåföljd. straffansvar läggs på den fysiska person som inom företaget bär ansvaret för brottet. Tillämpliga krav på subjektiva rekvisit måste vara uppfyllda beträffande honom. Oaktsamhet kan emellertid bestå i att verksamheten inte organiserats på sådant sätt att brott kunnat undvikas. Genom den praxis som har utvecklats hos domstolarna har därför det straff- rättsliga ansvaret för brott inom en juridisk persons verksamhet i stor utsträckning placerats på den fysiska person som år att anse som företagsledare eller ställföreträdare för den juridiska personen, t.ex. den verkställande direktören i ett aktiebolag.

En sådan ställföreträdare kan komma att dömas för lagöverträdelser som har inträffat vid företagets drift även om det närmast är en underordnad anställd

som är den "egentlige" gärningsmannen.

Företagsledarens ansvar för att de straffsanktionerade kraven uppfylls kan under vissa förutsättningar dele- geras. Detta kan ske bl.a. i fall då företaget är mycket omfattande, bedrivs på skilda orter eller då företagsledaren av andra orsaker inte kan uppfylla sin plikt att övervaka företaget. Ansvaret och den därmed förenade risken för straff kan i sådana fall hamna hos

t.ex. en platschef.

Det bör i detta sammanhang nämnas att det finns vissa sanktioner som kan riktas direkt mot den juridiska

personen, exempelvis förverkande, företagsbot och miljöskyddsavgift. Dessa sanktioner behandlas i följande avsnitt.

11.10 Förverkande 11.10.l Allmänt

Bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. brottsbal— ken. Förverkande är inte någon brottspåföljd i balkens mening, utan hänförs till den samling av straffrätts- liga sanktioner, som brukar benämnas särskild rätts— verkan av brott. Att något förklaras förverkat innebär att ägaren eller innehavaren förlorar sin rätt till egendomen och att denna skall utges till staten.

Man brukar skilja mellan sakförverkande, som innebär att viss angiven egendom förklaras förverkad, och värdeförverkande, varigenom värdet av viss egendom förverkas. Ett beslut om värdeförverkande har formen av en förpliktelse för den berörde att till staten utge det förverkade beloppet.

Brottsbalkens regler om förverkande kan sägas ha tre olika syften. Det kan vara fråga om att dra in sådan vinning som har uppkommit på grund av brott. I andra fall är syftet att konfiskera verktyg och andra hjälp- medel som har använts vid brott. Det tredje syftet är att säkerställa omhändertagande av brottsprodukter, dvs. egendom som har framställts genom brottslig verksamhet.

Regler om förverkande förekommer inte sällan i anslut— ning till bestämmelser inom specialstraffrätten och

således utanför brottsbalkens tillämpningsområde. Som exempel kan nämnas förverkande enligt lagen om kemiska

produkter, lagen om svavelhaltigt bränsle, dumpnings- lagen, lagen om vissa mineralfyndigheter, naturvårds- lagen, skogsvårdslagen och skötsellagen.

Här bör påpekas att 36 kap. brottsbalken innehåller åtskilliga bestämmelser som äger generell tillämpning vid alla slag av förverkande, vare sig det sker enligt brottsbalken eller enligt bestämmelser inom special- straffrätten. Sålunda anges bl.a. vem som kan drabbas av förverkande. Om inte annat har föreskrivits kan förverkande ske hos bl.a. gärningsmannen eller annan som medverkat till brottet, den i vars ställe gär— ningsmannen eller annan medverkande var, den som genom brottet beretts vinning eller näringsidkare.

11.10.2 Vid brott i utövning av näringsverksamhet

Den 1 juli 1982 infördes en ny förverkandebestämmelse i brottsbalken (nu 36 kap. 4 5) som gäller förverkande vid brott i utövning av näringsverksamhet. Bestämmel— sen är tillämplig även på specialstraffrättens område. Vidare är bestämmelsen tillämplig på alla företag oavsett ägarformen, således både enskilda företagare och juridiska personer. Den nya bestämmelsen är sub— sidiär i förhållande till förverkanderegler på andra

håll i lagstiftningen.

Vad som kan förverkas enligt förevarande lagrum är värdet av de ekonomiska fördelar som uppkommit för näringsidkaren till följd av brott begånget i utöv— ningen av näringsverksamheten. Det kan vara dels direkta brottsförtjänster som avses med uttrycket utbyte av brott, dels besparingar i form av uteblivna kostnader, dels i vissa fall ökade vinster som har uppkommit med anledning av att gällande bestämmelser

åsidosatts. Förverkande kan ske även om vinningen motsvaras av skada för enskild.

En förutsättning för förverkande är att det föreligger ett orsakssamband mellan brottet och de ekonomiska fördelarna. Brottet måste således framstå som den dominerande orsaken till fördelarna.

Inte sällan kan det vara svårt att föra bevisning om vad som skall förklaras förverkat. I sådana fall får vinsten eller besparingen uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.

Det finns ett betydande utrymme för jämkning och eftergift av det förverkade beloppet. Sålunda skall förverkande inte ske om det är "oskäligt" (vid annat förverkande "uppenbart oskäligt").

De viktigaste fallen då jämkning eller eftergift bör komma i fråga är då det finns anledning anta att sanktionsavgift kommer att åläggas näringsidkare på grund av överträdelsen eller om den brottsliga handlingen ger upphov till skadeståndsskyldighet.

Med både miljöavgifter och företagsbot till förfogande ter sig behovet av en förverkandemöjlighet inte så stort vid brott mot miljölagstiftningen. Om mycket stora vinster uppkommit genom miljöbrott, kan förver- kande dock behövas för att företaget inte skall göra någon vinst på sitt förfarande. Företagsbot kan inte relateras direkt till vinsten, vilket däremot är fallet med förverkande. Mera speciella former av för— verkande kan också vara motiverade, t.ex. förverkande enligt lagen om kemiska produkter av kemiska produkter eller varor som varit föremål för brott.

11.11 Företagsbot

På grundval av ett förslag av kommissionen mot ekono— misk brottslighet infördes nya bestämmelser om före- tagsbot i 36 kap. brottsbalken med verkan från den 1 juli 1986. Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverk— samhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvar— ligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottslig- heten. I lagstiftningsärendet har framhållits att sanktionen skall ha en bestraffande funktion och att den inte skall användas i vinsteliminerande syfte. Företagsboten skall fastställas till lägst tiotusen kr. och högst tre miljoner kr. Då det gäller att bestämma botens storlek skall särskild hänsyn tas till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten. Företagsboten kan jämkas eller efterges, bl.a. om brottet medför annan betalnings— skyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidka- ren. Så kan vara fallet om näringsidkaren ålagts en sanktionsavgift till följd av brottet eller om skade— stånd eller förverkande kan komma i fråga.

Av 36 kap. 7 5 brottsbalken framgår, att om åklagaren för talan om utdömande av företagsbot, näringsidkaren skäll åläggas sådan, när förutsättningarna enligt lagrummet föreligger. Av förarbetena framgår vidare att till brott som är av allvarlig art torde kunna räknas bl.a. gärningar som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis överträdelser av miljöskyddslagen (se prop. 1985/86:23 s. 64). Möjlig- heterna redan enligt gällande rätt synes därför vara goda för att överträdelser av miljöskyddslagen skall föranleda företagsbot, såvida fråga inte är om baga-

tellartade förseelser för vilka företagsbot inte är avsedd. Visserligen skall vid bestämmande av företags— botens storlek vinsten beaktas, men den är bara en av flera omständigheter och behöver inte bestämmas exakt utan kan uppskattas till ett skäligt belopp (a. prop. s. 39).

För att företagsbot skall kunna ådömas måste åklagaren kunna styrka att brott föreligger, inbegripet de subjektiva rekvisiten uppsåt och oaktsamhet. I för— arbetena framhålls att det naturligtvis endast sällan är möjligt att konstatera brottsligt uppsåt hos en icke identifierad gärningsman, medan det vid oaktsam— hetsbrott är fullt tänkbart att det står klart att någon i ett företag har handlat vårdslöst utan att det för den skull går att leda i bevis vem denne är; före— tagsbot bör då kunna åläggas (a. prop. s. 62 f). Kan ett brottsligt förfarande inte styrkas, är det däremot inte möjligt att ålägga företaget företagsbot. Detta är förklarligt, eftersom syftet med företagsboten just är att rikta klander mot företag som inte hindrat brott i dess näringsverksamhet.

När varken uppsåt eller oaktsamhet föreligger finns emellertid möjlighet att ålägga företaget en sank— tionsavgift, t.ex. i form av miljöavgift. I förarbe— tena till bestämmelserna om företagsbot diskuterades förhållandet mellan sådan bot och sanktionsavgifter. Därvid framhölls att sanktionsavgifter ibland kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas och således enligt modellen för strikt ansvar. Mot den bakgrunden borde möjligheten att i lagstift— ningsarbetet använda sådana avgifter även fortsätt— ningsvis stå öppen (a. prop. s. 18).

Vid den hearing som anordnades av justitiedepartemen- tet samt miljö— och energidepartementet den 28 oktober

1988 anförde riksåklagaren att företagsboten är ett tjänligt instrument som sanktion för miljöbrott men att den är mindre praktikabel som den nu är utformad. Rekvisiten för användande av företagsbot borde mild- ras. Då skulle man i stor utsträckning kunna komma ifrån lagföring av enskilda personer som dels ofta är svår att genomföra, dels ofta leder till tämligen meningslösa påföljder. Boten skulle kunna bestämmas efter vissa allmänna kriterier så att man inte behövde gå in i en finvärdering av förutsättningarna. Den skulle ta hänsyn till förseelsens art, till skaderis- ken och till företagets ekonomiska bärkraft. Däremot skulle inte några mer exakta beräkningar behöva göras

av vinsten.

11.12 Näringsförbud

Enligt lagen om näringsförbud, som trädde i kraft den 1 juli 1986, kan näringsförbud meddelas den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten och därvid bl.a. gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. Då näringsverksamhet bedrivits av juridisk per- son kan näringsförbud meddelas vissa i lagen angivna ställföreträdare ävensom andra som faktiskt utövat ledningen av en näringsverksamhet eller utåt har framträtt som ansvariga för enskild näringsverksamhet.

För att näringsförbud skall få meddelas skall det vara påkallat från allmän synpunkt. Vid prövning härav skall särskilt beaktas om åsidosättandet varit syste- matiskt eller syftat till betydande vinning, om det medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada eller om näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamheten. Näringsförbud meddelas för viss tid, lägst tre och högst fem år.

Den som meddelats näringsförbud får bl.a. inte driva näringsverksamhet, inte vara ställföreträdare i bolag, inte stifta bolag, inte utöva faktisk ledning av en näringsverksamhet samt inte äga så många aktier i ett bolag att han har röstmajoritet.

11.13 Sanktionsavgifter 11.13.l Miljöskyddsavgift

I Sverige finns redan en lång rad av avgifter m.m. på miljöområdet. Flertalet av dessa har tillkommit under 1980—talet. I princip kan man dela in avgifterna i tre slag nämligen produktavgifter (utsläppsavgifter), administrativa avgifter och sanktionsavgifter.

Sanktionsavgifter har vuxit fram vid sidan av lag— stiftningens mer traditionella ekonomiska styrmedel, såsom förverkande, vite och skadestånd, och de har till utformning och tillämpning många likheter med dessa sanktionsformer. Sanktionsavgifter kan riktas även mot juridiska personer.

Sanktionsavgifterna - eller miljöskyddsavgifterna som de benämns i miljöskyddslagen infördes år 1981. Avsikten med avgifterna var inte att de skulle utgöra incitament för företagen att minska sina utsläpp så långt som möjligt utan de skulle utgöra ett komplement till straffsanktionerna. Sanktionsavgifterna syftar i första hand till att förhindra otillåtna utsläpp — det skall med andra ord inte löna sig att begå miljöbrott. I motsats till de straffrättsliga sanktionerna anses miljöskyddsavgiften ge incitament för ett företag att öka driftsäkerheten och kontrollen av olika processer och reningsanläggningar. Avgiftsystemet utformades på

sådant sätt att det inte skulle vara lönsamt att begå brott mot miljöskyddslagen. Avgiften bestäms med utgångspunkt från förhållandena i varje enskilt fall — dvs. efter bedömning av vilken nytta ett företag kan ha haft av att åsidosätta reglerna i miljöskyddslagen.

Bestämmelserna i miljöskyddslagen (52 5) är utformade så att miljöskyddsavgift skäll betalas om någon bryter mot vissa förbud, åsidosätter vissa bestämmelser m.m. som meddelats med stöd av lagen och detta lett till ekonomiska fördelar. I ringa fall skall dock ingen avgift betalas.

Av intresse i sammanhanget är att miljöskyddsavgift till skillnad från straffansvar används som sanktion även om överträdelsen inte skett av oaktsamhet eller med uppsåt. Miljöskyddsavgift kan vidare påföras såväl

fysiska som juridiska personer.

Fram till den 1 juli 1987 var förutsättningen för att miljöskyddsavgift skulle kunna tas ut att överträdel- sen lett till betydande olägenhet för omgivningen eller risk för sådana olägenheter. Numera gäller

emellertid inte denna regel.

Miljöskyddsavgift skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av en överträdel- se. För det fall full bevisning om de ekonomiska fördelarna inte alls eller endast med svårighet kan läggas fram, får fördelarna uppskattas till ett skäligt belopp.

Om det föreligger särskilda skäl får miljöskyddsavgift jämkas eller efterges. Enligt lagmotiven kan ett särskilt skäl vara att skadestånd döms ut i anledning

av samma gärning eller att driften vid ett företag

omedelbart inställs vid en överträdelse, ehuru överträdelsen ändå medför viss ekonomisk vinning.

Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessions— nämnden på talan (ansökan) av naturvårdsverket. Om ansökningen inte delgetts den som anspråket riktas mot inom tio år från det att förutsättningar för påförande inträtt får avgift inte påföras.

I fråga om fullföljd av talan mot koncessionsnämndens beslut i mål om miljöskyddsavgift är att märka att denna inte sker hos regeringen utan hos Svea hovrätt, som prövar målet i dess sammansättning som vatten- överdomstol. Vattenöverdomstolens avgörande kan överklagas till Högsta domstolen. Här är således ett exempel på hur en administrativ prövning övergår till en prövning vid domstol.

Eftersom det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet för att miljöskyddsavgift skall kunna åläggas, borde det vara enklare att låta en överträdelse av miljöskydds— lagens bestämmelser följas av ett krav på miljöskydds- avgift än att låta frågan bli föremål för åtalspröv— ning. Trots detta har endast ett tiotal avgiftsärenden hittills prövats. I samtliga dessa fall har det rört frågor om överutsläpp dvs. överskridande av villkor meddelade i tillståndsbeslut.

Det kan i sammanhanget nämnas att MIA i sin genomgång av det nuvarande svenska avgiftssystemet inom miljö- området konstaterar att flertalet av de statliga avgifterna är enkla och billiga att administrera. Utredningen gör emellertid samtidigt den kommentaren att miljöskyddsavgiften sannolikt är det mest extrema exemplet på motsatsen.

Avgiftansvarets utformning har varit mycket diskute- rad. Både miljökostnadsutredningen och miljöskydds- utredningen lade på sin tid fram förslag till miljö— skyddsavgift, dock i olika utformning. Under våren 1986 kom även ett förslag från naturvårdsverket om ändrat sanktionssystem vid överträdelse av miljö- skyddslagen.

Naturvårdsverkets förslag gick i korthet ut på att straffsanktionen i 45 5 miljöskyddslagen skulle upphävas i vad avser överträdelse av förbud och åsidosättande av föreskrift eller villkor, och att i stället miljöskyddsavgift skulle utgå i motsvarande fall. Förslaget syftade till att uppnå ett automatiskt verkande system; på varje överutsläpp eller annan överträdelse skulle följa en avgift. Denna skulle enligt verkets förslag konstrueras så att den började löpa i stort sett från överträdelsens början och utgick till dess rättelse skedde. Meningen därmed var att stimulera till snabb kontakt med tillsynsmyndig— heten. Enligt huvudregeln skulle avgiftens grundbelopp motsvara den dubbla ekonomiska fördelen. Sänkning eller höjning skulle kunna bli aktuell i det enskilda fallet med hänsyn till omständigheterna, främst före—

tagarens förhållningssätt.

Förslaget utsattes för en hel del remisskritik och ledde inte till några genomgripande förändringar i miljöskyddslagens sanktionssystem. (Jfr vad som sagts ovan om ändringen i miljöskyddslagen den 1 juli 1987.)

En ökad användning av avgifter inom miljöområdet skall naturligtvis ytterst syfta till en bättre miljö. Valet av avgift sammanhänger med vilket mål man i första hand vill uppnå.

Redan miljökostnadsutredningen var, när frågan om införandet av miljöskyddsavgifter diskuterades, inne på tanken att införa olika avgiftsklasser. Dessa tankar förkastades. Möjligheterna att ta ut miljö- skyddsavgifter har emellertid, såsom ovan redovisats, vidgats betydligt under senare år genom att kravet, att överträdelsen skall ha lett till betydande olägen— het, tagits bort. I princip kan alltså numera miljö- skyddsavgifter utgå även i sådana fall då exempelvis prövningsplikten försummats - givetvis fortfarande under förutsättning att detta lett till ekonomisk nytta för företaget.

Med hänsyn till den utveckling som sålunda ägt rum inom området finns det anledning att åter pröva miljökostnadsutredningens tankegångar. En möjlighet kunde vara att, om det finns utsläppsrelaterade avgifter, införa en sanktionsavgift för utsläpp utöver lovgivna mängder som uppgår till visst antal gånger den grundläggande avgiften. I andra fall kan man tänka sig att en taxa för överutsläpp fastställs i till- ståndsbeslutet såsom en form av civilrättsligt vite. Avgiften måste i så fall naturligtvis sättas så högt att den får preventiv effekt. Har överutsläpp skett med uppsåt eller av klar oaktsamhet bör dessutom straffansvar kunna inträda. Ytterligare en möjlighet är att låta enklare förseelser, exempelvis mot gene- rella föreskrifter, resultera i en miljöskyddsavgift av på förhand — förslagsvis av regeringen — bestämd storlek. I sådant fall bör dock en möjlighet finnas kvar att bestämma en miljöskyddsavgift efter indi- viduell prövning, om överträdelsen lett till ekono- miska fördelar.

11.13.2 Vattenföroreningsavgift

Genom ändring i lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg infördes fr.o.m. år 1984 bestämmelser om vattenföroreningsavgift. Sådan avgift tas ut enligt principen om strikt ansvar och utgår då något av utsläppsförbuden i lagen överträtts eller då utsläpp inte begränsats så långt detta varit möjligt.

Avgiften påförs i första hand den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare. Den skall bestämmas enligt en särskild taxa, i vilken beloppen varierar med hänsyn till utsläppens kvantitet och fartygens storlek.

Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av kustbevak- ningen.

1l.l4 Vite

Vite är ett ekonomiskt tvångsmedel. Det används som individuellt påtryckningsmedel för att tvinga fram vissa närmare angivna prestationer av den mot vilket viteshotet riktas. Det har därvid den fördelen framför straff att det kan anpassas till vad som krävs för att bryta den tredskandes motstånd. Vitet kan dessutom vid behov många gånger bestämmas till väsentligt högre belopp än vad motsvarande böter skulle uppgå till.

Användningen av vite förutsätter stöd i lag. Sådana bestämmelser finns på många ställen i lagstiftningen, inte minst inom den miljörättsliga speciallagstift— ningen. Man brukar skilja mellan förfarandeviten, som används som tvångsmedel i processen eller förvalt— ningsförfarandet, och materiella viten, som är avsedda att framtvinga ett önskvärt handlande i sak.

Bestämmelser om ett vitesföreläggandes adressat, om beräkning av vitets storlek samt vitets utformning och utdömande finns i lagen om viten. Frågor om utdömande av viten prövas av länsrätt på ansökan av den myndig— het som utfärdat vitesföreläggandet. I vissa fall är det dock tingsrätt som är prövningsinstans.

Erfarenheterna av vitesföreläggande på miljöskyddets område är i allmänhet positiva. Det anses att vitet är ett mer effektivt instrument än straffhotet för att komma till rätta med miljöproblemen. vitesföreläggan— dena framtvingar inte bara konkreta lösningar på problemen utan verkar också vanligtvis snabbare än straff— och avgiftssanktionerna. De problem som är förknippade med vitesanvändningen hänger oftast samman med de långa handläggningstiderna vid överklagande av vitesföreläggandet och vid utdömandet av vite. En tredskande part har ibland omöjliggjort en effektiv användning av vitesföreläggande genom att systematiskt överklaga dels föreläggandet, dels ett eventuellt utdömande av vitet. (Se SOU 1987:32 s. 408.)

Som ett medel att komma till rätta med tredska kan nämnas möjligheten att enligt 4 5 viteslagen förelägga löpande vite, dvs. vite som bestäms till visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken före— läggandet inte har följts eller för varje gång adres- saten underlåter att fullgöra en återkommande förplik— telse eller för varje gång ett förbud eller liknande föreskrift överträds; i sistnämnda fall får dock inte utdömas högre belopp än som angetts i föreläggandet. En annan möjlighet att motverka tredska som finns vid löpande vite är att låta föreläggandet gälla även mot ny ägare till en fastighet eller en byggnad som före- läggandet avser. För detta krävs dock en uttrycklig lagregel. En sådan finns nu i hälsoskyddslagen.

Förhållandet mellan straff och vite har diskuterats ingående i den rättsvetenskapliga litteraturen. Enligt en gammal princip, som kommit till uttryck i 9 kap. 8 5 rättegångsbalken, får vite inte föreläggas i fall där straffansvar är stadgat. Principen har uttryck— ligen åberopats av Högsta domstolen i avgörandet NJA 1982 s. 633. Syftet med denna ordning är att undvika vad som skulle kunna uppfattas som en orättvis dubbel— bestraffning, om samma gärning skulle föranleda både vite och straff.

Den nu nämnda principen har emellertid genombrutits i lagstiftningen och i vissa fall är det så att en lag innehåller såväl straffhot som möjlighet att meddela vitesföreläggande. Som exempel på sådan lagstiftning kan anges hälsoskyddslagen och Skogsvårdslagen. Som framgår av det förut anförda krävs emellertid en uttrycklig lagreglering för att båda sanktionerna skall kunna användas. När avsteg gjorts från principen har samtidigt införts bestämmelse om att den som över— trätt vitesföreläggande inte också får dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet. Här kan som exempel nämnas 45 5 andra stycket miljöskydds-

lagen.

Justitieutskottet har med anledning av en motion uttalat att den kritik som riktats mot principen att ett vitesföreläggande inte får användas då straff är utsatt inte saknar fog (JuU 1986/87z4). Sålunda hade det enligt utskottets mening inom vissa områden visat sig att enbart hotet om straff inte utgjort ett till— räckligt verkande tvång, och en möjlighet att i sådana fall använda vitesföreläggande hade efter hand införts på flera håll i lagstiftningen. Utskottet ställde sig emellertid tveksamt till om en generell regel som möjliggjorde valfrihet mellan vite och straff var

lämpligare än den nuvarande ordningen med lagstiftning efter hand på de särskilda områden där åtgärder visat sig vara erforderliga. Utskottet hemställde om en kartläggning av behovet av en effektivare användning av vitesinstitutet. (En utförlig behandling av frågan om förhållandet mellan vite och straff finns i Lavin, Viteslagstiftningen, 1989 s. 81 ff.).

En kombination av straffhot och viteshot kan vara motiverad framför allt av nödvändigheten att komma till rätta med fortsatt tredska vid utdömande av straff. För att ett förbud mot att använda både straff och vite vid samma gärning skall äga tillämpning krävs att det rör sig om gärningsidentitet i både tid och rum och dessutom att åtal och föreläggande riktar sig mot samma person. Om en lag medger användande av både straff och vite är det trots ett förbud mot samtidig användning av sanktionerna möjligt att straffa ett förfarande i förfluten tid och använda vite för att framtvinga rättelse för framtiden. Vidare kan ett viteshot riktas mot ett företag som är en juridisk person samtidigt som en driftsansvarig person i

företaget kan drabbas av straff.

Av det anförda framgår att stor omsorg och noggrannhet måste iakttas vid vitesföreläggande, så att föreläg- gandet inte hindrar att straff utgår, när skäl finns därtill. Det skulle sålunda kunna framstå som stö- tande, om ett föreläggande förenat med ett lågt vite skulle hindra utdömande av straff för ett allvarligt miljöbrott som begåtts under en tid då föreläggandet

var gällande.

11.15 Rättelse

Enligt 47 5 miljöskyddslagen får, om någon begått en i

45 5 första stycket 1—3 straffbelagd gärning - dvs. bl.a. brutit mot förbud, underlåtit att iaktta före— skrift eller åsidosatt beslut eller villkor, allt av närmare angiven art tingsrätten meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. Berörs allmänna intres- sen, får ansökan om handräckning göras av naturvårds— verket eller annan myndighet som ärendet angår. I framtiden kommer en sådan rättelse att kunna ske i form av s.k. särskild handräckning enligt den nya lagen om betalningsföreläggande och handräckning (se prop. 1989/90:85). Ansökan om särskild handräckning görs hos kronofogdemyndigheten, som prövar ärendet. Avsikten med denna handräckningsform är att man utan omgång skall kunna åstadkomma behövlig rättelse.

Enligt 40 5 miljöskyddslagen får, om en tillstånds- havare åsidosätter villkor som angivits i tillstånds— beslutet, tillsynsmyndigheten förelägga honom att vidta rättelse. I beslutet om föreläggande får till— synsmyndigheten sätta ut vite. Om tillståndshavaren inte rättar sig efter föreläggandet, skall enligt 47 5 tredje stycket kronofogdemyndigheten på anmodan av tillsynsmyndigheten ombesörja att åtgärd vidtas.

År 1987 infördes ytterligare genom en ny bestämmelse, 41a 5, i miljöskyddslagen en möjlighet för en till- synsmyndighet att vid överträdelser av lagen förordna om direkt rättelse på den försumliges bekostnad (se prop. 1986/87:135).

Som förut anförts kan straffsanktioner ibland vara ineffektiva när det gäller att avbryta en pågående överträdelse av miljöskyddsregler. Även ett förfarande för rättelse som bygger på vitesföreläg- gande kan ta lång tid. Det kan vara viktigt att få ett snabbt slut på överträdelsen genom en möjlighet till direkt fysisk rättelse som kan tillgripas om indirekta

sanktionsmöjligheter inte hjälper (frågan har belysts av Staffan Westerlund vid det 32:a Nordiska jurist— mötet i Reykjavik 1990, se uppsatsen Straffrättsligt ansvar för miljöfarlig verksamhet i juristmötets handlingar).

Som framgått av det föregående finns emellertid enligt miljöskyddslagen flera olika rättelseinstitut vilkas inbördes samband är svårt att genomskåda. En samord— ning av instituten bör därför övervägas under det fortsatta lagstiftningsarbetet.

11.16 Återkallelse av tillstånd

Om villkor som gäller för en verksamhet åsidosatts i betydande mån får ett tillstånd som getts till verk— samheten återkallas (23 5 miljöskyddslagen). Denna sanktion torde dock inte tillämpas i praktiken. På andra områden förekommer återkallelse av auktorisation som påföljd för överträdelser av de regler som gäller för verksamheten (t.ex. advokat, fondkommissionär). Denna sanktionsform torde ha starkt avskräckande effekt. Det kan övervägas att vidga tillämpningen av institutet på miljöskyddets område.

11.17 Skadestånd

Miljöskadelagen torde ge enskilda sakägare förhål— landevis goda möjligheter att få ersättning för lidna skador. Den är emellertid när det gäller skadeorsaker nära anknuten till miljöskyddslagen och omfattar endast skador som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Om miljöskyddsbestämmelser även från andra områden än den nuvarande miljöskydds-

lagens samlas i en ny miljölag, krävs i vart fall konsekvensändringar i miljöskadelagen.

Fiskenämnden i Hallands län har påtalat att det inte är möjligt att döma ut skadestånd för allmänna skador som vållats fisket genom miljöföroreningar. Det är fråga exempelvis om kostnader för utsättande av lax— yngel. Att skadestånd inte kan utgå sammanhänger med att det inte finns någon enskild sakägare som bär kostnaden. Vattenlagen ger möjlighet att ålägga före- tag som kan påverka fisket att betala fiskeavgift. Det kan finnas anledning att överväga en liknande avgift eller en form av allmänt skadestånd också för miljö—

lagstiftningens del.

11.18 Övriga frågor

Allmänt har framhållits vikten av att villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt utformade, för att överträdelser av dem skall kunna föranleda sanktioner. Med villkor som under senare är fast— ställts av koncessionsnämnden torde det i detta hänseende vara ganska väl beställt. Alltjämt finns dock ett stort antal äldre villkor som kan vara svåra att kontrollera och tillämpa. Möjligheterna att ompröva sådana villkor får betydelse också för tillämpningen av sanktioner mot överträdelser av

villkoren.

12 Miljöskydgglagstiftgingen m.m, i EG och

Norden

12.1 Inledning

I mån av behov skall kommittén enligt direktiven in- hämta kunskaper om och redogöra för innehållet i andra länders lagstiftning på miljöområdet. Kommittén skall även vid utformningen av sina förslag till en ny lag— stiftning beakta hur dessa förhåller sig till miljö— lagstiftningen och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och inom EG.

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för den övergri- pande miljöskydds- och produktlagstiftningen i EG, Danmark, Finland och Norge.

Här bör också erinras om att utrikesdepartementets handelsavdelning i april 1990 gjort en redovisning av det svenska integrationsarbetet i "Sverige och den västeuropeiska integrationen". Redovisningen inne— håller en analys bl.a. av hur EGs miljö— och produkt- lagstiftning förhåller sig till motsvarande svenska bestämmelser och i vilken utsträckning vår lagstift— ning kan behöva anpassas till gemenskapens.

362 12.2 EG

12.2.1 Romfördraget och enhetsakten

Romfördraget (RomF) från år 1957 utgör grund för EGs verksamhet. Fördraget innehöll i sin ursprungliga utformning emellertid inte några bestämmelser om en gemensam miljöpolitik, förutom den generella regeln i artikel 235. Rådet (EGs högsta beslutande organ) kan med stöd av denna enhälligt besluta om åtgärder som fordras för att uppfylla fördragets mål, dvs. fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Till sådana beslut kan hänföras de handlingsprogram för miljöområdet som rådet upprättat alltsedan år 1973. Från att inledningsvis ha varit inriktade på att komma till rätta med omedelbara föroreningsproblem har handlingsprogrammen numera blivit mer övergripande och förebyggande åtgärder har getts ökad betydelse.

När den europeiska enhetsakten trädde i kraft år 1987 ändrades förutsättningarna för det fortsatta miljösam— arbetet inom EG. Genom enhetsakten utvidgades gemen- skapens kompetens till att även omfatta miljöområdet.

Artiklarna 130r—t, som då tillkom, lägger fast målen och medlen för den gemensamma miljöpolitiken. Denna bygger bl.a. på principen om förebyggande åtgärder, åtgärder som skall komma till rätta med miljöskador vid källan samt att förorenaren betalar, "polluter

pays principle".

Det finns en väsentlig begränsning av EGs kompetens på miljöområdet genom den s.k. subsidiaritetsprincipen, som är en av grundstenarna i EGs miljöpolitik och som läggs fast i artikel 130r. Principen innebär att det primära ansvaret för miljön och beslut i sådana frågor skall fattas på lägsta möjliga nivå. Den innebär också

rättighet för medlemsländerna att vidta mer långtgåen— de miljöskyddskrav än minimikraven som fastställts genom EG-direktiv, förutsatt att dessa är förenliga med Romfördraget.

Denna bestämmelse tillsammans med artikel 118a, som rör arbetsmiljö och arbetarskydd i den sociala delen av det nuvarande Romfördraget, är unik till sin karak- tär genom att den ger varje medlemsland möjlighet att föra sin egen miljö— och arbetsmiljöpolitik. De strängare reglerna får emellertid inte skapa nya han— delshinder. Det hävdas också inom EG att det vore oförenligt med målet om ett medborgarnas Europa om ett land som redan har strängare krav inom dessa områden skulle behöva ge avkall på viktiga välfärdsområden till följd av att minimikrav införs på EG—nivå.

Av artikel 1305 framgår att gemenskapens rättsakter på miljöområdet som huvudregel kräver enhälliga beslut. Bestämmelserna i artikel 118a medger däremot att beslut i frågor som rör arbetsmiljöområdet kan fattas med kvalificerad majoritet.

Också förutsättningarna för en harmoniering av medlemsländernas lagstiftning ändrades i och med enhetsakten. I artikel 100a slås fast att beslut som syftar till att upprätta den inre marknaden i de flesta fall kan fattas med kvalificerad majoritet.

Av avgörande betydelse för miljöpolitiken är artikelns bestämmelse (st. 3) om att förslag till harmoniering med hänsyn till hälsa, säkerhet, miljö— och konsument- skydd skall utgå från en hög skyddsnivå. En medlems- stat kan i princip inte avvika från beslut som fattats med stöd av denna artikel.

Artikel lOOa (st. 4) innehåller dock en s.k. miljö- garanti, som tillåter medlemsländerna att införa strängare nationella regler, grundade på behov som skydd av djurs och människors liv och hälsa. Sådana bestämmelser skall anmälas till kommissionen innan de införs. Om kommissionen anser att de strängare reg- lerna strider mot Romfördraget, t.ex. genom att utgöra ett förtäckt handelshinder, underställs saken EG-dom- stolen enligt en särskild, snabbare procedur (jfr avsnitt 13.7.4).

Kompetensen att förhandla i internationella fora eller sluta avtal med tredje land ligger i huvudsak kvar hos medlemsländerna. Rättsläget är härvidlag något oklart. Såväl medlemsländerna som kommissionen har t.ex. rati— ficerat Wienkonventionen och skrivit under Montreal—

protokollet till skydd för ozonskiktet. Inom EG hävdas dock att enligt den princip som EG—domstolen lade fast i målet AETR [mål 22/70 (1971)] skulle medlemsländerna inte längre ha befogenhet att ingå sådana förpliktel—

ser om de övertagits av kommissionen.

12.2.2 EGs regelsystem på miljövårdsområdet

Som redan framgått avses åtgärder på EG-nivå inte att bli heltäckande utan aktualiseras först när miljö— vårdsmålen förutsätts uppnås bättre härigenom än genom åtgärder på medlemsstatsnivå. Sådana åtgärder syftar inte enbart till en bättre miljö utan också till und— vikande av regionala obalanser, snedvridning av kon— kurrens och handelsmönster och skapande av handelshin- der. En harmoniering av medlemsländernas nationella lagstiftning skall därför ske i den utsträckning som krävs för att säkerställa den gemensamma marknadens

funktion.

Dessa regler gällde i princip redan före enhetsakten. Syftet med enhetsakten var inte heller primärt att ändra den gemensamma marknaden utan att påskynda fram— växten. Principerna för harmonieringsarbetet har där— emot ändrats. Tanken är nu att man skall nöja sig med att uppställa vissa minimikrav, men att de länder som vill ha strängare bestämmelser skall ha rätt till det.

EGs miljöbestämmelser återfinns främst i form av för- ordningar och direktiv, s.k. sekundär EG—rätt. Förord— ningar är omedelbart bindande (artikel 189, st. 2 RomF) för alla länder, företag och personer och tar över inhemsk lag, dvs. har s.k. direkteffekt, medan direktiven riktar sig enbart till medlemsstaterna och är bindande för dessa med avseende på de mål som skall uppnås (artikel 189, st. 3 RomF). De nationella myndigheterna får dock inom en viss tidsfrist själva bestämma vilka medel som skall användas för att uppnå dessa mål. Detta har medfört att miljöfrågorna hit- tills har setts från nationellt perspektiv, där EGs miljöbestämmelser betraktats som rekommendationer snarare än rättsligt bindande dokument med den konse- kvensen att direktiv som rör angelägna miljöfrågor inte alltid införts i den nationella lagstiftningen. Kommissionens övervakning av att så sker har dock skärpts under senare år.

12.2.3 Direktiv inom miljöområdet

I detta avsnitt redovisas de direktiv på miljöskydds— området som bedöms i huvudsak ha anknytning till kommitténs arbete.

Luftföroreningar

Ramdirektivet (84/360/EEC) rörande luftföroreningar omfattar industrianläggningar inom i bilaga I till direktivet uppräknade branscher, bl.a. energi—, metall- och kemikalieindustrin. Dessa skall ha tillstånd innan de tas i drift eller verksamheten genomgår väsentliga förändringar. Nya anläggningar måste använda bästa tillgängliga teknik utan orimliga kostnader för verksamheten. Fastställda gränsvärden får inte överskridas.

Hittills har sådana emissionsgränser reglerats på EG—nivå när det gäller de traditionella, stora luftföroreningarna, dvs. i första hand svaveldioxid, stoft och kväveoxider genom dels direktiven (80/779/EEC och 85/203/EEC) om luftkvalitetskrav för dessa ämnen, dels direktivet (88/609/EEC) om emis- sioner från stora förbränningsanläggningar.

Direktiven 89/369/EEC och 89/429/EEC innehåller åtgärder för att förhindra uppkomsten av och minska luftföroreningar från nya resp. existerande anlägg- ningar för förbränning av kommunalt avfall. Gräns- värden anges bl.a. för stoft och kolmonoxid. Dessutom anger direktivet (82/884/EEC) om maximal halt av bly i omgivningsluft en viss högsta tillåten halt av detta

ämne.

De gemensamma minimikraven som läggs fast i direktiven kan skärpas på lokal nivå. I ramdirektivet mot luft— förorening nämns det särskilt att medlemsländerna kan peka ut speciellt förorenade områden och fastställa lägre utsläppsgrånser eller andra särskilda regler för anläggningar inom området (artikel 5).

Kraven på produktionsanläggningar i fråga om vatten— förorening regleras i ramdirektivet (76/464/EEC) om vissa föroreningsutsläpp till vatten.

I direktivet anges ämnen eller grupper av ämnen som kvicksilver, kadmium, organiska halogenföreningar m.fl. som skall elimineras (lista I) eller i vart fall reduceras (lista II).

För utsläpp från såväl land- som vattenbaserade källor till vatten av lista I-ämnen krävs tillstånd. Ett sådant skall innehålla bestämmelser om maximalt till— låtna utsläpp. Om det behövs får medlemsländerna införa strängare villkor än vad som fastlagts i till— lämpningsdirektiven.

Medlemsländerna skall upprätta handlingsplaner för att reducera utsläppen, inkl. normer för vattenkvalitet för ämnen som finns upptagna i lista II, bl.a. tung— metaller, organiska fosforföreningar, persistenta mineraloljor och kolväten från sådana. Inte heller utsläpp av dessa ämnen får ske utan tillstånd, som innehåller emissionsgränser baserade på sådana vattenkvalitetsnormer.

Förutom medlemsländernas egna åtgärder förutsätts i ramdirektivet att utsläpp av de i direktivet angivna ämnena successivt regleras på EG-nivå genom s.k. underdirektiv med gemensamma minimikrav.

Sådana har utfärdats för bl.a. kvicksilver från kloralkaliindustri (82/176/EEC), kvicksilver från andra industrisektorer (84/156/EEC), kadmium (83/513/EEC) och hexaklorcyklohexan (84/491/EEC). Ett mera generellt formulerat direktiv (86/280/EEC) om

gränsvärden för utsläpp och vattenkvalitetsnormer för vissa farliga ämnen upptar därutöver särskilda regler för tre specificerade ämnen, nämligen koltetraklorid, DDT och pentaklorfenol (bil. II)

För de enskilda ämnena anger dessa direktiv mycket detaljerade bestämmelser om utsläppsgrånser, vatten- kvalitetsnormer, referensmätmetoder och övervaknings— metoder. I tillämpliga delar är utsläppsvillkoren också differentierade för olika industrityper. Ibland har direktiven varit utformade så att minimikraven efter viss tid skärpts i ett andra steg. Från den 1 juli 1989 gäller att medlemsländerna skall ha upprät— tat handlingsprogram för att reducera föroreningsbe— lastningen av kvicksilver också från andra källor än industriell verksamhet, t.ex. genom substitution i produkter. Direktiven hänvisar genomgående till att bästa tillgängliga teknik (BAT) i normalfallet skall

användas.

Det generella direktivet (86/280/EEC) ger dessutom allmänna regler för gränsvärdessättning, miljökvali— tetsnormer, referensmätmetoder m.m. Tillstånd till utsläpp av lista I-ämnen skall omprövas minst vart fjärde år. Syftet med direktivet är vidare att på— skynda genomförandet av ramdirektivet från år 1976 genom att successivt utöka antalet ämnen.

Direktivet om reduktion av förorening av asbest (87/217/EEC) är det första substansrelaterade direktivet. Det har utarbetats under det fjärde miljöhandlingsprogrammet och syftar till en samlad styrning av emissioner till luft, vatten och mark inkl. avfallshanteringen. Utsläpp skall såvitt möjligt nedbringas vid källan.

Avfallshantering

Ramdirektivet (75/442/EEC) om avfall ställer upp regler för omhändertagande av avfall på nationell nivå.

Enligt detta skall medlemsländerna utse nationella myndigheter som skall planera, organisera och meddela tillstånd att omhänderta avfall. Alla anläggningar och verksamheter som för andras räkning hanterar eller deponerar avfall skall i förväg tillståndsprövas av utsedd myndighet och denna skall med jämna mellanrum kontrollera att anläggningarna uppfyller de villkor som uppställts. I fråga om avfallshanteringen gäller principen om att förorenaren skall betala (PPP). Bestämmelser om miljöfarligt avfall finns i direktivet 78/319/EEC och är en vidareutveckling av det generella ramdirektivet. Medlemsländerna skall säkerställa att sådant avfall bara hanteras eller deponeras vid god— kända anläggningar och verksamheter.

Detta direktiv har senare kompletterats med särskilda bestämmelser (direktivet 84/631/EEC) som har skärpt kontrollåtgärderna i samband med gränsöverskridande transporter av farligt avfall inom gemenskapen och vid export till tredje land, särskilt till utvecklingslän- derna.

Kommissionen lade i juli 1988 fram förslag till direk- tiv för skärpt kontroll och samordning av avfallshan— teringen (COM(88)391 final) för att harmonisera och modernisera avfallshanteringen i medlemsländerna. Metoder föreslås för att främja s.k. ren teknologi och återanvändning samt användning av produkter som bara ger minimalt avfall. Auktorisationsproceduren för

verksamheter som hanterar avfall skall skärpas. (Jfr även ändringsförslaget 89/C 326/07 som innebär en skärpning av det ursprungliga förslaget.)

12.2.4 Miljökonsekvensbeskrivningar

Utöver de krav på tillstånd för vissa branscher som läggs fast i ramdirektiven om luftföroreningar från industrianläggningar och vissa föroreningsutsläpp till vatten skall dessutom enligt direktivet (85/337/EEC) om bedömning av miljöeffekterna av vissa projekt s.k. miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) göras, innan berörd nationell myndighet ger tillstånd till ett projekt som antas kunna ha betydande effekter på miljön.

Miljökonsekvensbeskrivningar är obligatoriska för bl.a. oljeraffinaderier, större förbränningsanlägg— ningar, stora smältverk för järn och stål, motorvägs— och flygplatsbyggen samt installationer för förbrän- ning, kemisk behandling eller deponering av miljöfar— ligt avfall (bilaga I). För anläggningar som anges i bilaga II ankommer det på medlemsländerna om dessa skall åläggas motsvarande krav på miljökonsekvensbe— skrivningar.

Informationskraven är specificerade i bilaga III. Förutom data för bedömning av miljöpåverkan, som kan vara av betydelse t.ex. för lokalisering av projektet, skall bl.a. lämnas en beskrivning av tilltänkta åt- gärder för att helt undvika eller minska större miljöskador eller så långt som möjligt återställa skadad miljö.

Innan ett tillstånd meddelas skall ansökningshand— lingarna offentliggöras och berörd allmänhet ges tillfälle att lämna synpunkter. Kan ett projekt antas

avsevärt påverka miljön också i ett annat medlemsland skall konsultationer äga rum.

12.2.5 Direktiv inom produktområdet

Flertalet av de direktiv som finns inom produktområdet syftar i första hand till en harmoniering av medlems- staternas regler och produktkrav för att underlätta den fria varucirkulationen inom EG, eftersom olikheter i föreskrifter numera betraktas som det allvarligaste gränshindret i varuhandeln vid sidan av importbegräns— ningar av olika slag. Syftet med en harmoniering på EG—nivå är ju i första hand att undanröja handelshin— der. Beslut om sådana direktiv fattas med stöd av artikel 100a i Romfördraget. Harmonieringen av sådana regler skall också utgå från en hög miljöskyddsnivå (st. 3).

I det följande kommer en redogörelse att lämnas för de övergripande direktiven på kemikalieområdet, som också syftar till skydd av miljön i allmänhet och för arbetstagare vid yrkesmässig hantering av kemiska produkter.

Kemikalieomrädet

Bestämmelser om klassificering, förpackning och märkning av kemiska ämnen finns i direktivet 67/548/EEC jämte bilagor (Annex I—IX). Direktivet har genom åtskilliga ändringar utvidgats i skärpande riktning. Bilagorna innehåller bl.a. förteckning över klassificerade ämnen, symboler, varnings— och hante— ringstexter, riktlinjer för testning samt den basin— formation som skall lämnas vid notifiering av nya ämnen.

För farliga beredningar återfinns sådana bestämmelser i direktivet 88/379/EEC, som innehåller regler om bedömning av hälsofarlighet samt om klassificering och märkning av dessa beredningar som anses farliga för människor och miljö när de marknadsförs. Direktivet träder i kraft den 7 juni 1991. Då upphör direktiven 731/173/EEC och 77/728/EEC om lösningsmedel resp. färger, fernissor, klister m.m. att gälla.

Direktivet 78/631/EEC innehåller motsvarande bestäm— melser såvitt avser kemiska bekämpningsmedel.

Villkor för marknadsföring och användning av vissa farliga ämnen och beredningar återfinns i direktivet 76/763/EEC.

I juni 1989 trädde en förordning 1734/88/EEC om export och import till gemenskapen av vissa farliga kemika— lier i kraft. Förordningen innehåller regler om ett gemensamt anmälnings- och upplysningsförfarande till omvärlden om beslut att förbjuda eller kraftigt begränsa användningen av en viss kemisk produkt.

Förutom de nu nämnda allmänna direktiven på kemikalie— området finns också varuspecifika direktiv. Till dessa hör direktivet 79/117/EEC om växtskyddsmedel. Restrik— tioner vad gäller försäljning och användning av PCB och PCT återfinns i direktivet 76/769/EEC. För att skydda ozonskiktet har en förordning 332/88/EEC utfärdats som innebär en begränsning av produktion och användning av CFC och haloner. Förordningen är ett resultat av EGs anslutning till Montrealprotokollet ogg_är bindande för medlemsländerna. Den äger tillämp— nåpg på import ' rt, produktion och förbrukning av dessa ämnen. I estriktioner gäller för import från tredje lan (jfr direktivet 89/419/EEC) .

Även reglerna för innehållet i tvätt- och rengörings— medel skall harmonieras på EG-nivå. Direktivet 73/404/EEC med senare ändringar reglerar marknads- föring och användning av tvättmedel som innehåller tensider med ett medelvärde för biologisk nedbrytning lägre än 90 % och testmetoder för bestämning av nedbrytningsgrad.

Ett förslag till direktiv COM(89)454 om batterier och ackumulatorer, som innehåller farliga ämnen som kvicksilver, kadmium och bly, jämte bilagor som bl.a. anger haltgränser för alkaliska batterier och en gemensam märkningssymbol är under behandling i rådet, (jfr även 90/0 11/07). Syftet är att få likartade regler inom EG för kontrollerad kvittblivning av för- brukade batterier med dessa substanser.

Direktivet (76/768/EEC) om en harmoniering av medlems- ländernas lagar rörande kosmetiska och hygieniska produkter omfattar bl.a. bestämmelser om märkning, analysmetoder och kriterier för kemisk renhet av kosmetiska produkter. En medlemsstat kan enligt direktivet förbjuda marknadsföring av en produkt om den anses utgöra en hälsorisk.

Transportområdet

Harmonieringen rörande avgaser från motorfordon regleras i direktivet 70/220/EEC med ändringar, medan avgasregler för utsläpp från dieselmotorer återfinns i direktivet 72/306/EEC och förorenade utsläpp från såd- ana motorer i jordbruksmaskiner och traktorer regleras i direktivet 77/537/EEC med ändring. Miljöministrarna beslutade i december 1990 att införa strängare regler för bilavgaser från år 1993 och förutskickade en

skärpning av dessa fr.o.m. år 1996. I stort sett är de nya gränsvärdena desamma som gäller i USA sedan år 1983.

Bestämmelser om gränserna för blyinnehåll i motorben- sin finns i direktivet 85/210/EEC med ändringar medan bränslens svavelinnehåll regleras i direktivet 75/716/EEC. Dessa direktiv faller även inom ramen för

EES-förhandlingarna.

12.2.6 Talerätt

Enskilda personers rätt att enligt en förenklad procedur (89/C 26/07) överklaga ett beslut om, eller avsaknaden av nationella åtgärder, till följd av EGs bestämmelser på bl.a. miljöområdet har visat sig vara mycket effektiv för att uppnå en bättre efterlevnad av gemenskapsbestämmelserna. Sådana anmälningar är sekretesskyddade. När ett klagomål anhängiggjorts ankommer det på kommissionen att fatta beslut om att föra talan inför EG-domstolen enligt artikel 169 RomF.

12.3 Danmark 12.3.1 Inledning

Den danska miljölagstiftningen har hittills varit uppdelad på åtskilliga lagar. Ett genomgripande reformarbete har resulterat i att 21 lagar på detta område samlats i fyra huvudlagar som lades fram för folketinget år 1990, nämligen en ny lov om miljp- beskyttelse (lovforslag nr. L 21 FT 1990—91), en lov om planläggning (lovforslag nr. 23 FT 1990—91) och en lov om vandlpb (lovforslag nr. L 24 FT 1990—91), samt en lov om naturbeskyttelse (lovforslag nr. L 22 FT

1990-91). Dessutom föreligger ett förslag till lov om råstoffer (lovforslag nr. 20 FT 1990—91). Mellankom- mande folketingsval i december 1990 har skjutit upp behandlingen av förslagen till våren 1991.

Med hänsyn till kommitténs uppdrag lämnas här en redogörelse för huvuddragen i förslaget till miljö— skyddslag oaktat att folketingsbehandlingen ännu inte ägt rum.

Även lagen om kemiska ämnen och produkter har setts över. De ändringar som denna översyn resulterade i, trädde i kraft den 1 juli 1989.

Danmark intar en särställning i förhållande till de övriga nordiska länderna genom sitt medlemskap i EG. Samtidigt finns det likheter med miljöskyddslagstift— ningen i Norden.

12.3.2 Miljöskyddsbestämmelser

I förslaget till miljöskyddslag har samlats den nu gällande miljöskyddslagen, lagen om återanvändning och begränsning av avfall, lagen om begränsning av utsläpp av svaveldioxider och kväveoxider från kraftverk, lagen om blyinnehåll i motorbensin, lagen om begräns- ning av svavelinnehåll i bränsle och lagen om bort— skaffande av olje- och kemikalieavfall. Dessutom har en rad bestämmelser om avfallshantering tagits in i miljöskyddslagen i stället för i en särskild lag på avfallsområdet.

Syftet med sammanslagningen av dessa lagar är att få en bättre överblick över reglerna på de områden som förorsakar miljöföroreningar av skilda slag. I lagen har också befintliga bemyndiganden i resp. lag förts

in ävensom ytterligare bemyndiganden som bl.a. rör främjande av renare teknologi och en bättre avfalls-

hantering.

Föroreningarna av miljön skall betraktas från ett helhetsperspektiv alltifrån råvaror, förädling, för- brukning till avfallshantering, det s.k. kretsloppet. Detta ligger bl.a. bakom principen om en renare tekno— logi som infördes år 1984 vid en översyn av lagen om återvinning och begränsning av avfall. Den innebär att man i möjligaste mån försöker hindra att föroreningar uppstår inte enbart i produktionsprocessen utan också i senare led av varukedjan inkl. avfallshanteringen. Tyngdpunkten i bestämmelserna ligger således på före— byggande insatser snarare än på att avhjälpa redan uppkomna problem. Bl.a. införs bestämmelser om miljö— märkning i lagen. Sådana har hittills bara funnits i lagen om kemiska ämnen och produkter (jfr avsnitt 12.3.3). Principen att förorenaren betalar understryks

också i lagförslaget.

Av särskilt intresse för kommitténs arbete är bl.a. tillståndsprövningen, rätten att överklaga ett beslut och hur Danmarks medlemskap i EG påverkat utformningen

av lagförslaget.

Tillståndsprövning

Den nuvarande ordningen innebär att verksamheter som anges på en lista som bilaga till lagen, måste till— ståndsprövas av behörig myndighet innan de kan påbör- jas. För närvarande är ca 25 000 verksamheter till- ståndspliktiga.

I förslaget föreslås en reducering av i listan upp- tagna verksamheter för att i framtiden koncentreras

till sådana verksamheter som med dagens uppfattning anses som särskilt miljöfarliga och som uppskattas till runt 4 000.

Det föreslås också att gällande tillståndsprövning för bl.a. ändring eller utvidgning av en verksamhet endast behöver anmälas till den beslutande myndigheten. Anmälningsförfarandet kompletteras med bestämmelser som ger tillsynsmyndigheterna rätt att kräva att företagen går igenom sin verksamhet med hänsyn till råvaruanvändningen och hur en begränsning av resurs— slöseriet kan ske. Samtidigt skall denna information utgöra basen för myndigheternas tillsyns- och kon- trollverksamhet, ungefär som "waste audits" i USA.

Miljöministern kan redan i dag fastställa bindande utsläpps- och produktionsnormer, regler om produktkon— troll för bränslen och föreskrifter för typgodkännande.

Sådana bestämmelser har utfärdats i form av författ— ningar som rör vitt skilda samhällsområden som använd- ning av agn i fisket, utsläppsgrånser för stallgödsel och ensilage, för kadmium i spillvatten från vissa industrianläggningar m.fl.

Branschspecifika författningar har också meddelats. Dessa kännetecknas av att de reglerar samtliga föroreningsutsläpp från en viss verksamhet. Denna möj- lighet föreslås nu utvidgad och i större utsträckning ersätta den hittillsvarande individuella tillstånds—

prövningen.

För att inte göra ett sådant system alltför tungrott föreslås att branschförfattningarna inriktas på en allmän reglering av vissa processer, anläggningar, material och produkter som vanligen men inte nödvän-

digtvis är knutna till en Viss bransch. Detta till- vägagångssätt anses öppna vägen till en mer samlad bedömning av miljöproblemen. Det ger samtidigt en möjlighet att värdera process- och produktionstekniska förbättringar i samarbete med sakkunskap från berörda branscher. De generella reglerna kan i mån av behov utökas med kompletterande villkor för särskilt utsatta

områden.

Förutom tillståndsprövningen har i vissa fall kvote- ring tillämpats. Ett exempel är lagen om begränsning av svavel och kväveoxider från kraftverk (lov nr. 215 af 5. april 1989), som nu föreslås uppgå i den nya miljöskyddslagen. Genom kvoter fastställs bindande ramar och reduktionsmål för att minska den samlade föroreningen av angivna ämnen, produkter och material samt avfall. För att uppfylla målen träffas avtal med berörda parter. Avtalssystemet är en nyordning i dansk miljöskyddslagstiftning och skall användas vid sidan av individuella och generella tillstånd. Avtalsbrott

kan medföra böter.

Talerätt

I kapitel 11 i förslaget regleras talerätten enligt miljöskyddslagen. Beslut som fattas av kommun eller länsstyrelse kan, förutom av adressaten, överklagas av bl.a. envar som har ett eget väsentligt intresse av saken och berörda myndigheter. Av särskilt intresse för kommittén är att det i lagen anges vilka frivil- ligorganisationer på miljöområdet som har rätt att föra talan mot beslut som fattats enligt vissa angivna

paragrafer.

Enligt uttryckliga bestämmelser i 98 5 lagförslaget inbegrips inte lokalavdelningar till de uppräknade

riksorganisationerna i kretsen av klagoberättigade. Däremot kan lokala föreningar med miljöskydd som mål för sin verksamhet, överklaga ett beslut som förening- en begärt att få underrättelse om.

Lagförslaget innehåller också bestämmelser om en särskild fristående miljöklagenämnd. Den ersätter nuvarande miljöbesvärsnämnd som genom den föreslagna begränsningen av talerätten får minskade uppgifter.

Den nya miljöklagenämndens kompetensområde omfattar dels avgöranden av miljöministern eller miljöstyrel— sen, dels överprövning av sådana ärenden, som rör särskilt miljöstörande verksamheter som upptas i den föreslagna listan över sådana verksamheter och som redan prövats i två instanser.

straffansvar

Reglerna om straffansvar förs över i princip oförän- drade till den nya miljöskyddslagen. straffskalan sträcker sig från böter för överträdelser av och underlåtenhet att följa beslut som fattats med stöd av lagen. År överträdelsen att anse som uppsåtlig eller grovt oaktsam kan fängelse upp till ett år utdömas om handlingen vållat skada eller framkallat fara för skada eller om den inneburit ekonomisk vinning. Straffansvaret omfattar inte sådana verksamheter där avtal om begränsningar träffats.

En nyhet i lagförslaget är att också staten skall kunna straffas för överträdelser av lagen. Hittills har bara kommuner och landstingskommuner kunnat böt— fällas för sådan överträdelse. Motsvarande ansvars- bestämmelse för staten finns också i arbetsmiljölagen.

12.3.3 Produktlagstiftningen på kemikalieområdet

Den danska lagen om kemiska ämnen och produkter från år 1979 reviderades i väsentliga avseenden är 1989. I den nya lagen läggs kretsloppstänkandet fast, dvs. att tyngdpunkten för hälso— och miljöskydd i samband med hanteringen av kemikalier skall läggas på förebyggande åtgärder och omfatta samtliga led i hanteringskedjan från framställning, förbrukning till det slutliga omhändertagandet.

Även principen om renare teknologi har förts in i den omarbetade lagen. Som framgått under avsnitt 12.3.2 innebär denna princip att man försöker förhindra att föroreningar uppstår inte enbart i produktionsledet

utan även i senare led av varukedjan.

Tillämpningen av principen om renare teknologi enligt lagen innebär krav på att miljömässigt skadliga kemis- ka ämnen och produkter skall ersättas med mer miljö-

vänliga sådana.

Lagen omfattar både kemiska ämnen och produkter i allmänhet och vissa specialreglerade ämnen och pro- dukter. Bakgrunden till denna utvidgning är önskemålet om att kunna kontrollera att företagen inte ersätter ett farligt ämne med ett annat lika skadligt för mil- jön och som inte är reglerat.

Lagen innehåller också bestämmelser om att producenter och importörer skall stå för kontrollen av att de ämnen de använder stämmer överens med grunderna i

lagen, s.k. egenkontroll.

Principen om att förorenaren betalar har också förts in i lagen. Härigenom anses myndigheternas tillsyns-

och kontrolluppgifter förändras från en aktiv kon- trollinsats till att övervaka att egenkontrollen efterlevs.

Lagen syftar vidare till en ökad samordning av miljö— skyddsarbetet genom att det ges en möjlighet att med stöd av även kemikalielagen ställa krav på användning av mindre förorenande ämnen etc. Syftet är att få till stånd en enklare tillståndsprövning enligt miljö— skyddslagens bestämmelser.

Ett nytt verktyg i miljöskyddsarbetet är också att be- stämmelser om miljömärkning förts in i lagen i syfte att uppnå ett ökat miljömedvetande hos producenter och konsumenter.

Kemikalielagstiftningen innehåller dessutom regler för en anmälningsordning för nya kemikalier. Dessa har efter utslag i EG—domstolen år 1987 (mål nr 278/75) anpassats till den ordning som gäller inom gemenskapen (ändringsdirektivet 84/449/EEC av ramdirektivet 67/548/EEC). Det innebär att ämnen som inte har förts ut på marknaden senast den 18 september 1980 skall betraktas som nya. Danmark hade tidigare som gräns den 1 oktober 1980.

Reglerna för notifikationer av nya ämnen har utformats som ett bemyndigande för miljöministern att göra jus- teringar av den danska kemikalielagstiftningen till följd av EGs regler på området. Ett sådant bemyndigan- de framhålls som nödvändigt med hänsyn till att EG- reglerna är i ständig förändring.

Lagen öppnar också en möjlighet att ställa krav på att vissa kemiska ämnen och produkter eller varor med ke-

miska egenskaper skall vara försedda med en bruksan- visning som anger användningsområde för och omhänder- tagande av produkter.

Talerätt m.m.

Bestämmelserna om rätten att överklaga har utvidgats till en vidare krets intressenter med hänsyn till de ändrade bestämmelserna om användningsområde och prin- cipen om renare teknologi etc. Utöver adressaten av ett beslut medför den nya inriktningen av kemikalie— lagstiftningen att även andra kan ha ett väsentligt intresse av att kunna överklaga beslutet, t.ex. branschen som helhet, de anställda eller grannar liksom avnämarna av varorna. Det ankommer på miljö- ministern att närmare ange vilka personer, organi- sationer och myndigheter som har rätt att föra talan mot ett beslut enligt lagen. Reglerna är anpassade till den gällande miljöskyddslagens bestämmelser. Miljömyndighets beslut om föreskrift eller förbud kan verkställas även om beslutet överklagats.

Tidsfristen inom vilken överträdelse av kemikalie- lagstiftningen kan beivras har i vissa fall utvidgats

från två till fem år.

12.3.4. EG-direktiven i dansk miljölagstiftning

Danmarks medlemskap i EG återspeglas i lagstiftningen på så sätt att det i förslaget till ny miljöskyddslag finns ett generellt bemyndigande för behörig minister att utfärda föreskrifter till följd av ingångna inter— nationella överenskommelser (88 5 2 st). I samma para— graf första stycket bemyndigas regeringen att träffa internationella överenskommelser om gemensamma åtgär—

der för att uppfylla lagens miljömål. Hit räknas över— enskommelser som sker inom ramen för EG-samarbetet.

I kemikalielagstiftningen gäller motsvarande bemyndi- gande befogenhet att utfärda föreskrifter för en an— passning av den danska lagstiftningen på kemikalie— området till EG—reglerna.

Det är också värt att notera skillnaderna mellan den nya miljöskyddslagens och kemikalielagstiftningens förhållande till EG—reglerna.

Lagen om kemiska ämnen och produkter rör i allt väsentligt varuområdet. EGs bestämmelser om harmo— niering av lagstiftning, klassificering m.m. av olika kemikalier återspeglas på ett påtagligt sätt i den danska kemikalielagstiftningen, som i sin utformning anpassats till gällande EG—förordningar och direktiv. Det visar också det i föregående avsnitt redovisade utslaget från EG—domstolen såvitt avser notifikation av nya kemikalier. Även förordningar som miljömini— stern utfärdar med stöd av lagen har påtagliga EG—inslag (jfr bekentgprelse nr. 640/1989 om anmälan av nya kemiska ämnen). Däremot är EG-reglerna inte på samma sätt närvarande i lagförslaget till miljöskydds- lag utan kommer sannolikt till uttryck först i de föreskrifter m.m. som miljöministern kan utfärda med stöd av lagens talrika bemyndiganden.

12.4 Finland 12.4.1 Inledning Till skillnad från lagstiftningen inom miljöområdet i t.ex. Danmark och sverige har Finland inte någon sammanhållen lagstiftning på detta område. Miljö—

skyddslagstiftningen består av ett antal lagar, förordningar och anvisningar som var och en omfattar en särskild sektor av miljöskyddet som luft, vatten, buller och avfall. Dessutom finns det miljöskydds- bestämmelser bl.a. i hälsovårdslagen och plan— och

bygglagen.

På senare år har även ekonomiska styrmedel, vid sidan av den administrativa styrningen av miljöproblemen, kommit till användning för att bl.a. öka energi- sparandet, minska utsläppen och främja ett miljö-

vänligt konsumentbeteende.

Liksom i den tidigare redogörelsen om miljöskydds- lagstiftningen inom EG och i Danmark koncentreras redogörelsen på vissa frågeställningar som bör belysas i förhållande till kommitténs principförslag.

12.4.2 Miljöskyddslagstiftningen

Den splittrade miljöskyddslagstiftningen i Finland innebär att målen, åtgärderna, övervakningssystemen, tillståndsproceduren och straffansvaret varierar i de olika lagarna. Sålunda återfinns bestämmelser om luftförorening i luftvårdslagen, hälsovårdslagen och i viss män i lagen om avfallshantering. Förorening av vattendrag och hav regleras i huvudsak i vattenlagen. Bullerbekämpningslagen rör i allt väsentligt olika bullerstörningar medan lagen angående vissa granne— lagsförhållanden tar sikte på sanitära olägenheter som rök, sot, stank och buller eller skakningar. Lagen om avfallshantering innehåller bestämmelser om såväl fast som annat avfall. Miljöskyddsbestämmelser finns också i marktäktslagen, lagen mot förorening av oljeutsläpp

på land m.fl.

Tillståndsprövning

En anläggning kan med hänsyn till de talrika tillstånds— och anmälningsförfaranden som finns i miljölagstiftningen vara underkastad flera olika myndigheters avgöranden innan en verksamhet kan påbörjas. Regeringen har därför i december 1990 lagt fram en proposition med förslag till lagstiftning om ett särskilt miljötillståndsförfarande. I detta slås de olika lagarnas administrativa förfaranden samman till ett enhetligt system. Med stöd av lagen skall s.k. miljötillstånd utfärdas, men den materiella grunden för prövningen av sådana tillstånd skall även i framtiden bygga på bestämmelserna i resp. lag, även om dessa skall sammanvägas och utmynna i ett beslut. Den nya lagen skall dock inte gälla vattenärenden, t.ex. utsläppstillstånd för avloppsvatten, som även i fortsättningen skall behandlas av vattendomstolarna.

Miljötillstånden indelas i tre grupper, nämligen tillstånd avseende lokalisering, utsläpp och tekniska lösningar. Tillståndsprövningen sker på individuell grund.

Med lokaliseringstillstånd avses t.ex. byggnadslov på land enligt byggnadslagen, i vatten enligt vattenlagen och behandlingstillstånd för problemavfall enligt lagen om avfallshantering.

Utsläppstillstånd kan avse förorening i luft enligt luftvårdslagen, till vatten enligt vattenlagen och godkännande av en avfallshanteringsplan enligt lagen om avfallshantering.

I fråga om tillstånd för verksamheter som förorsakar buller tillämpas hälsovårdslagen och lagen om granne—

lagsförhållanden enligt den hänvisning som görs i bullerbekämpningslagen.

Tekniska tillstånd gäller vanligen tryckkärl, bränn— bara vätskor och gifter samt andra motsvarande ämnen och anläggningar. Även kemikalielagen innehåller tillståndssystem som rör kemikalieindustrin.

Bemyndiganden

Regeringen kan meddela de allmänna anvisningar och föreskrifter som behövs för att förebygga föroreningar av bl.a. luften. Sådana föreskrifter kan gälla bl.a. maximihalter av ämnen i produkter, utsläpp och nedfall.

Anvisningarna kan vara olika för skilda delar av landet eller verksamhetsområden inom industrin. En förutsättning för att olika föreskrifter skall kunna meddelas i frågor som rör produktområdet är dock att de skilda områdenas ekonomiska ställning inte nämnvärt

påverkas av föreskrifterna.

Talerätt

Genom den nya miljötillståndslagen eftersträvas ökade möjligheter för medborgarna att delta i och påverka miljöfrågor. I lagen stadgas om rätt för medborgarna och sammanslutningar som företräder medborgarna att uttrycka sin åsikt om en ansökan till tillståndsmyn— digheterna. En sådan rätt skall också ges andra än de vilkas rätt eller intresse saken omedelbart berör.

Rätt att anföra besvär över ett tillståndsbeslut har den som ansökt om tillstånd och de vilkas rätt eller

fördel ärendet kan tänkas beröra samt kommunstyrelsen och de myndigheter som skall bevaka det allmännas intresse i ärendet.

Detta innebär en utvidgning av besvärsrätten jämfört med luftvårdslagen, eftersom också en enskild person som åsamkas olägenheter till följd av ett tillstånds- beslut föreslås få talerätt. Denna rättighet har hit— tills bara kunnat utnyttjas med stöd av grannelags- lagen och hälsovårdslagen.

Avfallshanteringen

Vägledande för avfallshanteringen i Finland är utveck- landet av en resurssnål teknologi för att förebygga uppkomsten av avfall. Denna princip motsvarar i allt väsentligt begreppet renare teknologi som finns i den danska miljöskydds- och kemikalielagstiftningen. På lång sikt är målet att minska uppkomsten av avfall vid produktion och konsumtion. Man försöker speciellt minska mängden av avfall som inte går att återvinna och som skadar miljön. På kort sikt är det främsta målet dock att effektivisera återvinningen av det avfall som hela tiden uppkommer.

Enligt lagen skall avfall i möjligaste mån åter— användas eller utnyttjas på annat sätt. Det ankommer på de enskilda företagen att lägga fram en avfalls— hanteringsplan som skall godkännas av myndigheterna (enligt den i december 1990 framlagda propositionen benämnd miljötillstånd). I ett sådant tillstånd kan särskilda villkor föreskrivas, t.ex. att visst avfall skall gå till återvinning eller att företaget skall utreda möjligheten att minska mängden avfall.

Regeringen kan också begränsa eller förbjuda fram- ställning, import och försäljning av en produkt som förorsakar svårigheter för avfallshanteringen eller förorening av miljön. Denna bestämmelse omfattar såväl

vanligt avfall som problemavfall.

När restriktionerna för användningen av CFC antogs i mars 1989 skedde det med stöd av bestämmelserna i lagen om avfallshantering och inte som skett i Sverige med stöd av kemikalielagstiftningen.

Miljömärkning

En lagstiftning om miljömärkning övervägs i Finland. Inom ramen för det nordiska samarbetet på miljöområdet har Finland i fråga om miljömärkning förordat ett gemensamt nordiskt system framför ett nationellt (jfr Miljövänliga produkter och återvinning, Nord 1990:96).

Sanktionsbestämmelser

Den omfattande lagstiftningen på miljöområdet har också medfört att sanktionsbestämmelser har förts in i de olika lagarna. Strafflagens brottskatalog inne- håller däremot inte några bestämmelser angående miljöbrott. Även straffsatserna varierar, vanligast är böter och upp till ett halvt års fängelse för över- trädelser av miljöskyddsbestämmelserna. Under senare år har dock en viss skärpning kommit till stånd. Luftvårdslagen har två års fängelse som en övre gräns medan brott mot vattenlagen kan ge ända upp till sex

års fängelse.

Den föreslagna miljötillståndslagen innehåller för miljötillståndsförseelse straffskalan böter eller

fängelse i högst sex månader om inte strängare straff gäller enligt annan miljölagstiftning.

Det kan också nämnas att antalet miljöbrott hittills varit mycket litet. Detta beror sannolikt på att risken för upptäckt av sådana brott är liten och den delvis splittrade lagstiftningen.

12.4.3 Produktlagstiftningen

Syftet med kemikalielagen som i princip trädde i kraft den 1 september 1990 är att förebygga och avvärja skador på hälsan och i miljön. Lagens tillämpnings— område är begränsat så till vida att det inte omfattar bekämpningsmedel, gödselmedel och tillsatsämnen för fodermedel som regleras i särskild lagstiftning. Lagen gäller inte heller för begränsning av utsläpp av kemikalier i miljön och rening av utsläpp. Här gäller bestämmelserna i vattenlagen, lagen om förhindrande av havsföroreningar och luftvärdslagen. Om behandling av avfall som bildas av kemikalier gäller lagen om av— fallshantering. I fråga om konsumentskydd, livsmedel och skydd för arbetstagare gäller bestämmelser i lagstiftningen därom.

Lagen präglas också av en uppdelning av kemikalierna i hälsofarliga och miljöfarliga vilket återspeglas i den departementala ansvarsfördelningen. Social- och hälso— värdsministeriet svarar för förebyggande åtgärder m.m. som rör hälsan medan miljöministeriet svarar för såda— na åtgärder i miljön. För hantering och lagring av hälso— och miljöfarliga kemikalier åligger ansvaret handels— och industrimisteriet. Denna uppdelning innebär att varje område regleras för sig i lagen.

I lagen ingår också regler om anmälan av nya ämnen. Som nya betraktas sådana ämnen som inte varit i bruk före den 14 augusti 1989.

Industriell hantering och upplagring samt överlåtelse av hälso— och miljöfarliga kemikalier får bedrivas endast efter tillstånd. Det råder också anmälnings— plikt vid väsentliga förändringar av verksamheter.

Under resp. ansvarsområde bemyndigas ministerierna att utfärda närmare föreskrifter om lagens tillämpnings-

område.

I likhet med vad som gäller enligt bl.a. luftvårds- lagen och avfallshanteringslagen kan regeringen utfärda förbud och begränsningar i hanteringen av en kemikalie. Vid behov av snabba ingripanden kan underlydande centrala myndigheter interimistiskt meddela sådana inskränkningar.

Lagen innehåller också straffbestämmelser för förse- else eller brott mot lagens bestämmelser. straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år.

12.5 Norge 12.5.1 Inledning

Den norska miljöskyddslagstiftningen finns i princip samlad i loven den 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall, den s.k. forurensnings— loven, loven av 11. januar 1976 nr 79 om produktkon- troll, den s.k. produktkontrolloven och planlagstift— ningen. Förorening från anläggningar för transport— sektorn som t.ex. hamnar, järnvägar och flygplatser ankommer det på forurensningsmyndigheten (Kongen,

departementet, Forurensningsrådet och Statens forurensningstilsyn, fylkeskommun och kommun m.fl.) att besluta i vilken omfattning lagen skall tillämpas på föroreningar från dessa anläggningar. Lagen innehåller också bestämmelser om sådan plötslig förorening som inte omfattas av lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna.

För förorening från resp. transportmedel gäller bestämmelser i produktkontrolloven, vegtrafikloven, sjödyktighetsloven, hamneloven och luftfartsloven.

Ekonomiska styrmedel i miljöarbetet har hittills utnyttjats i begränsad omfattning. I årets (1991) statsbudget föreslås att en koldioxidavgift tas ut för verksamheter på kontinentalsockeln (oljeborrplatt- formar). I januari 1991 har finansdepartementet presenterat en utredning om principerna för utökad användning av miljöavgifter.

12.5.2 Miljöskyddsbestämmelser

Den norska miljöskyddslagstiftningen bygger på huvud- principen om renare och resursvänligare teknologi. I likhet med vad som gäller i Danmark innebär detta att förebyggande insatser skall prioriteras, att förorena- ren betalar och att krav på rening i största möjliga omfattning skall anpassas efter lokala förhållanden. Dessa principer har lagts fast i kapitel 1 och 2 i forurensningsloven.

Med stöd av lagstiftningen som är av ramkaraktär kan meddelas föreskrifter om lagens tillämpning.

Forurensningsmyndighet kan enligt forurensningsloven meddela föreskrifter om gränsvärden inom vilka föro—

reningsutsläpp är tillåtna eller föreskrifter om att förorening helt eller delvis skall vara förbjuden, om gränsvärden för ämnen, buller, skakning, strålning och om de åtgärder som skall vidtas om gränsvärdena över- skrids. Vidare kan forurensningsmyndigheten föreskriva kvalitetskrav för utrustning mot förorening m.m. Det innebär att om sådana generella föreskrifter om gräns— värden meddelats skall dessa gälla i stället för de villkor, som läggs fast i ett individuellt tillstånd. De generella föreskrifterna kan också avse avgränsade geografiska områden. Undantag från generella gräns-

värden kan medges.

Tillstånd

Tillståndsprövningen sker av forurensningsmyndighet som också meddelar föreskrifter om vilka uppgifter en

sådan ansökan skall innehålla.

Befaras en verksamhet vara av sådan beskaffenhet att föroreningen kan medföra en särskild belastning på miljön skall ansökan åtföljas av en konsekvensanalys, varvid bl.a. kan ställas krav att den planerade indu- strin undersöker alternativ lokalisering, produktions— processer, reningsmetoder och tillvägagångssätt för återvinning av avfall som uppstår. När en utredning om tillstånd är klar skall den hållas tillgänglig för allmänheten.

I de fall en ansökan om tillstånd åtföljs av en miljö— konsekvensbeskrivning skall ett offentligt möte anord- nas innan saken avgörs. Vissa undantag medges dock, bl.a. om föroreningen inte anses som allvarlig eller att frågan blivit tillräckligt belyst enligt bestäm— melserna i annan lagstiftning.

Tillstånden ges individuellt även om lagen anger att vid prövning av frågor om förorening av miljön. Dessa skall i möjligaste mån försöka lösas för större områ- den och med hänsyn till den planläggning som finns.

Tillståndsbesluten innehåller villkor om gränser för utsläpp samt om reningsåtgärder och återvinning. Ett sådant beslut gäller för viss angiven tid. Forurens— ningsmyndigheten kan emellertid under alla omständig- heter återkalla eller ändra ett utsläppstillstånd efter tio år. En återkallelse kan också ske tidigare om det visar sig att ny teknologi gör det möjligt att väsentligt minska föroreningarna. När en omprövning sker skall skälig hänsyn tas till de kostnader som den nya teknologin kan förorsaka den som förorenar och de för— och nackdelar en sådan ändring i övrigt kan medföra.

Talerätt

I fråga om rätten att överklaga ett beslut gäller bestämmelserna i lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker, den s.k. forvaltningsloven.

Rätt att överklaga ett beslut har förutom parterna envar som kan ha ett intresse av saken. Härmed avses bl.a. fackförenings— och näringslivsorganisationer som kan vilja fullfölja ett beslut som fattats gentemot enskilda personer men som också har betydelse för organisationen eller medlemmarna i allmänhet. Även en kommun kan överklaga ett sådant beslut om det får återverkningar för ett större antal kommuninnevånare. Rätten att överklaga uppges inbegripa även enskilda personer. Det finns vissa begränsningar i möjligheter— na att överklaga ett beslut i mer än en instans.

Föreskrifter kan också ges om undantag från rätten att överklaga eller om det skall ske i särskild ordning.

Avfallshantering

Forurensningsloven innehåller också bestämmelser om avfallshanteringen och avloppsanläggningar. Även här gäller att forurensningsmyndigheten kan i generella föreskrifter eller i det enskilda fallet lägga fast krav på avloppsledningar.

Reglerna om avfallshantering är detaljerade och reglerar såväl industri- som hushållsavfall m.m. Vägledande för avfallshanteringen är återvinnings—

principen.

Med stöd av forurensningsloven och produktkontrolloven har föreskrifter om export och import om farligt avfall utfärdats och gäller från den 1 juli 1990. De bygger i allt väsentligt på Baselkonventionens bestämmelser (jfr avsnitt 13.6.2).

Som ett led i att minska avfallsmängden och skydda

miljön har miljömärkning införts.

straffansvar

Forurensningsloven innehåller såväl skadeståndsregler som bestämmelser om straffansvar. Den lägsta straff—

skalan är böter eller fängelse högst tre månader för

den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder lagens bestämmelser om tillstånd, anmälningsplikt etc.

Anses brottet vållat fara för en stor miljöskada kan fängelse i upp till två år utdömas. Om sådan allvarlig

skada också inneburit fara för människors liv och väl— färd är fem års fängelse den övre gränsen.

12.5.3 Produktkontroll

Produktkontrolloven tillkom i mitten av 1970-talet och har karaktär av ramlag. Lagens tillämpningsområde är inte som i övriga Norden begränsat till kemiska pro— dukter utan omfattar alla produkter som kan anses hälsofarliga eller medföra förorening, buller, ned— skräpning eller liknande. Bestämmelserna gäller i alla stadier av varukedjan från råvaran till det slutliga omhändertagandet av avfall. För buller gäller att detta skall bekämpas vid källan men lagen ger också möjlighet att fastställa maximigränser för buller från olika produkter liksom vid den yrkesmässiga hante— ringen eller vid tillverkningen av en produkt.

Lagen riktar sig till den som hanterar, importerar eller på annat sätt behandlar en produkt. En generell aktsamhetsregel läggs också fast. Den har sin förebild i den svenska, numera upphävda, lagen om hälso— och miljöfarliga varor. Denna lag har också tjänat som förebild vid utformningen av bestämmelserna om under— söknings- och märkningsskyldighet, upplysningsplikt, tillståndskrav, förbud, förhandsbesked m.m.

När produktkontrolloven trädde i kraft uppstod vissa avgränsningsfrågor i förhållande till den speciallag— stiftning som fanns för vissa produkter liksom i fråga om ansvarsfördelningen mellan de olika kontrollmyndig— heterna. Problemet löstes så att de båda lagområdena gäller sida vid sida utan att inskränka på varandras tillämpningsområden med bibehållet ansvarsområde för resp. myndighet. Produktkontrolloven får genom att den kan tillämpas på så väl den inre som den yttre miljön

och genom att den gör en helhetsbedömning av en pro- dukts miljö— och hälsofarlighet, anses ha ett visst

företräde framför speciallagstiftningen.

12.6 Sammanfattande synpunkter

Genomgången av miljöskydds— och produktlagstiftningen inom EG och i de nordiska länderna visar att ett för- ändringsarbete pågår som syftar till en mer sammanhål- len lagstiftning på dessa områden.

De vägledande principerna för miljöskyddsarbetet om renare teknologi och att förorenaren betalar har tagits in i såväl den norska som danska lagstift- ningen. Även inom EG har principen om renare teknologi fått en mer framträdande plats.

I den finska lagen om avfallshantering finns — liksom i den svenska renhållningslagen - bestämmelser att avfall i mån av möjlighet skall återanvändas eller på annat sätt utnyttjas.

Tillståndsförfarandet varierar mellan de nordiska länderna. I Danmark innebär förslaget till miljö— skyddslag att man i större utsträckning kommer att ersätta den individuella tillståndsprövningen med generella föreskrifter och överenskommelser med industrin om att nedbringa olika föroreningar. Den norska forurensningsloven innehåller bestämmelser om såväl individuella tillstånd som generella föreskrif— ter. Tillståndsförfarandet i Finland sker individuellt för varje verksamhet enligt de olika lagarna på miljö- området. Enligt luftvårdslagen kan bl.a. föreskrifter utfärdas. Sådana kan vara olika för skilda delar av landet och för olika verksamhetsområden.

Beträffande industriföroreningar och skydd för olika slag av recipienter m.m. torde det ligga i själva förutsättningarna för en reglering på EG—nivå att fastställa normer eller minimikrav av generell karak- tär. Under senare år har detta kombinerats med miljö- konsekvensbeskrivningar. På nationell nivå kan detta dessutom kombineras med riktade Specialregler och/eller individuell prövning.

Kretsen av intressenter som kan överklaga ett till— ståndsbeslut är ganska vid såväl inom EG som i de nordiska länderna. EG har en förenklad procedur för enskilda personer som vill överklaga ett beslut om tillstånd. I Norge tillåts såväl frivilligorganisa— tioner som enskilda som har ett intresse av saken att överklaga ett tillståndsbeslut. I Danmark har de riksomfattande frivilligorganisationerna rätt att överklaga beslut. Genom det framlagda lagförslaget kan emellertid organisationernas lokalavdelningar komma

att förlora denna rätt.

Då det gäller ambitionerna på miljöområdet finns i flera avseenden likheter mellan sverige och EG. Det rör sig dock om två var för sig dynamiska processer för att förbättra miljöskyddet och åtgärderna ligger inte alltid i fas med varandra. I många fall rör det sig om skillnader där EG gått långsammare fram även om huvudinriktningen varit densamma. Omfattningen och den principiella uppbyggnaden av regelsystemet inom EG skiljer sig i några väsentliga avseenden från det svenska, eftersom förutsättningarna för EGs direktiv på miljöområdet utgår dels ifrån att genomföra den inre marknaden, dels ifrån att förbättra miljön i sin helhet inom gemenskapen. Möjligheten att göra en total jämförelse av t.ex. reglerna om kemikaliekontroll i Sverige och inom EG begränsas av att EG endast på

vissa områden enat sig om en gemensam politik. Stora variationer kan därför förekomma mellan enskilda medlemsländer.

13 Internationellt miljösamarbete m.m. 13.1 Inledning

I kommitténs uppdrag ingår en kartläggning av internationella överenskommelser och avtal på miljöområdet och en jämförelse av hur den svenska miljöskyddslagstiftningen förhåller sig till dessa. Vidare skall kommittén beakta hur andra internatio- nella överenskommelser på bl.a. handelns område påverkas av miljöskyddslagstiftningen.

Eftersom det finns ett stort antal konventioner på naturvårds— och miljöområdena begränsas kartläggningen till dem som rör miljöskydd av olika slag, främst luftvård, inkl. trafikområdet, och Vattenvård.

Inledningsvis kan konstateras att den svenska lag— stiftningen i fråga om olika miljöskyddande åtgärder utvecklats i takt med de internationella överenskom— melserna inom resp. område. Den har anpassats till nya och ändrade konventionsbestämmelser och i ett flertal fall har därvid internationella bestämmelser införts i den svenska lagstiftningen trots att de ännu inte trätt i kraft.

Miljöaspekten berör också de svenska förhållandena till bl.a. den Internationella arbetsorganisationen

(ILO) och Världshälsoorganisationen (WHO). Samarbetet med dessa organisationer berörs emellertid endast

översiktligt.

I detta sammanhang kan också hänvisas till slutbetän— kandet (SOU 1990:88) Sveriges internationella miljö- samarbete - Nya mål och nya möjligheter, av utred- ningen om Sveriges internationella miljösamarbete, som anger övergripande principer för Sveriges agerande inom de internationella organ som har störst betydelse för den svenska miljön som FNs miljöprogram (UNEP), FNs ekonomiska kommission för Europa (ECE), Organisa— tionen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), Allmänna tull— och handelsavtalet (GATT) m.fl.

13.2 Det internationella miljösamarbetets framväxt 13.2.1 Inledning

Det internationella miljösamarbetet är av ungt datum. Det mellanstatliga samarbetet kan med få undantag sägas ha börjat i slutet av 1960-talet och var då inriktat främst på skydd av vissa biologiska arter. Dagens institutionaliserade miljösamarbete har i huvudsak tillkommit efter 1970—talet, då medvetenheten om de globala miljöproblemen ökade mycket snabbt.

13.2.2 FN och ECE

Det stora genombrottet för ett internationellt miljö- samarbete på ett globalt plan och i regioner, framför allt i den industrialiserade världen, skedde år 1972, då FN-konferensen om människans miljö ägde rum i Stockholm. Denna inledde också den institutionella

uppbyggnaden för att skapa fora för internationellt miljösamarbete och internationell rättslig reglering.

Ett 80-tal konventioner, protokoll eller liknande har förhandlats fram och undertecknats sedan dess och i flera viktiga fall trätt i kraft. Många är av global räckvidd såsom 1973 års Washington—konvention om handel med utrotningshotade arter av vild fauna och flora (CITES), 1982 års FN-konvention till skydd av det stratosfära ozonlagret och 1986 års Wienkonvention om tidig notifiering av kärnkraftsolyckor.

Flertalet av konventionerna på miljöområdet har emellertid regional eller subregional täckning. Däribland kan nämnas den serie av regionala havskon— ventioner, som under UNEPs ledning förhandlats fram mellan berörda strandstater. Dessa konventioner täcker för närvarande flera kust— och havsområden och avser att skydda bl.a. den svenska marina miljön. I det svenska närområdet skyddas såväl östersjön och Nord- sjön som Nordostatlanten av särskilda konventioner, som dock tillkommit utan UNEPs medverkan.

En del avtal reglerar utnyttjandet av floder som berör flera stater, t.ex. Rhen 1986. Andra reglerar miljö- samarbete av mera allmänt slag, t.ex. 1974 års konven— tion om miljösamarbetet mellan Nordens länder, dock ej Island. Ytterligare andra är mer specifika, som t.ex. flertalet av de mer än sextio direktiv inom miljöom— rådet som hittills antagits av den Europeiska gemen— skapen (EG).

En del konventioner är av ramkaraktär, under vilka de berörda staterna antar principer och metoder för sam- verkan. Exempel på sådana avtal är konventionen till skydd för ozonskiktet och den för Sverige så viktiga 1979 års Genevekonvention om långväga gränsöverskri—

dande luftföroreningar. Till sådana ramkonventioner har fogats särskilda protokoll, som reglerar specifika åtaganden för konventionsparterna.

Det står klart att ett omfattande mer eller mindre folkrättsligt bindande nätverk upprättats inom loppet av två decennier för att reglera det internationella miljösamarbetet. Sverige har anslutit sig till ett 60-tal av de totalt ca 130 multilaterala avtal som finns upptagna i UNEPs register.

Alla konventioner har egna styrelser, i vilka samtliga berörda parter är medlemmar, och egna sekretariat eller sekretariatsstöd från internationella organisa— tioner, som inrättats för globalt, regionalt eller

subregionalt miljösamarbete.

Till detta multilaterala nätverk av rättsligt bindande avtal finns ett antal bilaterala avtal som reglerar samarbete på olika miljöområden, för Sveriges vidkom-

mande med de flesta av våra grannländer.

13.2.3 OECD

OECD, där de västliga industriländerna är medlemmar, var bland de första internationella organisationerna som aktualiserade miljöfrågorna genom den miljökom— mitté som inrättades år 1970. OECD har bedrivit akti— viteter på temat miljö och ekonomi sedan dess. En inledande insats från OECDs sida blev tolkningen av Polluter Pays Principle (PPP) med syfte att undanröja störningar i internationell handel och internationella

investeringar.

Verksamheten i OECD resulterar inte i konventioner utan riktlinjerna, eller de s.k. rådsakterna, har

närmast karaktären av politiska avsiktsförklaringar som innebär att besluten måste vara enhälliga för att vara juridiskt bindande. Konsensusprincipen ger dock varje land ett slags vetorätt. Vi redovisar därför OECD — samarbetet på miljö— och handelsområdena under de avsnitt där det är aktuellt.

Miljövårdsarbetet inom OECD har över åren ändrat karaktär och de viktigaste miljöfrågorna numera rör avgifter och andra ekonomiska styrmedel, miljöstati— stik, kemikaliekontroll, transporter, jordbruk och internationell handel.

13.2.4 Sverige och EG

Sveriges samarbete med EG inom miljöområdet går till- baka till år 1977 då en gemensam blandad kommitté upprättades som ett resultat av ministeriella noter med EG om miljövårdssamarbete (sö l977:86). Kommittén hade till uppgift att fungera som informations— och samrådsorgan. År 1984 lyftes emellertid de bilaterala kontakterna på miljöområdet in i EFTA-EG—samarbetets ram.

Det första gemensamma ministermötet i Noordwijk hösten 1987 lade grunden för ett förstärkt samarbete på miljöområdet mellan EFTAs och EGs medlemsländer. Inom detta samarbete utbyts bl.a. information och erfaren- heter i aktuella miljöfrågor. Frågor om klimatförän— dringar, markvård, marin miljö, industrihaverier och miljövänlig teknik prioriteras.

I november 1990 hölls det andra gemensamma minister- mötet i Geneve för att ytterligare stärka samarbetet på miljöområdet. Bl.a. resulterade mötet, dels i enighet om att koldioxidutsläppen bör frysas på 1990

års nivå fram till år 2000 inte bara inom EG/EFTA— sfären utan även inom den övriga i—världen, dels att användningen av ekonomiska styrmedel och skatter i miljöpolitiken behöver utvidgas. Ett närmare samarbete mellan EG och EFTA—länderna kan därför förutses på området ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. För att förbättra miljömedvetandet hos konsumenter och produ— center underströks betydelsen av miljömärkning av

Varor .

En betydande samordning av den västeuropeiska miljöpolitiken äger också rum som ett resultat av samarbetet inom UNEP, OECD och ECE. På kemikalieområ- det t.ex. har viktiga överenskommelser antagits i OECD, vilka sedan legat till grund för utformningen av såväl EG— som EFTA-ländernas lagstiftning samt åtgärder på EG-nivå.

Andra faktorer, som ökar möjligheterna till ett när— mare samarbete på miljöområdet är dels de pågående EES—förhandlingarna mellan EG och BETA-länderna, dels riksdagsbeslutet i december 1990 om en svensk ansökan

om medlemskap i EG inom en nära framtid.

13.2.5 Nordiskt miljösamarbete

De nordiska länderna har sedan början av 1970—talet samarbetat aktivt i miljöfrågor, dels bilateralt, dels genom ett formaliserat samarbete inom ramen för Nordi-

ska ministerrådet.

En nordisk miljökonvention undertecknades år 1974 av Danmark, Finland, Norge och Sverige (Sö 1974:99). Konventionen syftar till att i nationell lagstiftning likställa grannländernas miljöintressen med det egna landets. Bl.a. föreskrivs att vid prövning av tillåt—

ligheten av miljöfarlig verksamhet skall en störning som sådan verksamhet medför eller kan medföra i en annan fördragsslutande stat likställas med en störning i det egna landet.

Inom ramen för det nordiska samarbetet sker ett om— fattande informationsutbyte och samarbete på miljö- området. En speciell ämbetsmannakommitté för miljö- frågor finns inrättad sedan länge. Under senare år har flera nordiska miljöministermöten ägt rum. Åmbets— mannakommittén har tillsatt en ad hoc-grupp som skall behandla frågor om miljösamarbetet i Norden och den europeiska integrationen. Prioriterade områden för samarbete under senare år har varit frågor om luft- och havsföroreningar samt kemikalier.

Nordiska ministerrådet antog i januari 1989 ett pro— gram med en långsiktig målsättning för ett nordiskt miljösamarbete. Programmet poängterar bl.a. behovet av att integrera miljöfrågorna i olika samhällssektorer och att se dem i ett internationellt perspektiv.

Miljöprogrammet kommer att kompletteras med särskilda handlingsplaner. Ministerrådet har under år 1989 utarbetat förslag till en reviderad nordisk åtgärds— plan mot förorening av den marina miljön (NU 1990:2), en nordisk handlingsplan mot luftföroreningar (NU 1990:3) samt ett handlingsprogram för omhänderta- gande av avfall (NU 1990:4). Ett aktivt samarbete har dessutom bedrivits när det gäller bl.a. skogsindu— strins miljöpåverkan och miljösituationen i Botten— viken.

I fråga om arbetet på kemikalieområdet har detta särskilt inriktats mot en harmonisering av regler om kemikalier.

13.2.6 Bilateralt samarbete i Norden

Bilaterala samarbetsavtal finns också med våra nordiska grannländer. Regeringarna i Sverige och Danmark undertecknade år 1974 en överenskommelse om skyddande av öresund mot föroreningar (SÖ 1975:3). Öresundskommissionen upprättades för att samordna arbetet i denna fråga. Bl.a har en gemensam plan för begränsning av föroreningarna i Kattegatt utarbetats av resp. lands naturvårdsmyndigheter.

År 1980 bildade Sverige och Norge en gränskommitté för området Ostfold - Bohuslän, som syftar till ett regio—

nalpolitiskt samarbete.

Myndigheter i Sverige och Finland undertecknade år 1972 ett samarbetsavtal angående samordning och ini- tiering av forsknings- och utredningsarbete om föro- reningsförhållandena i Bottniska viken. En kommitté, kommittén för Bottniska viken, har inrättats för

ändamålet. 13.3 Multilaterala konventioner m.m. om luftvård 13.3.1 1979 års Genevekonvention

Huvuddelen av det internationella samarbetet om luft— föroreningar sker inom ramen för FNs konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar

(SÖ 198111). Konventionen syftar till att begränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra luft- föroreningar, innefattande långväga gränsöverskridande luftföroreningar. För att uppnå detta skall de avtals— slutande parterna använda bästa tillgängliga teknik som är ekonomiskt möjlig och utarbeta riktlinjer och

strategier som kan användas som medel i bekämpningen av utsläpp av luftförorenande ämnen. Konventionen innehåller också bestämmelser om dels konsultationer inför åtgärder som kan ge betydande tillskott till sådana luftföroreningar, dels upprättande av informa— tionsutbyte och forskningssamarbete, främst för att minska svavelföreningar och andra viktiga luftföro— reningar. Samarbetet skall också omfatta undersök- ningar av spridningen av luftföroreningar över långa avstånd samt studier av dessa luftföroreningars effekter på hälsa och miljö.

Konventionen är av ramkaraktär och särskilda åtaganden preciseras genom protokoll till konventionen. Tre sådana protokoll har hittills förhandlats fram. Det första gällde finansieringen av det internationella mätprogrammet EMEP (SÖ 1985:55). Genom det andra pro— tokollet, som tillkom år 1985 (Sö 1986:6), förband sig 21 parter att minska sina svavelutsläpp med minst 30 % till år 1993 jämfört med 1980 års nivå. I november 1988 tillkom ett tredje protokoll om en begränsning av utsläppen av kväveoxider eller dess gränsöverskridande flöden (Sö 1990:17). Sverige har åtagit sig att minska sina utsläpp med 30 % senast år 1998, baserat på utsläppen under något av åren 1980—1986.

Det aktuella luftvårdsarbetet inom ramen för ECE, inkl. åtgärder mot gränsöverskridande luftförore— ningar, omfattar dels förberedelser för omförhandling av protokollen för svavel— och kväveoxider, dels begränsningar av andra föroreningar i atmosfären. Hit hör närmast utarbetandet av ett protokoll som skall begränsa utsläpp av flyktiga organiska ämnen "Volatile, Organic Compounds" (s.k. VOC). sverige har vidare tagit initiativ till att utvidga förberedelse— arbetet till att gälla också luftburna kvicksilverut-

släpp. Stabila organiska ämnen och partikulära tungmetaller kan förväntas bli aktuella därefter.

13.3.2 Svenska åtgärder

Sverige har anfört såväl administrativa som ekonomiska styrmedel för att begränsa och minska utsläppen till luft. I kap. 2 i principbetänkandet redovisas de miljöpolitiska mål i fråga om utsläpp som riksdagen ställde sig bakom år 1988 (jfr prop. 1987/88:85 och JoU 23).

Energibeskattningen enligt lagen (l957:262) om allmän energiskatt har under 1970—talet och 1980-talet haft stor betydelse för att minska användningen av fossila bränslen och därmed också koldioxidutsläppen.

För att ge energibeskattningen en skarpare miljöprofil infördes från den 1 januari 1991 en särskild kol— dioxidskatt. Bestämmelser härom finns i lagen (1990:582) och förordningen (1990:708) om koldioxid- skatt. För flygbränsle utgår skatten enligt lagen (1988zl67) om miljöskatt på inrikes flygtrafik.

Skatten på vissa oljor har differentierats beroende på bränslets miljöegenskaper. Den tidigare särskilda skatten för oljeprodukter, kol och bensin har omvand— lats till allmän energiskatt resp. bensinskatt, som bl.a. inneburit att skillnaden i beskattning mellan blyad och oblyad bensin ökat och skatteuttaget för sådan bensin höjts (jfr lagen (1961:372) och förord- ningen (1981:432) om bensinskatt).

Med bl.a. dessa åtgärder anser naturvårdsverket i Luft '90 att riksdagens mål att inte öka koldioxidutsläppen

utöver 1988 års nivå bör klaras.

När det gäller kväveoxidutsläppen anser naturvårdsver- ket i Luft '90 att det inte är möjligt att rikta in åtgärderna mot en 30-procentig reduktion till år 1995. För att minska kväveoxidutsläppen med 50 % till år 2000 krävs utöver tekniska åtgärder mycket långtgående trafikpolitiska och energipolitiska åtgärder. Verket anser att en reduktion med 30 % bör säkras innan ett nytt mål sätts upp.

I