Prop. 1990/91:111
om sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet m.m.
Regeringens proposition
1990/9lzlll
om sekretess inom och mellan myndigheter
”vr mr tm.m. Pmp' pa ådO åde 1990/91:111
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 14 februari 1991.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Laila Freivalds
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att sekretesslagen (1980: 100) ändras så att hälso- och sjukvårdssekretess eller socialtjänstsekretess inte hindrar att uppgifter om barn och ungdomar eller om den som är missbrukare lämnas mellan myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, om det be- hövs för att den enskilde skall få nödvändig vård. behandling eller annat stöd. Motsvarande skall gälla om det behövs för en nödvändig insats för ett väntat barn.
Vidare skall enligt propositionen uppgifter få lämnas mellan olika myn- digheter inom den kommunala och landstingskommunala hälso- och sjuk- vården för statistik. forskning och administration, om ett s.k. rakt skade- rekvisit tillåter detta.
En ny lag om uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvården föreslås också. Enligt lagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter för kommuner och landstingskommuncr att lämna uppgifter till socialstyrel- sen och läkemedelsverket för forskning och statistikframställning inom hälso— och sjukvårdens område.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1ju1i 1991.
Propositionens lagförslag ] Förslag till
Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 15 och 14 kap. 245 sekretesslagen (1980: 100)] skall ha följande lydelse.
Nuvarande lvdelse Föreslagen lydelse
7 kap. 1 s"
Sekretess gäller, om inte annat följer av 2 5. inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Detsamma gäller i annan medicinsk verksamhet. såsom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning. in- semination. fastställande av könstillhörighet. abort. sterilisering. kastre- ring och åtgärder mot smittsamma sjukdomar samt i verksamhet som avser särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och därmed lik- ställda.
Sekretess enligt första stycket gäller också i sådan verksatnhet hos myn- dighet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Utan hinder av sekretessen får En landstingskommunal eller uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen (1984: 1 140) om insemination och lagen (1988:1473) om undersök- ning beträffande HlV-smitta i brottmål.
kommunal nz_1-'ndig/zet som bedriver verksamhet som avses i jörsta styc- ket får lämna uppgift till en annan sådan myndighet för forskning eller _lraniställizing av statistik eller för administration på verksamhetsom- rådet. om det inte kan antas att den enskilde eller någon honom närstå- ende lider men om uppgtjten röjs. l"'idare får utan hinder av sekretes- sen uppgift lämnas till enskild en- ligt vad som föreskrivs i lagen (1984:1140) om insemination och lagen (1988: 1473) om undersök- ning beträffande HlV-smitta i brottmål.
14 kap 2 52
Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 & lämnas till myndighet. om uppgiften behövs där för
1. förundersökning. rättegång. ärende om diciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndighe- ten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekom mer.
' Lagen omtryckt 19891713. 1 Senaste lydelse 1990: 1414.
IQ
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2. omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller
3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekom- mer.
Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttran- de av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersök- ning i brottmål.
Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds ad ress.telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgiv— ning enligt delgivningslagcn (1970:428). Uppgift hos televerket om en- skilds telefonnummer får dock, om den enskilde hos televerket begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 & tredje stycket. lämnas ut endast om den myndighet som begär uppgiften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl.
Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet. polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.
För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1—6 55, 8 kap. 85 första stycket. 9 eller 155 eller 9 kap. 4 eller 7 5, 85 första eller andra stycket eller 95 andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindri- gare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1 eller 4 5. inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyn- dighet eller polismyndighet.
Tredje och fjärde styckena gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 9 5 första stycket.
Sekretess enligt 7 kap. 1 9" och 4 ,59' första och tredje styckena hindrar inte att uppgift om enskild, som inte fvllt arton år eller som fortgående missbrukar alkohol. narkotika eller flyktiga lösningsmedel. eller närstå- ende till denne lämnas från myndig- het inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet. om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård. behandling eller annat stöd. Detsamma gäller ifråga om läm- nande av uppgtjt om gravid kvinna eller närstående till henne. om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.
Denna lag träderi kraft den ljuli 1991.
2. Förslag till Lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvården
Härigenom föreskrivs att en landstingskommun eller en annan kom- mun, enligt vad regeringen närmare föreskriver. skall lämna uppgifter från hälso- och sjukvården eller annan sådan verksamhet som avses i 7 kap. l 5 första stycket sekretesslagen ( 1980: 100) till socialstyrelsen och läkeme- delsverket för forskning eller framställning av statistik på området.
Denna lag träder i kraft den 1 juli" 1991.
Justitiedepartementet Prop. 1990/91:111
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 februari 1991.
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Hjelm- Walle'n, S. Andersson, Göransson. Gradin, Dahl. R. Carlsson. Hellström, Johansson. Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist. Thale'n, Freivalds, Wallström. Lööw. Persson, Molin, Sahlin. Larsson
Föredragande: statsrådet Freivalds
Proposition om sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet m. m.
1. Inledning
Sekretesslagen (1980: 100. omtryckt 1989:713, ändrad senast 1991: 19) trädde i kraft den 1 januari 1981. Med hänsyn till ämnesområdets natur och till lagens vidsträckta tillämpningsområde bevakas fortlöpande upp- kommande frågor om ändringar i lagen. Jag skall nu ta upp ett antal frågor om sådana ändringar som har aktualiserats i skilda sammanhang.
Konstitutionsutskottet behandlade hösten 1988 vissa motioner som in- nehöll önskemål om vidgade möjligheter för myndigheter att till andra myndigheter få lämna ut sekretessbelagda uppgifter inom hälso- och sjuk- vård samt socialtjänst. Efter hörande av socialutskottet ansåg konstitu- tionsutskottet att det var påkallat att begära en översyn av sekretessregler- na i fråga. Översynen borde enligt utskottet syfta till en smidigare tillämp- ning av de grundläggande sekretessreglcrna i de fall där tillämpningen i dag är till uppenbar nackdel för den enskilde ur vård- och behandlingssyn- punkt (1988/89zKU14). Vad utskottet anfört gav riksdagen regeringen till känna (rskr. 1988/89: 51).
lnom justitiedepartementet har med anledning av riksdagens begäran upprättats promemorian (Ds 1990: 1 1) Sekretess inom och mellan myndig- heter på vårdområdet. l promemorian behandlas förutom frågor om upp- giftslämnande inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten för vård. behandling och stöd till den enskilde även frågor om sekretessen inom en myndighet på hälso- och sjukvårdsområdet samt frågor om uppgiftsläm- nande för forskning, statistikframställning och sjukvårdsadministration på hälso- och sjukvårdsområdet. Promemorian utgör i de sistnämnda delarna en omarbetning av de förslag till ändringar i sekretesslagen som data- och offentlighetskommittén (DOK) lämnade i sitt delbetänkande (SOU 1986: 24) Integritetsskyddet i informationssamhället 1 Rättelse och skade- stånd. Patientuppgifteri personregister. Promemorians förslag behandlas i avsnitt 2. Promemorians lagförslag och sammanfattning bör fogas till protokollet som bilaga 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En 5
förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom justitiede- partementet och finns tillgängligi lagstiftningsärendet (dnr 88—4353).
Riksskatteverket har i en framställning begärt en ändring i sekretessla- gen så att konkursförvaltare skall få möjlighet att ta del av vid taxerings- och skatterevision upprättade promemorior. Framställningen har remiss- behandlats. Vid beredningen av ärendet i departementet har det visat sig att frågan kräver ytterligare överväganden. Jag kommer därför inte att behandla den frågan i detta sammanhang.
Storstockholms intagningsnämnd för gymnasieskolan har i en framställ- ning begärt att sekretess införs för vissa uppgifter hos intagningsnämndcn. Framställningen. som tas upp i avsnitt 3. bör fogas till protokollet som bilaga 4.
1 avsnitt 3 diskuteras även en fråga som postverket har väckt i en framställning. nämligen om sekretesskydd gentemot enskilda för uppgifter om tillfällig adress. Framställningen bör fogas till protokollet som bilaga 5.
Regeringen beslutade den 31 januari 1991 att inhämta lagrådets yttran- de över justiticdepartcmentets förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100) och förslag till lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso— och sjukvården. De till lagrådet överlämnade förslagen överenstämmer. från- sett en redaktionell ändring, med de lagförslag som jag avser att lägga fram nu. .
Lagrådet har den 4 februari 1991 lämnat de remitterade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6. '
Jag har i detta ärende samrått med cheferna för social-, kommunika- tions- och utbildningsdcpartementen samt statsrådet Lindqvist i de frågor som rör resp. statsråds ansvarsområde.
Hänvisningar till S1
2. Sekretess för uppgifter inom hälso- och sjukvården samt socialtjänsten
Hänvisningar till S2
- Prop. 1990/91:111: Avsnitt 1
2.1. Uppgiftslämnande mellan myndigheter för vård, stöd och behandling
Mitt förslag: Reglerna i sekretesslagen ändras så att hälso- och sjukvårdssekretessen och socialtjänstsekrctessen inte hindrar att uppgifter om barn och ungdomar eller den som är missbrukare lämnas mellan myndigheter inom hälso- och sjukvården och social- tjänsten. om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård. behandling eller annat stöd. Detsamma skall gälla om det behövs för en nödvändig insats till skydd för ett väntat barn.
Promemorians förslag överenstämmer med mitt. Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom tre har tillstyrkt eller inte
haft något att invända mot förslaget. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att frågan kräver vidare överväganden. varför en eventuell lagänd- ring bör anstå. Stockholms stad anser att nu gällande sekretessbestämmel- ser är rimliga och väl avvägda och att några förändringar inte är nödvändi- ga. Staden instämmer dock i att det finns behov av regler som medger uppgiftslämnande mellan myndigheter till skydd för ett väntat barn. Upp- sala universitet avstyrker förslaget då det är ett för stort och inte tillräckligt motiverat avsteg från den grundsyn som bestämt ramen för bl. a. sekretess- lagen.
Bakgrunden till mitt förslag: Gällande reg/er
Enligt 7 kap. l & sekretesslagen gäller med vissa undantag sekretess inom den offentliga hälso- och sjukvården för uppgifter om enskildas hälsotill- stånd eller andra personliga förhållanden. om det inte står klart att uppgif- terna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen inom socialtjänsten för uppgifter om enskildas personli- ga förhållanden är enligt 7 kap. 4 5 första stycket sekretesslagen utformad på samma sätt. Sekretessen på hälso- och sjukvårdsområdet och social- tjänstområdet avgränsas alltså med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Presum- tionen är för sekretess.
Begreppet men har i sekretesslagen en mycket vidsträckt innebörd och tar framför allt sikte på de olika kränkningar av den personliga integriteten som kan uppstå om uppgifterna lämnas ut (jfr prop. l979/80:2. Del A 5. 83). Med men anses sådant som att någon blir utsatt för andras missakt- ning. om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständig- heten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunk- ten för en bedömning av om men föreligger är den enskildes egen upplevel- se. 1 konsekvens med detta kan även helt rättsenliga åtgärder utgöra men. t.ex. att utlämnande av uppgifter om en person från en myndighet till en annan leder till att den aktuella personen blir föremål för sluten psykiatrisk vård. Vid bedömningen av vad som utgör men finns det ett visst utrymme för att ta hänsyn till vad som enligt gängse värderingar i samhället uppfat- tas som men. Enbart det förhållandet att en person tycker att det är obehagligt i största allmänhet att andra vet var han bor kan t. ex. inte anses som men.
En redogörelse för vissa uttalanden om menbegreppet dels i lagstift— ningsärenden. dels av riksdagens ombudsmän finns i promemorian s. 9 ff.
Om sekretess gäller för uppgifter hos en myndighet. får uppgifterna inte heller röjas för andra myndigheter i andra fall än som anges i sekretessla- gen eller i en lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar (1 kap. 3 5 första stycket). Begränsningarna i möjligheten att lämna uppgifter mellan olika myndigheter gäller också i förhållandet mellan olika verksam- hetsgrenar inom samma myndighet. om de är att betrakta som självständi- ga i förhållande till varandra (1 kap. 3 5 andra stycket).
I sekretesslagen finns flera undanlagsbcstämmelser. som innebär att en uppgift får lämnas ut trots att sekretess normalt gäller för den.
Av 1 kap. 55 sekretesslagen framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten skall kunna fullgöra sin egen verksamhet. Av förarbetena framgår att bestämmelsen skall tillämpas restriktivt. Den kan inte heller åberopas för att hjälpa en annan myndighet att fullgöra sin verksamhet (prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494).
Enligt 14 kap. 1 & sekretesslagen hindrar sekretessen inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet. om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelser om sådan uppgiftsskyldighet för myn- digheter på vårdområdena finns i ett flertal författningar. Uppgiftsskyldig- het föreskrivs bl.a. i 7 och 7 a 55 lagen (1980: 1 1) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. (tillsynslagen), 63—66 och 71 55 socialtjänst- lagen (1980:620. omtryckt 1988z87l, ändrad senast 1990: 1527) samt 6 och 7 55 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
- De som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen är enligt 7 ,; tillsynslagen skyldiga att lämna uppgifter m.m. till socialstyrelsen i dess egenskap av tillsynsmyndighet. ] 7 a & samma lag anges bl. a. att uppgifter om att någon vistas på en sjukvårdsinrättning på begäran skall lämnas ut till vissa rättsinstanser och till folkbokföringsmyndigheter.
Enligt 71 å andra stycket socialtjänstlagen gäller numera att myndighe- ter vars verksamhet berör barn eller ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter samt läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställning. Bestämmelsen fick denna lydelse genom en ändring som träd- de i kraft den 1 juli 1990 (prop. 1989/90:28, SoUlS, rskr. 112, SFS 1990:53). Anmälnings— och uppgiftsskyldigheten utvidgades då till att gälla — förutom myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom — också andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten.
Anmälningsplikten gäller även för dem som är verksamma inom kom- munal familjerådgivning, om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet (tredje stycket). Myndigheter, befatt- ningshavare och yrkesutövare som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utred- ning av en underårigs behov av skydd (fjärde stycket).
Liknande bestämmelser om skyldighet för myndigheter som i sin verk- samhet regelbundet kommer i kontakt med missbrukare att göra anmälan till länsstyrelsen och att lämna uppgifter dit finns i 6 och 7 55 LVM.
1 14 kap. 2 & sekretesslagen föreskrivs bl.a. att sekretessen inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten inte hindrar att uppgifter lämnas till polis och åklagare angående misstankar om brott med ett minimistraff på två års fängelse eller misstankar om vissa allvarliga brott mot minderåriga. Den senare bestämmelsen infördes på riksdagens initiativ (KU 1979/80z37).
För de flesta andra områden men inte inom området för hälso- och sjukvårdssekretcss och socialtjänstssekretess gäller dessutom den s.k. ge- neralklausulen i sekretesslagen (14 kap. 3 ©). Den innebär att en sekretess- belagd uppgift får lämnas från en myndighet till en annan, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.
Denna generalklausul är tillämplig på uppgiftslämnande mellan såväl olika myndigheter som olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Bestämmelsen har kommit till för att inte några oförutsedda hinder skall uppkomma i myndigheternas verksamhet. Den är alltså av- sedd att tillgodose den självklara principen om myndigheternas skyldighet att samarbeta i frågor där utbyte av information ingår som ett viktigt led i samarbetet (jfr prop. l979/80:2 Del A 5. 91 och 326 f. samt KU 1979/80z37 s. 12).
Skälet till att myndigheter inom hälso- och sjukvården inte får lämna ut uppgifter till en annan myndighet efter en intresseavvägning enligt gene- ralklausulen är att vården bygger på att den enskilde skall känna förtroen- de för dem som har hand om vården. En konsekvens är att samråd med andra myndigheter i princip inte skall ske utan den enskildes samtycke (jfr prop. 1981/82: 186 s. 14 f.).
Sekretess till skydd för en enskild gäller enligt 14 kap. 4 & sekretesslagen i allmänhet inte i förhållande till den enskilde själv. Vidare kan den enskilde efterge sekretessen helt eller delvis. .
Frågan om myndigheternas möjligheter att samarbeta på vårdområdet har under hela 1980-talet flera gånger tagits upp av riksdagen och regering- en. Även i olika utredningar har frågan om sekretessens betydelse för samarbetet mellan myndigheter behandlats.
[ propositionen om den nya sekretesslagen förordade föredragande stats- rådet att en särskild lag om uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården skulle utarbetas (prop 1979/80:2 Del A 5. 173 f.). Denna fråga behandlades i propositionen om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen i fråga om hälso- och sjukvården samt den allmänna försäkringen (prop. l980/81:28). ] den propositionen framhöll föredragande statsrådet att tanken på att samla alla uppgiftsskyldigheter inom hälso- och sjukvården i en enda särskild lag mötte på en rad svårigheter. Det ansågs därför att en särskild lag i ämnet inte borde utfärdas. I stället föreslogs ett antal ändrade bestämmelser om uppgiftsskyldighet på vårdområdet. vilket godtogs av riksdagen.
En närmare redogörelse för frågans behandling i lagstiftningssamman- hang finns i promemorian s. 18 ff.
Justitiedepartwnentets uppföljning
Med anledning av den översyn av sekretessreglerna som riksdagen begärt har inom justitiedepartementet sckrctcsslagens tillämpning följts upp vad gäller sekretessen mellan olika myndigheter och verksamhetsgrenar inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Därvid har olika företrädare för hälso- och sjukvården samt socialtjänsten intervjuats. Överläggningar har
ägt rum även med tjänstemän vid socialstyrelsen. Svenska kommunför- bundet och Landstingsförbundet. Synpunkter har inhämtats också från förrejustitieombudsmannen Tor Sverne.
Uppföljningen har visat att sekretesslagen ibland ger upphov till pro- blem då ett samarbete mellan myndigheterna är påkallat från vård- och behandlingssynpunkt för att söka bistå en enskild. Även andra problem som sammanhänger med vårdsckretessen har emellertid påtalats. De till- lämpningsproblem som man har pekat på stämmer i stora drag med vad som framgår av de motioner som låg till grund för riksdagens beslut och remissvaren över dessa.
Den nuvarande principen ärju som redan nämnts att det i princip krävs samtycke från den enskilde för att uppgifter skall få lämnas mellan myn- digheter och verksamhetsgrenar. Även om det är det normala att sådant samtycke lämnas. visar uppföljningen att det förekommer fall då den enskilde inte vill medverka till att uppgifter lämnas ut om honom eller henne. också i de fall det är fråga om uppgiftslämnande i rent vård- och behandlingssyfte. Från flera håll har framförts att det i dessa fall är mycket svårt, om ens möjligt. att ge den enskilde det stöd som han eller hon är i behov av.
En grupp av fall där sålunda problem uppstått rör barn som far illa därför att vårdnadshavaren inte medger att uppgifter lämnas ut. kanske i tanke att brister i vården om barnet inte skall komma fram.
De hinder som sekretesslagen tidigare utgjorde för att lämna uppgifter till socialnämnden torde dock i stora delar ha undanröjts genom den tidigare nämnda ändringen i 71 äsocialtjänstlagen som trädde i kraft den 1 juli 1990.
lsocialtjänstlagen ges dock inte socialtjänsten någon möjlighet att lämna uppgifter till hälso- och sjukvården. Detta innebär enligt promemorian att möjligheterna till samarbete mellan myndigheterna för att bistå barn och ungdomar kan försvåras. En situation som tas upp i promemorian gäller möjligheterna för socialtjänsten att lämna uppgifter till hälso- och sjukvår- den i fall då ett barn har utsatts för eller kan misstänkas ha utsatts för incest. Vid övergrepp av detta slag förekommer det ofta att s.k. incest- grupper med företrädare för olika myndigheter inrättas. Syftet med dessa grupper är att bevaka barnets intressen och ge barnet erforderligt stöd. I dessa fall är det oftast inte möjligt att få något samtycke från vårdnads- havaren till att uppgifter lämnas ut från socialtjänsten.
En annan situation. som vid utvärderingen tagits upp från flera håll. har behandlats i betänkandet (SOU 1987: 11) Skydd för det väntade barnet 1. Åtgärder vid missbruk m.m. under graviditeten. Vid vissa typer av miss- bruk hos gravida kvinnor är det av mycket stor betydelse med särskilda insatser i samband med förlossningen för att hjälpa barnet. På grund av sekretesslagen kan emellertid en psykiatrisk klinik eller en social myndig- het inte lämna ut uppgifter om en kvinnas personliga förhållanden till en mödravårdscentral, om inte kvinnan samtycker till det. Med hänsyn här- till föreslogs i det nämnda betänkandet en ändring i sekretesslagen. Ge- nom den föreslagna ändringen skulle det öppnas en möjlighet för myndig- heter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten att utan hinder av
sekretessen lämna uppgifter till varandra, om det behövs för insats till skydd för den ofödde. Betänkandet har remissbehandlats och fått ett positivt mottagande i denna del men har ännu inte lett till någon lagstift- ning.
Andra hinder i informationsutbytet mellan myndigheter som kommit fram vid översynen rör de olika samverkansformer i form av narkotika- grupper, rehabiliteringsgrupper och andra samrådsgrupper som inrättats på det lokala planet. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden kan inte lämnas ut i dessa grupper av företrädare för vårdmyndigheterna utan den enskildes samtycke. Det uppgiftslämnande som kan ske med stöd av 71 & socialtjänstlagen gäller bara barn och ungdomar och avser uppgifts- lämnande till socialtjänsten.
Hinder för vårdmyndigheterna att utbyta information och därigenom söka bistå den enskilde kan naturligtvis också uppstå utan att formella arbetsgrupper har inrättats. då den enskilde av någon anledning inte vill ta emot samhällets stödinsatser.
Skälen för mitt förslag: En vägledande utgångspunkt för lagstiftningen på hälso- och sjukvårdsområdet och socialtjänstområdet är respekten för den enskildes självbestämmande och integritet. [ hälso— och sjukvårds- lagen (1982:763) föreskrivs bl.a. att vården skall bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet samt att vården och behand- lingen så långt möjligt skall utformas och genomföras i samråd med patienten (2 aå). Enligt socialtjänstlagen skall socialtjänsten bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Vidare skall socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom (1 och 9 55). Dessa principer är av största bety- delse både för den allmänna uppfattningen om hälso- och sjukvården och socialtjänsten samt för innehållet och framgången i vård- och behandlings- arbetet (jfr 1988/89zKU14 s. 21). En enskild skall således med förtroende kunna vända sig till en vårdmyndighet för att få hjälp med sina problem i förvissningen att de uppgifter han eller hon lämnar inte sprids vidare.
Det kan emellertid ifrågasättas om de hinder för informationsutbyte mellan vårdmyndigheterna som har redovisats i promemorian verkligen stämmer överens med de intentioner som ligger bakom lagstiftningen på områdena. Av redogörelsen framgår att vårdmyndigheterna på grund av sekretessen ibland är förhindrade att bistå enskilda på ett adekvat sätt. Hindrct att utbyta uppgifter behöver inte ha något samband med en ovilja från den enskilde att få hjälp. I vissa undantagsfall får man räkna med att den enskilde på grund av likgiltighet eller liknande inte vill eller förmår att medverka. Det finns som bl.a. konstitutionsutskottet påpekat i sitt betän- kande 1988/89zKU14 vissa situationer då reglerna om sekretess mellan olika myndigheter på vårdområdet är till uppenbar nackdel för den enskil- de från vård- och behandlingssynpunkt. De fall som jag pekat på avser vårdnadshavare. vilkas barn far illa, och personer med missbruksproblem. som ofta torde vara allvarliga. Jag har även nämnt behovet av skydd för ett väntat barn. Ett uppgiftslämnande i nu nämnda fall framstår många gånger som helt nödvändigt med hänsyn till den enskildes behov av stöd. Det är enligt min mening inte förenligt med principerna bakom vårdlag—
stiftningen att dessa personer, som är särskilt utsatta i samhället, skall kunna hamna i en situation som medför att de blir utan vård och behand- ling på grund av de sekretessregler som gäller. De bör tvärtom få möjlighe- ten till stöd eller vård genom att uppgifter lämnas. Omsorgen om den enskilde måste därför enligt min uppfattning i dessa undantagsfall göra det möjligt för vårdmyndigheterna att utbyta uppgifter med varandra för att bistå en enskild trots att den enskilde inte har lämnat sitt samtycke till uppgiftslämnandet. Därmed är inte sagt att någon åtgärd skall kunna påtvingas dem utan särskilt stöd i lagstiftningen. Jag anser därför i likhet med det stora flertalet remissinstanser att det bör bli möjligt för vårdmyn- digheterna att utbyta uppgifter i vissa fall för att bistå en enskild trots att han eller hon inte har lämnat sitt samtycke till uppgiftslämnandet. En ny reglering bör utformas med den principiella uppläggning som föreslagits i promemorian.
] detta sammanhang vill jag även ta upp frågan om hur det föreslagna undantaget från sekretessen förhåller sig till reglerna om den enskildes rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 8 i konventionen har envar rätt till skydd för bl. a. sitt privat- och familjeliv. Offentlig myndighet får inte störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. skyddandet av hälsa eller moral. Förslaget är väl förenligt med konventionen.
En begränsning av sekretessen skulle också som anförs i promemorian kunna åstadkommas genom att man i vårdlagstiftningen anger de särskilda fall då uppgifter skall få lämnas ut trots att de är sekretessbelagda. Förde- len med preciserade undantagsregler är att undantagen från sekretess klart och tydligt anges i lag. En nackdel med en sådan reglering är att det är svårt att i detalj förutse de situationer då uppgifter kan behöva lämnas. Därtill kommer att undantagen från sekretessen måste konstrueras som regler om uppgiftsskyldighet (jfr 14 kap. 1 5 sekretesslagen). Även om uppgiftsskyl- digheten modifieras i olika hänseenden, är risken som anförts i promemo- rian stor att sådana regler lätt blir ”trubbiga”. Vad som i första hand bör eftersträvas är att skapa en möjlighet att få information. inte att införa en Skj-tidighet att på eget initiativ lämna information till en annan myndighet. Jag anser därför i likhet med vad som anförs i promemorian att undanta- gen från sekretess bör utformas generellt på ett sätt som gör det möjligt att lämna ut information i de situationer då det bedöms finnas ett stort behov av detta.
Vid en generell reglering står valet framför allt mellan en viss utvidgning av generalklausulen i 14 kap. 3 & sekretesslagen och en komplettering av de olika undantagen från sekretessen som finns i 14 kap. 2 & samma lag. Med hänsyn till den begränsade räckvidd som undantaget är avsett att få framstår en ändring av 14 kap. 2 5 som den mest lämpliga. Därtill kommer att om regleringen tas in i 14 kap. 3 & sekretesslagen den bör utformas som en allmän intresseavvägning i enlighet med vad som gäller enligt paragra- fen. En sådan allmän intresseavvägning ger ofta upphov till tillämpnings- problem. Vidare har bl.a. hovrätten över Skåne och Blekinge och kammar-
rätten i Stockholm i sina remissvar ställt sig avvisande till en utvidgning av generalklausulen. Jag delar därför den bedömning som gjorts i promemo- rian att undantaget från sekretessen bör tas in i ett nytt stycke i 14 kap. 2 & sekretesslagen.
En ny reglering bör omfatta barn och ungdomar samt missbrukare
Förutsättningen för att ett uppgiftsutbyte utan den enskildes samtycke skall kunna äga rum mellan myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten bör vara att det framstår som nödvändigt för den enskilde från vård- och behandlingssynpunkt. En undantagsrege'l av det avsedda slaget bör ges ett begränsat tillämpningsområde. l justitiedepartementets uppföljning av sekretesslagens tillämpning på vårdområdet har som jag tidigare nämnt framkommit fall där barn och ungdomar far illa och där missbrukare närmast på grund av sitt missbruksberoende inte vill medver- ka till att uppgifter om dem lämnas ut. Även de bristande möjligheterna att skydda ett väntat barn har uppmärksammats. Det är därför dessa fall som bör omfattas av en ny reglering. Undantaget bör medge endast att uppgifter som rör barn och ungdomar samt missbrukare får lämnas ut fastän de annars är sekretessbelagda. När det gäller uppgiftslämnande till skydd för den som ännu inte är född torde det främst vara uppgifter om modern som kan behöva lämnas ut men även uppgifter om andra närstå- ende bör omfattas av den nya möjligheten att lämna information.
Varje form av missbruk bör inte leda till att uppgifter skall kunna lämnas ut trots sekretessen. En sådan ordning skulle stämma dåligt med principerna på vårdområdet om respekten för den enskildes självbestäm- mande och integritet. Det är viktigt att undantaget från sekretessen inte , ges en så vid tillämpning att den enskilde avstår från att vända sig till vårdmyndigheterna med sina missbruksproblem av rädsla för att de upp- gifter han eller hon lämnar sprids vidare. Den enskilde skall därför även fortsättningsvis med förtroende kunna vända sig till en vårdmyndighet med sina missbruksproblem i förvissningen att uppgifterna om honom eller henne inte lämnas vidare utan att samtycke därtill lämnats. Undanta- get skall därför ta sikte på endast dem som mera varaktigt missbrukar beroendeframkallande medel och för vilka behovet av vård och behand- ling är påtagligt. Jag föreslår därför att undantag från sekretessen skall kunna medges för dem som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel.
Flera remissinstanser har framfört att begreppet fortgående missbruk är mindre lämpligt. Ett par har föreslagit att ordet fortgående skall utgå för att möjliggöra ett uppgiftslämnande även i fall där missbruket inte är så allvarligt. En annan remissinstans har föreslagit att ordet fortgående byts ut mot pågående. Andra har påtalat att begreppet fortgående missbruk behöver preciseras i lagtexten eller genom uttalanden i motiven till be- stämmelsen. ,
Som framgått anser jag för egen del att begreppet fortgående missbruk är lämpligt. Med det avser jag de fall när missbruket är allvarligt och såvitt avser alkohol har en viss varaktighet. När det gäller den närmare innebör-
den av vad som menas med fortgående missbruk hänvisas till propositio- nen 1987/88: 147 om tvångsvård av vuxna missbrukare m.m. s. 44. Miss- bruket skall dock inte behöva vara så allvarligt att uppgifterna får lämnas endast då samtliga förutsättningar för tvångsvård är uppfyllda.
Enligt LVM är en av förutsättningarna för tvångsvård att missbrukaren till följd av ett fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk och att vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen eller någon annan lag. Förutom detta krävs att den enskilde till följd av sitt missbruk utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående.
Enligt min mening föreligger det således en klar gradskillnad mellan de fall när uppgifter avseende en missbrukare skall kunna lämnas mellan olika vårdmyndigheter enligt förslaget och de fall när tvångsvård kan komma i fråga.
Det är särskilt angeläget att unga missbrukare erhåller adekvat vård och behandling. Det är viktigt att relevanta åtgärder kan sättas in på ett tidigt stadium av missbruket och att arbetet kan inriktas på att förebygga en utveckling till grövre missbruk. Beträffande denna kategori torde därför frågan om att aktualisera undantag från sekretessen böra ske i ett tidigare skede än eljest för att den unge skall få nödvändig vård.
Som jag tidigare redogjort för bör undantaget från sekretessen även kunna tillämpas när det behövs för en nödvändig insats till skydd för ett väntat barn. Med detta avserjag närmast de fall när en gravid kvinna på grund av missbruk, egen sjukdom eller sin livsföring i övrigt riskerar att skada fostret.
Ju tidigare åtgärder vidtas beträffande en kvinna som missbrukar alko- hol eller andra droger eller som i övrigt lever ett för fostret riskfyllt liv, desto större är möjligheterna för att hon skall föda ett friskt barn. Det är därför viktigt att de vårdorgan som kan ge en kvinna hjälp och stöd under graviditeten, främst inom mödrahälsovården och socialtjänsten men även inom den psykiatriska vården, så snart som möjligt får vetskap om kvin- nans situation.
Enligt min uppfattning är det angeläget att alla samhällets resurser för att skydda ett väntat barn kan samverka. Jag anser att den gravida kvin- nans krav på integritet i vissa fall måste efterges, om det är nödvändigt för att skydda ett foster från att skadas. I många fall kan sannolikt ett sam- tycke till uppgiftslämnande erhållas eftersom de allra flesta gravida kvin- nor torde vara villiga att göra en särskild ansträngning för att inte genom missbruk eller livsföring i övrigt utsätta fostret för risk att skadas. Det bör givetvis också på allt sätt eftersträvas att kvinnan går med på att uppgifter om henne lämnas ut. Om en intressemotsättning skulle uppstå. bör emel- lertid barnets intresse av att få födas friskt väga över kvinnans intresse av integritetsskydd. De fall när en gravid kvinna på grund av detta skäl skulle avstå från att söka upp en mödravårdscentral torde vara ytterst få.
Eftersom det är angeläget med en samverkan mellan alla samhällets resurser till skydd för ett väntat barn bör även uppgifter om närstående till
den gravida kvinnan i vissa fall kunna utlämnas. Givetvis bör även här i första hand eftersträvas ett samtycke till att uppgifterna utlämnas.
Till skillnad från länsstyrelsen i Malmöhus län anserjag att det inte finns något behov av att låta undantaget även omfatta de fall när ett barn väntas till ett adoptiv- eller familjehem eftersom socialnämnden i dessa fall har en långt gående undersökningsplikt av förhållandena i det tilltänkta hemmet. Det är visserligen riktigt som länsstyrelsen påpekat att uttrycket ”ett väntat barn" skulle kunna anses innefatta även kommande adoptivbarn. Jag anser dock att detta uttryck är att föredra framför uttrycket "ofött barn". Jag föreslår dock en formulering av bestämmelsen som bör innebä- ra att några missförstånd inte skall kunna uppstå.
l-lälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) och justitieombuds- mannen Norell—Söderblom (JO) har ansett att möjligheterna till uppgifts- utbyte mellan myndighetcr inom vårdområdet skall omfatta även andra grupper än dem jag föreslagit. De har förordat att undantag från sekretes- sen även skall gälla äldre och psykiskt sjuka. Enligt HSAN kan samarbetet mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten försvåras av gällande sekretessregler för dessa grupper. särskilt som de i allt större utsträckning skall överföras till öppenvård.
Riksdagen har med anledning av förslag i proposition 1990/91: 14 om ansvaret för service och vård av äldre och handikappade m.m. beslutat att kommunerna skall få ett utvidgat ansvar för vården för dessa grupper. Beslutet innebär att kommunerna skall överta ansvaret för den långvariga hälso- och sjukvården från landstingen beträffande dem som är äldre samt beträffande fysiskt och psykiskt handikappade (1990/91:SoU9, rskr. 97, SFS 1990: 1465). Den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjäns- ten avses att fungera som komplement till varandra i en integrerad organi- sation under ledning av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Detta innebär att den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten i detta avseende inte blir att betrakta som självständiga i förhållande till varandra i sekretesslagens mening (prop. 1990/91:14 s. 85). Sekretesslagens nuvarande utformning bör därför inte föranleda några problem inom den kommunala hälso- och sjukvården. Jag anser därför att det inte är nödvändigt med någon ändring av sekretessreglerna som tar sikte särskilt på dessa grupper.
Undantaget bör gälla endast myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten
Det huvudsakliga syftet med lättnaden i sekretessen är att vårdmyndighe- terna skall kunna samverka med varandra eller eljest lämna varandra information, om det är nödvändigt för att kunna bistå en enskild. Undan- taget från sekretessen bör därför göras tillämpligt bara på myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. I praktiken torde uppgifts- utbyte främst behöva förekomma mellan myndigheter inom socialtjäns- ten. mödrahälsovården. barnhälsovården. vuxenpsykiatrin och skolhäl- .sovården.
Ett par remissinstanser har föreslagit att undantaget från sekretessen
utvidgas till att omfatta även uppgiftsutbyte mellan vårdmyndigheterna å ena sidan och skolan å andra sidan för att underlätta samarbetet avseende barn och ungdomar. Jönköpings kommun anser att den nuvarande ut- formningen av sekretessreglerna är alltför rigid eftersom den hindrar sam- arbete mellan socialtjänsten och t.ex. polisen. arbetsförmedlingen och kriminalvården beträffande underåriga och missbrukare.
1 den uppföljning som gjorts inom departementet har dessa frågor be- rörts. Det har enligt min mening inte kommit fram tillräckliga skäl för att nu förordna om ytterligare undantag från sekretessen i dessa fall. Någon lättnad i sekretessen som innebär att uppgifter skall kunna lämnas från vårdmyndigheterna till myndigheter utanför vårdområdet utöver vad som för närvarande gäller bör därför nu inte införas. Detta ställningstagande motiveras inte minst av att uppgifterna får ett sämre sekretesskydd utanför vårdområdet.
Ett flertal remissinstanser, bl.a. socialstyrelsen. Älvsborgs läns lands- ting. Sveriges farmacevtförbund och Apoteksbolaget Aktiebolag. har påta- lat problemet med att de nuvarande sekretessreglerna hindrar samarbetet mellan apoteken och vårdmyndigheterna när det gäller möjligheterna att ingripa mot missbruk av beroendeframkallande läkemedel. En del har föreslagit att även apoteken skall omfattas av undantaget från sekretessen så att de kan rapportera läkemedelsmissbrukare till de förskrivande läkar- na. Andra har förordat att tillsynen över förskrivningen av dessa läkeme- del samordnas genom de regionala enheter som är under uppbyggnad inom socialstyrelsen och att detta arbete påskyndas.
Enligt bestämmelserna för det dåvarande länsläkarväsendet hade länslä- karna rätt att ”visitera" apoteken. De hade även rätt att fordra in uppgifter och journaler från läkare. För att komma till rätta med missbruk av läkemedel upprättade länsläkarna särskilda spärrlistor.
Efter det länsläkarorganisationen upphörde år 1981 aktualiserades frå— gan om fortsatt organisation och tillsyn på lokal nivå rörande frågor om läkemedelsmissbrukare. Efter förslag från socialstyrelsen inrättades ett system med lokala s.k. samrådsgrupper. Deras verksamhet kom emellertid att kritiseras av JO som ansåg bl. a. att gruppernas verksamhet i många fall inte var förenlig med gällande sekretessbcstämmelser och att grupperna i mycket begränsad omfattning kunde bedriva en mot patienterna riktad verksamhet. om inte samtycke härtill förelåg (JO:s ämbetsberättelse 1986/87 5. 157 ff.). Gruppernas verksamhet har därefter begränsats. Enligt de allmänna råd som socialstyrelsen nyligen utfärdat kan samrådsgrupper- na fortsättningsvis vara lämpliga organ för samråd och information i frågor om användningen av beroendeframkallande läkemedel. Samråds- grupperna bör också ha nära samarbete med de lokala läkemedelskommit- teerna (Allmänna råd från socialstyrelsen 1990: 7).
I propositionen 1988/89: 130 om socialstyrelsens framtida roll. uppgifter och inriktning föreslog regeringen att regionalt lokaliserade enheter för tillsyn av bl.a. hälso- och sjukvård skulle inrättas på högst sex orter i landet. Enheterna skulle utgöra en del av socialstyrelsen. ] propositionen uttalade föredragande statsrådet att enheterna även borde svara för tillsyn av förskrivningen av läkemedel i syfte att uppmärksamma och förhindra
missbruk (5. 19). Riksdagen beslutade att propositionen i denna del inte skulle föranleda något riksdagens uttalande (1988/89:50U24. rskr. 296).
De regionala tillsynsenheterna är för närvarande under uppbyggnad. Frågan om hur tillsynen över förskrivningen av beroendeframkallande medel närmare skall anordnas har ännu inte lösts. Innan det bestämts hur tillsynsenhctcrna skall organisera sin verksamhet går det inte att fastställa vilka förändringar i sekretesslagen eller andra lagar detta kan motivera. ] likhet med remissinstanserna anserjag att detär angeläget att frågan får en snar lösning. Jag vill även nämna att denna fråga kommer att behandlas i huvudbetänkandet från utredningen (S 1987:03) om översyn av bestäm- melserna om tillsyn över hälso— och sjukvårdspersonalen. Betänkandet kommer enligt planerna att överlämnas till chefen för socialdepartementct under våren 1991.
Örrigafrågor om undantagsrt'gleriagens utformning
Sveriges Advokatsamfund har föreslagit att undantaget från sekretessen skall ges en restriktivare utformning än vad som föreslagits i promemo- rian. Advokatsamfundet anser att undantaget från sekretessen endast skall gälla utlämnande av aktuella uppgifier som är av väsentlig bett-"delse för att den enskilde skall få nödvändig vård och behandling. Hovrätten över Skåne och Blekinge har påpekat att med den lydelse som undantaget fått i promemorian in5kränkningarna i sekretessen synes komma att bli större än vad som gällt. om generalklausulen i 14 kap. 3 & varit tillämplig. Enligt denna är uppställt ett uppenbart-rekvisit för att en sekretessbelagd uppgift skall få lämnas ut, medan det enligt förslaget är tillräckligt att uppgiftsläm- nadet behövs för att den enskilde skall få vård eller behandling.
Som jag tidigare nämnt är syftet med det föreslagna undantaget från sekretessen att göra det möjligt för vårdmyndigheterna att i undantagsfall utbyta uppgifter med varandra för att kunna bistå en underårig eller en missbrukare trots att samtycke till uppgiftslämnandet inte kunnat inhäm— tas. Det framstår därför som naturligt att undantaget måste användas med urskillning och varsamhet. Undantaget bör tillämpas endast i situationer där det framstår som direkt påkallat för att bistå en enskild. Det är emellertid svårt att i förväg förutse alla situationer där undantaget kan komma att tillämpas. En alltför restriktiv formulering av undantaget från sekretessen kan leda till tillämpningssvårighetcr och försvåra ett nödvän- digt uppgiftsutbytc mellan vårdmyndigheter. I praktiken föreställer jag mig att det inte blir någon påtaglig skillnad mot att t. ex. generalklausulen vore tillämplig. Jag finner därför inte anledning att ändra den föreslagna lydelsen av bestämmelsen.
Ett par remissmstanser föreslår att bestämmelsen kompletteras med en föreskrift om att den enskilde skall informeras om att uppgifter lämnats till en annan vårdmyndighet utan hans samtycke. En remissinstans förordar att bestämmelsen bör innehålla en erinran om att samtycke till uppgifts- lämnade skall inhämtas i första hand.
En förutsättning för att tillämpa undantaget bör vara att den berörda personen kan antas direkt motsätta sig att uppgifter lämnas ut eller att
saken, utan att det föreligger en nödsituation. brådskar så att det inte finns tid att inhämta samtycke. 1 de fall uppgifter lämnas ut utan samtycke torde det ofta vara lämpligt att den berörde i efterhand underrättas om detta. I vissa undantagsfall kan dock uppgifter om den enskildes hälsotillstånd vara sådana att sekretessen beträffande dem gäller även i förhållande till patienten själv. Regler om detta finns i 7 kap. 3 % sekretesslagen. En föreskrift om underrättelseskyldighet skulle därför i vissa fall komma att strida mot denna bestämmelse. I förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/8012 Del A 5. 331) anförde föredragande statsrådet att han inte ville förorda en regel om att en myndighet som lämnar ut sekretessbelagd information skall vara skyldig att underrätta den som uppgiften rör. En sådan ordning skulle vara praktiskt ogenomförbar. Enligt min mening finns det inte någon anledning att nu göra en annan bedömning.
En förutsättning för att uppgifter skall få lämnas bör vara att vårdmyn- digheterna behöver samverka med varandra eller annars lämna varandra information så att den enskilde skall få vård, behandling eller annat stöd. Med dessa ord avserjag alla de insatser som kan göras för en enskild enligt vårdlagstiftningen. Det är alltså inte bara fråga om åtgärder för att medi- cinskt förebygga. utreda och behandla sjukdomar och skador utan även om olika åtgärder inom socialtjänsten för att bistå personer som behöver stöd eller vård.
Den omständigheten att en missbrukare motsätter sig all form av vård eller behandling utesluter inte att undantaget tillämpas. En viktig uppgift för vårdmyndigheterna i sådana fall är ju att söka motivera den enskilde att frivilligt medverka till vård och behandling. För att detta skall vara möjligt torde myndigheterna ofta behöva samverka med varandra.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis föreslårjag alltså att ett nytt stycke införs i 14 kap. 28 sekretesslagen av innehåll att hälso- och'sjukvårdssekretess och social- tjänstsekrctess inte hindrar att uppgifter om barn och ungdom eller den som är missbrukare eller närstående till dessa lämnas mellan myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialvården. om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård. behandling eller annat stöd. Detsamma skall gälla i fråga om lämnande av uppgift om' en gravid kvinna eller närstående till henne. om det behövs för en nödvändig insats för ett väntat barn.
2.2 Sekretess inom myndigheter på hälso- och sjukvårdsområdet
Min bedömning: Någon särskild regel om att s.k. basenhcter inom hälso- och sjukvården skall jämställas med myndigheter vid tillämp- ning av sekretesslagen införs inte nu. '
Promemorians förslag innebär att sekretesslagen ändras så att kliniker
och andra s.k. basenhcter inom hälso- och sjukvården blir att anse som självständiga verksamhetsgrenar.
Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande av remiss- instanserna men flertalet är positiva till det, bl.a. datainspektionen. HSAN. Landstingsförbundet och Sveriges läkarförbund. Från flera håll, bl.a. Landstingsförbundet. påpekas dock att begreppet basenhet måste definieras närmare om förslaget skall genomföras. Några remissinstanser bl.a. kammarrätten i Stockholm. socialstyrelsen och JO. avstyrker försla— get. De kritiska remissinstanserna betonar bl. a. att ett genomförande av förslaget kommer att medföra administrativt merarbete och betydande kostnader.
Skälen för min bedömning: Sekretess innebär. som jag tidigare redovisat. i princip att en uppgift inte får lämnas till en enskild eller till en annan myndighet (1 kap. 2 och 3 55 sekretesslagen). Förbudet mot att lämna uppgifter mellan olika myndigheter gäller också mellan olika verksam- hetsgrenar inom samma myndighet. om de är att betrakta som självständi- ga i förhållande till varandra. Sekretessreglerna i 7 kap. 1 & sekretesslagen skall således tillämpas när uppgifter om en patient lämnas mellan organ inom en landstingskommun eller en kommun som inte ingår i en lands- tingskommun. om organen är att anse som olika myndigheter eller själv- ständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Avgörande för vilket sekretesskydd som gäller för uppgifter som finns hos ett organ inom en landstingskommun är alltså i vilken utsträckning hälso- och sjukvården inom en landstingskommun är uppdelad på olika myndigheter och på självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet.
Det finns olika åsikter om vad som gäller i detta avseende. Socialstyrel- sen menar att hela hälso- och sjukvårdsverksamheten på ett sjukhus utgör en självständig verksamhetsgren (socialstyrelsens allmänna råd 1982z4 s. 29). Enligt en mera restriktiv tolkning hävdas att vad som kan antas motsvara olika kliniker på ett sjukhus i regel får anses som självständiga verksamhetsgrenar. se t. ex. Norström-Sverne. Offentlighet och sekretess i hälso- och sjukvården. 1981. s. 87. Journalutredningens betänkande (SOU 1984:73) Patientjournalcn. s. 77, DOKs betänkande (SOU1986z24) Inte- gritetsskyddet i informationssamhället 1, s._66 och JOs ämbetsbcrättclse 1986/87 5. 198 ff.
Vad jag fortsättningsvis säger om landstingskommuner gäller i princip även kommuner som inte ingår i en landstingskommun.
1 sekretesslagen används i princip samma myndighetsbegrepp som i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF. omtryckt 1988: 1448) och regeringsfor- men (RF. omtryckt 1988: 1444). Till myndigheter räknas i första hand domstolar samt statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Bolag och andra enskilda organ är däremot inte myndigheter. Som myndigheter räknas heller inte beslutande kommunala församlingar. som landsting och kommunfullmäktige. Vid tillämpningen av reglerna om offentlighet och sekretess jämställs dock beslutande statliga och kommunala församlingar och vissa enskilda organ med myndigheter (2 kap. 5 & TF och 1 kap. 85 ' sekretesslagen ). '
Organisationen av den landstingskommunala verksamhet som nu är i
fråga regleras av bestämmelser i flera olika författningar. I spetsen för verksamheten står tre nämnder, nämligen hälso- och sjukvårdsnämnden. tandvårdsnämnden och omsorgsnämnden [( 10 & hälso- och sjukvårdslagen (1.982: 763). 11 åtandvårdslagen (1985: 125) och 14 5 lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen)]. Dessa tre nämndfunktioner kan skötas av en eller flera särskilt tillsatta nämnder eller av förvaltningsutskottct. enligt vad landstinget beslutar. Under de centrala nämnderna kan finnas ytterligare nämnder eller mot- svarande organ. inrättade med stöd av lagen (19851127) om särskilda organ i landstingskommunerna (jfr 11 & hälso- och sjukvårdslagen samt prop. 1981/82:97 s. 127. prop. 1984/85:98 och prop. 1986/87:91). Enligt den lagen får landstingskommuner och kommuner som inte ingår i en landstingskommun inrätta särskilda organ för att handha förvaltning och verkställighet som ankommer på bl. a. de tre nyss berörda centrala nämn- derna. Lagcn gör det möjligt att decentralisera den politiska ledningen inom hälso- och sjukvård m.m. Det övergripande ledningsansvaret finns dock kvar hos de tre centrala nämnderna. Med stöd av lagen kan t.ex. inrättas nämnder för olika sektorer (öppen vård. sluten vård etc.) eller lokala sektorövergripande nämnder. Särskilda organ kan inrättas under andra sådana organ.
Under nämnderna finns t.ex. sjukhus och vårdcentraler. Sjukhus inde- las ofta i vad som brukar kallas kliniker. Kliniker och vårdcentraler är s.k. basenheter inom den slutna respektive öppna vården. Till dessa enheter är i praktiken ofta det medicinska ledningsansvaret knutet (jfr 14 ;) hälso- och sjukvårdslagen). I detta ligger bl.a. ett ansvar för vården samt för olika förhållanden som har samband med vården. exempelvis förande av pati- entjournaler (prop. 1981/82:97 s. 81).
Ledningsansvaret inom den offentliga hälso- och sjukvården kommer att ändras från den 1 juli 1991 (prop. 1989/90:81. SoU24. rskr. 313). Vid varje enhet för diagnostik eller vård och behandling kommer det. om det behövs för patienternas säkerhet. att finnas en ehefsöverläkare som har det samlade ansvaret för ledningen av verksamheten. Hur stor en sådan enhet skall vara får huvudmannen avgöra med hänsyn till lokala förutsättningar. verksamhetens an och inriktning m.m. Inom den öppna vården behöver de nya enheterna inte vara geografiskt begränsade till t. ex. ett sjukhus eller en vårdcentral utan kan omfatta verksamhet både inom och utom ett sjukhus vid flera vårdinrättningar (prop. 1989/90:81 s. 46).
Enligt lagen (1985: 1089. ändrad senast 1990:1 170) om försöksverksam- het inom hälso- och sjukvårdens område finns en möjlighet för landstings- kommuner att överlåta driftsansvaret för primärvården till vissa utvalda försökskommuner. Det innebär att den överlåtna verksamheten kommer att bedrivas av en primärkommunal nämnd under landstingskommunens huvudmannaskap (jfr prop. 1985/86:42 s. 7— 10). Enligt lagen (1988: 1419) om försöksverksamhet inom socialtjänstens. hälso- och sjuk- vårdens samt omsorgsverksamhetens område bedrivs inom Jämtlands län ett försök med att ha ett gemensamt beslutsorgan för ett landsting och en kommun för bl.a. socialtjänst och primärvård. En regel om överlåtelse av viss verksamhet till primärkommuner finns i 129" omsorgslagen. Enligt
den regeln kan dock även huvudmannaskapet för verksamheten överlåtas.
Landstingskommunerna har alltså en stor frihet att organisera hälso- och sjukvården efter vad de själva finner lämpligt. Organisationen varierar också i praktiken mellan de olika landstingskommunerna. l åtskilliga landstingskommuner är förvaltningsutskottet tillika hälso- och sjukvårds- nämnd. En särskild hälso— och sjukvårdsnämnd finns dock i ett antal landstingskommuner. Även den lokala organisationen varierar. l exempel- vis Stockholms läns landstingskommun finns flera lokala sjukvårdsstyrel- ser med ett antal sjukhus och vårdcentraler inom sitt område. Inom andra landstingskommuner kan på det lokala planet finnas t.ex. en eller ett par nämnder för sluten vård. varje nämnd med ett antal underlydande sjuk- hus. Den öppna vården är i dessa landstingskommuner i regel anförtrodd ett större antal nämnder. var och en med ett antal underlydande vårdcen- traler. Även andra organisationsformer förekommer.
När det gäller frågan om vilka organisatoriska enheter inom hälso- och sjukvården som utgör myndigheter torde det till en början vara klart att de centrala nämnderna utgör egna myndigheter. Frågan om de lokala nämn- derna skall anses ingå i den centrala myndigheten eller utgöra egna myn- digheter får bedömas från fall till fall mot bakgrund av bl.a. vilken grad av självständighet den lokala nämnden har i förhållande till den centrala. Bedömningen torde ofta ge vid handen att även de lokala nämnderna är egna myndigheter. På motsvarande sätt får man från fall till fall bedöma om någon del av den till varje nämnd hörande förvaltningsorganisationen intar en så självständig ställning i förhållande till nämnden att den får anses utgöra en egen myndighet. Så bör i praktiken sällan vara fallet eftersom principen anses vara att beslutsbefogcnheter får delegeras till en tjänsteman inom förvaltningsorganisationen endast när det gäller rutin- ärenden (prop. 1975/76: 187 s. 260). Det innebär att nämndkansli. sjuk- hus. vårdcentraler och andra förvaltningsorgan under en nämnd i regel får anses ingå i den myndighet som nämnden utgör.
llälso- och sjukvård m.m. inom en landstingskommun kan alltså vara uppdelad på ett antal olika nämnder och andra organ med ställning av förvaltningsmyndigheter. Bestämmelserna om sekretess i 7 kap. 1 & sekre- tesslagen är tillämpliga då det är aktuellt att patientuppgifter lämnas ut från en sådan myndighet. Det gäller även om uppgifterna lämnas till en annan myndighet med uppgifter inom hälso- och sjukvården inom samma landstingskommun.
Bestämmelserna om självständiga verksamhetsgrenar inom en myndig- het finns som framgått i 1 kap. 3 & sekretesslagen. Av första stycket följer att. om sekretess enligt den lagen gäller för en uppgift hos en viss myndig- het. uppgiften inte får röjas för annan myndighet i annat fall än som anges i lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. 1 andra stycket föreskrivs att vad som sägs om myndighet i bl. a. första stycket också gäller i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet. när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.
I förarbetena till sekretesslagen har inte getts några exempel på självstän- diga verksamhetsgrenar hos en myndighet. Vissa jämförelser har gjorts med begreppet självständigt organ i 2 kap. 8 & TF (jfr. KU 1979/80137 s.
13). Som exempel på myndigheter hos vilka sådana självständiga organ kan finnas har nämnts postverket och televerket. Dessa myndigheter inne- håller förutom en omfattande centralförvaltning även organ på såväl regio- nal som lokal nivå (prop. 1975/76: 160 s. 152 ff.).
Denna jämförelse ger dock knappast någon närmare ledning vid tolk- ningen av begreppet självständig verksamhetsgren i sekretesslagen. Ut- märkande för myndigheter som postverket och televerket är ju att de i princip ägnar sig åt verksamhet av ett och samma slag. [ begreppet själv- ständig verksamhetsgren torde dock ligga att grenarna ägnar sig år verk- samhet av olika slag. Detta får anses följa redan av ordalagen (jfr. prop. l979/80:2 Del A 5. 120 f.). Lagrådet har också funnit att organisationskri- teriet inte torde vara avgörande för bedömningen av om en viss organisa- toriskt avgränsad enhet inom en myndighet är att anse som en verksam- hetsgren i sekretesslagens mening utan att det centrala är att det är fråga om en avgränsad verksamhet (prop. 1979/80: 2, Del-A. s. 463).
Uttalanden av intresse i sammanhanget har också gjorts i ett senare lagstiftningsärende på sekretessområdet. Föredragande statsrådet uttalade där att skolhälsovården och skolans verksamhet i övrigt torde få hänföras till olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. [ övrigt torde det enligt föredraganden inte finnas flera verksamhetsgrenar inom en skol- myndighet. I fråga om socialtjänsten anfördes att det endast mera sällan inom förvaltningen under en socialnämnd eller inom en förvaltning som är gemensam för flera nämnder lär förekomma en organisatorisk uppdelning på olika verksamhetsgrenar med skilda slag av verksamhet. Som undantag från detta nämndes de fall då hälso- och sjukvårdsverksamhet bedrivs inom ramen för socialtjänsten. Så är fallet med de alkoholkliniker som socialnämnden är huvudman för (prop. 1981/82: 186 s. 38 och 47).
Riksdagen har. som jag tidigare nämnt. nyligen fattat beslut om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m.. den s.k. äldrerefor- men. Reformen innebär att kommunerna övertar vissa delar av lands— tingens hälso- och sjukvårdsansvar för äldre och handikappade. Social- nämnden eller motsvarande organ kommer därigenom att få ansvaret för den kommunala hälso- och sjukvården. Föredragande statsrådet anförde i ärendet att den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten i detta fall inte blir att betrakta som självständiga i förhållande till varandra i den mening som avses i 1 kap. 35 sekretesslagen eftersom det inte är fråga om verksamheter av olika slag (prop. 1990/91: 14 s. 85). Riksdagen lämnade detta uttalande utan erinran.
Enligt promemorian är det endast myndigheter som bedriver olika slag av verksamhet som kan anses uppdelade på olika verksamhetsgrenar. Vilka verksamheter som skall anses olika i förhållande till varandra får bedömas efter omständigheterna. En utgångspunkt kan enligt promemo- rian vara om uppgifter rörande verksamheterna skyddas av olika sekre— tessregleri sekretesslagen. För att verksamhetsgrenar skall anses självstän- diga i förhållande till varandra bör det också krävas att de är organisato- riskt uppdelade på olika enheter. Som typexempel på myndigheter med organisatorisk uppdelning på olika verksamhetsgrenar nämns i promemo- rian länsstyrelserna.
Som jag tidigare har antytt gjorde DOK en annan bedömning i sitt Prop. 1990/911111 delbetänkande (SOU 1986: 24) Integritetsskyddet i informationssamhället ]. Kommittén fann att basenheterna inom hälso- och sjukvården är att anse som självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. vilket innebär att lagens regler redan i dag gäller i förhållandet mellan dessa enheter (s. 66). Uppfattningen att kliniker och andra basenheter är själv- ständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening delades av omkring hälften av de remissinstanser som yttrade sig om saken. Flera remissin- stanser knöt begreppet självständig verksamhetsgren till en högre nivå inom sjukvårdsorganisationen.
Mot bakgrund av att det sålunda råder olika uppfattningar om en basenhet utgör en självständig verksamhetsgren inom hälso- och sjukvår- den eller inte har promemorians förslag utarbetats. Enligt förslaget skall ett tillägg göras till bestämmelserna i 1 kap. 35 andra stycket sekretesslagen av innebörd att basenhcter inom hälso- och sjukvården skall betraktas som självständiga verksamhetsgrenar i förhållande till varandra.
Förslaget har som jag nämnt fått ett blandat mottagande av remissin- stanserna.
Flera remissinstanser har påtalat att begreppet basenhet inte är reglerat i lag eller författning. Begreppet bestäms av hur sjukvårdshuvudmannen från tid till annan väljer att anordna sin organisation. En basenhet kan därför vara allt från en liten högspecialiserad verksamhet till ett medi- cinskt vårdområde t. ex. en psykiatrisk sektorsenhet. Flera remissinstan- ser har av denna anledning framfört att begreppet basenhet måste närmare bestämmas 1 lagtext eller genom motivuttalanden.
Några av de kritiska remissinstanserna har bl. a. anfört att ett genomfö- rande av förslaget kommer att leda till betydande administrativt merarbe- te och försämra det nödvändiga samarbetet inom hälso- och sjukvården. De har påpekat att en patients problem ofta inte är begränsade till vad som finns inom en viss kliniks eller basenhets specialområde. Vid varje tillfälle cnjournal eller en journaluppgift i vårdarbetet behöver lämnas över till en annan enhet kommer det att krävas en sekretessprövning. ] princip torde det ankomma på läkare att göra denna prövning. Detta merarbete för läkarna kommer enligt remissinstanserna att medföra kostnader som kan uppgå till betydande belopp.
Det har även anförts från några remissinstanser att förslaget skulle medföra stora svårigheter för försöken med den s.k. Dala-modellen. Dala- modellen innebär att basen för sjukvården blir primärvården som köper resurser från den högspecialiserade delen avlsjukvården. För att samspelet mellan primärvård och specialistvård kring vårdbehov och vårdkonsum- tion skall fungera måste enligt remissinstanserna såväl primärvård som kliniker ha tillgång till nödvändiga medicinska uppgifter. Enligt remissin- stanserna är det därför en onödig komplikation och i praktiken svårt att" upprätthålla sekretess mellan beställaren (primärvården) och uppdragsta- garen (sjukhuskliniken).
Flera av remissinstanserna har dock uttryckt sin uppskattning över att frågan om basenheterna är att betrakta som självständiga verksamhetsgre-
IJ '.!—J
nar äntligen löses. Vissa av dem har emellertid påpekat att förslaget otvivelaktigt kommer att medföra visst merarbete.
Vad som framkommit vid rcmissbehandlingcn har dock lett mig till slutsatsen att det för närvarande inte är lämpligt att utforma regleringen på det sätt som föreslagits i promemorian. Begreppet basenhet är inte närma- re bestämt och storleken av de olika enheterna varierar mellan de olika sjukvårdsmyndigheterna. Detta gör att begreppet. åtminstone för närva- rande. inte bör läggas till grund för en rättslig reglering. Vidare har i förslaget inte beaktats att enhetsindelningen inom hälso- och sjukvården kommer att i viss utsträckning ändras fr.o.m. den 1 juli 1991. Detta innebär bl.a. att en chefsöverläkares verksamhetsområde kan innefatta flera kliniker. Ett genomförande av förslaget kan därför innebära att nya problem skulle uppstå när det gäller att bestämma var sckretessgränscrna går inom den offentliga hälso- och sjukvården.
Det går heller inte att bortse från att förslaget kan medföra merarbete för läkarna och därmed också ökade kostnader för sjukvården. Vidare kan förslaget medföra komplikationer vid införande av nya organisatoriska lösningar inom sjukvården. t.ex. den s.k. Dalamodellen. Jag vill dock erinra om att hälso- och sjukvårdslagstiftningen bygger på att vården av den enskilde patienten skall utformas och genomföras i samråd med ho- nom. Patienten skall informeras om sitt hälsotillstånd och de behandlings- metoder som står till buds. Det är därför ett naturligt inslag i vården att inhämta patientens samtycke till att hansjournalhandlingar lämnas vidare till annan vårdenhet.
Mot denna bakgrund ärjag inte nu beredd att förorda att förslaget läggs till grund för lagstiftning. Förslaget torde emellertid kunna utgöra ett bidrag till fortsatta överväganden om den lämpligaste utformningen av regleringen i förevarande hänseende.
Frågan om i vilka fall en sekretessprövning skall göras innan en uppgift lämnas inom hälso— och sjukvården får därför. åtminstone tills vidare. prövas enligt nu gällande regler. Enligt min mening behöver det inte heller innebära några problem från integritetssynpunkt att tillämpa gällande regler. Att sekretesslagen inte uttryckligen reglerar utbyte av uppgifter mellan kliniker och andra basenhcter inom en sjukvårdsmyndighet inne- bär inte att avsikten är att sådant uppgiftslämnande är fritt. Visserligen anses sekretessreglerna inte utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal och behövlig för ett ärendes handläggning eller verksamhetens bedrivande i övrigt (jfr Corell m. fl.. Sekretesslagen. 1985. s. 96 och JO 1983/84 s. 262). Av grunderna för sekretesslagen torde emellertid följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myn- digheten. Jag vill i sammanhanget också peka på bestämmelsen i 7 5 första stycket patientjournallagen (19851562). enligt vilken varje journalhand- ling skall hanteras och förvaras så att obehöriga inte får tillgång till den. För personregister kan datainspektionen meddela behövliga föreskrifter i fråga om t. ex. behörighetskontroll och utlämnande. 65 första stycket
datalagen (1973z289). Det följer därför av redan gällande regelsystem att uppgifter inte skall spridas i onödan inom hälso- och sjukvården.
Sammanfattningsvis anserjag alltså att det inte nu föreligger tillräckligt underlag för att införa en bestämmelse om att basenheterna inom hälso- och sjukvården utgör särskilda verksamhetsgrenar i sekretesslagens me- ning.
2.3 Uppgiftslämnande för forskning. statistikframställning och sjukvårdsadministration
Mitt förslag: Reglerna om hälso- och sjukvårdssekretcss i sekretess- lagen ändras så att det uttryckligen framgår att nödvändigt utbyte av uppgifter för forskning, statistikframställning och sjukvårdsadmi- nistration mellan kommunala och landstingskommunala myndighe- ter inom hälso- och sjukvården skall kunna ske. En förutsättning för uppgiftslämnandet skall vara att det inte kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgifterna röjs.
En ny lag om uppgiftsskyldighet inom hälso— och sjukvården införs. [ lagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för kommuner och landstingskommuner att lämna upp- gifter till socialstyrelsen och läkemedelsverket för forskning och statistikframställning inom hälso- och sjukvårdens område.
_ Promemorians förslag överenstämmer i princip med mitt.
Remissinstanserna: Förslaget godtas eller tillstyrks av det stora flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig. bl.a. hovrätten över Skåne och Blekinge. kammarrätten i Stockholm. socialstyrelsen. Landstingsförbun- det och Medicinska Forskningsrådet. Svenska läkaresällskapet är i huvud- sak positivt till förslaget men ställer sig tveksamt till att uppgifter skall kunna lämnas ut för administrativa ändamål. En del av dem som är positiva anser att innebörden av uppgiftslämnande för sjukvårdsadmini- stration behöver närmare preciseras. Socialstyrelsen har påpekat att upp- giftsskyldigheten även bör innefatta det nyinrättade läkemedelsverket.
Ett antal remissinstanser har avstyrkt förslaget. Datainspektionen anser att beslutsunderlaget måste kompletteras med en behovsanalys och att det är nödvändigt att socialstyrelsens register författningsregleras innan en bestämmelse införs om utlämnande av uppgifter till dessa register. Data- inspektionen anscr också att man bör invänta det arbete som utredningen (S l988:02) om informationsstrukturen m.m. för hälso- och sjukvården — INFHOS bedriver. JO hänvisar till samma utredning. Statistiska central- byrån (SCB) ställer sig tveksam till förslaget om en särskild lag om upp- giftsskyldighet inom hälso- och sjukvården. Sveriges läkarförbund har avstyrkt förslaget med motiveringen att administrativa datasystem inom hälso- och sjukvården skall skiljas från hälso- och sjukvårdssystem. För- bundet anser också att omfattningen av uppgiftsskyldigheten till socialsty— relsen direkt skall anges i lag.
Stockholms läns landsting och Riksförbundet för Social och Mental Hälsa (RSMl-l) anser att uppgifter som lämnas ut för forskningsändamål m. ni. skall vara avidentifierade.
Bakgrunden till mitt förslag: Hanteringen av uppgifter om patienter inom hälso- och sjukvården sker i dag i stor utsträckning med utnyttjande av ADB—teknik. Inom den landstingskommunala och kommunala hälso- och sjukvården lagras uppgifterna i s.k. patientdatabaser eller andra infor- mationssystem. Registren används i vården och vårdadministrationen men också för forskning och statistik. Även regionala register för forskning och statistik förs. Uppgifterna till sådana register hämtas från sjukvårdsor- gan inom flera landstingskommuner och kommuner. Centrala register för forskning och statistik förs av socialstyrelsen. Antalet sådana register upp- går till ca 15. Uppgifterna till dessa register hämtas från samtliga lands— tingskommuner och de kommuner som inte ingår i dessa. Totalt lär det finnas ca 300 register med patientuppgifter inom hälso- och sjukvården.
Vad jag fortsättningsvis säger om landstingskommuner gäller i princip även kommuner som inte ingår i en landstingskommun.
På samma sätt som uppgiftslämnande i vårdsyfte regleras av sekretessla- gen styr den lagen också möjligheterna till uppgiftslämnande av sekretess- belagda uppgifter för forskning, statistik och administration. De register som nu har nämnts förs. liksom andra personregister, enligt reglerna i datalagen. Det betyder att de har inrättats med stöd av ett beslut av regeringen eller riksdag eller med tillstånd av datainspektionen. För regis- ter som endast används för vård- eller behandlingsändamål krävs dock inget sådant tillstånd (2 aå tredje stycket 2 datalagen). Datainspektionen har tillsyn över registren och kan meddela föreskrifter för dem. Socialsty- relsen har meddelat allmänna råd i fråga om landstingens patientdatabaser (SOSFS 1983:45).
Hos socialstyrelsen förs ett femtontal register för forskning och statistik- framställning inom hälso- och sjukvårdens område. Däremot förekommer inga administrativa register av intresse i detta sammanhang. Bland regist- ren märks särskilt följande.
Cancerregistret inrättades år 1958 med stöd av kungörelsen (1957: 632) om cancerregister. Det innehåller uppgifter om samtliga cancerfall som har konstaterats i Sverige och tjänar framför allt som underlag för forsk- ning. Vissa läkare har skyldighet att lämna uppgifter till registret enligt bestämmelser i kungörelsen. Med utgångspunkt från bl.a. uppgifterna i cancerregistret förs för forskningsändamål även tre cancer-miljöregister. som inrättades år 1978. 1987 och 1990 efter tillstånd av datainspektionen.
Medicinska _]ödelswregistret inklusive missbildningsregistret inrättades år 1980. Det kom till genom en sammanslagning av två äldre register, inrätta- de år 1973 respektive år 1964. 1 registret finns uppgifter om'mödrar och barn. Det används för forskning om sjuklighet och missbildningar bland nyfödda.
Ett register jör sluten kroppssjukvård inrättades år 1964 och ett register ("iver sluten psykiatrisk vård år 1962. För registren finns tillstånd av data- inspektionen. De används för forskning och statistikframställning. Avsik-
ten är att registren skall ersättas av ett slutenvårdsregister för riket. vilket även skall användas för bl. a. planering och viss tillsynsverksamhet.
LSPV-regislret inrättades år 1983 efter tillstånd av datainspektionen. Det innehåller uppgifter om personer som varit föremål för vård enligt lagen (l966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt 1982: 782). Uppgifterna används i socialstyrelsens tillsynsverk- samhet.
Utöver dessa register för socialstyrelsen ytterligare några register med patientuppgifter. Dessa register tillförs dock inte längre några nya uppgif- ter.
Läkemedelsbiverkningsregistret inrättades år 1965 och förs nu med till-' stånd av datainspektionen. Registret fördes tidigare hos socialstyrelsens läkemedelsavdelning. Avdelningen avskildes den 1 juli 1990 från socialsty- relsen och utgör numera en egen myndighet, läkemedelsverket. Registret innehåller uppgifter om biverkningar av läkemedel och används i forsk- ning om sådana biverkningar.
En landstingskommun bestämmer själv vilka register som skall föras där, förutsatt givetvis att nödvändiga tillstånd har erhållits av datainspek- tionen. Vilka register som finns hos landstingskommunerna varierar där- för mellan dessa kommuner. Beroende på ändamålet kan dock registren indelas huvudsakligen i medicinska serviceregister samt register för vård- administration. hälsokontroller eller klinisk forskning.
Medicinska serviceregister används bl.a. för att samla in och bearbeta mätvärden inom intensivvården (t.ex. EKG) och på laboratorier. Regist- ren kan ställa samman och analysera undersökningsresultat. De kan också användas för administrativa ändamål. såsom verksamhetsuppföljning och utsändande av kallelser till blodgivare.
De mera renodlade registren för vårdadministration utgör ca en tredje- del av personregistren inom hälso— och sjukvården. Registren kan i vissa fall ersätta eller komplettera den vanliga journalföringen. De kan också användas för andra ändamål, såsom tidbokning. in- och utskrivning av patienter, statistikframställning eller forskning. Ekonomiadministrativa rutiner, t.ex. utbetalning av hemsjukvårdsbidrag. kan också tillhöra an- vändningsområdet. Register av detta slag kan ingå i en landstingskom- muns s.k. patientadministrativa system (PAS).
Register för hälsokontroller har till huvudsyfte att administrera dessa kontroller, t.ex. genom att ge underlag för kallelser till kontrollerna. De kan även användas för klinisk uppföljning, viss journalföring, forskning, statistikframställning m.m. Register för klinisk forskning utformas givet- vis med hänsyn till de olika forskningsprojckt i vilka de används.
Register av detta slag får numera anses vara en av förutsättningarna för att en modern hälso- och sjukvård skall kunna bedrivas. På forskningens område ger registren underlag bl.a. för att finna samband mellan sjuk- domar och miljöfaktorer, vilket gör det möjligt för samhällsorganen att på ett effektivt sätt verka för en hälsosam miljö i arbetslivet och på andra områden.
Den statistik om befolkningens hälsotillstånd m.m. som framställs på grundval av registren är vidare en förutsättning bl.a. för att landstings-
kommunerna skall kunna uppfylla kravet i 75 hälso- och sjukvårdslagen att planera hälso- och sjukvården med utgångspunkt i befolkningens behov av hälso- och sjukvård samt för att de skall kunna ge en vård på lika villkor. De administrativa stödsystemen gör det möjligt att bedriva vården på ett rationellt sätt med en koncentration på själva vårduppgifterna. De bidrar också till att diagnoser och behandling kan grundas på ett såvitt möjligt fullständigt beslutsunderlag. Statsmakterna har i olika samman- hang tagit ställning för en utbyggnad av register och informationssystem med dessa ändamål inom hälso- och sjukvården (jfr t. ex. prop. 1981/82: 97 s. 93 och 97. prop. 1982/83: 174 s. 10 och prop. 1984/85:181 s. 125 f.). Flera remissinstanser i detta ärende har också understrukit informations- systemens betydelse för att utveckla folkhälsan. bl.a. Medicinska Forsk- ningsrådet.
Det finns ingen anledning för statsmakterna att nu ändra sin inställning till att patientuppgifter ADB-behandlas och används för de angivna ända- målen inom hälso- och sjukvården. Självfallet måste informationssyste- men utformas så att de inte ger upphov till otillbörligt intrång i den personliga integriteten. En garanti för detta är bl.a. datainspektionens medverkan då registren byggs upp samt inspektionens fortlöpande tillsyn över registren. Såvitt utredningen i ärendet visar har registren heller inte i praktiken visat sig innebära något beaktansvärt hot mot den personliga integriteten.
På en punkt finns dock anledning till tvekan om regelsystemet är utfor- mat på ett godtagbart sätt. Det gäller formerna för den sekretessprövning som görs innan uppgifterna lämnas till de tidigare berörda registren.
Inom hälso- och sjukvården gäller som nämnts tidigare under vissa förutsättningar sekretess enligt 7 kap. 1 & första stycket sekretesslagen för uppgifter om enskildas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Regeln är utformad med ett s.k. omvänt skadcrckvisit. Det innebär att en uppgift inte får lämnas ut. om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller hans närstående lider men. Prcsumtionen är alltså för sekretess.
I motiven till paragrafen har förutsatts att uppgifter i regel skall kunna lämnas för forskning eller från läkare till läkare som ett led i vården utan att risk för men uppkommer (prop. 1979/80:2. del A, 5. 168 och 347). Även i andra sammanhang som nu behandlas torde en skadeprövning i regel ge till resultat att en uppgift kan lämnas ut t. ex. för statistikändamål. Uppgifterna ärju skyddade mot obehörig åtkomst även hos den mottagan- de myndigheten genom bl.a. regler om sekretess och genom teknisk behö- righetskontroll. I många fall torde man också kunna räkna med ett. åt— minstone tyst, samtycke från den enskilde att lämna ut uppgiften. Man kan därför knappast påstå att uppgifterna lämnas ut så att det i praktiken uppkommer något men för de berörda.
Vid lagens tillkomst torde det dock ha varit avsett att en skadeprövning enligt det omvända skaderckvisitct i regel skulle ske i varje enskilt fall. alltså varje gång en uppgift lämnas ut från myndigheten. Ett mera rutin— mässigt uppgiftslämnande av det slag som det nu är fråga om och som inte
författningsregleras särskilt bör däremot bygga på en mera generell skade- prövning.
En sekretessbelagd uppgift kan i vissa fall lämnas ut med stöd av en sekretessbrytande regel. Intressant i detta sammanhang är särskilt regeln i 14 kap. l & sekretesslagen att sekretessen inte hindrar att uppgift lämnas till en annan myndighet. om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förord- ning. En sådan sekretessbrytande uppgiftsskyldighet torde dock i nu före- varande sammanhang förekomma endast i förhållandc till cancerregistret (2 & kungörelsen om eancerregister). I övrigt har uppgiftsutbytet reglerats i annan ordning (jfr prop. 1981/82:97 s. 93). _
Den stränga sekretess som sålunda råder på hälso- och sjukvårdens område skall ses mot bakgrund av att avsikten som jag tidigare nämnt i avsnitt 2.1 ursprungligen var att komplettera sekretessbestämmclserna med en särskild lag om uppgiftslämnande från hälso- och sjukvården (prop. 1979/80:2. del A.S. 174). Tanken på en sådan lag övergavs emeller- tid senare (se prop. 1980/81:28 s. 15).
Statsmakternas och berörda myndigheters ställningstagande till de nu aktuella informationssystemen på hälso— och sjukvårdens område har up- penbarligen byggt på uppfattningen att uppgiftslämnandet skulle stå i överensstämmelse med sekretesslagens regler. Enskilda personers integri- tet torde inte heller ha kränkts genom att uppgifterna har lämnats ut. Däremot är det dock tveksamt om formerna för sekretessprövningcn helt stämmer överens med avsikten bakom den berörda sekretessregeln.
Journalutredningen, som hade till uppgift bl.a. att se över utformningen av den grundläggande patientdokumentationen inom hälso- och sjukvår- den. uppmärksammade i sitt huvudbetänkande (SOU 1984173) Patient- journalen de särskilda integritets- och sekretessfrågor som uppkommer vid dataregistrering av personuppgifter inom hälso- och sjukvården. Vid re- missbehandlingen av betänkandet vitsordades behovet av klarlägganden i frågor rörande integritet och sekretess inom hälso- och sjukvården av flertalet remissinstanser. Mot denna bakgrund uppdrog regeringen åt DOK att överväga frågan.
DOK föreslog i denna del att 7 kap. 1 & sekretesslagen skulle ändras så att sekretess inte skulle hindra att uppgifter lämnas mellan kliniker och andra basenhcter samt till socialstyrelsen för forskning och statistikfram- ställning inom hälso- och sjukvårdens område.
Förslaget tillstyrktes eller godtogs av omkring en tredjedel av de ca 30 instanser som hade yttrat sig. bl. a. datainspektionen. JK. socialstyrelsen. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet. LO. Tjänstemännens centralorganisation. Svenska Läkaresällskapet och Medicinska Forsk- ningsrådet.
Något fler remissinstanser avstyrkte DOKs förslag om ändring i sekre- tesslagen. bl.a. JO. Sveriges läkarförbund och Sveriges Handikappför- bunds Centralkommitté. Sveriges läkarförbund menade att uppgiftsskyl- dighetens omfattning direkt bör anges i lag. Ytterligare några instanser uttalade allmänna synpunkter utan att ta ställning i sak.
Mot bakgrund av det blandade mottagande DOKs förslag fick av remiss- instanserna arbetades förslaget om i samband med den översyn av vissa
bestämmelseri sekretesslagen som gjorts inom justitiedepartementet. Det nya förslaget finns i promemorian.
Skälen för mitt förslag: DOK föreslog att den eftersträvade justeringen skulle åstadkommas genom en regel i 7 kap. l & sekretesslagen om undan- tag från sekretess när det gäller uppgiftslämnande av det slag som nu är i fråga. Förslaget utsattes dock för krititik för att det gav en allt för vid ram för utlämnande av integritetskänsliga uppgifter.
Mot DOKs förslag kan också invändas att det innebär ett avsteg från den metod som annars är den vanliga då man vill åstadkomma ett genombrott av en sekretessregel. nämligen att i lag eller förordning föreskriva om skyldighet att lämna ut uppgifterna. Den nyss nämnda regeln i 14 kap. l & sekretesslagen gör att uppgifterna i ett sådant fall kan lämnas ut utan hinder av sekretess.
En föreskrift om uppgiftsskyldighet är dock mindre lämplig när det gäller uppgiftsutbytet mellan olika hälso- och sjukvårdsmyndigheter inom en landstingskommun eller mellan sådana myndigheter inom olika lands- tingskommuner. Omfattningen av detta uppgiftslämnande bör bestämmas av landstingskommunerna själva inom ramen för sekretesslagens regler.
[ promemorian föreslås därför att uppgiftslämnande inom landstings- kommunerna skall regleras efter de principer DOK föreslog medan där- emot uppgiftslämnandct till socialstyrelsen skall ske genom föreskrifter om uppgiftsskyldighet.
Som jag redan nämnt har det omarbetade förslaget fått ett övervägande positivt mottagande under remissbehandlingen. Jag anser därför i likhet med majoriteten av remissinstanserna att det finns skäl att justera regel- systemet i enlighct med vad som föreslagits i promemorian.
Datainspektionen. som ifrågasatt behovet av förslaget. har påpekat att det bör kombineras med en lagreglering av socialstyrelsens register. Denna fråga harjag berört iden nyligen avlämnade propositionen 1990/91:60 om offentlighet. integritet och ADB därjag bl.a. diskuterat behovet av särskil- da registerlagar för socialstyrelsens register. Regeringen har i propositio- nen ställt sig positiv till att vissa register hos socialstyrelsen på sikt regleras i lag. Frågan om vilka register som skall lagregleras kräver dock ytterligare överväganden vilket inte kan göras inom ramen för detta ärende.
JO har som jag tidigare nämnt avstyrkt förslaget och anser att det arbete utredningen om informationsstrukturen m.m. inom hälso- och sjukvården (INFHOS) bedriver skall inväntas. Denna ståndpunkt delas av datainspek- tionen. Enligt min mening är det angeläget att snarast möjligt reglera de förhållanden jag pekat på. Jag kan inte se att den nämnda utredningens arbete kommer att påverka dessa frågor. De förslag utredningen lämnat i betänkandet (SOU 1990:83) Rapportering från den öppna vården. inne- bär inte någon överföring av identifierbara uppgifter från basenheterna. Jag kan inte finna skäl. att i avvaktan på det resultat utredningen kan. komma fram till skjuta upp den nödvändigajusteringen av reglerna i detta avseende.
L-'ppgi/i51ämnande inom och mellan kommuner och landstingskommuner
Sekretesslagen bör därför kompletteras med en regel som tar sikte på uppgiftslämnandet inom och mellan kommuner och landstingskommuner. För att få en lämplig lösning bör man som nämnts kunna utgå från den metod att reglera sekretessfrågan som DOK har föreslagit, alltså en före- skrift i 7 kap. 1 5 sekretesslagen. Enligt min mening bör dock regeln utformas på det sätt som föreslagits i promemorian bl.a. för att integritets- skyddsintresset skall bli bättre tillgodosett.
Bestämmelsen i 7 kap. l & bör därför kompletteras så att sekretess enligt paragrafens första stycke inte hindrar att uppgifter — under vissa förut- sättningar — lämnas till landstingskommunala organ för att användas i verksamhet som avser forskning. framställning av statistik eller admini- stration inom hälso- och sjukvårdens område.
Möjligheterna att lämna uppgifter mellan berörda myndigheter för dessa ändamål bör dock begränsas. Den personliga integriteten bör självfallet tillmätas stor betydelse när man bedömer om uppgifter skall kunna lämnas ut för nu aktuella ändamål. Det bör emellertid vara fullt tillräckligt från integritetssynpunkt om denna bedömning i princip görs generellt. Jag menar alltså att integritetsfrågan bör beaktas i första hand när man be- stämmer vilka slag av uppgifter som skall tillföras ett visst register. Frågan får då bedömas med hänsyn till bl. a. uppgifternas art. det sekretesskydd uppgifterna kommer att få hos mottagaren samt den tekniska utformning- en av informationssystemet (behörighetskontroll m.m.). Detta bör medfö- ra bl. a. att uppgifter normalt inte lämnas för t. ex. administrativa ändamål från en landstingskommun till en annan. Den generella bedömningen hindrar givetvis inte att man kan göra en skadeprövning även i ett särskilt fall. om särskilda omständigheter föranleder det.
En sådan ordning kan åstadkommas. om man förser den nya regeln med ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta skaderekvisit. som är det vanliga i sekre- tesslagen. innebär att en uppgift inte får lämnas ut om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen är alltså att en uppgift får lämnas ut för de angivna ändamå- lcn. När det gäller att lämna ut patientuppgifter för andra ändamål gäller sekretessen enligt 7 kap. l & första stycket sekretesslagen fullt-ut.
Det bör vidare vara möjligt att lämna uppgifter till och från också kommuner som ingår i ett landsting. Skälet lör detta är att landstingskom- muner kan träffa avtal med kommuner om att dessa skall åta sig driftan- svaret för primärvården. Vidare kommcr kommunerna. som jag tidigare nämnt. att överta vissa delar av hälso— och sjukvårdsverksamheten från landstingen i och med den s.k. äldrereformen. Förberedelser pågår också för att genomföra försöksverksamhet med ett mera fullständigt ansvar för vissa kommuner med avseende på primärvård (skr. 1990/91: 50 s. 14).
Den reglering i sekretesslagen som jag här förordar skiljer sig från vad DOK föreslagit bl. a. på så sätt att DOKs förslag avser endast uppgiftsläm- ' nande för forsknings— och statistikändamål. däremot inte för administrati— va ändamål. Enligt DOK innebär kommitténs förslag en viss åtstramning av utbytet av uppgifter för administrationsändamål.
I likhet med vad som framförts i promemorian finns dock enligt min mening inte tillräckliga skäl att i fråga om den landstingskommunala och kommunala verksamheten genomföra en sådan åtstramning, vars konse- kvenser för övrigt inte har närmare utretts. De administrativa funktioner- na är en nödvändig och integrerad del av hälso- och sjukvården särskilt på den nivån. ADB-stödet inom sjukvårdsadministrationen gör det möjligt att driva verksamheten säkert och ekonomiskt.
Det har heller inte framkommit något som ger vid handen att den patientadministrativa verksamheten skulle innebära något påtagligt hot mot den personliga integriteten. En patientuppgift åtnjuter samma sekre- tesskydd om den lämnas över för administrativ behandling hos en annan enhet inom sjukvårdsorganisationen än den där patienten behandlas som om den lämnas ut för vård- eller behandlingsändamål. Den patientadmi- nistration som det här är fråga om är som nyss angivits en integrerad del av hälso- och sjukvården. Uppgifterna skyddas därför mot åtkomst av utom- stående genom sekretessen enligt 7 kap. 1 & första stycket sekretesslagen. oberoende av vilken enhet inom hälso- och sjukvårdsorganisationen som handhar uppgifterna. Vidare är datalagens regelsystem tillämpligt på upp— gifterna i den mån de förs med hjälp av ADB. Det är därmed en uppgift för datainspektionen att i sin verksamhet ta ställning till integritetsskyddsas- pekter. Av betydelse i detta sammanhang blir bl. a. arten och omfattningen av de uppgifter som skall registreras.
Flera remissinstanser har påtalat att begreppet administration behöver närmare preciseras. Detta låter sig dock knappast göras. För egen del anser jag dock inte att det för den skull skall behöva uppstå några tillämpnings- problem i detta avseende. Det är dock givetvis angeläget att uppgifter som lämnas ut med stöd av den nya bestämmelsen enbart används för rent administrativa ändamål som t.ex. beräkning av antalet vårdplatser och utsändande av fakturor. Enligt min mening är det av vikt att de uppgifter som lämnas ut för administrativa ändamål med tillämpning av den före- slagna rcgeln inte blir tillgängliga hos den mottagande myndigheten för andra ändamål. I många fall torde därför uppgifter om diagnos och andra känsliga förhållanden kunna sorteras bort innan uppgifterna lämnas ut för detta ändamål. När det gäller att lämna ut patientuppgifter för andra ändamål än de nu aktuella gäller som jag tidigare nämnt sekretessen enligt 7 kap. 1 & första stycket sekretesslagen fullt ut.
Svenska läkaresällskapet framhåller betydelsen av att man i lagstiftning- en skiljer register för forskning och statistik från sådana för patientadmi- nistrativa ändamål. Betydelsen av att en tydlig åtskillnad görs mellan dessa register har också framförts av några andra remissinstanser. bl.a. Medi- cinska Forskningsrådet. Ifrågavarande personregister förs. som jag nämn- de förut. enligt reglerna i datalagen. Det bör betyda att de inrättats med stöd av beslut av riksdagen eller regeringen eller med tillstånd av datain- spektionen. Datainspektionen har tillsyn över registren och kan meddela föreskrifter för dem. Vid inrättandet av registren prövas noggrant att de inte kommer att innehålla fler uppgifter än vad som behövs för deras ändamål. Jag finner denna ordning tillfredsställande och är därför inte beredd att föreslå någon sådan lagreglering som nämnts.
Två remissinstanser anser att ett villkor för uppgiftslämnade till forsk- ning är att uppgifterna är avidentifierade.
Enligt min mening bör forskningsregister och andra register så långt det är möjligt för verksamheten inte innehålla personnummer eller andra uppgifter som gör att enskilda kan identifieras. En fördel med ett sådant arbetssätt är att uppgifterna ofta kan utlämnas utan sekretessprövning eftersom de inte är sekretesskyddade. [ många fall bygger dock forskning på att uppgifter tillförs registren under en längre tid. Någon form av identifikation av uppgifter om de enskilda individerna måste därför fin- nas. Det finns numera möjligheter som gör att det går att förena den enskildes krav på sekretess med forskningens behov av enkelt åtkomliga data. En sådan väg torde vara s.k. envägskryptering. där uppgifter succes- sivt kan insamlas och samköras på individuell nivå men där en identifika- tion av de enskilda individerna är omöjlig. Jag anser att det kan vara ett betydelsefullt komplement till sekretessregleringen att man på detta och andra sätt kan skydda den enskildes integritet. Frågan om användande av krypterade forskningsregister övervägs för närvarande av Datalagsutred— ningen (Ju 1989102). Utredningen väntas avlämna sitt nästa delbetänkan- de under våren 1991.
(itpgiffslämnande till ..s'ocia[styrelsen och läkemedelsverket
Den vanliga metoden att åstadkomma ett genombrott av en sekretessregel är som jag tidigare nämnt att i lag eller förordning föreskriva en skyldighet att lämna ut uppgifter. Regeln i 14 kap. l & sekretesslagen gör att uppgifter i sådana fall kan lämnas ut utan hinder av sekretess. Genom att reglera uppgiftsskyldigheten i författning får man också en bättre överblick över vilka uppgifter som lämnas ut. vilket är en fördel för både patienter och berörda myndigheter samt med hänsyn till allmänhetens insyn i verksam- heten.
Uppgiftslämnandet till socialstyrelsen bör därför såsom föreslagits i promemorian regleras i form av en uppgiftsskyldighet för de berörda organen. Eftersom det knappast är praktiskt möjligt att i detalj lagreglera en sådan uppgiftsskyldighet bör regeringen i lag bemyndigas att meddela föreskrifter i ämnet (jfr 8 kap. 75 första stycket ! regeringsformen). Här- igenom blir landstingskommuner och kommuner skyldiga att utan hinder av sekretess lämna uppgifter till socialstyrelsen för forskning eller fram- ställning av statistik på hälso- och sjukvårdens område. Bestämmelsen bör ges formen av en ny lag om uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvår- dens område.
Socialstyrelsen har påpekat att uppgiftsskyldigheten bör omfatta även uppgifter som läkemedelsverket behöver för sin forskning vad avser läke- mcdclsbiverkningsregistet. Enligt min mening är det viktigt att läkeme- delsbiverkningsregistret erhåller nödvändiga uppgifter. Jag delar därför socialstyrelsens uppfattning att lagen bör ge utrymme för en uppgiftsskyl- dighet till läkemedelsverket. Detta innebär i praktiken ingen ändring i förhållande till DOKzs förslag eftersom socialstyrelsen då hade hand om de frågor som nu sköts av läkemedelsverket.
Jag är medveten om att man vid tillkomsten av hälso- och sjukvårds- lagen avstod från att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet (jfr prop. 1981/82:97 s. 93). Enligt min mening är den nu föreslagna bestämmelsen dock nödvändig för att den nu aktuella sekre- tessfrågan skall lösas på ett tillfredsställande sätt. Genom föreskrifter av regeringen kan en önskvärd precisering ske av vilka uppgifter som skall lämnas ut. Jag är därför inte beredd att dela Sveriges läkarlörbunds tipp- fattning att det bör åligga riksdagen att besluta för varje enskilt fall om uppgiftsskyldighet skall föreligga för uppgifter som behövs till nya register. ny forskning eller statistikframställning. En sådan ordning skulle vara alltför tungrodd och opraktisk.
SCB har ställt sig tveksam till den föreslagna lagen och anser att den bör inarbetas i den generella reglering för den statliga statistiken som statistik- regelutredningen nyligen föreslagit i sitt betänkande (SOU 1990:43) För- enklad statistikreglering. För det fall förslaget genomförs, anser SCB att regeringen bör ges möjlighet att i förordning föreskriva till vilka myndighe- ter uppgifter skall lämnas istället för att som nu socialstyrelsen anges i lagtexten.
Statistikregelutredningens förslag syftar till ett förenklat regelsystem för den statliga statistikframställningen. För ändamålet har utredningen före- slagit en särskild lag i ämnet. Förslaget tar närmast sikte på de uppgifter SCB behöver för sin verksamhet och är inte avsett att innebära någon ändring i nu gällande uppgiftsskyldighet från olika samhällsområden. Mot bakgrund av den mycket restriktiva hållning som måste gälla för uppgifts- utlämnande från hälso- och sjukvårdens myndigheter finns det enligt min mening inte skäl att låta den här föreslagna uppgiftsskyldigheten ingå i någon generell reglering för statistikframställning. Jag finner heller inte anledning att förorda en lösning som innebär att regeringen kan föreskriva om uppgiftsskyldighet till andra myndigheter än dejag föreslagit.
Vid utformningen av föreskrifterna ankommer det givetvis på regering- en att väga behovet av uppgifter för forskning och statistikframställning mot enskildas integritetsintresse. Vid bcdöm ningen av vilka uppgifter som skall lämnas har naturligtvis det sekretesskydd som uppgifterna får hos socialstyrelsen och läkemedelsverket stor betydelse (jfr 9 kap, 4å och 13 kap. 3 g" sekretesslagen).
Det föreslagna bemyndigandet eller därpå grundade föreskrifter om uppgiftsskyldighet innebär inget ställningstagande till vilka personregister för forskning och statistikframställning som skall finnas. Tillstånd att inrätta och föra personregister skall liksom hittills prövas av datainspek- tionen i den mån det inte är fråga om register som har beslutats av riksdagen eller regeringen. Bemyndigandet och föreskrifterna med anled- ning av detta innebär givetvis inte att riksdagen och regeringen genom dem har beslutat om något register i datalagens mening.
Jag är inte nu beredd att presentera några förslag till regeringsförcskrif- tcr om uppgiftsskyldighet. Utformningen av sådana föreskrifter förutsätter ytterligare beredning.
Info/'nu'ra/ .ru/mycke
I detta sammanhang vill jag något beröra principen om s.k. informerat samtycke eftersom denna fråga diskuterades i några av yttrandena över DOKS förslag. Med informerat samtycke menas att en uppgift om en enskild person registreras endast om den enskilde har informerats om ändamålet med registreringen och lämnat sitt samtycke till den.
Principen om informerat samtycke har kommit till uttryck i flera rekom- mendationer om etiska regler för forskning och statistisk verksamhet. vilka utfärdats av olika svenska och internationella organisationer. Bl.a. har Europarådet år 1983 antagit särskilda rekommendationer för skydd av individdata som används för vetenskapliga undersökningar och statistik. Rekommendationen innebär bl.a. att principen om informerat samtycke är huvudregeln. Vissa undantag finns dock. Även i datainspektionens praxis tillämpas principen om informerat samtycke som huvudregel.
Ocksåjag anser att man bör eftersträva att få samtycke från den enskilde innan uppgifter om honom registreras för t.ex. forskningsändamål. Att genomföra den principen utan undantag skulle dock i vissa fall kunna hindra angelägen forskning på ett sätt som knappast vore acceptabelt. Frågan om undantag från samtycke skall medges måste därför bedömas från fall till fall mot bakgrund av bl.a. den tid registret kommer att innehålla identifierbara uppgifter. personuppgifternas känslighet. angelä- genheten av att registrering sker och det skydd uppgifterna har hos den rcgisteransvarige. Enligt datainspektionens praxis aktualiseras frågan om undantag från informerat samtycke i huvudsak när hälsotillståndet hos dem som skall registreras gör det svårt att informera på vanligt sätt. det kan anses oetiskt att ta kontakt med dem som skall registreras eller när informationen skulle lörrycka undersökningens resultat. Prövningen an- kommer i första hand på datainspektionen då den skall meddela de före- skrifter för ett personregister som behövs för att förebygga risk för otillbör- ligt intrång i personlig integritet.
Nä r ska/I sekretessprövningen göras?
Innan jag lämnar de nu behandlade frågorna vill jag också något diskutera huruvida de gemensamma ADB-baserade informationssystemen inom hälso- och sjukvården är utformade så att de över huvud taget medger en prövning enligt sekretesslagen innan uppgifter lämnas ut från systemen. Denna fråga togs upp av JO under rcmissbehandlingcn av DOKs betän- kande.
En uppgift som finns i form av upptagning på ADB-medium är att anse som en handling vid tillämpningen av offentlighetsprincipen (2 kap. 35 första stycket TF). Det ankommer på den myndighet som förvarar en handling att pröva om handlingen får lämnas ut med hänsyn till sekretess- reglerna (2 kap. 14; TF. 15 kap. 4 och 5 59" sekretesslagen). En ADB- upptagning anses i detta sammanhang förvarad hos en myndighet. om den är tillgänglig för myndigheten i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 % andra stycket TF). En uppgift i ett
ADB-register anses alltså i princip förvarad hos alla de myndigheter. som har tillgång till uppgiften genom terminalanslutning till registret eller på annat sätt. Det ankommer inte på den myndighet som har fört in uppgiften i registret att pröva om en annan myndighet. hos vilken uppgiften är tillgänglig. skall få ta del av uppgiften. I stället bör det ankomma på myndigheten att göra en prövning enligt sekretesslagen innan den för in en uppgift i ett ADB-register så att uppgiften blir tillgänglig för andra myndig- heter. Eftersom uppgiften i och med införandet i registret blir att anse som förvarad hos alla anslutna myndigheter får införandet anses innebära att uppgiften i sekretesslagens mening lämnas ut till dessa myndigheter. Innan detta sker har den utlämnande myndigheten att på vanligt sätt pröva om - uppgiften får lämnas ut med hänsyn till föreskrifterna i sekretesslagen. Denna prövning får givetvis göras med hänsyn till alla föreliggande om- ständigheter. såsom uppgiftens beskaffenhet. den enskildes egen inställ- ning. behörighetskontroll och annan teknisk utformning av informations— systemet. dc ändamål för vilka uppgiften kan komma att användas samt det sekretesskydd uppgiften kommer att ha hos de övriga myndigheterna. Om uppgiften skalllanvändas endast för sådana ändamål att den nyss föreslagna regeln i sekretesslagen om internt uppgiftsutbyte är tillämplig. är presumtionen att uppgiften får föras in i registret. Om bedömningen däremot leder till att uppgiften inte får göras tillgänglig för andra myndig- heter som är anslutna till registret. är myndigheten förhindrad att föra in uppgiften i registret. Uppgiften får i så fall bevaras i ett register som inte är tillgängligt för personer utanför myndigheten eller i en skriftlig handling och hanteras manuellt. Det är givet att den bedömning som nu har angetts i viss mån får göras generellt. Det raka skaderekvisitet. som nyss har förordats. ger utrymme för ett sådant förfaringssätt. Detta bör dock inte utesluta att man i enskilda fall. där det finns anledning till det. inte för in sådana uppgifter i ett register som normalt kan lämnas ut på detta sätt.
Vad närmare gäller frågan hur bedömningen skall göras kan hänvisas till följande uttalande av föredragande statsrådet i propositionen till sekretess- lagen om skadebedömningcn vid s.k. massuttag (prop. 1979/80:2.de1A.s. 81).
Situationen är emellertid här i viss mån en annan så till vida att den berörde tjänstemannen av naturliga skäl inte kan bilda sig en uppfattning om den särskilda skaderisk som kan vara förbunden med en enskild uppgift. Å andra sidan har han emellertid alltid kännedom om beställarens identitet och oftast också om dennes avsikt med uppgifterna. Dessa kun- skaper i förening med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen bör enligt min mening i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretessregleringen skall anses hindra ett utlämnan- de eller inte.
Det torde endast sällan inträffa att sekretessreglerna med de ovan förorda- de ändringarna hindrar att en patientuppgift hanteras i de ADB-baserade informationssystem som i dag förekommer. Alldeles oavsett de nu före- slagna ändringarna är det givetvis av största vikt att informationssystemen
utformas med all tillbörlig hänsyn till den personliga integriteten. Jag vill i det sammanhanget också'betona. vikten av att de berörda myndigheterna genom utbildning. information och kontroll ser till att personalen hands— kas med uppgifterna på ett ansvarsfullt och lagenligt sätt.
Hänvisningar till PS4
Sammanfattning
1
Sammanfattningsvis föreslås alltså att regeln om hälso- och sjukvårdssek- retess i 7 kap. 1 5 första stycket sekretesslagen kompletteras med en ny regel i samma paragraf. Enligt den nya regeln får uppgifter lämnas från en kommunal eller landstingskommunal myndighet som bedriver verksam- het som avses i första stycket till en annan sådan myndighet för forskning, framställning av statistik eller administration. Sekretess bör dock gälla för en uppgift. om det kan antas att den enskilde eller någon honom närståen- de lider men om uppgiften röjs. Vidare föreslås att en ny lag om uppgifts- skyldighet inom hälso- och sjukvården införs. I lagen bemyndigas regering- en att meddela föreskrifter för kommuner och landstingskommuner att lämna uppgifter till socialstyrelsen och läkemedelsverket för forskning och statistikframställning inom hälso- och sjukvårdens område.
3. Övriga frågor
Storstockholms intagningsnämnd för gymnasieskolan har i en framställ- ning begärt att sekretess införs för vissa uppgifter hos gymnasieskolornas intagningsnämnder.
] framställningen framhålls att det i vissa ärenden hos gymnasieskolans intagningsnämnder åberopas uppgifter om den sökande eleven och dennes anhöriga vilka är av karaktären att de bör beläggas med sekretess. De ärenden som åsyftas är de i vilka särskilda skäl åberopas för intagning. trots att meriterna inte är tillräckliga ("fria kvoten"). [ dessa ärenden förekommer enligt nämnden inte sällan uppgifter gällande känsliga per- sonliga förhållanden t.ex. missbruksproblem. sjukdomar och sociala för- hållanden i övrigt. Dessa uppgifter är enligt framställningen ofta' av den karaktären att de är sekretessbelagda inom den avlämnande grundskolan och inom den mottagande gymnasieskolan. Hos intagningsnämnden blir uppgifterna emellertid offentliga. Enligt nämnden är detta förhållande utomordentligt otillfredsställande. Den anser att allmänhetens intresse av full insyn i intagningsnämndernas arbete på detta område måste få vika till förmån för elevens och hans eller hennes familjs integritet. Nämnden anser därför att sekretesslagen snarast bör kompletteras med en bestäm- melse som medför att uppgifter som är sekretessbelagda i grundskolan och gymnasieskolan bibehåller sin sekretess hos intagningsnämnderna.
Enligt 7 kap. 95 första stycket sekretesslagen gäller sekretess i bl.a. grundskolans och gymnasieskolan verksamhet för uppgifter om den enskil- des förhållanden hos psykolog eller kurator med ett omvänt skaderekvisit. dvs. presumtionen är för sekretess. För uppgifter inom clevvårdcn i övrigt i grundskolan och gymnasieskolan gäller sekretess med ett rakt skaderekvi-
sit. dvs. presumtionen är för offentlighet. För verksamheten hos gymnasie- skolans intagningsnämnder finns inte någon särskild sekretessbestämmcl- se.
Vid införandet av sekretesslagen diskuterades om sekretessen skulle följa en handling eller muntlig information utanför det primära sekretess- området, s.k. sekundär sekretess. generellt eller om särskilda regler skulle krävas för detta. Slutsatsen blev att någon allmän regel om sekundär sekretess inte skulle införas. Den viktigaste invändningen mot en sådan regel hängde samman med det förhållandet att behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndighe- ternas göranden och låtanden. Denna avvägning kunde enligt föredragan- de statsrådet mycket väl tänkas utfalla på annat sätt utanför det område där den primära sekretessregeln gäller än innanför området. Offcntlighets— intresset kunde kräva att de uppgiftersom behandlas som hemliga hos den ena myndigheten är offentliga hos en annan som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. l979/80:2 Del A 5. 75 f.).
Riksdagen behandlade hösten 1989 en motion med ett likalydande yrkande (mot. l987/88:K435, 1989/90:KU5, prot. 27). I sin bedömning fann konstitutionsutskottet, med hänvisning till de motivuttalanden jag just redogjort för, att det förhållandet att någon sekretessbestämmelse för uppgifter av aktuellt slag i ärenden hos gymnasieskolas intagningsnämnd inte införts uppenbarligen sammanhängde med att de intressen som bär upp offentlighetsprincipen i sådana ärenden gör sig starkt gällande. Ut- skottet avstyrkte motionen. Riksdagen biföll utskottets hemställan.
Enligt min mening finns det inte nu anledning att göra någon annan bedömning än den riksdagen gjort. Det är uppenbart att offentlighetsin- tresset gör sig mycket starkt gällande hos intagningsnämnderna. Om sekre- tess gällde för uppgifter av detta slag. skulleju allmänheten inte få reda på vilka skäl som föranlett intagningsnämndernas prioriteringar. Något mot- svarande insynsintresse finnsju inte i skolornas elcvvårdande verksamhet. Jag är därför inte beredd att föreslå någon ändring i detta avseende.
Postverket har i en framställning föreslagit att sekretesslagens regler ändras så att skyddet förbättras för uppgifter om tillfällig adress som efterfrågas av enskilda personer.
Enligt 9 kap. 85 tredje stycket sekretesslagen gäller sekretess hos postverket för uppgift om en enskilds adress om det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra fara för- att någon utsätts för över- grepp eller annat allvarligt men. Bestämmelsen ändrades den l-juli 1982 efter en framställning från Svenska lnkassoföreningen i- anledning av att postkontor med hänvisning till den dåvarande lydelsen av bestämmelsen vägrade att lämna ut såväl fasta som tillfälliga adresser (prop. 1981/82:186. KU 1982/83: lZ, rskr. 74. SFS 1982:1106). Föredragande statsrådet anförde i propositionen bl.a. att lättnaden i sekretessen inte rimligen borde komma enbart inkassoföretagen eller andra som driver in fordringar till godo. Konsekvensen måste bli en generell begränsning av sekretessen så att var och en som begär det'i princip skall kunna få upplysningar om adresser från postverket (prop. 1981/82: 186 s. 56).
Prop. 1990/91; lll
I sin framställning framhåller postverket att uppgifter om tillfällig adress kan användas i brottsligt syfte genom att en person på detta sätt får reda på vilka personer i ett område som är bortresta under en längre period. Postverket föreslår därför att sekretesskyddet för uppgifter om tillfällig adress skall förstärkas så att presumtionen är att adressen inte lämnas ut till privatpersoner. Däremot önskar postverket inte någon ändring i myn- digheters. inkassoföretags och andra företags möjligheter att få tillgång till en tillfällig adress.
För egen del vill jag vad först gäller postverkets förslag att olika regler skall gälla beroende på om det är en privatperson eller ett inkassoföretag m.m. som begärt att få ut en uppgift framhålla att det knappast går att göra en sådan uppdelning som postverket avser. Frågan blir då om man gene- rellt skall återinföra starkare sekretess för uppgifter om tillfälliga adresser. Enligt min mening finns det inte nu tillräckligt underlag för att göra en annan bedömning än den som gjordes i 1982 års ärende och på nytt skärpa sekretessen för dessa uppgifter. Jag vill också peka på de möjligheter som postverket har enligt gällande sekretessregler att hemlighålla adressuppgif- ter, om det kan antas att ett utlämnande leder till personförföljelse eller t.ex. inbrott. Jag är därför inte heller i detta avseende beredd att föreslå någon ändring.
Hänvisningar till S3
- Prop. 1990/91:111: Avsnitt 1
4. Upprättade lagförSlag
I enlighet med vad jag nu haranfört har det inom justitiedepartementet upprättats förslag till
1. lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100),
2. lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvården.
Förslagen har granskats av lagrådet. ' Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för socialdeparte- mentet.
5. Specialmotivering
5.1. Förslaget till ändring i sekretesslagen (1980: 100) 7kap. 1 _t'
Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess inom den allmänna hälso- och sjukvården.
Huvudregeln i fråga om hälso- och sjukvårdssekretcssen finns i första stycket. 1 fjärde stycket finns regler om undantag från sekretessen enligt första stycket. Regeln i första meningen är ny. Den nya regeln innebär. enkelt uttryckt. att man i vissa fall skall tillämpa ett s.k. rakt skaderekvisit vid sekretessprövningcn. Det innebär en presumtion för att uppgiften får lämnas ut. Enligt första stycket är presumtionen däremot den motsatta (omvänt skaderekvisit). Rakt skaderekvisit skall tillämpas då uppgifter lämnas från landstingskommunala och kommunala organ till ett annat
sådant organ för att användas i verksamhet som avser forskning, framställ- ning av statistik samt administration inom hälso- och sjukvården och övrig verksamhet som avses i första stycket. Ändringen har behandlats i avsnitt 2.3.
Vid sidan av det uppgiftslämnande som avses i fjärde stycket kan uppgifter givetvis lämnas ut för forskning. statistikframställning eller ad- ministration med stöd av andra bestämmelser. t.ex. efter en skadepröv- ning enligt första stycket eller i enlighet med en författningsreglerad upp- giftsskyldighet (14 kap. l ä sekretesslagen).
14 kap. 259
Paragrafen innehåller bestämmelser om uppgiftslämnande i ett flertal situationer. Paragrafen innebär begränsningar i den sekretess som normalt gäller enligt sekretesslagen. Bestämmelserna i paragrafen är tillämpliga såväl i förhållandet mellan myndigheter som i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom en enda myndighet.
Första—sjätte Styckena överenstämmer med nuvarande ordning. 1 ett nytt sjunde stycke föreskrivs att i och för sig sekretessbelagda uppgifter kan lämnas mellan olika vårdmyndigheter. dvs. myndigheter inom hälso— och sjukvården och socialtjänsten. Det nya stycket har behandlats i avsnitt 2.1.
Enligt bestämmelsen är det uppgifter som rör den som inte fyllt arton år. alltså barn och ungdomar, och uppgifter som rör missbrukare samt närstå- ende till dessa som under vissa förutsättningar får lämnas ut fastän uppgif- terna annars är sekretessbelagda. Som påpekats av Sveriges läkarförbund torde uppgift som "rör" någon endast kunna omfatta uppgifter om perso- nen själv. Bestämmelsen har därför förtydligats. Det torde dock endast undantagsvis uppstå behov av att lämna ut uppgifter avseende närstående i dessa fall. När det gäller uppgiftslämnande till skydd för ett ofött barn är det främst uppgifter om den blivande modern som skall kunna lämnas ut. Undantaget från sekretess kan även här gälla uppgifter om närstående till henne om det behövs för att skydda ett ofött barn. vilket följer av bestäm- melsens lydelse.
För att en person skall anses som missbrukare enligt paragrafen skall det vara fråga om ett fortgående missbruk. Härigenom markeras att det måste röra sig om ett mera allvarligt missbruk av alkohol. narkotika eller flyktiga lösningsmedel. Den närmare innebörden av vad som menas med ett fort- gående missbruk har behandlats under avsnitt 2.1.
Bestämmelsen medger att sekretessbelagda uppgifter lämnas endast till en annan vårdmyndighet. Syftet med bestämmelsen är att vårdmyndighe- terna inte skall vara förhindrade att utbyta uppgifter med varandra för att bistå en enskild som är i behov av vård. behandling eller annat stöd. Det skall alltså vara fråga om att vårdmyndigheterna behöver samverka med varandra eller annars lämna varandra information för vård. behandling eller annat stöd. Bestämmelsen kan i och för sig tillämpas även om en missbrukare motsätter sig allt slags bistånd från vårdmyndigheterna.
Bestämmelsen är också tillämplig när vårdmyndigheterna behöver läm- na varandra uppgifter till skydd för ett väntat barn. Bestämmelsen är i
denna del i första hand avsedd att underlätta samarbetet mellan myndig- heter som har att göra med gravida kvinnor, nämligen inom mödravård. socialtjänst. barnhälsovård och vuxenpsykiatri. Även skolhälsovården kan spela en roll i detta sammanhang.
Det nya sjunde stycket innebär ett undantag från det sekretesskydd som den enskilde åtnjuter enligt sekretesslagen. Undantaget måste användas med urskillning och varsamhet. Endast i de situationer där det framstår som direkt påkallat att bistå en enskild bör undantag göras. En förutsätt- ning för att tillämpa undantaget bör normalt vara att den berörde personen kan antas direkt motsätta sig att uppgifter om hans eller hennes personliga förhållanden lämnas ut eller att saken brådskar så att det inte finns tid att inhämta samtycke. 1 första hand bör därför ett samtycke utverkas.
Om uppgifterna har lämnats ut utan den enskildes samtycke. är det viktigt att han eller hon i möjligaste mån i efterhand underrättas om detta.
5.2. Förslaget till lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvården '
Lagen innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för landstingskommuner och kommuner att lämna uppgif- ter till socialstyrelsen och läkemedelsverket för forskning och framställ- ning av statistik på hälso- och sjukvårdens område eller på området för annan sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 & första stycket sekretessla- gen, alltså även t. ex. tandvård och omsorgsverksamhet samt i det som där benämns annan medicinsk verksamhet. En sådan av regeringen meddelad föreskrift om uppgiftsskyldighet gör att annars sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut med stöd av 14 kap. 1 & sekretesslagen. Saken har behand- lats i avsnitt 2.3. Något hinder föreligger givetvis inte mot att utnyttja bemyndigandet på det sättet att på vissa områden uppgift skall lämnas endast i den mån den enskild samtycker.
Hänvisningar till S5-2
6. Hemställan
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta 1. lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100). 2. lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvården.
7. Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag föredraganden har lagt fram.
Departementspromemorian (Ds 1990: 11) Sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet
Lagförslag 1 Förslag till
Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 5 7 kap. 1 åoch 14 kap. 2 & sekretess- lagenl (1980: 100) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
Gäller enligt denna lag sekretess för uppgift som förekommer hos viss myndighet. får uppgiften inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar.
Vad som sägs om myndighet i första stycket, Så. 13 och 14 kap. samt i särskilda bestämmelser i denna lag om överföring av sekre- tess mellan myndigheter gäller ock- så i förhållandet mellan olika verk- samhetsgrenar inom samma myn- dighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till var-
Vad som sägs om myndighet i första stycket, S &. 13 och 14 kap. samt i särskilda bestämmelser i denna lag om överföring av sekre- tess mellan myndigheter gäller ock- så i förhållandet mellan olika verk- samhetsgrenar inom samma myn- dighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till var-
andra. andra. Det gäller dessutom i förhål- landet mellan olika basenheter inom hälso- och sjukvården och inom annan verksamhet som avses i 7 kap. 1 flämta stycket.
Uppgifter för vilken sekretess gäller enligt denna lag får inte röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utläm- nande sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myn- dighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart. att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den ut- ländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen.
7 kap. 1 € Sekretess gäller, om inte annat följer av 2 5, inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Detsamma gäller i annan medicinsk verksamhet. såsom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning, in-
' Lagen omtryckt 1989:7l3. 42
Bilaga 1
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
semination. fastställande av könstillhörighet. abort. sterilisering. kastre- ring och åtgärder mot smittsamma sjukdomar samt i verksamhet som avser särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och därmed lik- ställda.
Sekretess enligt första stycket gäller också i sådan verksamhet hos myn- dighet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Utan hinder av sekretessen får En landstingskommunal eller uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen (1984: 1 140) om insemination och lagen (1988:1473) om undersök-
kommunal myndighet som bedriver verksamhet som avses i första styc- ket får lämna uppgift till en annan sådan myndighet för forskning eller
ning beträffande HIV-smitta i brottmål.
framställning av statistik eller för administration på verksamhetsom- rådet, om det inte kan antas att den enskilde eller någon honom närstå- ende lider men om uppgiften röjs. Vidare får utan hinder av sekretes- sen uppgift lämnas till enskild en- ligt vad som föreskrivs i lagen (1984:1140) om insemination och lagen (1988:1473) om undersök- ning beträffande HlV-smitta i brottmål.
14 kap. 2 €
Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 & lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för
1. förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndighe- ten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid en myndighet där uppgiften förekommer,
2. omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller
3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekom- mer.
Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttran- de av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersök- ning i brottmål.
Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet. om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Vad nu sagts gäller dock inte uppgift hos televerket om telefonnummer till enskilds bostad, om den enskilde hos televerket begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 & tredje stycket.
Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet. polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.
För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1—6 55. 8 kap. 85 första stycket, 9 eller 155 eller 9 kap. 4 eller 7 5, 85 första eller andra
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1990/91: 1 1 l
Bila a ] stycket eller 9_$ andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket g endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindri- gare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1 eller 4å inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyn- dighet eller polismyndighet.
Tredje och fjärde styckena gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 9 5 första stycket.
Sekretess enligt 7 kap. I .t' och 4 Q' första och tredje styckena hindrar inte att uppgift som rör någon som i nte fyllt arton år eller somfortgåen- de missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel lämnas mellan myndigheter inom hälo- och sjukvården samt socialtjänsten, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård eller behandling. Denna sekretessnhindrar inte heller att uppgift lämnas mellan myndig- heter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för ett väntat barn.
Denna lag träderi kraft
2 Förslagtill Prop. 1990/91: 111 Lag om viss uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvårdens Bilaga 1 område
Härigenom föreskrivs att en landstingskommun eller en kommun, enligt vad regeringen närmare föreskriver. skall lämna uppgifter från hälso- och sjukvården eller annan sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 5 första stycket sekretesslagen (1980: 100) till socialstyrelsen för forskning eller framställning av statistik på området.
Denna lag träder i kraft
Departementspromemorian (Ds Ju 1990111) Prop. 1990/91:111 Sekretess inom och mellan myndigheter på Bllaga 2 vårdområdet Sammanfattning
I promemorian föreslås att ett nytt stycke införs i 14 kap. 2 & sekretesslagen (1980: 100, omtryckt 1989: 713) av innebörd att hälso- och sjukvårdssekre- tess och socialtjänstsekrctess inte hindrar att uppgifter om barn och ungdo- mar eller om den som är missbrukare lämnas mellan myndigheter inom hälso— och sjukvården samt socialtjänsten, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård eller behandling. Detsamma skall gälla om det behövs för en nödvändig insats för ett väntat barn.
I promemorian föreslås också att utlämnandet av uppgifter om patienter mellan olika myndigheter och mellan olika delar av en myndighet inom hälso- och Sjukvården skall regleras genom vissa ändringar i sekretesslagen och genom en ny lag om uppgiftsskyldighet inom hälso- och sjukvårdens område.
Ändringarna i sekretesslagen innebär bl. a. att kliniker och motsvarande s.k. basenheter inom hälso- och sjukvården behandlas som självständiga myndigheter i sekretesshänseende.
Vidare skall enligt promemorian uppgifter få lämnas mellan olika myn- digheter inom den landstingskommunala och kommunala hälso- och sjuk- vården för statistik, forskning eller administration, om ett s.k. rakt skade- rekvisit tillåter detta.
Förteckning "över remissinstanser som yttrat sig Ptop— 1990/91: 111 över departementspromemorian (Ds 1990: 1 1) Bllaga 3 Sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet
Remissyttranden har avgetts av justitiekanslern (JK), hovrätten över Skå- ne och Bleking, kammarrätten i Stockholm, datainspektionen (DI), social- styrelsen, hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, psykiatriska nämnden. sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), skolöverstyrelsen (SÖ). statistiska centralbyrån (SCB), länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrel- sen i Malmöhus län. justitieombudsmannen Gunnel Norell Söderblom. Svenska kommunförbundet, Stockholms stad, Göteborgs kommun, Jön- köpings kommun. Umeå kommun, Landstingsförbundet, Stockholms läns landsting, Kalmar läns landsting, Älvsborgs läns landsting, Sveriges advo- katsamfund, Landsorganisationen i Sverige (LO), Apoteksbolaget AB, Svenska läkaresällskapet, Medicinska forskningsrådet (MFR), Riksför- bundet mot alkohol- och narkotikamissbruk (RFMA), Riksförbundet för social och mental hälsa (RSMH), Synskadades riksförbund (SRF), Sveri- ges Tandläkarförbund.
Yttrande har också avgetts av landstingsrådet Christer Wahlbäck vid Kopparbergs läns landsting, smittskyddsläkaren i Stockholms läns lands- ting och samrådsgruppen i beroendeframkallande medel i Uppsala län.
UHÄ har bifogat yttranden från universiteten i Stockholm, Uppsala, Lund, Göteborg, Umeå och Linköping, Karolinska institutet samt vård- skolorna i Uppsala och Västerås.
Länsstyrelsen i Malmöhus län har bifogat yttranden från Malmö social- nämnd och socialförvaltningen i Lund.
Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) har avstått från att avge eget yttrande och i stället bifogat yttranden från Sveriges Farmlacevt- förbund och Sveriges Läkarförbund. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) har avstått från att avge remissyttrande.
Storstockholms intagningsnämnd för Prop. 1990/91: 111 gymnasieskolan Bllaga 4
Till regeringen
För ärenden anhängiggjorda vid en intagningsnämnd saknas möjlighet att sekretessbelägga uppgifter om elever och deras anhörigas personliga för- hållanden, en möjlighet som finns inom utbildningsväsendet i övrigt. Det innebär att den som inte har kommit in på en sökt utbildning har möjlighet att jämföra sina meriter med meriterna hos dem som blivit intagna. En sådan insyn bidrar till att förhindra orättvisor och godtycke. Emellertid finns det vissa ärenden där det vore önskvärt att kunna belägga vissa uppgifter med sekretess. Det gäller i fall där elever söker till en utbildning med åberopande av särskilda skäl.
Enligt Sö-FS:1987:173 har intagningsnämnderna möjlighet att ta in elever på en sökt utbildning även om de formella meriterna inte är tillräck- liga. Förutsättningen är att eleven åberopar särskilda skäl och att intag- ningsnämnden finner att dessa särskilda skäl är av sådan art att en intag- ning är lämplig. Detta kallas att bli prövad i den fria kvoten.
Det åligger rektorn på den avlämnande skolan att ansvara för att sådan information skriftligen lämnas till intagningsnämnden så att de särskilda skälen kan beaktas. Elevvårdsteamen genom syofunktionärerna lämnar informationen i form av en bilaga'till ansökan kallad ”utlåtande" (se bilaga 1). Dessa uppgifter är ofta av den karaktären att de är sekretessbe- lagda på den avlämnande skolan. '
De uppgifter som åsyftas gäller personliga förhållanen om elever och deras anhöriga. Det kan handla om grava missbruksproblem i familjen, svåra sjukdomar och sociala förhållanden i övrigt som kan varalutomor- dentligt känsliga för familjen om de kommer till offentlig kännedom. För dessa uppgifter finns i dagsläget inget sekretesskydd eftersom allt intag- ningsunderlag är offentligt. Den egendomliga situationen uppstår då att uppgifterna är sekretessbelagda på den avlämnande grundskolan och blir sekretessbelagda på den mottagande gymnasieskolan men är offentlig handling på intagningsnämnden. Detta är utomordentligt otillfredsställan- de.
När regeringen i proposition 1979/80:2 diskuterar sekretessen i skolan sägs följande: ”I likhet med vad som har föreslagits för utbildningsväsen- det utanför den obligatoriska skolan och gymnasieskolan bör enligt min mening uppgifter hos vissa funktionärer inom barn- och ungdomsun- dervisningen med särskilda uppgifter på elevvårdens område också ha ett starkare sekretesskydd än vad som bör gälla inom elevvården i övrigt. Den verksamhet som skolpsykolog och kurator bedriver på elevvårdens område har delvis en annan karaktär än den som övrig skolpersonal fullgör.
Inslaget av förtrolighet kan här vara mer framträdande och de uppgifter som psykolog och kurator inhämtar gäller inte sällan elevs personliga förhållanden av mycket känslig och ömtålig natur. Intresset av att omgär- da sådana uppgifter med ett starkt sekretesskydd är lika framträdande 48
inom grundskolan och gymnasieskolan som inom utbildningsväsendet i Prop. 1990/91:111 övrigt. hälsovården och socialtjänsten. Enligt min mening bör därför på Bilaga 4 skolområdet gälla ett omvänt skaderekvisit, dvs en strängare sekretess. för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som finns hos psykolog och kurator."
Vi menar att allmänhetens intresse av full insyn måste få vika till förmån för elevens och dess familjs integritet. Sekretesslagen bör därför snarast kompletteras så att sådana uppgifter som är sekretessbelagda i grundskolan och gymnasieskolan också är sekretessbelagda hos intagnings- nämnderna. Enskilda människor måste kunna räkna med en obruten sekretesskedja.
Högaktningsfullt
Anders Arneson ordförande
Posten Prop. 1990/91:111 . _
Regeringen Justitiedepartementet 103 33 STOCKHOLM
. Förslag rörande ändring av sekretessreglerna för tillfällig adress Posten vill gärna att ovan angivna regler (Sekretesslagen 9 kap. 8 étredje stycket) ändras så att skyddet för tillfällig adress förbättras vid förfrågan från enskilda personer. Postens förslag innebär inte någon ändring när det gäller förfrågan från myndighet, inkassoföretag m.m. Posten anser att det är angeläget att skyddet för enskilds tillfälliga adress utökas och förbättras. Postens koncernstyrelse känner en allvarlig oro för att det kan vara alltför lätt att få tag i dessa adresser. De kan ju användas i brottsligt syfte för att få reda på vilka personer inom ett område som är bortresta under en längre period. Enligt vad som gäller nu skall Posten i princip lämna ut uppgift om tillfällig adress när förfrågan görs. Som särskild anledning att inte lämna ut tillfällig adress har angivits personförföljelse eller liknande obehag. I de fall när detta kan bli aktuellt anmäler personen — oftast en kvinna — själv att adressen inte skall lämnas ut. I andra åter begär sociala myndigheter eller en advokat för klients räkning ”sekretess". Detta förfarande fungerar såvitt Posten känner till relativt bra. En avvägning måste ske mellan intresset av att lätt få tillgång till uppgif- ter i myndighets handlingar samt den enskildes intresse av skydd för uppgifterna. Myndigheter, företag har många gånger ett berättigat intresse att få korrekta adressuppgifter. Posten har inte heller någon invändning mot att ge nuvarande service även i fortsättningen. När det gäller privatpersoner ligger det annorlunda till. Det är alltid möjligt för den enskilde att komma i kontakt med den eftersöktc genom att skicka ett meddelande under personens fasta adress. Posten vidarebeford- rar då meddelandet till den tillfälliga adressen varefter kontakt kan erhål- las. För den som vill att den tillfälliga adressen skall lämnas ut kan det lätt ordnas genom att anmäla detta vid adressförändringen. I de sannolikt ytterst få fall då detta förfarande inte är praktiskt får Posten pröva om den tillfälliga adressen skall lämnas ut. Presumtion bör härvid vara att adressen inte skall lämnas ut. Detta bör komma till uttryck i sekretesslagen. Ärendet har föredragits vid sammanträde med Postens koncernstyrelse den 19 december 1989. Vid sammanträdet var Klas Back (ordförande). Ulf Dahlsten, Widar Georgsson, Uno Janson, Kjell Nilsson. Sven-Gösta Signell och Christer Zetterberg närvarande.
Ulf Dahlsten
Lennart Meyer 50
Lagrådet Prop. 1990/91: 111
Närvarande: f. d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl. regeringsrådet Bertil . Werner, justitierådet Ulf Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 31 januari 1991 har rege- ringen på hemställan av statsrådet Freivalds beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100), m.m. Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Erik Göransson. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
